La Argentina kirchnerista: entre la “década ganada” y la “década … · 2018-11-26 · La Argentina kirchnerista: entre la “década ganada” y la “década perdida”

La Argentina kirchnerista: entre la “década ganada” y

la “década perdida”.

ESTUDIOS DE ECONOMÍA POLÍTICA

Coordinador:

Martín Schorr

Colección

Estudios sobre la Argentina contemporánea

La Argentina kirchnerista: entre la “década ganada” y la “década perdida”. Estudios de economía políticaMartín Schorr (compilador)

Se autoriza la reproducción parcial o total, siempre y cuando sea sin fines de lucro y se cite la fuente

Diseño de tapa e interior: Limay Uribe Ruberti

Corrección: Martín Ogando y Emiliano López

Editor responsable: Emiliano López

Batalla de Ideas EdicionesPasaje Dr. Rodolfo Rivarola 175 - C1015AAA - CABA, [email protected]

ISBN: 978-987-42-6375-9

Printed in ArgentinaImpreso en Argentina, Noviembre de 2017

Hecho el depósito que marca la ley 11.723

Martín Schorr (compilador)

La Argentina kirchnerista: entre la “década ganada” y la “década perdida”. Estudios de economía política.; editado por Emiliano López.

Buenos Aires: Batalla de Ideas Ediciones, 2017.

188 p.; 23 x 16 cm. - (Estudios sobre Argentina contemporánea)

ISBN 978-987-42-6375-9

Fecha de catalogación: 22/11/2017

PRÓLOGO

EL ORDEN SOCIAL KIRCHNERISTA ENTRE LA ECONOMÍA Y LA POLÍTICA.

Emiliano López y Francisco J Cantamutto

¿LO QUE EL VIENTO SE LLEVÓ? LA RESTRICCIÓNEXTERNA EN EL KIRCHNERISMO.

Andrés Wainer y Paula Belloni

LA ESTRUCTURA ECONÓMICA DURANTE EL KIRCHNERISMO: ¿REPRIMARIZACIÓN O REINDUSTRIALIZACIÓN?

Agostina Costantino

EL PODER ECONÓMICO DE LA ARGENTINA BAJO LOS GOBIERNOS DEL KIRCHNERISMO. UN ANÁLISIS A PARTIR DEL PANEL DE GRANDES EMPRESAS

Martín Schorr

Índice

DE LA PROMESA DEL PLENO EMPLEO A LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS DE INGRESOS. MERCADO DE TRABAJO Y POLÍTICAS LABORALES EN EL PERIODO KIRCHNERISTA

Pablo Ernesto Pérez y Facundo Barrera Insua

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Prólogo

En este libro se reúne un conjunto de investigaciones que buscan problematizar la etapa que coincide con el ciclo de gobiernos del kirchnerismo (2003-2015) desde una perspectiva que abreva en el campo de la economía política crítica.

El estudio de este momento histórico constituye, sin lugar a dudas, una tarea tan desafiante como estimulante, en particular por la com-plejidad que lo ha caracterizado en diferentes aspectos. Si bien el inicio del siglo XXI encontró a muchos países de América Latina gobernados por coaliciones catalogadas como “post-neoliberales”, “neo-desarro-llistas”, “populistas” o incluso “de izquierda”, la peculiaridad del caso argentino radica en que se trató de una experiencia que irrumpió en el contexto inmediato de una crisis de magnitudes y alcances enormes, como la que coronó el largo y profundamente regresivo período neoli-beral.

En ese marco, y en buena medida a raíz de las formas que asumió la “resolución” de dicha crisis en el plano económico-social (fundamen-talmente, mega-devaluación de 2002 mediante, un avance fenomenal del capital sobre el trabajo), durante algunos años el país experimentó elevadas tasas de crecimiento (con roles destacados de una variedad de sectores productivos e industriales), un cuadro de relativa bonanza macroeconómica anclado en un favorable posicionamiento comercial externo y fiscal, una reducción del coeficiente de endeudamiento ex-terno y mejoras nada desdeñables en lo que se refiere al mercado labo-ral y la dinámica salarial y distributiva. Esto trajo aparejados algunos cambios relevantes en la naturaleza del modo de acumulación domés-tico, lo que propició que desde numerosos sectores se planteara con cierta rapidez y no poca liviandad la idea de que se estaba asistiendo a una suerte de cambio de época y que el neoliberalismo como proyecto de amplio espectro estaba quedando definitivamente superado.

Lo que estas posturas no supieron, no quisieron o no pudieron apreciar es el hecho de que junto con las cuestiones aludidas, y como resultado de una multiplicidad de acciones y omisiones estatales, también se afianzaron o no se revirtieron varios elementos estructurales here-dados precisamente de la fase neoliberal. Tal es el caso, entre otros legados críticos, de las modalidades predominantes de la especializa-

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ción productiva y la inserción del país en la división internacional del trabajo, el predominio del capital extranjero y la vigencia de entornos normativos funcionales a su operatoria y su expansión en el ámbito local, la “preferencia por la liquidez” de distintas fracciones del poder económico y la problemática de la dependencia tecnológica. Tampoco resulta trivial que estas posturas tiendan sistemáticamente a omitir que varias de las políticas económicas de la etapa se configuraron en el gobierno no electo de Eduardo Duhalde (con algunos adelantos en el breve interinato tampoco electo de Adolfo Rodríguez Saá), y que fue-ron continuadas por los gobiernos siguientes, eludiendo así el carác-ter conflictivo de las decisiones tomadas y su resolución en favor de ciertas fracciones de clase.

Al finalizar la década de 2000, estos elementos estructurales se arti-cularon con otros de carácter coyuntural y, en especial, con un viraje marcado en el escenario global, lo que sentó las bases para el inicio de otra fase de la economía argentina bajo el kirchnerismo. Como pro-ducto de ello, al finalizar el segundo mandato presidencial de Cristina Fernández de Kirchner la Argentina venía de alternar años de bajo cre-cimiento con otros de estancamiento y de caída en el nivel de actividad (en un cuadro de redefinición de los liderazgos sectoriales) y, a la in-versa de los primeros años de gestión, la economía presentaba varios desequilibrios macroeconómicos (restricción externa, déficit fiscal, inflación elevada), así como una merma ostensible en lo que respecta a la generación de empleos y la capacidad de recomposición de los sala-rios, con las consecuentes tensiones distributivas. Al mismo tiempo, se asistía a una renovada presencia e incidencia del capital financiero.

En este contexto económico adverso, agravado a su vez por una con-frontación cada vez más abierta del kirchnerismo con ciertos segmen-tos del capital concentrado (muchos de los cuales venían de interna-lizar ganancias elevadísimas y de reforzar con creces su centralidad estructural), el gobierno procuró dilatar el ajuste. A medida que éste se tornó inevitable, en el marco de políticas aceptables por la coali-ción gobernante, se buscó conciliarlo con cierta compensación sobre las clases populares afectadas por esa misma medida. De conjunto, esto impuso un escenario de contradicciones crecientes, no sólo en los resultados sino incluso en las propias políticas públicas.

Con la asunción del gobierno de la alianza Cambiemos a fines de 2015 esta lógica se abandona de modo decidido y se da paso a un ajus-te que pivotea básicamente alrededor de un deterioro considerable del poder adquisitivo de los salarios (con la consiguiente regresividad distributiva) y, sobre esa base, una fuerte transferencia de ingresos a diversos núcleos del poder económico (capital financiero, grandes ex-portadores, oligopolio petrolero, prestatarias de servicios públicos y de

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otros servicios, etc.). En otras palabras, a pesar de que el escenario ac-tual difiere en numerosos aspectos del existente en la década de 1990, tanto el ajuste aplicado como el conjunto de reformas promovidas por Cambiemos desde su llegada al gobierno se inscriben en un intento de regreso al neoliberalismo en lo que alude a la forma de la acumulación del capital en la Argentina, intentando enfrentar las contradicciones y las tensiones del kirchnerismo en favor de las fracciones más concentra-das del capital, pero en un proceso no exento de contradicciones de diversa índole.

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En el debate económico resulta habitual que los defensores del kir-chnerismo caractericen al conjunto de la etapa 2003-2015 mayormente a partir de los atributos correspondientes a los primeros años, sosla-yando muchos de los problemas estructurales que se generaron, se afianzaron o no se modificaron en el resto del período. Por su parte, los detractores suelen focalizar su balance en los rasgos críticos de la segunda fase, por lo general pasando por alto varios de los ejes distin-tivos del primer tramo de la economía kirchnerista. En consecuencia, entre la “década ganada” de unos y la “década perdida” de otros el aná-lisis se empobrece sobremanera y no arroja suficientes herramientas de juicio para abordar al kirchnerismo como lo que fue (y como lo que suelen ser la gran mayoría de los gobiernos): un proceso de una com-plejidad muy marcada, plagado de contradicciones y signado por dife-rentes momentos que es preciso captar e interpretar para aproximarse a una caracterización lo más fidedigna posible del funcionamiento re-ciente de la economía argentina.

Precisamente en este libro, que es el fruto de una reflexión colectiva e interdisciplinaria enriquecedora, nos abocamos a brindar algunas coordenadas para aprehender la complejidad mencionada. La mira-da que defendemos elude una identificación plena, sea para su crítica como para su elogio, entre los procesos desplegados y las decisiones gubernamentales, como si toda la sociedad argentina se moldeara a voluntad y designio de un reducido gabinete. Ni todo lo ocurrido bajo el kirchnerismo fueron aciertos de líderes preclaros, ni fueron tampo-co sus groseros errores: fue una disputa entre sectores sociales, cuyo resultado es siempre contingente e incompleto. En cada caso, y para construir la mirada de conjunto del período, es necesario captar el conflicto de intereses en juego, lo mismo que la distribución de bene-ficios y pérdidas resultantes: un enfoque que sólo la economía política crítica puede aportar.


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Si bien los cinco trabajos que integran el libro pueden ser leídos de manera independiente, sugerimos al lector un repaso por el conjunto de la obra. Ello, por dos razones fundamentales.

En primer lugar, por la indudable interrelación que tienen las diver-sas problemáticas que se abordan como, entre las más importantes, las especificidades del modo de acumulación bajo el kirchnerismo y la dinámica de la correlación de fuerzas entre las distintas clases sociales y fracciones de clase, la cambiante evolución externa de la economía y su relación con la trayectoria de la estructura productiva y el perfil de especialización e inserción internacional, el comportamiento del poder económico local y sus principales implicancias estructurales y el desenvolvimiento del mercado de trabajo y de las políticas sociales y de ingresos.

En segundo lugar, porque todas las investigaciones poseen un en-foque compartido que busca identificar las lógicas de funcionamiento prevalecientes en diferentes momentos de la economía nacional bajo el kirchnerismo y, por esa vía, tratar de salir de la lamentable y empo-brecedora grieta analítica que suele permear a muchos de los debates sobre el período. Se trata de aportar algunos elementos de juicio para reflexionar sobre lo que se “ganó” y lo que se “perdió” durante el ciclo de gobiernos kirchneristas.

En definitiva, el libro busca afrontar este panorama eludiendo las trampas de la unilateralidad, que son presentadas en cada capítulo. Sin embargo, en el marco de nuestras propias limitaciones, es rele-vante aclarar que aquí no se aborda la totalidad de los problemas de economía política que sirven para un balance completo del período: no se estudian en específico problemas de integración regional, del desarrollo y rezago tecnológico, de la apropiación de la renta, de la matriz energética o los múltiples debates de género. No obstante, en-tendemos que el libro ofrece un recorrido útil para ordenar debates, orientando las polémicas a un terreno fértil, incluso para las discu-siones venideras sobre cómo podría orientarse un proyecto socio-eco-nómico que apunte a resolver los problemas estructurales centrales de nuestro país.

Octubre de 2017

EL ORDEN SOCIAL KIRCHNERISTA ENTRE LA ECONOMÍA Y LA POLÍTICA

Emiliano López y Francisco J Cantamutto

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Introducción

La acumulación de capital es un proceso eminentemente global, que sin embargo adquiere forma para valorizarse a través de espacios na-cionales. Estos espacios adquieren características específicas a través de las relaciones que las clases sociales y fracciones de clase establecen en una coyuntura concreta en función de su articulación con el resto del mundo, donde se definen tanto sus particularidades como merca-do pero también como Estado. Los rasgos que definen estos espacios nacionales aparecen por disputas políticas y sociales que exceden “lo económico”, y se expresan en el orden social vigente a través de polí-ticas públicas concretas. La pelea por dar sentido, una cierta coheren-cia, al programa económico que se estructura desde el Estado, no se agota siquiera allí, pues convergen en ella tanto partidos como orga-nizaciones sociales, medios de comunicación, think tanks, etc., cada cual presionando con interpretaciones y demandas propias.

Este capítulo busca dar cuenta de este proceso para la Argentina emergente en 2002: ¿existió un modelo de desarrollo, o se trató de una suma de medidas dispersas? ¿Quiénes fueron los principales ganado-res, quiénes los sectores dirigentes, y quiénes perdieron? Otros capí-tulos de este libro se abocan a aspectos ligados a estas preguntas, ofre-cemos aquí un recorrido que combina herramientas de la economía política latinoamericana con el análisis de procesos políticos.

Vale la pena señalar que, ni aun contando con la ventaja del tiempo transcurrido, queda una definición cerrada respecto de cuál fue exac-tamente el proceso económico-político, pues la disputa en el presente por una interpretación del pasado es una pelea política por el futuro. Las versiones más prosaicas -en clave de divulgación- proponen cerrar el debate con una caracterización de algunos protagonistas políticos, con la apropiación privada de bienes públicos como eje. Las acusacio-nes mutuas se superponen, con diverso nivel de justificación y credi-bilidad, pero con el punto en común de su escasa capacidad de explicar qué ocurrió en la sociedad argentina. Estas interpretaciones terminan asumiendo que el pueblo (o la ciudadanía, según las preferencias teó-ricas) es engañado, o es incapaz de discernir qué es mejor para sí. La mirada que proponemos -en el capítulo y en el libro- no se sitúa en esa


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clave. Entendemos que los procesos sociales están signados por el con-flicto y la gestación permanente de nuevos, precarios acuerdos.

El camino que proponemos es identificar las fuerzas sociales en pugna, sus demandas y recursos, así como los resultados obtenidos en términos de políticas y procesos económicos. Comenzamos con la caracterización de la emergencia de un nuevo orden luego de la crisis neoliberal, indicando las posiciones del Bloque en el Poder (BeP) y el rol de las organizaciones populares en la disputa por el orden social, y su relación con las principales políticas económicas. Luego aborda-mos el cambio que se manifestó luego del “conflicto del campo” en el 2008 y el devenir de una nueva identidad política (el kirchnerismo) que, en el mismo movimiento de su constitución como tal produjo sus propias tensiones que llevaron al ocaso de su proyecto hegemónico. Por último, presentamos algunos comentarios finales.

LA EMERGENCIA DEL NUEVO ORDEN

A diferencia de las lecturas celebratorias del proyecto kirchnerista, ubicamos la emergencia del nuevo orden societal en la Argentina -des-de una lectura que incluye el plano económico y político de manera dialéctica- en el año 2002, considerándolo un punto de inflexión. Esto se debe a un punto clave de nuestra lectura del período: no puede com-prenderse el proceso que implicó en términos económicos y políticos el kirchnerismo sin dar cuenta de las correlaciones de fuerzas, las nego-ciaciones partidarias y los cambios en la política económica concreta que se produjeron en la crisis del neoliberalismo.

Es decir, el 2002 es a la vez punto de partida de un nuevo orden y un punto de llegada: el momento que completa la crisis del orden neoli-beral. Se vuelve, por tanto, imposible comprender la etapa emergente sin identificar con precisión sus puntos de continuidad y quiebre con la anterior. Sin adentrarnos aquí en el debate específico, es relevante señalar que entre 1991 y 2001 existió un régimen político-económico con cierta coherencia, que ordenó la acumulación y disputas en la Ar-gentina: la Convertibilidad.

Las tensiones de dicha etapa previa, que habían menguado entre 1995 y 1999, tendieron a intensificarse a partir de allí. La protesta or-ganizada y el estallido social obligaron a renunciar al ministro de eco-nomía Cavallo y luego al propio presidente De la Rúa, en el caluroso di-ciembre de 2001. Tras una veloz sucesión pautada en el Congreso, por falta de vicepresidente (Carlos Álvarez había renunciado hacía meses, sin reemplazo), asumió la presidencia temporal el gobernador de San Luis, Adolfo Rodríguez Saá. Aunque contaba con escasos apoyos polí-

El orden social kirchnerista entre la economía y la política

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ticos, incluso en su propio partido (el Partido Justicialista), Rodríguez Saá decidió tomar la tarea de reconstruir el poder político del gobier-no, adoptando una impronta de veloz y decidido gestor.

Su discurso de asunción tuvo varios elementos remarcables, que in-cluían la necesidad de renovar la alianza social que gobernaba el país, dando paso a una nueva generación, más comprometida éticamente, y más ligada a la producción, en lugar de la especulación. Entendía el novel presidente que de allí vendría el empleo, fuente de bienestar. Con este esquema de ideas, anunció la creación de un millón de em-pleos. Su agenda incluyó reuniones con dirigentes piqueteros y con organizaciones de Derechos Humanos, un gesto de renovación políti-ca muy relevante en relación a la década previa. Con un cerrado aplau-so en el Congreso y entonando la marcha peronista, Rodríguez Saá anunció una nueva etapa que se abría paso, en especial al reconocer explícitamente la cesación de pagos de la mitad de la deuda -que para entonces era en rigor ya un hecho.

Tras otra veloz sucesión tras bambalinas, fue Eduardo Duhalde quien asumió la presidencia temporal el 1 de enero de 2002, y con él se dio un nuevo salto en la construcción del nuevo régimen. Aunque disputado intensamente en cada punto, las políticas públicas pues-tas en marcha fueron estructuradas como un programa -según el en-tonces ministro Remes Lenicov aseguraría. Con mayores contrastes en relación a los gobiernos previos, Duhalde habló explícitamente de “una alianza productiva que construyera una nueva Argentina, tras el infierno dejado por la especulación neoliberal”. La propuesta parecía sencilla: de la producción se crearía el empleo, y en esta tarea, era el sector industrial el principal agente. ¿Cuál fue el nuevo conjunto de políticas? La mayoría surgió de la ley de Emergencia Económica (N° 25.561) y sus modificatorias:

• La devaluación: primero buscando una paridad fija de $1,4 por dó-lar, luego liberando la cotización, que -tras alcanzar casi $4- terminó estabilizándose en torno a algo menos de $3. Significó el final de la paridad y de la caja de conversión, y sus principales efectos fueron ge-nerar un aumento de la competitividad externa de la economía, así como desatar una intensa inflación (circa 40% minorista, 118% mayo-rista), en ambos casos pulverizando el salario real.

• La aplicación de derechos a la exportación: como mecanismo para contener el traslado a precios de la devaluación y para hacerse de re-cursos fiscales, se aplicaron retenciones del 10% para los productos pri-marios y 5% a manufacturas, gas y electricidad (hubo un intento de aplicar a la exportación de petróleo, que por presión de las empresas, cayó en saco roto).


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• Pesificación asimétrica: el gobierno transformó a pesos los depósi-tos ($1,4 por dólar) y las deudas ($1 por dólar) con el sistema financiero local (Decreto 214/02), actualizando ambos montos por un índice de ajuste ligado a la inflación (el Coeficiente de Estabilización de Refe-rencia). La pesificación buscaba destrabar tanto la presión de los aho-rristas por retirar sus depósitos, como el ahogo financiero de diversos sectores productivos, así como la falta de dólares del propio sistema financiero. La asimetría resultó del juego de presiones del momento, y los bancos fueron compensados por esta diferencia (con BODEN), lo que constituyó una enorme transferencia de fondos. Los ahorristas que querían optar por cobrar en la moneda original, debían aceptar bono ad hoc con vencimiento extendido.

• Pesificación de las tarifas de los servicios públicos: se acababa así el privilegio de este sector, que indexaba por inflación estadouniden-se sus precios durante la Convertibilidad. En la ley de Emergencia se habló de una profunda revisión de los contratos -laxos y aun así in-cumplidos-, que ante la presión de las empresas con denuncias en el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias relativas a Inversiones (CIADI) del Banco Mundial, convencieron al presidente de enfocarse en evitar grandes subas (los decretos N° 120 y 146 otorgaron subas del 10% en electricidad y gas). Se congelaban así las tarifas, lo que conte-nía parte de la angustia social, pero sobre todo subsidiaba la tasa de ganancia de la industria, usuario intensivo de estos servicios. A cam-bio, las privatizadas recibieron transferencias económicas, cuyo peso crecería en las cuentas fiscales.

• Masificación de la política social: además del plan de Emergencia Alimentaria, se transformó al Plan Trabajar en el nuevo Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, por el cual se pagaban $150 por mes a desocupa-dos/as con hijos/as a cargo, a cambio de una contraprestación laboral o de formación. Pensado en un principio como contención social por tres meses, su ampliación llegó a casi dos millones de beneficiarios para fines de 2002. Sin ser un ingreso universal -como había deman-dado el Frente Nacional contra la Pobreza (FRENAPO) en 2001, se trató de una muy significativa expansión de la política social.

• Mesas de Diálogo Social: se trató de la convocatoria a los secto-res corporativos para la toma de decisiones de política pública con ca-rácter vinculante, una forma muy novedosa de construir legitimidad para un gobierno no electo por el voto. Esta vía de canalización del diálogo fue promovida por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la Iglesia católica. Se incluían organizaciones empresariales sindica-les, algunas pocas piqueteras y ecuménicas, y de allí surgieron tanto las políticas referidas en el inciso anterior, como los acuerdos sobre


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aumentos de sueldos en 2002 y 2003.

• Represión: el gobierno combinó los mecanismos de diálogo social y contención mediante política social con una intensificación de la re-presión a la protesta. El punto más alto de esta escalada fue la masacre de Puente Pueyrredón (en Avellaneda), donde se asesinó a sangre fría a dos militantes de la Coordinadora de Trabajadores Desocupados Aní-bal Verón, Maximiliano Kosteki y Darío Santillán, en una manifesta-ción realizada el 26 de julio 2002. En total, la Coordinadora Contra la Represión Policial e Institucional (CORREPI) calcula en 244 las muer-tes causadas por la represión de fuerzas estatales durante los gobier-nos de Rodríguez Saá y Duhalde. Esto expresa de manera contundente la limitación de los presidentes no electos, y en los hechos, obligó a acelerar el llamado a elecciones.

Como ha sido mencionado, el marco de emergencia de este nuevo or-den ocurrió con una sucesión de gobiernos no elegidos por el voto. La crisis del sistema político atravesaba todas las estructuras, y de hecho, incluso con la creciente relevancia del peronismo en esos años, ni el PJ pudo presentarse unificado en las elecciones presidenciales de marzo de 2003, y llevó como candidatos en diferentes partidos a Rodríguez Saá, Kirchner y Menem.

El último se impuso en primera vuelta (24,5% de los votos), con pro-puestas de radicalización de la Convertibilidad -que incluían referen-cias a la dolarización de la economía. A ello se suma, que la candida-tura del ex ministro de la Alianza UCR-Frepaso López Murphy alcanzó el 16,4% de los votos, lo cual muestra que dos quintos de la población avalaban propuestas abiertamente conservadoras y liberales en su de-manda de orden. Este dato sería central para el gobierno siguiente.

Rodríguez Saá y Kirchner, en cambio, presentaban un discurso de continuidad respecto del giro nacional productivo iniciado con la pre-sidencia interina del primero. Pero Kirchner contaba con algunas ven-tajas: por un lado, su figura no era muy conocida en el electorado de entonces (venía de gobernar la provincia de Santa Cruz, la menos po-blada del país), apareciendo como un relativo outsider político, pero por otro lado, era el candidato de Duhalde (tras la negativa de Reutemann y De la Sota), compartiendo incluso parte del equipo (Lavagna, Aní-bal Fernández, Ginés González, Daniel Scioli y José Pampuro). En tal sentido, Kirchner presentaba la continuidad de las políticas públicas recientemente aplicadas pero con mayores chances de lograr gober-nabilidad: salió segundo, con el 22,2% de los votos. Menem abando-nó la segunda vuelta, sabiéndose perdedor de antemano, y dejando a Kirchner con un difícil desafío de construir gobernabilidad con casi la mitad de los votantes apoyando a través de la vía electoral otro modelo -de continuidad al de la Convertibilidad- y una fuerte pérdida de legi-


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timidad del sistema político.

Desde su discurso de asunción el 25 de mayo de 2003, Kirchner enar-boló las banderas de su predecesor, llamando a reconstruir un capi-talismo “serio, normal”, que en su visión se asociaba a la producción y el empleo, garantizados por un Estado presente. Ahora bien, en la elusiva búsqueda de legitimidad, contando con apenas una minoría de votos a favor, tomó la demanda de normalización y orden, aplicán-dola a algunos temas candentes: concretamente, redujo la cantidad de integrantes de la Corte Suprema (y presentó para integrarla a nue-vos candidatos con gran consenso) e intervino el PAMI, que venía de escándalos de corrupción. Pero también retomó -y llevó más lejos- el ejemplo de Rodríguez Saá, incorporando el problema de los derechos humanos, dañados por los gobiernos previos.

Este fue un punto de inflexión en la construcción de apoyos: la in-cipiente articulación de la cuestión de los Derechos Humanos como política de Estado: en agosto de 2003 se aprobó el proyecto de la di-putada del Movimiento Socialista de los Trabajadores (MST), Patricia Walsh (ley N° 25.779) para la anulación de las leyes de Punto final y Obediencia debida. Esto daría inicio a un amplio proceso de juicios por los crímenes de lesa humanidad, imprescriptibles según los con-venios internacionales ratificados por el país, lo que le permitió ganar un fuerte apoyo por parte de las organizaciones de DDHH y sectores progresistas. Kirchner sostenía que se trataba de reconstruir la patria -amenazada desde adentro- en una democracia real, sustantiva.

El neoliberalismo era responsabilizado como fuerza contraria a esta promesa de plenitud, y los actores que lo encarnaban podían cambiar según la ocasión: las corporaciones, los militares, el capital especula-tivo, etc. El neoliberalismo era leído en dos tiempos: como el régimen de políticas de la Convertibilidad, pero también como la trayectoria inaugurada con la dictadura militar de 1976. Esto permitía recuperar el discurso construido por organizaciones como HIJOS o la Central de Trabajadores de la Argentina (CTA), donde la vulneración de los dere-chos sociales y económicos era homologada en una continuidad traza-da por la exclusión a las clases populares.

Kirchner también retomó la senda de Duhalde respecto del “segundo circuito representativo”, convocando a las organizaciones corporativas a reanimar las negociaciones colectivas de trabajo y rehabilitando al vetusto Consejo del Salario Mínimo Vital y Móvil (ver capítulo 5). Todo el conjunto de instrumentos y políticas referidos sirvieron para que Kirchner construyera legitimidad luego de ser electo. El dispositivo fi-nal para reordenar este proceso fue la idea de transversalidad, como un espacio nuevo, que superara las barreras “sectarias” de los partidos bajo un ideario de centroizquierda, pluralismo y democracia, contra-


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rio al neoliberalismo y la “vieja política”. Se orientó en dos planos. Por un lado, como nucleamiento de organizaciones sociales, que permitió la confluencia de aquellas que reconocían un cambio en el gobierno que merecía apoyos explícitos de su parte. Por otro lado, como alianza de partidos, reanimaba una nueva idea de política, a la vez que permi-tía superar el escollo de no controlar el PJ. Este último aspecto se modi-ficaría después que en 2005 Cristina Fernández de Kirchner derrotara a Hilda González de Duhalde en las elecciones legislativas.

Quizás la última gran política consolidada en esta primera etapa fue la reestructuración de la deuda. Siguiendo también en esto la lógica de Duhalde, de pagar la deuda sólo hasta donde fuera compatible con la producción, el presidente lanzó una primera propuesta de canje de la deuda en mora en la reunión del Fondo Monetario Internacional (FMI) en Dubai a fines de 2003. El canje se logró cerrar –levemente mo-dificado- entre enero y marzo de 2005. La gran novedad era un rendi-miento extra, atado al crecimiento del PBI: ésta fue la forma concre-ta de hacer a los acreedores “socios del crecimiento” de la Argentina. Aunque la propuesta involucraba una quita sobre el principal de los bonos, se reconocían parte de los intereses impagos y punitorios, a los que debe sumarse el bono PBI, dejando un resultado neto donde la merma parece más bien exigua. De hecho, los acreedores apoyaron en su mayoría la propuesta: el 76% de la deuda en mora (US$62.300 millones) fue regularizada. La gran victoria de esta operación fue ne-gar -una vez más- la auditoría de la deuda, justo cuando el país no requería de nuevos préstamos, contaba con jurisprudencia al respecto y una fuerte demanda social. Hacía así su aparición la política de “des-endeudamiento”, que generó no pocas confusiones, exagerando una pretendida confrontación con las finanzas globales.

En el marco internacional, el gobierno de Kirchner se inscribió en una retórica novedosa, que revalorizaba las relaciones latinoameri-canas -frente al globalismo sin atenuantes de la década previa-, y se inscribía de hecho en un cambio del escenario regional, con el ascenso de gobiernos que -de diferentes formas- recuperaban demandas y dis-cursos contrarios al neoliberalismo e incluso recuperando el repertorio de discursos de la izquierda latinoamericana. Fue, en este sentido, el período de mayor unidad continental con una perspectiva progresista. Sin embargo, el gobierno no articuló estructuralmente un nuevo rum-bo en las relaciones internacionales: a pesar de las críticas al neolibe-ralismo, no solo se mantuvo la presencia en organismos claramente representativos de ese esquema de políticas (el CIADI del Banco Mun-dial o el propio FMI, al que se apostó a “renovar”) o la validez de los tra-tados de inversión de la década previa, sino que no hubo alternativas en relación al modelo de integración regional. El MERCOSUR, aunque


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con algunas nuevas agendas, no vio alterada la esencia de su legado previo de apertura por etapas; tanto así que hasta 2005 se lo veía como una posible pieza de un Área de Libre Comercio de las Américas en una versión light. La negativa a desarrollar alternativas de integración -como el ALBA, el Banco del Sur o el Sucre, por referir a las existentes- tendría por efecto sostener sin mayores cambios la inserción externa de Argentina (ver capítulo 2).

Con estos múltiples apoyos, la propuesta del capitalismo “serio” del kirchnerismo parecía funcionar. Como efecto de las políticas descritas antes en esta sección, resumidos como “superávit gemelos” (el fiscal y el externo), la actividad económica mostró un crecimiento inusitado, con ciertas modificaciones en la composición sectorial pero sin cam-bios estructurales (ver capítulo 3), reduciendo los altos niveles de des-empleo, pobreza e indigencia del final de la Convertibilidad. Se trató de la fase exitosa del “modelo”, no solo en lo económico sino en térmi-nos de la constitución de una hegemonía política. Las elecciones pre-sidenciales de 2007 expresaron este consenso, consagrando ganadora la fórmula “transversal” de Cristina Fernández y Julio Cobos (UCR) con el 46,3% de los votos. Pero muy pronto vendrían las complicaciones.

Características del BeP

La Convertibilidad logró consolidarse como régimen de políticas, entre otros motivos, porque ofreció oportunidades al conjunto del BeP, que se expresó en la poderosa alianza conocida como G8. Las pri-vatizaciones fungieron como gran prenda de cambio para convencer a díscolos y temerosos de la apertura. Sin embargo, a medida que las contradicciones se intensificaban, y los recursos enajenables escasea-ban, comenzó a hacerse más explícita la tensión entre fracciones del capital.

Ya desde 1998 empezaron a aparecer críticas. Las fricciones internas de los capitales concentrados se expresaron en la aparición pública del autodenominado Grupo Productivo (GP), que reunió a la Cámara de la Construcción y a Confederaciones Rurales Argentinas bajo el comando de la Unión Industrial Argentina (UIA). La Sociedad Rural fue invita-da a formar parte de la alianza, pero declinó la oferta. En los hechos, esto implicaba un cuestionamiento por arriba al “modelo”, delineando ya la idea de lo “productivo” como opuesto a lo “especulativo”, adelan-tando así elementos clave del discurso de Rodríguez Saá, Duhalde y Kirchner. Aunque sus intervenciones públicas siempre cuidaron de defender la Convertibilidad, propuestas como el ajuste de la paridad mediante una canasta de monedas o la crítica por superficiales a las tres reestructuraciones de deuda, implicaban poner en duda al con-


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junto de las políticas.

La propia aparición de este agrupamiento produjo un movimien-to simétrico dentro del G8, que acercó a otras fracciones al gobierno. Concretamente, se consolidó el diálogo privilegiado con la Asociación de Bancos de la Argentina (ABA) -que nuclea la banca privada, con presencia mayoritaria extranjera-, con las privatizadas, la Cámara Argentina del Comercio y la Sociedad Rural. Este fue el núcleo de or-ganizaciones corporativas que se reunía a puertas cerradas y en actos públicos con el gobierno, insistiendo en un diagnóstico diferente del problema económico: el origen de los males provenía del elevado gas-to público, que obligaba a elevar la presión tributaria, erosionando la rentabilidad empresarial. Por supuesto, esto se presentaba además con cuestionamientos a la corrupción asociada, de manera excluyen-te, al Estado.

El gobierno de la Alianza tomó este diagnóstico como propio. Aunque obtuvieron algunos éxitos en materia de desgravación, sus respuestas en términos de reactivación de la actividad y del empleo fueron es-casas. Esto ponía en aprietos al gobierno, que reaccionaba incluso de maneras contradictorias, como por ejemplo con la aplicación del im-puesto al cheque, en el marco de los tres canjes que llenaron las arcas de los acreedores -foráneos y locales. En un escenario de recesión, esto significó una creciente exclusión del diálogo con las clases populares, pero también con aquellas fracciones del BeP que empezaban a cues-tionar las políticas estatales.

El estallido del modo de desarrollo neoliberal en diciembre de 2001 encontró a las asociaciones señaladas defendiendo al gobierno hasta el minuto final, quizás incluso algunos minutos después. En cambio, el GP había dado varios pasos en otro sentido, reuniéndose con diver-sos sectores para presionar por sus demandas, pero también incorpo-rar ajenas. En ese camino, fueron capaces de articular a un sector de las finanzas, a través de ABAPPRA -representante de los bancos públi-cos y cooperativos. Pero más aún, lograron acercar posiciones con la Confederación General del Trabajo (CGT), tanto oficialista como secto-res críticos (el Movimiento de Trabajadores Argentinos, MTA), que co-menzaron a enarbolar con gusto la bandera de la producción nacional. Esto produjo cambios en el programa del GP, que fue presentado pú-blicamente apenas caído el presidente De la Rúa. Se pedía allí la deva-luación, moratoria de la deuda por un año, pesificación de las tarifas, pero también creación de empleo y la necesidad de una política social.

Como ya referimos, el gobierno de Rodríguez Saá y el de Duhalde to-maron este programa como una guía de acción. Duhalde incluso creó el Ministerio de la Producción, entregado al entonces presidente de la Unión Industrial, Ignacio de Mendiguren. Los sucesivos ministros de


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Economía, Remes Lenicov y Lavagna después, eran viejos asesores de la UIA: se trataba de la presencia explícita de funcionarios ligados a la nueva fracción dirigente del BeP. Y este sería uno de los problemas para su propia continuidad: por un lado, porque intensificaba la ten-sión con el resto de la clase dominante, y por el otro, porque también hacía expresa la exclusión de las clases populares.

Respecto de esto último, como señalamos, la imposibilidad de cons-truir legitimidad llevaría a adelantar las elecciones. En el caso del BeP, el acercamiento clave estuvo en la constitución de la Asociación de Empresaria Argentina (AEA) en mayo de 2002, una entidad destinada a representar a las grandes empresas a través de una alianza transver-sal a los sectores de actividad. Su expresa finalidad era “insertar a la em-presa privada en la sociedad” ante la preocupación por un discurso “antiem-presarial”, y que por ello “no se dedicarán a defender intereses sectoriales, sino las bases mismas del sistema capitalista como aporte a la reconstrucción del país”.

La llegada al gobierno de Kirchner permitió relegar las disputas in-ternas al BeP, desplazando relativamente la presencia explícita de los dirigentes industriales -primero se eliminó el Ministerio de la Pro-ducción, luego se reemplazó a Lavagna. Las dos políticas económicas clave posteriores a 2003 contaban con el acuerdo expreso de la mayor parte de las asociaciones empresariales: la renegociación de la deuda y los mecanismos de negociación colectiva con la clase trabajadora. Por extraño que parezca esto último, hay que señalar que fue el propio empresariado que demandó estos mecanismos: a la vista de la reani-mación económica, y la inminente recuperación del empleo, prefe-rían contar con un instrumento para negociar de manera pautada los incrementos de salario, que enfrentar una disputa mediante huelgas y movilizaciones. Se trataba de canalizar el conflicto, y funcionó: a pesar de los sistemáticos pedidos de la CTA por llevar el salario mínimo al nivel de la canasta de pobreza, se lograron aprobar una y otra vez incrementos por debajo de esa línea, convalidados por la dirigencia.

Así, se erigió una nueva conformación del BeP. El conjunto de las fracciones ligadas a la producción de bienes se vieron beneficiadas por un nuevo esquema que les permitía rehabilitar la acumulación (ver capítulo 4). Ahora bien, a su interior, no todas ocupaban el mismo rol político, y esto es relevante.

Por un lado, la industria manufacturera logró no solo un esquema de políticas públicas que organizaba transferencias para garantizarle ganancias (caída del salario real, las tarifas y del costo financiero, y mayor protección externa), sino que ocupó el centro de la escena con sus demandas y discurso. Es por eso la fracción dirigente de la etapa, que logró estructurar la reproducción de la sociedad bajo la forma de sus propias características (que, veremos más adelante, mantenían sus


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sesgos de dependencia). Por otro lado, las fracciones agropecuarias, a pesar de recibir una parte de esos beneficios -licuación de deuda e incremento del tipo de cambio-, fueron relegadas en el plano político, y se les obligó a transferir parte de la renta extraordinaria para garan-tizar la valorización de otras fracciones. A pesar de su creciente poder estructural, su marginación política las ubicó como fracciones “desga-rradas”. En un espacio intermedio estuvieron los capitales ligados a la minería, que intensificaron sus negocios sin que su rol se viera cues-tionado. Finalmente, un conjunto de fracciones del BeP se vio des-plazada económica y políticamente, pero recibió a cambio cuantiosas compensaciones: las privatizadas y las finanzas.

El nuevo esquema de políticas buscaba garantizar un conjunto de transferencias que ordenaran la valorización del capital. La gestión de ese orden (la política) requirió intervenciones sistemáticas del Es-tado, arbitrajes entre partes (incluyendo fracciones del BeP). Esto es lo que muchos intelectuales, militantes y el propio gobierno celebraron como “recuperación de la política”. Sin embargo, esto atentaba con-tra otra gran demanda del conjunto del BeP, que era la recomposición de la previsibilidad: requerían un marco de estabilidad pactado, que funcionara como horizonte de regulación a futuro, previsible; las po-líticas públicas no podían depender del arbitraje estatal contingente.

Esto fue exactamente lo que Cristina Fernández recuperó en la cam-paña presidencial, llamando al Pacto Social, y luego en el inicio de las sesiones del Congreso en 2008, proponiendo lograr los “Acuerdos del Bicentenario”. Pero las fracciones desgarradas no encontraban esta propuesta satisfactoria, y esto estallaría rápidamente en 2008, a raíz de un intento de aplicar retenciones móviles a las exportaciones agro-pecuarias. El conflicto fue profundamente político: el capital agrario concentrado podía soportar el impacto de este aumento tributario, la cuestión no era tanto su peso económico como el poder de determinar los usos del plusvalor apropiado por el capital de conjunto.

Clases populares en la disputa

Tras los picos hiperinflacionarios, el orden neoliberal encontró el eje de su legitimidad en la estabilidad, sin relación con lo que ocurrie-ra por ejemplo con en el empleo o la inclusión. Lo hacía en virtud de los antecedentes hiperinflacionarios Y esta tendencia fue haciéndose cada vez más manifiesta. Hacia 2001 se profundizó la pauperización de la vida cotidiana (y la represión), lo que diluyó la base de un con-senso negativo que era el último sostén del orden neoliberal: la idea de que cualquier alternativa era peor. Esto no significa que existiera una interpretación ya construida: de hecho, el esfuerzo era organizar


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esas alternativas, y esto incluía tanto a las organizaciones de clases populares como las del BeP. Sintética y esquemáticamente, se pueden proponer cuatro articulaciones en ciernes desde los sectores populares en el ocaso del orden neoliberal:

• La que protagonizaban las diferentes expresiones del espacio pi-quetero, que confluían en las acciones públicas disruptivas, y procu-raban alianzas programáticas. En junio y septiembre de 2001 se rea-lizaron los dos Congresos Nacionales Piqueteros, que incluyeron la participación tanto del futuro Bloque Piquetero Nacional (llamados “piqueteros duros” más tarde) como la “alianza matancera” de la Fe-deración Tierra y Vivienda (FTV) y la Corriente Clasista y Combativa (CCC). Las demandas de trabajo digno, de planes sociales como palia-tivo, y el reclamo contra la criminalización de la protesta pueden pre-sentarse como los ejes básicos;

• La confluencia programática del Frente Nacional contra la Pobre-za (FRENAPO), que fue liderada por la CTA, e incluía organizaciones territoriales como la FTV y Barrios de Pie, defensoras de DDHH (inclu-yendo Madres y Abuelas de Plaza de Mayo, el Servicio de Paz y Justicia (SERPAJ) y el Centro de Estudios Legales y Sociales) e incluso asocia-ciones representativas del mediano capital (Federación Agraria y APY-ME). El FRENAPO impulsó un Seguro de Empleo y Formación de $380 para los jefes de hogar desocupados, una asignación universal de $60 mensuales por hijo para todos los trabajadores (desocupados, estables o precarizados), y otra semejante para adultos mayores. Una novedad relevante, pues se planteaba en términos universales de derechos por ciudadanía. Una consulta popular de estas propuestas realizada en di-ciembre de 2001 permitió a 3.083.191 personas expresar su opinión, ampliamente favorable;

• Una confluencia pragmática en la protesta callejera entre la CTA y el MTA liderado por Hugo Moyano, contra la lógica del ajuste social (realizaron nueve paros generales en esos años), reclamando una dis-tribución más justa del ingreso, que incluyera mejoras salariales.

• El acercamiento ya referido entre el MTA y el GP, en lo que Moyano llamó a un “Frente Nacional, Social y Productivo”, que incluyó espo-rádicamente a la propia CGT. Juntos, firmaron diversos documentos y tuvieron reuniones con el gobierno (incluso en el álgido diciembre de 2001), para impulsar un nuevo modelo económico, ligado a la pro-ducción industrial y la subsecuente generación de empleo como me-canismo de redistribución. Como se puede notar, los espacios de ar-ticulación eran múltiples. Si bien había espacio de contacto para sus demandas, las identidades y estrategias de los actores involucrados ponían límites a la confluencia. Las agrupaciones de izquierda silba-ron a Moyano en el primer Congreso Piquetero, y se distanciaban tam-


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bién de la iniciativa del FRENAPO, que incluía partidos de centroiz-quierda como el ARI, el socialismo y el Polo Social. La propuesta del MTA de redistribución basada en la condición de ocupación (distinta de la propuesta del FRENAPO, basada en la condición de ciudadanía) era la base sobre la cual pudo confluir con el programa que el GP iba configurando. Este último se distinguió del resto del BeP y elaboró una narrativa en la que la idea de la industria se asociaba al desarrollo pro-ductivo del mercado interno, lo que redundaba en mayor empleo, y causaba mayor bienestar a toda la Nación.

Un problema de difícil resolución era lograr traducir este programa en la representación de un partido político, en el marco de una pro-funda crisis institucional. Esto favoreció la confluencia en las calles de diferentes sectores sociales, terminando como una insurrección po-pular, con consignas como “Piquete y cacerola, la lucha es una sola”. Aunque el estallido social del 19 y 20 de diciembre tuvo un componente espontáneo, el vaciamiento del “modelo” y las demandas puestas en debate traían un largo recorrido. En buena medida la capacidad des-tituyente de las organizaciones populares no tuvo un correlato insti-tuyente del mismo tenor, sino más bien apuestas políticas dispersas.

La reactivación de la economía desde mediados de 2002, con inci-piente reanimación del empleo, y los mecanismos de institucionali-zación del diálogo social, sembraron dudas en la caracterización del Estado que hacían las organizaciones populares. Cuando Kirchner in-corporó los DDHH a su programa y lanzó la transversalidad, el mapa de la movilización se terminó de modificar. Mientras que el Estado había sido garante explícito de la exclusión, un enemigo claramen-te exterior para las organizaciones populares, ahora el gobierno ya no parecía ocupar ese mismo lugar, y en todo caso, pasaba a estar en disputa, a ser un espacio de batalla. Aunque diversas organizaciones mantuvieron su distancia crítica, era difícil desconocer que el rol, las políticas y el discurso del gobierno habían cambiado.

Con el acto fundacional de Parque Norte en junio de 2004, aparece una de las grandes novedades del período: las manifestaciones de or-ganizaciones populares en apoyo al gobierno. La posibilidad de parti-cipar del Estado en calidad de representantes o funcionarios (que en cualquier caso, fue escasa en este período) implicó un fuerte proceso de redefinición de interpretaciones sobre el proceso político. No po-cos sectores -por derecha y por izquierda- interpretaron esto como una simple cooptación, la compra de voluntades: sin embargo, persiste como duda por qué la preexistencia de planes sociales -incluso en nive-les de masividad superiores- no había logrado el mismo efecto antes, ni por qué no todas las organizaciones que aceptaban planes interpre-taban el proceso en un mismo sentido.


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Las concepciones político ideológicas de los movimientos tuvieron una influencia categórica en la decisión de acercarse o no al gobier-no, destacándose incluso diversos grados de autonomía en esta apro-ximación. Ante este movimiento “hacia el Estado”, las agrupaciones piqueteras ligadas a la izquierda tradicional y la emergente izquierda independiente se dispersaron en diversas organizaciones, asediadas por la política de “ni palos ni planes”. Por el lado del sindicalismo, el gobierno revalorizó el lugar de la dirección sindical tradicional en las negociaciones (logró impulsar la reunificación de la CGT, promovien-do el liderazgo de Moyano), y dio un lugar menor -pero un lugar al fin- a la CTA en los mecanismos de negociación.

Así, aislando los sectores más críticos, sin recurrir de manera siste-mática a la represión, el gobierno procedió a sumar a través de gestos, políticas y discursos. Esto llevó algunos cambios de posiciones impen-sables en menos de un lustro. La negociación de la deuda es un buen ejemplo de esto, dado el rol central que cumplía en las demandas del capital concentrado y la denuncia explícita que de ella se hiciera du-rante la Convertibilidad. A pesar de ello, el canje de 2005 y más aún el pago al FMI de la deuda ilegal e ilegítima, fueron celebrados por diri-gentes sociales como un logro propio. El gobierno había completado el viraje iniciado por la UIA: cubrir de consenso popular un programa estructurado según las necesidades de parte del BeP.

Por supuesto que el consenso jamás es total, pero ciertamente era novedoso que organizaciones populares interpretaran el proceso como beneficioso para sus demandas. Vale resaltar que 2005 fue uno de los últimos grandes eventos de confluencia de las organizaciones popula-res, con la Contracumbre de Mar del Plata, donde el ALCA quedó ente-rrado. A partir de allí, las discrepancias solo se intensificarían.

EL KIRCHNERISMO COMO IDENTIDAD POLÍTICA

De la situación de 2002, con recesión, reducción de salarios reales cercana al 30%, caída de la participación de los asalariados en el in-greso (7 puntos del PBI, aproximadamente) y un desempleo superior al 20%, se pasó a una situación de recuperación de estas variables a niveles similares a los previos a la devaluación del peso. Sin embargo, esa primera etapa de construcción de consensos políticos y expansión económica tuvo un quiebre en 2008. Aunque los indicadores económi-cos y sociales aun mostraban señales positivas, algo había cambiado.

