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La dimensión ética de la cooperación internacional al desarrollo Entre la solidaridad y el poder en las relaciones internacionales
Juan Pablo Prado Lallande*
El bien es ciertamente deseable cuando interesa a un individuo; pero se reviste de un carácter más bello y más divino cuando interesa a un pueblo y a un Estado entero. Aristóteles. Ética Nicomáquea
Introducción
El análisis de los fundamentos éticos y políticos que llevan a los países a cooperar con otros es
relevante, ya que de la relación entre ambos depende la justificación, así como la validación de los
objetivos, resultados y tendencias de dicha actividad.1
Tras décadas de practicarse la cooperación internacional al desarrollo (CID) aún no existe
un consenso definido respecto a la dimensión ética de este instrumento. Ello significa que a la
fecha, las razones y justificaciones por las cuales los donantes colaboran con terceros países no
son claras, a pesar de que como lo dice el propio nombre de este mecanismo, en principio se
colabora solidariamente para impulsar “desarrollo”. Esta situación ha generado un inacabado
debate sobre la vigencia de los fundamentos éticos de la cooperación o del predominio de las
motivaciones políticas, económicas o geoestratégicas que se pretenden conseguir mediante su
ejercicio.
¿Es ética la CID?, o en su caso, ¿cómo puede lograrse esta condición?
Para responder a estos cuestionamientos centrales, las siguientes preguntas deben ser
también atendidas:
* De nacionalidad mexicana, Licenciado en relaciones internacionales por la Universidad Nacional Autónoma de México, Magister en cooperación internacional y Doctorando en relaciones internacionales por la Universidad Complutense de Madrid. Al momento de redactar este trabajo realiza una estancia laboral y de investigación en EuropeAid, la agencia de cooperación internacional de la Comisión Europea en Bruselas. [email protected]
Documento incluido dentro de la Biblioteca Digital de la Iniciativa Interamericana de Capital Social, Etica y Desarrollo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) - www.iadb.org/etica
1 La ética (del griego ethika, de ethos, “comportamiento”) es una rama de la filosofía que estudia los principios de la conducta humana. Como ciencia social, la ética procura determinar la relación entre principios particulares y la conducta colectiva y analiza las condiciones históricas y culturales que contribuyen a la praxis de esos principios. En las relaciones internacionales la ética analiza la manera en que los actores internacionales reflejan principios particulares y nacionales en sus relaciones con el exterior.
¿Es que los donantes han tenido como meta esencial conseguir objetivos éticamente loables
mediante el impulso del desarrollo en terceros países? o de lo contrario ¿será que la CID, lejos de
consideraciones solidarias ha sido y continúa siendo un recurso de los donantes para obtener
particulares beneficios de carácter político y económico, amparándose bajo el “manto ético de la
cooperación”?. Si la respuesta a la primera pregunta es afirmativa, ¿es capaz el sistema de
cooperación internacional de generar desarrollo? Por su parte, si la segunda respuesta es también
positiva ¿significa que la CID carece de sentido ético y por ende debe optarse por no colaborar?
Académicos procedentes de distintas escuelas teóricas de las relaciones internacionales
coinciden en que el respaldo ético y práctico de la CID depende de la capacidad de este
instrumento para conseguir sus objetivos originales; es decir, apoyar procesos internos de
desarrollo. Desde esta visión, si la CID incide positivamente en este propósito (el desarrollo), su
justificación ética está asegurada. Por el otro lado, si la CID no cumple con sus objetivos
elementales, o en su caso los revierte, su respaldo ético se encontraría en entredicho.
El argumento central de este trabajo señala que la relación entre los factores citados en el
referido silogismo si bien son necesarios, no son suficientes para corroborar o refutar el carácter
ético de la CID.
Ello debido básicamente a que resulta extremadamente complejo definir en términos
concretos y cuantitativos los efectos, ya sean positivos o negativos, de la CID; entendida ésta
como un sistema colectivo de incremento de las condiciones de vida del Sur, donde diversas
instancias públicas, privadas, bilaterales, regionales y multilaterales en relación entre sí, y
motivadas por distintos fundamentos y objetivos, generan resultados tan diversos como sus
visiones y modalidades (no siempre coincidentes entre sí) de actuación en el exterior.
Este trabajo parte de la premisa relativa a que si bien los resultados del ejercicio de la CID
son relevantes y necesarios en el ejercicio de identificación del sustento ético y práctico de dicha
actividad, la base ética de la colaboración se encuentra más bien en la obligación de cooperantes y
receptores de proveer a la CID de la capacidad necesaria para fungir eficazmente como catalizador
de las condiciones estructurales que inciden positivamente en las personas menos favorecidas del
planeta.
2
Tras procurar responder a las preguntas arriba planteadas, este capítulo tiene el propósito
de reflexionar sobre la dimensión ética de la CID.
Para conseguir tal objetivo el trabajo se divide en cuatro secciones. En la primera se
presenta un breve recuento de algunas de las principales concepciones teóricas (realismo y
constructivismo) que se refieren a las motivaciones, ya sean políticas o éticas, en que se basa el
ejercicio de la CID. Posteriormente se sintetizan los argumentos de diversos especialistas que se
han expresado tanto a favor como en contra del carácter ético de la ayuda. En seguida se analiza si
la cooperación consigue sus objetivos originales y finalmente se presentan algunas
consideraciones sobre las bases éticas y políticas de la cooperación, con el propósito de animar al
lector a analizar la CID como un instrumento mixto de solidaridad y de poder en las relaciones
internacionales contemporáneas.
Algunos planteamientos teóricos sobre los fundamentos éticos y políticos de la cooperación internacional al desarrollo.
Existen diversas teorías de las relaciones internacionales que explican desde distintas perspectivas
los fundamentos de la cooperación internacional, entendidas como las bases en que los países
sustentan y justifican su colaboración con el exterior.
A continuación se explican de forma breve dos corrientes de pensamiento sobre este tema:
el realismo y el constructivismo, con base en los cuales se guían los planteamientos y las
conclusiones de este trabajo.2
El realismo político, la teoría tradicionalmente más difundida en la academia de la
sociedad internacional, plantea que las relaciones internacionales se caracterizan por una lucha de
poder entre sus miembros, quienes actúan de manera racional y egoísta, en aras de conseguir su
interés nacional.
En esta dinámica, los Estados colaboran con otros, no como un ejercicio de solidaridad,
sino como una estrategia de política exterior cuya finalidad consiste en satisfacer sus necesidades
2 Evidentemente, el realismo o el constructivismo no son los únicos planteamientos teóricos sobre la CID. Por ejemplo, el neoliberalismo institucional, desde cuya óptica los Estados tienen la intención de mitigar la anarquía en el sistema internacional a través de la promoción de un conjunto de valores universales mediante los regímenes internacionales, es otra teoría conveniente para explicar esta actividad, que por razones prácticas no se analiza en este artículo. Sobre esta teoría, entre muchos otros autores, véase David Baldwin (Ed.), Neorealism and Neoliberalism. The contemporary debate, New York Columbia Press, New York, 1993.
3
internas. Esto significa que desde esta perspectiva los Estados no tienen compromisos éticos
extraterritoriales y, en consecuencia, la CID es sólo un mecanismo más de sus políticas exteriores
bajo el mandato de promover los intereses políticos, económicos y geoestratégicos del donante.
