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LA PROVINCIA ADMINISTRATIVA Y DE PLANIFICACIÓN COMO MODELO DE
GESTIÓN PÚBLICA PARA EL DESARROLLO TERRITORIAL: LECCIONES
APRENDIDAS A PARTIR DE LA SISTEMATIZACIÓN DEL CASO CARTAMA1
LUIS DAVID ELORZA RODRÍGUEZ
Maestría en Gobierno del Territorio y Gestión Pública
Pontificia Universidad Javeriana
Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales
Facultad de Estudios Ambientales y Rurales
Instituto de Salud Pública - ISP
Tutor
MANUEL ENRIQUE PÉREZ MARTINEZ
Profesor Asociado e Investigador del Departamento de Desarrollo Rural y
Regional de la Facultad de Estudios Ambientales y Rurales
Datos de contacto del autor
E-mail: [email protected] - [email protected]
Celular: 311 707 0531
14 de enero de 2019
1 El presente artículo es resultado de una investigación aplicada desarrollada en la PAP Cartama, conformada por 11 municipios del suroeste del departamento de Antioquia (Caramanta, Fredonia, Jericó, La Pintada, Montebello, Pueblorrico, Santa Bárbara, Támesis, Tarso, Valparaíso y Venecia), durante el periodo de julio a noviembre del año 2018.
pág. 1
1. Resumen: El presente documento da cuenta de los resultados de un
proceso de investigación aplicada en la cual se sistematiza la experiencia de
creación y puesta en funcionamiento de Cartama, primera Provincia Administrativa
y de Planificación de Colombia. Conformada por 11 municipios de la Subregión del
Suroeste Antioqueño, hasta ahora, ha sido, en muchos sentidos, una experiencia
exitosa de asociatividad y gobierno supramunicipal. Gracias a eso, es posible
evidenciar como su implementación contribuye a fomentar el desarrollo del
territorio al que pertenecen los municipios asociados, y se convierte en una
alternativa de solución al problema de la inequidad en el desarrollo territorial y los
retos de la autonomía y descentralización en el país. Igualmente, aporta lecciones
para la consolidación del modelo provincial como un medio para la planificación y
gestión del desarrollo del territorio y muestra la viabilidad de implementar este tipo
de esquemas de trabajo conjunto, su relación y su incidencia en las dinámicas del
contexto de intervención. A través de la sistematización de esta experiencia, se
espera despertar nuevas maneras de pensar el gobierno del territorio y la gestión
de lo público, que desafíen las tendencias centralistas que hasta ahora han
orientado el modelo de desarrollo en el país.
Abstract: This article presents the results of an applied research process, in
which the experience of creation and the operation of Cartama, the first
Administrative and Planning Province of Colombia, is systematized. Until now
Cartama has been in many ways, a successful experience of associativity and
supra-municipal government, conformed by 11 municipalities of the Subregion of
Southwest Antioquia. From the above, is possible to show how its implementation
contributes to promote the development of the territory, and it becomes an
alternative solution to the problem of inequality in territorial development, and the
challenges of autonomy and decentralization in the country. It also provides
lessons for the consolidation of the provincial model as a way to planning and
managing the development of the territory. Besides that, it shows the feasibility of
implementing this type of joint work schemes, their relationship and their impact on
the dynamics of the intervention context. Through the systematization of this
pág. 2
experience, it is hoped to awaken new ways of thinking about the government of
the territory and the Public management, which will challenge the centralist
tendencies that have been guided the development model in the country.
2. Palabras clave: asociatividad, desarrollo territorial, provincia, autonomía,
equidad territorial.
Keywords: associativity, territorial development, province, autonomy, territorial
equity.
3. Introducción
3.1. Planteamiento del problema de investigación aplicada
Colombia se caracteriza por ser un país con diferentes niveles de desarrollo
regional y condiciones sociales diversas. Esto, de acuerdo con el Departamento
Nacional de Planeación - DNP (2011), genera “complejidad de las relaciones
territoriales” (pág. 2). En esa misma línea, la Procuraduría Delegada para la
Descentralización y las Entidades Territoriales establece que Colombia es un país
de regiones, cuya lógica ha estado mediada por diferentes intereses antes que por
un sentido de pertenencia territorial. Concordando con diferentes estudios y
entidades2 en señalar que:
Esta visión que se ha venido replicando en el nivel local, ha privilegiado un
enfoque centralista en las decisiones públicas que desestimula el ejercicio
ciudadano y resta iniciativa a los territorios para edificar su propio futuro y (…) en
tal sentido se ha configurado una división político-administrativa con profundos
desequilibrios socioeconómicos y tensas convivencias de zonas ricas y pobres que
comparten una misma unidad administrativa (Pág.11).