Se trató de una coyuntura crítica en la que confluyeron diversos fe-nómenos. Este cambio no se presentó como una crisis, sino como un desgaste, que reduciría sensiblemente el crecimiento de la economía,


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con una composición sectorial semejante a la de los noventa (ver capí-tulo 3). Como se puede ver en el capítulo 5, la etapa más dinámica de expansión del empleo y suba de salarios había llegado a su fin, y los pilares de los superávit gemelos empezaban a agotarse. Es decir, un momento económico interno significativo: sin cambios estructurales en la distribución del poder del capital, el ciclo de expansión con dis-tribución del ingreso progresiva se estancó.

De manera contemporánea, estalló en 2008 una nueva crisis mun-dial, con epicentro en los países centrales. Desatada en el mercado inmobiliario, la crisis se desplegó rápidamente por el resto de las fi-nanzas, sumamente intrincadas en inversiones cruzadas de dudosa legalidad. Este efecto no tuvo impacto inmediato para Argentina, vir-tualmente fuera del crédito internacional por entonces (ver capítulo 2). Incluso más, hasta 2011, los capitales financieros refugiaron sus posiciones en torno a los bienes que consideraban más seguros ante la incertidumbre, los commodities, lo que impulsó un último incremento de sus precios internacionales, favoreciendo a la región. Los gobiernos de los países centrales desplegaron mayúsculas políticas de expansión monetaria para salvar a los bancos, pero sin iniciativas para remediar los fundamentos del problema, ligados a la baja remuneración de la población asalariada y la creciente desigualdad. Esto inauguró una fase de muy bajo dinamismo en la demanda de los países centrales, que impactó en una paulatina desaceleración de las compras de pro-ductos extranjeros.

Sin embargo, estos elementos económicos no aparecen como deter-minantes claves de la inflexión de 2008, sino como contexto (ver capí-tulo 2). Lo que marcó el quiebre fue el conflicto netamente político del gobierno nacional con las patronales del agro en marzo de 2008. Este verdadero “parteaguas” en la política argentina fue desatado a partir de la decisión del gobierno nacional de modificar las alícuotas impo-sitivas de los derechos de exportación sobre cereales y oleaginosas, a través de un esquema móvil que se ajustaría en relación a las variacio-nes de los precios internacionales de estos productos –en particular, de soja, girasol, maíz y trigo–.

La Resolución N° 125 del Ministerio de Economía y Finanzas Públi-cas a cargo de Martín Lousteau, modificaba así el régimen impositivo a partir del 12 de marzo de 2008. Enmarcada en la tendencia general al alza pronunciada de los precios de algunos productos agrícolas –en particular, soja y sus derivados–, la preocupación del gobierno pasa-ba por lograr un impacto menor sobre los precios domésticos de estas subas en los precios internacionales y, al mismo tiempo, favorecer la apropiación estatal de los ingresos considerados extraordinarios (para su redirección hacia transferencias económicas, pagos de deuda y po-


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lítica social, en ese orden).

El llamado “conflicto del campo” mostró que este sector del empresa-riado lograba activar ciertos núcleos del sentido común que le permi-tirían disputar la hegemonía neodesarrollista, tomando como repre-sentante de la misma a su enunciador privilegiado: la fuerza política devenida en kirchnerismo. Es sólo a partir de esta confrontación que el kirchnerismo se convirtió de una fuerza de gobierno en una identidad política que reactivaba algunas de las fibras de la tradición nacional popular. Sin embargo, debemos avanzar en el análisis de la dinámica socio-política por la cual llegamos a la consolidación de dos bloques: uno oficialista y otro opositor.

Características del BeP

Ya en los meses previos al conflicto agrario, desde fines de 2007, los referidos representantes del agro comenzaron a instalar temas de agenda (o sintagmas) que ponían en tela de juicio la política económi-ca impulsada por el gobierno nacional, en un marco en el cual la incer-tidumbre acerca de las limitaciones del patrón de acumulación se tor-naban verosímiles para amplios sectores de la población: aceleración inflacionaria, reducción del superávit comercial, desaceleración del crecimiento, incrementos salariales que consideraban desmedidos, costos de la energía, eran algunos de los puntos cruciales.

Este nuevo contexto de enunciación, marcado por las limitaciones en el patrón de acumulación y el recambio presidencial, fue una caja de resonancia para las demandas y discursos críticos, por un lado, y abrió las posibilidades de constitución de un discurso alternativo via-ble, por otro. Una pregunta clave en este punto es: de qué manera este conflicto modificó la lógica política y diluyó –temporalmente, al me-nos– la hegemonía del bloque social conducido por la UIA. Esta pre-gunta implica, para ser más concretos, comprender a través de qué estrategias las entidades del sector agropecuario y el gran empresaria-do expresado en AEA, lograron desplazar del rol de enunciador privile-giado a los sectores industriales y cuáles fueron los puntos de contacto (los nodos interdiscursivos) incluidos en dichas estrategias políticas en relación a otros actores colectivos.

Una primera cuestión que vale la pena señalar para responder estos interrogantes es, como dijimos, que el conflicto entre los producto-res agropecuarios y el gobierno nacional fue eminentemente político. Esto no significa que los intereses económicos de los actores que parti-ciparon en la confrontación no tuvieran peso en la argumentación de las posiciones (a fin de cuentas, la apropiación de la renta estaba en el centro de la escena), sino que la dinámica que adquirió el proceso


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luego de la decisión del gobierno de establecer el nuevo régimen tribu-tario estuvo marcado por la creación de fronteras discursivas y lógicas binarias, es decir, por discursos adversativos o lógicas propias de “lo político”.

Por ello, resulta clave identificar, en segundo lugar, cuáles fueron las posiciones políticas que adoptaron los sectores marginados políti-camente del bloque hegemónico en torno a la decisión del gobierno en el período más álgido del conflicto –que podemos ubicar entre marzo y julio de 2008–. Por el lado de los actores colectivos del sector agro-pecuario, la medida anunciada por el Ministro de Economía provocó un rechazo inmediato, con líneas argumentales similares a las que el sector venía desarrollando meses atrás, ligadas a “lo confiscatorio” de la medida, el desincentivo que generaba la decisión a la producción agropecuaria, el desconocimiento del aporte del “campo” al conjunto de la sociedad. Lo que comienza a consolidarse a partir de este mo-mento es un bloque formado por las cuatro entidades más represen-tativas de los productores (capitalistas) agropecuarios que se dio en llamar Mesa de Enlace (ME).

De esta manera, la modificación en el esquema tributario para las exportaciones del sector permitió a la SRA conducir la unificación de los diferentes actores que representaban intereses heterogéneos den-tro de la producción agropecuaria. Los actores subalternos dentro del “bloque agrario” asumieron esta unidad en pos de lograr una correla-ción positiva de fuerzas –en un principio en un nivel netamente cor-porativo– frente al gobierno nacional. El gobierno intentó desacredi-tar el paro convocado por las entidades agropecuarias en los primeros días de protesta, apuntando a la pérdida de legitimidad de la acción a medida que se notara una escasez de productos en el comercio mino-rista. El gobierno nacional señalaba el carácter particular, corporati-vo del reclamo, que limitaría su capacidad de interpelación política a otros actores. Esta apreciación fue rápidamente desacreditada por las acciones directas que llevaron adelante los productores agropecuarios desde el 14 de marzo. A esta altura, los canales de negociación para tramitar una salida del conflicto y el nivel de politización del mismo se tornaban evidentes.

A partir de allí, la ME se constituyó en un enunciador privilegiado en la política nacional. Esta nueva posición en el campo político se lo-gró a través de la construcción de una serie de equivalencias explícitas que le permitió trascender el simple reclamo corporativo para presen-tarlo como una demanda universal, y al “campo” como el sujeto político que encarna los intereses del conjunto de la nación. Estos dos elementos apa-recen con toda claridad en el acto del 25 de mayo de 2008 en la ciudad de Rosario que tuvo como principales oradores a los cuatro referentes


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de la ME. En estos discursos, frente a más de cien mil personas, los diferentes representantes de las entidades agropecuarias destacaron el carácter “universalista” de sus demandas. En particular, Luciano Miguens de la SRA afirmaba que “sin el campo es muy difícil que le vaya bien al gobierno y a todos”.

Así, en este discurso irrumpe una lógica hegemónica, es decir, una idea de universalidad: el campo aparece como la parte que representa al todo, a la nación, a los argentinos, al país. Para lograr esto parten de la idea de que el rechazo a las retenciones implica aprovechar una oportunidad histórica para el país. El presupuesto ideológico detrás de esta posición, es que el “campo” es el motor de la producción en Argentina y que sólo si al campo le va bien, le va bien al conjunto de la sociedad. La apelación a sentidos comunes sedimentados respecto del pretendido bienestar de la Argentina agroexportadora (el “Granero del mundo”), repetidos en el sistema escolar basado en la historiogra-fía liberal, sirvieron de base para que esta interpelación cobrara veloz sentido.

La respuesta del gobierno nacional fue consolidar la frontera discur-siva situando a los representantes del “campo” como un sector eco-nómico privilegiado, con una impronta corporativa y oligárquica que rechazaba un proceso de redistribución más justa de los ingresos y que a su vez era responsable de un proceso desestabilizador. Consideramos que éste fue el momento la dirigencia agropecuaria modificó su es-trategia de confrontación –eminentemente sectorial– en pos de una estrategia hegemónica. En los primeros días de mayo, en una carta abierta al pueblo argentino publicada por el diario La Nación, la ME expresaba con claridad que es un proyecto de país distinto el que pro-ponen y que el suyo no es un reclamo sectorial: “Normalmente se nos denomina representantes del campo, aunque preferimos pensar que con nuestra protesta y con lo que sostenemos, estamos actuando en beneficio de todo el país”. Por demás elocuente era el cierre de esta carta abierta: “Todos somos el campo. Ponete la escarapela por el país. Ponete la escarapela por el campo”. El campo lograba una fuerte difusión desde los medios de comunicación de mayor peso y comenzaba a articular sus demandas con un espacio político-partidario opositor al Frente para la Victoria. Esta estrategia le dio un excelente resultado: en julio de 2008 la resolución 125 no logró convertirse en ley, por el voto “no positivo” del Vice-presidente Julio Cobos en el Congreso de la Nación.

En definitiva, la SRA logró desplazar a la UIA del lugar privilegiado de enunciación al interior de las clases dominantes, socavando el con-senso de ese “modelo” y poniendo en tensión la legitimidad de la fuer-za política en el gobierno. Los puntos nodales sobre los que se asentó la estrategia de desgaste por parte de la ME y los partidos aliados al


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consenso del gobierno nacional incluía referencias al republicanis-mo, el federalismo, la democracia y el desarrollo. Estos elementos se presentaron por lo general, más que en coyunturas anteriores, como antagónicos respecto a las políticas del gobierno nacional. Las lógicas binarias que el conflicto instaló en nuestro país, permitió conformar un bloque opositor al gobierno con posiciones por lo general liberal-re-publicanas, o bien conservadoras.

La tarea de expandir sus horizontes de interpelación fue retomada por partidos de oposición (especialmente, PRO, ARI-CC y UCR), que incorporaron un registro liberal-republicano como superficie de ins-cripción para ordenar ese discurso. Los límites de esta interpelación al interior del propio BeP obligaron a buscar acuerdos mínimos sobre los que avanzar, entre los que la contención de las demandas populares y la resolución del frente exterior estaban en primer orden. El pedido de previsibilidad se enfrentó al propio desacuerdo sobre las reglas a esta-blecer: el capital industrial necesitaba de intervenciones que el capital agrario se negaba a aceptar.

El proyecto con pretensión hegemónica del “campo” rápidamente se instrumentó a través de canales institucionales-partidarios de cara a las elecciones legislativas de junio de 2009. El mismo logró nuclear a un arco opositor al gobierno, sobre todo a nivel de referentes políti-co-partidarios. Por el lado de otras expresiones del empresariado, fue precisamente el gran empresariado desgarrado del bloque productivo el que apareció vinculado directamente al proyecto liberal. AEA fue, en efecto, la expresión clave de un sector que, sin encontrarse estric-tamente relacionado al agronegocio (al menos en las actividades prin-cipales de las empresas que conforman la entidad), sí encontró una oportunidad para profundizar sus demandas corporativas y, al mis-mo tiempo, avanzar en la conformación de una fuerza social y política que consolide un nuevo proyecto hegemónico alternativo al del Frente para la Victoria.

Las demandas corporativas de diferentes sectores del empresaria-do se intensificaron en 2009 en el marco de la crisis mundial, y es-pecialmente luego de las elecciones de junio. AEA centraba, por un lado, sus demandas en el plano económico-corporativo: la necesaria reducción de costos salariales, una reforma tributaria que reduzca la presión fiscal sobre las empresas y un mayor acceso al crédito. Por otro lado, abonaba a la construcción de una alternativa liberal que tendía a poner en cuestión la forma en la que el gobierno tramitó el conflicto con el sector agropecuario, y apeló a desarrollar un “diálogo entre los argentinos”, enumerando condiciones a través de las cuales este diá-logo permitiría “lograr el desarrollo económico y social”. El coloquio de IDEA fue un foro complementario en la misma dirección, donde


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anualmente se acercaban las preocupaciones del empresariado con-centrado a un auténtico desfile de candidatos políticos.

Resta revisar, en este punto, la actitud asumida en este conflicto por la UIA. Hacia 2008 la entidad era presidida por el metalúrgico Juan Carlos Lascurain, integrante de la lista Industriales y dirigente de la Asociación de Industriales Metalúrgicos de Argentina, representante del sector de medianos empresarios nacionales que expresaba, hacia dentro de la organización, la postura más cercana al proyecto neode-sarrollista del gobierno y su expresión política: el kirchnerismo. Fruto de ello, la entidad asumió una postura oscilante que varió de un ini-cial apoyo a la resolución ministerial firmada por Martín Lousteau, hacia una postura de mediación entre los polos (ME-gobierno), para defender finalmente la necesidad de poner fin al conflicto consideran-do los reclamos de los dirigentes rurales. Si bien la UIA mantuvo has-ta 2011 una postura de apoyo al régimen político-económico, a partir de esta tensión inicial, la entidad comenzó un juego “a dos puntas”, acercando posturas con el resto del BeP, en vistas a desplazar su apoyo hacia otra fuerza política, en el momento que esto fuera conveniente.

De conjunto, pues, en la coyuntura 2008-2009 se producen desplaza-mientos en el orden político, donde emerge otro bloque político-social con visos de construcción hegemónica, alternativa a la hegemonía del bloque “productivo” y a la fuerza política que devino en su represen-tante (el kirchnerismo). Así, aparece una nueva dinámica política en la cual la conflictividad social y las dimensiones económicas general-mente ligadas a esta conflictividad, comenzaron a verse subordinadas a la ubicación política en relación a dos bloques que se presentaban como polos de atracción: el kirchnerista y el opositor. Esto condujo a que diferentes actores (tanto de la clase dominante como subalternos) se reubicaran en el espacio político en relación a la cercanía/lejanía de los proyectos políticos en disputa. A excepción de AEA y la ME, que mostraba una clara estrategia de abonar a la consolidación de una al-ternativa política liberal (y pretendidamente, republicana), el resto de las organizaciones empresariales tuvo posiciones más bien ambiguas. La UIA, debido a sus debates internos no resueltos, retrotrajo su voz a exigencias sectoriales para menguar el impacto de la crisis mundial.

La estrategia del gobierno –con diferentes componentes- se centraba en instalarse como legítimo representante de la totalidad de la comu-nidad política, erigido como tal a través de los mecanismos institucio-nales que la Constitución establece, que desarrollaba una política de orden y desarrollo frente a un grupo de corporaciones en defensa de intereses sectoriales. La presidenta explicaba su accionar validándose en las instituciones democráticas (con la Constitución como máxima referencia) y en el voto popular, una doble referencia de legitimidad,


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característica del populismo, con las que no contaban sus interlocuto-res. Debe notarse, además, que, a pesar de las acusaciones de golpis-mo e ilegitimidad, la presidenta no excluyó de la comunidad política a la ME, sino que los llamó a reflexionar, a recapacitar (lo cual ponía cuestionaba tratar al kirchnerismo como un totalitarismo). El eje es-taba puesto en señalar el sesgo corporativo del reclamo de sectores po-derosos: legítimo, pero acotado.

Se trataba de una minoría corporativa que ponía en riesgo los inte-reses comunes de la nación, atentando desde dentro de la comunidad política contra el bienestar del conjunto, y que, por lo tanto, el gobier-no, en calidad de representante de la totalidad, tenía derecho a decidir sobre la parte. Se trazaba así una nueva frontera al interior de la co-munidad política, pues ya no eran los sectores especulativos quienes representaban la amenaza neoliberal al pueblo (acorde con la cada vez mayor presencia económica y política de las finanzas como aliados del gobierno), sino las corporaciones que defendían ambiciones particu-lares y atentaban contra el todo, poniendo sus reclamos por encima de los intereses de la Patria.

Sintéticamente, en el período 2008-2011 hubo al menos dos movi-mientos de peso en el escenario económico y político de Argentina. Por un lado, la fuerza política en la dirección del Estado se erigió como uno de los enunciadores privilegiados de la agenda pública y fue, en buena medida, el actor con mayor iniciativa en el sostenimiento de la hegemonía neodesarrollista, bajo una nueva clave para generar la polarización del espacio político nacional. Por otro lado, las fracciones desgarradas del BeP (desplazadas políticamente, pero fortalecidas en la dinámica de acumulación de capital), plantearon una serie de de-mandas sectoriales que poco a poco dieron carnadura a un proyecto alternativo con visos hegemónicos.

A partir de este momento, el gobierno adoptó una serie de decisio-nes mediante las cuales logró interpelar a nuevos actores, incluyendo sectores sociales previamente no organizados (con importante peso de la juventud). El éxito de esta empresa estuvo asociado a una exacer-bación del ideario nacional-popular, que si bien ya era una pieza im-portante en el juego político, solo desde la coyuntura post 2008 ganó lugar como parte de la conformación identitaria propia del kirchne-rismo. Mediante el recurso de esta tradición se ordenaron post hoc las políticas públicas de corte progresista, pasando así de la hegemonía neodesarrollista forjada a inicio del proceso hacia la construcción de una primera minoría, más intensamente identificada (afirmada en la particularidad, distinguida de otras fuerzas). Esta clave impulsó una mayor autonomía relativa del Frente para el Victoria y, en el mismo movimiento, se ubica así mismo como un proyecto por encima de las


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demandas corporativas sectoriales del empresariado (pero también de los trabajadores), por tanto, como representante de la comunidad po-lítica toda.

La primera intervención de peso en este sentido fue la estatización de las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP) en 2008, uno de los legados estructurales neoliberales de mayor peso –no solo por la cuantía del negocio, sino por su peso simbólico. Esta me-dida era una vieja demanda del conjunto de las organizaciones subal-ternas: incluso antes del anuncio el sindicalismo oficialista expresaba su apoyo a cualquier decisión en la dirección de recuperar el sistema jubilatorio. Veamos aquí dos efectos analíticamente diferenciados de esta medida: uno económico y uno político. Respecto del primero, en torno a la disputa al interior del BeP, del sistema previsional saldrían los fondos para financiar las políticas de contención de la crisis mun-dial, entre las que se pueden mencionar: el Programa de Recuperación Productiva (REPRO, vigente desde 2003 pero intensificado en esta eta-pa), que estableció subsidios directos a las empresas, pagando parte de los salarios de sus empleados, el Régimen para la Regularización de Relaciones Laborales y Promoción para la Incorporación de Nuevos Puestos de Trabajo (ley N° 26,476), y el Programa de Inserción Laboral en el Sector Privado, que financiaba parte de los salarios a las empre-sas que contrataran beneficiarios de seguros administrados por el Mi-nisterio de Trabajo.

Quizás más marcado haya sido el efecto político, que permitía a la presidenta destacar la medida como un cambio “estructural en rela-ción al neoliberalismo”. En este sentido, Cristina Fernández interpe-laba con este cambio a una dimensión política clave del ideario nacio-nal-popular: la distribución de ingresos. A través de este elemento, el gobierno podía plantear una polarización muy efectiva de tipo “pro-yecto nacional popular versus neoliberalismo”. Con esta iniciativa, la presidenta ubicó con claridad el proyecto de los partidos opositores y las “corporaciones” como aquellos que quieren “volver al pasado”, al “infierno de la crisis”. En el mismo sentido, frente a este bloque oposi-tor, el momento estatal aparece como espacio por excelencia donde se inscribe la política como oposición a lo “corporativo”, lo estatal como universalidad. Así, el Estado aparece como “reparador” de los daños provocados por ese lamentable pasado neoliberal, así también como la más cabal expresión de los intereses de la sociedad toda.

A través de esta estrategia, el gobierno entabló un diálogo más estre-cho con organizaciones subalternas, promoviéndose ya no solo como una gestión estatal que da respuesta a sus demandas, sino como el “proyecto político” de estas clases. Es decir, la tramitación de la de-manda desde el poder estatal no se limitó sólo a lo burocrático-admi-


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nistrativo, sino que intentaba generar una equivalencia entre justi-cia social-intervención estatal, y marcar una frontera discursiva con otros proyectos que negaban dicha equivalencia. Veremos los efectos en relación a las clases populares en la siguiente sección.

Las múltiples intervenciones del gobierno se enmarcan una inicia-tiva integral para reimpulsar un proyecto hegemónico, buscando for-talecer económica y políticamente a las fracciones del BeP que eran consideradas claves para el “desarrollo nacional”. Sin embargo, se in-troducía un giro donde se buscaba asociar a las fracciones líderes con otras antes desplazadas. Concretamente, las fracciones financieras serían lentamente consideradas dentro del proyecto nacional, ya no como adversarias. Una muestra relevante de este giro fue la reaper-tura del canje de deuda en 2010, a pedido de tres grandes bancos in-ternacionales, como gesto de acercamiento con las demandas de esta fracción. La creciente asociación discursiva entre crédito como vía de acceso al consumo para las clases populares (ver por ejemplo el plan Ahora12) provenía del propio gobierno. No en vano, ésta fue una de las actividades que más se expandió en esta segunda etapa (ver capítulo 3), además de liderar las ganancias sectoriales expresadas en la Bolsa de Comercio entre 2009 y 2014.

En junio de 2010 se anunció la creación del Fondo de Financiamiento Productivo del Bicentenario, cuyos objetivos eran: profundizar las po-líticas de aliento a la inversión productiva; atender la demanda de un mercado interno en constante expansión, aprovechar las excelentes oportunidades que ofrece el mercado externo para la exportación de bienes y servicios; generar más trabajo genuino y mejor remunerado; sustituir importaciones; entre otras cuestiones. Además, se imple-mentaron una serie de medidas de fiscales y crediticias para impul-sar la industria y mejorar la producción de los sectores agropecuarios pequeños y medianos. Este Fondo se acompañó del lanzamiento de dos “programas para el desarrollo” de largo plazo: el Plan Estratégico Agroalimentario (PEA) y el Plan Estratégico Industrial 2020 (PEI), am-bos en el año 2011.

Estos planes estuvieron más orientados a otorgar una justificación político-ideológica del proyecto de desarrollo nacional que a instru-mentar medidas concretas. Esta operación se ancló sobre cuatro ele-mentos discursivos centrales: un ideario “industrialista” que permi-tiría integrar en lugar de confrontar con el agro; conjugar “mercado interno con inserción exportadora” (lectura propia del enfoque neoes-tructuralista); aprovechando “las oportunidades que el mundo ofrece al país” para ubicar a Argentina como un líder global en agroalimen-tos; y el impulso a la innovación, mediante el apoyo a sectores inten-sivos en tecnología. Más que resolver demandas concretas o incluso


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instrumentar políticas, se trató de una estrategia ideológica en la bús-queda por consolidar al kirchnerismo como identidad y como proyecto hegemónico de cierta coalición social que llevaba a la industria a la cabeza.

Las clases populares en la disputa

A pesar del problema que les pudiera representar a los empresarios que el salario se acercara a los niveles de 2001, sabían que era necesario ceder para poder contener la situación social: de lo contrario, se arries-gaban a una nueva ola de protesta social. No en vano la misma UIA reclamaba un horizonte de previsibilidad que incluyera salarios, pre-cios y tarifas desde 2006. La entonces candidata Cristina Fernández tomó nota de este reclamo, y una de sus principales propuestas fue la de reconstruir un Pacto Social, algo que entusiasmó a los empresarios: ADEBA, UIA, la Cámara del Comercio, CAME y CGE se apresuraron a declarar su apoyo a esta propuesta. Ya electa presidenta, renovó este llamado en el inicio de las sesiones del Congreso en 2008, proponiendo lograr los Acuerdos del Bicentenario.

Los actores subalternos, por su parte, planteaban otras demandas desde un tiempo atrás. En particular, la distribución del ingreso será el ma-crotema más destacado tanto por CGT como por la CTA. Días antes de la asunción de la presidenta, Hugo Moyano expresaba que no iba ceder “ni un centímetro en la pelea por la recuperación del poder adquisiti-vo”. Como estrategia para evidenciar el peso político de la CGT, al día siguiente de la asunción el secretario general dejaba claras las con-diciones en que apoyaría al gobierno: “Siempre y cuando tengamos posibili-dad de mantener coherencia en la defensa de los derechos de los trabajadores, vamos a acompañar. Pero si esto no ocurre, estaremos en la vereda de enfrente”. Sin duda, la relación entre la central de trabajadores y la nueva administración caminaría por senderos más espinosos que los del gobierno de Néstor Kirchner.

Este posicionamiento de la CGT también respondía a las organiza-ciones patronales de cara las paritarias de principios de 2008, dado que éstas ya habían comenzado a instalar la idea de “moderación salarial” –con receptividad en el poder ejecutivo. Finalmente, la CGT aceptó la propuesta de “moderación” salarial a cambio de otros acuerdos gre-miales. Siguiendo con la lógica de la CGT en las negociaciones en el Consejo del Salario Mínimo, el sindicato de Camioneros aceptó un au-mento que no superaba la inflación, lo que provocó malestar general en el sindicalismo.

La CTA se esforzó por instalar el macrotema distribución del ingreso en el nuevo contexto inflacionario, redoblando la apuesta del pacto so-


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cial. En lugar de negociar salarios por ramas de actividad (solo para asalariados formales), la central conducida por Hugo Yasky propuso en noviembre de 2007 una “gran paritaria social”, retomando los plan-teos del FRENAPO. Algunas de las propuestas concretas de este pacto social eran la creación de un Seguro de Empleo y Formación para des-ocupados, una Asignación Universal por Hijo/a y una reforma integral (progresiva) del sistema tributario. En febrero de 2008 la CTA logró re-unirse con la presidenta para presentarle su programa e insistir con que se le entregue la personería gremial. Aunque no hubo respuestas concretas, se valoró la apertura al diálogo y el reconocimiento de la central como actor político.

Es decir, entre fines de 2007 y los primeros meses de 2008, tanto desde el BeP como desde las clases populares, había una disputa por instalar algunos temas de agenda, que ponían en tela de juicio ciertos aspectos –hasta aquí de segundo orden– de la política económica im-pulsada por el gobierno nacional, cuyas limitaciones se tornaban de a poco más evidentes. Justo por ello, se hacía más fácil instalar discur-sos políticos sobre estas limitaciones. Como explicamos, al interior del BeP, la fracción industrial no lograba instalar un esquema estable de políticas, que garantizara no solo cierta previsibilidad –demandada por todo el BeP- sino también las transferencias que requería para sos-tener su valorización. La dificultad de consolidar este esquema prove-nía de la impugnación de las patronales del agro, cuestionando así la hegemonía neodesarrollista en ciernes. El contexto de mayor permea-bilidad del conjunto de la sociedad argentina a estas demandas por cuestiones económicas –las limitaciones del patrón de reproducción del capital– y políticas –principalmente, el recambio presidencial– fueron la base sobre que la que se asentó la impugnación del “campo”.

El conflicto de 2008 tensó el escenario político, y los “contendientes” forzaron un posicionamiento polar: campo o gobierno. Hubo inclu-so algunas organizaciones sociales que entendieron que se trataba de una revuelta popular que desestabilizaba un régimen adverso, y por lo tanto había que apoyarla. En cambio, el movimiento campesino alzó su voz haciendo notar su total relegamiento en el conflicto. Otros sec-tores, en particular, la mayor parte del trotskismo, no aceptó la pola-ridad, enfatizando que se trataba de una disputa entre capitalistas, por lo cual toda resolución terminaría en perjuicio de la clase trabaja-dora. Pero para un conjunto amplio de organizaciones, y, sobre todo, para amplios sectores de la población previamente no organizados, el conflicto los interpeló a tomar una posición, y eligieron la defensa del gobierno. Éste buscó resaltar el sesgo anti-democrático y anti-popular del reclamo del capital agrario, basándose en el carácter particular, corporativo, para afirmar su lugar nacional-popular, lo cual interpela-


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ba otros imaginarios fuertemente arraigados.

La aparición de intelectuales (surge el nucleamiento Carta Abierta) y artistas expresando públicamente su apoyo al gobierno agregó al con-flicto otra capa de complejidad, pues aparecía la necesidad de aportar a la construcción de una identidad y un relato que contenga los logros reconocidos hasta el momento de un modo coherente, operando relec-turas de la historia y disputando con los grandes medios de comuni-cación la interpretación de la coyuntura. ¿Qué significa que la batalla fuera cultural? Lo que definía era el ámbito de la disputa política, que excedía los límites del Estado para dirimirse en las trincheras de la sociedad civil. Frente a las entidades del agro y los medios masivos de comunicación, era necesario dar una pelea que no se resolvía sólo en los votos del Frente para la Victoria contra los de los partidos de centro-derecha. El objetivo, podríamos decir, era reforzar y promover ciertos valores e ideas, asociados en términos generales con la tradi-ción nacional-popular y cierto progresismo de los sectores medios ur-banos.

A raíz de esta pelea, y debido a la sesgada cobertura de los grandes multimedios, el gobierno retomará un viejo proyecto de la comunica-ción popular, para dar forma en 2009 a la nueva Ley de Medios Audio-visuales (N° 26.522). El gobierno se esforzó por complementar y retroa-limentar el proyecto de la disputa cultural. El canal estatal (antigua ATC, luego TV pública) recibió un fuerte impulso político y financiero, con un notable cambio en la calidad y proliferación de producciones pro-pias de contenido. En 2010 se lanzó el Plan Nacional de Telecomuni-cación «Argentina Conectada», que incluyó la creación de nuevos ca-nales estatales: el infantil Pakapaka (2010), el de cine principalmente nacional INCAA TV (2010), el educativo Tecnopolis TV (2011) y el de de-portes DeporTV (2014), que se sumaron al ya existente canal cultural Encuentro (2007). Desde 2010, el gobierno impulsó la distribución de decodificadores de TV satelital con un paquete de 16 canales –incluyen-do señales privadas- para ampliar la cobertura. Este enorme esfuerzo se acopla además a la transmisión abierta desde fines de 2009 de los partidos de las ligas nacionales de fútbol a través de Fútbol para todos, espacio que fue ampliamente aprovechado por el gobierno para hacer propaganda.

La estatización del sistema previsional fue otro fuerte espaldarazo en esta disputa simbólica, pues el sistema de reparto se rige por un criterio de equidad distributiva en lugar del sistema de capitalización de las AFJP basado en la rentabilidad de los aportes personales. Este efecto económico beneficia, relativamente, a los sectores de jubilados y pensionados con menores aportes al sistema. Por otro lado, la ley N° 26.245 permitió la apropiación del fondo de garantías de las AFJP en


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manos de la ANSES, lo cual otorgó al Estado Nacional una suma apro-ximada $85.000 millones para afrontar gastos diversos, entre ellos la inclusión jubilatoria de los no aportantes al sistema que fue una de las políticas compensatorias de ingresos más importantes del perío-do. Con este respaldo, se creó la Asignación Universal por Hijo/a para Protección Social (AUH), que representó el programa social de mayor envergadura aplicado por el gobierno, con un carácter de corte univer-salista que se distinguía e los programas compensatorios previos (ver capítulo 5). Esta política otorgó una prestación no contributiva simi-lar a la que reciben los trabajadores formales (originalmente, $180), con un gran impacto distributivo, en especial considerando que su costo anual rondó el 0,4% del PBI.

La estatización del sistema jubilatorio financió –al menos inicial-mente– la totalidad del programa con recursos del Fondo de Garantía de Sustentabilidad del ANSES (aproximadamente unos $10.000 millo-nes), y permitió la inclusión inicial de 1.650.000 niños y adolescen-tes, llegando a alcanzar luego a más de 3,5 millones. Más tarde, desde ANSES se lanzaría el Programa de Crédito Argentino del Bicentenario para la Vivienda Única Familiar (PROCREAR), destinado a financiar créditos hipotecarios baratos, como forma de atender una muy anti-gua demanda ligada al déficit habitacional. Estas medidas provoca-ron un fuerte impacto entre las organizaciones sociales, no solo por su efecto económico, sino –especialmente y como hemos insistido- por su impacto simbólico: revalidaba la idea de un Estado presente, como salvaguarda de derechos. Otras estatizaciones, como la de Aerolíneas Argentinas o la del Correo, aunque surgen de la falta de inversores in-teresados ante el abandono de los propietarios, empezaron a inscribir-se post hoc en un relato con cierta coherencia.

El conjunto de políticas públicas implementado por el kirchnerismo tuvo efectos entre las clases populares: los posicionamientos e identi-ficaciones de diversas organizaciones se inscribieron en una clave más clara de respaldo/rechazo al “proyecto nacional”. La CGT comenzó el año 2009 con un posicionamiento de fuerte apoyo al proyecto. En el discurso enunciado en el día del trabajador, el secretario general Mo-yano reconoció en la convocatoria –muy masiva– el objetivo prioritario de “defender un modelo económico nacional y popular que permitió a los trabajadores salir de la miseria a la que condujo la política de los noventa”. Se articulaban así las propias demandas corporativas con el ideario nacional-popular que remitía a un “proyecto de país” mediante el cual “los trabajadores ini-ciaron un proceso de recuperación de la dignidad”. La interpretación del dirigente cegetista se inscribía en una equivalencia Estado-polí-tica, donde los “logros” del modelo fusionaban en las políticas públi-cas –una matriz claramente estado-céntrica. Este posicionamiento se


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repetía con la Ley de Medios, trazado como una continuidad. El apoyo irrestricto, en el marco de las limitaciones estructurales a la mejora de las condiciones de vida, comenzó a tensionar fracturas al interior de la CGT, con la salida de “los gordos” y los “independientes”.

La CTA, por su parte, intensificó en esta coyuntura su proceso de ruptura, inédito en su historia. En la elección interna de la central en septiembre de 2010 se presentaron dos listas: la 1, encabezada por Pablo Micheli, y la 10, con Hugo Yasky como candidato. La confor-mación de estas listas poco tenía que ver con demandas corporativas diferenciales o prácticas sindicales dispares: la divisoria de aguas se encontraba en las filiaciones políticas que cada tendencia expresaba. La lista 10 se ubicaba en una posición afín al gobierno desde el con-flicto agrario y, definitivamente, luego de la instrumentación de la AUH que, como vimos, era uno de los reclamos que la CTA realizaba desde el 2002. La lista 1, por su parte, se posicionaba en un espacio político más difuso alrededor de la figura de Fernando “Pino” Solanas, que unificaba a vectores político-partidarios diversos –tales como, el Partido Socialista Auténtico, el Movimiento Socialista de los Trabaja-dores, el Partido Comunista Revolucionario, el Movimiento Libres del Sur, entre otros–.

Si bien la central continúo impulsando una serie de demandas rela-cionadas a los incrementos salariales de los trabajadores estatales –su principal base social–, al reconocimiento de la personería gremial y al combate al trabajo “en negro”, la efectividad política de estas de-mandas y de las acciones directas relacionadas a ellas no tuvieron ma-yor impacto debido a la fragmentación y la lógica de “competencia de aparatos” que comenzó a tomar la dinámica de la CTA desde 2010. Sin embargo, la estrategia discursiva de ambos sectores era idéntica: el intento de deslegitimación del “otro” a través de otorgar argumentos relacionados a los errores de orientar la política sindical y social en función de la filiación político-partidaria de la dirigencia. Luego de las elecciones, con denuncias cruzadas de fraude, hubo un intento de re-impulso de demandas corporativas desde la lista opositora al go-bierno nacional.

Los principales temas que se pretendían instalar en agenda eran: el 82% móvil para las jubilaciones, la restitución de los aportes patrona-les, el rechazo del trabajo precario, los aumentos de salarios en rela-ción a la inflación y el aumento del mínimo no imponible del Impues-to a las Ganancias. De estas demandas, sólo el aumento del mínimo no imponible en el Impuesto a las Ganancias se convirtió en un tema de peso en la agenda pública durante el año 2011, puesto que la CGT –ya con elevados niveles de fragmentación interna– haría propio este reclamo junto a la presentación de un proyecto de ley que permitiera


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la participación de los trabajadores en las ganancias de las empresas.

Las mediaciones que imponían los proyectos en disputa resultaron clave para determinar la ubicación de las organizaciones referidas en el es-pacio político y, al menos durante esta coyuntura, las demandas cor-porativas se subordinaron a estos posicionamientos. El fallecimien-to de Néstor Kirchner en octubre de 2010 profundizó la polarización como marca simbólica de la constitución del espacio político nacio-nal. En este contexto, tanto la CGT como la CTA Micheli intentaron constituirse en plataformas de nuevos espacios políticos de cara a las elecciones de 2011.

Mientras que la CGT, con Moyano como presidente del Partido Justi-cialista de la Provincia de Buenos Aires, jugó fuertemente en la nego-ciación de cargos en el armado de listas del Frente para la Victoria; la conducción de la CTA se integró de manera vertiginosa al armado del Frente Amplio Progresista (FAP) –conducido por el Partido Socialista–. El fracaso de ambas estrategias se tornó evidente. Por un lado, en la disputa de cargos al interior del Frente para la Victoria, la CGT no logró obtener puestos de relevancia y un reagrupamiento de organizaciones políticas y sociales afines al gobierno –Unidos y Organizados– fue el colectivo militante que logró mayor incidencia en el armado de listas. Por otro lado, el intento que impulsaba la CTA Micheli de ocupar un espacio político “por izquierda” al proyecto kirchnerista, quedó dilapi-dado frente a la dinámica política binaria y a la iniciativa de la fuerza política en el poder que dejó al FAP en más de una ocasión en posicio-nes cercanas a expresiones partidarias liberal-republicanas (como la Coalición Cívica y la Unión Cívica Radical), e incluso de la centro-de-recha en consolidación (el PRO).

En esta coyuntura, y a contrapelo de lo ocurrido al inicio del kirch-nerismo, se produce un abandono relativo de la representación de las clases populares a través del movimiento sindical, una pérdida de cen-tralidad del momento político-corporativo clásico. Al mismo tiempo, se forja un vínculo más orgánico entre el gobierno y lo que denominó “sectores vulnerables” dentro de las clases populares, que eliminaba algunas mediaciones representativas. Esto fue un efecto político pro-vocado por el conflicto de 2008: en ese entonces el gobierno se propuso como representante de la totalidad de la comunidad política, frente a los intereses particulares de las “corporaciones” en general (primero patronales, pero luego también sindicales, y así). Este giro en torno a la forma de construcción política –el pasaje de las alianzas transversa-les a la polarización del campo político- constituye el carácter específi-camente populista del kirchnerimo1.

1 Populismo no alude aquí a los usos liberales –que confunden con demagogia- sino en la clave posmarxista propuesta por Laclau y reelaborada en diversos estudios sobre el período.


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En tal sentido, el giro de representación política puso a los “sectores vulnerables” a la cabeza no solo porque el modelo económico mostró sus límites de inclusión (capítulo 5), sino porque carecían de una orga-nización que los aglutine como interés particular –al menos, en com-paración a las centrales sindicales. Esto no significa negar la impor-tancia de centenares de organizaciones particulares que trabajan con estos sectores sociales, sino que ninguna de ellas lograba darle una entidad clara al sujeto que representaba. Estas organizaciones, por otra parte, se veían tensadas por la misma polarización ya descrita, en términos semejantes a las organizaciones sindicales. En buena medi-da, este doble juego populista se tornó más consistente hasta 2011: el gobierno como representante de la totalidad de la comunidad política y, a su vez, como representante de los sectores postergados.

Más allá de estos elementos, la construcción del consenso en buena parte de las clases populares no organizadas se basó en ciertos temas y políticas no ligados de manera directa a la economía (lo cual era una for-ma de sortear las contradicciones expresadas en este orden). Por un lado, podemos identificar la instrumentación de nuevos derechos democráti-cos –ley N° 26.618 de matrimonio igualitario, ley N° 26.743 de identidad de géneros–; una reconstrucción –ya desde el gobierno de Kirchner– de las relaciones con otros países de América Latina en clave de una unidad po-lítica mayor (aparecieron diversos mecanismos de integración regional); la reincorporación durante los festejos del Bicentenario de una lectura en clave nacional-popular de la historia argentina; el avance en los juicios por los crímenes de lesa humanidad; la implementación de la Ley de Ser-vicios de Comunicación Audiovisual. Por otro lado, el peso simbólico del hecho fortuito de la muerte de Néstor Kirchner en 2010 confirió un carác-ter en cierto sentido “mítico” (aunque limitado) al kircherismo como la identidad que atrajo a amplios sectores de la juventud a la participación política.

Por supuesto, el juego populista y las políticas mencionadas se vincu-lan con un elemento constitutivo de la tradición democrático-burguesa que el proyecto kirchnerista siempre tuvo presente: la necesidad de ganar las elecciones por mayoría. En 2011, la elección del 54% de los votos a favor de Cristina Fernández puso de manifiesto la eficacia de esta estrategia. Ahora bien, la polarización sistemática como mecanismo de construc-ción de una mayoría era un arma de doble filo, pues por un lado reforzaba la identificación política con el gobierno –y en el extremo opuesto, con la oposición-, dando forma a una fuerza propia, mientras que, por el otro, limitaba cada vez más la posibilidad de incorporar demandas de otros sectores, incluso cuando no fueran antagónicas. Esto impactaría en los siguientes años, como veremos en la siguiente sección.


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El desgaste de la hegemonía kirchnerista

El claro triunfo de 2011 validaría la estrategia de reforzar la identifi-cación política con el gobierno, entendiendo que lograba eficacia en la construcción de una mayoría electoral. Pero la ventaja no era solo electoral, sino de capacidad de gobierno: a diferencia de la transver-salidad, que admitió asociaciones “impuras”, esta nueva fase solo pro-movería a propios, a convencidos, dispuestos a defender al proyecto del gobierno sin cortapisas. Pero, como señalamos, esto ponía severos límites a la incorporación de demandas de sectores –incluso cercanos o afines-. Es decir, la nueva identidad política, que retomó el impul-so en clave nacional-popular, impulsaba al mismo tiempo un devenir especial respecto del polo opositor liberal-republicano, tensionando incluso a los sectores populares.

Como mencionamos, el llamado “conflicto del campo” volvió a mostrar el peso específico de la SRA y de AEA como expresiones po-lítico-corporativas del gran empresariado local, y como articuladores políticos de las iniciativas liberales. En especial después de 2011, am-bas entidades avanzaron en consolidar una alternativa política al kir-chnerismo. Aunque la explicación del desgaste de la hegemonía po-see múltiples dimensiones, aquí sólo nos centramos en una de ellas: el desplazamiento de los enunciadores privilegiados dentro del BeP desde el bloque “productivo” (con la UIA a la cabeza) hacia los secto-res desgarrados (con posiciones neoliberales o conservadoras), dando cierto crédito a las hipótesis sobre la lógica pendular de la burguesía industrial argentina.

En este sentido, desde el inicio del segundo mandato de Fernández, la posición central de AEA y la SRA destacaba la necesaria construc-ción de un consenso (pretendidamente) republicano para el “desarro-llo del país”. Según esta lectura, el crecimiento económico y social de-pendía crucialmente de este consenso. Esta es la posición que ambas entidades adoptaron en temas de la agenda política que excedían por lejos sus demandas corporativas. Así, en cada una de sus intervencio-nes expresaron su vocación de aportar a un “cambio de etapa”, un “dar vuelta la página”. En IDEA –otro foro comandado por estas asociacio-nes- ya desde 2012 empiezan a definir esta estrategia, como se puede evaluar en el documento “Aportes para una Agenda Estratégica de la Argentina”. Será recién en 2015 que la propuesta de estas entidades alcanzará a definirse en una opción partidaria clara, de la mano del PRO y su figura, Mauricio Macri, en alianza con el radicalismo y la Coalición Cívica, que abandonaron su previa estrategia de diferencia-ción por centro-izquierda con el FAP.

Sin embargo, las posiciones de estas entidades no se distinguían demasiado de su trayectoria histórica. Cabe preguntarnos entonces


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por qué estos discursos del polo opositor al gobierno nacional lograron cierta capacidad hegemónica al interior del BeP. Para ello, es necesa-rio explicar lo que ocurrió con las posiciones de la fracción dirigente del orden neodesarrollista: la UIA.

Consideramos que hay dos aspectos clave en este sentido. El prime-ro es que el contexto de enunciación tuvo una nueva metamorfosis ligada, centralmente, a las limitaciones de la acumulación de capi-tal. Aunque arrastradas desde 2008, las contradicciones fueron adqui-riendo mayor radicalidad desde 2012, y en especial a partir de enero de 2014. Las tensiones acumuladas entre 2008-2011 (conflicto distributivo que aceleró la inflación, estancamiento de la productividad y sus dife-renciales entre sectores de actividad, bajos niveles de inversión repro-ductiva, elevada tasa de transnacionalización del capital) implicaron limitaciones expresadas en 2012-2015 en varios aspectos: en la balanza de pagos –con centro en la fuga de capitales y el déficit energético- (ver capítulo 2), en la distribución de ingresos progresiva (ver capítulo 5), en la dinámica de crecimiento del producto (ver capítulo 3), todas estas trabas a la reproducción ampliada del capital concentrado, que perma-necía con escasos cambios respecto de años previos (ver capítulo 4).

Estos elementos permiten plantear un nuevo contraste respecto de los años inmediatamente posteriores al conflicto con “el agro”. Siem-pre a título de esquema propedéutico, se cambió de una dimensión más bien política en la determinación del orden social a una dimensión más bien económica. Vale enfatizar que las dificultades económicas no tenían una única interpretación, y por ende, tampoco una única propuesta de resolución: aunque giraba en torno a la economía, la disputa no dejó de ser política.

En este marco resaltamos el segundo aspecto acerca de la modifi-cación de la postura de la UIA, donde predominó la línea interna de los grandes capitales. Fue, justamente, en la interpretación –y por ende, la resolución- de las limitaciones económicas donde se produjo la confluencia con las fracciones desplazadas y desgarradas, primando lecturas inscritas en el ideario liberal y el republicano. Respecto del primero, se impugnaba específicamente el accionar estatal en una mayor intervención sobre el propio poder económico, auto-denomina-dos como eufemismo “el mercado”. Respecto del segundo, y dado que las tensiones específicas entre fracciones del BeP estaban lejos de es-tar resueltas, la propuesta clave era llevar esas tensiones a un espacio político donde no hubiera una predominancia de una única fracción, sino que se expresaran las divergencias internas: el Congreso. Por eso es que la defensa de la división de poderes reapareció como necesidad de las fracciones que buscaban dirigir el proceso. La apelación al repu-blicanismo servía a sus necesidades concretas, no a convicciones ideo-


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lógicas afines a ese cuerpo doctrinario. Contra la ilusión de respeto por la ciudadanía, vale mencionar aquí la promoción de estos actores de actitudes abiertamente machistas y racistas para denostar a la presi-denta y sus seguidores: las referencias a “la yegua” y “los choriplane-ros” se volvieron –lamentable- parte cotidiana de las críticas.