Así, la postura realista considera que la CID debe ser diseñada fundamentalmente, si no de
forma exclusiva, para incrementar la influencia política, la seguridad militar, el comercio y las
inversiones externas del donante. De esta forma, la ayuda es interpretada como un asunto
inseparable del poder (Hook, 1995: 34).
Con base en este planteamiento se explica que varias potencias donantes han encontrado en
la CID que ofertan una vía de promoción de sus intereses estratégicos en sus respectivas zonas de
interés o influencia, mediante mecanismos de acción menos costosos y desgastantes respecto a las
presiones político-diplomáticas directas o incluso del uso de la fuerza militar.3
Hans Morgenthau equiparó la ayuda internacional con los sobornos (bribes) a los
gobiernos receptores, los cuales son utilizados por los países desarrollados para obtener beneficios
que atiendan a su interés nacional. Para este autor y para los realistas en general, la ayuda
internacional resulta poco eficaz para dichos fines, ya que las tradicionales presiones políticas y
económicas directas sin la “mediación” de la ayuda producen efectos más rápidos y eficientes que
ésta (Morgenthau, 1962: 302).
Para sustentar sus planteamientos los realistas señalan que no es coincidencia que el
surgimiento formal de la cooperación internacional como sistema en 1947 con el Plan Marshall
correspondió al inicio de la época de la contención, ya que en esta etapa “... la cooperación se
utilizó contra la amenaza comunista o la penetración capitalista, según el caso y, en forma
recurrente, como vehículo propagandístico de los bandos en pugna” (Pérez Bravo, Tripp, 1996:
53).
Ante este panorama Sanahuja señala que “el surgimiento de la ayuda externa y la estrategia
de contención del comunismo son, de hecho, dos acontecimientos íntimamente relacionados”
(Sanahuja, 1999: 14), mientras que Keith Griffin postula que “la ayuda externa es un producto de
3 De ahí que para explicar la utilización de la ayuda estadounidense como herramienta de su política exterior resulte conveniente citar el planteamiento de Rober McNamara, Secretario de Defensa del presidente Kennedy, al señalar que “los programas de ayuda externa son las mejores armas que tenemos para asegurarnos que nuestros hombres uniformados no tengan que ir a combate” (en Walden Bello, et al, 1994: 12).
4
la guerra fría (...) y de la hostilidad entre las superpotencias. Si no hubiera sido por la guerra fría
no habrían existido programas de ayuda merecedores de tal nombre (...) las consideraciones
diplomáticas han sido claramente importantes (...) y por supuesto hubo genuinos motivos
humanitarios (...), pero el conflicto entre las superpotencias fue condición sine qua non” (en
Sanahuja, Ibidem).
Desde el realismo, el hecho que la Asistencia Oficial al Desarrollo (AOD) se haya reducido
sensiblemente a partir de de la caída del Muro de Berlín es una prueba de que varios gobiernos
donantes guían sus respectivas políticas exteriores y de cooperación con base en los referidos
planteamientos. Esto puede llevar a pensar que los objetivos de esta actividad tienen como
leitmotiv, más que contribuir al desarrollo de los países menos beneficiados, promover la
perpetuación de las relaciones Norte-Sur. En esta relación desigual de poder, el Sur, debido a sus
reducidas capacidades y grandes vulnerabilidades, se encuentra destinado a recibir ayuda externa;
no con base en sus necesidades en términos humanitarios, sino en función de su utilidad política,
económica o estratégica respecto a los intereses de los donantes.
En otras palabras, para los realistas el ejercicio de la CID no cuenta con motivaciones
éticas y solamente se recurre a esta actividad como una estrategia en aras de conseguir
determinados intereses, donde el fomento al desarrollo internacional no es prioritario.
La lectura constructivista de la cooperación contrasta con la realista en el sentido de que
para esta corriente de pensamiento, las estructuras fundamentales de la política internacional son
básicamente sociales y no dependen de las relaciones de poder. Estas estructuras sociales, al influir
en las percepciones de los gobernantes sobre la “realidad” internacional, condicionan los intereses,
los valores, la ideología y las percepciones de los actores internacionales.
Eso significa que los intereses nacionales de los países son producto de las
“construcciones” sobre lo que sus respectivos estadistas perciben respecto al contexto
internacional.
Las estructuras sociales consisten en comprehensiones, expectativas y conocimientos
compartidos que, en su conjunto, generan las características y la naturaleza de las relaciones entre
los actores del sistema internacional, ya sean éstas de cooperación o de conflicto.
5
Ya que para los constructivistas el factor ético en las relaciones internacionales tiene un
importante lugar en las estructuras sociales, los defensores del planteamiento teórico de referencia
muestran la manera en que estas relaciones permiten a sus actores realizar acciones exteriores
sustentadas en una serie de valores e intereses, a través de determinados medios y capacidades
(Wendt, 1995: 76).
Debido a que las estructuras sociales y por extensión las relaciones internacionales no
corresponden de manera exclusiva a meros intereses nacionales de carácter egoísta y en
competencia mediante una constante lucha por el poder, otros elementos como las consideraciones
éticas pueden explicar con mayor claridad la naturaleza de dichas estructuras y por ende del
sistema internacional.
En cuanto al estudio de la CID, el constructivismo parte de la premisa de que existen
sólidos fundamentos éticos para que los Estados poderosos colaboren con terceros países.
A diferencia del realismo, esta teoría defiende que durante décadas las consideraciones
éticas han proporcionado un importante sustento a las políticas y programas de cooperación al
desarrollo, significando que esta actividad no constituye un fin en sí mismo, sino que mantiene
intereses desarrollistas y solidarios donde es destinada.
Para los constructivistas existen distintas circunstancias que propician el marco ético para
que los Estados fuertes promuevan desarrollo en los débiles: necesidades de las personas en
pobreza; ausencia de equidad de recursos y oportunidades entre ricos y pobres; e injustas
relaciones históricas entre países desarrollados y en desarrollo, que pueden ser restituidas o
compensadas. Para el constructivismo, basta con aceptar tan sólo una de estas justificaciones para
sustentar la obligación ética de cooperar (Riddel, 1987: 12).
El respaldo en que los gobiernos sustentan el ejercicio de la CID se basa en que existe una
obligación ética para corregir las injusticias internacionales que generan pobreza y distribución sin
equidad y, desde esta perspectiva, la CID es capaz de incidir positivamente en esa situación.
Es decir, se asume que la CID es una herramienta útil para promover equidad y por ende
resulta viable ponerla en práctica. En otras palabras, los constructivistas establecen que existe una
obligación para corregir problemas de alcance global y la CID es un mecanismo eficaz para ello;
luego entonces, existe una obligación ética para practicarla.
6
David Halloran Lumsdaine, uno de los constructivistas más destacados, en su obra Moral
Vision in International Politics señala que la teoría del poder es incapaz de explicar de manera
absoluta las razones de los gobiernos donantes para suministrar ayuda externa (Lumsdaine, 1992:
4). Para este investigador de la Universidad de Yale el estudio de los acontecimientos
internacionales no puede ser satisfecho mediante el limitado análisis realista, ya que “la naturaleza
humana es mucho más compleja: el interés propio, lo irracional, la destrucción y los principios de
compasión juegan, todos ellos, un papel en la política internacional, así como en la sociedad civil
y en las políticas nacionales” (Lumsdaine, Op. Cit: 6-7).