En otras palabras, la falta de autonomía y capacidades de los territorios alejados
del centro ha retrasado su desarrollo.
Algunas cifras permiten ejemplificar lo anterior en términos cuantitativos. De los
1.101 municipios que conforman a Colombia, más de 1.000 son pequeños
municipios con menos de 50.000 habitantes (Departamento Administrativo 2 Ver por ejemplo Meyer, y otros, “Problemática de los pequeños municipios en Colombia ¿Supresión o reforma?” (2003, pág. 226).
pág. 3
Nacional de Estadística -DANE, 2017, pág. 20). De acuerdo con cifras de la
Contaduría General de la Nación, de estos 1.000 municipios, 972 son de categoría
6, los cuales, pese a sus debilidades en materia económica y administrativa por
sus bajos Ingresos Corrientes de Libre Destinación (ICLD), tienen la
responsabilidad y el reto de garantizar la prestación de servicios públicos, la
democracia y los derechos fundamentales. Estas diferencias territoriales tienen
una gran correlación con el desempeño de los municipios en el país y su
capacidad para generar desarrollo en el territorio en materia de salud, educación,
seguridad, niñez y juventud, vivienda y servicios públicos.
Entre los años 2006 a 2015, el índice de desempeño municipal nacional que
realiza el DNP aumentó en 11 puntos, al pasar de 60 a 71 sobre 100. Así mismo,
el número de municipios que estaban en nivel crítico de desempeño bajó de 105
en 2006 a solo 21 en 2016; es decir, solo el 2% de los municipios del país en 2015
obtuvo un puntaje en el menor nivel de desempeño (Departamento Nacional de
Planeación, 2017, pág. 6). Las anteriores cifras muestran un avance en la
capacidad de los municipios. Sin embargo, este progreso no se ve reflejado de
manera balanceada en niveles óptimos de desarrollo armónico entre los
municipios de menor desempeño y los grandes centros poblados del país.
Esta situación de inequidad en el desarrollo territorial se puede ejemplificar en
un departamento como Antioquia, conformado por 125 municipios, de los cuales
10 componen el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, que hoy es una de las
mayores conurbaciones del país. El Área Metropolitana ocupa menos del 10% del
territorio antioqueño, pero allí vive más del 75% de la población del Departamento,
con un promedio de 3.341 habitantes por kilómetro cuadrado, mientras que en
otras regiones del mismo departamento habitan un promedio de 44 personas por
km2 (Ortiz Jiménez , 2018).
Pero esto no es ajeno al resto del país, según el DNP, el 75 % de la población
vive en centros urbanos y se estima que la proporción aumente a 85 % en 2050.
Esto quiere decir, según el DNP, que durante las próximas tres décadas 20
pág. 4
Figura 1. El PIP en Antioquia
Fuente: (Ortiz Jiménez, 2018)
millones de personas llegarán a las ciudades, lo que aumentará la demanda de
vivienda, transporte, servicios públicos, entre otros.
Los indicadores de estas brechas no solo son
evidentes en términos poblacionales: de acuerdo con
cifras del DANE y, basado en la infografía realizada por
el diario El Colombiano sobre el PIB en Antioquia (Ortiz
Jiménez , 2018), el 66,2 % del Producto Interno Bruto
(PIB) de Antioquia lo aporta el Valle de Aburrá. El resto
de las 13 subregiones no aportan significativamente al
desarrollo del Departamento. La subregión que le sigue
es Oriente y apenas llega a 9,6 %, según la Secretaría
de Planeación de Antioquia. Este fenómeno agudiza las disparidades territoriales
con respecto a otras regiones.3
De esta forma, en Colombia el territorio se divide en zonas con escenarios
sociales y económicos muy diferentes, con municipios que presentan rezagos en
su capacidad administrativa y de gestión para generar desarrollo territorial. Esto
conlleva a condiciones de inequidad en el desarrollo territorial, lo cual se convierte
en el problema principal del cual parte el presente ejercicio de investigación.