Como señalamos, desde 2012 la dinámica de acumulación de capital mostrará de manera explícita sus tensiones, y esto impactó también en la industria, sobre cuyas necesidades de reproducción se organi-zaba al conjunto del sistema. La nota saliente de la nueva coyuntura será un paulatino distanciamiento de la UIA respecto del gobierno na-cional, movimiento homólogo al clásico péndulo descrito por Guiller-mo O’Donnell, de acuerdo con el cual luego de una expansión de la industria y una mejora en la distribución de los ingresos, las mismas fracciones industriales tienden a articularse con el bloque del gran ca-pital transnacional y agropecuario. Esto ocurre en un contexto en que los crecientes límites ponen sobre la mesa una disyuntiva cuasi-inexo-rable: los costos de la superación de las tensiones los asumen las clases dominantes en un proceso de radicalización social en clave popular, o bien los asume el conjunto de las clases subalternas en un proceso regresivo.

El gobierno nacional pretendió eludir la disyuntiva, tratando de dis-ciplinar la lógica de valorización del capital, sin cuestionar su lugar central. Con esto estamos señalando que el kirchnerismo evitó un proceso de radicalización, tratando de convencer al BeP –o al menos a la fracción que representaba- que sostener el régimen existente era mejor opción que reemplazarlo. Naturalmente, esto intensificaba las tensiones, pues las fracciones de la clase dominante no encontraron atractivo que se intentara “reeducarlas”. Por un lado, en los discursos oficiales, la presidenta insistiría hasta el final con que “los empresa-rios han ganado como nunca lo hicieron en otras épocas” –según dijo en el acto por el 9 de julio de 2015-. A cambio, les reclamaba cierto compromiso social, expresado en inversiones y creación de empleo.

En este afán, incluso se acercaban posiciones con el capital financie-ro, antes desplazado, impulsando no solo reaperturas de canje (2010 y 2013) o pagos ante tribunales extranjeros por juicios dudosos (CIADI), sino que se realzaba el rol de las finanzas en la construcción de ciuda-danía: el crédito como motor de inclusión a través del consumo, que a su vez fomentaría la producción y a través de ella, el empleo (esto es visible, por ejemplo, en el plan Ahora 12). Por otro lado, se suce-dían diferentes políticas que buscaban reencauzar las ganancias en ese sentido, en especial, restringiendo las formas de salida a través de la balanza de pagos (ver capítulo 2). El gobierno insistía –infructuosa-mente- en explicar al conjunto del capital concentrado que la única


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forma de conseguir previsibilidad era pagando el costo de legitimar el régimen. Pero esto solo radicalizó aun más las demandas de los capi-tales más internacionalizados.

En esta tensión por la resolución de los límites a la dinámica de acu-mulación de capital, cabalgan las posiciones de la UIA oscilando entre demandas económico-corporativas y otras que aparecen como ideoló-gico-políticas. El tema central que articuló las demandas de la indus-tria era la baja competitividad como resultado de elevados costos de producción. Pero más que una impugnación completa del “modelo”, aparecían como propuestas de “sintonía fina” para resolver la presión sobre los costos industriales. Y aunque este tema se mantenía dentro de los límites discursivos que el propio gobierno planteaba, al recono-cer que el tema clave era la estructura de costos, las demandas de la industria se acercaban a las de AEA, SRA y el sector financiero.

Dentro de este tema, uno de los tópicos más reiterados era “la cues-tión energética”. Hacia 2011, luego de décadas de autoabastecimiento, Argentina pasó a depender fuertemente de las importaciones para cu-brir sus necesidades energéticas. La creciente demanda de combusti-bles –ligada al crecimiento sostenido que incluía a la industria, que hace un uso intensivo de la energía-, chocó con una producción men-guante debido a la falta de inversión en exploración y la extracción indiscriminada. La lógica de saqueo que gobernó el sector de hidrocar-buros desde su privatización se consolidó por la falta de una política activa hacia este sector durante los primeros años de gobierno kirch-nerista. Ante esta situación, tras años de infructuosos intentos por impulsar capitales nacionales en el sector, la presidencia de la Nación resolvió en 2012 comprar el 51% de las acciones de YPF, manteniéndola como sociedad anónima.

Esta nacionalización es expresiva de las contradicciones ínsitas del kirchnerismo: tratándose de una medida de un fuerte contenido sim-bólico –la expansión histórica de YPF se asocia incluso al poblamiento del territorio, así como su privatización fue el epítome del desguace estatal-, convocó enorme apoyo político; pero a un mismo tiempo, se compensó cuantiosamente a los capitales españoles responsables del vaciamiento, y se evitó la estatización -que sometiera la empresa al escrutinio público-, permitiendo la expansión a través de un mo-delo corporativo de alta financierización y transnacionalización, lis-to para invertir en la explotación de reservas no convencionales, con fuertes impactos socioambientales (el contrato con Chevron para ex-plotar Vaca Muerta es expresivo de todos estos sesgos). Aunque con algunos reparos, la UIA apoyó esta política, típicamente enmarcada en una orientación neodesarrollista, al mismo tiempo que establecía un punto de contacto con el resto del BeP al cuestionar “el respeto a las


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normas” y “la seguridad jurídica”, puntos de apoyo de los reclamos de SRA y AEA.

El segundo tópico relevante para la UIA era la reducción de los “cos-tos logísticos”. En particular, aquellos vinculados al transporte de bie-nes intermedios y finales, que constituyen otra de las variantes clave para atacar la caída de la competitividad internacional y los márgenes de rentabilidad. Al igual que en el caso del acceso a energía barata, este problema es directamente vinculable a la política neoliberal con-solidada durante el menemismo, época en la cual el ferrocarril sufrió un marcadísimo retroceso.

Por último, el costo salarial era el último nodo sobre el cual se asen-taron las articulaciones discursivas del plano económico-corporativo entre la UIA y las demandas del sector que representan AEA y la SRA. De acuerdo al sector más liberal al interior de la UIA, los costos salaria-les eran el elemento clave, aunque reconocían que quizás también el más delicado en términos políticos. En un intento de solucionar este ‘problema’ con cierta “cintura política”, la UIA demandaba la suba del mínimo no imponible del Impuesto a las Ganancias como un meca-nismo que permitiría un incremento salarial para la fuerza de trabajo asumiendo ese costo el erario público. Las paritarias por rama de acti-vidad permitían moderar las expectativas sindicales, sobre las cuales el sector empresarial insistió en su vieja demanda de asociar variacio-nes salariales a cambios en la productividad.

Estas posiciones en relación a la estructura de costos se fueron acentuando, y a mediados de 2014 la entidad empezó a mostrar una distancia considerable con los análisis oficiales sobre el crecimiento industrial, la creación de empleos, los mercados de exportación y la sustentabilidad del “modelo”. En el plano político-ideológico, ya hacia fines de 2013 se produjo la diáspora de dirigentes de la UIA hacia dife-rentes espacios político-partidarios: desde algunos sectores más con-servadores al interior del propio Frente para la Victoria, pasando por el Frente Renovador, hasta acercamientos al PRO –y luego la alianza Cambiemos. Las dificultades para construir una interpretación y un programa capaces de contener las demandas del resto de las fraccio-nes del BeP ponía límites a la hegemonía industrial –al menos, en su forma kirchnerista. En definitiva, no dejaba de mostrar la debilidad estructural del sector industrial ante un retroceso en el plano econó-mico. Mientras esto ocurría, una parte no menor de las organizacio-nes de las clases populares (y muchas representativas de las fracciones más débiles de la burguesía local mercado internista) insistía con de-fender un modelo “industrializador”, “productivo”, “creador de em-pleo”; un modelo que su propio protagonista se rehusaba a defender.

En la construcción política de la dicotomía, a la diáspora industrial


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se contrapuso la unidad y el clima festivo con que recibieron el cambio de gobierno en 2015 las entidades que expresan a los sectores más con-centrados del capital, del agronegocio, de los grandes multimedios. Incluso buena parte de las empresas líderes que forman parte de la UIA se ubicaron en mayor cercanía a este bloque. A sólo un mes de la asun-ción de Mauricio Macri, los diferentes dirigentes de las empresas más importantes del país se reunieron con un grupo de miembros del nue-vo gabinete para comprometerse a “(…) trabajar de manera conjunta con los empresarios y demás sectores, con el objetivo de mejorar el ni-vel de empleo, potenciar las economías regionales, bajar la inflación y mantener el poder adquisitivo de los salarios, todos objetivos orien-tados a lograr que haya pobreza cero y mayor inclusión en el país”2.

A diferencia de los actores de mayor peso del BeP que lograron con-solidar una alternativa política, en las clases populares se aceleró la fragmentación política. Esta escasa unidad política estuvo marcada por la operación ideológica del proyecto kirchnerista que tendió cre-cientemente a aparecer como representante de los sectores vulnera-bles y alejarse definitivamente de las estructuras representativas de las clases populares. En 2012 la fractura con la CGT de Moyano ya era un hecho central de la política nacional, en un contexto donde las de-mandas salariales comenzaban a encontrar fuertes limitaciones. Por su parte, la CTA profundizó su separación, consolidando dos centrales paralelas distinguidas básicamente por su relación con el gobierno na-cional. Incluso entre los sectores empobrecidos de la clase trabajadora (desocupados/as, trabajadores/as de la economía popular, etc.), la refe-rencia del gobierno se volvió más débil y volátil, comenzando algunos distanciamientos entre la conducción del proyecto kirchnerista (y sus organizaciones propias, como La Cámpora) y las organizaciones de base territorial de mayor inserción (por ejemplo, el Movimiento Evita).

En este sentido, entre las clases subalternas, el apoyo al proyecto kirchnerista y sobre todo a la figura de Cristina Fernández se condensó en un núcleo muy denso y uniforme, conformado por sectores medios, principalmente de las grandes urbes, cierto activismo de derechos hu-manos, algunos referentes intelectuales progresistas, entre otros. Esa base social adoleció de dos problemas básicos para un proyecto hege-mónico: no expresaba la tradición plebeya del nacionalismo popular y no representaba una mayoría electoral estable. La negación de la re-

2 Asistieron referentes de diferentes ramas de actividad, nucleados en AEA y a la vez en otras entidades empresariales: Luis Pagani (Arcor), Paolo Rocca (Techint), Héctor Mag-netto (Grupo Clarín), Carlos Miguens (Grupo Miguens), Aldo Roggio (Grupo Roggio), José Cartellone (Construcciones Civiles), Cristiano Rattazzi (FIAT Argentina); Miguel Aceve-do (Aceitera General Deheza), Gustavo Grobocopatel (Los Grobo Agropecuaria), Federico Braun (La Anónima) y Enrique Cristofani (Santander Río).


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presentación corporativa como forma de mediación política llevó en buena medida a un giro particularista a la fuerza en el poder y, por tanto, al desgaste de su capacidad hegemónica también entre diversos sectores de la clase trabajadora. En cierta medida, ese mismo agota-miento explica el dato novedoso de la llegada al Congreso nacional del Frente de Izquierda y los Trabajadores (FIT) –trotskismo- así como el crecimiento de otras fuerzas de izquierda a niveles sub-nacionales y al interior de diversos sindicatos.

COMENTARIOS FINALES

El presente capítulo se dio a la difícil tarea de buscar una explica-ción coherente del proceso histórico vivido en la Argentina posterior a la crisis de la Convertibilidad. Esta crisis, su interpretación y sali-da guiaron gran parte de la disputa posterior, funcionando como eje para construir diferencias. Y si bien de esa coyuntura crítica emergió un nuevo régimen, entendemos que ello no se debió a la sabiduría de líderes políticos preclaros, ni a una especie de revolución proletaria soft. Nuestra propuesta –que se alinea con un conjunto más amplio de estudios que buscan cruzar miradas desde la economía y la política- es que existió un recambio de las fracciones hegemónicas al interior de las clases dominantes, donde concretamente fueron los sectores in-dustriales los que lograron estructurar no solo un nuevo conjunto de políticas públicas, sino un discurso que las contuviera con cierta con-sistencia interna. Y como marca específica de esta salida, aseveramos, lograron incorporar de manera subordinada demandas de una parte de las clases populares –grandes protagonistas de la caída del régimen neoliberal-, construyendo así un modo de desarrollo que convocaba consensos incluso entre quienes ocuparon posiciones subordinadas.

Esta hegemonía, apoyada en un primer momento -si se quiere- más económico, pasó a una fase más centrada en la política a partir de la confrontación con las patronales del agronegocio. Es por demás rele-vante comprender que la coyuntura del 2008 abrió una nueva etapa, donde se consolidó la tensión antagónica que permitió al gobierno ubicarse en el polo nacional-popular y construir desde allí lo que lla-mó una batalla cultural, a la que contribuyó con una serie de políticas públicas que marcarían el imaginario kirchnerista, y darían forma a una identidad política propia. El gobierno, a la vista del éxito inicial de esta operación, reforzó de manera sistemática la autoafirmación particular, quebrando alianzas y cercanías con diferentes fuerzas del campo popular.

La disputa expresaba, en el fondo, opciones entre fracciones del


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BeP, entre aquellas que estaban disputas a pagar el costo de legitimar la acumulación, y aquellas que entendían que esto no era necesario. Pero incluso estas primeras fracciones tenían reparos en su desacuer-do con las segundas: elevar esta disputa equivalía a radicalizar sus demandas, asociándose con las clases populares ya no como subalter-nas, algo que escapaba a su horizonte ideológico y político.

Las debilidades de la industria como conjunto frente al poder es-tructural de los capitales más transnacionalizados, ubicados en ramas asociadas a ventajas comparativas (e incluyendo ciertos segmentos in-dustriales asociados) pusieron límites a su estrategia de dirigencia. Estas fracciones, que llamamos desgarradas, se dieron a la lenta cons-trucción de una opción política capaz de oponerse no solo desde los reclamos corporativos, sino capaz de envolver en su propio redil insa-tisfacciones ajenas. El discurso liberal-republicano funcionó como eje para esta tarea, finalmente victorioso con la elección presidencial en 2015 de la mano de la alianza Cambiemos. Este nuevo gobierno elimi-nó las contradicciones del kirchnerismo, que durante años buscó con-vencer a las clases dominantes que –apropiadamente reeducadas en su responsabilidad social- podrían gobernar más tiempo sin recurrentes crisis sociales y políticas. Las clases dominantes entendieron rápida-mente que, en un mundo en crisis, el capitalismo nacional e inclusivo es una utopía demasiado costosa.

Bibliografía- Bonnet, A. (2008): La hegemonía menemista. El neoconservadurismo en Argentina, 1989-2001,

Prometeo, Buenos Aires.

- Cantamutto, F. J. y Wainer, A. (2013): Economía política de la Convertibilidad. Disputa de inte-reses y cambio de régimen, Capital Intelectual, Buenos Aires.

Féliz, M. y López, E. (2012): Proyecto neodesarrollista en la Argentina. ¿Modelo nacional-popular o nueva etapa en el desarrollo capitalista?, Herramienta-El Colectivo, Buenos Aires.

- López, E. (2015): Los años post-neoliberales. De la crisis a la consolidación de un nuevo modo de desarrollo, Miño y Dávila, Buenos Aires.

- Vilas, C. (2017): “Política, Estado y clases en el kirchnerismo: una interpretación”, en Realidad Eco-nómica, N° 305, Buenos Aires.

¿LO QUE EL VIENTO SE LLEVÓ?LA RESTRICCIÓN EXTERNA EN EL

KIRCHNERISMOAndrés Wainer y Paula Belloni

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Introducción3

La restricción externa ha sido un histórico limitante al desarrollo de la Argentina en tanto en diversas etapas el nivel de actividad y las ta-sas de crecimiento económico se han visto una y otra vez restringidas por la disponibilidad de divisas. Tras el final de la convertibilidad, la Argentina vivió un período de inédita holgura externa que llevó a que numerosos analistas y hacedores de política afirmaran que los proble-mas derivados del estrangulamiento en la balanza de pagos habían quedado en el pasado. Esta situación, asociada en el plano interno a un patrón de crecimiento que pivoteó sobre bases económicas diferen-tes respecto de la etapa 1976-2001 y que en el plano externo coincidió con el incremento de precios de commodities de exportación, perduró hasta 2008, tras lo cual comenzó un sostenido descenso del saldo en cuenta corriente.

Esta situación fue interpretada por numerosos funcionarios guber-namentales como una consecuencia del impacto de la crisis interna-cional desatada a raíz de la crisis de las hipotecas subprime en los Esta-dos Unidos. Los coletazos de dicha crisis en la Argentina habrían sido más que nada de índole comercial, dado que el país aún se encontraba virtualmente fuera de los mercados financieros internacionales como consecuencia del default de fines de 2001. La emergencia de la crisis iría transformando el contexto internacional de manera que el mis-mo habría pasado de ser calificado como “viento de cola” a “viento de frente”.

En el presente artículo se intentará demostrar que, así como el alto crecimiento económico registrado entre 2003 y 2008 no fue resultado exclusivo del “viento de cola”, tampoco es posible atribuir de manera excluyente las dificultades que comenzó a mostrar la economía argen-tina a partir de allí –manifestadas en buena medida en el frente exter-no– a los cambios en las condiciones internacionales. En este sentido, adelantamos la principal conclusión del trabajo: los problemas en el sector externo que emergieron en la segunda etapa del ciclo de gobier-

3 Este trabajo se realizó en el marco del Proyecto PICT 2013-1775 “Las características actuales de la restricción externa en la economía argentina. Viejos problemas, nuevos dilemas” bajo el patrocinio de la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica.


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nos kirchneristas fueron el resultado de factores estructurales vincu-lados al carácter del bloque de clases dominante en la Argentina que no fueron resueltos bajo las administraciones kirchneristas y que se agravaron al confluir con otros de índole coyuntural en un escenario mundial en crisis.

Para arribar a estas conclusiones el artículo recorre la siguiente tra-yectoria. En un primer apartado se aborda el vínculo entre las fases de crecimiento que se sucedieron durante los años de gobierno del kirch-nerismo y la trayectoria que siguió el sector externo. En los dos apar-tados siguientes se analizan los principales elementos que explican la reaparición de la “restricción externa al crecimiento”: en el primero de ellos se realiza una aproximación a la coyuntura nacional e inter-nacional, mientras que en el segundo de estos apartados se analizan los factores estructurales que determinaron el deterioro de la perfor-mance del sector externo. Finalmente, el artículo cierra con unas re-flexiones finales que incorporan el peso de los actores sociales en el resurgimiento del estrangulamiento externo y los desafíos pendientes para su resolución.

LAS DISTINTAS FASES DEL CRECIMIENTO DURANTE EL

KIRCHNERISMO Y EL COMPORTAMIENTO DEL SECTOR EXTERNO

El notable crecimiento que exhibió la economía argentina durante el ciclo de gobiernos kirchneristas (2003-2015) fue interpretado por nu-merosos analistas como un indicador de la superación definitiva de los ciclos cortos de crecimiento y contracción o estancamiento (stop and go) más o menos regulares que exhibió la misma desde la disolución del modelo agroexportador durante la década de 1930. Sin embargo, las evidencias disponibles indican que el desenvolvimiento de la econo-mía nacional hasta 2015 reconoce dos grandes fases luego del crítico y sumamente regresivo año 2002.

La primera de ellas coincidió con el gobierno de Néstor Kirchner (2003-2007) y el inicio del primero de Cristina Fernández de Kirchner (2007-2011). Durante esos años el PBI global se expandió a una tasa anual acumulativa del 8,4% (con una fuerte reactivación de ciertas ac-tividades industriales), las cuentas fiscales y externas fueron exceden-tarias y la inflación (precios al consumidor) se mantuvo en umbrales inferiores al dígito anual (hasta 2006).

La segunda etapa se desarrolló entre 2008 y 2015, es decir, durante la segunda mitad del primer mandato y todo el segundo gobierno de Fernández de Kirchner. En el transcurso de esta fase, en un contexto signado por la emergencia de la crisis internacional, el PBI creció a un

¿Lo que el viento se llevó? La restricción externa en el kirchnerismo

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promedio del 1,5% por año, se dio una paulatina erosión de la holgura fiscal y de la externa, y una suba considerable en el nivel general de precios, que superó largamente los dos dígitos por año4.

El desempeño favorable de la economía argentina durante los prime-ros años de los gobiernos del kirchnerismo fue posible, en buena me-dida, por la existencia de un importante superávit comercial y, default y reestructuración mediante, una reducción significativa en los pagos de los intereses de la deuda externa. Lo cual redundó en un superávit en cuenta corriente que permitió acumular reservas internacionales reduciendo sensiblemente la dependencia del ingreso de divisas por la cuenta capital y financiera, factor determinante durante la conver-tibilidad (Gráficos Nº 1 y 2). Dicho superávit dependió esencialmente del resultado del intercambio de mercancías, ya que tanto las tran-sacciones de servicios5 como el resultado neto de las transferencias correspondientes a las rentas de la inversión (en particular, el cobro y el pago de intereses y la remisión de utilidades y dividendos) fueron sistemáticamente deficitarias.

Gráfico 1. Argentina. Evolución de los pagos por exportaciones e importa-ciones y el saldo comercial de mercancías, 2000-2015 (millones de dólares)

Fuente: elaboración propia en base a INDEC y BCRA.

4 Cabe señalar que la etapa 2008-2015 encierra dos años de fuerte expansión económica (2010 y 2011), tres de crecimiento moderado (2012, 2013 y 2015) y dos de recesión (2009 y 2014).5 La mayor parte de los servicios computó en forma predominante saldos negativos en la última década, entre los que se destacan los fletes, los viajes por turismo y los pagos por regalías.

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Saldo (eje der.) Exportaciones Importaciones


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La trayectoria aludida se asemeja, en cierto sentido, a la etapa de industrialización por sustitución de importaciones, cuando el capital financiero tenía escasa incidencia en la provisión de divisas, aunque, obviamente, el contexto mundial, regional y nacional difería en una diversidad de aspectos.

Gráfico 2. Argentina. Evolución del resultado de los principales componen-tes del balance cambiario, 2003-2015 (millones de dólares)

Fuente: elaboración propia en base a INDEC y Banco Central de la República Argentina (BCRA).

De la información provista por el Gráfico 1 se desprende que a par-tir de 2003 las exportaciones crecieron de modo considerable, aunque también lo hicieron las importaciones tras una profunda contracción en 2002. Si bien la devaluación de la moneda en dicho año pudo alen-tar en sus inicios las exportaciones de algunos productos no tradicio-nales, diversos estudios indican que la expansión del grueso de las ventas al exterior suele estar menos relacionada con el nivel del tipo de cambio, que con otros factores como los términos de intercambio y la expansión de la demanda externa (Amico, 2013 y Mantey, 2013), variables cuyas tendencias fueron muy positivas hasta la irrupción de la crisis mundial en 2008/2009.

En donde no caben dudas del impacto de la devaluación de 2002 fue en la profunda caída de las importaciones registrada ese año. Si bien el encarecimiento relativo de los productos importados desalentó al-gunas compras en el exterior (sobre todo de bienes finales), el hecho decisivo fue la fuerte contracción del ingreso que produjo el salto en el tipo de cambio y, con ello, de la demanda agregada, que ya venía dis-

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minuyendo paulatinamente en los años finales de la convertibilidad6. De manera inversa, en cuanto la economía comenzó a mostrar signos de recuperación hacia fines de 2002, las compras externas volvieron a incrementarse, e inclusive lo hicieron a un ritmo mayor que las ex-portaciones.

Si bien la expansión de la Argentina, beneficiada por la franca mejoría de los términos de intercambio, fue compartida por la periferia en gene-ral, y la región latinoamericana en particular7, esta primera lectura se queda en la puerta del análisis, tal como lo hace la fórmula del “viento de cola”. La especificidad nacional indica que debieron operar políticas económicas en una coyuntura concreta que permitieran aprovechar este marco y dar lugar a las altas tasas de crecimiento que tuvo el país.

En el marco de una economía caracterizada por un aparato producti-vo con una amplia capacidad ociosa (producto de la recesión y profunda crisis que atravesó el país entre 1998 y 2002), salarios reales muy reduci-dos (con una caída del 30% de los mismos solo en 2002), elevados niveles de desempleo y precios internacionales de los principales productos de exportación en alza, las políticas macroeconómicas aplicadas en 2002 y su continuidad en los años siguientes (ver capítulo 1) junto al sosteni-miento y ampliación en ciertas políticas sociales, laborales y de ingresos (ver capítulo 5) permitieron un notable incremento del PBI y una mejora significativa en el mercado de trabajo local.

Sin embargo, durante la segunda mitad del primer mandato y todo el segundo gobierno de Fernández de Kirchner, el PBI creció a un ritmo no-toriamente inferior al primer ciclo de gobiernos kirchneristas, contando incluso con tres años de contracción económica (2009, 2012 y 2014) y un paulatino pero sostenido deterioro de la posición externa del país. Esto último fue, sin dudas, el eje de las dificultades que exhibió la economía argentina para seguir mostrando altos niveles de crecimiento.

Desde el gobierno se atribuyó los problemas en el frente externo al cambio en el contexto internacional derivado de la crisis financiera

6 La devaluación de la moneda en 2002 disparó un proceso inflacionario que implicó una contracción del salario real del orden del 35% en dicho año, descendiendo de esta manera al nivel alcanzado con la hiperinflación de 1989, el mínimo de la historia reciente. En ese escenario, la participación de la masa salarial en el ingreso declinó alrededor de 7 puntos porcentuales (Cantamutto y Wainer, 2013 y López, 2015).7 La expansión de la inversión extranjera directa hacia los países periféricos y el boom del precio de los commodities que benefició a una porción significativa de estos derivó en que buena parte de los mismos, para evitar una mayor apreciación en el tipo de cambio, acumulasen reservas internacionales. Asimismo, la mayor parte de los países subdesa-rrollados recurrieron a la acumulación de reservas en este período de manera preventiva ante la extrema volatilidad de los flujos internacionales de capital, en tanto se constituyó como un instrumento válido para hacer frente a posibles ataques especulativos contra sus monedas. Al respecto consultar Arceo (2011).


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mundial. Si bien la mutación en el contexto exterior tuvo repercusio-nes importantes en el país, creemos que así como antes el buen des-empeño de la economía argentina no podía explicarse únicamente por el “viento de cola”, las dificultades posteriores tampoco pueden ser atribuidas exclusivamente al “viento de frente”. Es por ello que es ne-cesario distinguir entre los factores de carácter exógeno o coyuntural que afectaron el desempeño económico de la Argentina, de aquellos que constituyen problemáticas endógenas o de carácter estructural.

FACTORES COYUNTURALES QUE CONTRIBUYERON

AL DETERIORO DEL SECTOR EXTERNO

La crisis mundial que comenzó en 2008 con epicentro en EEUU, fue la más profunda desde 1930 y ha afectado al conjunto de la economía mundial. La misma comenzó con el estallido financiero ante la insol-vencia de los deudores hipotecarios de EEUU, que llevó a la quiebra del banco de inversión Lehman Brothers, y puso de manifiesto la comple-ja estructura financiera internacional basada en la securitización y titu-larización (paquetes de bonos diversificados) sin considerar el riesgo crediticio en un contexto de baja o nula regulación8.

Estados Unidos sufrió contracciones en el producto en 2008 y 2009 (-0,3% y -2,8% respectivamente) y, a partir de allí, creció a tasas mo-deradas (del 2,2% promedio anual entre 2010 y 2015) sujetas a múlti-ples incertidumbres. El impacto en el nivel de actividad se sintió con más fuerza en las economías europeas que, luego de una contracción del 4,5% en 2009 y de la acentuación de políticas fiscales y moneta-rias restrictivas, crecieron solo al 0,5% promedio anual hasta el último año considerado. El período coincide con la segunda fase del ciclo de gobiernos kirchneristas (2008-2015) en la que, como se señaló, el PIB creció a tan solo un 1,5% promedio anual, luego de haber alcanzado tasas próximas al 8-9% promedio anual durante los seis años previos.

Paradójicamente, para muchos de los que no creían en la importan-cia del “viento de cola” de los primeros años de los gobiernos del kir-chnerismo -dado por el contexto internacional expansivo y los altos precios de las materias primas-, a partir de 2008 los coletazos de la cri-

8 Se trata de una crisis diferente a la ocurrida en los años setenta del siglo XX, ya que se dio en un contexto de dominio financiero, tendencia ascendente de la tasa de ganancia, caída de la tasa de inversión, estancamiento de los salarios y profundización de la regresión dis-tributiva que llevaron a un modo de acumulación basado en la sobreacumulación finan-ciera y productiva y de desproporcionalidad comercial. A su vez, su sostenimiento en el tiempo deja ver que no expresa solo el agotamiento de la acumulación capitalista mundial con eje en la financiarización, sino que se combina con elementos de orden geopolítico y ambiental (Katz, 2010).


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sis internacional (el “viento de frente”) fueron interpretados por estos como la causa principal de todos los males que empezó a manifestar la economía argentina (el menor crecimiento y/o estancamiento de la producción, la retracción de las inversiones, el deterioro de los supe-rávit gemelos, etc.). Si bien con el gran avance de la globalización en las últimas décadas el contexto internacional resulta imprescindible para comprender la dinámica de las economías locales, dichas pers-pectivas ancladas en el “viento de cola” o “viento de frente” ignoran que la forma en la que el contexto mundial influye en estas depende de las estructuras productivas internas vis a vis la correlación de fuerzas sociales.

Al respecto, dado que como consecuencia del default de fines de 2001 la Argentina se encontraba virtualmente fuera de los mercados finan-cieros internacionales, el impacto de la crisis mundial se dio funda-mentalmente a través del canal comercial y producto de la acentuación del giro de utilidades de las empresas extranjeras a sus casas matrices, en el marco de una economía local altamente extranjerizada. Aunque este último aspecto, como se abordará en la siguiente sección, ya se desarrollaba en gran magnitud durante la primera fase de los gobier-nos del kirchnerismo.

El canal vinculado al comercio exterior operó fundamentalmente a través de dos vías: a) la merma en la demanda externa de algunos pro-ductos de exportación a partir del impacto que la crisis tuvo en dos de los principales destinos de exportaciones del país: Brasil y China y; b) la baja de los precios internacionales, siendo que hasta entonces la evolución de los términos de intercambio habían sido favorables para el país9.

9 En 2008 el índice de términos de intercambio había mejorado un 30,2% respecto a los precios vigentes en 2003, mientras que para 2015 dicha mejora se había recortado a solo un 4,6%.


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Gráfico 3. Argentina. Evolución de las exportaciones por precio y cantida-des, 2000-2015 (2004 = 100 y porcentajes)

Fuente: elaboración propia en base a INDEC.

En el Gráfico 3 puede observarse como luego de seis años de gran crecimiento -explicado en buena medida por la mejora en los precios de exportación- en 2009 las ventas externas se retrajeron fuertemente (-20,5%) en el marco de la crisis internacional. Esto se produjo como resultado de la contracción tanto en precios como en cantidades, -10,9% y -10,8%. Sin embargo, el año previo la crisis había jugado un efecto contrario, producto del alza precios que tuvieron los principales commodities de exportación (más importante que la que venía dándose) dado su creciente protagonismo como activos financieros.

A partir de allí, las exportaciones siguieron un curso oscilante, se re-cuperaron en los dos años siguientes, y a partir de 2012 declinaron de manera continuada. Dado el peso que Brasil y China tienen como prin-cipales destinos de exportación (17,8% y 9,5% de las exportaciones tota-les en 2015), entre 2012 y 2014 la crisis repercutió fundamentalmente a través de una caída en la demanda externa de estos países, que tuvieron una sistemática desaceleración y/o contracción de sus productos10. En-tre 2011 y 2015 las exportaciones a estos destinos cayeron un 41,7% y un 15,2%. En el caso de la Unión Europea, con un importante peso relativo como región de destino (14,3% de las ventas externas en conjunto), la caída en las exportaciones también fue importante, del 41,4%.

10 Luego de crecer al 1,8% promedio anual entre 2012 y 2014 la economía brasilera se sumer-gió en una recesión del -3,6% en 2015 y -3,8% en 2016. Por su parte, China perforó el piso del 10,0% de crecimiento en 2012 y a partir de allí tuvo una notable desaceleración de la actividad, entre ese año y 2015 creció al 7,9% promedio anual.

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(*)

2015

(*)


61

En 2015, la baja en los precios internacionales (fundamentalmente de la soja y el trigo, -24,1% y -23,5%) jugó con mayor fuerza en la caída de las ventas externas argentinas. Sin embargo, el efecto de la baja de precios de los commodities también jugó positivamente en algunos casos, entre los que se destaca la retracción experimentada por el pre-cio internacional del petróleo. El precio del barril de petróleo a nivel internacional (tipo Brent) pasó de más de 110 dólares en junio de 2014 a casi 50 dólares a fines de dicho año, registrando una contracción supe-rior al 50% en poco más de seis meses. Ello propició un descenso en los gastos por importación de combustibles en el país en un contexto de crisis energética -que, como se verá adelante, decantaba en mayores necesidades de importaciones-, aunque este fenómeno no logró evitar que se mantuviera el saldo negativo de la balanza energética.

Por otra parte, como elementos exógenos coyunturales que, si bien impactaron en años concretos en el deterioro del saldo comercial, no pueden sostenerse como explicaciones a lo largo de los ocho años que dura la segunda fase de menor crecimiento y/o estancamiento de la economía, se encuentran la fuerte sequía que afectó al agro en 2009 y la retención de cosecha junto con el adelanto de importaciones ante las crecientes expectativas de devaluación. Sin embargo, al igual que la acentuación de remisiones de utilidades al exterior por parte de las empresas extranjeras, el segundo elemento también está ligado a fac-tores estructurales, como la inflación -que derivó en una apreciación del tipo de cambio real- y el poder de veto de ciertos actores, que por su peso central en el patrón de acumulación y en la provisión de divisas, tienen un gran poder de coacción sobre la orientación de la política económica y el funcionamiento estatal.

En relación al último punto, debe tenerse en cuenta que a partir de 2011, en un contexto en el que la alta inflación iba erosionando la com-petitividad cambiaria y se aplicaban devaluaciones graduales del tipo de cambio nominal, los grandes exportadores retrasaban sus ventas al exterior presionando por una devaluación, al tiempo que los importa-dores trataban de adelantarlas con el objetivo de ganar con la diferen-cia cambiaria, lo que fue profundizando el achicamiento del superávit comercial.

Todos los factores mencionados, si bien a primera vista pueden con-siderarse como elementos exógenos o coyunturales, tienen que ver con la forma de inserción de Argentina en la división internacional del trabajo. Como se verá en el siguiente apartado, al especializarse en recursos primarios y sus derivados con algunos sectores de privilegio fuertemente concentrados y extranjerizados, la economía queda fuer-temente atada a los vaivenes de la economía mundial y la dinámica que adquieren los capitales extranjeros.


62

FACTORES ENDÓGENOS QUE PERMITEN ENTENDER LA

REAPARICIÓN DE LA “RESTRICCIÓN EXTERNA”

Cómo se mencionó, a partir de 2009 el saldo superavitario en cuen-ta corriente comenzó a descender para finalmente volverse deficitario desde de 2013 en adelante (Gráfico 2). En este resultado, además de los factores exógenos o coyunturales mencionados anteriormente, inter-vinieron elementos que remiten a la persistencia de un tipo determi-nado de estructura productiva y de correlaciones de fuerzas sociales que no se vieron alteradas de manera significativa a pesar del cambio en el régimen macroeconómico.

Las crecientes dificultades en el comercio exterior

Si bien hubo superávit comercial hasta el año 2014 (Gráfico 1), el mismo no logró exhibir un saldo que permitiera compensar la sali-da de dólares por otras razones. El deterioro del saldo comercial co-menzó en 2011 -con una reducción notable en 2013 cuando este cayó un 68,7%- para culminar con un nuevo déficit en 2015, situación que no se registraba desde 1999. Ello se explica tanto por el comportamiento que registraron las exportaciones como las importaciones. Si bien las exportaciones se expandieron significativamente hasta 2011 –con una baja en 2009 a raíz del impacto de crisis mundial y la mencionada se-quía en el campo-, desde 2003 también hicieron lo propio las importa-ciones, e incluso a un ritmo superior (Gráfico 1).

A partir de 2011 las ventas al exterior registraron un continuo des-censo en tanto las importaciones mostraron un comportamiento más estable, aunque con vaivenes marcados fundamentalmente por la evolución de la economía doméstica: aumentando en los años de cre-cimiento del producto y disminuyendo en los de contracción del mis-mo. En este desempeño importador concurrieron varios elementos, algunos de larga data vinculados a la historica estructura económica dependiente y desequilibrada que se han ido reconfigurando de mane-ra cada vez más regresiva a lo largo del tiempo, y otros propios de los últimos años.

Entre los primeros se destacan los escasos avances exhibidos en ma-teria de sustitución de importaciones, el elevado componente impor-tado de muchas de las ramas industriales que lideraron el crecimiento -como la automotriz y la electrónica de consumo (Porta, 2013 y Schorr, 2013)- y la ausencia de cambio estructural en el perfil de especializa-ción e inserción internacional de la industria argentina respecto de los años de vigencia del neoliberalismo. Entre los elementos novedosos vinculados al comercio exterior en los años recientes se encuentran


63

las cuantiosas compras externas del sector energético, dadas por las restricciones productivas existentes que desde 2011 desembocaron en un déficit cada vez más pronunciado de la balanza comercial del sector (Gráfico 4)11.

Gráfico 4. Argentina. Evolución del saldo de la balanza comercial energéti-ca, 2002-2015 (millones de dólares)

Fuente: elaboración propia en base a Secretaría de Energía e INDEC.

El achicamiento del superávit comercial a partir de 2011 no fue ma-yor al año siguiente debido a la aplicación de diversas medidas econó-micas orientadas a regular las importaciones en el marco de la reapa-rición de los problemas en el sector externo (licencias no automáticas de importación, declaraciones juradas anticipadas, requisitos de facto para compensar importaciones con exportaciones, etc.). No obstante, al tratarse de medidas coyunturales que no apuntaron a resolver pro-blemas estructurales de largo plazo no se pudo revertir la tendencia al deterioro comercial y, debido a la estructura productiva trunca, la contención de las importaciones generó inconvenientes en ciertas ac-tividades industriales.

Por lo que, los distintos vaivenes que tuvo el balance comercial desde 2011 hasta alcanzar el resultado negativo no se debieron a eventuales mejoras en la competitividad de las exportaciones argentinas, como lo demuestra su continuo descenso, sino a la retracción que exhibieron las importaciones en los años de contracción del PBI (2012 y 2014). Ello explica por qué, en el marco de una economía mundial en crisis, el

11 Desde fines de la década de 1990 –sobre todo tras la privatización total de YPF- las princi-pales firmas petroleras del país desplegaron una estrategia económica que consistió en la subexploración de nuevos yacimientos y la sobreexplotación de los existentes, conducien-do a un descenso de la producción de petróleo a partir de 1999 y de gas a partir de 2004. Al respecto consultar Barrera (2013).

-8.000

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0

2.000

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2002 2005 2007 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015


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salto devaluatorio producido a inicios de 2014 no mejoró la situación comercial del país a partir de una expansión sostenida de las ventas al exterior sino produciendo una caída en los salarios reales12, lo que acentuó la merma en el nivel de actividad y, consecuentemente, en menores requerimientos de importaciones.

Por su parte, si bien la contracción de las exportaciones a partir de 2012 se debió, en buena medida, a la retracción que experimentaron los precios internacionales a partir de mediados de dicho año y a una menor demanda de los principales socios comerciales (“viento de frente”), ello da cuenta de los pocos cambios que hubo en la compo-sición de la canasta exportadora del país durante los años con “viento de cola”. Al respecto, si bien durante los gobiernos kirchneristas la canasta exportadora de la Argentina mostró cierta diversificación al incrementarse ligeramente la participación de las manufacturas de origen industrial (MOI), el desempeño de este tipo de exportaciones estuvo atado a dos factores que merecen ser discriminados.

Por un lado, en el marco del MERCOSUR, se incrementaron de ma-nera destacada las exportaciones de automotores, especialmente ha-cia Brasil, pero se trata de una industria que presenta un carácter de armaduría ya que buena parte de los componentes son importados; de ahí la existencia de un pronunciado y persistente déficit comer-cial de este rubro (González y Manzanelli, 2012). Por otro lado, dentro de las MOI se computan las exportaciones de minerales como el oro, que se expandieron notablemente al calor de la puesta en marcha y la consolidación de varios proyectos de minería transnacional a gran escala (“a cielo abierto”) con fuerte subvención estatal (Basual-do, 2013), pero cuyo grado de industrialización es exiguo (o nulo) y sus efectos sobre los territorios y las comunidades que los habitan cada vez más fuertemente regresivos (Voces de Alerta, 2011; Svampa, 2014).

De todas maneras, el aumento de las exportaciones industriales no implicó que los desequilibrios en el sector fabril hayan sido supera-dos. Más allá del desplome de la producción local de hidrocarburos en los últimos años, el principal problema estructural del intercam-bio comercial argentino sigue siendo el cuadro deficitario de la in-dustria. Como se desprende de los datos aportados por el Gráfico 5, tras unos años de exhibir superávit luego de la “salida devaluatoria” de la convertibilidad, la industria en su conjunto volvió a registrar déficits comerciales a partir de 200713.

12 Del orden del 5% para los trabajadores registrados del sector privado (CIFRA, 2015).13 Si bien en 2009 el sector registró nuevamente superávit en su comercio exterior, esto se debió fundamentalmente al impacto de la crisis mundial en la economía doméstica, con una importante retracción de las compras externas de bienes industriales y, en menor


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Gráfico 5. Argentina. Evolución de las exportaciones, las importaciones y el saldo comercial de productos industriales, 2002-2015 (millones de dólares)

Fuente: elaboración propia en base a CEP y COMTRADE.

En la explicación de este desempeño confluyen diversos fenóme-nos, entre los cuales se destaca el acotado proceso de sustitución de importaciones (en materia cuantitativa y cualitativa). Esto último como resultado, entre otras cosas, del perfil sectorial resultante de la reestructuración regresiva de 1976-2001 (Azpiazu y Schorr, 2010), los diversos sesgos que caracterizaron al “fomento productivo” en la etapa kirchnerista y el impulso oficial a la demanda de ciertos bienes con un componente importado elevadísimo que dieron lugar a un “efecto desplazamiento”, en tanto hubo un desaprovechamiento de la masa crítica existente en el país. Este fue particularmente intenso en tres de las industrias con mayor incidencia en los desequilibrios externos del sector: bienes de capital, automotriz y electrónica de consumo. Y también en varios segmentos de la industria proveedora del sector energético (en particular de YPF).

Esto se debe a que durante el ciclo de gobiernos kirchneristas en la mayoría de los rubros industriales no se implementaron políticas in-dustriales activas que sentaran las bases para un proceso sostenido de sustitución de importaciones. Cuando sucedió, la sustitución estu-vo mucho más asociada al “efecto cambiario”, de allí los problemas que comenzaron a manifestarse a partir de 2007/08, cuando el peso comenzó a apreciarse sostenidamente. A lo cual se sumó que, por ac-ción u omisión, se promovió una suerte de “sustitución inversa” en la medida en que se habilitó el ingreso al país de bienes importados que terminaron desplazando a producciones nacionales existentes y, en

medida, a políticas estatales tendientes a proteger a algunos sectores considerados “sen-sibles” (CENDA, 2010).

-15.000

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2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Saldo (eje der.) Exportaciones Importaciones


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no pocos casos, con importantes (y probados) grados de competitivi-dad externa14.

Por lo que, a pesar del incremento de las exportaciones entre 2003 y 2011 y su importancia sobre el resultado de la cuenta corriente, no hubo un cambio significativo en su composición, en la medida en que siguieron predominando bienes primarios o industriales de escaso va-lor agregado y/o contenido tecnológico. Se trata de actividades inten-sivas en recursos naturales y tecnologías maduras, en su mayoría de-pendientes de algunas corporaciones transnacionales y de unos pocos grupos económicos nacionales (Gaggero, Schorr y Wainer, 2014). De esta manera, las moderadas ganancias de competitivdad que registró la industria argentina entre 2002 y 2015 no se derivaron mayormente de una inversión sostenida en tecnología e infraestructura que con-tribuya a una estructura productiva más homogénea y a una mayor diversificación de la canasta exportadora (Belloni y Wainer, 2012, Katz y Bernat, 2013, Schorr y Wainer, 2013).

En este sentido, se mantuvo cierta herencia neoliberal en tanto fue mayormente el “mercado” el que determinó que se expandieran los sectores donde las brechas de productividad entre la producción local y la mundial eran menores, lo cual implicó el crecimiento de ramas que poseían ventajas comparativas estáticas. Así, puede afirmarse que bajo el kirchnerismo se asistió a un afianzamiento de la “dualidad estructural” del sector fabril argentino al profundizarse la dependen-cia tecnológica, la naturaleza trunca del entramado industrial y las brechas de productividad inter e intra sectoriales en el marco de una economía crecientemente concentrada y extranjerizada.

En el intercambio comercial, ello se expresó en que un puñado de rubros productivos ligados al procesamiento de recursos básicos pre-sentó una balanza comercial positiva, mientras que los restantes fue-ron deficitarios, sobre todo a medida que se avanza hacia manufactu-ras más complejas, más intensivas en la utilización de conocimiento científico-tecnológico y la difusión de saberes y aprendizajes, más de-mandantes de mano de obra con elevada calificación y con mayores potencialidades para impulsar a otras industrias (Cuadro 1).

14 Un análisis de las formas que asumió la “sustitución inversa” en los cuatro ámbitos ma-nufactureros mencionados se puede encontrar, respectivamente, en Castells, Ferreira, Inchauspe y Schorr (2014), Castells y Schorr (2013 y 2015), Schorr y Porcelli (2014) y Schorr, Barrera, Kennedy y Palermo (2015). Para una perspectiva más abarcadora del estilo prio-rizado en el “fomento productivo” durante la fase kirchnerista, consúltese Gorenstein (2012), Lavarello y Sarabia (2015) y Kulfas (2016).


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Cuadro 1. Argentina. Saldo comercial según actividad industrial, 2007, 2011 y 2015 (millones de dólares)

* ncp: no clasificadas previamente.

Fuente: elaboración propia en base a INDEC y COMTRADE.

Ahora bien, tal como se señaló, a pesar de su pérdida de dinamismo a lo largo de los años bajo estudio y de que a partir de 2009 el mismo no logró compensar el saldo deficitario del resto de los ítems de la cuenta corriente -situación profundizada a partir de 2013-, el intercambio de

Actividad industrial 2007 2011 2015

Alimentos y bebidas 17.376 26.114 21.184

Metales comunes 734 2.267 1.190

Curtido y terminaciones de cuero yproductos de cuero

692 293 267

Productos de tabaco -1 -30 -9

Madera y fabricación de productos demadera y corcho 87 -11 -50

Edición e impresión y de reproducciónde grabaciones -56 -117 -135

Prendas de vestir, terminación y teñidode pieles -77 -297 -168

Minerales no metálicos -263 -414 -537

Papel y de productos de papel -378 -671 -714

Productos textiles -514 -768 -768

Muebles y colchones e industriasmanufactureras ncp* -509 -1.005 -786

-1.329 -2.001 -1.136Maquinaria de oficina, contabilidade informática

Productos de caucho y plástico -710 -1.401 -1.270

Refinación de petróleo 2.357 -3.085 -1.461

Maquinaria y aparatos eléctricos ncp* -1.663 -3.054 -1.532

Metalmecánica, excepto maquinaria y equipo -704 -1.168 -1.769

Instrumentos médicos, ópticos y de precisión -798 -1.535 -1.794

Fabricación de otros tipos de equipode transporte -941 -1.069 -2.062

Vehículos automotores, remolques ysemirremolques -1.700 -3.481 -2.627

Equipo y aparatos de radio, TV y com. -3.133 -4.320 -2.766

Sustancias y productos químicos -4.217 -4.996 -5.906

Maquinaria y equipo ncp* -4.647 -6.132 -8.086

Total -393 -6.881 -10.934


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mercancías fue el único rubro superavitario hasta 2014. Ello invita a posar la mirada sobre el comportamiento del resto de las transaccio-nes corrientes con el exterior que registraron déficits sistemáticos y cuya situación, como se verá a continuación, está vinculada en mayor o menor medida a la operatoria del capital extranjero en el país.