Por lo anterior, “la ayuda externa no puede ser explicada solamente con base en los
intereses económicos y políticos de los donantes, por lo que cualquier explicación satisfactoria al
respecto debe otorgar un sitio central a la influencia de las convicciones humanitarias e igualitarias
de los donantes de ayuda” (Lumsdaine, Op. Cit: 29).
A modo de síntesis, los constructivistas afirman que la CID cuenta con un irrefutable
respaldo moral por lo que colaborar, más que una opción, es una obligación irrenunciable para los
actores internacionales.
La dimensión ética de la cooperación al desarrollo a debate
La amplia gama de planteamientos teóricos que sobre la CID se han realizado, ha incentivado la
reflexión de diversos autores pertenecientes a distintas escuelas de pensamiento respecto la
dimensión ética de la cooperación.
Algunas de estas visiones se basan en que no existen sustentos éticos que justifiquen
motivos para otorgar ayuda, debido a que el sistema de CID es incapaz de generar los resultados
esperados, o inclusive en ciertos casos, desfavorece los procesos de desarrollo local.
Estos argumentos concluyen que es una obligación ética no cooperar. Esto último ya sea
por la propia incapacidad de la CID como mecanismo eficaz de intervención para incentivar
mejores condiciones de desarrollo (aunque se tenga la intención de hacerlo) o debido a la
premeditada utilización de ésta actividad, no al servicio de las necesidades de los más necesitados,
sino para mantener o reforzar las alianzas intergubernamentales entre donantes y receptores.
7
La revisión de la literatura especializada en nuestra temática muestra que la cooperación al
desarrollo ha estado en constante ataque bajo la mirada reflexiva de escuelas de pensamiento de
las relaciones internacionales, tanto de la derecha como de la izquierda.
En el primer grupo de críticos de la ayuda destaca el paradigmático Milton Friedman,
quien en la década de los cincuenta ya señalaba que la ayuda carecía de fundamentos éticos debido
a que solamente retarda el autodesarrollo de los pueblos; este último, “verdadero germen de
crecimiento” (Friedman. 1958: 64).
Peter Bauer afirma que la ayuda no genera desarrollo y que además lo impide. Para este
severo crítico de la CID de corte conservador, la ayuda nunca ha sido necesaria para desarrollar a
los pueblos, ya que es el libre mercado y no la intervención externa, el medio más eficaz para
conseguir tales propósitos (Bauer, 1984: 22).
Friedrich Hayek y Robert Nozick, en la misma línea que sus colegas previamente
mencionados afirman que la ayuda no es funcional, y en consecuencia, carece de soporte ético. Lo
anterior es debido a que la ayuda externa obstaculiza la estructuración y la ampliación de los
mercados: condición necesaria para generar desarrollo. Así, desde esta visión, la ayuda impide el
libre desenvolvimiento del capitalismo, condición indispensable de crecimiento, y a la postre,
desarrollo (en Riddel, Op. Cit).
Por otra parte, analistas pertenecientes a la izquierda han señalado que las modalidades
pasadas y presentes de la ayuda han tenido como eje principal el fomento al capitalismo, el cual en
el marco de un sistema económico internacional injusto, no resulta compatible respecto a las
necesidades del Sur. Por tal razón, la ayuda diseñada por las potencias debe ser erradicada, o en el
mejor de los casos reformada, en aras de que atienda los intereses de los receptores. Solamente tras
esta segunda condición se podría asegurar el carácter ético de dicha actividad.
Frances Moore Lappé y sus colegas en el libro Aid as an Obstacle (1980), apuntan que la
ayuda falla tras no apoyar decididamente a los pobres. Esto es así porque la ayuda se otorga
básicamente por la vía gubernamental, y debido a que los gobiernos representan intereses
particulares, estos recursos, el lugar de apoyar a los sectores más desprotegidos, han beneficiado
en mayor proporción a las élites de los países receptores. Ello está premeditadamente planeado de
esta manera para que la CID funja como una estrategia diseñada para fortalecer las alianzas entre
8
los sectores más poderosos del Norte y del Sur, donde la población del segundo grupo no es
apoyada en función de sus necesidades.
Teresa Hayter en su clásico Aid as imperialism (1971), señala que la ayuda sirve para
preservar el capitalismo de carácter imperialista, y ya que este modelo económico no es afín a las
necesidades de los pobres, la ayuda no contribuye a la superación de la inequidad internacional
sino que la aumenta. Luego entonces, la ayuda carece de sustento ético y por ende es preferible no
practicarla.
From Aid to Recolonisation de Tibor Mende (1973) menciona que terminar con la ayuda
bajo la justificación de que es promotora de los intereses de los poderosos no es una consideración
ética. Lo que resulta inmoral para Mende es el permitir que la ayuda continúe siendo ejercida sin
una transformación radical de sus objetivos y mecanismos de acción, puesto que las evidencias
muestran que las modalidades de la CID han sido incapaces de revertir las condiciones que
perpetúan el subdesarrollo en el Sur.
Dadas las divergentes posturas referidas, a continuación se presenta un breve análisis de las
principales evaluaciones que sobre la CID se han realizado, a fin de corroborar o refutar las
consideraciones respecto a la relación entre eficacia y ética previamente señaladas, y tras ello
sustentar los planteamientos finales de este trabajo.
¿La CID consigue sus objetivos?
La respuesta a la referida pregunta es importante, ya que como se ha visto los resultados obtenidos
pueden otorgar parte del respaldo ético necesario para continuar instrumentando (o en su caso
dejar de hacerlo) este mecanismo de apoyo a terceros países.
Antes de abordar este asunto, resulta conveniente presentar algunas precisiones
conceptuales entre la CID y la ayuda al desarrollo.
La CID, como sistema internacional de colaboración, pretende sumar voluntades y
capacidades provenientes de distintos ámbitos de carácter público y privado a través de una amplia
cantidad de actividades, con la finalidad de revertir las condiciones políticas y económicas de
alcance global que generan inequidad internacional. Es decir, la CID mediante diversas instancias
procura reformar las relaciones entre el Norte y el Sur, caracterizadas por que el segundo
9
hemisferio no se beneficia en la misma proporción que lo hace el primero en sus relaciones
políticas y económicas exteriores.
Por su parte, la ayuda al desarrollo que es financiada a través de la Asistencia Oficial al
Desarrollo (AOD) tiene como propósito realizar acciones concretas sufragadas con fondos
concesionarios, eventualmente a través de proyectos de desarrollo (como cooperación económica
o técnica), conducentes a potenciar o reforzar determinadas capacidades locales del receptor,
contribuyendo desde este específico ámbito a los objetivos generales de la CID.
Lo anterior significa que mientras la CID pretende impulsar transformaciones de carácter
cualitativo en los diferentes miembros del sistema internacional, la ayuda al desarrollo procura
mejorar las condiciones de vida de un determinado ente social. Así, la ayuda al desarrollo consiste
en una de tantas instancias de que se provee a la CID para conseguir sus objetivos.4
Corresponde ahora determinar la eficacia de la cooperación internacional en sus referidas
dos facetas principales: por un lado la CID como sistema multifacético de colaboración con
alcance global y por el otro la ayuda al desarrollo, entendido como instrumento financiero
concesional, con la finalidad de que los resultados de este doble análisis contribuyan en su
apropiada dimensión al estudio de la dimensión ética de ambas actividades.