Transferencias al exterior

Si bien las transferencias corrientes que influyen en el sector exter-no son varias, aquí nos centraremos en las dos de mayor importancia vinculadas a rentas de inversión: la remisión de utilidades y dividen-dos y el pago de intereses de la deuda externa15, las cuales se derivan de la importancia que históricamente adquirieron los capitales extran-jeros en las economías dependientes como la argentina a través del endeudamiento externo y la inversión extranjera directa (IED).

La dinámica de la remisión de utilidades al exterior en las últimas dos décadas está directamente relacionada con el intenso proceso de extranjerización de la economía argentina desarrollado durante la dé-cada de 1990, el cual se profundizó con la crisis de la convertibilidad (Burachik, 2010, Gaggero, Schorr y Wainer, 2014 y Kulfas, Porta y Ra-mos, 2002). En efecto, durante la crisis, y especialmente en 2002, el capital extranjero incrementó aún más su presencia entre las grandes firmas del país (Azpiazu, Manzanelli y Schorr, 2011 y Wainer, 2011), lo cual consolidó el rol central de esta fracción del capital en la economía argentina.

En ese contexto, si bien la reducción de los costos laborales que trajo aparejada la “salida devaluatoria” de la convertibilidad y la posterior reactivación económica a partir de 2003 beneficiaron al conjunto del capital (en particular a los estamentos oligopólicos), debido a sus me-jores condiciones productivas y financieras (al operar con tecnologías más modernas, menores costos de producción y mayor acceso al fi-nanciamiento) las empresas extranjeras fueron las que obtuvieron las tasas de ganancia más elevadas (Azpiazu, Manzanelli y Schorr, 2011). Esa mayor rentabilidad media, junto al incremento del stock de IED, determinó que las utilidades devengadas por las compañías foráneas hayan crecido notablemente en el período analizado, superando con creces los guarismos de la década anterior.

Como se visualiza en el Cuadro 2, las utilidades del capital extranje-ro radicado en el país pasaron de un promedio anual de 2.379 millones de dólares entre 1992 y 2000 a 7.434 millones en 2003-2015, con un va-

15 Además de las mencionadas, también suelen vincularse a la operatoria de las firmas transnacionales buena parte de los pagos realizados en concepto de royalties y honorarios.


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lor máximo de 11.970 millones de dólares en 201116.

Cuadro 2. Argentina. Evolución de la Inversión Extranjera Directa (IED) bruta, las utilidades devengadas, la reinversión y la remisión de utilidades, 1992-2015 (millones de dólares y porcentajes)

Fuente: elaboración propia en base a INDEC.

El alto grado de extranjerización alcanzado a comienzos del nuevo siglo, y su poca variación relativa en los últimos años17, determinaron que las utilidades obtenidas por las empresas extranjeras que se des-envuelven en el medio local hayan adquirido un comportamiento mu-cho más dinámico que la entrada de inversiones extranjeras. Por una parte, los beneficios evolucionaron a una tasa muy superior a la de aquélla, al tiempo que también presentan umbrales considerables que superaron incluso los niveles de IED en seis años del período compren-dido entre 2003 y 2015 (Cuadro 2). Así, la remisión de utilidades pasó de significar el 21,7% de las entradas de inversión extranjera directa en la convertibilidad (promedios anuales) al 48,8% en el kirchnerismo.

16 Para evitar distorsiones en el análisis, del cálculo de los promedios anuales de la con-vertibilidad y la posconvertibilidad se decidió excluir los registros correspondientes a los críticos años 2001 y 2002.17 Del trabajo de Gaggero y Schorr (2016) surge que en 2001 las empresas transnacionales explicaban alrededor del 55% de las ventas totales de la cúpula empresaria del país (las 200 firmas de mayores dimensiones), porcentual que en 2014 se ubicó en el orden del 51% (y de algo más del 63% en el ámbito industrial).

IED Utilidades de IED

(1) (2)

Prom. 92-00 8.253 2.379 591 1.787 75,1 21,7Prom. 03-15 7.781 7.434 3.636 3.798 51,1 48,8

2003 1.652 1.084 -808 1.892 174,5 114,5

2004 4.125 3.149 71 3.078 97,7 74,6

2005 5.265 4.917 1.156 3.761 76,5 71,4

2006 5.537 6.577 3.108 3.469 52,7 62,7

2007 6.473 6.728 2.050 4.678 69,5 72,3

2008 9.726 7.418 396 7.022 94,7 72,2

2009 4.017 7.919 2.894 5.025 63,5 125,1

2010 11.333 11.671 5.322 6.349 54,4 56,0

2011 10.840 11.970 3.732 8.238 68,8 76,0

2012 15.324 9.813 7.343 2.470 25,2 16,1

2013 9.822 9.396 7.821 1.575 16,8 16,0

2014 5.065 7.702 6.121 1.581 20,5 31,2

2015 11.979 8.294 8.058 236 2,8 2,0

Reinversión de utilidades

(3)

Remisión(2-3)

Remisión sobre

utilidades

Remisión sobre IED


70

De este modo, el aporte que la IED podría realizar como ahorro exter-no se vio reducido a cerca de la mitad de los flujos procedentes del ex-terior, estimación que se reduce sensiblemente de computar la salida de divisas que establecen las corporaciones transnacionales por otros medios, como el pago de royalties y honorarios, la subfacturación de exportaciones, la sobrefacturación de importaciones y/o el pago de in-tereses a empresas relacionadas, entre otras18.

En referencia a las tendencias apuntadas, debe considerarse que la remisión promedio bajo el kirchnerismo se incrementaría significa-tivamente de no computarse lo ocurrido en los últimos cuatro años considerados (2012-2015), dado que si bien las utilidades siguieron siendo elevadas (8.800 millones de dólares promedio), la remisión de-clinó en forma considerable para los registros que se habían manifes-tado en los años anteriores. Esto se debió a la virtual imposibilidad de remitir beneficios por las restricciones cambiarias imperantes desde mediados de 2011 y por limitaciones impuestas por el Banco Central a los bancos privados, por lo que se registró un incremento de carácter estrictamente contable en la reinversión de las mismas en el período aludido, lo cual explica el grueso del incremento de la IED ya que los aportes de capital se vieron reducidos19. A esto debe agregársele una menor remisión en el sector petrolero a raíz de la re-estatización par-cial de YPF20.

18 Con los pocos datos existentes resulta dificultoso estimar la magnitud de este tipo de transferencias que realizan las filiales de las empresas transnacionales a sus casas matri-ces y/o a otras firmas vinculadas en el exterior. En otros trabajos hemos estimado que los pagos de intereses intra-corporación entre 2002 y 2015 no deben haber sido inferiores a los 861 millones de dólares anuales (Schorr y Wainer, 2017). Asimismo, las remesas al exterior en concepto de pago de regalías y honorarios profesionales pasaron de 960 millones de dólares en 2002 a 4.973 millones en 2015, de los cuales una parte significativa corresponde a erogaciones realizadas por capitales extranjeros. Tal como ha sido mencionado, a todo ello debería añadírsele otras transferencias realizadas por empresas transnacionales bajo diversas maniobras como la subfacturación de exportaciones o la sobrefacturación de im-portaciones, las cuales, si bien son de difícil estimación, suelen ser relevantes. Sobre el particular, véase Arelovich (2011), Grondona (2014) y Grondona y Burgos (2015).19 El hecho de que las corporaciones foráneas no hayan podido remitir utilidades no signi-fica necesariamente que esos flujos se hayan transformado en formación de capital dentro del país. En este sentido, la reinversión de utilidades es calculada de manera residual al considerar la diferencia entre las utilidades devengadas y las distribuidas, por lo cual una parte de esa inversión puede haber tenido diversos destinos como, por caso, la compra de títulos públicos nominados en moneda extranjera, el mercado paralelo de divisas y/o la realización de inversiones de carácter financiero en la plaza doméstica.20 La renacionalización del 51% de las acciones de YPF en manos de Repsol (mayo de 2012) implicó una mayor reinversión y una menor distribución de dividendos entre los accionis-tas de la empresa más grande del país. De acuerdo a las estimaciones del Banco Central, el sector petrolero fue el que más utilidades y dividendos remitió bajo el kirchnerismo, pero descendió significativamente con la renacionalización: en 2014 la participación del


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En definitiva, más allá de la situación particular y mayormente transitoria de los últimos años considerados, la tendencia general de la remisión de utilidades durante los gobiernos kirchneristas fue cre-ciente y se asocia con tres fenómenos relacionados: a) el alto grado de extranjerización alcanzado por la economía argentina, b) la elevada rentabilidad que obtuvieron las firmas extranjeras en el nuevo con-texto macroeconómico y c) la relativamente baja propensión a inver-tir en el país que las mismas presentaron (y cuando lo hicieron, con implicancias generalmente perniciosas sobre la balanza comercial y la matriz industrial)21. A estos factores se le suman otros elementos coyunturales que exacerbaron la remisión, como la necesidad de mu-chas empresas transnacionales de remitir ganancias a sus casas ma-trices en un contexto de crisis económica en sus países de origen.

Por lo que, en relación al efecto del proceso de extranjerización so-bre la cuenta corriente puede sostenerse, tal como lo alertara Braun (1975) al analizar el modelo “stop and go” durante la sustitución de im-portaciones, que el ingreso de divisas bajo la modalidad de inversión extranjera directa (IED) puede contribuir en el corto plazo a aliviar las tensiones en el sector externo, pero en el mediano/largo plazo tiende a agravarlas dado que las filiales de las empresas extranjeras remiten utilidades a sus casas matrices de manera constante y realizan trans-ferencias al exterior por las vías más diversas.

Por otra parte, el pago de intereses de la deuda externa (el otro com-ponente de gran importancia vinculado a las rentas de inversión), fue desde la irrupción de la última dictadura cívico-militar hasta fines del siglo XX una de las principales formas de salida de divisas de la econo-mía argentina en el marco de un proceso de endeudamiento creciente. La cesación de pagos de una parte de la deuda pública a fines de 2001 y la posterior renegociación con quita de la misma en 2005 y 2010 impli-caron una desaceleración en su crecimiento y un menor peso en rela-ción con el producto (Arceo y Wainer, 2008, Damill, Frenkel y Rapetti, 2010, Schvarzer y Finkelstein, 2004 y Selva, 2014).

Sin embargo, los pagos por intereses comenzaron a acelerarse con el canje de 2005 en la medida en que se regularizó el 76% de los títulos en default desde 2001. Si bien el pago anticipado del total de la deuda re-manente con el Fondo Monetario Internacional (FMI) en enero de 2006 implicó un ahorro de intereses, la maduración de los nuevos títulos canjeados por el gobierno nacional hizo que se fueran incrementan-

sector petrolero en la remisión total de utilidades fue del 12% (en 2012 fue del 18% y en años anteriores llegó a significar más del 30%).21 Desde diferentes perspectivas analíticas, la escasa “vocación inversora” y la “preferencia por la liquidez” de las empresas transnacionales en la fase actual del capitalismo son abor-dadas por Arceo (2011), Manzanelli (2016) y Pérez Ártica (2013).


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do los pagos bajo dicho concepto. De esta manera, mientras que en-tre 2003 y 2005 se pagaron, en promedio, poco más de 3.000 millones de dólares anuales, entre 2006 y 2010 dicha cifra había alcanzado los 4.870 millones (un incremento del 62%), en tanto el promedio de los intereses pagados el período 2011-2015 (6.742 millones) fue más del do-ble que el del primer período (Gráfico 6).

Gráfico 6. Argentina. Pagos de intereses de la deuda externa por tipo de acreedor, 2003-2015 (en millones de dólares corrientes)

Fuente: Elaboración propia en base a BCRA.

A su vez, de manera inversa al efecto del default en 2001, que en los primeros años de gobierno del kirchnerismo tuvo como efecto que el excedente de la reactivación económica no se escape por esa vía, la priorización de ser “pagadores seriales” (a partir del pago al FMI y de las reestructuraciones de deuda) por parte del gobierno nacional ope-ró como otro de los elementos que agravaron la restricción externa, ya que además de los intereses hubo que hacer frente a importantes vencimientos del capital en un contexto en el que las entradas ya no permitían compensar dicha salida de divisas.

Paralelamente, si bien la exclusión de los mercados internacionales de crédito a partir del default pasó inadvertida en el marco de una ba-lanza comercial superavitaria, el estancamiento de la economía hacia 2014 y la profundización de los viejos y nuevos problemas estructurales

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Fondo Monetario Internacional Otros Org. Int. y bilateralesOtros pagos de intereses Otros pagos del Gobierno Nacional

Prom. 2003 -2005: USD 3.010

Prom. 2006 -2010: USD 4.870

Prom. 2011-2015: USD 6.742


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que decantaron en la reaparición de la restricción externa terminaron por manifestar uno de los históricos elementos de la dependencia que había permanecido latente: la necesidad de acudir al endeudamien-to externo para impulsar el ciclo de acumulación del capital. A partir de allí, el gobierno de Cristina Fernández buscó resolver el persistente deterioro de la cuenta corriente con un cambio de eje desde el de “des-endeudamiento”22 a un “re-endeudamiento” selectivo23. Sin embargo, el conflicto con los “fondos buitre” tras el revés judicial de la Argentina en las cortes norteamericanas lo impidió, lo cual derivó en una acele-rada pérdida de reservas internacionales hasta fines de ese año.

La fuga de capitales al exterior

No sólo los vínculos con los capitales que provienen del extranjero contribuyeron al drenaje de divisas por diversas vías sino también la performance de los grupos económicos locales: esta fracción del poder económico agravó los problemas en el sector externo continuando con la fuga de capitales desplegada en décadas previas. En la etapa 1976-2001, sobre todo durante la dictadura cívico-militar y en el decenio de 1990, el gran empresariado argentino remitió una proporción impor-tante de sus ganancias fuera del territorio nacional, principalmente a través de la compra de activos en el exterior, tanto físicos (por ejem-plo, inversiones inmobiliarias y en empresas), como financieros (divi-sas, títulos, acciones, etc.), aunque se puede inferir que esta última modalidad fue la privilegiada (Basualdo y Kulfas, 2002).

Pese a las modificaciones acaecidas en el funcionamiento del ré-gimen de acumulación luego del abandono del esquema de caja de conversión fija, la formación de activos externos por parte del sector privado más concentrado fue muy dinámica (Gaggero, Rúa y Gagge-

22 El llamado “proceso de desendeudamiento” seguido por el gobierno ha sido objeto de discusión. El mismo alude centralmente a la reducción del ratio deuda/PBI, lo cual se de-bió a tres factores concomitantes: la quita obtenida en los canjes, los pagos netos de ca-pital realizados por el gobierno y el fuerte crecimiento del producto. Asimismo, hubo un cambio en la composición de la deuda con un incremento de la denominada en moneda nacional y un aumento de la deuda intra-estatal en detrimento de aquella contraída con el sector privado. De todas maneras, al final del mandato de Fernández de Kirchner la deuda pública en términos absolutos ostentaba el nivel más alto de su historia. Sobre este tema consultar Basualdo, Manzanelli, Barrera, Wainer y Bona (2015), De Lucchi (2014) y Selva (2014).23 Para poder acceder a los mercados internacionales de crédito primero se acordó el pago de la deuda con el Club de París defaulteada en 2001, con un importante componente de intereses punitorios, y se resolvieron distintos litigios pendientes ante el CIADI –el más resonante fue el de Repsol, por el cual el gobierno argentino le pagó a la firma española una compensación por 5.000 millones de dólares en títulos de deuda argentina por la es-tatización de su paquete accionario en YPF.


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ro, 2013). De acuerdo a la información suministrada por el Gráfico 7, entre 2007 y 2008 (en especial en el último año cuando confluyen la crisis mundial y el conflicto con las patronales agropecuarias) se pro-dujo un primer hito en la fuga de capitales locales al exterior durante el período kirchnerista, el que acarreó la salida del país de casi 32.800 millones de dólares e impactó directamente sobre el resultado de la balanza de pagos.

Sobre la base de la fuga de divisas de 2009 y 2010 (25.300 millones de dólares acumulados), en 2011 se verificó un nuevo pico, que compro-metió más de 21.500 millones de dólares y generó, en conjunción con otros factores ya mencionados, una pérdida sumamente pronunciada de reservas internacionales por parte del Banco Central, sentando las bases para la instrumentación de controles a la adquisición de divisas.

Gráfico 7. Argentina. Evolución de la fuga de capitales locales al exterior y la variación de reservas, 2003-2015 (millones de dólares)

Fuente: elaboración propia en base a BCRA.

Las medidas de regulación de la compra de divisas para atesoramien-to son las que permiten dar cuenta del fuerte descenso de la fuga de capitales en 2012, 2013 y 2014, aunque en este último año se autorizó de manera restringida la adquisición de dólares para ahorro sin destino específico24. De allí que en 2014 y especialmente en 2015 creció nueva-mente la formación de activos externos y, por ello y otros elementos, el saldo de la balanza de pagos volvió a deteriorarse.

Si bien la desconfianza en la moneda nacional y la opción por el ahorro en moneda extranjera es un fenómeno difundido en el mundo

24 Con la rehabilitación de compra de divisas para ahorro se estableció un límite máxi-mo de un quinto del ingreso declarado en la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) hasta el tope absoluto de 2.000 dólares mensuales. Además, se gravó la operación con percepción impositiva del 20% del monto involucrado.

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Variación de Reservas Internacionales


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empresarial y en amplias capas de los sectores medios y altos de la Argentina, los propietarios de los grupos económicos tuvieron un rol destacado en la formación de activos externos en los años recientes (como lo habían tenido en el período 1976-2001). La información al res-pecto es escasa y fragmentaria, pero puede afirmarse que los grandes empresarios locales explican una proporción considerable de la fuga de capitales que se dio en 2008 y 2011.

En cuanto a este último episodio, con los datos sistematizados por Zaiat (2012) resulta posible comprobar que en el listado de los princi-pales compradores de divisas para atesoramiento (personas físicas) figuran directivos de varios conglomerados empresarios y/o grandes compañías locales que, por diversos motivos, se expandieron fuerte-mente tras la “salida devaluatoria” de la convertibilidad: Bagó, Fráve-ga, IRSA, Ledesma, Macro, Olmedo, Pampa Holding y Petersen, entre otros. A su vez, cuando la indagación se focaliza en el universo de las personas jurídicas se constata la existencia de firmas pertenecientes a holdings relevantes como, por caso, Arcor, BGH, Eurnekián, La Nación, Madanes, Roemmers, Techint y Urquía.

La continuidad de la fuga de capitales en tiempos del kirchnerismo no debería hacer perder de vista la existencia de algunas modificacio-nes en ese proceso de internacionalización. Bajo el esquema conver-tible la fuga realizada por el gran empresariado estuvo relacionada básicamente con el despliegue de diferentes estrategias de “valoriza-ción financiera” del capital, así como con la salida al exterior de bue-na parte de los recursos generados por la venta de muchas empresas y grupos nacionales al capital extranjero. En los años analizados, si bien algunos de estos elementos también estuvieron presentes (como la remesa de recursos generados por la desnacionalización de algunas compañías oligopólicas), lo que parece haber primado es el envío al exterior de las abultadas ganancias corrientes internalizadas por esta fracción del poder económico en un escenario de “reticencia inverso-ra” por parte del capital concentrado interno (Manzanelli, 2016).

A este comportamiento de los grandes grupos empresarios debe agregársele un elemento que es propio de una estructura productiva como la argentina, donde las exportaciones dependen en buena medi-da de medios de producción irreproducibles (tierra) que se encuentran en manos privadas y que, por lo tanto, apropian renta. En este caso, una proporción considerable del excedente generado en estas activida-des, especialmente en la agropecuaria y la minera, no es reinvertido en la esfera productiva. En la medida en que la moneda doméstica no constituye una reserva de valor, y en un contexto de tasa de interés real baja o negativa, la renta apropiada tiende a impulsar la demanda de divisas para su fuga posterior. De esta manera, gran parte de los


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beneficios que se obtienen por el lado de la cuenta corriente a través de las exportaciones tienden a erosionarse por el lado de la cuenta capital de la balanza de pagos.

EL VIENTO SOPLÓ PERO LA ESTRUCTURA ECONÓMICA RESISTIÓ

Poca duda cabe de que el cambio de etapa durante el ciclo de gobier-nos del kirchnerismo estuvo atravesado por una transformación del “viento de cola” en “viento de frente” en el sector externo. Sin em-bargo, la conjunción de crecimiento acelerado, altos niveles de ren-tabilidad empresaria y mejora en el empleo y los ingresos durante la primera etapa del ciclo kirchnerista no se debió únicamente al “viento de cola”, pero tampoco exclusivamente a la “voluntad política” del go-bierno de turno. Ambas variables operaron sobre un conjunto de con-diciones socio-económicas que imperaron tras la crisis y salida de la convertibilidad.

En especial, la existencia de recursos ociosos y el alto desempleo tras cuatro años de caída del producto, en un contexto internacional fa-vorable (“viento de cola”), viabilizaron la aplicación de políticas ex-pansivas que reactivaron el ciclo económico e impulsaron tanto el em-pleo y los salarios como los beneficios industriales. Ahora bien, esta coincidencia transitoria de intereses entre trabajadores y burguesía industrial empezó a mostrar sus límites cuando la situación económi-ca se recuperó y emergieron las tensiones vinculadas a la estructura económica dependiente y desarticulada que se manifestaron, una vez más, en el sector externo.

Si bien los cambios en el contexto internacional a partir de 2008 im-pactaron en esa trayectoria, están muy lejos de agotar la explicación del desempeño de la economía argentina. En particular, entre los ele-mentos que dieron lugar a la reaparición de la restricción externa se destacan factores críticos endógenos vinculados a problemas estruc-turales no resueltos que tienen que ver con las características de la es-tructura productiva y el carácter del bloque de clases dominante en la Argentina.

El aumento de la inversión en una economía extranjerizada y sin una articulación con la industria de bienes de capital local, y el ma-yor crecimiento manufacturero sin un importante –aunque selectivo– proceso sustitutivo basado en el mercado interno, recrearon barreras al crecimiento en el mediano-largo plazo. Ya que, desde que el pro-ceso de acumulación se puso en marcha, la economía dependió cada vez más fuertemente de medios de producción proporcionados desde el exterior; como así también de los conocimientos para utilizar esos


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medios de producción (dependencia tecnológica) que, en un contexto de fuerte extranjerización, incrementaron las presiones en la cuenta corriente a través de pagos externos por regalías y honorarios.

Esto fue posible porque, en el marco de las transformaciones mun-diales y de la nueva división internacional del trabajo, las empresas transnacionales lograron tener plena libertad para aprovechar las ventajas comparativas derivadas de la abundante dotación de recursos naturales y de ciertos ámbitos de acumulación de la economía local privilegiados por las políticas públicas. A su vez, su peso central en el patrón de acumulación y en la provisión de divisas (ya sea por el peso de la IED en la economía como por la vía exportadora), hizo que ter-minen teniendo un gran poder de coacción sobre la orientación de la política económica y el funcionamiento estatal.

En dicha situación se encuentran los grandes exportadores vincula-dos a ventajas comparativas derivadas de los recursos naturales (como el agro, la agroindustria y ciertos sectores extractivos como la mine-ría), que si bien son en su mayoría de origen extranjero, también se destacan algunos grupos económicos locales. Estos actores, en tanto grandes proveedores de divisas, cuentan con un importante poder de veto, por ejemplo, poniendo límites objetivos a la capacidad que tiene el Estado de apropiar renta y/o modificar los parámetros del comercio exterior. Y, por el tipo de sectores en los que se encuentran insertos, se caracterizan por no reinvertir sus ganancias en la esfera producti-va y enviarla al exterior en forma de remisión de utilidades o fuga de capitales.

Por su parte, la supuesta “burguesía nacional” no está dispuesta -ni en condiciones- de llevar adelante un proyecto de país distinto al que surge “naturalmente” de la tradicional división del trabajo a escala mundial. Esto se debe a que las empresas nacionales en general no han logrado competir en igualdad de condiciones con las compañías foráneas salvo en aquellos casos vinculados a la explotación de venta-jas comparativas naturales. Además, los grandes grupos económicos locales han tenido un rol central que en la fuga de capitales.

Por último, cabe señalar que si bien el capital financiero perdió parte del rol central que tenía en la década de 1990, la deuda reestructura-da y la necesidad el reingreso de la Argentina al mercado financiero global a partir de la escasez de divisas implicaron un condicionante (económico y político) a través del peso de los vencimientos de capital e intereses, que siguieron operando como una presión permanente so-bre la orientación general de las políticas públicas. Por supuesto que dentro de la lógica de este tipo de capitalistas no predomina una polí-tica de cambio estructural sino la lógica del ajuste y la transferencia de excedente desde la esfera productiva hacia la esfera de la circulación


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(del dinero) en tanto se busca garantizar la capacidad de repago y el flujo de intereses.

En suma, los intereses de las diversas fracciones del bloque en el po-der consolidaron: a) un perfil de inserción externo primarizado con algunos sectores industriales de privilegio fuertemente dependientes de insumos y bienes de capital del exterior, b) la creciente remisión de utilidades en el marco de una economía altamente extranjerizada c) la fuga de capitales al exterior y d) el drenaje de recursos al exterior vinculados al endeudamiento. Dichos procesos no se orientan hacia la construcción de una estructura productiva que le permita a la Ar-gentina resolver los graves problemas vinculados a su situación de de-pendencia, sino que constituyen cada vez mayores desafíos para llevar adelante un proyecto de desarrollo nacional.

En definitiva, el verdadero desarrollo económico del país no depende de cómo sople el “viento” sino de la construcción de un sujeto social con un verdadero interés y potencialidad para romper con la actual situación de dependencia. Dadas las condiciones reales en las que se desarrolla el proceso de acumulación de capital en la Argentina, ello necesariamente involucra un programa de acción amplio, ya que esta tarea no puede ser llevada a cabo sin afectar la actual estructura de po-der y, con ello, los límites que imponen las actuales relaciones sociales de producción y dominación.

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LA ESTRUCTURA ECONÓMICA DURANTE EL KIRCHNERISMO:

¿REPRIMARIZACIÓNO REINDUSTRIALIZACIÓN?

Agostina Costantino

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Introducción

Durante la crisis de la Convertibilidad tuvo lugar a un cambio de po-líticas públicas, que –en un contexto externo novedoso- modificó la macroeconomía argentina respecto de su comportamiento previo. El mayor dinamismo del PBI se vio acompañado de cambios en la compo-sición sectorial, que alimentaron la idea un nuevo “modelo” emergen-te. La alianza productiva de Eduardo Duhalde se heredó en el llamado a reconstruir un capitalismo serio, de la mano de una burguesía na-cional, por parte de Néstor Kirchner. La idea de una re-industrializa-ción en ciernes aparecía en el discurso del gobierno como el reverso del neoliberalismo, al que se decía poner fin. Rápidamente se alzaron voces señalando lo limitado del proceso referido, abriéndose un debate que dura hasta nuestros días.

La discusión sobre la existencia o no de cambio estructural durante el kirchnerismo ha suscitado múltiples estudios al respecto, con posicio-nes bastante contradictorias entre sí respecto a sus conclusiones. Por un lado, existe una postura que afirma que durante estos años se dio un cambio radical en la estructura económica que marcó un quiebre respecto a etapas anteriores. La reindustrialización de la economía, según esta posición, habría sido consecuencia de políticas industria-les activas, que habrían repercutido además en un fuerte crecimien-to del empleo a nivel nacional. Por otro lado, existe otra postura que sostiene una continuidad casi absoluta respecto de las tendencias es-tructurales que venían dándose desde fines de la década del setenta. La reprimarización de la economía presentaría como novedad, en este caso, una vuelta revisitada al modelo agroexportador de principios del siglo XX, con los cambios ligados al proceso de mundialización de ca-pitales y una intensificación de los procesos de despojo.

El objetivo de este capítulo es poner en discusión ambas posturas, realizando un análisis de la evolución sectorial de la estructura econó-mica entre 2002 y 2015. Para ello, en la siguiente sección, presentamos breve y esquemáticamente las posturas respecto a qué fue lo que ocu-rrió en Argentina, respecto a la evolución de los sectores económicos durante aquellos años. En el apartado 2, presentamos cuáles fueron los principales cambios en el patrón de reproducción económica du-


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rante el kirchnerismo, de modo de tener presente algunas tendencias generales que permiten entender lo que se expone a continuación. En el apartado 3 se realiza el análisis sectorial de la economía entre 2002 y 2015, utilizando estadísticas oficiales y fuentes secundarias. Casi llegando al final, en la sección 4, presentamos la justificación de por qué la estructura económica consolidada fue consecuencia de políticas públicas concretas, algunas novedosas y otras vigentes desde etapas anteriores al 2002. Y, por último, se presentan algunas reflexiones fi-nales.

1. LAS VISIONES SOBRE LA EVOLUCIÓN SECTORIAL:

REINDUSTRIALIZACIÓN VS. REPRIMARIZACIÓN

A lo largo de estos años, pueden distinguirse dos posiciones claramen-te diferenciadas y contradictorias entre sí respecto de la interpretación sobre qué sucedió con la evolución sectorial y la estructura económi-ca en Argentina entre 2002 y 2015. Por un lado, están aquellos autores que caracterizan esta etapa como una novedad casi absoluta respecto de años anteriores, en donde se revirtió el proceso de desindustrialización que venía dándose en el país desde fines de los setenta. Por otro lado, están aquellos que enfatizan en las continuidades respecto a etapas an-teriores, insistiendo en que la principal característica de la economía durante los años kirchneristas fue la reprimarización de la economía, en una suerte de vuelta potenciada del modelo agroexportador caracte-rístico de principios del siglo XX. Presentamos a continuación las pos-turas extremas en torno a estas dos interpretaciones, a forma de tipos ideales weberianos, sabiendo que los análisis concretos reconocen ma-tices y abundan posiciones intermedias entre ambas.

El primer grupo afirma que la fase abierta en 2002 marca el inicio de una etapa completamente distinta a la anterior, caracterizada por una expansión inédita de la actividad económica, impulsada centralmente por el crecimiento de la industria. Como se puede ver en el gráfico 1, esta postura no carecía de argumentos, pues el PBI mostró una tendencia ascendente, de particular intensidad entre 2002 y 2007 (8,8% anual pro-medio). Este comportamiento contrasta con la larga recesión de 1976-1990, y superó incluso la fase expansiva de la Convertibilidad: mientras que entre el piso de 1990 y el auge de 1998 el PBI creció un total de 63% en dólares constantes, la cuenta equivalente entre 2002 y 2013 arroja un 77%. Es decir, aunque con una intensidad levemente menor, sostuvo más años la expansión, mostrando los últimos años un estancamiento que también difiere de la severa crisis con la que cerró el siglo XX.

A lo anterior se suma la expansión industrial, en semejantes térmi-

La estructura económica durante el kirchnerismo:¿reprimarización o reindustrialización?

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nos. Entre 1976 y 1990, la industria perdió casi un quinto de su valor agregado, alimentando la interpretación que ubicaba este fenómeno como una característica central de la etapa. Si bien el sector creció de allí hasta 1998 un 61%, la crisis volvería a golpearla con fuerza, per-diendo más de un cuarto de su valor agregado. En términos netos, para 2002 la industria era más pequeña en términos absolutos que en 1976. Ante ello, emergía claro el contraste de la expansión durante el nuevo siglo: iniciando con un asombroso crecimiento cercano al 15% entre 2002 y 2004, la industria se expandió un total de 77% hasta su auge en 2013. La recesión presente luego no la hizo caer en una crisis como ocurriera una década y media antes.

Gráfico 1. PBI total e industrial, en dólares constantes de 2010

Fuente: elaboración propia con datos del Banco Mundial

En general, quienes enfatizan estos cambios, sostienen que al me-nos en una primera etapa el impulso provino de una relación “alta y estable” entre el tipo de cambio nominal y los salarios, comparado con la década anterior. Este tipo de cambio depreciado habría sido la prin-cipal herramienta utilizada para fomentar la capacidad de la indus-tria para competir con otros países. Algunos sostienen, incluso, que al menos hasta 2010 no existió evidencia para justificar que la compe-titividad de la industria haya disminuido, debido al desacople de los precios internos de la canasta de consumo respecto al tipo de cambio y los precios externos, y debido también al aumento producido en la productividad laboral. Aunque durante los primeros años de la expan-sión la industria habría aprovechado capacidad instalada ociosa, no sería posible explicar el proceso de crecimiento por esta vía más allá

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del 2005, debiendo entonces referir a un proceso inversor genuino. Su importancia es clave, además, en la generación de empleo formal pri-vado (ver capítulo 5).

De esta forma, uno de los principales cambios que se habría dado en la estructura económica se refiere al sector industrial, que habría cre-cido por encima del conjunto de la economía y que además, el mismo, habría modificado su estructura interna cobrando importancia las ramas productoras de maquinarias, relegando aquellas más livianas como las procesadoras de alimentos. Existe una fuerte impronta de concepción modernizadora de la industria, ligada a los procesos his-tóricos de desarrollo de otros países. Pero detrás de estos argumentos, acicateada por la versión gubernamental de los hechos, hay también una suerte de hipótesis confabuladora y centrada en el espacio nacio-nal, por la cual la etapa de industrialización en Argentina habría sido interrumpida exógenamente (por acción de la dictadura cívico-mili-tar), y el proceso en ciernes pudiera ser retomado en caso de haber voluntad política. Esto último es lo que habría ocurrido desde 2002.

Frente a esta interpretación, se erige otra que cuestiona la novedad y los alcances de estos cambios, resaltando algunas continuidades es-tructurales. En este sentido, se duda tanto sobre el carácter anómalo del crecimiento, como de la composición sectorial que lo impulsa. En el gráfico 2 se utiliza la misma serie de PBI del gráfico 1 (en dólares constantes de 2010) pero ahora deflactada por un índice de términos de intercambio, poniendo ambos en base 100 para el año 2001. Lo que se observa es que, considerando la mejora de precios que obtuvo el país en su intercambio con el mundo, el crecimiento no fue particu-larmente vigoroso: más bien, lo que se observa es que el PBI acompañó esa mejoría externa25. Detrás de esta forma de presentar la cuestión, está la idea de que el país no habría modificado su inserción externa, dependiendo básicamente de la producción primaria.

25 La discusión detallada de este argumento, expresado como “viento de cola”, se puede revisar en el capítulo de Andrés Wainer y Paula Belloni.


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Gráfico 2. PBI deflactado por términos de intercambio y participación de la industria en el PBI, 2001=100

Fuente: elaboración propia con datos del Banco Mundial.

Así, el gráfico 2 muestra que, si bien la participación de la industria en el PBI mostró un salto positivo entre 2001 y 2003, esto no quebró su tendencia decreciente. Sin menospreciar este incremento inicial, para 2015 el peso de la industria en el PBI apenas superaba su nivel de 2001, y se ubicaba ciertamente muy por debajo de los valores inicia-les de la serie. Si expandimos el período de observación a 1976, esta tendencia se vuelve incluso más evidente. En esta línea, el gráfico 3 apunta otra forma de abordar el mismo problema, transformando a un índice con base en 1976 de las series de dólares constantes de 2010 de los sectores industrial y agricultura. Esto permite comparar el di-namismo de ambos sectores con independencia de sus valores abso-lutos (la industria triplica en importancia a la agricultura). Lo que se observa es que la agricultura mantuvo una tendencia expansiva desde 1976, atravesando casi indemne la crisis de la Convertibilidad. Aunque la industria mostró mayor dinamismo de allí a 2007, el sector econó-mico más tradicional del país no sería ciertamente un perjudicado. En la fase abierta desde entonces, la agricultura muestra una mayor variabilidad en su nivel de actividad, pero cierra el período (2007-2015) con una expansión total del 5,1%, por debajo del 6,6% de la industria.

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Gráfico 3. Valor agregado agricultura e industria, 1976=100

Fuente: elaboración propia con datos del Banco Mundial.

Justamente, la segunda interpretación sostiene la idea de la repri-marización de la economía y la consolidación de un modo de desarro-llo “extractivista” (muchas veces utilizado como sinónimos) o “neoex-tractivismo desarrollista”. Esta posición entiende que las políticas aplicadas entre 2002 y 2015 (y sus resultados) hicieron que se profun-dizara un patrón de reproducción económica basado en la sobreex-plotación de recursos naturales y en la expansión de fronteras hacia territorios antes considerados como “improductivos”. El énfasis aquí está puesto en el aumento de la producción de materias primas para la exportación y de bienes agroindustriales para el mercado interno, como una continuidad de un proceso de largo plazo, reforzado durante la Convertibilidad, que promueve los sectores primario y financiero. De esta forma, estos sectores vendrían aumentando su participación en el PBI y, especialmente, en las exportaciones generando una suerte de reconfiguración tradicional de “economía agro-exportadora”.

Cuatro argumentos fundamentales sostendrían la continuidad de la reprimarización de la economía: (i) a pesar del repunte de la industria, la paridad cambiaria y los bajos costos laborales en dólares potencia-ron un perfil exportador vinculado a la producción de commodities; (ii) no existió un plan de políticas activas de promoción industrial; (iii) en cambio, se otorgaron beneficios de promoción a las exportaciones pri-marias y sus transformaciones básicas (como el procesamiento de soja en forma de aceite o biodisel); y (iv) todo lo anterior, para garantizar la provisión de divisas que compense la situación estructuralmente defi-

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Industria Agricultura


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citaria de la industria. Es decir, no se trataría solo de una centralidad histórica de la producción primaria, sino que habría sido reforzada en este período.

Como veremos a continuación, no creemos que una de las dos postu-ras anteriores sea cierta y la otra falsa. Entendemos que ambas enfa-tizan o bien características, o bien algunos momentos determinados respecto a la estructura económica durante el periodo bajo estudio. Veamos.

2. LOS CAMBIOS EN EL PATRÓN DE REPRODUCCIÓN ECONÓMICA DURANTE EL KIRCHNERISMO: UN BREVE REPASO

Para analizar lo que es el foco de este capítulo, la estructura produc-tiva como consecuencia de las políticas aplicadas durante los años kir-chneristas, es necesario primero hacer un repaso general de las prin-cipales características del patrón de reproducción económica en esta etapa.

Existen determinadas características estructurales de la economía argentina que permiten hablar de muchas continuidades en el patrón de reproducción económica desde fines de la década de los setentas, específicamente, desde la última dictadura cívico-militar (1976-1983). Entre ellas, destacan la orientación hacia actividades ligadas a las ventajas comparativas del país (explotación de recursos naturales) y actividades protegidas de la competencia, la precarización del traba-jo (incluyendo deterioro de las condiciones de contratación y peores salarios), la concentración de la producción en la mayor parte de las ramas de actividad, centralización y extranjerización de la propiedad. Por supuesto, ninguna de estas tendencias opera sin contradicciones, y es posible encontrar fases donde no se observan comportamientos descritos26. De hecho, esto permite identificar sub-períodos con espe-cificidades propias, pues resulta inapropiado pretender una continui-dad sin matices a lo largo de cuatro décadas. Estas etapas no necesa-riamente coinciden con cambios de gobierno.

En particular, entendemos que a partir del año 2002 (luego de la crisis del programa de Convertibilidad) se dieron algunos cambios central-mente a nivel macroeconómico, lo que produjo algunos reordenamien-tos sectoriales, pero no logró (por falta de intención o de capacidad) mo-dificar las características estructurales antes mencionadas.

26 Por ejemplo, con el advenimiento de la democracia, el salario mostró una incipiente recuperación de sus niveles previos (1984), volviendo rápidamente a su tendencia decli-nante. La extranjerización, por caso, avanzó fuertemente en el sector financiero durante la dictadura, pero no se consolidó como tendencia general sino durante la Convertibilidad.


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Como vimos, desde 1976 hasta 1990 el PBI total de Argentina se man-tuvo prácticamente estancado. Este marco de severa crisis, junto a los estallidos hiperinflacionarios de 1989 y 1990, es el trasfondo en el que toma forma el programa de reformas estructurales. Con el cambio adelantado de gobierno, se aprueban las leyes de Reforma del Estado (N° 23.696) y de Emergencia Económica (N° 23.697), que habilitaron la puesta en marcha acelerada de este programa, concentrando para ello poder de decisión en el poder Ejecutivo. A partir de 1991, con la puesta en marcha de la Convertibilidad, se generó una etapa de crecimiento que, incluso considerando la recesión con la que termina el período, muestra un crecimiento promedio del 1,5% anual. Si el marco de las reformas ofreció buenas condiciones para la valorización del capital en este periodo, su conjunción con un nuevo panorama externo a par-tir de 2002 tuvo un impacto aún mayor: el crecimiento promedio en-tre 2002 y 2015 fue del 3,5%. De conjunto, no sólo se alcanzaron tasas anuales más elevadas, sino que se sostuvieron por más tiempo. Vale resaltar que en 2002 también se aprobó una ley de Emergencia Eco-nómica (N° 25.561) como marco para estructurar la mayor parte de las nuevas políticas económicas.

Como característica de esta etapa se observa un fuerte proceso de concentración y extranjerización del capital. Si bien esta tendencia ya se había consolidado durante la Convertibilidad, sostuvo su gravi-tación después de 2002. Azpiazu, Schorr y Manzanelli (2012) señalan que se reforzó el control de la cúpula extranjera, que obtuvo mayores tasas de ganancia y exportó más, aunque reinvirtió menos y contrató menos trabajo. Este análisis fue complementado por Gaggero, Schorr y Wainer (2014), quienes muestran cómo en la última década el capital extranjero concentrado consolidó su dominio, desplazando al capital local a ramas procesadoras de recursos naturales y sectores protegidos de la competencia por el Estado. En definitiva, como afirman Féliz y López (2012): “El ciclo de capital de nuestro país es hoy más que nunca heterónomo –no autónomo- bajo el control estratégico del gran capital con proyección transnacional”.

Si bien era un proceso iniciado durante la Convertibilidad (Belloni y Wainer 2012), después de la devaluación de 2002, la orientación de la IED se concentró aún más en las actividades extractivas y procesadoras de recursos naturales, representando las mismas un 44,9% de la IED promedio anual que ingresó en Argentina entre 2002 y 2011. De esta manera, debido al peso que estas empresas tienen en la economía ar-gentina, el proceso de extranjerización tendió a profundizar un patrón productivo orientado a la explotación de ventajas comparativas. Cabe destacar que en este proceso de extranjerización tuvo una importancia fundamental la ley de inversiones extranjeras (N° 21.382), sancionada


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en 1976 y reafirmada (a través de unas leves modificaciones) en 1993, que afirma la igualdad de tratamiento en términos de derechos y obli-gaciones entre los inversores extranjeros y los nacionales. Esta norma permanece intacta hasta el día de hoy. Otro tanto ocurre con la ley de desregulación financiera de 1977 (N° 21.526).

De hecho, Argentina se mantuvo dentro del sistema de derechos cor-porativos que ordena los movimientos de capitales globales, desesti-mando iniciativas alternativas. Esto se puede visualizar por ejemplo en la negativa a salirse del Centro Internacional de Arreglo de Diferen-cias relativas a Inversiones del Banco Mundial (como hicieron otros países de la región), donde los fallos sistemáticamente perjudicaron al país. Más aún, de los 58 Tratados Bilaterales de Inversión que el país firmó en los noventa, 55 se mantuvieron vigentes en aras de atraer las inversiones. Argentina tampoco mostró particular énfasis en la puesta en marcha de las iniciativas del Banco del Sur o el Sucre, como mecanismos alternativos de regulación supranacional de los movi-mientos de capitales. Las expectativas –defraudadas- del gobierno parecieron quedarse dentro de las instituciones del poder económico global, como se expresó en los intentos de reforma al interior del FMI, tras el pago adelantado de casi 10.000 millones de dólares al FMI –in-cluyendo deudas sin registro fidedigno.

Sin embargo, hubo un cambio importante en el patrón de reproduc-ción económica a partir de la devaluación, respecto de las fuentes y usos de los recursos externos, es decir cómo se compone la entrada y salida de capitales. Mientras que en la década de los noventa, debido a la apertura comercial y la apreciación cambiaria, el saldo comercial era negativo, y por lo tanto la principal vía de entrada de capitales eran la inversión extranjera y el endeudamiento (principalmente público), luego de la devaluación y debido a las dificultades de sostener el ritmo de endeudamiento marcada por el default producido en 2001, las prin-cipales vías de entrada de capitales al país fueron el saldo comercial y la inversión extranjera.

Estas dos fuentes fueron, en la etapa 2002-2015, las encargadas de financiar la salida de capitales que se produjo a través del pago de in-tereses, la remisión de utilidades y dividendos por parte de las filiales de empresas trasnacionales y, sobre todo, la enorme fuga de capitales característica de esta fase. Los tres usos de los recursos externos tu-vieron por principal determinante el aumento en la tasa de ganancia del capital productivo a niveles record históricos: las ganancias sobre costos promedio en el periodo 2003-2007 fueron un 266% más altas que en el periodo 1991-1998 y un 52% más altas que en el año 1995 (año de mayor rentabilidad de las firmas de la cúpula empresarial en la dé-cada del noventa), que fue del 6.2% (Wainer 2013). Tal como diversos


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estudios muestran (Manzanelli 2011; Azpiazu y Manzanelli 2011; Pérez Artica 2011), este aumento de las ganancias –propiciado por el contex-to internacional favorable y la reestructuración regresiva del ingre-so- permitió al capital productivo no sólo incrementar la inversión, sino además desendeudarse y atesorar. De hecho, el nivel de inversión respecto de las ganancias fue bajo, dejando disponibles grandes can-tidades de recursos para los otros dos usos. La posición dependiente de Argentina hace que su moneda no cumpla la función de reserva de valor y, por lo tanto, no es extraño que el atesoramiento se dirija a divisas fuertes, expresándose como fuga de capitales (por parte de las empresas, de sus dueños o administradores). Este fenómeno, aso-ciado en la década previa a la toma de deuda, se intensificó a partir de 2007, financiándose ahora con el superávit comercial. Esto indujo la puesta en marcha de diversos controles sobre la cuenta capital (ver capítulo 2), que buscaban contener las salidas.

Justamente, el incremento de las ganancias tuvo por uno de sus determinantes centrales en la nueva etapa a la brutal licuación sala-rial producida en 2002, en un contexto de muy elevado desempleo y subempleo27. La centralidad de este aspecto se puede notar comparan-do el dinamismo decreciente de la actividad económica respecto de la recuperación del mercado laboral, relación inversa que cuestiona los fundamentos de esta expansión: los capitales operantes en el espacio nacional son incapaces de pagar la fuerza de trabajo siquiera por su valor; su valorización requiere de la vulneración de esta equivalencia o la existencia de mecanismos compensatorios. La acción estatal se orientó en este sentido, mediante tanto la ampliación de políticas de ingresos y sociales que compensaran ingresos para las clases popu-lares, como de la contención de los costos ligados a los servicios pú-blicos (subsidiando a las empresas proveedoras). Para realizar ambas transferencias, el Estado captó parte de las rentas del sector agrope-cuario, mediante el uso de derechos de exportación (retenciones). Esta intermediación fue clave para sostener la acumulación en el período de análisis: sin ella, difícilmente el capital industrial hubiera logrado valorizarse a escala ampliada. Veamos.