Por motivos prácticos, en primer lugar se revisan los principales estudios sobre la eficacia
de la ayuda al desarrollo para después hacer lo propio respecto a la CID.
Los estudios sobre la eficacia de la ayuda se estructuran en cuatro etapas diferenciadas que
dependen del proceso evolutivo y del perfeccionamiento de las investigaciones que en esta materia
se han registrado durante las últimas décadas (Alonso, 2004: 39).
En la primera postura domina una visión optimista de la ayuda, en el sentido de que genera
crecimiento en el receptor. A partir de la década de los setenta surge el concepto de fungibilidad,
referido a la capacidad del receptor para orientar la ayuda hacia fines distintos a los planeados.
Entre los efectos de esta situación se encuentra que la ayuda desplaza parte de las capacidades
nacionales, lo que ocasiona que estos recursos, en lugar de fortalecer la inversión, son utilizados
4 Para una mayor precisión sobre la significación del sistema de CID y su diferencia respecto a la ayuda al desarrollo véase Manuel Gómez Galán y José Antonio Sanahuja, El sistema internacional de cooperación al desarrollo. Una aproximación a sus actores e instrumentos, CIDEAL, Madrid, 1999.
10
para financiar el consumo y por ende, más que incrementar, afectan el crecimiento económico del
receptor (recuérdese a Bauer y sus colegas) (Ibid).
Durante la década de los ochenta se abordó la relación entre ayuda e inversión,
concluyendo que en la mayoría de los casos se encontraron resultados positivos. Sobre la relación
entre ayuda y crecimiento se informó que de los 64 casos estudiados se registró uno negativo, 25
sin relación significativa y 38 con impacto positivo (Alonso, Op. Cit: 40).
En la cuarta generación de estudios sobre la ayuda destaca el Informe del Banco Mundial
de 1999 intitulado “Evaluación de la ayuda al desarrollo. Análisis de los éxitos y fracasos”. Este
Informe, que ha incidido significativamente en las nuevas políticas de asignación de la ayuda, se
sustenta en los planteamientos de David Dollar y Craig Burnside, quienes asientan que la eficacia
de la ayuda depende de las características de las condiciones internas de los receptores, ya que
ellas determinan la capacidad de sus gobiernos para utilizar correctamente los fondos provenientes
del exterior.
Según esta postura, la ayuda al desarrollo es funcional únicamente cuando es destinada a
países que ya cuentan con un determinado status de las denominadas pre-condiciones de
desarrollo ó “políticas aplicadas.” Esto es, en los países relativamente más estables y avanzados
del Sur. 5
Para el Banco Mundial, las claves para asegurar la eficacia de la ayuda consisten en
dirigirla hacia los países con instituciones políticas funcionales, ya que ellos se encuentran en
posibilidad de aprovechar al máximo los recursos de la ayuda en términos de fomento de
inversión, incitar el crecimiento y reducir la pobreza (Banco Mundial, 1999: 49).6
5 Dollar y Burnside crearon un índice de “políticas aplicadas” constituido por tres indicadores macroeconómicos (déficit público, inflación y apertura exterior). Asimismo, estos autores incluyen otros parámetros relacionados con el ámbito institucional, el entorno político y social que se relacionan directamente con el buen gobierno, la rendición de cuentas (accountability), el respeto a los derechos humanos y el Estado de derecho (En Alonso y FitzGerald, 2003: 170). 6 El problema generado tras la aplicación de esta nueva política de asignación de recursos (conocida como selectividad), es que los países con menores capacidades para absorber eficazmente estos capitales (los menos desarrollados del Sur) precisamente por esa condición, se encuentran condenados a recibir menos ayuda internacional. Al respecto, la pregunta subsiguiente es si resulta ético este planteamiento; es decir, disminuir el apoyo a los países con menores capacidades y orientar la ayuda a aquellos gobiernos que tradicionalmente cuentan con mayor aptitud para utilizar esos fondos y, que posiblemente, requieran menos ayuda.
11
Los estudios de Dollar y Burnside (2000) y sus subsecuentes recomendaciones en términos
de selectividad de la cooperación han generado intensos debates entre los expertos en el tema de la
eficacia de la ayuda. Consideraciones sobre lo que se entiende por “un marco de buenas políticas”,
o la supuesta existencia de un único modelo de desarrollo para los receptores son solamente
algunas de las críticas a este nuevo modelo o paradigma de la ayuda al desarrollo.
De hecho, estudios como los de Hadjimichael o Dubarry, en plena discordancia con Dollar
y Burnside, asientan que la ayuda por sí misma genera crecimiento, incluso cuando las variables
políticas son incorporadas de forma independiente (en Alonso y Fitzgerald, Op, Cit: 172).
De ahí que el debate sobre la selectividad, a pesar de la postura del Banco Mundial para
sustentar sus actuales políticas de ayuda al desarrollo no se ha extinguido. En este sentido, Hansen
y Tarp han aseverado que “el irresuelto tema acerca de la evaluación de la eficacia de la ayuda no
es si la ayuda funciona, sino cómo lo hace, y si se puede hacer que los diversos instrumentos de la
ayuda funcionen mejor adaptándose a las circunstancias de cada país” (Ibidem).
La principal conclusión de la investigación dirigida por Rober Cassen publicada en el libro
Does Aid Work? (1994) apunta a que la mayoría de las experiencias de ayuda internacional son
exitosas en términos de sus objetivos específicos, y Michael Edwards en “Un futuro en positivo”
(2002) reitera que la ayuda bajo ciertas condiciones es capaz de elevar la calidad de vida en
determinados grupos sociales.
La ONU en voz de Koffi Annan, su Secretario General, se ha pronunciado al respecto
declarando que existe evidencia suficiente para aseverar que la ayuda funciona. Para el primer
dirigente de la diplomacia global la ayuda genera impresionantes mejoras en alfabetización y
reducciones espectaculares en mortalidad infantil cuando es proporcionada a países con líderes
comprometidos con el desarrollo y a través de instituciones eficientes (Annan, 2002).
Resulta también conveniente citar los resultados de la más reciente evaluación sobre la
ayuda al desarrollo otorgada por la Comisión Europea a América Latina durante 2003.
12
Este estudio señala que la mayoría de los proyectos estudiados obtuvieron altas
calificaciones en términos de relevancia.7 El 46% de los proyectos monitorizados fueron
catalogados como deficientes8, dos tercios resultaron eficaces9 y casi el 70% generaron un impacto
positivo10, mientras que el 78% de los mismos cuentan con un elevado grado de sostenibilidad.11
Lo anterior muestra que según estos datos los resultados de la ayuda de la Comisión Europea a
América Latina son positivos (Eptisa International Monitoring Service, 2004: 7-9).12
Considerando los estudios citados, se puede aseverar que la tendencia de las evaluaciones
sobre la ayuda al desarrollo apunta a que la actividad que nos ocupa es capaz de conseguir sus
objetivos. Luego entonces, dada la eficacia en términos generales de la ayuda y tras aceptar la
referida relación entre eficacia y respaldo ético de estos aportes financieros, puede aseverarse que
existe una obligación ética para continuar cooperando.
A continuación se evalúa el alcance de la CID como sistema global de colaboración donde
diversos gobiernos, organismos internacionales y demás instituciones públicas y privadas actúan y
se relacionan entre sí.