27 Los aspectos ligados al mercado de trabajo son analizados en el capítulo de Pablo Pérez y Facundo Barrera.


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3. ANÁLISIS SECTORIAL DE LA ECONOMÍA ENTRE 2002 Y 2015

Antes de comenzar el análisis de este apartado es necesario realizar una aclaración. A continuación hablaremos de “ganadores” y “per-dedores”. Estas categorías no están definidas en términos de las cla-ses sociales que lideran el bloque en el poder, sino simplemente en términos del dinamismo que cada sector tuvo dentro de la estructura productiva a lo largo de estos años. Es decir, los sectores que aquí apa-rezcan como “ganadores” no son, necesariamente, aquellos que más influyeron en la definición de políticas públicas ni los que más renta-bilidad tuvieron28.

Luego de la devaluación que se produce en 2002, el índice de tipo de cambio real corregido aumenta, en promedio, a casi el doble (pasa de 111,6 en 1993-2001 a 214,9 en 2002-2011, con 2001=100). Esto favore-ció, principalmente, a los sectores transables (y, en mayor medida, al sector primario favorecido también por un contexto de ascenso en los precios internacionales). Sin embargo, considerados todos los sectores en su conjunto, los que más crecieron durante los años kirchneristas fueron los sectores productores de servicios (ver tabla 1), en línea con las tendencias mundiales de aumento en la participación de estos sec-tores en las estructuras productivas de los países, en detrimento de los sectores productores bienes.

Tabla 1. Participación de los sectores de servicios y bienes en el PBI

Fuente: Elaboración propia en base a INDEC.

La desagriculturización y la desindutrialización (entendidas como la caída como proporción del PBI del sector productor de bienes prima-

28 Para un análisis más profundo de las posiciones dentro del bloque en el poder puede consultarse el capítulo de López y Cantamutto en este mismo libro.

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008Tendencia gráfica

GANADORESSECTORES PRODUCTORES DE SERVICIOS 56,3 56,3 56,3 56,3 57,0 57,4 58,7 59,9

PERDEDORESSECTORES PRODUCTORES DE BIENES 43,7 43,7 43,7 43,7 43,0 42,6 41,3 40,1

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015Tendencia gráfica

GANADORESSECTORES PRODUCTORES DE SERVICIOS 63,6 61,4 61,7 64,0 64,2 63,1 65,9

PERDEDORESSECTORES PRODUCTORES DE BIENES 36,4 38,6 38,3 36,0 35,8 36,9 34,1


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rios e industriales respectivamente) son tendencias que vienen dándo-se desde la década de los setentas a nivel mundial como consecuencia, por un lado, de la pérdida de importancia frente a las nuevas activi-dades de servicios con relativamente mayor valor agregado (como los sectores de tecnologías, logística y financiero) y, por lo otro lado, como consecuencia de los procesos de mundialización de capitales y deslo-calización de las empresas. Tal como afirma Grigera (2011), el proceso de desindustrialización no es una particularidad del caso argentino, sino que es una tendencia global generada por la mundialización de los capitales, la transnacionalización de los procesos productivos de las grandes empresas transnacionales, y las correspondientes políti-cas de apertura y liberalización de los mercados en los distintos países. La desestructuración de la cadena productiva que antes estaba prácti-camente completa en cada país y la posterior instalación de cada parte de la misma cadena en distintos países produjo una disminución en la participación de la industria sobre el PBI en aquellos países donde más fuertemente se dio este proceso (básicamente, todos aquellos ex-puestos a la mundialización de capitales). En un mismo sentido opera la tercerización de actividades no centrales en la actividad manufactu-rera (tareas de limpieza, seguridad e higiene, etc.).

La particularidad del caso argentino (así como de otros países depen-dientes basados en la explotación de ventajas comparativas estáticas) es que la propia industria comenzó a especializarse cada vez más en el procesamiento de materias primas y alimentos, en detrimento de sec-tores más complejos e intensivos en tecnología. Es también común en países dependientes que el sector de servicios muestre un rezago im-portante a nivel de productividad respecto de los sectores transables, actuando principalmente como actividad de “refugio” de grandes con-tingentes de fuerza de trabajo sin ocupación en el sistema formal. Su peso absoluto y proporcional en el PBI aumenta, pero no compensan la fuerza de trabajo empleada, mostrando así bajos índices agregados de productividad.

Sin embargo, lo recién referido son tendencias generales que no per-miten distinguir demasiado las características de la estructura pro-ductiva en un periodo de tiempo más acotado, los años del kirchne-rismo. Veamos entonces qué ocurre si observamos al interior de estos grandes sectores. La tabla 2 muestra la participación porcentual de cada sector en el PBI entre 2001 y 2015 ordenados de mayor a menor de acuerdo a la tasa de crecimiento anual promedio de cada uno a lo largo de dicho período. Clasificamos a los sectores en “ganadores” y “perdedores”, bajo el criterio de que los primeros mostraran una tasa de variación anual promedio (de la participación) positiva en el perio-do estudiado, mientras que los perdedores son aquellos cuya tasa fue


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negativa. No se debe confundir con su peso total en el PBI, pues obser-vamos la variación de ese peso, ni con los roles políticos o estructurales de estos sectores, que requieren otras precisiones (analizadas en otros capítulos de este libro).

Tabla 2. Participación porcentual de los sectores en el PBI, ordenados de acuerdo a la tasa de crecimiento anual promedio de cada uno


Lo que puede observarse, en primer lugar, es que todos los sectores ganadores (excepto construcción) son productores de servicios y, prin-cipalmente, aquellos ligados a servicios públicos donde el Estado tiene una participación central (como servicios sociales y de salud, defensa y enseñanza). Una de las características del modo de acumulación du-rante el kirchnerismo fue que parte del superávit fiscal se destinó, por un lado, a aumentar el gasto público social y por otro lado, en mayor medida, al otorgamiento de subsidios a otras ramas afectadas por la devaluación y el congelamiento de tarifas, como las empresas de ser-vicios públicos privatizadas, el transporte y la energía (López 2013)29. Respecto al primero de estos destinos (sobre el segundo volveremos más adelante) es interesante notar en la tabla 2 las tendencias gráficas

29 Este superávit tuvo tres pilares fundamentales por el lado de los ingresos: el impuesto al valor agregado (IVA); el impuesto a las ganancias; y la creación de derechos de exportación a partir de la devaluación del 2002, que pasaron de representar, en promedio, el 0,06% del total de la recaudación tributaria en 1993-2001 a representar el 10,08% en 2002-2013.


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(última columna) de cada uno de los sectores ligados a estos servicios sociales: el mayor crecimiento de los mismos se da a partir del 2008, es decir cuando el sector industrial comienza a entrar en una larga re-cesión, fruto de las tensiones propias del patrón de reproducción eco-nómica y el estallido de la crisis mundial. Algunas interpretaciones (ver capítulo 1) han caracterizado a esta segunda etapa como una de mayor definición identitaria del kirchnerismo, que se basó no tanto en la exposición de resultados económicos, sino en la generalización de políticas sociales y ampliación de derechos no necesariamente liga-dos a la economía (como identidad sexual, medios de comunicación, derechos de la mujer, etc.). En este sentido, podría pensarse que algu-nos de estos sectores se ubican como “ganadores” (en términos de su participación en el PBI) debido al giro que tuvo el gobierno por aquellos años, compensando el menor dinamismo industrial.

Otro de los sectores que tuvo un gran dinamismo durante este perio-do fue la construcción que, sobre todo entre 2005 y 2007, aumentó casi un 50% su participación en el PBI, para estabilizarse luego en torno al 5,5%. Las obras públicas y la construcción privada de alta gama (con un gran componente de rentas provenientes del sector agroexporta-dor) favorecieron este comportamiento. A partir del 2011, el programa de créditos hipotecarios PROCREAR permitió sostener también a esta actividad. Especialmente en la primera etapa, el crecimiento de este sector tuvo un rol clave en la recuperación del mercado de trabajo (ver capítulo 5).

Por último, la intermediación financiera fue otro de los sectores ganadores, y a partir de 2008 fue el sector que lideró en términos de ganancias. Este resultado está basado en varias decisiones de política tomadas por el gobierno: (i) los pagos del Estado a través de los BO-DEN por la compensación por la pesificación asimétrica; (ii) la rees-tructuración de la deuda del Tesoro a partir de 2005 permitió que los tenedores comenzaran a recibir flujos de ingresos por títulos antes en cesación de pago; (iii) las reaperturas de 2010 y 2013 permitieron ade-más relevantes ganancias de capital para la banca; (iv) la emisión de otros títulos públicos (como las Lebac y los Nobac) resultó ser una gran fuente de rentabilidad para los inversionistas; y (v) la promoción de las finanzas como mecanismo de inclusión a través del consumo, en especial desde 201130. El sector financiero acumuló liquidez que apenas prestó para fines de inversión, volcándolo en cambio a los títulos pú-blicos, de mayor rendimiento.

La tabla 1 muestra que los sectores “perdedores” en términos de

30 Se trata de un rasgo característico del neoliberalismo. No sólo por el fomento a las fi-nanzas que significa, sino también por la definición de “ciudadanía” que subyace como supuesto: se está incluido en la medida que se consume.


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dinamismo son aquellos ligados a la producción de bienes (excepto transporte y comunicaciones y servicios públicos). Aquí se observan dos cuestiones importantes ligadas a la discusión sobre industrializa-ción-reprimarización: tanto la industria manufacturera como el sec-tor primario (agricultura, ganadería, pesca y minería) se encuentran entre los sectores que más participación perdieron en el PBI.

Si bien en promedio disminuye la participación a lo largo de todo el periodo, en el caso del sector primario se observan dos etapas: hasta el 2008-2009, donde tanto la agricultura como la minería pierden menos (-1,5% anual hasta 2008 en el primer caso, y -1,7% anual en el segundo); y a partir de 2008-2009 donde se acelera la pérdida de gravitación de ambos sectores (-3% anual en el caso de la agricultura, y -2,7% anual en el caso de la minería). El primer año después de la devaluación, am-bos sectores más que duplican el valor de los bienes producidos como consecuencia del cambio en los precios relativos, que impulsó además una rápida expansión del negocio. Después de 2008, ambos sectores empezarían a rezagarse respecto del resto de la economía, debido en parte a la apreciación real del peso (reduciendo los rendimientos en dólares), y los mayores costos en términos de expansión de la frontera agrícola y explotación de nuevos descubrimientos mineros (a medida que se van cubriendo las regiones más rentables), a todo lo cual se su-maría desde 2012 la caída de los precios internacionales. Para el aná-lisis del comportamiento del sector agropecuario no se puede dejar de mencionar que parte de la disrupción está asociada a la conflictividad con el gobierno nacional.

Al igual que en los casos anteriores, la industria manufacturera au-mentó fuertemente el valor producido después de la devaluación de 2002, mostrando un 164% de crecimiento respecto a 2001. A partir del año siguiente, la tasa de crecimiento comienza a disminuir (aunque siempre es positiva) a lo largo de todo el periodo, haciendo que la par-ticipación sectorial en el PBI disminuya de 22,3% en 2002 a 17,3% en 2015. Esta caída también tuvo dos etapas, ganando intensidad: 1,6% de caída anual hasta 2007, y 1,9% entre 2007 y 2015. Veamos qué ocu-rrió hacia adentro de este sector.

La tabla 3 muestra la participación de las distintas actividades en el total de la industria entre 2001 y 2014 (último año con datos dispo-nibles en la serie). Como primer punto, se puede observar que, visto de manera estática, la estructura industrial no parece haberse modi-ficado mucho de punta a punta a lo largo del periodo estudiado: los sectores con mayor relevancia siguen siendo alimentos, bebidas y ta-baco (33,5% de participación, en promedio); productos químicos (13%)


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y combustibles y lubricantes (10%)31. Estos tres sectores explican más de la mitad del PBI industrial, y están ligados al procesamiento de ma-terias primas agropecuarias, minerales e hidrocarburos. El último de estos sectores muestra una retracción sostenida, ligada al agotamien-to de las reservas energéticas y la falta de inversiones, cuyos efectos re-percutieron en las posibilidades de expansión de la propia industria, y de la economía como conjunto, a través de la restricción externa. Gran parte de estos sectores de actividad tienden a tener mayor intensidad en capital que en trabajo, ocupando poca fuerza de trabajo.

Alimentos, bebidas y tabaco es el único sector industrial que mues-tra superávit estructural en el comercio externo, abasteciendo de di-visas al conjunto de la economía junto a las exportaciones primarias. En este sentido, su expansión habilita a la expansión del resto de los sectores. Se trata, como es sabido, del tipo de especialización históri-ca del país: en este sentido, su relevancia –por el peso dentro del sec-tor industrial y su significativo rol en el comercio- expresa una nue-va forma de la histórica dependencia estructural. La división sector primario-industria se difumina al enfocar en esta rama, poniendo en crisis las versiones demasiado simplificadas sobre la primarización o la reindustrialización de la economía. Los defensores de la actividad señalan que su entramado es responsable de gran parte de la innova-ción tecnológica incorporada en la producción argentina; una mirada más crítica enfatizaría que esas innovaciones tienen efectos nocivos –o al menos no neutrales– sobre la Naturaleza y una expulsión neta de fuerza de trabajo, agregando valor apenas marginalmente.

Tabla 3. Participación porcentual de las distintas actividades dentro de la industria


31 Se puede revisar el detalle de las empresas que lideran estos sectores en el capítulo de Martín Schorr.


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En términos generales, es de destacar que las participaciones de los distintos sectores se han mantenido de forma tendencial desde princi-pios de los noventas (excepto para el periodo 2002-2007, como explica-mos más adelante). No se trata de un fenómeno típico de la fase actual (2002-2015), sino que se viene dando desde años anteriores (Costantino 2015). Ahora bien, hay una característica típica de la etapa estudiada dentro del sector industrial, y es lo que sucede puntualmente entre 2002 y 2007. La tabla 4 presenta las tasas anuales promedio de variación de la participación de cada actividad en el total de la industria, distin-guiendo el total del período estudiado y los sub-períodos 2002-2007 y 2008-2014.

Tabla 4. Variación anual promedio de la participación de cada sector indus-trial (2002-2014)


Ac�vidad industrial 2002-2014 2002-2007 2008-2014

Productos de metales comunes 5,9 11,8 0,9

Maquinaria y material de transporte 4,0 11,1 -2,0

Fabricación de vidrio y productos de vidrio. 1,8 1,5 2,1

Fabricación de madera y sus productos (excepto muebles), corcho, y ar�culos de paja.

1,0 3,5 -1,1

Ar�culos y manufacturados diversos 0,7 5,1 -3,2

Combus�bles y lubricantes minerales y productos conexos

Alimentos, bebidas y tabaco 0,3 -1,3 1,6Productos de caucho y plás�co -0,6 -1,7 0,3Productos químicos -0,8 -2,9 1,0

-1,4 -2,3 -0,6

Tex�les -1,5 -1,4 -1,6

Industria papelera -1,7 -4,1 0,4


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Inmediatamente después de la devaluación, los productos de meta-les comunes, la producción de maquinaria y equipo de transporte, así como los artículos manufacturados diversos crecen fuertemente, am-parados en la protección de un tipo de cambio alto y en la reducción de costos por la caída en el precio relativo de los servicios públicos y los salarios. La importancia del sector automotriz dentro de la matriz in-dustrial responde a los regímenes de promoción especiales aplicados a partir de la década del noventa y la firma de los tratados del MERCO-SUR, que permitió la producción de automóviles de lujo en Argentina y automóviles de uso masivo en Brasil. Cuando se habla de “re-indus-trialización”, por lo tanto, parece estar refiriéndose a este sub-perío-do en particular, caracterizando al total de los años del kirchnerismo como si hubieran seguido la tendencia de estos primeros años.

La mayor parte de esta producción industrial tenía como destino la exportación a Brasil (y en menor medida, otros países vecinos), por lo que, a partir de 2007, cuando el tipo de cambio comenzó a apreciarse estos sectores vuelven a perder participación dentro de la estructura industrial llegando, incluso, a niveles más bajos que en 1998, el pico del auge del ciclo de los noventas. A partir del 2009, los efectos de la crisis mundial comienzan a sentirse en la demanda externa, a lo que se suma el desplazamiento por competencia del Sudeste Asiático y en particular de China, que avanza en asociaciones comerciales con los países de la región. El sector automotriz (Maquinaria y equipo de transporte) y Artículos manufacturados diversos (que incluyen ramas más específicas con mayor contenido tecnológico) son las que más par-ticipación pierden desde 2008, invirtiendo su comportamiento en la primer sub-etapa. La producción de metales comunes pierde también dinamismo, aunque sigue ganando participación.

En un sentido inverso se comportan las ramas de Alimentos, bebi-das y tabaco, Productos de caucho y plástico, Productos químicos y la industria papelera, que en los primeros años pierden participación y ganan protagonismo a partir de 2008 –especialmente, la primera de las ramas referidas. Cuando la crisis arreció y la competitividad ga-nada por precios se erosionó, son las ramas establecidas en los años previos las que recobraron la importancia central.

Es decir, se trata de una estructura industrial basada en el proce-samiento de recursos naturales y en algunos “ámbitos privilegiados para la acumulación” por parte de las políticas públicas (como el sec-tor automotriz, con presencia dominante de capital externo). Hasta aquí, entonces, de acuerdo a las estructuras económica e industrial, no podría decirse tajantemente ni que se produjo una re-primariza-ción de la economía (todas las actividades primarias perdieron parti-cipación en PBI), ni tampoco que la economía se re-industrializó (el


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sector industrial no sólo perdió participación en el PBI, sino que sigue conservando las características que tenía en la década anterior, esto es las actividades industriales con más dinamismo son aquellas ligadas al procesamiento de recursos naturales y a ámbitos privilegiados de acumulación). Es decir, si bien la industria se expandió al ritmo del PBI y absorbió fuerza de trabajo, esto no derivó en un proceso genera-lizado de industrialización. El sector se expandió con base en el perfil productivo de los noventas: ventajas comparativas y la protección es-tatal, incapaz de superar las barreras de inferioridad tecnológica, con altos niveles de concentración y control extranjero de la producción, insertándose en cadenas de valor que favorecieron la especialización dependiente. No hubo, por lo tanto, tal cosa como un proceso de susti-tución de importaciones (ver capítulo 2) o de industrialización.

La relevancia crucial que tuvieron las actividades primarias y las in-dustrias procesadoras de recursos naturales durante el kirchnerismo no se debió, por lo tanto, a un cambio en la estructura económica, sino a su rol como abastecedoras de divisas para la economía. El grá-fico 4 muestra el saldo comercial según sectores de la economía en-tre 2002 y 2015. Pueden verse claramente en el gráfico dos grupos de sectores: un grupo de 5 sectores, que tienen saldo positivo y que han tenido una tendencia creciente en su saldo comercial desde los años anteriores al kirchnerismo; y un grupo de 4 sectores que tienen sal-do negativo y que han tenido una tendencia decreciente en su saldo (cada vez más negativo) desde etapas anteriores. El primer grupo está compuesto netamente por materias primas, alimentos y actividades procesadoras de recursos naturales; mientras que al segundo grupo lo conforman sectores industriales más complejos (automotriz, quími-ca, otras manufacturas). Diversos estudios (ver por ejemplo Azpiazu, Schorr, y Manzanelli, 2012) señalan que todas las ramas industriales de mediana y alta complejidad tecnológica son deficitarias, depen-diendo del superávit generado por las ramas de baja complejidad. El sector de combustibles fue superavitario hasta 2010, y a partir de 2011 comenzó a ser cada vez más deficitario, reflejando la crisis energética a lo largo del periodo estudiado. El caso de la industria automotriz es por demás clarificador en este punto: su saldo es negativo y cada vez mayor, consolidando un sector dependiente en su expansión del abas-to de recursos por parte de las actividades primarias.

En definitiva, todas las ramas industriales no ligadas al procesa-miento de recursos naturales mostraron un sostenido y permanente déficit comercial, lo que implica que requerían de otras ramas que compensaran la salida de divisas que éstas producían con su activi-dad. Estas exportaciones basadas en la extracción y transformación de recursos naturales cumplieron un rol fundamental abasteciendo


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de divisas durante 2002-2015, lo cual resultó en un importante instru-mento que permitió al Estado hacer viable la producción industrial a través de subsidios, permitiendo la configuración industrial mostrada en la tabla 3.

Gráfico 4. Saldo comercial en miles de dólares, según sector

Fuente: Elaboración propia en base a UN COMTRADE DATABASE. Sectores según CUCI revisión 1.

Castells y Schorr (2015) caracterizan este comportamiento como una “dualidad estructural”, que se expresa en el déficit comercial siste-mático de gran parte de las industrias, con la salvedad de unas po-cas vinculadas con las ventajas comparativas estáticas del país, y que indica que a partir de 2002 se profundizó la divisa-dependencia del sector manufacturero doméstico. Por supuesto, esto otorgó creciente poder estructural a las ramas que abastecen de esos recursos externos, dándoles poder de veto sobre políticas que contrariaran sus intereses. Esto no significa que el gobierno se haya visto bloqueado en cualquier intento de cambio: de hecho, puso en práctica lineamientos de políti-ca que consolidaron este sesgo, fortaleciéndolo incluso. Veamos en la siguiente sección.

-3000000

-2000000

-1000000

0

10000000

20000000

30000000

40000000

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Sald

o co

mer

cial

en

mile

s de

U$S

2013

2014

2015

0 PRODUCTOS ALIMENTICIOS Y ANIMALES VIVOS

1 BEBIDAS Y TABACO

2 MATERIALES CRUDOS NO COMESTIBLES, EXCEPTO LOS COMBUSTIBLES

3 COMBUSTIBLES Y LUBRICANTES MINERALES Y PRODUCTOS CONEXOS

4 ACEITES Y MANTECAS DE ORIGEN ANIMAL Y VEGETAL

5 PRODUCTOS QUIMICOS

6 ARTICULOS MANUFACTURADOS, CLASIFICADOS PRINCIPALMENTE SEGUN EL MATERIAL

7 MAQUINARIA Y MATERIAL DE TRANSPORTE

8 ARTICULOS MANUFACTURADOS DIVERSOS

9 MERCADERIAS Y TRANSACCIONES NO CLASIFICADAS SEGUN SU NATURALEZA


105

4. LA ESTRUCTURA ECONÓMICA Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

El entramado económico descripto en el apartado anterior, caracte-rizado por la relevancia de los sectores procesadores de recursos natu-rales en el abastecimiento de divisas para la economía, fue resultado de la puja de distintos sectores sociales cuyas tensiones hicieron que la aplicación de las políticas públicas presentara no pocas contradiccio-nes. Algunas leyes y programas aplicados durante esta etapa parecie-ron ir en contra de una profundización de un esquema extractivo de la economía, pero como veremos, la falta de regulación en su aplicación o la inoperatividad de sus restricciones permitieron lograr la configu-ración económica antes mencionada.

El centro del “fomento” industrial, en especial en la primera sub-eta-pa se centró en la protección generada por el tipo de cambio real alto, la licuación salarial y en los subsidios cruzados vía el congelamiento de las tarifas de servicios públicos. Los primeros dos instrumentos se agotaron alrededor de 2007, y el tercero arrastró crecientes contradic-ciones, expresadas en el incremento del gasto público centrado en las transferencias económicas. El conflicto con “el campo” se generó en un intento de aumentar la captura de renta por parte del Estado, para solventar estas transferencias. El “Plan Estratégico Industrial Argen-tina 2020” formulado en 2011, a pesar de su nombre, no tuvo ninguna política ni meta clara, y constó más bien de principios generales. En-tre las excepciones más relevantes, existieron tres grandes áreas de fomento industrial: 1) el régimen automotriz; 2) el régimen fueguino; 3) y el sector del software. Solo este último fue propio del kirchnerismo (no heredado), y en los tres casos los resultados son difusos o polé-micos32. Según Castells y Schorr (2015) y Schorr (2013), algunas de las políticas aplicadas tuvieron la intención de impulsar sectores específi-cos a través del consumo, con efectos muy limitados o incluso perjudi-ciales (por ejemplo, fomentado un incremento de las importaciones): PROCREAR, PROCREAUTO, Ahora 12. Algunas de las políticas puestas en marcha desde 2011 para contener la fuga de divisas (por ejemplo, las DJAI) tuvieron un efecto de proteccionismo que permitió sostener algunos sectores industriales –aunque también trabaron la acumula-ción en otros, al bloquear el ingreso de insumos o maquinarias.

Difiere el caso con el sector primario. Desde 2002 comenzaron a aplicarse una serie de políticas orientadas a impulsar la producción agropecuaria y minera para la exportación. En un lugar central está

32 Se podría incluir aquí algunas áreas estratégicas con políticas de larga data, como ener-gía nuclear o desarrollo de comunicación satelital, que alcanzaron éxitos en estos años, ligados netamente al rol del Estado como productor, con muy escasa relación con el em-presariado local.


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el “Plan estratégico agroalimentario y agroindustrial participativo y federal 2010-2020”, lanzado en 2010, elaborado entre el gobierno, universidades nacionales, organismos internacionales (CEPAL, FAO, IICA, PNUD), cámaras empresariales y representantes de las principa-les cadenas de valor. El mismo:

(…) propone profundizar la tendencia ya iniciada años pasados en la generación de valor agregado, con fuerte inserción de la Argentina en las cadenas globales de valor mundiales y, al mismo tiempo, pro-mover que tal generación de valor se desarrolle no sólo globalmente sino fundamentalmente en origen, a fin de impulsar un proceso de desarrollo con equidad, todo ello en un marco de sustentabilidad am-biental y territorial (p. 81).

Sus principales objetivos fueron aumentar la producción y, princi-palmente, la exportación de bienes agropecuarios. Respecto al merca-do interno, el plan sólo habla de crear más mercados de consumo, pero no especifica el aumento detallado de cada una de las producciones que se pretende destinar al mercado interno (como sí lo hace con los mercados de exportación); y el aumento en la producción de horta-lizas (no incluidas dentro de los objetivos de exportación, por ende, destinadas al mercado interno) es el más bajo de todos los objetivos (ver el tercer punto de la siguiente enumeración). A continuación, se detallan algunos objetivos específicos del plan:

• Aumentar la superficie sembrada de granos de 33 millones de hec-táreas en 2010 a 42 millones en 2020 (27%). En particular: arroz (62%); girasol (61%); maíz (56%), soja (20%) y trigo (111%).

• Aumentar la superficie sembrada de algodón un 126%, de 310 mil hectáreas a 700 mil, aumentando la producción en un 235% (de 388 mil toneladas a 1.3 millones).

• Aumentar sólo un 4% la superficie de hortalizas entre 2008 y 2020 (teniendo en cuenta que las hortalizas son bienes salarios destinados al mercado interno).

• Aumentar también la productividad de todas las anteriores pro-ducciones.

• Aumentar en un 30% las tierras de pastizales puestas a producir cultivos.

• Aumentar las exportaciones un 153%, en particular:

- Un 80% las exportaciones primarias: arroz (129%); girasol (312%); algodón (242%); y otras.

- Un 193% las exportaciones de MOA: complejo girasolero (428%), complejo maicero (1100%), complejo sojero (93%).


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- Biocombustibles derivados de la soja: 317%.

Para todo ello, el plan preveía la inversión, por parte del Estado, en obras de infraestructura pública “para el pleno desarrollo económico y social derivado de las actividades agroalimentarias y agroindustria-les” (p. 119). Además, promovía “la legislación necesaria para el pleno y sustentable desenvolvimiento de las actividades agroalimentarias y agroindustriales” (p. 139). Este plan se encuadró en un marco legal más amplio que venía elaborándose en el país desde fines de la década del setenta, y que continuó institucionalizándose a través de nuevas leyes (sin eliminar las anteriores) en la nueva fase iniciada en 2002. De esta forma, existió todo un contexto legal que permitió la configura-ción de una estructura económica orientada a la provisión de divisas vía la exportación de materias primas y bienes industriales derivados de recursos naturales.

Como dijimos antes, aquí se observan buena parte de las contra-dicciones del kirchnerismo como fuerza política, así como del orden político que caracterizó a aquellos años. Las leyes que posibilitaron el modo de acumulación pueden clasificarse en aquellas que fomentaron explícitamente la expansión de actividades extractivas y el procesa-miento de productos primarios, y aquellas que parecían ir en sentido contrario pero que, por la falta de regulación o la laxitud en sus defini-ciones terminaron favoreciendo aquello que pretendían limitar. Este entramado legal se basó en leyes sancionadas en etapas anteriores y que no fueron modificadas, y leyes sancionadas durante los años kir-chneristas.

a) Leyes que fomentaron la expansión de actividades primarias:

• Ley de inversiones extranjeras

Sancionada en 1976 y reafirmada por decreto en 1993 (sin más modi-ficaciones hasta el día de hoy), esta ley establece que los inversores ex-tranjeros tienen los mismos derechos y obligaciones que los inverso-res nacionales (Poder Legislativo Nacional 1976). De esta forma, tienen total libertad para transferir al exterior las utilidades provenientes de sus inversiones, así como repatriar su inversión, utilizar cualquiera de las formas jurídicas de organización previstas por la legislación na-cional, hacer uso del crédito interno con los mismos derechos y en las mismas condiciones que las empresas locales de capital nacional. Un papel complementario cumplieron las leyes de reforma financiera y desregulación.

Al no haber sido modificada, esta ley refleja uno de los rasgos es-tructurales del modo de desarrollo del país de los últimos 40 años en


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términos del tratamiento hacia el capital extranjero. La misma per-mite, y otorga todas las facilidades necesarias, para abrir espacios de valorización para el capital transnacional en la economía argentina. Sin esta ley, no habría sido posible la expansión de la extranjerización de la cúpula empresarial en el país mostrada en el capítulo 4 en este mismo libro.

• Ley del Código de Minería

Esta ley fue sancionada en 1997 y determina, en primer lugar que el Estado no puede explotar ni disponer de las minas, por lo que las concesiones se otorgarán siempre a capitales privados, y en segundo lugar que la concesión de la mina implica también el otorgamiento al privado del terreno sobre el cual la mina se ubica (Poder Legislativo Nacional 1997). Debido a las grandes inversiones que requiere esta ac-tividad, en general (y casi en su totalidad) estos contratos se otorgan a capitales extranjeros.

El gobierno de Kirchner anunció en 2004 un Plan Minero Nacional que reafirmaba el compromiso con las tendencias al extractivismo en la actividad, y en tal sentido, no modificó ninguna de las leyes atinen-tes a la minería, sosteniendo amplias exenciones fiscales. Además, en 2014, el kirchnerismo aprobó en el Congreso con mayoría propia un nuevo Código Civil quitó el acceso a agua del dominio público nacio-nal, facilitando su uso para fines extractivos en la minería. Por otra parte, se aprobó una nueva ley de hidrocarburos (N° 27.007), que rea-firma las exenciones fiscales, y habilita el uso de técnicas de elevado riesgo ambiental, como la fractura hidráulica. Es decir, el gobierno reafirmó su compromiso con la expansión de esta actividad.

b) Leyes de dudoso cumplimiento y definiciones laxas:

• Ley de tierras fiscales en zonas de frontera y decreto/ley de zonas de seguridad

Sancionada en 1978, la ley N° 21.900 prohíbe la adquisición de tierras en zonas de frontera por parte de inversores extranjeros y, en caso de personas jurídicas, deben tener domicilio fiscal en el país y el 100% del capital también debe ser nacional (Poder Legislativo Nacional 1978). Por su parte, el decreto/ley de zonas de seguridad define a las mismas como el territorio comprendido por 150 kilómetros de amplitud en las fronteras terrestres y 50 kilómetros en las fronteras marinas, estable-ciendo que los bienes ubicados en estas zonas deben pertenecer a ciu-dadanos argentinos (Poder Ejecutivo Nacional 1944). Muchos gobier-


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nos provinciales, sobre todo a partir de 2002, comenzaron a incumplir estas leyes otorgando concesiones o vendiendo tierras fiscales en zo-nas de seguridad para la producción agropecuaria a inversores extran-jeros. Esto principalmente se ha dado en provincias de la Patagonia sobre las fronteras marítimas y cordilleranas, ocasionando múltiples conflictos sociales con los ocupantes (muchos de ellos, indígenas) de estas tierras fiscales.

• Posesión veinteañal del Código Civil y Ley de emergencia en ma-teria de posesión y propiedad de las tierras que tradicionalmente ocupan las comunidades indígenas originarias del país.

El Código Civil, sancionado en 1871 y modificado parcialmente en 1968, establece en sus artículos 4.015 y 4.016 que prescribirá la pro-piedad sobre un inmueble que haya estado en manos de otra persona durante 20 años, que tenga la intención de poseerlo y se le otorgará a dicha persona el título sobre el inmueble. Por su parte, la ley N° 26.160, sancionada en 2006, declara además la emergencia en mate-ria de posesión y propiedad de las tierras que tradicionalmente ocupan las comunidades indígenas originarias del país, suspendiendo por 4 años los desalojos de estas comunidades y creando un registro para relevar la situación dominial de las tierras ocupadas por las comuni-dades indígenas de manera de hacer cumplir los artículos de posesión veinteañal detallados por el código civil.

Sin embargo, como han mostrado los informes del Redaf (2013) y Bi-daseca y otros (2012), el 96% de los conflictos por la tierra en el norte argentino y el 91,1% de los conflictos por la tierra a nivel nacional se refiere a la falta de titulación de las tierras sobre las cuales las familias ya tienen la posesión. En muchos de estos casos, estos desalojos y des-plazamientos son realizados por inversores extranjeros que obtienen, con la venia de la justicia y los gobiernos provinciales, la titularidad de estas tierras ocupadas por personas con derechos legítimos y legales sobre los territorios.

• Ley de presupuestos mínimos de protección ambiental de los bos-ques nativos

Sancionada en 2007, el principal objetivo de esta ley fue promover la conservación mediante el ordenamiento territorial de los bosques nativos. Además de definir una serie de “servicios ambientales” y su valor para que sean conservados por la sociedad, estableció que en un plazo máximo de un año, todas las provincias debían realizar un “Ordenamiento Territorial” estableciendo las diferentes categorías de conservación en función del valor ambiental de las distintas unida-


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des de bosque nativo y de los servicios ambientales que éstos presten: rojo (sectores de muy alto valor de conservación que no deben transfor-marse), amarillo (sectores de mediano valor de conservación, que se pueden usar para aprovechamiento sostenible, turismo, recolección e investigación científica) y verde (sectores de bajo valor de conserva-ción que pueden transformarse parcialmente o en su totalidad) (Poder Legislativo Nacional 2007).

Las provincias, compelidas a fomentar actividades productivas en su territorio, utilizaron el mecanismo de clasificar como “verdes” zo-nas que, de acuerdo a los criterios de la ley, entrarían en la categoría “roja”, otorgando de esta forma una gran cantidad de permisos para desmontar y producir bienes agropecuarios (principalmente soja). Salta, Entre Ríos, Corrientes, y Chaco son donde más casos de este tipo se presentaron. Esta operatoria fue determinante durante el gobierno anterior para la expansión de la frontera agropecuaria y la instalación de grandes emprendimientos sojeros para la exportación.

• Ley de presupuestos mínimos para la preservación de los glacia-res y del ambiente periglacial (N° 26.639)

Esta ley fue sancionada en 2008 y vetada por el Poder Ejecutivo (Cris-tina Fernández) ese mismo año (decreto 1.837/08). En 2010 se sancionó una nueva ley (N° 26.639) con algunos cambios incluidos por el oficia-lismo. Se trata de una ley que protege los territorios glaciares y peri-glaciares del país como reservas de recursos hídricos, para la agricul-tura, para protección de la biodiversidad, como fuente de información científica y como atractivo turístico (Poder Legislativo Nacional 2010). En este sentido, se prohíbe en estos territorios la exploración minera e hidrocarburífera. Como parte de la reglamentación, se establecía la obligatoriedad de elaborar, en un plazo de 180 días luego de sancio-nada la ley, un inventario para identificar todas las masas de hielo y geoformas periglaciares existentes en el territorio nacional.

En junio de 2014 (bastante tiempo después de los 180 días previstos por la ley), la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación presentó el “Inventario nacional de glaciares”. Extrañamen-te, y más allá de los múltiples informes presentados por observatorios ambientalistas y organizaciones de derechos humanos, este inventa-rio muestra que sólo en la provincia de Mendoza existirían glaciares o ambientes periglaciares. Sin embargo, el Centro de Derechos Huma-nos y Ambiente (CEDHA) ha mostrado a través de imágenes satelitales que existen este tipo de ecosistemas en las provincias de San Juan, La Rioja, Catamarca, Salta y Santa Cruz (Taillant 2014). Casualmente, éstas son las principales provincias mineras del país, donde grandes


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empresas trasnacionales (como Barrick Gold, Anglo Gold, entre otras) extraen minerales con la técnica “a cielo abierto”, prácticas conocidas como de mega-minería.

Según el informe de este centro, los incumplimientos en la ley se dieron tanto a nivel nacional como por parte de las provincias encar-gadas de realizar el relevamiento. El mismo año en que se sancionó la ley, la Cámara Minera de San Juan (con participación determinante de Barrick Gold) junto con sindicatos de la rama presentaron un amparo aduciendo la inconstitucionalidad de la norma (con el argumento de que violaba la autonomía sobre los recursos naturales otorgada por la Constitución de 1994), y muchas de las provincias mineras del norte evitaron enviar sus informes a la espera de los resultados de esta de-manda. En 2012, la Corte Suprema de Justicia revocó este amparo y de-terminó la constitucionalidad de la ley (AIM Redacción 2012). Aun así, esta provincia no ha informado sobre la existencia de glaciares en su territorio. De hecho, Silvio Peralta, director del Instituto de Geología de la Universidad Nacional de San Juan, responsable de la realización del inventario en dicha provincia, afirmó: “No hemos visto ningún glaciar afectado por la actividad minera, ni por ninguna actividad industrial, turística o de obras viales. Nosotros hemos visto que los glaciares están por ahí cerca, pero las actividades mineras no los al-canzan y no los afectan” (Pérez 2010).

El incumplimiento de esta ley, tanto por el gobierno nacional como por los gobiernos de las principales provincias mineras del país, fue un incentivo indirecto (o, al menos, fue una traba menos) para la ins-talación de empresas trasnacionales mineras en toda la zona cordille-rana.

• Ley de protección al dominio nacional sobre la propiedad, pose-sión o tenencia de las tierras rurales

Sancionada en 2011, esta ley (N° 26.737) tiene como objetivo regular los límites a la titularidad y posesión de tierras rurales por parte de extranjeros. Entendiendo como “persona extranjera” a las personas físicas de nacionalidad diferente a la argentina y a las personas ju-rídicas cuyo capital accionario mayoritario (51%) sea de otro país, la ley establece que, ya sea sobre el territorio nacional así como los te-rritorios provinciales y municipales, la titularidad extranjera sobre el dominio o posesión de tierras no puede superar el 15% del territorio. Asimismo, sobre ese porcentaje, las personas de una misma naciona-lidad extranjera no pueden poseer más del 30% y una misma persona no puede ser titular de más de 1,000 hectáreas en la zona núcleo o superficie equivalente según la ubicación territorial (Poder Legislativo


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Nacional 2011). Al igual que en el caso de la Ley de Glaciares, la ley de tierras estableció que, en un plazo de 180 días luego de la sanción de la ley, debía crearse un Registro Nacional de Tierras Rurales en el que cada provincia informe la superficie total de su territorio en manos de titulares extranjeros. Y, al igual que en aquella ley, este registro no se ha cumplido.

En el año 2013, el Poder Ejecutivo presentó los primeros resultados del Registro Nacional de Tierras Rurales que surgieron, principalmen-te, de un relevamiento realizado a nivel nacional (es decir, no con in-formación de las provincias), mostrando un total de 15.881.069 hec-táreas en manos de extranjeros (un 5,93% de las tierras rurales a nivel nacional), con porcentajes por provincia que van desde un 1,04% en Córdoba a 13,87% en Corrientes, o 49 municipios (particularmente en provincias del Norte) donde se superó el 15% estipulado por la ley (Mi-nisterio de Justicia y Derechos Humanos 2013). Sin embargo, según informó en septiembre de 2014 la Cámara Argentina de Inmobiliarias Rurales, la mitad de las provincias (Córdoba, Santa Fe, Buenos Aires, Salta, Jujuy, Catamarca, La Rioja, San Juan, Corrientes, Neuquén, Santa Cruz y Santiago del Estero) no entregaron sus informes para el Registro Nacional de Tierras, con lo cual es de esperar que los resul-tados presentados por el Poder Ejecutivo Nacional estén altamente subestimados. Aún si estas disposiciones se cumplieran y teniendo en cuenta que la ley no afectaba derechos adquiridos, el límite de 15% incluso resultó una restricción alta que otorgaba, indirectamente, el permiso para que la titularidad extranjera, según los resultados ofi-ciales mostrados anteriormente (alrededor del 5%), aun pueda exten-derse sobre el 10% restante de la superficie nacional.

Lo aparentemente contradictorio de la sanción de estas leyes duran-te el kirchnerismo no es más que el reflejo de un orden político en el que intervienen diversas fuerzas sociales y donde el bloque en el poder debe tramitar algunas de las demandas de los sectores populares para conseguir la hegemonía (ver capítulo 1).

REFLEXIONES FINALES

Este capítulo buscó poner en discusión el tema del cambio estructu-ral en Argentina entre 2002 y 2015. Frente a las posiciones extremas que declaran el cambio radical respecto a etapas anteriores reflejado en un proceso de reindustrialización de la economía, y también fren-te a las posiciones que declaran una continuidad absoluta y una pro-fundización automática de un modelo agroexportador, este capítulo pretendió interpretar lo ocurrido observando el panorama general y


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una mirada de más largo plazo. Es decir, tratando de evitar miradas parciales respecto a sub-períodos específicos y tratando de no sobre-dimensionar el papel cumplido por las actividades extractivas en la estructura económica.

En este sentido, encontramos que no podría decirse tajantemente ni que se produjo una re-primarización de la economía (todas las acti-vidades primarias perdieron participación en PBI), ni tampoco que la economía se re-industrializó, ya que el sector industrial no sólo perdió participación en el PBI, sino que siguió conservando las características que tenía en la década anterior: las actividades industriales con más dinamismo son aquellas ligadas a ámbitos privilegiados de acumula-ción y al procesamiento de recursos naturales. Estas últimas cumplie-ron un rol clave en el abastecimiento de divisas al conjunto del aparato industrial, replicando al interior del mismo la división sectorial de la estructura productiva.

Es decir, si bien la industria se expandió al ritmo del PBI y absor-bió fuerza de trabajo, esto no derivó en un proceso generalizado de industrialización. En los últimos años (post 2011), el conjunto de la in-dustria perdió dinamismo, expresando las contradicciones del patrón de reproducción económica. Se puede añadir que, en términos estruc-turales (a largo plazo), la evolución sectorial del PBI en Argentina se pareció bastante a las tendencias mundiales.

A pesar de esto, no es menos cierto que ambos sectores cumplieron un papel fundamental en el modo de desarrollo que establecido du-rante los gobiernos kirchneristas. Mientras que el sector primario-ex-portador (y primario-industrial exportador) abastecía de divisas a un sector industrial cada vez más deficitario y alimentaba un superávit fiscal que permitía el financiamiento de políticas sociales; el resto del sector industrial permitió recomponer los niveles de ocupación en el mercado laboral. El gobierno sostuvo estos sesgos a través de políticas y leyes concretas. Las burguesías representativas de ambos sectores lograron grandes ganancias que las ubicaron como las clases sociales ganadoras durante la etapa 2002-2015. Esto no debe obliterar la dispu-ta política ubicada en torno a la apropiación de la renta, considerada por el agro como propia y por la industria, como una necesidad. Pero esta disputa pertenece a otro orden de análisis.


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EL PODER ECONÓMICO DE LAARGENTINA BAJO LOS GOBIERNOS

DEL KIRCHNERISMO.UN ANÁLISIS A PARTIR DEL

PANEL DE GRANDES EMPRESASMartín Schorr

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Introducción

Durante el ciclo de gobiernos del kirchnerismo en la Argentina (2003-2015) tuvieron lugar cambios significativos en la orientación de la intervención estatal en relación con lo sucedido bajo el predominio neoliberal. Ello concitó el interés de numerosos sectores académicos y derivó en una proliferación de estudios tendientes a caracterizar al período kirchnerista tanto en su especificidad, como en lo que refiere a las continuidades y las rupturas que presentó respecto de los años 1990 en diversas aristas del modo de acumulación prevaleciente en el país: evolución macroeconómica, desempeños sectoriales, perfil de especialización e inserción internacional, posicionamiento externo, mercado de trabajo, distribución del ingreso, etc. Ahora bien, existe una temática donde los estudios que abarcan al conjunto de la etapa son relativamente escasos: aquélla que analiza la trayectoria efectiva del poder económico33. Es precisamente en esta línea que se inscribe este trabajo, cuyo objetivo principal es indagar en el recorrido de los sectores económicamente dominantes durante los gobiernos del kir-chnerismo y en cuáles son los rasgos distintivos de las distintas frac-ciones del gran capital.

Para ello, el universo de análisis se focaliza en la elite o la cúpula em-presaria: se trata de las doscientas firmas de mayor facturación anual que se desempeñan en los distintos sectores de la actividad económica (con la excepción del financiero y el agropecuario, salvo aquellas com-pañías que se dedican a la comercialización de granos, que sí están incluidas en el panel)34.

33 Entre los aportes existentes se destacan los de Azpiazu, Manzanelli y Schorr (2011), Gag-gero y Schorr (2016 y 2017), Gaggero, Schorr y Wainer (2014), Schorr, Manzanelli y Basualdo (2012), Schorr y Wainer (2016) y Wainer (2013). La mayoría de estas investigaciones no cu-bre la totalidad del ciclo kirchnerista, al tiempo que se focaliza en aspectos puntuales del desenvolvimiento del poder económico local.34 La elaboración de la mencionada base implica un complejo proceso de compilación y sistematización de información básica. En una primera instancia se trabaja con datos procedentes de los balances empresarios, los que, en una segunda etapa, son complemen-tados a partir del uso y la compatibilización de fuentes diversas y heterogéneas como las revistas Mercado y Prensa Económica, la Comisión Nacional de Valores y el sistema de información Nosis. En términos metodológicos, cabe agregar que el horizonte temporal


120

El tema resulta especialmente relevante por varias razones, sobre todo porque muchas de las firmas y los grupos económicos que forman parte de la elite empresaria local son líderes en sectores productivos estratégicos para el país, teniendo una incidencia para nada menor sobre variables clave de la economía como, entre otras, la inversión, las exportaciones, el empleo, la formación de precios y el ingreso y la salida de divisas. Además, en el caso de los capitales privados, los propietarios de tales unidades económicas han sido actores poderosos no sólo en el plano económico, sino también en el político debido a su capacidad para incidir en las decisiones del Estado.

Luego de esta introducción, el trabajo se estructura de la siguien-te manera. En la Sección I se evalúa la dinámica que asumió durante los gobiernos del kirchnerismo la concentración económica global (medi-da por el peso de la elite empresaria en el conjunto de la producción nacional), intentando discernir los factores que concurren a explicar su trayectoria. En la Sección II la mirada se posa sobre los principales cambios verificados en el período estudiado en términos del perfil sec-torial de la cúpula. La Sección III repasa la trayectoria de las diferentes fracciones del capital que conviven al interior de las firmas líderes. Cierran el trabajo unas breves conclusiones.

1. LA CONSOLIDACIÓN ESTRUCTURAL DE LA ELITE

EMPRESARIA EN LOS GOBIERNOS KIRCHNERISTAS

Una primera dimensión de análisis del desenvolvimiento de la elite empresaria durante el ciclo de gobiernos del kirchnerismo es aquella que se focaliza en la evolución del peso de las firmas líderes en el con-junto de la economía argentina.

Para ello, en el Cuadro 1 queda plasmada la evolución de la concen-tración económica global en el período 2001-2015, es decir, del peso de la elite empresaria en el valor bruto de producción total35. Desde esta perspectiva se concluye que al final del período analizado la participa-ción relativa de las empresas de la cúpula en la producción agregada

de análisis abarca el período 2001-2015 y que se priorizan dos grandes recortes analíticos (la inserción sectorial de las firmas y los tipos de empresa predominantes –extranjeras, privadas nacionales, asociaciones y compañías estatales–).35 Para la elaboración del indicador mencionado se tomaron en cuenta los relevamientos del valor bruto de producción del conjunto de la economía que realiza periódicamente el INDEC y los ingresos por ventas de las empresas de la cúpula (en ambos casos a precios corrientes). Ello no implica desconocer la existencia de discrepancias entre el valor bruto producción y las ventas (asociadas, por caso, a la variación de stocks). Sin embargo, como surge de otra investigación, tales diferencias no son significativas y no alteran los resulta-dos ni las conclusiones a las que se arriba (Schorr, 2004).

El poder económico de la Argentina bajo los gobiernos del kirchnerismo.

121

ascendió al 22%, una ponderación algo superior a la que se manifestó en el último año de vigencia plena de la convertibilidad, momento de culminación de un largo período de neoliberalismo que, entre otras cosas, trajo aparejado un incremento notable en la concentración econó-mica global (Azpiazu y Schorr, 2010, Gaggero, Schorr y Wainer, 2014).

Cuadro 1. Argentina. Evolución de la participación de la cúpula empresaria local* en el valor bruto de producción total según tramos del ordenamiento, 2001-2015 (en porcentajes)

* Se trata de las 200 empresas más grandes del país de acuerdo a sus respectivas ventas

anuales (no se incluyen firmas del sector financiero y el agropecuario, salvo las abocadas a

la comercialización de granos).

Fuente: elaboración propia en base a información de balances empresarios, revistas Mercado y Prensa Eco-

nómica e INDEC.

Año Las 200

Primeras 50

Segundas 50

Segundas 100

2001 21,1 13,2 4,0 3,9

2002 31,0 19,7 5,8 5,5

2003 26,9 17,4 5,0 4,6

2004 26,7 16,7 5,1 4,8

2005 26,5 16,8 4,9 4,8

2006 26,6 16,9 5,0 4,7

2007 26,4 16,6 4,9 4,8

2008 25,9 16,4 4,8 4,7

2009 24,6 15,4 4,6 4,6

2010 23,6 14,9 4,4 4,3

2011 23,8 14,7 4,6 4,5

2012 23,5 14,5 4,6 4,4

2013 24,9 15,9 4,6 4,5

2014 23,2 14,9 4,1 4,2

2015 22,0 13,8 4,0 4,2


122

Esa elevada gravitación de los oligopolios líderes soslaya un fenómeno característico de la economía argentina en las últimas décadas: el control de un número importante de las principales empresas del país por parte de un puñado de grupos económicos nacionales y extranjeros36. De modo que el índice de concentración económica presentado no refleja en toda su in-tensidad –en rigor subestima– el grado de oligopolización real del conjunto de la economía nacional.

Ahora bien, al evaluar el desempeño del indicador al cabo del período estudiado resulta posible diferenciar tres momentos:

• en el contexto de una crisis económica profunda, sumamente regre-siva y enmarcada en una brusca redefinición de los precios y las rentabili-dades relativas de la economía a favor de los sectores productivos (en parti-cular los vinculados con el procesamiento y la exportación de commodities), en 2002 el indicador se incrementó muy fuertemente (casi diez puntos porcentuales, con un rol destacado de las empresas que integran el núcleo selecto de las “primeras 50” de la cúpula)37;

• a partir de allí y hasta 2010 se asiste a un declive casi sistemático de la concentración económica global; sin embargo, en dicho año el indicador se ubica en un nivel más holgado que en 2001. Ello, en línea con una expansión pronunciada de la economía doméstica que tendió a difundirse, con sus más y sus menos, a lo largo de todo el tejido productivo y se asoció, entre otros elementos, a la vigencia de un “dólar alto” (hasta 2007/08), términos de intercambio favorables para el país, mejoras importantes en materia distributiva tras la drástica retracción de la participación de los trabaja-dores en el ingreso que propició la “salida devaluatoria” de la convertibi-lidad, y la existencia de los denominados “superávits gemelos” (externo y fiscal)38; y

• de 2010 en adelante el indicador tiene un comportamiento errático en el marco de una economía en franca desaceleración respecto de la etapa precedente (incluso con un par de años recesivos), el freno e, incluso en

36 Por ejemplo, cuando se revisa el ranking de 2015 se corrobora que: el “conglomerado YPF” dentro de la cúpula estaba integrado por numerosas empresas (la propia YPF, Evangelista, Gas Argentino, CHNC, Refinor, Profertil y Mega); el grupo Techint contribuía con cinco firmas de su propiedad (Siderar, Siderca, Siat, Tecpetrol y Techint); dos holdings aportaban cada uno tres compañías (Clarín con Agea, Artear y Cablevisión y Roggio con Clisa, Cliba y Benito Roggio e hijos); y cinco conglomerados eran titulares en cada caso de dos empre-sas (grupo Arcor: Arcor y Cartocor, Caputo: Iatec y Mirgor, Madanes: Aluar y Fate, Pérez Companc: Molinos Río de la Plata y Pecom Servicios de Energía, Cherñajovsky: Newsan y Electronic System).37 Desde distintas perspectivas analíticas, la dinámica de la economía argentina en el esce-nario de la crisis y la salida de la convertibilidad fue abordado, entre otros, por los estudios de Cantamutto y Wainer (2013), López (2015) y Piva (2015).38 Sobre la evolución económica local en estos años, véase, por ejemplo, los estudios de CENDA (2010), Kulfas (2016), Manzanelli y Basualdo (2016) y Mercatante (2015).


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algunos años, el retroceso de las mejoras en la distribución del ingreso al calor de un elevado ritmo inflacionario y la “reaparición” de la restricción externa como problemática estructural crítica en paralelo a una aprecia-ción cambiaria persistente y la irrupción de cambios relevantes en el es-cenario internacional (caída en la demanda y los precios de los principales productos de exportación de la Argentina, con el consiguiente deterioro en los términos de intercambio)39.

Una vez establecidos los aspectos sobresalientes del derrotero de la con-centración económica global en el transcurso de las diferentes administra-ciones gubernamentales del kirchnerismo, vale indagar en algunos de los principales factores que, en distintos momentos, pueden haber sentado las bases para un mejor desempeño relativo de las grandes firmas (en es-pecial de las “primeras 50”) vis-à-vis el conjunto de la economía argentina y, por esa vía, para consolidar en un plano estructural a estos capitales. Al respecto, las evidencias disponibles son múltiples y permiten identificar los siguientes elementos:

• el incremento en la tasa bruta de explotación ante la fenomenal caída de los salarios que se verificó en el bienio 2002/03, así como la considerable apropiación de excedentes que internalizaron muchos oligopolios líderes a partir de la redefinición de los precios relativos y el proceso inflacionario que signaron el inicio del nuevo esquema económico;

• la intensa centralización del capital que tuvo lugar en el marco de la crisis y el abandono de la convertibilidad y, más atenuada, en los años pos-teriores;

• a favor de su poder de mercado en una diversidad de ámbitos producti-vos centrales para el funcionamiento de la economía nacional, así como de diferentes acciones y omisiones estatales, la posibilidad que suelen tener y aprovechar varias empresas líderes para captar excedentes de modo di-ferencial; por caso, mediante la imposición de condiciones económicas y financieras a sus proveedores y/o, en muchas ocasiones, a partir de la fija-ción oligopólica de precios en escenarios de relativa “reticencia inversora”;

• la integración de muchas firmas de la cúpula a unidades empresarias complejas de tipo holding que suelen contar con un amplio abanico de op-ciones en materia tecno-productiva, comercial y financiera, sobre todo du-rante las fases recesivas o “de meseta” del ciclo económico (situación que se ve potenciada en el caso de las controladas por capitales extranjeros por su relación con las respectivas casas matrices y/u otras filiales);

• el hecho de que un número importante de las empresas que integran la elite del poder económico local resultaron favorecidas por distintos “ám-bitos privilegiados de acumulación” (Castelllani, 2009) que se generaron o

39 En relación con esta etapa, se sugiere consultar las investigaciones de Damill y Frenkel (2015), Moncaut y Vázquez (2017) y Schorr y Wainer (2015).


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se recrearon en la etapa analizada. Entre otros se destaca la promoción de inversiones establecida con la Ley N° 25.924 y normas complementarias, que tuvo entre sus principales beneficiarios a un número muy reducido de grandes firmas de las ramas más importantes del entramado industrial (aluminio y acero, procesamiento de soja y otras agroindustrias, derivados del petróleo y segmento terminal del sector automotor). También sobresale el mantenimiento del esquema preferencial para la industria automotriz y la prórroga de los plazos de vigencia de los variados beneficios que rigen en la promoción en Tierra del Fuego (en este último caso hay que agregar que, particularmente entre 2009 y 2013, el “ciclo de negocios” de las empre-sas ensambladoras de productos electrónicos de consumo radicadas en la isla fue estimulado por vías adicionales: impulso al crédito personal para consumo, nuevas franquicias impositivas, plan “conectar igualdad”, res-tricciones a las importaciones, etc.). Por último, se encuentra una amplia gama de subvenciones estatales a diversas actividades vinculadas a capita-les oligopólicos (por ejemplo, los subsidios de tasa de interés en el Progra-ma de Financiamiento Productivo del Bicentenario y a las compañías pres-tatarias de servicios públicos, o los contratos de obra pública), así como el mantenimiento o la ampliación de privilegios para las grandes firmas petroleras y mineras;

• la inserción de muchas empresas de la cúpula en los sectores produc-tivos más beneficiados por el esquema económico del período estudiado (tales los casos, en distintos momentos, del petróleo y la minería metalí-fera, varios commodities procedentes del agro y las industrias alimenticia, metálica básica y química, la armaduría automotriz y la electrónica de consumo), así como en la construcción a gran escala y varios rubros ter-ciarios que se favorecieron por el “efecto riqueza” asociado al crecimiento económico que se verificó durante varios años (telefonía móvil, televisión por cable, medicina privada, hipermercados, venta de electrodomésticos, etc.); y

• en un cuadro signado por la ausencia de cambio estructural en el perfil de especialización productiva y de inserción internacional de la economía argentina, la importante propensión exportadora de muchas de las gran-des compañías a favor del “dólar alto” hasta 2007/08 y la vigencia de merca-dos externos en expansión por un lapso temporal relativamente extendido (tanto en precios como en lo que alude a las cantidades demandadas)40.

En referencia a este último punto, los datos que ofrece el Cuadro 2 permi-ten concluir que hacia el final del ciclo kirchnerista la elite empresaria dio cuenta de casi el 62% de las exportaciones totales de la Argentina, luego de

40 Sobre los elementos apuntados, consúltese Azpiazu (2008), Cassini (2015), González y Manzanelli (2012), Lavarello y Sarabia (2015), Manzanelli y Schorr (2013), Porta, Fernández Bugna y Moldovan (2009), Porta, Santarcángelo y Schteingart (2014) y Schorr y Porcelli (2014).


125

alcanzar su punto máximo de participación en 2005 (78,5%). Se trata de un elevado nivel de concentración económica de las ventas externas, máxime si se considera que prácticamente la totalidad de esa participación es ex-plicada por las “primeras 50”. A su vez, todo ello cobra especial relevancia de considerar la centralidad que asumieron los “dólares comerciales” en el sostenimiento por unos años de la etapa analizada de uno de los “pilares del modelo”: el superávit comercial y el de la cuenta corriente de la balanza de pagos.

Cuadro 2. Argentina. Evolución de la participación de la cúpula empresaria local* en las exportaciones totales según tramos del ordenamiento**, 2001-2014 (en porcentajes)




** Las empresas del panel se ordenaron en función de sus respectivas exportaciones

anuales.


nómica, INDEC y NOSIS.

Año Las 200

Primeras 50

Segundas 50

Segundas 100

2001 64,2 58,3 5,8 0,1

2002 72,2 63,9 7,8 0,6

2003 76,3 69,3 6,7 0,4

2004 75,3 67,5 7,4 0,4

2005 78,5 70,6 7,2 0,7

2006 74,3 66,5 7,3 0,5

2007 68,2 64,1 4,1 0,0

2008 74,4 68,7 5,6 0,1

2009 70,2 65,4 4,7 0,1

2010 71,5 66,4 5,0 0,1

2011 65,5 61,9 3,6 0,0

2012 66,7 61,6 5,0 0,2

2013 61,4 56,8 4,5 0,1

2014 61,9 57,4 4,5 0,1


126

Ese grupo selecto está integrado, en lo sustantivo, por las principa-les comercializadoras y/o procesadoras de granos, en particular de soja (Aceitera General Deheza, Cargill, Bunge, Louis Dreyfus, Nidera, Vi-centín, Asociación de Cooperativas Argentinas, Noble, ADM, etc.), las terminales automotrices (Toyota, Volkswagen, Ford, Fiat Auto, Gene-ral Motors, Renault, Mercedes Benz, Peugeot-Citroen, Honda), algu-nas firmas líderes de distintos segmentos de la industria alimenticia (Molinos Río de la Plata, Molfino, Arcor, Sancor, Peñaflor, Mastellone Hermanos, Nestlé), varias petroleras (Pan American Energy, YPF, She-ll, Esso/Axion Energy, Petrobras, Tecpetrol), un par de mineras (Mine-ra Alumbrera, Cerro Vanguardia), tres compañías del oligopolio side-rúrgico y una del monopolio del aluminio (Siderar, Siderca y Acindar en el primer caso, Aluar en el segundo) y empresas de distintos rubros de la producción químico-petroquímica (Dow, PBB Polisur, Unilever, Mega, Monsanto, Bayer, Procter & Gamble).

Esta elevada concentración de la especialización exportadora del país en torno de pocas grandes empresas y actividades es lo que per-mite explicar lo sucedido a partir de 2012. Luego de un período ini-cial de fuerte incremento en el peso de la elite empresaria, en rigor de las “primeras 50”, en las exportaciones agregadas (2001-2005) y de un comportamiento fluctuante desde entonces hasta 2012, en el trans-curso del último trienio estudiado se observa una caída de aproxima-damente cinco puntos porcentuales en la incidencia de las grandes firmas en las ventas externas de la Argentina (que entre 2012 y 2014 declinaron más del 14%). En la explicación de este declive exportador, sobre todo en el de las grandes empresas, concurren factores de índole externa (deterioro en los términos de intercambio y menor demanda mundial por efecto de la crisis internacional en general, y la situación económica imperante en Brasil y China en particular). Y también de naturaleza interna (reducción de los saldos exportables a raíz de la cri-sis energética y cierta “reticencia” a liquidar exportaciones por parte de diversos sectores empresarios altamente concentrados ante el reza-go cambiario, las expectativas de devaluación y la restricción externa desatada)41.

La dependencia estructural que se presenta en la economía nacional respecto de los grandes proveedores de divisas por la vía exportadora queda de manifiesto de modo adicional cuando se coteja la evolución entre 2001 y 2014 de la balanza comercial de la Argentina, la de los

41 Entre los años aludidos muchas empresas de la cúpula disminuyeron sus exportaciones. Entre las más relevantes figuran varias agroindustriales (Cargill, Louis Dreyfus, ADM, Molinos Río de la Plata, Alfred Toepfer, Bunge y Vicentín), tres automotrices (Volkswa-gen, Peugeot-Citroen y General Motors), Minera Alumbrera y la petrolera Pan American Energy.


127

diferentes estamentos de la elite empresaria y la correspondiente al “resto de la economía” (Cuadro 3).

Cuadro 3. Argentina. Evolución del saldo comercial total y del correspon-diente a la cúpula empresaria local* y al “resto de la economía”, 2001-2014 (en millones de dólares)





nómica, INDEC y NOSIS.

Desde este recorte analítico surge que bajo los gobiernos del kirch-nerismo la cúpula registró saldos comerciales fuertemente superavi-tarios, mientras que el “resto de la economía” operó con desbalances pronunciados. Por ejemplo, en 2014 el panel de las doscientas compa-ñías líderes tuvo en términos agregados un saldo positivo que orilló los 25.000 millones de dólares, al tiempo que el déficit del “resto de la economía” superó los 18.000 millones de dólares.

Además de la consolidación de un ostensible poder de veto en ma-nos de unas pocas grandes firmas, tales heterogeneidades sugieren

Total país Las 200 Primeras

50 Segundas

50

Segundas

100

Resto de la economía

I II I-II

2001 6.223 10.712 7.880 2.141 691 -4.488

2002 16.661 14.915 12.024 1.678 1.213 1.746

2003 16.088 17.810 15.675 1.094 1.041 -1.722

2004 12.130 16.546 14.232 1.588 726 -4.416

2005 11.700 18.983 16.935 1.588 459 -7.283

2006 12.393 20.754 17.317 3.372 66 -8.362

2007 11.273 22.296 21.123 3.081 -1.909 -11.023

2008 12.556 33.779 27.714 5.019 1.047 -21.223

2009 16.886 27.111 22.500 2.991 1.619 -10.225

2010 11.395 31.667 29.458 811 1.398 -20.273

2011 10.013 31.956 32.290 1.003 -1.337 -21.943

2012 12.419 32.164 27.055 4.044 1.064 -19.745

2013 8.003 23.200 20.562 4.199 -1.561 -15.197

2014 6.687 24.799 21.725 1.965 1.110 -18.112


128

que el perfil estructural y de especialización de muchas de ellas con-trasta marcadamente con el de los restantes segmentos empresarios, que en su mayoría presentan una debilidad manifiesta. Entre otras cosas, ésta se asocia a las características de la reestructuración eco-nómico-industrial del período 1976-2001 (Azpiazu y Schorr, 2010) y a ciertos sesgos del planteo económico desplegado en los últimos años (Castells y Schorr, 2015). Y, adicionalmente, al hecho de que estos ac-tores desarrollan sus actividades en rubros mucho más expuestos a la competencia de productos importados, presentan diversas dificul-tades estructurales para sustituir insumos y bienes de capital impor-tados por similares de origen doméstico y/o para exportar. En dicho escenario, deben hacer frente a variados, complejos y, por lo general, adversos “factores de contexto interno” (institucionales, normativos, financieros, etc.) en entornos de apertura económica como los que ca-racterizan a la actual fase del capitalismo a escala global.

En sintonía con los desarrollos previos, las evidencias proporciona-das por el Cuadro 3 son indicativas de la existencia de discrepancias dentro de la propia cúpula empresaria, en especial del lugar determi-nante que en el exitoso desempeño comercial externo le corresponde al núcleo duro conformado por las cincuenta firmas de mayor enver-gadura: en 2014 el excedente comercial de este subconjunto de corpo-raciones líderes representó cerca del 90% del superávit del conjunto de la cúpula. Entre otros factores, la vigencia de un “dólar alto” (hasta 2007/08) y la presencia de un escenario mundial favorable (por deman-da y precios) indujeron a que ese selecto grupo de capitales oligopóli-cos se haya fortalecido, en muchos casos, como sólidas plataformas exportadoras y, como tales, con una dinámica de acumulación muy poco anclada en el mercado interno (y, por ende, escasamente alinea-da con una estrategia de redistribución del ingreso).

En tal sentido, vale mencionar que la destacada performance comer-cial externa de las “primeras 50” en 2014 es explicado, en esencia, por un puñado de empresas vinculadas con el comercio y/o la industriali-zación de materias primas agropecuarias (Aceitera General Deheza, Cargill, Bunge, Louis Dreyfus, Nidera, Vicentín, Asociación de Coo-perativas Argentinas, Molinos Río de la Plata, Oleaginosa Moreno, Arcor, Mastellone Hermanos), el sector hidrocarburífero (Pan Ame-rican Energy, YPF), la producción automotriz (Toyota, Ford), la side-rúrgica (Siderca) y la químico-petroquímica (PBB Polisur, Unilever, Monsanto). Los abultados superávits comerciales de estas compañías contrastan con los déficits que tuvieron otras compañías que integran el grupo de las cincuenta de mayores ventas del país, como varias au-tomotrices (Mercedes Benz, Fiat Auto, General Motors, Renault, Peu-geot-Citroen), la estatal energética Enarsa, Shell, Acindar, Siderar y


129

una de las principales empresas del régimen promocional vigente en Tierra del Fuego (Brightstar).

En definitiva, más allá de las oscilaciones que experimentó la con-centración económica global, puede concluirse que bajo los gobiernos kir-chneristas se asistió a la consolidación de la cúpula empresaria (sobre todo de las “primeras 50”). El poder económico de estos capitales no sólo se vincula con que, de conjunto, acaparan más de la quinta parte de toda la producción generada en el país, sino también con la osten-sible centralidad estructural que detentan a partir de su influencia de-terminante sobre variables claves para el funcionamiento económico. Por la importancia que el kirchnerismo le asignó durante varios años a los “dólares comerciales” (Cantamutto, Schorr y Wainer, 2016), se destaca el control que una cantidad acotada de grandes corporaciones ejerce sobre las divisas de exportación.

Ahora bien, la consolidación estructural de la elite empresaria en la etapa analizada se asoció con cambios relevantes en lo que se refiere a su perfil sectorial y a los tipos de empresa, los que ameritan ser ana-lizados y problematizados en la medida que dotan al kirchnerismo de cierta singularidad histórica. A esa tarea nos abocamos en las próxi-mas dos secciones.

2. LA ELITE EMPRESARIA DESDE LA PERSPECTIVA SECTORIAL

Para avanzar en la caracterización de la trayectoria de la elite em-presaria durante los distintos gobiernos del kirchnerismo, en esta sección se busca determinar las modificaciones más ostensibles que se verificaron en su interior en términos de la actividad principal rea-lizada por las firmas. En el Cuadro 4 queda reflejada la evolución de la configuración sectorial de la cúpula entre 2001 y 2015.


130

Cuadro 4. Argentina. Distribución de las empresas y las ventas de la cúpula empresa-ria local* según la actividad principal de las firmas, 2001, 2007 y 2015 (en valores absolu-

tos y porcentajes)

* Se trata de las 200 empresas más grandes del país de acuerdo a sus respectivas ventas anuales (no se incluyen firmas del sector financiero y el agropecuario, salvo las abocadas a la comercialización de granos).

** Incluye los servicios de electricidad, gas, agua, correo, telefonía fija, recolección de residuos y la aerolínea de bandera.

Fuente: elaboración propia en base a balances empresarios y revistas Mercado y Prensa Económica.

2001 2007 2015

Actividad principal Emp. %

Emp. %

Emp. %

vtas vtas vtas

Industria 97 41,9 101 51,3 101 47,4

Alimentos y bebidas 35 18,6 29 18,8 31 18,8

Productos de tabaco 2 0,7 1 0,3 2 0,7

Productos textiles 0 0,0 1 0,2 3 0,6

Cuero y derivados 2 0,3 2 0,4 0 0,0

Madera y derivados 0 0,0 0 0,0 0 0,0

Papel y derivados 5 0,8 5 1,0 4 0,9

Edición e impresión 4 1,0 1 0,3 2 0,4

Industrias refinadoras 4 4,1 4 3,6 3 4,1

Sustancias y prod. químicos 24 6,6 27 8,5 23 5,8

Prod. de caucho y plástico 1 0,1 3 0,5 3 0,6

Minerales no metálicos 2 0,5 2 0,6 3 0,7

Metales comunes 5 3,4 5 4,7 6 3,0

Industria metalmecánica 0 0,0 0 0,0 0 0,0

Máquinas y equipos 2 0,6 3 0,7 3 0,7

Máq. de oficina, contab. e inf. 1 0,2 0 0,0 0 0,0

Maquinaria y aparatos eléctricos 2 0,5 3 0,5 1 0,2

Equipos de radio, TV y comunic. 0 0,0 3 0,6 5 1,9

Industria automotriz 8 4,5 12 10,7 12 9,1

Servicios 50 23,1 42 17,2 44 19,8

Servicios públicos** 25 12,9 19 6,9 13 5,6

Servicios privados 25 10,2 23 10,2 31 14,2

Comercio 35 18,9 33 13,9 31 16,3

Petróleo 12 13,3 17 14,7 14 14,4

Minería 1 0,5 3 2,1 4 1,1

Construcción 5 2,3 4 0,9 6 1,0


131

Una primera conclusión remite al hecho de que, en línea con ciertas tendencias prevalecientes a nivel del conjunto de la economía argen-tina, en el período analizado tuvo lugar un avance destacado de las grandes empresas industriales, así como de las petroleras y las mine-ras. En contraposición, se verificó un retroceso relativo de las presta-doras de servicios, las que se desenvuelven en la actividad comercial y las constructoras.

La “reindustrialización” de la cúpula es importante de recalcar, máxime si se tiene en cuenta la “desindustrialización” que había ex-perimentado el poder económico local durante la década de 1990 (Az-piazu, 1997). Ello se expresa en un incremento en la cantidad de fir-mas manufactureras dentro del panel (de 97 en 2001 a 101 en 2015) y en la incidencia sectorial en las ventas totales (del 41,9% al 47,4%). En ese desempeño agregado, cabe resaltar el peso que reviste un grupo de ramas fabriles que definen el perfil de la especialización sectorial en el plano agregado: industria alimenticia, automotriz, químico-petro-química, refinadora y metálica básica.

En términos específicos, de los datos suministrados por el cuadro de referencia surge que las alimenticias mantuvieron relativamente constante la cantidad de empresas (alrededor de 30) y su incidencia en las ventas globales. A raíz de ello, esta actividad se consolidó como la de mayor relevancia de la cúpula (casi 20% de la facturación total al final de la serie), principalmente a instancias de compañías que pro-cesan materias primas agropecuarias con un sesgo muy definido hacia los mercados externos y, en menor grado, de elaboradoras de distintos productos alimenticios (azúcar, lácteos, golosinas, harinas y fariná-ceos, arroz, café, yerba mate, carne vacuna, pollos, etc.) y de bebidas alcohólicas y no alcohólicas.

En lo que atañe al rubro automotor, segundo en orden de importan-cia en el ámbito manufacturero, vale remarcar la expansión que expe-rimentó en la etapa bajo estudio. Particularmente entre 2001 y 2007 se asistió a un aumento en la cantidad de empresas dentro del ranking, así como en la ponderación sectorial en los montos totales facturados. Entre 2007 y 2015 se retrajo la contribución de la actividad a las ventas agregadas en línea con el menor dinamismo de la industria (de todos modos hay que reparar en que su gravitación en 2015 prácticamente duplicó a la de 2001). En este segmento conviven las principales ter-minales automotrices, que son las que definen las tendencias princi-pales, con unas pocas firmas que producen camiones y otros vehículos utilitarios, motos y algunas autopartes.

En el caso de la tercera industria con mayor presencia estructural, la abocada a la manufactura de sustancias y productos químicos, de la información presentada resulta una relativa estabilidad en el número


132

de empresas, una suba en su peso relativo en las ventas globales entre 2001 y 2007 y una posterior declinación hasta 2015. Se trata de una actividad heterogénea que engloba a compañías líderes que fabrican una amplia gama de insumos intermedios de uso difundido, varios laboratorios y productores de fertilizantes, agroquímicos y artículos de cosmética y limpieza.

En el ámbito de la refinación, cuarto rubro fabril en términos de su gravitación, se destaca la relativa estabilidad en la cantidad de firmas y en el peso sectorial en las ventas de la elite. De todos modos, de la investigación de Gaggero y Schorr (2016) surge que el hecho más rele-vante pasa por el declive considerable que experimentaron las ventas externas de la actividad y el cambio de signo en la balanza comercial, ambos fenómenos directamente asociados a las restricciones energé-ticas imperantes.

En lo referido a la industria de metales básicos, el aspecto a remar-car pasa por su mayor presencia en la facturación agregada hasta 2007 y su declive de allí en más, lo cual se desprende principalmente del menor crecimiento o de la caída que experimentaron la producción y las exportaciones de distintos tipos de derivados del acero.

El último rasgo que vale hacer notar de la performance de las empre-sas fabriles de la cúpula se vincula con la expansión de las compañías abocadas al ensamblado de bienes electrónicos de consumo, un rubro especialmente promovido por diferentes vías. En 2015 este sector apor-tó al panel un total de cinco empresas (Newsan, Iatec, Electronic Sys-tem, Brightstar y LG Electronics), las que de conjunto explicaron casi el 2% de la facturación global y tuvieron abultados déficits comerciales en línea con el perfil tecno-productivo y comercial que estimula el ré-gimen promocional de Tierra del Fuego.

Como se apuntó, dentro de las actividades “ganadoras” con repre-sentatividad dentro de la elite empresaria se cuentan también la hi-drocarburífera y la minería metalífera (las dos amparadas en norma-tivas promocionales específicas –Barrera, 2013 y Basualdo, 2013–). De acuerdo a los registros que proporciona el Cuadro 4, en el primer caso sobresale el aumento en el número de firmas y en el aporte sectorial a las ventas globales entre 2001 y 2015, proceso que se inscribe en un descenso fuerte y sistemático en su gravitación exportadora y un de-terioro pronunciado de la balanza comercial (sobre todo en la segunda de las subetapas delimitadas al calor del despliegue de la crisis energé-tica). En el otro caso se resalta la expansión en todas las variables en-tre 2001 y 2007 y un retroceso posterior en el peso sectorial en las ven-tas externas totales; ello, por efecto de menores exportaciones ante el “cambio de signo” en el mercado mundial y sus repercusiones sobre firmas netamente orientadas a la exportación.


133

Por último, caben unas breves reflexiones sobre los sectores “perde-dores” en los años recientes. En lo que hace a los servicios, al cotejar la situación en 2001 con la de 2015 se evidencia una caída en el núme-ro de empresas (de 50 a 44) y una disminución de más de tres puntos porcentuales en la presencia de la actividad en la facturación global de la cúpula. Ese deterioro relativo esconde dos lógicas contrapuestas: la marcada retracción de las empresas prestatarias de servicios públi-cos (que durante la convertibilidad habían formado parte del elenco de “ganadores” –Azpiazu, 2003–) y la expansión de los servicios privados (medicina privada, servicios hidrocarburíferos, telefonía celular, te-levisión por cable, juegos de azar, etc.). Por su parte, en el segmento comercial también se manifestaron fenómenos encontrados: el rela-tivo amesetamiento del supermercadismo, no así de las cadenas de electrodomésticos, contrasta con el avance significativo de unas po-cas y muy grandes comercializadoras de granos a favor del “dólar alto” hasta 2007/08 y las tendencias prevalecientes en el mercado mundial de materias primas. Finalmente, entre 2001 y 2015 las empresas cons-tructoras aumentaron la cantidad de firmas dentro del panel, pero vieron disminuir su peso relativo en las ventas agregadas.

En suma, desde la perspectiva priorizada en esta sección, las prin-cipales transformaciones acaecidas bajo los gobiernos kirchneristas se asocian a la redefinición de los liderazgos sectoriales dentro de la cúpula; proceso que se inscribe, en términos estilizados, en un mayor protagonismo de las actividades productivas en general e industriales en particular, y un retroceso de las prestadoras de servicios públicos. Dentro de las grandes firmas “ganadoras” fue posible establecer la cen-tralidad de aquellas que basan su acumulación en el aprovechamiento de ventajas comparativas estáticas y/o “institucionales de privilegio” (como las automotrices y las ensambladoras fueguinas), todas las cua-les se vieron especialmente beneficiadas por la concurrencia en el pe-ríodo indagado de diversos factores de índole interna y externa. Los resultados extraídos del análisis realizado son consistentes, a su vez, con los que resultan de una serie de estudios que enfatizan que, pese a las modificaciones verificadas vis-à-vis el decenio de 1990, en el trans-curso del ciclo kirchnerista no se sentaron las bases para un cambio estructural en el perfil de especialización productivo-industrial de la Argentina, ni en las modalidades de inserción del país en la división internacional del trabajo (Fernández Bugna y Porta, 2008 y Schorr, 2013).


134

3. LA ELITE EMPRESARIA DESDE LA PERSPECTIVA DE LOS

DIFERENTES TIPOS DE EMPRESA

En esta sección se analiza la evolución bajo los gobiernos del kirch-nerismo de los diferentes tipos de firma que conforman la cúpula em-presaria de la Argentina (extranjeras, privadas nacionales, estatales y asociaciones). Para ello, la indagación jerarquiza cuatro dimensiones. La primera remite al desenvolvimiento de las diversas tipologías em-presarias a lo largo de las diferentes subetapas que se pueden estable-cer entre 2001 y 2015. La segunda se vincula con las bases sectoriales en torno de las cuales las grandes empresas del medio doméstico tienden a estructurar sus respectivos procesos de acumulación. La tercera y la cuarta dimensión refieren a dos aspectos relevantes, en la medida en que marcan ciertas singularidades o “novedades” del ciclo kirchne-rista, pese a lo cual no han sido problematizados lo suficiente por la literatura existente: los comportamientos heterogéneos que tuvieron lugar al interior de la principal fracción del gran capital nacional (los grupos económicos) y el “retorno del Estado” a la propiedad y la ges-tión de algunas compañías líderes.

3.1. LAS DOS FASES EN LA EVOLUCIÓN DE LAS DISTINTAS

FRACCIONES EMPRESARIAS

El fin de la convertibilidad dio paso a un cambio en puntos centrales de la política económica y de los discursos de ciertos estamentos de la elite política sobre el rol del Estado y el empresariado nacional. A contramano de lo ocurrido en la década de 1990, el esquema macro-económico pasó a depender por unos años de un tipo de cambio alto, un instrumento que, a través de una notable reducción de los salarios, aseguraba una mejora en la competitividad de la producción local. Como parte de este giro, aunque sin pretender exhaustividad, vale se-ñalar adicionalmente el paulatino incremento de las actividades regu-latorias y productivas del Estado, que se cristalizó en políticas como la fijación de algunos precios clave para la economía (por caso, las tarifas de servicios públicos). En el plano discursivo también operó un giro: luego de una década en la que las políticas públicas apuntaron a atraer al capital extranjero, a partir del corto gobierno de Duhalde la nece-sidad de reconstruir una burguesía nacional asociada al Estado como forma de recuperar un “proyecto nacional y popular” en la Argentina, fue manifestada en forma recurrente durante distintos momentos de


135

las administraciones kirchneristas42.

En este contexto aparentemente favorable cabe indagar cuál fue el desempeño del capital nacional más concentrado en 2001-2015. Un análisis entre puntas a partir de las evidencias volcadas en el Cuadro 5 permite concluir que a pesar de las transformaciones señaladas, el nivel de extranjerización de la elite empresaria doméstica no mostró una retracción significativa. La cantidad de empresas privadas nacio-nales se mantuvo prácticamente estable (pasó de 59 a 63), al tiempo que su participación en las ventas globales se incrementó ligeramente (2,3 puntos porcentuales). Por su parte, las corporaciones extranjeras aumentaron considerablemente su presencia en lo que refiere a la cantidad de empresas (de 93 a 114), aunque su gravitación en la fac-turación total declinó algo menos de 4 puntos porcentuales. A su vez, vale destacar el aumento en la presencia estatal (tanto en el número de firmas como en su incidencia en las ventas), pese a lo cual su pon-deración resulta insignificante si se la compara con los registros pre-valecientes a comienzos de los años 1990 antes de las privatizaciones43. Y también la evolución de las asociaciones, inscripta en una relativa estabilidad en su peso en la facturación global y un declive pronuncia-do en la cantidad de empresas que aportan al panel de las líderes de la economía argentina.

42 Esta estrategia de recuperación de lo “nacional y popular” resultó contradictoria con el hecho de que en la práctica los gobiernos kirchneristas reforzaron muchos espacios privi-legiados de acumulación vinculados con actores extranjeros, al tiempo que preservaron ciertos instrumentos normativos heredados de la fase neoliberal. A modo de ejemplo se destacan las variadas prebendas estatales a la mega-minería, el régimen de tratamiento especial para el sector automotor y el marco regulatorio que “ordena” la operatoria del ca-pital extranjero con asiento en el país (Ley N° 21.382 y normas complementarias, así como la gran mayoría de los Tratados Bilaterales de Inversión suscriptos en el decenio de 1990 –Giacchi, 2017–).43 Al respecto, basta con mencionar que previo al inicio del programa privatizador las em-presas estatales de la cúpula concentraban alrededor de la tercera parte de la facturación total (Ortiz y Schorr, 2006).


136

Cuadro 5. Argentina. Distribución de las empresas y las ventas de la cúpu-la empresaria local* según el tipo de accionista predominante de las firmas, 2001, 2007 y 2015 (en valores absolutos y porcentajes)



En esa evolución agregada se reconocen dos subperíodos con lógicas bien disímiles. El primero se extiende entre 2001 y 2007 y abarca los años de mayor crecimiento y mejoras en las variables socio-económi-cas del país. Entre los principales aspectos a remarcar sobresale el re-troceso de las empresas privadas nacionales en la cantidad de firmas (de 59 a 53), así como en su participación en las ventas de la cúpula (del 25,3% al 22,8%), desempeño que resulta llamativo si se considera que tuvo lugar en el contexto de gobiernos que se mostraban críticos con el rol del capital extranjero y proclives a la “argentinización” del gran empresariado. La contratara de estos comportamientos pasa por la fenomenal expansión de las transnacionales: en 2007 había dentro de la cúpula 116 empresas foráneas que de conjunto concentraban casi las dos terceras partes de la facturación agregada.

En la explicación de esta profundización del proceso de extranjeri-zación del poder económico local confluyen básicamente dos factores. Por un lado, la importante expansión de muchos sectores de actividad con presencia destacada del capital foráneo como el automotor, el quí-mico-petroquímico, la minería metalífera, la producción hidrocarbu-rífera, la industria del neumático, la celulósico-papelera y diversas ramas alimenticias (Cuadro 4). En muchos de estos rubros, el capital extranjero había aumentado de modo considerable su presencia du-rante la década de 1990, en general a través de la adquisición firmas nacionales. Algunas de esas actividades, como la automotriz y varias agroindustriales, serían protagonistas centrales de la notable recupe-ración manufacturera acaecida en los primeros años del kirchneris-

Cantidad de empresas % de las ventas de la cúpula

2001 2007 2015 2001 2007 2015

Estatal 1 6 3 1,6 2,1 3,2

Privada nacional 59 53 63 25,3 22,8 27,6

Privada extranjera 93 116 114 55,2 64,1 51,4

Asociación 47 25 20 17,9 11,0 17,8

Total 200 200 200 100,0 100,0 100,0


137

mo, lo cual acarreó una expansión absoluta y relativa de las firmas extranjeras que lideraban tales producciones.

Por otro lado, durante este subperíodo la extranjerización también se afianzó debido a que algunas grandes empresas y grupos nacionales fueron vendidos al capital foráneo. Si bien este proceso no tuvo la in-tensidad de los años 1990, sí alcanzó a algunos actores emblemáticos. Por la relevancia que tenían en sus respectivos mercados, vale traer a colación los casos de Pecom Energía y Loma Negra.

Con distintas razones sociales, la primera había sido durante déca-das una de las principales empresas petroleras nacionales, “nave insig-nia” del grupo Pérez Companc y protagonista de una gran expansión a instancias de las privatizaciones concretadas en el sector energético (Barrera, 2014). A pesar de su crecimiento, en un contexto de apertu-ra y desregulación creciente, Pérez Companc no logró convertirse en un líder a nivel regional. La “salida devaluatoria” de la convertibilidad fue perjudicial para el grupo, ya que tenía la mayor parte de su deuda contraída en el exterior y una parte de sus activos “hundidos” en el país vinculados a los servicios públicos. En ese marco, promediando el año 2002 Pecom Energía fue vendida a Petrobras a cambio de más de 1.000 millones de dólares y la absorción por parte del holding brasilero de una deuda cercana a los 2.000 millones de dólares.

El factor financiero también fue clave en la venta del principal grupo cementero del país. El conglomerado perteneciente a la familia Forta-bat había incrementado fuertemente sus pasivos en los años finales de la convertibilidad. De allí que tras la mega-devaluación que signó el abandono de dicho esquema el grupo ingresó en una compleja si-tuación económico-financiera que culminó en su venta a manos de Camargo Correa (también de capitales brasileros –Gaggero, 2015–).

Los ejemplos mencionados son los más relevantes pero no fueron los únicos, ya que entre la salida de la convertibilidad y 2007 varios oligo-polios líderes controlados por capitales nacionales (o con una partici-pación accionaria relevante de los mismos) pasaron a manos extranje-ras. Es el caso, entre otros, de Cervecería Quilmes, Acindar, Peñaflor, Alpargatas, Molfino y varios frigoríficos44.

44 En 2001-2007 se verificó una caída pronunciada en la cantidad de asociaciones dentro de la cúpula (pasaron de 47 firmas a 25). Este deterioro implicó una retracción cercana a los 7 puntos porcentuales en la contribución de esta tipología a las ventas totales y se deriva principalmente del retroceso de las empresas privatizadas. No sólo porque entre los años aludidos varias prestatarias de servicios públicos cayeron por debajo del puesto 200 del ranking, sino también por la menor incidencia en la facturación agregada de aquellas que se mantuvieron en el panel por efecto de la alteración en el set de precios y rentabilidades relativas que trajo aparejado el cambio de régimen económico tras la crisis de la conver-tibilidad.


138

El segundo subperíodo es contemporáneo con los dos mandatos pre-sidenciales de Cristina Fernández de Kirchner. Como se desprende del Cuadro 5, entre 2007 y 2015 se revirtió en parte el proceso de ex-tranjerización, no obstante lo cual al final de la serie el predominio transnacional en la cúspide del poder económico de la Argentina se-guía siendo pronunciado en la medida en que bajo la órbita extranjera quedaban involucradas 114 empresas, las que aglutinaban más de la mitad de los ingresos por ventas de toda la cúpula45. En esa reversión parcial asumen un papel importante dos procesos que serán aborda-dos en los próximos apartados.

Por una parte, entre esos años YPF deja de estar controlada por la española Repsol y pasa a ser clasificada como asociación: primero a instancias de la adquisición de una cuota-parte accionaria por parte del grupo nacional Petersen y luego, en 2012, con motivo de la decisión estatal de expropiar la mayoría del capital social de la que constituye la empresa más grande del país46.

Por otra parte, tuvo lugar un avance de las empresas privadas na-cionales, tanto en lo que respecta al número de firmas dentro del ran-king como a su ponderación en la facturación agregada (en 2015 eran 63 que congregaban el 27,6% de las ventas totales). Como se verá, una parte sustancial de la mayor injerencia del capital nacional en la eli-te empresaria se vincula con la expansión de firmas pertenecientes a grupos económicos con una sólida presencia en la cúpula estructurada fundamentalmente a partir de las ventajas comparativas existentes, así como de otros que hasta entonces no habían integrado el panel o no tenían una presencia destacada en él. En este último caso, se trata de organizaciones con eje en actividades mayormente no transables y reguladas por el Estado, como los servicios públicos, la obra pública y un puñado de sectores favorecidos con regímenes promocionales es-pecíficos47.

45 La centralidad estructural del capital extranjero en la economía argentina también se expresa en el hecho de que controla más de las dos terceras partes de las exportaciones globales de la cúpula empresaria y a que es, por lejos, el segmento empresario que genera los mayores superávits comerciales (Gaggero y Schorr, 2016).46 El cambio en la estructura de control de YPF es lo que explica, en gran medida, la ma-yor significación de las asociaciones en las ventas agregadas entre 2007 y 2015. Téngase presente que en el último de los años señalados YPF por sí sola dio cuenta de casi el 7% de la facturación total de la elite empresaria y del 2% de todo el valor bruto de producción nacional.47 En la declinación en el peso relativo del capital transnacional entre 2007 y 2015 conflu-yeron otros factores, entre los que sobresalen: a) cierta retracción en la ponderación de algunos sectores económicos con importante presencia extranjera (fenómeno resultante, a su vez, de la confluencia de factores tanto internos –menores ritmos de crecimiento o caídas en los niveles de actividad–, como externos –declive en los montos exportados ante


139

3.2. EL PROCESO DE ACUMULACIÓN DE LOS DISTINTOS

TIPOS DE GRANDES EMPRESAS

Una vez establecidos los rasgos más salientes del perfil evolutivo de las diversas fracciones del capital concentrado interno, y como suple-mento de ese abordaje, vale la pena encarar un nuevo ejercicio analíti-co tendiente a integrar las dimensiones jerarquizadas hasta aquí (tipo de empresa y actividad principal de las firmas). Esto, con el propósito de determinar cuál es gravitación de las distintas tipologías en las di-ferentes actividades y, de manera adicional, sobre qué bases sectoria-les tienden a estructurar sus respectivos procesos de acumulación en el país los segmentos empresarios que coexisten dentro de la cúspide del poder económico. En los Cuadros 6 a 8 se presenta la información correspondiente al año 2015 para las empresas extranjeras, las priva-das nacionales y las asociaciones.

el deterioro en los términos de intercambio–); y b) el hecho de que los activos de Esso, una empresa “histórica” y encumbrada del ranking de grandes firmas de la Argentina, pasa-ron a manos de un joint venture entre el grupo local Bridas y la corporación China CNOOC (de allí en adelante la nueva compañía fue rebautizada como Axion Energy y pasó a ser clasificada como asociación).


140

Cuadro 6. Argentina. Cantidad de empresas extranjeras en la cúpula em-presaria local*, peso del capital extranjero en las distintas actividades econó-micas y distribución sectorial de las ventas de las empresas extranjeras, 2015 (en valores absolutos y porcentajes)

* Se trata de las 200 empresas más grandes del país de acuerdo a sus respectivas ventas anua-les (no se incluyen firmas del sector financiero y el agropecuario, salvo las abocadas a la comer-cialización de granos).

** Las empresas se ordenan de modo decreciente en función del monto de sus ventas en 2015.


Actividad principal

EmpresasPeso en las ventas de la

actividad

Distribución sectorial de las ventas

Principales empresas**

Industria

67 64,0

58,2 Shell, Volkswagen, Cargill, Toyota, Ford,

Louis Dreyfus, Bunge, Cervecería Quilmes,

Unilever, Peugeot-Citroen, Renault, General

Motors, Fiat Auto, PBB Polisur, Acindar,

Mercedes Benz, Nestlé, Danone, Oleaginosa

Moreno, Embotelladora del Atlántico, Coca

Cola, Kraft Foods, Massalin Particulares,

Procter & Gamble, Loma Negra

Servicios 17 38,1

15,2 Claro, Movistar, Swiss Medical, Telefónica de

Argentina, Direct TV, DLS, Isolux, Lan

Airlines, IBM, Prosegur, Omint, Halliburton,

Securitas, Baker Hughes, Nextel, Accenture,

Ultrapetrol

Comercio 18 59,9

19,0 Carrefour, Jumbo Retail, Wal Mart, Nidera,

Supermercado Día, Cencosud, Noble, Makro,

ADM, Falabella, Casino, Alfred Toepfer, CHS,

Arcos Dorados, Amaggi, Sodimac, Interbaires

Petróleo 7 18,5

5,2 Petrobras, San Antonio, Sinopec, Wintershall,

Total Austral, Chevron San Jorge, Wild

Minería 4 100,0 2,1 Oroplata, Minera Argentina Gold, Minera

Alumbrera, Cerro Vanguardia

Construcción 1 16,1 0,3 Tecna

Total 114 51,4 100,0 ---


141

Desde el punto de vista de la gravitación de los distintos tipos de em-presa en los diferentes sectores económicos, un repaso por las eviden-cias presentadas permite extraer las siguientes conclusiones.

En el ámbito industrial el predominio que ejerce el capital extranje-ro es muy considerable: se trata de 67 empresas foráneas que en el año de referencia explicaron el 64% de las ventas agregadas de la actividad dentro de la cúpula. La inserción del gran capital transnacional en el espacio manufacturero se da en ramas relevantes y/o estratégicas del entramado fabril y que, en muchos casos, exhibieron un dinamismo destacado en distintos momentos del ciclo kirchnerista: automotriz, procesamiento de materias primas agropecuarias (incluyendo varios rubros alimenticios), industrias refinadoras, química y petroquími-ca, electrónica de consumo, algunos nichos de la industria siderúrgi-ca, cemento, celulosa y papel, elaboración de cigarrillos y maquinaria agrícola. En orden de importancia dentro de la industria, el segundo lugar lo ocupan las empresas privadas nacionales (la participación de las asociaciones en la actividad es marginal). En este caso, en 2015 aportaron al panel 28 empresas que pertenecen en su mayoría a gru-pos económicos locales y dieron cuenta de casi el 31% de la facturación sectorial. En esta fracción del gran capital la inserción fabril se vincu-la con distintos rubros agroindustriales y, en menor medida, con la fabricación de algunos insumos intermedios de uso difundido (prin-cipalmente acero y aluminio), medicamentos y productos electróni-cos48.