Antes de continuar, debe precisarse que escapa a los objetivos de este trabajo presentar en
pocos párrafos un diagnóstico detallado sobre la eficacia de la CID a escala global. Sin embargo,
la investigación pretende aproximarse al tema en cuestión analizando algunas temáticas
representativas de la cooperación que ayuden a presentar una visión general sobre los alcances y
los retos de este amplio y complejo esfuerzo de colaboración.
En sus poco más de 50 años de funcionamiento, la CID ha logrado ocupar un sitio
relevante, mas no determinante, en las relaciones internacionales contemporáneas en lo general y
en las políticas y estrategias de desarrollo global en lo particular.
7 Relevancia: Capacidad del proyecto para abordar satisfactoriamente sus objetivos (European Commission, 2004: 49). 8 Eficiencia: Capacidad del proyecto para conseguir sus objetivos a través de costos razonables (Ibidem). En el argot de la ayuda, “to do the right thing.” 9 Eficacia: Contribución de los resultados del proyecto a los objetivos del mismo (Ibid). En el argot de la ayuda, “to do the thing right.” 10 Impacto: Efecto del proyecto en el medio en que se instrumenta (Ibid). 11 Sostenibilidad: Resultado de la evaluación de los beneficios producidos por el proyecto utilizados para continuar su instrumentación tras la finalización del apoyo externo (Ibid). 12 Este monitoreo evaluó 143 proyectos en ejecución en 13 países latinoamericanos que en términos financieros totales representan 851 millones de € (aproximadamente el 50% del costo total de los proyectos de cooperación en curso).
13
La CID ha sido relevante en virtud de los instrumentos que se han puesto en marcha para
impulsar el desarrollo global desde distintas perspectivas. Entre los ejemplos en este ámbito se
encuentran iniciativas globales para impulsar el desarrollo social y la protección ambiental (como
la iniciativa 20/20, la Agenda 21 o el Protocolo de Montreal), el gradual mejor acceso a los
mercados del Norte o los programas de reducción de deuda externa (como el HIPIC I y II) (claro
está, todos ellos debatibles y mejorables). De igual forma, los resultados de las innumerables
actividades de cooperación técnica, financiera, científica etc. (Norte–Sur, Sur-Sur, triangular, etc.),
son muestra de la amplia cantidad de instancias que cotidianamente empeñan sus respectivos
esfuerzos para conseguir múltiples objetivos.
A pesar de ello, la CID se encuentra lejos de atender de manera acorde a las necesidades
pasadas y presentes los objetivos para lo que esta actividad ha sido instituida y practicada durante
las últimas décadas.
Si bien la justificación política-ideológica de la ayuda durante la guerra fría se ha
extinguido, la CID del siglo XXI parece continuar desprovista del sustento suficiente por parte de
los actores internacionales con mayores capacidades (y eventualmente obligación ética) para
dotarle del respaldo necesario en aras de cumplir apropiadamente su objetivo original.
Sobre esto último debe insistirse en que lo que se entiende por apoyo a la CID no se limita
a incrementar partidas presupuestales a la AOD, sino atender decididamente la añeja demanda del
Sur de sumar voluntades y compromisos políticos y económicos para reformar gradualmente las
condiciones multidimensionales que inciden en la creciente exclusión de la mayor parte de la
población mundial de los beneficios que generan las relaciones internacionales en sus distintos
ámbitos.
En los últimos años y especialmente a partir del inicio de la década de los noventa se han
presentado avances en este sentido, especialmente como fruto de la celebración de conferencias
internacionales sobre distintas perspectivas de desarrollo bajo el auspicio de la ONU.
Nótese que más del 70% de los fondos comprometidos a latinoamérica por parte de la Comisión Europea quedan todavía pendientes de desembolsar (Ibid).
14
Empero es cierto también que los resultados de dichos eventos (que con el paso del tiempo
parecen duplicarse, generando la sensación que su objetivo es su mera realización) se debaten
entre luces y sombras respecto a la calidad de los resultados obtenidos.
Luces en el sentido de atraer a las mesas de discusión temas fundamentales de la agenda
internacional.13 Sombras por eventualmente no conseguir compromisos puntuales por parte de los
países más desarrollados para impulsar los medios necesarios que transformen el sistema
económico actual, el que si bien es una ventana de oportunidades y desarrollo para el Sur, en
varios casos también ha significado una instancia de dependencia y sumisión respecto a
particulares intereses de ciertos países del Norte, para los que el desarrollo compartido no es una
prioridad.
Un significativo avance en este ámbito fue que en el año 2000, la totalidad de los
integrantes de las Naciones Unidas convinieron que los primeros 15 años del siglo XXI se
realizaran acciones con un inédito impulso multilateral para conseguir los denominados Objetivos
de Desarrollo del Milenio.14
Se calcula que para lograr los Objetivos del Milenio, los países en desarrollo deben crecer
al menos 3.7% hasta el 2015, sin embargo, solamente 24 países hasta ahora han logrado ese
indicador.
Según el PNUD, aunque 55 países que representan el 26% de la población mundial están
en camino de lograr al menos tres cuartas partes de los Objetivos, 33 países que conforman otro
26% de la población global previsiblemente no conseguirán la mitad de los Objetivos descritos.
Por su parte, 23 países subsaharianos se encuentran seriamente impedidos para alcanzar dichas
metas y respecto a otros 11 se carece de información para evaluarlos. Eso significa que solamente
13 El ejemplo más representativo al respecto es el Consenso de Monterrey de 2001, donde el tema de la financiación al desarrollo fue retomado por la ONU. 14 Estos Objetivos son los siguientes: reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, la proporción de personas que viven en pobreza extrema; matricular a todos los niños en escuela primaria para el año 2015; avanzar en la equidad de género, especialmente en cuanto a las disparidades entre hombres y mujeres en la enseñanza primaria y secundaria para el año 2005; reducir en dos terceras partes la tasa de mortalidad infantil entre 1990 y 2015; reducir en dos terceras partes la mortalidad materna entre 1990 y 2015; proporcionar servicios de salud reproductiva a toda persona que los requiera para el año 2015; y poner en práctica para el año 2015 las estrategias nacionales de desarrollo sostenible.
15
10 países de esta región tentativamente alcancen la mitad de las metas en cuestión (UNDP, 2002:
17).15
Para cumplir con los Objetivos de Desarrollo del Milenio se señaló que la AOD debería
duplicarse.
Como una medida para promover este propósito en 2002 se celebró la Conferencia
Internacional sobre Financiación al Desarrollo en Monterrey, cuyos resultados fueron discretos y
no atendieron las principales demandas de los países en desarrollo en materia de comercio,
inversiones, deuda externa, organismos financieros multilaterales y AOD.16
Al respecto, hay que destacar que según el CAD en 2003 se otorgó en calidad de AOD el
record histórico de 68,483 mil millones de dólares, mientras que los países en desarrollo pagaron a
los acreedores 436 mil millones por concepto de servicio de la deuda externa, un 807% más que la
ayuda recibida.17
Además, la dinámica de la ayuda no ha superado el hecho que buena parte de los
receptores sean países relevantes, no en función de sus necesidades en términos de desarrollo, sino
debido a su importancia económica, política y geoestratégica en el tablero internacional actual
(cuadro 1).