48 La mayoría de las compañías locales promovidas por el régimen fueguino funcionan bajo licencias extranjeras (algunas tienen además líneas de productos propias) y pagan regalías por la fabricación. Las grandes marcas internacionales suelen proveer la tecnolo-gía y los insumos y controlan que los procesos se realicen de acuerdo a sus protocolos, todo lo cual les confiere un poder decisivo en lo atinente a la apropiación de la renta generada.


142

Cuadro 7. Argentina. Cantidad de empresas privadas nacionales en la cú-pula empresaria local*, peso del capital privado nacional en las distintas ac-tividades económicas y distribución sectorial de las ventas de las empresas privadas nacionales, 2015 (en valores absolutos y porcentajes)




** Las empresas se ordenan de modo decreciente en función del monto de sus ventas en

2015. Las firmas resaltadas en itálicas pertenecen a grupos económicos.


En el campo de los servicios se concluye que las tres tipologías tienen una participación relativamente similar en la facturación agregada de la actividad (en torno de un tercio cada una). La inserción del capital extranjero se ordena, en buena medida, en base a firmas abocadas a la prestación del servicio telefónico celular y fijo, la medicina privada y grandes proveedoras de la industria petrolera. En las privadas na-

Actividad principal

Empresas Peso en las ventas de la

actividad



Industria 28 30,8

52,2 Aceitera General Deheza, Asociación de

Coops. Argentinas, Arcor, Vicentín, Molinos

Río de la Plata, Siderar, Newsan, Mastellone,

Sancor, Siderca, Aluar, Mirgor, Iatec,

Electronic System, BGH, Ledesma, Molinos

Cañuelas, Roemmers, Agea, Siat

Servicios 18 31,5

23,4 Osde, Galeno, Clisa, Pampa Energía, Unión

Personal, Rafael Albanesi, Soc. Italiana de

Benef., Casino Buenos Aires, Pecom Servicios

de Energía

Comercio 10 33,4

19,7 Coto, Importadora y Exportadora Patagonia,

Garbarino, Droguería del Sud, Farmacity,

Frávega, Megatone, Maycar, Agric. Federados

Arg., Carsa

Petróleo 2 3,1

1,6 Pluspetrol, Tecpetrol

Minería 0 0,0 0,0 ---

Construcción 5 83,9

3,1 Techint, Iecsa, Benito Roggio, José Cartellone,

Electroingeniería

Total 63 27,6 100,0 ---


143

cionales hay varias del rubro de la medicina prepaga, pero también de la recolección y el tratamiento de residuos, diferentes segmentos energéticos, juegos de azar y negocios inmobiliarios. Finalmente, las asociaciones son casi todas prestatarias de servicios públicos y una de televisión por cable y actividades conexas.

Dentro del panel de las doscientas firmas líderes del país, el comer-cio es otra de las ramas con un marcado predominio extranjero. En 2015 las empresas foráneas (17 de 31) explicaron cerca del 60% de la fac-turación sectorial a instancias de grandes cadenas de supermercados e importantes traders de granos. Las compañías privadas nacionales (10) dieron cuenta de algo más del 33% de las ventas de la actividad, sobre todo a partir de algunos hipermercados y varias firmas de venta de electrodomésticos.

Cuadro 8. Argentina. Cantidad de asociaciones en la cúpula empresaria lo-cal*, peso de las asociaciones en las distintas actividades económicas y distri-bución sectorial de las ventas de las asociaciones, 2015 (en valores absolutos y porcentajes)




Actividad principal

Empresas Peso en las ventas de la

actividad



Industria 5 5,2

13,5 Axion Energy, Bagley, Refinor, Profertil, Mega

Servicios 8 26,7

30,6 Telecom Argentina, Telecom Personal,

Cablevisión, Aeropuertos Argentina 2000, Gas

Argentino, Transportadora de Gas del Sur,

Edesur, Edenor

Comercio 3 6,8

6,1 Mercado Libre, Droguería Suizo Argentina,

Droguería Monroe Americana

Petróleo 4 61,6

49,7 YPF, Pan American Energy, Evangelista,

Comp. Hidrocarburos no Convencionales

Minería 0 0,0 0,0 ---

Construcción 0 0,0 0,0 ---

Total 20 17,8 100,0 ---


144

De la información que consta en los Cuadros 6 a 8 se desprende adi-cionalmente que en la producción hidrocarburífera el liderazgo es ejercido por las asociaciones: siempre en 2015, alrededor del 62% de las ventas sectoriales fueron generadas por (4) empresas de esta tipo-logía, donde la influencia de YPF y, en menor grado, de Pan American Energy es determinante. Por su parte, las compañías transnacionales generaron casi el 20% de la facturación de la actividad (la gravitación de las privadas nacionales es ínfima).

Finalmente, cabe consignar que en el caso de la minería la totalidad de las ventas procede de cuatro mega-emprendimientos controlados por transnacionales, mientras que en la construcción la mayor pon-deración le corresponde a cinco empresas privadas nacionales, todas las cuales forman parte de grupos económicos, que dieron cuenta del 83,9% de la facturación del rubro (el resto lo generó una constructora de origen extranjero).

Como complemento de estos análisis, vale la pena adentrarse bre-vemente en el estudio de la composición sectorial de las ventas de las distintas tipologías empresarias. Ello, con la finalidad de detectar so-bre qué actividades tiende a pivotear la acumulación del capital en el medio doméstico de las diferentes fracciones del poder económico.

En este sentido, los datos aportados por el Cuadro 6 permiten afir-mar que en 2015 el grueso de la facturación del capital extranjero que forma parte de la cúpula (58,2%) provino de la industria. Como se men-cionó, se trata de ramas con un peso importante en la estructura ma-nufacturera argentina, muchas de las cuales resultan “críticas” dada su incidencia en materia intra e inter-industrial y/o que en distintos momentos de los gobiernos kirchneristas se expandieron apuntaladas por diversos factores internos y/o externos. La segunda actividad re-levante en la operatoria del gran capital foráneo es la comercial (19% de las ventas de la tipología), la tercera es la prestación de servicios (15,2%) y la cuarta la producción petrolera (5,2%).

En lo que atañe a la acumulación del capital de las empresas priva-das nacionales, vale resaltar la importancia que asume la industria: en 2015 esta actividad dio cuenta del 52,2% de las ventas totales de la tipología; como se dijo, principalmente a favor de firmas que se inte-gran a conglomerados empresarios y que usufructúan ventajas com-parativas estáticas y/o “institucionales de privilegio” (Cuadro 7). Por su injerencia relativa en la facturación (23,4%), el segundo lugar lo ocupa la prestación de servicios, seguido de la actividad comercial (19,7%). Por otro lado, es interesante reparar en que el gran capital nacional es mayoritario en la construcción; sin embargo, este rubro explica ape-nas el 3,1% de sus ventas.


145

Finalmente, las evidencias suministradas por el Cuadro 8 permiten corroborar que en las asociaciones alrededor de la mitad de la factu-ración total fue generada por empresas petroleras (con el señalado liderazgo de YPF y Pan American Energy –en 2015 ocuparon, respec-tivamente, el puesto 1 y 12 del ranking–), algo menos de un tercio por prestatarias de servicios (mayoritariamente compañías emergentes del proceso privatizador de la década de 1990) y cerca de la séptima parte por firmas industriales (refinadoras y productoras de alimentos, insumos petroquímicos y abonos y fertilizantes).

3.3. LOS COMPORTAMIENTOS HETEROGÉNEOS AL INTERIOR

DE LOS GRUPOS ECONÓMICOS NACIONALES49

En la Argentina la mayoría de las firmas privadas nacionales que forman parte de la elite empresaria se integra a conglomerados econó-micos con algún grado de diversificación (Cuadro 7). Como forma de organización empresarial, los grupos económicos han tenido una pre-sencia destacada en la estructura de poder económico de muchos paí-ses periféricos, donde se expandieron en paralelo a los denominados procesos de industrialización tardía. Allí, estos capitales se transfor-maron en actores protagónicos del entramado productivo e interlocu-tores recurrentes de los gobiernos de turno, que en numerosas ocasio-nes los consideraron aliados insustituibles en la tarea de promover el desarrollo (Fajnzylber, 1983). Con un formato diferente y con impli-cancias muy distintas sobre la dinámica del modo de acumulación, en nuestro país los grupos económicos transitaron un fuerte crecimien-to durante la última dictadura militar, bajo el gobierno de Alfonsín y en el primer tramo del menemismo (Azpiazu, Basualdo y Khavisse, 1986), para luego experimentar una notable retracción en la segunda mitad del decenio de 1990 (Duarte y La Rocca, 2016).

Como se vio, al tomar en consideración la totalidad del período 2001-2015 no se observan mayores alteraciones en la presencia del capital privado nacional dentro de la elite empresaria local. Esa mirada de conjunto soslaya lo ocurrido antes y después de 2007 (Cuadro 5), así como también el hecho de que bajo los gobiernos kirchneristas se ve-rificaron modificaciones relevantes dentro de los grupos económicos nacionales al calor de estrategias y trayectorias divergentes que ame-ritan ser estudiadas y caracterizadas por cuanto expresan la existen-cia de ciertos procesos específicos o “novedosos” de la etapa histórica estudiada.

49 Este apartado recupera en parte los desarrollos analíticos de Gaggero y Schorr (2017).


146

A los efectos de establecer un mapa de “perdedores” y “ganadores” al interior de esta fracción del poder económico o, en otros términos, de captar los desempeños heterogéneos que tuvieron lugar, se procedió a clasificar a las empresas de la cúpula que pertenecen a grupos locales en cinco tipologías de acuerdo a sus respectivos senderos evolutivos entre 2001 y 2015. Las dos primeras expresan a los holdings “perdedo-res”, sea porque las firmas de su propiedad salieron por algún motivo del panel de las doscientas líderes (tipología I) o porque redujeron su participación en los montos globales facturados (II). Las otras tres ca-tegorías congregan a los grupos “ganadores”: se trata de organizacio-nes que lograron mantener su ponderación en las ventas totales (III), las que la aumentaron (IV) y las que lograron ingresar a la cúpula (V). Los resultados de esta indagación analítica se vuelcan en el Cuadro 950.

50 En este punto es necesario introducir un breve comentario metodológico. A partir del ranking de las doscientas empresas de mayores ventas anuales de la Argentina, se pro-cedió a identificar cuáles de ellas eran controladas por grupos económicos locales, para lo cual se empleó la definición de “grupo económico” propuesta por Acevedo, Basualdo y Khavisse (1990). Como se apuntó, la base de datos utilizada en este estudio no incluye información sobre firmas del sector financiero y del agropecuario. Esto trae aparejada una limitación al dejar afuera del análisis a muchos conglomerados de base financiera que en la etapa estudiada se expandieron a un ritmo más o menos vigoroso (Brito, Petersen, Werthein, etc.), así como a otros, igualmente dinámicos, con una inserción netamente agropecuaria (Grobocopatel y Olmedo, entre otros).


147

Cuadro 9. Argentina. Evolución de los grupos económicos nacionales den-tro de la cúpula empresaria* según su situación en 2001 y 2015 (en valores absolutos y porcentajes)




** Se trata de grupos cuya variación en la participación en las ventas entre 2001 y 2015

fue inferior al 10%.


Grupos que

dejaron de

integrar la cúpula

entre 2001 y 2015

(I)

Grupos que

redujeron su

participación

entre 2001 y

2015

(II)

Grupos que no

variaron su

participación

entre 2001 y

2015**

(III)

Grupos que

incrementaron

su participación

entre 2001 y

2015

(IV)

Grupos que

pasaron a

integrar la

cúpula entre

2001 y 2015

(V) Total

Cantidad de grupos

2001 14 9 4 12 - 39

2015 - 9 4 12 12 37

Cantidad de empresas

2001 15 18 5 16 - 54

2015 - 14 5 17 16 52

Participación en las ventas de la cúpula

2001 3,1 11,7 1,7 7,7 - 24,2

2015 - 6,9 1,8 11,1 4,1 23,8

Participación en las ventas de los grupos nacionales

2001 16,3 46,2 6,8 30,7 - 100,0

2015 - 29,0 7,3 46,6 17,1 100,0

Nombres de los grupos

Macri, Acevedo,

Fortabat, Rohm,

Cirigliano,

Peñaflor, Sadesa

(curtiembre),

Bakchellián,

Gualtieri, Williner,

Garovaglio y

Zorraquín,

Agrocom,

Pescarmona,

Soldati

Techint,

Pérez

Companc,

Sancor,

Machiavello

(Temis),

Roemmers,

Coto,

Bemberg,

Barracas,

Eurnekián

Mastellone,

Madanes,

Ledesma, La

Nación

Urquía, Roggio,

Clarín, Arcor,

Vicentín, Osde,

Braun

Menéndez, BGH,

Navilli,

Garbarino,

Frávega,

Pluspetrol

Cartellone,

Pampa Energía,

Indalo (Cristobal

López), ODS

(Calcaterra),

IRSA, Caputo,

PCR, Newsan

(Chernajovsky ),

Gador, Sadesa

(energía),

Electroingeniería,

Insud (Sigman)


148

En cuanto a los grupos “perdedores”, cabe consignar que en la tipo-logía I quedan involucrados 14 conglomerados cuyas empresas dejaron de integrar la elite empresaria local entre 2001 y 2015 (en el primero de los años mencionados su participación en las ventas agregadas de la cúpula fue del 3,1%). En su mayor parte se trata de organizaciones que fueron vendidas al capital extranjero en los primeros años del período analizado debido a problemas financieros que se habían agravado en el tramo final de la convertibilidad o que, por diferentes razones, tu-vieron que afrontar la quiebra o un proceso de desmembramiento de la unidad económica principal. Además del ejemplo referido del grupo Fortabat, pueden traerse a colación los casos de Soldati, Backchellián, Acevedo, Garovaglio y Zorraquín, Macri y Pescarmona.

Por su parte, la tipología II agrupa a los grupos económicos que man-tuvieron su presencia en la cúpula entre 2001 y 2015 pero reduciendo su participación. Aquí quedan involucrados 9 conglomerados que en el último de los años estudiados controlaban 14 empresas del panel de las doscientas líderes, cuyas ventas representaban el 6,9% de la factu-ración global (una ponderación que resulta casi 5 puntos porcentuales más baja que en 2001). Se trata de organizaciones importantes (de con-junto explican cerca de la tercera parte de las ventas totales de los gru-pos locales en 2015), con una historia más o menos prolongada dentro del poder económico doméstico y que son bastante heterogéneas en cuanto a su perfil sectorial. En esta categoría sobresale la presencia de tres grupos relevantes (Techint, Eurnekián y Pérez Companc), sobre los cuales es preciso hacer una salvedad. El ranking de grandes com-pañías elaborado para esta investigación considera los datos de las empresas de los grupos locales que operan en la Argentina, pero no incluye a las que poseen más allá de las fronteras nacionales, lo cual lleva a subestimar la facturación de aquellos conglomerados que en el transcurso de las últimas décadas han encarado un proceso de inter-nacionalización intenso, como son Techint y Eurnekián.

El primero se ha convertido en uno de los líderes mundiales en la producción de tubos de acero sin costura para el sector hidrocarburí-fero, a partir de una serie de adquisiciones de competidores interna-cionales que se inició en el decenio de 1990 y se profundizó en los años recientes. En 2002 el conglomerado perteneciente a la familia Rocca creó Tenaris, una empresa holding con sede en Luxemburgo en la que agrupó a sus principales firmas: Siderca (Argentina), Tamsa (México) y Dálmine (Italia). A partir de entonces Tenaris se expandió a nivel global vía inversiones en Estados Unidos, Canadá, Colombia, Arabia Saudita, Rumania y China, entre otros países. Dentro del sector side-rúrgico Techint también se transformó en un líder regional en la pro-ducción de aceros planos gracias a compras que realizó, por ejemplo,


149

en Brasil, México y Venezuela. En el caso de Eurnekián, la internacio-nalización se desarrolló en torno a la administración aeroportuaria. El grupo constituyó el holding American International Airports LLC en el Estado de Delaware (EE.UU.) a través del cual gerencia firmas que operan principalmente en América Latina y Europa (Brasil, Ecuador, Perú, Uruguay, Armenia e Italia). Ni en este caso ni en el de Techint podría afirmarse que se trata de grupos “perdedores” bajo los gobier-nos del kirchnerismo: si bien la participación de las firmas de su pro-piedad que operan en el país tendió a reducirse en la cúpula, estos ca-pitales llevaron adelante una expansión en el extranjero que los dotó de una estructura similar en varios aspectos a la de muchas empresas transnacionales.

Otro conglomerado que forma parte del agrupamiento de los que re-dujeron su gravitación dentro de la elite empresaria de la Argentina es Pérez Companc, lo cual se relaciona directamente con la venta de su rama energética a Petrobas. Esta operación fue parte de una reconver-sión estratégica que llevó a Pérez Companc a especializarse en la pro-ducción de alimentos. A partir de 1997 comenzó a adquirir empresas agroalimentarias, proceso que tuvo su máxima expresión a fines de la convertibilidad con la compra de Molinos Río de la Plata a instan-cias de la cual en la actualidad es uno de los principales actores en la molienda de soja y líder en el mercado interno en muchos segmentos del consumo masivo de alimentos (fideos, café, yerba mate, aceites, arroz, harinas, alimentos congelados, etc.).

Yendo a los grupos económicos “ganadores”, la información que ofrece el Cuadro 9 permite concluir que 4 conglomerados práctica-mente no variaron su gravitación dentro del poder económico local entre 2001 y 2015 (tipología III). Es el caso de uno de los líderes de la industria láctea (Mastellone), el propietario del monopolio fabricante de aluminio (Madanes), uno de los principales holding multimedia del país (La Nación) y un conglomerado con cierta diversificación de sus actividades (Ledesma, con intereses en rubros tan disímiles como la producción de azúcar, papel y derivados, frutas y jugos concentrados, carne, cereales, alcohol y bioetanol, entre otros). De conjunto, hacia el final del período estudiado estos actores dieron cuenta de casi el 2% de las ventas totales de la cúpula y más del 7% de la facturación de los grupos económicos que la integran.

Por su parte, dentro de la tipología IV quedan involucrados 12 con-glomerados que aumentaron de modo destacado su participación den-tro de la elite empresaria doméstica a raíz de lo cual hacia 2015 contro-laban un total de 17 firmas del panel, las que daban cuenta del 11,1% de la facturación global de la cúpula y casi la mitad de las ventas totales de los grupos económicos nacionales que forman parte de la misma.


150

En esta categoría se destacan organizaciones agroindustriales con fuerte inserción exportadora anclada principalmente en el sector de aceites y harinas. Los grupos Urquía, Vicentín y Navilli son un claro ejemplo de ese perfil. Si bien su expansión puede rastrearse desde la década de 1970, hasta el decenio de 1990 ocupaban un lugar secunda-rio en la elite empresaria. Pero el aumento de sus respectivas escalas productivas y de su participación en el mercado mundial les permi-tió a estos actores escapar, en gran medida, de las consecuencias de la crisis de la convertibilidad que sí sufrieron los grupos económicos más afincados en el mercado interno. Bajo las administraciones kir-chneristas estos capitales resultaron ampliamente favorecidos por la concurrencia de diversos factores entre los que sobresalen la vigencia de condiciones excepcionales en el mercado mundial durante varios años, la consolidación de un perfil de especialización e inserción in-ternacional del país muy volcado al procesamiento de materias pri-mas, la existencia durante un cierto lapso temporal de un elevado tipo de cambio real y la dinámica de los precios relativos en el plano do-méstico.

Arcor es otro ejemplo de comportamiento expansivo durante el kir-chnerismo. El año 2003 marcó el inicio de una recuperación acelerada que repercutió favorablemente en sus ventas internas y externas, lo mismo que en sus márgenes de rentabilidad. En esa expansión resultó fundamental la relación que el grupo había establecido con el mercado mundial bajo la convertibilidad, tanto en lo referido a exportaciones como a inversiones en otros países. En el período analizado el holding perteneciente a la familia Pagani, uno de los principales fabricantes de golosinas a escala global, afianzó su inserción internacional vía la incorporación de nuevas plantas industriales, oficinas comerciales y centros de distribución, y la celebración de alianzas estratégicas con “jugadores” mundiales como Nestlé, Coca Cola, Bimbo y Brach´s, en-tre otros. A su vez, fortaleció su presencia en la producción de galleti-tas, alimentos enlatados y helados51.

Asimismo, dentro de la tipología IV aparece un conjunto de gru-pos económicos centrados en el ensamblado y la comercialización de productos electrónicos de consumo (Garbarino, Frávega y BGH), cuya expansión en el período se desprende principalmente del fuerte cre-cimiento que experimentaron estas actividades al calor del estímulo

51 En 2005 se asoció con la francesa Danone para la fabricación de galletitas y productos afines, conformando una de las empresas más importantes del sector a nivel regional (Ba-gley Latinoamericana). En ese mismo año adquirió la firma Benvenuto, especializada en la elaboración de alimentos enlatados con la marca “La Campagnola” e ingresó en el seg-mento de los helados. Luego, como parte de su estrategia expansiva, el grupo construyó entre 2010 y 2012 una fábrica nueva en la localidad de Salto (provincia de Buenos Aires).


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que recibió por diferentes medios el régimen promocional vigente en Tierra del Fuego. Y también un holding líder del mercado ampliado de las telecomunicaciones (Clarín), otro con presencia destacada en el segmento del comercio minorista (Braun Menéndez) y dos ligados a sectores no transables como la construcción y la recolección de resi-duos (Roggio) y la prestación privada de servicios médicos (Osde).

Por último, la tipología V engloba a los grupos económicos naciona-les que por distintos motivos no tenían empresas dentro de la cúpula en 2001 y sí en 2015. Se trata de 12 conglomerados que en el último de los años controlaban 16 compañías del ranking, las que en conjunto congregaban algo más del 4% de las ventas agregadas de las doscientas firmas líderes y el 17,1% de la facturación total de los conglomerados lo-cales. Como se infiere de las evidencias presentadas, en la generalidad de los casos son actores que previamente a la etapa bajo análisis ha-bían tenido un lugar marginal o inexistente en el seno del poder eco-nómico doméstico. Si bien la mayoría de estos holdings son de un tama-ño bastante menor que muchos de los “históricos”, no puede obviarse que experimentaron un crecimiento considerable en los últimos años: el rol del Estado y las relaciones fluidas con el sistema político jugaron un papel central en el ascenso de este nuevo poder económico durante los gobiernos kirchneristas (Gaggero, Schorr y Wainer, 2014).

En primer lugar sobresale un conjunto de grupos económicos cuya acumulación tiene como epicentro el sector de la construcción y los bienes raíces: Cartellone, ODS, IRSA, Caputo y Electroingeniería. En la mayoría de los casos la obra pública resultó clave en su expansión reciente y la cercanía al poder político fue un rasgo compartido por la mayoría de sus propietarios.

De los conglomerados mencionados, Electroingeniería y Caputo operan en la construcción desde hace décadas pero con firmas que por volúmenes de ventas no integraban la cúpula empresaria. El prime-ro era apenas una compañía constructora mediana en el decenio de 1990; durante las gestiones de gobierno del kirchnerismo multiplicó su facturación como contratista de importantes obras para el sistema eléctrico nacional y también se diversificó a través de la adquisición de empresas de servicios públicos (Transener y concesiones viales), medios de comunicación (Radio del Plata) y emprendimientos agroin-dustriales (Don Oreste, Bodegas Valcosta, Agropecuaria Los Molinos, entre otras). El grupo Caputo, por su parte, cuenta con una historia de décadas, pero su mayor expansión se produjo durante los años 2000 merced al crecimiento de la construcción de viviendas para sectores de altos ingresos y la obra pública. Las principales obras realizadas fueron emprendimientos inmobiliarios en la zona de Puerto Madero, la construcción de centros comerciales y varias obras para el gobierno


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nacional y el de la ciudad de Buenos Aires (distrito en el cual también es un importante contratista de servicios de mantenimiento hospita-lario)52.

Una parte de estas organizaciones nació como desprendimiento de conglomerados que fueron líderes en el pasado. Tal es el caso de ODS, que se constituyó como una organización formalmente independien-te en 2007, cuando Franco Macri transfirió sus principales empresas constructoras (Iecsa, Creaurban y Profingas) a su sobrino Ángelo Cal-caterra53. Poco después de la adquisición, la familia Calcaterra se aso-ció con la empresa italiana Ghella y fundó el grupo ODS (Obras, Desa-rrollos y Servicios), convirtiéndose en un actor de peso en dos áreas de negocios: obra pública y viviendas de lujo. Durante los últimos años el holding se adjudicó importantes obras de infraestructura, contratado tanto por el gobierno porteño como por el nacional. También desarro-lló algunos de los edificios emblemáticos del selecto barrio de Puerto Madero54.

La historia de IRSA data de la segunda mitad del decenio de 1990. Por entonces, el grupo, que contaba con una importante participación accionaria del magnate George Soros y estaba gerenciado por el socio local Eduardo Elsztain, se centró en el negocio comercial de la CABA: entre 1997 y 1999 adquirió tres de los principales shopping center (Pa-seo Alcorta, Alto Palermo y Abasto). También realizó inversiones en el sector hotelero (Sheraton, Intercontinental y Llao Llao) y en edifi-cios de oficinas. La estructura de la organización se completó con un brazo financiero (Banco Hipotecario) y otro agropecuario (Cresud). A fines de la década señalada Soros se retiró parcialmente del proyecto y los principales directivos (Elsztain y Marcelo Mindlin) incrementaron sus participaciones accionarias. Durante los años 2000 el grupo volvió a realizar inversiones en centros comerciales, primero en el interior del país (Alto Rosario y Córdoba Shopping) y luego en la CABA (Dot). Además se expandió en el segmento de las viviendas de lujo y realizó inversiones en oficinas en la ciudad de Nueva York. Actualmente es un actor prominente del mercado inmobiliario de las principales ciu-dades del país.

Entre los grupos “ganadores” que integran la tipología V se ubican,

52 Caputo también es propietario de Iatec y Mirgor, dos empresas que integran el ranking de firmas líderes y que fueron favorecidas por las diversas prebendas del régimen promo-cional fueguino.53 La transferencia se efectivizó un par de meses antes de las elecciones que transforma-ron al hijo mayor de Franco en Jefe de Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA).54 Además, a través de la empresa Cincovial, ODS es el titular de la concesión de varias rutas nacionales y una autopista.


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en segundo lugar, los que en la etapa estudiada ganaron terreno en el ámbito de los servicios públicos, particularmente en el campo de la energía eléctrica: Pampa Energía y Sadesa. El primero surgió del desprendimiento de IRSA y se transformó en un actor destacado del sector eléctrico argentino (Azpiazu y Bonofiglio, 2006). Realizó inver-siones en distintos eslabones del sector eléctrico (Transener, Edenor, etc.), aprovechando la retirada de varias operadoras extranjeras y con la apuesta estratégica de que el gobierno impulsara una adecuación tarifaria. Esto último no sucedió en la medida esperada por las empre-sas durante el kirchnerismo, aunque sí tuvo como correlato una proli-feración de subsidios estatales “compensadores” y un aporte exiguo en materia de inversiones privadas en un cuadro de “vacíos regulatorios” manifiestos (esta “reticencia inversora” fue convalidada por una gama variada de acciones y omisiones del sector público y agudizó sobrema-nera la crisis energética existente). De menor relevancia que Pampa Energía, Sadesa es un conglomerado cuyos accionistas mayoritarios provienen de otros grupos empresariales, como Carlos Miguens (Bem-berg) y Nicolás Caputo (del holding homónimo). Durante los últimos años realizó importantes adquisiciones que lo transformaron en un actor destacado en la generación y la distribución de energía eléctrica.

Dentro de esta categoría cabe remarcar finalmente los casos de In-dalo, Newsan e Insud. Indalo es un conglomerado de firmas que en los años 1990 era una organización relativamente mediana anclada, en lo sustantivo, en los juegos de azar en el sur del país y que en el kirchnerismo se convirtió en un actor central en el negocio del juego a escala nacional, se posicionó estratégicamente en el sector petrolero y se diversificó hacia otras actividades (agro, construcción y medios de comunicación). Por su parte, el grupo Newsan es titular de un puñado de empresas que resultaron ampliamente favorecidas por la promo-ción a la electrónica de consumo que se instrumentó (sobre todo en 2009-2013), mientras que Insud basó su expansión en la producción de medicamentos, al tiempo que se diversificó hacia los agro-negocios y diversas actividades culturales y turísticas.

En conclusión, bajo los gobiernos del kirchnerismo se asistió a com-portamientos heterogéneos al interior de los grupos empresarios de capital nacional que integran el núcleo del poder económico de la Ar-gentina. En términos generales, ello se inscribió en el afianzamiento estructural de un puñado de conglomerados especializados en el pro-cesamiento y la comercialización de materias primas y algunos com-modities industriales (se trata, en su mayoría, de actores muy volcados a los mercados externos), así como en la irrupción de grupos “nuevos” cuya expansión, como la de algunos “viejos”, se vinculó principal-mente con su inserción, vía las distintas empresas de su propiedad,


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en sectores no transables y/o con una vinculación estrecha con el sec-tor público a través de mecanismos de diversa índole.

3.4. EL “RETORNO” DEL ESTADO A LA GESTIÓN

DE GRANDES EMPRESAS

Al analizar la evolución de los diferentes tipos de empresa durante el kirchnerismo (Cuadro 5) se constató un cierto avance de las firmas controladas por el Estado nacional, de resultas del cual en 2015 su par-ticipación en las ventas totales de la cúpula apenas superó el 3%. Sin embargo, en la etapa analizada, en especial en el segundo de los sub-períodos delimitados (2007-2015), tuvo lugar una creciente influencia del sector público a través de las asociaciones, es decir, de grandes fir-mas cuya propiedad es compartida por distintos tipos de capitales.

Como surge de la información que suministra el Cuadro 10, entre 2001 y 2007 alrededor del 80% de las ventas totales de las asociaciones correspondía a empresas en cuya estructura accionaria el capital ex-tranjero era mayoritario. A partir de entonces el cambio más notable pasa por la irrupción estatal: en 2015 el 45,8% de la facturación de las asociaciones lo generaron 7 firmas cuyo socio predominante es el Es-tado argentino. Ello, como resultado directo de la decisión tomada en mayo de 2012 de expropiar el 51% del capital accionario que el holding español Repsol poseía en YPF y sus empresas asociadas.


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Cuadro 10. Argentina. Cantidad de asociaciones dentro de la cúpula em-presaria*, distribución de las ventas y peso de las asociaciones en las ventas de la cúpula según el accionista mayoritario, 2001, 2007 y 2015 (en valores absolutos y porcentajes)



*** Todas las firmas integran el conglomerado empresario en torno a YPF.


La renovada presencia estatal en la propiedad y la gestión de grandes empresas también se asocia con la concreción de una serie de estatiza-ciones en distintos momentos de los gobiernos kirchneristas (Cuadro 11). Éstas no formaron parte de un plan diseñado para incrementar estratégicamente la presencia del sector público en la economía, sino que más bien fueron respuestas tácticas que se ensayaron en determi-nadas coyunturas críticas (Gaggero, Schorr y Wainer, 2014).

Cantidad de

asociaciones

Distribución

Participación en las

ventas de la cúpula de las ventas

2001 2007 2015 2001 2007 2015 2001 2007 2015 Principales empresas (2015)**

Predominio nacional-estatal 0 0 7 0,0 0,0 45,8 0,0 0,0 8,2 YPF, Evangelista, Gas Argentino, CHNC,

Refinería del Norte, Profertil, Mega***

Predominio extranjero 33 18 9 79,3 81,5 44,1 14,2 9,0 7,9 Telecom, Axion Energy, Pan American

Energy, Telecom Personal, Mercado Libre,

Bagley, Monroe Americana, Transportadora

de Gas del Sur, Edesur

Predominio nacional-privado 14 7 4 20,7 18,5 10,1 3,7 2,0 1,8 Cablevisión, Droguería Suizo-Argentina,

Aeropuertos Argentina 2000, Edenor

Total 47 25 20 100,0 100,0 100,0 17,9 11,0 17,8 ---


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Cuadro 11. Argentina. Principales empresas privadas que pasaron a estar bajo control del Estado en el período 2003-2015

Fuente: elaboración propia en base a información de medios periodísticos.

En los primeros años de la gestión del kirchnerismo, se trató de in-tervenciones que buscaron rescatar a empresas que se encontraban en una difícil situación financiera y operativa. Este fue el caso del Co-rreo Argentino, que en septiembre de 2001 había entrado en concurso preventivo por una deuda aproximada de 900 millones de dólares, y que a fines de 2003 fue nacionalizada. Consideraciones similares ca-bría realizar para Aerolíneas Argentinas, que a mediados de 2008 fue rescatada por el Estado tras el vaciamiento perpetrado por la española Marsans y luego de varios intentos fallidos por hallar capitales priva-dos que se hicieran cargo del servicio. Y para Aguas Argentinas, que en 2006 pasó a estar bajo la órbita estatal tras largos años de operación privada a manos de un consorcio encabezado por la francesa Suez que desplegó distintos tipos de prácticas espurias en el manejo de la firma que fueron convalidadas por numerosas acciones y omisiones estata-les (actitud pública y privada también presente en el caso del correo postal y la aeronavegación comercial)55.

55 En esta categoría también queda incluida la decisión oficial de rescindir las concesiones en varios ramales ferroviarios de carga y de pasajeros luego de largos años de profusión de

Empresa Año de la Propietario operación anterior

Correo Argentino 2003 Grupo Macri

Enarsa 2004 Creación de empresa

Aguas Argentinas 2006 Consorcio encabezado por Suez (Francia) y

grupo Soldati (Argentina)

Tandanor 2007 Proceso de quiebra

Aerolíneas Argentinas y Austral 2008 Marsans (España)

Adm. de Fondos de Jubilaciones y Pensiones 2008 Accionistas varios

Fábrica Militar de Aviones 2009 Lockheed Martin (EE.UU.)

YPF 2012 Consorcio encabezado por Repsol (España)

y Petersen (Argentina)

Metrogas 2012 Consorcio encabezado por British Gas

(Inglaterra)

Líneas ferroviarias Sarmiento y Mitre 2012-13 Grupo Plaza (grupo Cirigliano)

Línea ferroviaria Belgrano Cargas 2013 Shima, Macri, Roggio, Emepa y sindicatos


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Las estatizaciones más importantes de los años siguientes se debie-ron a razones distintas, vinculadas a la emergencia de serios proble-mas energéticos (YPF y Metrogas) y la necesidad de obtener fuentes de financiamiento alternativas ante la reducción del superávit fiscal y la imposibilidad de fijar retenciones móviles a las exportaciones de algu-nos cereales tras la disputa del gobierno con las patronales del sector agropecuario (sistema previsional).

En el caso de la principal petrolera del país, la toma de control es-tatal se produjo luego de un deterioro paulatino de su capacidad pro-ductiva (y del sector hidrocarburífero en su conjunto), que transformó al país en un importador neto de hidrocarburos. Desde la salida de la convertibilidad se implementaron regulaciones para mantener el precio de los combustibles en el país a un nivel más bajo que el inter-nacional. La falta de inversiones, la baja de la producción y la deci-sión del accionista principal de ceder parte de la empresa llevaron a que el gobierno avalara el ingreso de un socio nacional. Sin embargo, el diseño de la operación, en la cual los compradores aportaban una porción mínima de capital y financiaban la mayoría, implicó que la petrolera debiera repartir como dividendos prácticamente la totalidad de sus ganancias anuales, profundizando el bajísimo nivel de inver-sión. Esta situación, sumada al incremento del déficit energético por efecto del mantenimiento de los pilares fundamentales de las políti-cas sectoriales implementadas durante la década de 1990, se produjo en un contexto de creciente escasez de divisas (restricción externa), lo que llevó al gobierno a optar por la renacionalización parcial del holding YPF en 2012.

Un punto de inflexión en lo referido a la participación estatal en la economía fue la reestatización del sistema previsional a mediados de 2008. La decisión oficial implicó el retorno del sistema de reparto y la posibilidad de desarmar ciertos dispositivos perversos que, sobre todo en la década de 1990, habían alentado la especulación financiera (CENDA, 2010). Pero adicionalmente derivó en que el Estado, a través de la Administración Nacional de la Seguridad Social (Anses), pasa-

subsidios estatales y de una flagrante falta de inversiones y graves incumplimientos con-tractuales por parte del capital privado (estrategia avalada por los organismos de control). Ello desembocó en un cuadro de virtual colapso del sistema ferroviario que se reflejó (y se refleja), entre otros aspectos, en que para muchos productores del interior del país (sobre todo los micro, pequeños y medianos) resultó (y resulta) sumamente dificultoso y oneroso el traslado de sus producciones a los principales centros de consumo, en la vigencia de pé-simas condiciones de traslado para los pasajeros que utilizan el sistema interurbano y en numerosos accidentes, muchos de ellos con un saldo dramático y lamentable de víctimas fatales. Al final del segundo mandato de Fernández de Kirchner se dispuso una reorgani-zación del esquema de operadores del sistema ferroviario, el cual favoreció a dos grupos económicos locales (Emepa y Roggio).


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ra a detentar directores y participaciones accionarias en algunas de las empresas más grandes del país que las AFJP habían acumulado a lo largo de los años como, entre otras, Telecom Argentina, Siderar, Petrobras, Aluar, Importadora y Exportadora de La Patagonia, Trans-portadora de Gas del Sur, Pampa Energía, Mirgor, Transener, Solvay Indupa, Clarín y Edenor.

REFLEXIONES FINALES

Los principales hallazgos de esta investigación remiten a la exis-tencia de algunas líneas de ruptura entre el ciclo kirchnerista y la ex-periencia neoliberal, pero también de importantes puntos de conti-nuidad y profundización. Al respecto, cabe recuperar algunas de las conclusiones más salientes del estudio.

En primer lugar, en el marco de una trayectoria que reconoce dife-rentes fases, al final del período analizado el grado de concentración económica global resultó algo más elevado que en las postrimerías de la convertibilidad. Esto implica la consolidación estructural de la elite empresaria en el conjunto de la economía nacional, principalmente de su núcleo duro (las “primeras 50”), lo cual se ve reforzado ante el control que ejercen estos grandes capitales sobre múltiples variables, en particular sobre los “dólares comerciales” (cuestión sumamente re-levante dado el cuadro de restricción externa que caracteriza a la eco-nomía argentina).

En segundo lugar, esa centralidad económica de las grandes firmas se inscribe en algunos cambios en los liderazgos sectoriales dentro de la cúpula. En tal sentido, se destaca el retroceso relativo de las empre-sas de servicios públicos y cierta expansión de los sectores minero e hidrocarburífero (en el último caso bastante condicionado por el des-envolvimiento de la crisis energética), así como de la comercialización agropecuaria y algunas actividades no transables (construcción, jue-gos de azar, recolección de residuos, negocios inmobiliarios). De todas maneras, el rasgo más remarcable pasa por la “reindustrialización” de la elite, pero inscripta en la ausencia de modificaciones de peso en el perfil de especialización predominante (replicando lo sucedido en el conjunto del sector manufacturero). En el ámbito fabril la única “no-vedad” fue la expansión de las ensambladoras de bienes electrónicos de consumo en Tierra del Fuego.

En tercer lugar, al analizar el desempeño de las diferentes tipolo-gías empresarias fue posible establecer que a partir de 2007 se aprecia una reversión parcial del proceso de extranjerización de la economía argentina, la cual se manifestó en forma paralela al dinamismo de al-


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gunas firmas pertenecientes a grupos económicos “viejos” y “nuevos”, así como al “retorno del Estado” en calidad de accionista y/o propie-tario de unas pocas grandes compañías. No obstante, el predominio extranjero constituye un dato estructural insoslayable. No sólo por lo que implica en términos de pérdida de “decisión nacional” o por las presiones que acarrea sobre la balanza de pagos. También porque in-volucra diversos sesgos que atentan contra la diversificación y la com-plejización de la estructura productiva, puesto que se trata de actores que, en procura de minimizar sus costos absolutos a nivel mundial y/o a partir de la posición dominante que ejercen en el mercado interno en vastos sectores, suelen carecer de interés real para que ello ocurra.

La notable extranjerización de la economía argentina en las últimas décadas no hace más que expresar la debilidad manifiesta del capital nacional. Incapaz de competir en igualdad de condiciones, esta frac-ción del empresariado local ha venido resignando porciones impor-tantes de la estructura económica y se ha replegado, con pocas excep-ciones, hacia el procesamiento de recursos básicos relacionados con la “vieja” (pero sumamente actual) inserción del país en la división mundial del trabajo. Entre los “miembros ilustres” de esta fracción del poder económico se destacan los grupos Arcor, Ledesma, Mada-nes, Pérez Companc, Techint, Urquía y Vicentín, que bajo las admi-nistraciones kirchneristas se vieron beneficiados y, en muchos casos, potenciaron la internacionalización de sus actividades (por la vía ex-portadora y/o a favor de inversiones en otros espacios nacionales).

A ellos debería agregarse un conjunto de grupos empresarios que experimentaron un crecimiento notable en la etapa analizada y que antes ocupaban lugares marginales (o inexistentes) en la dinámica de acumulación general y en el interior de los sectores dominantes. Dicha expansión fue posible merced a la muy activa participación de estos actores en muchas de las “áreas de negocios” que se habilitaron desde el sector público en diferentes frentes: obras de infraestructura, energía, medios de comunicación, juegos de azar, regímenes promo-cionales específicos, etc. (Electroingeniería, Calcaterra, Caputo, Inda-lo, Pampa Energía, Newsan, etc.).

La expansión de estos holdings “nuevos” fue posible por tratarse en ge-neral de actividades no transables y reguladas por el Estado. Lo más in-teresante a plantear al respecto es que no se trata de un nuevo conjun-to de “campeones nacionales” fomentados desde el aparato estatal, a la manera de los chaebols coreanos (Amsden e Hikino, 1995), para disputar una porción del mercado mundial en sectores dinámicos y/o intensivos en conocimiento, sino que se vinculan con el aprovechamiento de cier-tos espacios de acumulación que operan a resguardo de la competencia externa.


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Es por ello que más allá de las diferencias que puedan establecerse en-tre estos capitales y los anteriores (procedencia social de los propietarios, inserción sectorial de las firmas, grados de articulación con el capital ex-tranjero, relación con el sistema político y la intervención estatal, etc.), es claro que, vistos en conjunto, su crecimiento en los últimos años no contribuyó a impulsar una reindustrialización basada en el desarrollo de nuevas capacidades productivas que puedan potenciar las ventajas diná-micas de la economía argentina. Y por esa vía sentar las bases para una sociedad más inclusiva e igualitaria y reducir el nivel de dependencia.

A pesar de las divergencias aludidas, en ninguno de los dos casos exis-tieron proyectos articulados para generar modificaciones estructurales en el perfil de especialización e inserción del país en la economía global. En un caso, el de los “miembros ilustres”, debido a que su objetivo funda-mental pasó por profundizar su inserción en el mercado mundial a par-tir del aprovechamiento de las ventajas comparativas domésticas. En el otro, el de los “nuevos burgueses”, en la medida en que el objetivo casi excluyente pasó por garantizarse ciertos “nichos de privilegio” al amparo de múltiples acciones y omisiones estatales.

Por último, cabe una breve reflexión sobre el “regreso del Estado” du-rante el kirchnerismo. Si bien en dicho proceso no parece haber primado una visión estratégica y sí una táctica de “correr por detrás” de la coyun-tura económica y/o política, es innegable que, en algunos casos, los efec-tos de la intervención estatal podrían ser estructurales en lo referido a la dinámica del modo de acumulación en la Argentina. Se trata de cuestio-nes promisorias por las potencialidades que ofrecen en materia de desa-rrollo nacional, las que naturalmente se convertirán en avances o retro-cesos en función de la correlación de fuerzas, así como de la disposición (o no) del Estado para ejercer una política de planificación del desarrollo de mediano y largo alcance más que de sorteo de la coyuntura56.

56 Con el gobierno de Cambiemos no se han verificado procesos de privatización o de re-privatización, pero resulta ostensible el rechazo oficial a aprovechar las señaladas poten-cialidades. Prueba de ello son, por caso, las estrategias desplegadas hasta el momento en la gestión de YPF y Aerolíneas Argentinas (fuerte caída en las inversiones en la primera, intento por avanzar en una desregulación de la aeronavegación comercial). Y también el manejo que se le busca imprimir al Fondo de Garantía de Sustentabilidad de la Anses (ven-ta de las participaciones accionarias que el Estado detenta en algunas de las principales compañías que operan en el medio local).


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DE LA PROMESA DEL PLENO EMPLEO A LOS PROGRAMAS DE

TRANSFERENCIAS DE INGRESOS. MERCADO DE TRABAJO Y POLÍTICAS

LABORALES EN EL PERIODO KIRCHNERISTA

Pablo Ernesto Pérez y Facundo Barrera Insua

167

Introducción

La salida de la convertibilidad fue necesaria para permitir el relanza-miento del ciclo expansivo bajo la combinación de devaluación, con-tención salarial y ajuste de las cuentas fiscales (ver capítulo 1). La de-presión en la actividad productiva facilita el proceso de ajuste externo, la desvalorización del capital excedente y la recomposición de la renta-bilidad general del capital (Féliz y Pérez, 2007). La tasa de desempleo durante la crisis mostró los valores más altos desde que se relevan las estadísticas ocupacionales en la Argentina (21,5% en mayo de 2002), mientras que la pobreza por ingresos alcanzó a más de la mitad de la población en octubre de 2002.

El ciclo de crecimiento económico iniciado en 2003 en Argentina, en un contexto internacional favorable a las economías de la región, derivó en una sensible mejora de los indicadores laborales y sociales básicos. Sin embargo, la continuidad en el tiempo de este proceso re-veló la existencia de problemas estructurales en el mercado de trabajo, dificultades que trascienden aquellas derivadas de variaciones en el nivel de actividad económica.

El presente capítulo analiza el funcionamiento del mercado de tra-bajo durante el período 2003-2015- vinculándolo con las particularida-des del nuevo esquema macroeconómico- y las formas en las que el Estado ha intervenido sobre el mismo.

En el estudio distinguimos dos fases del nuevo ciclo de acumula-ción iniciado en Argentina luego de la crisis de 2001-2002. Un primer periodo, desde 2003 a 2007, en el cual crece el nivel de actividad con-juntamente con un elevado ritmo de creación de puestos de trabajo y un significativa suba salarial que compensa en parte los efectos de la devaluación del peso. Este crecimiento es motorizado por los sectores productores de bienes, en particular la industria manufacturera. Un segundo periodo, a partir de 2008, en el cual la economía continúa creciendo –más lentamente- pero se contrae la producción industrial, a la vez que se hace más lenta la creación de empleo y se estabilizan la desocupación y los salarios reales. Las problemáticas laborales adquie-ren en este segundo periodo nuevos matices vinculados a la discusión salarial, la informalidad y precariedad laboral.