Cuadro 1. Principales receptores de AOD y Ayuda Oficial mundial 2001-2002
AOD Mill dls. AO Mill. dls. Pakistán 2.144 Fed. Rusa 1.301 Mozambique 2.058 Polonia 1.160 Serbia y Montenegro 1.931 Israel 754 Rep. Popular China 1.476 Rumania 701
15 Una lista completa de estos Objetivos, metas e indicadores, con información desagregada por regiones y países se encuentra en http://www.un.org/millenniumgoals/ 16 A partir de esta Conferencia la AOD ha comenzado a aumentar. En 2001 estos recursos sumaron 52,000 millones de dólares, mientras que para 2002 la cifra se ubicó en 58,000 millones (7% de aumento en términos reales). Estos aumentos en términos reales se explican en cierta medida por la inflación y por las fluctuaciones de los tipos de cambio durante los últimos dos años (OECD, 2004c). No debe olvidarse que el porcentaje de ayuda como proporción al PIB de los donantes en 1961 fue de 0.54%, en 1990 del 0.33%, mientras que en 2003 fue del 0.25%. Para un análisis sobre los resultados de esta Conferencia véase Juan Pablo Prado Lallande, “El Consenso de Monterrey: ¿Una alternativa al esquema tradicional de financiación internacional al desarrollo?”, Relaciones Internacionales, No 88, abril/julio, UNAM-FCPyS, 2002. 17 Si bien es verdad que la AOD ha crecido más del 117% durante las últimas cuatro décadas, lo es también que dicho crecimiento no ha correspondido al aumento de riqueza de los donantes. La riqueza de los donantes aumentó 152% (de 11,303 dólares per cápita en 1961 a 28,500 dólares en 2002), mientras que durante el mismo periodo la AOD per capita de los donantes se incrementó apenas en un 10% (de 61 a 67 dólares) (German y Randel, 2004: 183).
16
India 1.463 Ucrania 484 Indonesia 1.308 Hungría 471 Egipto 1.286 Polinesia 418 Afganistán 1.285 Rep. Checa 393
Fuente: Elaboración propia, con base en OECD, 2004a y 2004b
En palabras de Carlos Illán, el actual sistema de cooperación, a semejanza con el practicado
durante la guerra fría, continúa regulándose por la máxima “la ayuda a los aliados está por encima
de la ayuda al desarrollo” (Illán, 2004: 154). Desde esta óptica el carácter ético de la ayuda no es
relevante.
Otra modalidad fundamental de la CID consiste en las concesiones comerciales otorgadas a
los países en desarrollo para tener acceso a los mercados del Norte, cuya finalidad es aumentar y
otorgar certidumbre a los ingresos de los primeros mediante la exportación de sus productos.
El Sistema de Preferencias Generalizadas18 es una importante estrategia de CID, a través
de la cual se benefician exportaciones de los países en desarrollo por un valor superior a los 70 mil
millones de dólares.
Los más recientes esfuerzos para ampliar y compatibilizar las concesiones comerciales no
recíprocas a escala multilateral se realizan en el seno de la Organización Mundial del Comercio
(OMC), cuyos discutibles procesos en la toma de las decisiones más relevantes, así como la
ausencia de voluntad política por parte de la Unión Europea y Estados Unidos para abrir sus
mercados y reducir sus subvenciones (especialmente en el sector agropecuario) incidieron en el
fracaso de su última reunión Ministerial en Cancún en 2003.19
La falta de Acuerdos en el seno de la OMC afecta en mayor proporción a los países en
desarrollo, lo que junto con otros problemas estructurales del comercio internacional como la
caída de los precios internacionales de los productos básicos y los desiguales términos de
18 Recuérdese que estas medidas se caracterizan por ser de carácter unilateral y restringidas en términos de la tipología y cantidad de los productos exportables, así como del periodo de duración de dichas facilidades. 19 Para un análisis de los resultados de este evento véase Juan Pablo Prado Lallande,“La Cumbre de la OMC de Cancún. Crónica de un fracaso anunciado”, Revista Contexto Internacional, Fundación para la Integración Federal, N° 10, Buenos Aires, 2003. Disponible en http://www.funif.org.ar/FTP/CepiDocs/132ci-N10d.pdf
17
intercambio, muestran que la CID en este rubro no ha estado a la altura de las necesidades del
Sur.20
Las inversiones extranjeras directas (IED) han sido catalogadas por la ONU como una
fuente eficaz y fiable para la generación de desarrollo. A pesar de ello, las IED en los últimos años
han caído estrepitosamente, desproveyendo a la mayoría de los países del Sur de estos capitales.21
Visto lo anterior, es notorio que las entidades responsables y sus respectivos dirigentes no
han otorgado a las diversas modalidades y presupuestos de la CID como son el comercio
internacional, las IED y la AOD la capacidad necesaria para incidir significativamente en las áreas
clave del desarrollo, destacando entre éstas la reducción de la desigualdad de ingreso.22 Más bien
este recurso no en pocas ocasiones se ha caracterizado por la incoherencia y las contradicciones de
sus estrategias de acción,23 ocasionando que la CID, a grandes rasgos, resulte incapaz de conseguir
sus desafiantes objetivos y como lo señala José Antonio Alonso, uno de los analistas más
connotados en este tema, nos encontremos ante una crisis del sistema internacional de
colaboración (Alonso y Fitzgerald, Op. Cit: 153).
20 En 86 países en desarrollo los productos básicos representan más de la mitad de los ingresos por exportaciones. Nótese que el poder de compra tras la venta de esos productos, excepto el petróleo, es hoy menos de la tercera parte del que tenía al crearse la UNCTAD en 1964. 21 Por ejemplo, en 2004 la participación de América Latina como receptora de IED ha caído de manera significativa en los últimos años. En el año 2003, esta región recibió una tercera parte de estos flujos destinados a los países en desarrollo, mientras que en el año 2001 captó la mitad (IMF, 2004: 35). De esta forma, las IED que el subcontinente americano recibió en 2003 sumaron 36,500 millones de dólares, muy por debajo de los 88,000 millones de dólares que gestionó en 1999 (CEPAL, 2004: 27). 22 Estudios de la CEPAL, el PNUD y el Instituto de Investigación Brasileño (IPEA) afirman que con un crecimiento anual del 3% y con reducciones en la desigualdad del 4% una importante cantidad de países latinoamericanos podrían cumplir los Objetivos del Milenio. A pesar que la reducción de la desigualdad entre el Norte y el Sur y ad interim de los segundos es una premisa esencial para promover el desarrollo, no hay ningún objetivo explícito en este aspecto en la Cumbre del Milenio (Iglesia-Carruncho, et. al, 2003: 71). Un estudio sobre la relación entre el comercio internacional, las inversiones extranjeras y la ayuda al desarrollo puede encontrarse en Juan Pablo Prado Lallande, “La cooperación al desarrollo y el comercio internacional” en María Cristina Rosas (coord), Que las Rondas no son buenas… La OMC y la Ronda de Doha. ¿proteccionismo vs desarrollo?, UNAM-SELA, México, 2003. 23 Incoherencia en el sentido de que mientras los países desarrollados no permiten el acceso de los países en desarrollo a sus mercados, como política sustitutiva les proveen de AOD (estudios señalan que en caso de que Estados Unidos y la Unión Europea disminuyeran sus subvenciones en materia agropecuaria, los países en desarrollo obtendrían mediante el comercio de sus productos una cantidad que quintuplicaría la AOD mundial). Contradicciones en el sentido de que los dos fundamentales requisitos que establecen los donantes para que sus receptores se encuentren en capacidad para recibir fondos (reforma estructural y respeto a los derechos humanos) no son del todo compatibles entre sí. Las reformas estructurales emprendidas por los receptores han lastimado severamente a los sectores más desprotegidos de dichos países. Mientras tanto, los donantes profesan y exigen la defensa internacional e integral de los derechos humanos (incluido el derecho al desarrollo). Ante ello, se pretenden conseguir objetivos contradictorios y, debido a que en realidad se le otorga mayor atención e impulso a las reformas estructurales respecto a los derechos humanos, los efectos tras la aplicación de ambas políticas han resultado a la postre poco eficaces en términos de generación de mejores condiciones de vida para los más de 2,500 millones de personas que viven en pobreza.
18
Con base en lo anterior puede aseverarse que la CID, a pesar de su evolución e innegables
aportes a las condiciones de vida de innumerables grupos sociales en distintas latitudes del
planeta, no ha resultado capaz de satisfacer las necesidades básicas que demandan miles de
millones de personas en el mundo.
Esta consideración de carácter general (y por lo mismo ambigua) llevaría a que, siguiendo
la relación entre eficacia y justificación ética de la colaboración expuesta por los autores antes
señalados, correspondería conducente suspender las actividades auspiciadas en el seno del sistema
de CID.
En discordancia con el hipotético planteamiento arriba expuesto, se considera que no
resultaría correcto desmantelar el sistema de CID por dos razones esenciales: En el plano ético
esta posibilidad es inviable debido a que como se ha comentado, muchos de los efectos de la CID
aunque sensibles son también en ocasiones intangibles,24 por lo que las valoraciones negativas (ni
las positivas) son capaces de expresar una radiografía clara de los múltiples efectos generados tras
la ejecución de este cúmulo de actividades. De ahí que señalar que la CID es en su conjunto
disfuncional y por lo tanto lo correctamente ético es dejar de colaborar, carece de sustento.
Desde la perspectiva política tampoco resultaría apropiado desproveer a la CID de los
insumos necesarios para su práctica. Ello en razón de que la CID, además de estimular desarrollo,
continúa siendo una herramienta de ciertos donantes (y en su caso de algunos receptores)25 para
conseguir determinados objetivos estratégicos. Además, la extensa red de intereses económicos y
políticos que se generan en el marco del sistema de CID (relaciones políticas, diplomáticas,
comerciales, e inclusive laborales en organismos internacionales, organizaciones financieras
multilaterales, regionales y subregionales, agencias bilaterales de cooperación, ONG´s, etc.) han
creado una dinámica tal que se conduce desde lo global hasta lo local, que por su extensión y su
propio peso (algo así como lo que ocurre con el principio de Arquímedes) le asegura permanecer a
flote en el contexto internacional.
24 Como lo son también algunos Bienes Públicos Globales. 25 Un interesante ejemplo de ello es la ayuda proporcionada por Estados Unidos y la Unión Europea a Israel y Egipto, donde esta colaboración de carácter intergubernamental y basada en intereses económicos y geoestratégicos, ha beneficiado en mayor proporción a las élites privadas y gubernamentales de Tel Aviv y El Cairo respecto a los nacionales de estos países. Véase Juan Pablo Prado Lallande, “La ayuda de Estados Unidos y la Unión Europea a Israel y Egipto: Cooperación... ¿al desarrollo?”, Revista Española de Desarrollo y Cooperación, IUDC, No. 14, Madrid, 2004.
19
Consideraciones finales
La CID como sistema no unificado, complejo y diverso de colaboración, ha sido -y continúa
siendo- un reflejo de las relaciones internacionales conformada por una multiplicidad de actores,
intereses, visiones, objetivos y perspectivas en el escenario global.
Por lo anterior, no es conveniente discutir sobre la ética de la CID sin evaluar la dinámica
general del sistema político, económico e ideológico del sistema internacional donde la ayuda está
insertada.
Históricamente la CID se ha sustentado en distintos planteamientos e intereses que van
desde aquellos de carácter solidario, que señalan que existe una obligación ética para cooperar,
hasta los políticos, donde se plantea que el principal objetivo de colaborar es el interés particular
del donante.
¿Son estas dos consideraciones excluyentes e incompatibles entre sí?
Los intereses del Norte y del Sur pueden acogerse y convivir conjuntamente en el amplio margen
de acción en el que la CID realiza sus vastas actividades. El asunto de fondo consiste en la manera
en que estos intereses puedan relacionarse e interactuar, sin que alguno de ellos se imponga o
contravenga a los otros, especialmente si el Norte no comparte las necesidades en términos de
desarrollo de sus vecinos del Sur.
En los últimos años, y especialmente tras el 11 de septiembre del 2001, varios países han
optado por imponer en la agenda global el fomento de su seguridad como prioridad, inclusive por
encima de los compromisos convenidos a través de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Ello
junto a la desaceleración económica mundial registrada desde antes de esta fatídica fecha, ha
afectado al Sur en distintos sentidos, siendo uno de ellos la CID. Por ejemplo, Estados Unidos, el
principal donante de AOD, a semejanza de lo que ocurría durante la guerra fría, vuelve a utilizar
su ayuda como un instrumento estratégico discrecional de seguridad y no precisamente de
desarrollo,26 desplazando con esta actitud a quienes no comparten o apoyan sus actuaciones en el
plano internacional.27
26 Los principales receptores de AOD y Ayuda Oficial de Estados Unidos en 2002 fueron: Egipto (919 millones de dólares), Rusia (813 millones), Israel (529 millones), Pakistán (429 millones) Serbia y Montenegro (353 millones) y Colombia (330 millones) (OECD, 2004d). Cabe destacar que Pakistán ha sido generosamente recompensado por
20
La agenda global de inicios del siglo XXI se debate entre el fomento al desarrollo y la
seguridad internacionales, mientras que la discusión entre el respaldo ético y el político de la CID
continúa abierto.
El irresuelto dilema sobre la dimensión ética y política de la CID reflejado en la supuesta
incompatibilidad entre el fomento al desarrollo y la seguridad corresponde a una limitada visión de
los asuntos globales que no atiende las necesidades ni los intereses, tanto nacionales como
internacionales, de manera adecuada.
La seguridad del planeta depende del desarrollo de todos, ya que la pobreza y la falta de
igualdad de oportunidades de las mayorías afecta irremediablemente la estabilidad del Norte,
especialmente en el actual proceso de globalización e interdependencia.