168

El capítulo se estructura en cinco secciones. En la primera profun-dizamos el análisis de la dinámica macroeconómica durante el perío-do y su articulación con el funcionamiento del mercado de trabajo. La segunda sección discute los cambios en el marco institucional, principalmente aquellos vinculados a la regulación salarial y a la ne-gociación colectiva. La sección tercera refiere a la calidad del empleo generado, destacando la persistencia de empleo informal, a pesar de la mejora continua en los indicadores laborales durante casi todo el periodo analizado. La cuarta sección examina las relaciones entre des-igualdad salarial y conflictos laborales, y la quinta analiza las políticas laborales y sociales implementadas durante los años kirchneristas. Por último, en las reflexiones finales destacamos algunos de los lími-tes con los que se encontró el patrón de acumulación de la Argentina.

1. CRECIMIENTO ECONÓMICO, EMPLEO Y SALARIOS.

La dinámica macroeconómica expresa relaciones económicas y políti-cas que no comienzan ni acaban en los espacios geográficos nacionales sino que se definen en relación a un contexto internacional. A comien-zos del siglo XXI, la economía argentina toma características coinci-dentes con lo que sucede en el resto de América Latina, donde aparecen como constantes: 1) elevadas y sostenidas tasas de crecimiento, 2) ba-lanzas comerciales superavitarias –producto del aumento en la deman-da y precio de los commodities-, y 3) reaparición de superávits fiscales, vinculados o bien al control estatal de los productos vendidos al exterior o bien al cobro de derechos por dichas exportaciones57.

En este marco, la política económica argentina económica post deva-luación 2001/2002, tuvo dos rasgos centrales. Por un lado, la preserva-ción de un tipo de cambio real elevado y estable, que hiciera competiti-vos a los sectores productores de bienes transables, particularmente al sector industrial (ver capítulo 3). Por otro lado, el mantenimiento de los “superávit gemelos”: superávit en las cuentas externas (balanza comer-cial) y fiscales.

La relación entre tipo de cambio, cuentas externas, nivel de actividad y mercado de trabajo ha sido profundamente discutida en nuestro país al analizar el periodo de “sustitución de importaciones” (Braun y Joy, 1968; Díaz Alejandro, 1969; Diamand, 1972). Por un lado, la devaluación

57 Países como Chile, Venezuela o Bolivia (a partir de 2006), se ven directamente favore-cidos por el control de la principal materia prima que vende el país (cobre, petróleo y gas, respectivamente), a través de empresas estatales. Mientras que otros países como Argen-tina aplicaron derechos de exportación (retenciones) a partir del 2002, por la venta de los principales granos (soja, trigo y maíz).

De la promesa del pleno empleo a los programas de transferencias de ingresos.

169

aumenta el precio en pesos de los bienes y servicios importados, lo cual genera un proceso de sustitución de productos que anteriormente se importaban. Esto provoca un aumento en la actividad de estos secto-res que conduce a un incremento en el empleo en los mismos. Por otro lado, aumenta el precio (en pesos) de las mercancías que se venden al exterior, de manera que aumenta la rentabilidad de las exportaciones, incentivando la producción doméstica de bienes exportables y el creci-miento en el empleo de estos sectores.

A su vez, creció la demanda internacional de los commodities que vende la Argentina58 lo cual favoreció a los sectores exportadores vinculados a la explotación de bienes primarios, expandiéndose la frontera de pro-ducción sojera e incrementándose el número de proyectos vinculados a la minería.

Sin embargo, esta política no podría haberse fijado sin las condiciones generadas por la crisis de 2001-2002 y las medidas que se tomaron para su resolución. En primer lugar, la fuerte devaluación nominal de 2002 -en torno al 400%- permitió la reducción de los costos de producción en dólares y mejorar la competitividad, tanto de los sectores exportadores como aquellos que compiten internamente con importaciones. El costo laboral real fue llevado a niveles mínimos históricos. En segundo lugar, se impulsó una pesificación asimétrica, que permitió la licuación de las deudas de las grandes empresas y el saneamiento de sus balances. Am-bas medidas de política económica crearon renovadas condiciones para la acumulación de capital. Tal como sucedió en devaluaciones previas, la fuerte suba de los precios de los bienes comercializables, derivó en una fuerte caída en los salarios reales que provocó un descenso inme-diato en el consumo, lo que a su vez, favoreció el equilibrio externo y creó condiciones generales para una nueva expansión macroeconómi-ca. Vale decir, que en tanto los salarios se encontraron en un nivel más bajo supusieron un incremento en las ganancias, elemento central en la reactivación de la actividad (Feliz y Pérez, 2007).

Como es conocido, la evolución de la actividad económica muestra un largo periodo de crecimiento sostenido que va prácticamente desde la salida de la crisis de 2001-2002 hacia fines del periodo, con breves inte-rrupciones en los años 2009 y 2014. No sólo se recuperan los niveles de producto previos a la crisis sino que también se superan los valores más altos de la década anterior. Este crecimiento en el nivel de actividad económica se condice con un fuerte aumento en el empleo y una baja sustancial en las tasas de desocupación y subocupación, que para 2007 pasan a ser de un dígito por primera vez desde 1993.

58 Esto se debe, por un lado al aumento de la demanda por el ingreso de China como gran comprador, y por otro, a la presión que la demanda especulativa de productos derivados de los commodities ejerció sobre el precio de las mismas.


170

Gráfico 1. Crecimiento económico -variación trimestral- y tasa de desocu-pación, subocupación demandante (términos porcentuales). Años 2003-2015.

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos del INDEC.

Mediante diversas políticas públicas destinadas a sostener la activi-dad productiva y el empleo, el gobierno fue generando paulatinamen-te las condiciones para restablecer el equilibrio interno. Durante esta primera etapa, el crecimiento es motorizado por los sectores produc-tores de bienes, en particular la industria manufacturera, favorecidos por el margen de protección generado por el tipo de cambio alto. El in-greso real medio de los ocupados alcanza hacia fines de 2007 un 63,7% de incremento, superando el nivel pre-crisis.

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producto desocupación subocupación dem


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Gráfico 2: Ingreso medio de los trabajadores ocupados. Tercer trimestre 2003=100. Período Mayo de 2000- IV-2014.

Nota: Los ingresos promedio de los trabajadores ocupados (EPH) fueron deflactados por

el IPC-GBA hasta el año 2007, entre 2007 y 2011 se utiliza el IPC-7 provincias y desde enton-

ces hasta el 2014 el IPC de San Luis.

Fuente: Elaboración propia en base a EPH-Institutos de Estadística provinciales

No obstante, a medida que los trabajadores van recomponiendo sus ingresos, los efectos benéficos de la devaluación parecen diluirse. Ha-cia fines de 2007 la política de sostenimiento del tipo de cambio alto comenzó a mostrar algunos límites. El continuo ingreso de divisas producto de la fuerte demanda mundial de materias primas -con in-cremento en los precios internacionales y aumentos en la producti-vidad local (particularmente del sector agropecuario)- junto al incre-mento de los precios internos presionaron el tipo de cambio real a la baja. Esta tendencia a la apreciación debilita la posición de la indus-tria dado que abarata las importaciones y dificulta sus posibilidades de exportar. El gobierno tendió a dejar que la moneda se aprecie como un ancla para contener la inflación, que había mostrado una acelera-ción y acentuaba los conflictos distributivos.

Parece renovarse así la tradicional puja distributiva asociada a las devaluaciones planteada por Canitrot (1975) hace más de 40 años. Al inicio de esta etapa, el alto nivel inicial del dólar y la mejora en los pre-cios internacionales de las exportaciones permitieron sostener en el tiempo un superávit fiscal record (vía las retenciones a las exportacio-nes y una inicial contracción del gasto público en términos reales) que el gobierno fue redistribuyendo hacia el mercado interno (vía transfe-rencias económicas, mejoras salariales y políticas de ingresos). Así, parecía posible crecer y que “todos ganen”.

En cambio, la segunda etapa (2008-2015) está marcada por la tensión entre el sostenimiento de un margen de protección, necesario para

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que industrias de baja productividad mantengan su nivel de actividad -y demandado por empresas más concentradas-, y la presión por au-mentos salariales en un contexto inflacionario. En definitiva, la puja distributiva, que se expresa con mayor virulencia en los últimos años, es una expresión concreta del momento en el que la política macro-económica entra en tensión con la política salarial: los asalariados no están dispuestos a asumir la baja en el salario real ni los empresarios a reducir su rentabilidad. La “puja distributiva” deriva en el aumento de precios y la baja en el tipo de cambio real. Frente a los aumentos salariales nominales, las empresas intentan trasladarlos, en la medi-da de sus posibilidades, a precios59. Sin embargo, si el tipo de cambio nominal y la productividad del trabajo se mantienen constantes, la traslación de los mayores costos salariales a precios provocará una pér-dida de “competitividad”60.

Hacia el año 2014, el gobierno realiza una nueva devaluación del or-den del 30%, mayor a las “minidevaluaciones” que utilizaba hasta ese momento. La política devaluatoria intenta resolver las tensiones en la política macro en favor del empresariado industrial. Sin embargo, en el caso argentino, al alimentar un proceso de inflación cambiaria, lo único que se consigue es distender temporalmente el problema y renovar el conflicto.

En síntesis, mientras la primera etapa de este período se caracte-rizó por el alto dinamismo de la actividad y el empleo, con salarios bajos; la segunda etapa ha sido de crecimiento moderado de ambas variables, con intervenciones contracíclicas para sostener el empleo durante situaciones recesivas -como en 2009-, y niveles salariales más altos pero estancados.

2. LOS CAMBIOS EN EL MARCO INSTITUCIONAL: REGULACIÓN PÚBLICA DE LOS SALARIOS Y NEGOCIACIÓN COLECTIVA

El marco institucional definido por el Estado contribuye, a través de la política económica, social y laboral, a determinar el poder relativo entre trabajo y capital. El componente de la legislación laboral, cris-talizado en un determinado marco de las negociaciones, es resultante

59 Esto no significa que sean los asalariados quienes al pujar por aumentos en el salario provoquen inflación, ya que son los empresarios quienes forman los precios. En realidad, la inflación reciente puede entenderse como resultado de la reticencia del capital a reducir su rentabilidad.60 Una suba en los precios domésticos provoca una caída en el tipo de cambio real (se apre-cia), lo cual tiende a hacer menos competitivos a los sectores productores de bienes transa-bles, revirtiendo/reduciendo los efectos derivados de la nueva política económica


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de la pugna de intereses contradictorios entre las clases. En el corto plazo, dicha legislación puede favorecer al actor poderoso o condicio-nar su plena disposición del poder del mercado.

Durante la primera década del siglo XXI, el marco institucional pre-sentó numerosas modificaciones. Mencionamos aquí sólo algunas de relevancia para el análisis de la dinámica del mercado de trabajo.

Ante la enorme contracción del salario real producto de la devalua-ción, una primera decisión de política se relaciona con la promoción de aumentos salariales en el sector privado mediante incrementos de suma fija no remunerativa desde mediados de 2002 . En este senti-do, el rol activo del gobierno impulsando la recuperación inicial fue complementado con aumentos incorporados a los salarios básicos por decreto.

En segundo lugar, a mediados del año 2003 se reactiva la adminis-tración estatal del salario mínimo, vital y móvil (SMVM), que involu-cra actualizaciones periódicas. Luego, a partir de agosto de 2004 (De-creto Nº 1.095/04), se pasó a negociar en el Consejo del SMVM.

Durante más de una década (1991-2003) su valor se mantuvo fijo, lo que desvirtuaba el objetivo principal de establecer un piso salarial efectivo para los trabajadores más desprotegidos. Así, en un primer momento, la decisión política de hacer que el SMVM recupere su fun-ción histórica se logra a través de los incrementos más importantes de la administración kirchnerista, con valores cercanos al 50% tanto en 2003 como en 2004. De esta forma, en esos años se produce una recu-peración en relación al salario promedio de la economía61.

61 La participación del salario mínimo respecto al promedio aumentó del 42,8% al 54,2%, incluso en años donde este último tuvo sus tasas de crecimiento más altas.


174

Gráfico 3. Evolución del salario mínimo, variación anual y promedio de la etapa 2003-2008 y 2009-2015.

Fuente: elaboración propia en base a datos del MTEySS.

Las diferencias aparecen claras entre etapas, con valores promedio de 33% de ajuste anual hasta el 2008, y del 23% anual a partir del año siguiente. De todos modos, a pesar de que el ajuste anual es menor durante los años 2009-2015, ante el relativo estancamiento del salario medio, el mínimo continúa descontando diferencias (dependiendo el año, se ubica alrededor de las ¾ partes del valor medio).

En tercer lugar, en el año 2004 se derogó la Ley de Reforma Laboral (Nº 25.250, sancionada en el 2000), que modificó el marco legal de la nego-ciación colectiva. Dicha ley flexibilizaba el empleo en varios sentidos. En relación con las implicancias sobre la negociación, obstruía la que se daba a nivel de actividad al exigir nuevos requisitos y establecer que, en caso de concurrencia de convenios de diferente ámbito, sería aplicable el del ámbito menor (aunque tuviera peores condiciones). Además, habili-taba el “descuelgue” del convenio colectivo por acuerdo entre empleador y sindicato y derogaba la regla de ultraactividad de los convenios colecti-vos tanto para los vigentes como para los futuros.

De esta manera, la reforma de 2004 reforzó los convenios sectoriales al incluir cláusulas inmodificables por la negociación de empresa, y resti-tuyó la ultraactividad de los convenios (abolida con la reforma laboral del 2000), lo que significa que un convenio es válido hasta que se negocie un nuevo acuerdo, incluso aunque se haya vencido su período formal.

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ajuste anual

promedio


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Las negociaciones colectivas crecieron de manera sostenida. Sin embargo, su comportamiento varía según la variable analizada. La cantidad de trabajadores alcanzados tiene un importante crecimiento durante la primera etapa, en particular en los años 2004-2007, donde la cobertura crece un 222% (prácticamente alcanza los 4 millones de trabajadores ocupados), para luego mantener su crecimiento pero a menor ritmo. Vale mencionar que si se analiza la cobertura de la ne-gociación en relación con el nivel de empleo, sólo durante la primera etapa se produce un aumento, dado que a partir de allí las series cre-cen a ritmo semejante. De hecho, cuando se mira el porcentaje de co-bertura en relación con el empleo asalariado privado, el valor máximo se alcanza en 2007 con un 60% (Marticorena, 2015).

Gráfico 4. Evolución de la negociación colectiva, cantidad de negociaciones y trabajadores comprendidos. Años 2004-2015.

Fuente: elaboración propia en base a datos del MTEySS.

Mientras tanto, las homologaciones de los convenios colectivos cre-cen en ambas etapas: en la primera, producto de la reactivación de la negociación colectiva, y en la segunda, por la aceleración de la in-flación que impone la renovación de las escalas salariales. Se observa particularmente que la dinámica de la inflación impone un salto de nivel, más allá del movimiento anual.

Las formas de intervención descriptas, ya sea regulando los salarios básicos o promoviendo paritarias, favorecieron la situación de los tra-bajadores registrados, quienes hacia el año 2005 habían recuperado en términos reales la situación de 2001. Sin embargo, estas mejoras no abarcaban la problemática de los trabajadores no registrados, al

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menos de manera directa. Estos, como veremos a continuación, pre-sentaron una recuperación más lenta.

De esta manera, la política laboral (salarial) puede leerse en tor-no a dos objetivos. Primero, el gobierno argumentó la necesidad de recuperar los niveles de consumo con el fin de sostener la demanda agregada, lo que se dio principalmente durante la primera etapa. Se-gundo, dichas políticas también fueron una respuesta del Estado ante la creciente conflictividad laboral ligada a las exigencias de recompo-sición salarial, que se multiplicaron de manera transversal en todos los sectores de actividad. Sin embargo, lo que durante la primera eta-pa aparecía como una posición flexible del gobierno, en la segunda se revierte. En un marco de aceleración de precios e incremento de las tensiones producto del estancamiento de ganancias, desde el Estado se implementó una política de contención salarial explícita, señalan-do a los principales gremios los topes salariales que no debían ser ex-cedidos.

3. LA CALIDAD DEL EMPLEO GENERADO. LA INFORMALIDAD LA-BORAL COMO ESTRATEGIA PARA BAJAR LOS COSTOS LABORALES

Entre 2003 y 2015 el empleo informal62 se reduce significativamente (33,7%), de la mano del crecimiento económico sostenido durante casi todo el periodo y ayudado por medidas llevadas adelante por el Minis-terio de Trabajo. Este descenso de la tasa de empleo informal durante la etapa analizada es una novedad, dado que la tendencia ascendente se había impuesto desde los ochenta, tanto en fases recesivas como en aquellas de crecimiento.

También aquí podemos identificar dos fases: un primer período de fuerte descenso (2003-2008), donde la informalidad disminuye un 25%, y un segundo periodo (2008-2015), donde el descenso se hace mu-cho más lento y el trabajo informal parece consolidarse como un pro-blema estructural.

62 No parece existir consenso en la conceptualización de la informalidad ni respecto de su forma de medición. En el presente capítulo consideramos trabajadores informales a aque-llos trabajadores asalariados que no hacen contribuciones a la seguridad social.


177

Gráfico 5.Tasa de empleo no registrado de trabajadores de 18 años y más. Total de aglomerados urbanos. Periodo: II semestre 2003 – I semestre 2015.

Nota: De acuerdo al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (Ley N° 24.241), son

los asalariados mayores de 18 años los que se encuentran obligados a realizar aportes a la

seguridad social.

Fuente: elaboración propia en base a MTEySS - Subsecretaría de Políticas, Estadísticas y Estudios Laborales

/ EPH (INDEC).

Durante la primera etapa, coincidente con la masiva creación de em-pleo, prevalece la creación de puestos de trabajo asalariados registra-dos en la seguridad social. Entre 2004-2009 este tipo de empleo creció un 44%, mientras que los puestos no registrados lo hicieron tan sólo en un 7% (Groisman, 2011).En una segunda etapa, con un crecimiento del empleo más lento, el trabajo informal parece estabilizarse en torno a un tercio de los trabajadores asalariados.

¿Por qué es tan difícil perforar ese piso de informalidad laboral? Una de las características más relevantes de la problemática, lo cual refleja su heterogeneidad, es que el empleo no registrado se origina no sólo en las unidades productivas informales –donde cabría esperar que el empleo comparta las características de la unidad productiva– sino también en las unidades productivas formales. Según Tokman (1997), el empleo informal responde a dos dinámicas principales, la de la su-pervivencia, en la que la informalidad sería el resultado de la presión excedente de oferta de mano de obra en busca de empleo; y la lógica de la descentralización productiva, la que permite a las empresas reducir los costos de operación fijos y variables, particularmente los laborales. La diferenciación de los diversos tipos de informalidad es esencial por-que permite identificar el tipo de políticas aplicables.

De acuerdo a la información de la Encuesta Nacional de Protección

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Social (ENAPROSS) realizada por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Se-guridad Social en el año 2011 (MTEySS, 2011), un 41% de los asalariados informales que trabajan en empresas, lo hacen en unidades producti-vas que se desempeñan en el sector formal de la economía. Es decir, en empresas que tienen a su vez empleados formales en su planta, lo cual presupone capacidad contributiva y mejores condiciones para la formalización de sus trabajadores. Estas empresas cumplen, al me-nos parcialmente, con las obligaciones tributarias, contables y/o la-borales, lo que revela cierto grado de organización interna, niveles de rentabilidad razonables y visibilidad de la unidad económica ante los organismos de contralor, entre otras características relevantes. Esto implica que gran parte del empleo asalariado informal es el resultado de la evasión de las obligaciones laborales de empresas organizadas y articuladas con la economía legal (MTEySS, 2013).

Esta evidencia es consistente con el planteo de diferentes autores que sostienen que la informalidad no se trata sólo de actividades de subsistencia en el sector informal, tal como fue concebido original-mente el problema, sino de una estrategia de empresas en el sector formal que utilizan trabajadores informales -sin registro- para pagar menos salarios63.

En esta última línea, Sassen (2003) sostiene que hay que dejar de pensar la economía informal como una anomalía, y tratarla como un resultado necesario del capitalismo avanzado, en el cual las activida-des informales serían “aquellas actividades que generan ingresos fue-ra del marco regulatorio del Estado que tienen analogías dentro de ese marco” (Sassen, 2003). Esto significa que no se trata de actividades marginales, sino que generalmente tienen lugar dentro de la econo-mía formal y están reguladas. Ante la necesidad de aumentar las tasas de ganancia y competir en una economía mundializada, las empresas buscan bajar costos y en ese esquema aparecen los trabajadores infor-males: como mano de obra más barata para el capital concentrado. Las nuevas tecnologías permiten fraccionar procesos productivos que antes se realizaban en una única sede, permitiendo tercerizar tareas hacia empresas chicas que escapan al control legal (Gallart, 2007).

En síntesis, los valores de informalidad laboral que se estabilizan en torno al tercio de los trabajadores durante la segunda etapa, pueden entenderse en el marco de las decisiones de las empresas para recom-poner tasas de ganancia y competir en una economía mundializada al mismo tiempo que evitan los costos de procesos inversores sostenidos.

63 Reconociendo este fenómeno, a partir de 2003 la Organización Internacional del Trabajo extendió el concepto de informalidad a aquellos trabajadores que no están sujetos a la le-gislación laboral nacional con independencia del sector productivo de pertenencia (formal o informal) así como al tamaño de la empresa.


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Las nuevas tecnologías permiten fraccionar procesos productivos que antes se realizaban en una única sede, permitiendo tercerizar tareas hacia empresas chicas que escapan al control legal. Allí, los trabaja-dores informales aparecen como la variable que se ajusta para bajar costos, y funcionan como mano de obra más barata para el capital concentrado.

Aquí también, entendemos que la idea del gobierno descansaba la dinámica exitosa de la creación de empleo y mejora en su calidad, y por tanto,

4. LOS CONFLICTOS Y LA DESIGUALDAD SALARIAL,

DIMENSIONES ENTREVERADAS

Durante los años noventa y principios de los 2000, los trabajadores ocupados y sus organizaciones sindicales dejaron de encontrarse en el centro de la escena del conflicto. Diversos estudios coinciden, a partir del trabajo de series estadísticas, en que el debilitamiento estructu-ral del sindicalismo también se expresó en el número de conflictos. Sin embargo, en el marco de los cambios descritos en el mercado de trabajo que se dan a partir de 2002, comienza a hablarse del fenóme-no de “revitalización sindical”.Los cambios en el marco institucional, fundamentalmente vía revitalización de la negociación colectiva, y la dinámica de recuperación del empleo y los salarios al menos hasta el año 2007, favorecen dicho proceso.

La tendencia ascendente de los conflictos laborales con paro durante todo el período, dificulta la posibilidad de pensar etapas para dicha categoría. Desde el 2006, año en el que comienza la elaboración de la serie de conflictos laborales64, cada nuevo registro anual supera el an-terior con un pico máximo en 2014 (1.336 conflictos). Sin embargo, al observar los motivos detrás del conflicto, las “mejoras salariales” de-jan de ocupar el motivo más importante, pasando de representar el 50% de los motivos en 2006 a ser el 30% en 2015. Mientras tanto, crecen los conflictos impulsados por condiciones y medio ambiente de traba-jo, seguridad y regularización contractual65.

64 Base de conflictos laborales del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.65 Con una única excepción de 2014, año de la devaluación más importante del kirchneris-mo, cuando los conflictos por mejoras de salarios vuelven a los registros originales.


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Gráfico 6.Conflictos laborales con paro y participación de los conflictos se-gún reclamo principal

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.

A partir de dicha evidencia, podría afirmarse que durante la primera etapa las rondas de la negociación colectiva (NC),donde los grandes gremios acuerdan y actualizan las pautas salariales del convenio sec-torial, evitaron que buena parte de los conflictos por salarios lleguen a instancias con paro, dado que fueron canalizados institucionalmente. Mientras tanto, en un tipo de NC que año a año cambia las escalas salariales, las categorías que ganan participación en el conflicto res-ponden a condiciones de trabajo y formas de contratación.

Una característica distintiva del conflicto por salarios en la Argen-tina tiene que ver con la dominancia del ámbito estatal en los regis-tros globales. Dos terceras partes del total de conflictos pertenecen al ámbito público. La apertura por ámbito institucional manifiesta las problemáticas diferenciales: analizado para el conjunto del período, si bien tanto para los trabajadores del ámbito público como para los del privado las mejoras salariales van perdiendo relevancia como mo-tivo del conflicto, mientras que para el sector privado en promedio ex-plican el 25% de los casos, para el sector público esa participación se duplica.

En conjunto, el panorama reseñado permitiría plantear que el retra-so en los salarios de los trabajadores del ámbito estatal estaría funcio-nando como eje principal en torno al que gira el conflicto laboral en la etapa kirchnerista. Así, la importante participación de los conflictos laborales del sector público se debería al retraso salarial de los estata-les, quienes buscaron incrementarlos tanto para recuperar poder de

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Regularización Contractual

Condiciones y Medio Ambiente

Otros

Conflicto con paro (eje sec)


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consumo frente a la inflación, como para ganar posiciones perdidas frente al resto de los trabajadores, con lo que se han ampliado las des-igualdades.

La desigualdad siempre ha sido un factor de conflicto. Desde me-diados de los años ‘70, la estructura distributiva presenta un constan-te desmejoramiento hasta comienzos del período analizado. Duran-te el año 2003 se produce el fenómeno de inflexión distributiva, y el quiebre en la tendencia es un hecho que, leído en términos históri-cos, representa una novedad por sí mismo. Asimismo, el cambio en el comportamiento de los indicadores de desigualdad no es propiedad exclusiva de este país, dado que aparece como un rasgo de la mayoría de los países de la región.

El proceso de mejoras en la distribución se extiende, fundamental-mente, durante los siguientes 5 años. No sólo se recupera el salario medio real del conjunto de los trabajadores, tal como exhibimos ante-riormente, sino que se incrementan en mayor medida los salarios de los trabajadores peor remunerados.

Algunas dimensiones de la desigualdad salarial, como la regional (trabajadores ubicados en regiones diferentes), o por calificación del puesto de trabajo, presentan trayectorias descendentes pronunciadas hasta 2007/8, para luego seguir un comportamiento estable en torno al nivel alcanzado en aquellos años66.

Sin embargo, resulta de interés estudiar la inequidad existente en-tre los salarios medios según rama de actividad dado que el compor-tamiento difiere. El índice de desigualdad sectorial67 para los trabaja-dores registrados68 exhibe un patrón descendente durante la primera etapa, donde el retroceso relativo de los salarios en el sector financiero, otrora favorecido, es uno de los principales contribuyentes al fenóme-no. Simultáneamente, los sectores que más recuperan salarios reales son construcción, agricultura y textiles, tradicionalmente retrasados en la estructura de ingresos. Al observar la evolución de la serie punta

66 Fuente: Encuesta Permanente de Hogares.67 El indicador de desigualdad se construye mediante el Índice de Theil (T). En caso de que no se cuente con la información a nivel de individuos o se esté interesado en trabajar con datos agrupados, si los miembros de la población pueden ser clasificados en grupos mu-tuamente excluyentes y completamente exhaustivos, entonces el T puede descomponerse en dos elementos: el componente entre grupos (T’g) y el componente al interior de los mismos (Twg). En este caso se trabaja con el T´g que toma en consideración los salarios medios de cada sector, junto con sus participaciones en el total de la población. Los valores límites están dados por cero, si todos los individuos tienen el mismo ingreso (igualdad perfecta), y ln del valor poblacional, en caso de que un único individuo posea la totalidad de los ingresos.68 Fuente: Sistema Integrado Previsional Argentino.


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a punta, la etapa que se abre en el 2008 muestra un proceso regresivo donde se retorna a valores del 2005 (Gráfico 7).

Gráfico 7. Desigualdad salarial entre sectores económicos para trabajadores registrados. Índice de Theil. Años 2003-2015.

Fuente: elaboración propia en base a datos del SIPA -MTEySS.

En lo que se refiere al total de trabajadores (registrados y no registra-dos)69, el período de mejoras distributivas es más corto (hasta el año 2005), para luego mantenerse estable hasta el final de la serie.

De esta manera, se configura un escenario que al cierre de la prime-ra etapa da muestras de cierto agotamiento de la mejora distributiva en términos de los ingresos personales, lo que se condice con los regis-tros que exhibe la distribución funcional, aquella que registra los in-gresos nacionales apropiados por trabajadores, por un lado, y dueños del capital y rentistas, por el otro.

Las diferencias podrían aparecer a partir del impacto diferencial de la negociación colectiva y las políticas laborales. En primer lugar, como vimos, la política de actualización permanente del salario míni-mo impulsada por el gobierno, y consensuada con actores sindicales y empresariales, hace que durante el lustro 2010-2015, el valor del mí-nimo favorezca el incremento de salarios en la cola baja de la distri-bución. Es decir, dicha política pública podría desincentivar nuevos retrasos salariales en el pago a los trabajadores informales, y así con-

69 La dinámica diferencial de la desigualdad salarial sectorial durante el período, puede explicarse a partir de factores no muy difundidos en la literatura sobre el tema. Por un lado, resulta necesario incorporar la dimensión de la dinámica de la acumulación de capi-tal sectorial diferencial; y por el otro, los distintos niveles de organización y conflicto por parte de las organizaciones sindicales, responsables de conducir las demandas salariales (Barrera Insua, 2017).

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tener incrementos en desigualdad que se dan con sus pares formales.

En segundo lugar, la aceleración de la inflación, que a partir del 2007 pasa a ubicarse entre el 20% y el 25% anual (exceptuando el año 2009), vuelve a las distintas rondas de negociación salarial un instrumento básico de recuperación del poder de compra. Dicha dinámica incumbe a la fracción registrada de los trabajadores. Allí, los ajustes podrían no ser parejos para todos, con sectores donde los sindicatos logran incre-mentos para cubrirse de la inflación (construcción, comercio, hoteles y restaurants), mientras que otros obtienen dichos montos más adi-cionales por ganancias o “productividad” (minería, transporte, inter-mediación financiera).

En síntesis, en lo que a desigualdad salarial se refiere, parecería ver-se dos comportamientos diferenciales. Una primera etapa de mejora para el conjunto de los trabajadores y trabajadoras, guiada por la in-cidencia de la dinámica económica sobre el mercado de trabajo, junto con las políticas públicas destinadas a favorecer a los trabajadores de menores ingresos. Y una segunda etapa donde la desaceleración del producto y el impulso de la inflación, favorece el proceso regresivo en-tre trabajadores formales, a pesar de la búsqueda del Estado por rever-tir dicha dinámica.

5. LAS POLÍTICAS LABORALES Y SOCIALES DURANTE

EL KIRCHNERISMO

De la creación del Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJ-JHD) a su desarticulación.

En abril de 2002, en una coyuntura signada por una crisis económica y social sin precedentes, se crea el Programa Jefes y Jefas de Hogar Des-ocupados (PJJHD) destinado a jefes/as de hogar con hijos de hasta 18 años de edad (o discapacitados de cualquier edad), desocupados y que residan en forma permanente en el país70. En sus orígenes el PJJHD apuntaba a garantizar la inclusión social de toda la población, dado que, en sus con-siderandos, el decreto de su creación (565/2002) manifiesta “la necesidad de universalizar urgentemente el Plan Jefes y Jefas de hogar, con el fin de asegurar un mínimo ingreso mensual a todas las familias argentinas”. La situación social existente, y la reducida condicionalidad del progra-ma, hacen que el número de beneficiarios se expanda rápidamente y al-cance los dos millones de beneficiarios un año después de su implemen-tación (alrededor del 80% de los trabajadores desocupados).

70 Luego el programa extiende su cobertura a desocupados jóvenes y a mayores de 60 años que no hubieran accedido a una prestación previsional.


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La magnitud de beneficiarios involucrada supone un cambio pro-fundo respecto a la política de empleo del periodo anterior. Por prime-ra vez un programa de empleo y/o de transferencia de ingresos alcanza una proporción tan importante del total de trabajadores desocupados. Con su implementación el gobierno buscaba dos objetivos: alivianar la grave situación social que afectaba gran parte de la población en ese momento (recordemos que la pobreza alcanzaba el 55% en 2002); y, a su vez, controlar la tensión social en un contexto de fuerte redistribu-ción de ingresos en detrimento de los sectores de menor poder adqui-sitivo (Féliz y Pérez 2007). El programa tuvo además efectos positivos a nivel macro, ya que, a pesar de lo exiguo del monto, el aumento en el consumo de las familias de menores ingresos posibilitado por el PJJHD desempeñó un papel importante en la recuperación de la actividad económica.

A partir del PJJHD se podría haber extendido la idea que el progra-ma llevaba desde su creación: una redistribución universal del ingreso a todos los ciudadanos cualquiera sea su situación en la producción (MTEySS, 2003). Sin embargo, ese no fue el camino elegido. Una vez que mejora la grave situación social que tuvo lugar a la salida de la crisis de 2001/2002 y se retoma un sendero de crecimiento económico, el gobierno decide que es necesario “ordenar” a los beneficiarios del PJJHD para posibilitar el diseño de políticas específicas. Con este fin, en 2004 establece que los Ministerios de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTESS) y de Desarrollo Social (MDS) elaboren una clasificación de los beneficiarios del PJJHD de acuerdo a sus condiciones de emplea-bilidad (MTEySS, 2004).

En base a este criterio los beneficiarios son derivados hacia dos nue-vos programas: el Plan Familias por la Inclusión Social (Plan Familias), y el Seguro de Capacitación y Empleo (SCE). El primero de estos pro-gramas se orienta a aquellos beneficiarios evaluados con muy pocas probabilidades de encontrar un empleo (principalmente beneficiarias mujeres con más de 2 hijos), quienes pasan a depender de la asisten-cia social. Contrariamente, aquellos beneficiarios considerados más “empleables” son incentivados a pasar al Seguro de Capacitación y Empleo donde (según el gobierno) podrían mejorar su empleabilidad, formándose y capacitándose mientras las oficinas públicas de empleo identifican su situación y los orientan hacia diferentes posibilidades de inserción laboral. Si la idea es la inclusión social mediante el em-pleo, ésta no parece ser una opción “adecuada”, ya que mientras se capacita a los primeros de manera de acercarlos al mercado de trabajo, a aquellos que van al Programa Familias se los liga a una serie de obli-gaciones familiares (presentar certificados de escolaridad, del plan nacional de vacunación de los hijos) que dificulta aún más sus posibi-


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lidades de buscar y conseguir un empleo.

La noción misma de empleabilidad genera controversias. La concep-ción más difundida combina actitudes, habilidades y calificaciones de los trabajadores, consideradas indispensables para enfrentar los rápidos cambios en una economía globalizada. Cada trabajador apa-rece en esta visión como gestor de su propia trayectoria laboral. Esta visión de la empleabilidad, centrada en características del individuo, es compartida por los organismos internacionales (Banco Mundial, OIT, CEPAL) y por aquellos autores que centran su propuesta en la for-mación a lo largo de toda la vida. Formación y activación persiguen un mismo objetivo: aumentar la autonomía y las oportunidades de los individuos (lo que en la literatura anglosajona se llama empowerment) para darles los medios para llevar adelante sus proyectos en lugar de simplemente asistirlos. El rol del Estado es ahora proveer a los indi-viduos de una parte de estos activos o ayudarlos a adquirirlos, de ma-nera que ellos puedan disponer de un patrimonio que los constituya como “empresarios” de su propia vida (Gautie, 2004).

La bifurcación del PJJHD luego de superada la crisis de 2001/2002 retoma las sugerencias de los organismos internacionales de activa-ción de la política social. El SCE es un claro ejemplo de la activación de políticas pasivas y de la imposición de actividades a los desocupados pasando a ocupar el lugar del seguro de desempleo. Para cobrar la pres-tación (no remunerativa) el trabajador desocupado suscribe un conve-nio de adhesión en el cual se compromete a participar en actividades de orientación y asistencia en la búsqueda de empleo, de formación básica y profesional, de práctica laboral, de formulación de proyec-tos de autoempleo y, finalmente, a aceptar las ofertas de empleo que se le propongan (adecuadas a su experiencia y formación). El objetivo es que la posesión de un empleo garantice un ingreso mayor que una prestación social, preservando el atractivo de las remuneraciones reci-bidas en el mercado de trabajo. Para ello, en un contexto de menores salarios reales después de la devaluación de comienzos de 2002 era ne-cesario reducir la magnitud de las prestaciones sociales.

En líneas generales, podemos destacar que se continuó con una lógi-ca de focalización hacia determinados grupos poblacionales en situa-ción de vulnerabilidad. Si bien existió tanto una ampliación presu-puestaria como un incremento en la cantidad de beneficiarios totales, el diagnóstico de los problemas de desempleo y pobreza permanecie-ron ligados al déficit de capital humano y la mayoría de las condicio-nalidades estuvieron destinadas al aumento de la empleabilidad de los beneficiarios. La idea que sustenta la implementación de este tipo de programas es que mientras las políticas macroeconómicas estimu-lan la demanda de empleo, las políticas sociales dotan a la población


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más vulnerable de nuevas herramientas para su futura inserción. De esta manera, el empleo aparece como el instrumento ineludible para alcanzar la inclusión social. No obstante, pese al continuo crecimien-to económico del periodo, el deseo inmejorable de un empleo de cali-dad para todos no parece ser una alternativa viable.

Políticas sociales post crisis 2008/2009. Primeras respuestas

Destacamos que durante la etapa posterior a la crisis de 2001-2002, la idea del gobierno fue centralmente que el crecimiento económico resuelva la cuestión social. Problemas como el desempleo y la insu-ficiencia de ingresos pasaron a depender exclusivamente de la conti-nuidad en el tiempo de la reactivación económica, el crecimiento del empleo y su derrame hacia los sectores más vulnerables. No obstan-te, esta receta, que parece tener resultados en los primeros años del período, se torna claramente insuficiente hacia 2007/2008, momen-to en que se intensifica la puja distributiva, aumentan los conflictos laborales y la economía tiende a desacelerarse. Frente a un proceso de acumulación que mostraba sus límites sociales y económicos (ver capítulos 3 y 1), las manifestaciones de la crisis internacional (ver ca-pítulo 2) pusieron en cuestión nuevamente las políticas públicas y en particular las políticas sociales y de empleo.

La respuesta inmediata del gobierno ante este nuevo escenario tiende a profundizar las intervenciones que venía realizando. Nueva-mente las políticas se dirigieron esencialmente hacia quienes ya se encontraban en la esfera formal. Ejemplo de ello son los Procedimien-tos Preventivos de Crisis y el Programa de Recuperación Productiva (REPRO). Este último, subvenciona la masa salarial de las empresas que manifiestan estar en situación de crisis con el objetivo de que no despidan trabajadores. Si bien el REPRO es un programa creado en 2002, su utilización por parte de las empresas no adquiere importan-cia hasta 2008, momento en que la crisis comienza a manifestarse en nuestro país. Los trabajadores de las empresas adheridas reciben una suma fija mensual no remunerativa destinada a completar la remune-ración correspondiente a su categoría laboral. Las empresas que más utilizaron el beneficio del REPRO fueron medianas y grandes firmas y no las pequeñas, dado que estas últimas ocupan gran parte de sus trabajadores sin contrato (no registrados).

No cuestionamos el uso de fondos del Estado para preservar empleos, sino más bien queremos plantearnos por qué era necesario subsidiar a las medianas y grandes empresas (las terminales automotrices como Volkswagen y Ford se encuentran entre quienes más utilizaron el REPRO). ¿Fue para evitar que disminuya su tasa de ganancia? ¿No es


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normal que así sea en una situación de crisis? ¿En lugar de trasladar la crisis hacia los trabajadores, lo hacen (también) hacia el Estado? No deja de ser paradójico que los grandes capitales -quienes tienen un discurso uniforme acerca del “Estado predador”- sean los mayores re-ceptores de este tipo de subsidios.

Por otro lado, dirigido hacia los “más pobres” se implementa en 2009 el Plan de ingreso Social con Trabajo “Argentina Trabaja”, me-diante el cual se crean puestos de trabajo para desocupados en situa-ción de pobreza, esencialmente organizando cooperativas destinadas a realizar trabajos de utilidad social. Con este plan se afirma la idea de activación de las políticas sociales según la cual los beneficiarios de los programas deben realizar alguna contraprestación (un trabajo en este caso) a cambio del dinero que perciben. Se mantiene vigente la idea de que otorgar un plan social (sin contraprestación) desincentiva la “cul-tura del trabajo” y quienes cobren estos beneficios perderán interés en buscar un empleo.

¿Una nueva política social?

La disminución en los niveles de actividad económica y empleo, con-juntamente con la imposibilidad de reducir el empleo informal, llevó al gobierno a profundizar las medidas sociales e implementa en octu-bre de 2009, mediante decreto, la Asignación Universal por Hijo para Protección Social (en adelante AUH), como un subsistema no contri-butivo dentro del régimen de Asignaciones Familiares y bajo jurisdic-ción del ANSES, destinado a los trabajadores informales y desocupa-dos que no percibieran las asignaciones familiares por tal condición.

Con la implementación de la AUH el gasto público en programas so-ciales y de empleo se duplica, al igual que la cifra de beneficiarios, que se incrementa de unos 2,5 millones promedio durante el periodo 2002-2008 a unos 5 millones de beneficiarios para el año 2009. Sin lu-gar a dudas, la ampliación de la cobertura horizontal (alcanzando a los sectores más vulnerables/desprotegidos) es -desde nuestro enten-der- el rasgo más relevante de la política social durante todo el período kirchnerista.

Justamente, la amplitud de su cobertura y su particularidad como componente no contributivo del sistema de la seguridad social lleva a que algunos autores presenten la AUH como un derecho social. También suele hablarse de su universalidad, pero en realidad se trata de un pro-grama autofocalizado de amplia cobertura, dado que su alcance no se extiende a toda la población sino a aquellos que cumplen con deter-minados requisitos. No obstante, la exigencia de contraprestaciones sobre educación y salud para los niños de los hogares en situación de


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vulnerabilidad lleva a que otros autores incluyan la AUH dentro del común de programas de transferencia monetaria condicionada imple-mentados en América Latina.

Con la implementación de la AUH se reconoce, desde la política pú-blica, el carácter segmentado del mercado de trabajo argentino y la imposibilidad de resolverlo únicamente a partir del crecimiento eco-nómico. El hecho de implementarse en un contexto de pérdida de peso relativo del oficialismo en el Congreso, luego del proceso electoral de junio de 2009, lleva a que se plantee que este enorme incremento del gasto social es utilizado como una estrategia de recomposición del po-der político.

En la misma línea de la AUH se lanza en enero de 2014 el programa PROGRESAR, destinado a jóvenes de 18 a 24 años, uno de los grupos etarios más golpeados por los vaivenes del ciclo económico. Su objeti-vo es mejorar los ingresos de aquellos jóvenes que se encuentran des-ocupados o en situación de informalidad, lo que indica nuevamente el reconocimiento del gobierno de que el mercado no podrá resolver -al menos en el corto plazo- los problemas de empleo de este grupo. Su contraprestación es la participación en instituciones educativas for-males (secundarias o universitarias) y acreditar visitas periódicas al sistema de salud, por lo que podría considerarse una extensión de la AUH para aquellos beneficiarios que cumplen los 18 años.

Se puede observar una diferente lógica en la contraprestación, dado que el programa no busca prioritariamente71 incentivar la rápida (re)inserción de los jóvenes al mercado de trabajo (como lo hacía -por ejemplo- el Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo, implementa-do 6 años antes) sino que se estimula principalmente la terminalidad educativa, posibilitando a los jóvenes beneficiarios mayores oportuni-dades de elección (no tendrían la presión de tener que buscar un tra-bajo bajo cualquier condición y salario para obtener un mínimo de in-gresos para cubrir sus necesidades). Si bien continúa vigente la lógica de aumentar el capital humano de los jóvenes, la misma ya no estaría ligada a la inminente inserción laboral 72.

Si bien estas medidas extienden la cobertura social a nuevos grupos

71 Los perceptores pueden participar de las acciones del Ministerio de Trabajo Empleo y Se-guridad Social que les permite acceder a acciones de capacitación laboral y formación para el empleo, pero esta participación no es obligatoria como sí lo es el componente educativo formal y de salud.72 Mientras en el Programa jóvenes con Más y Mejor Trabajo se garantizaba el beneficio por un máximo de 18 meses (como forma de desincentivar la permanencia en el programa, o, en otras palabras, el asistencialismo), ahora la prestación caduca por un criterio formal (cuando el joven cumple los 24 años) independientemente de cuánto tiempo haya sido beneficiario.


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(los trabajadores informales, los jóvenes), la implementación de estos programas genera un sistema de protección dual: diferencia la pro-tección de los trabajadores formales de aquella de los informales. Esto se condice con la persistencia de un mercado de trabajo segmentado, caracterizado por una alta informalidad. Advertimos aquí que la po-lítica social no sólo intenta corregir o compensar la desigualdad que se produce originariamente en el mercado laboral (entre trabajadores formales y aquellos que no lo son), sino que también modula e insti-tucionaliza la propia desigualdad (por ej. al exigir contraprestaciones a unos y no a otros).

REFLEXIONES FINALES

La devaluación que da fin a la convertibilidad enmendó el desequi-librio externo y creó condiciones generales para una nueva expansión macroeconómica, en tanto los salarios más bajos favorecieron el in-cremento en la tasa de ganancia. Esta nueva configuración de precios relativos atenúa las presiones externas pero su mantenimiento parece renovar viejos problemas señalados por el estructuralismo latinoame-ricano, aquellos vinculados a la siempre latente restricción externa, el conflicto distributivo y la inflación.

La etapa que se abre con el gobierno de Néstor Kirchner presen-ta notables cambios en la dinámica económica y las condiciones del mercado de trabajo. Luego de la fuerte reducción en los salarios rea-les a partir de la devaluación, los precios se estabilizan y los salarios comienzan a recuperarse de la mano del crecimiento de la actividad económica y el empleo. A su vez, un conjunto de decisiones de polí-tica pública logran hacer valer un contexto internacional provechoso para el crecimiento de la economía, lo que se traduce en una mejora generalizada de los indicadores laborales (aumento del empleo, tasas de desempleo y subempleo de un dígito y una sensible disminución en la informalidad laboral).

Los cambios en el marco institucional favorecen dicho proceso, tan-to por la reactivación de la política de salario mínimo como por el pro-tagonismo que gana la negociación colectiva. De hecho a medida que avanza la década, los conflictos laborales en el sector privado dejan de estar centrados en los reclamos salariales, al tiempo que crece la participación de condiciones y medio ambiente de trabajo, seguridad y regularización contractual.

No obstante, la dinámica económica y laboral cambia en torno a los años 2007/2008. La euforia de los primeros años abre paso a una nue-va etapa donde emergen conflictos propios del patrón de acumulación

vigente, vinculados con presiones sobre la competitividad de la eco-nomía y la distribución del producto social. Conjuntamente con una creación de empleo más lenta, los salarios reales dejan de aumentar –en un escenario donde se acelera la inflación- y la informalidad laboral se estanca en torno a un tercio de los asalariados, revelando problemas estructurales en el funcionamiento del mercado de trabajo en Argenti-na. Asimismo, se detiene la caída de la desigualdad, e incluso aparece un leve retroceso entre los trabajadores formales de distintos sectores de actividad.

Frente a un patrón de acumulación que mostraba sus límites eco-nómicos y sociales, el impacto de la recesión internacional en 2008 y 2009 puso en cuestión nuevamente las formas de intervención es-tatal, en particular las políticas sociales y de empleo. De la confianza que sea el crecimiento económico y la elevada creación de empleo la solución a la problemática social, los cambios acontecidos conducen a que el gobierno implemente políticas destinadas a trabajadores infor-males y personas no cubiertas por el sistema de seguridad social, tales como la AUH y el programa PROGRESAR.

En este marco, el proceso político que finaliza con la derrota del kir-chnerismo en las elecciones de noviembre del 2015 exhibe, a nuestro entender, un descontento a partir del cese en la mejoría que venían evidenciando los trabajadores durante el primer lustro de gobierno. Los años que siguieron al 2015, desde luego, no han hecho más que profundizar el sentir social. Los desafíos a enfrentar son aún mayores, seguramente los trabajadores y trabajadoras junto con sus organiza-ciones, estarán a la altura.

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