Ya el PNUD en su Reporte sobre Desarrollo Humano de 1993 se ha declarado al respecto,
señalando que la lucha contra la pobreza no es sólo una inversión para el desarrollo, sino también
una apuesta para la seguridad de los países ricos (en Nyamugasira, 2000: 1).28
En esta coincidencia de objetivos de alcance planetario es donde la necesidad de otorgar
mayor sustento político y económico a la CID, como sistema global de colaboración, encuentra su
principal justificación ética y política. En otras palabras, el sustento ético de la CID no debe
Washington tras el apoyo del general Musharraf (quien llegó al poder mediante un golpe de Estado) a la Casa Blanca en su lucha contra los talibán en Afganistán. 27 Véase el interesante artículo de Carlos Illán Sailer, “El "milagro de Bush": la iniciativa del Millennium Challenge Account y su repercusión en la lucha contra la pobreza”, Revista Española de Desarrollo y Cooperación, IUDC, No. 11, Madrid, 2002-2003. 28 La relación entre consideraciones éticas y políticas de la CID fue también incluida en el conocido Documento del Comité de Asistencia al Desarrollo (CAD) de 1996 intitulado Shaping the 21st Century: the contribution of development co-operation, donde se menciona que sus miembros tienen tres principales motivaciones para realizar cooperación: “El primer motivo es fundamentalmente humanitario. La promoción al desarrollo responde a la extrema pobreza y al sufrimiento humano que aún afecta a una quinta parte de la población (...) El imperativo moral para promover el desarrollo es, de esta forma, evidente. El segundo motivo (...) se basa fundamentalmente por propio interés (...) Al incrementar la prosperidad de los países en desarrollo los mercados de bienes y servicios de los países desarrollados pueden expandirse. Además, al incrementarse la seguridad humana se reduce la migración, la estabilidad política y la cohesión social merma el riesgo de las guerras, del terrorismo y del crimen que de manera invariable inciden en otros países. El tercer motivo consiste en la solidaridad de las personas entre sí a través de la manera en que la gente de las diversas naciones trabaje junta para resolver problemas comunes” (en Fitzgerald, 1997: 2-3). De esta manera puede denotarse que los miembros del CAD, en la misma línea del presente trabajo, aceptan la ambivalencia de las razones que sustentan sus acciones de cooperación al desarrollo, las cuales no las consideran excluyentes, sino más bien complementarias. Un reciente ejemplo de esfuerzos prácticos para promover la relación entre interés nacional y consideraciones éticas de la cooperación se encuentra en el viaje al África Subsahariana del Secretario del Tesoro de Estados Unidos, Paul O´Niell y Paul Hewson (mejor conocido como Bono, el líder del grupo de rock pop irlandés U2) en el año 2002, cuyo objetivo, según éste último, consistió en intentar “hacer llegar a los congresistas
21
buscarse en las inacabadas (aunque interesantes y útiles) evaluaciones que sobre su eficacia se han
realizado, sino en la necesidad de que distintos actores del Norte y Sur provean a este mecanismo
de un renovado impulso, a fin de que sea capaz de transformar las condiciones estructurales que
amplían la falta de equidad a escala global.
Llevar a cabo la propuesta anterior ameritaría reformar la dinámica misma de las relaciones
internacionales (recuérdese, la CID es un “subsistema” de ellas) a fin de evitar que los actores más
poderosos, ya sean públicos o privados del Norte o del Sur, continúen apostando por atender sus
intereses con base en la lógica de la suma cero, donde se percibe que lo que gana una parte, la otra
la pierde y viceversa; sin que a la luz de esta vana reflexión se permitan dilucidar estrategias
donde ambas partes, inclusive con divergencias entre sí, pueden encontrar beneficios aun mayores
que los máximos conseguidos por cada una en lo individual.29
Luego entonces, el asunto central consiste en reiterar que la CID tiene dos objetivos
fundamentales: resolver los efectos del desarrollo sin equidad y, más importante (y complejo) que
lo anterior, superar las causas que generan esta situación. Por ello, la obligación ética de la CID es
insistir en que esta actividad actúe con la fortaleza apropiada para atender eficazmente ambos
frentes. Es en esta última meta donde se encuentra el papel más relevante de la CID y su sustento
político y ético.
La ética de la CID debe abordarse en tres distintas facetas de intervención.
La primera se ubica en el marco internacional, mediante el estímulo de consensos políticos
de alcance global, que procuren revertir las condiciones de desarrollo desigual en el mundo. La
segunda corresponde al plano local, a través de iniciativas concretas y eficaces de desarrollo que
atiendan equitativamente las necesidades e intereses de los actores involucrados (donantes y
receptores). La tercera se aboca en el aspecto personal del actor en el proceso de desarrollo. Esta
última faceta no se refiere exclusivamente al correcto comportamiento del cooperante (funcionario
estadounidenses el mensaje de que la ayuda a África es económicamente útil y éticamente necesaria” (en González, 16 de junio, 2002). 29 Robert Axelrod junto con Robert O. Keohane, en el marco de la teoría de juegos, han señalado que dos actores de las relaciones internacionales tras colaborar entre sí, pueden incrementar sus beneficios, a pesar de que sus intereses no sean del todo afines. Al respecto, ambos autores apuntan que “Cooperación no equivale a armonía. La armonía exige una total identidad de intereses, pero la cooperación sólo puede tener lugar en situaciones en las que hay una mezcla de intereses conflictivos y complementarios. En esas situaciones la cooperación se presenta cuando los actores ajustan su comportamiento a las preferencias reales o previstas de los demás. Así definida, la cooperación no es necesariamente buena desde un punto de vista moral” (Axelrod y Keohane, 1985: 226, en Salomón 2001-2002: 35).
22
de un organismo internacional, técnico, representante gubernamental o de ONG), sino también del
beneficiario e inclusive del estudioso de estas relaciones, de cuyas actitudes también depende en
buena medida el alcance de los efectos resultantes de las dos facetas previamente referidas.
Quedan aún muchos temas abiertos a debate sobre la ética en la CID. La ausencia de toma
de decisiones democráticas en los organismos de Bretton Woods, mientras se exige a los
receptores ser democráticos para poder recibir fondos de estas instituciones; la discrecionalidad
con que se sanciona a los receptores más débiles por no respetar los derechos humanos, mientras
que no se hace lo propio con los receptores que, como los primeros, tampoco respetan estos
derechos, pero que significan y representan intereses económicos para con los donantes; la severa
exigencia a los receptores para aplicar ad interim “políticas correctas” en aras de estar en
capacidad de atraer capitales (AOD e IED), mientras que no se les exigen códigos mínimos de
conducta a las trasnacionales que invierten en los países en desarrollo;30 o el otorgamiento de
ayuda alimentaria con productos transgénicos a poblaciones en África, muchas veces más como
estrategia comercial que como iniciativa solidaria,31 son solamente algunos ejemplos
representativos de los múltiples asuntos que sobre la ética de la CID a la fecha no existen
consensos.
La discusión sobre el carácter ético de la CID debe profundizarse y corresponde a los
diversos actores del sistema de cooperación en sus facetas global, local y personal atenderla
acorde a la relevancia y actualidad del asunto.
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30Julius Nyerere, emblemático líder tanzano del tercermundismo, se ha pronunciado sobre este tipo de condiciones que deben seguir los receptores para acceder al sistema de CID, señalando lo siguiente: “No creo que el condicionamiento de la ayuda sea ético. El pueblo de cada nación soberana tiene el derecho de organizar sus propios asuntos a su manera. Sin embargo, en la práctica, obtener el visto bueno del FMI significa siempre para un país en desarrollo aceptar determinadas condiciones. Estas consisten en una devaluación masiva, la eliminación del control de los precios y de los subsidios, la liberalización de las importaciones y el recorte de los gastos públicos, así como dar alta prioridad al pago de la deuda externa” (Nyerere, 2003: 14). 31 Sobre este polémico asunto véase Vandana Shiva, “Why I believe that sending GMO´s to starving people is inhuman aid”, Humanitarian Affairs Review, A Quarterly Journal of Global Policy Issues, Summer, Brussels, 2003.
23
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