Justificación
Este bajo desempeño de los municipios les resta gobernabilidad, impide el
ejercicio de la autonomía del territorio y deteriora la convivencia. Al respecto, la
Procuraduría Delegada para la Descentralización y las Entidades Territoriales,
señala que:
La asimetría del diálogo entre las regiones y la nación ha constituido un factor de
inequidad territorial que ha propiciado la exclusión, el atraso regional y un
escenario propicio para el desarrollo de conflictos sociales, políticos, culturales y
3 Estas disparidades territoriales también se ven reflejadas en mediciones como el índice de calidad de vida, el cual mide el bienestar de la población y las condiciones de vida de las familias, a través de 16 variables que consultan sobre capital físico, acceso a servicios básicos, capital humano, capital social y aspectos demográficos. Según datos del Anuario Estadístico de la Gobernación de Antioquia, el indicador para un habitante de la zona centro del Valle de Aburrá es de 81,90, mientras que para las regiones como del Bajo Cauca, Urabá y Nordeste, el indicador no llega a 56.
pág. 5
ambientales aún no resueltos y muchos de ellos todavía invisibles para el país
(2011, pág. 11).
La anterior situación termina convirtiéndose en una base débil de la presencia
del Estado ante el ciudadano, en la medida que los municipios son la institución
más próxima. Al respecto, Meyer señala que “los municipios, como entidades
territoriales básicas, no son otra cosa que contenedores de formas de vida
diversas en donde se reflejan las tensiones entre los enunciados estatales
mayoritarios y los devenires minoritarios” (Meyer, y otros, 2003, pág. 130). Es
decir, con capacidad o sin capacidad, son los municipios los primeros llamados a
responder a las demandas inmediatas de los territorios y sus habitantes.
La exsenadora y excandidata presidencial, Claudia López, señala en su texto
titulado ¡Adiós a las FARC! ¿Y ahora qué? que, como consecuencia de todo lo
anterior, “quince millones de colombianos, dispersos en la mitad del territorio
nacional, viven cotidianamente sin [un] Estado que proteja su vida, sus derechos
de propiedad, recaude impuestos razonables y les ofrezca seguridad, justicia y
otros bienes y servicios públicos de calidad”. Así mismo señala, desde su
experiencia en el mundo público y sus investigaciones, que “esas funciones
estatales las cumplen a fusil los ilegales: recaudan extorsión, secuestran,
controlan los territorios, deforestan, abren trochas y manejan las oportunidades
económicas” (López, 2016, pág. 44).
En este sentido, Colombia enfrenta el reto de, no solo desmovilizar a grupos al
margen de la ley para alcanzar niveles adecuados de desarrollo territorial que
propicien la paz, sino de comprender la raíz y el origen del abandono estatal y el
control ilegal y, sobre todo, de reemplazarlo por una presencia solida del Estado
en las regiones, a partir de la potenciación de sus capacidades territoriales.
3.2. Propuesta de solución al problema - Hipótesis
El contexto previamente abordado nos traza la necesidad de generar
condiciones para la gobernabilidad territorial como medio que garantice a las
entidades territoriales la posibilidad efectiva de tomar decisiones frente a los
pág. 6
desafíos que se configuran a partir del desarrollo territorial y la globalización. Tal
como lo ha dado a entender el Tribunal Constitucional Colombiano, “la
descentralización constituye un ejercicio administrativo en búsqueda de la
efectividad del servicio público” (Córdoba Triviño, 2007). Silvia Lira (2005) indica
también que los gobiernos locales y regionales deben asumir nuevos desafíos,
entre ellos los de crear o mejorar capacidades competitivas y transformar los
sistemas productivos locales (pág. 81).
Para lograrlo, resulta de gran importancia tener en cuenta la observación de
Augusto Trujillo Muñoz: “es imposible una respuesta política a semejante
problemática sin una reordenación del territorio que consulte las razones y sin
razones de su proceso histórico, pero sobre todo sus complejas realidades”
(Trujillo Muñoz, 2007, pág. 44). En otras palabras, solucionar el problema
planteado requiere de una reingeniería en la forma gestionar el desarrollo
territorial4. Esta reingeniería debe dar impulso a la organización de regiones
potencialmente aptas para el aprovechamiento de las potencialidades de sus
territorios.
Frente a esto, Fals Borda (2000) y otros pensadores han resaltado la relevancia
y ventaja de las provincias, como una forma de reconstruir el estado desde el
punto de vista del espacio, a partir de vecindarios locales, desde donde se puede
administrar y planear el desarrollo territorial y ambiental en Colombia. Sugiriendo
para este fin que “los pivotes principales del autonomismo unitario que consagra la
Constitución Nacional son las provincias o subregiones constituidas por municipios
a fines, y las regiones, no los actuales departamentos” (2000, pág. 42), así mismo,
Fals propone frente a las provincias, entendidas como unidades medianas de
administración, descentralizadas y autónomas, que en la medida que contengan
suficientes funcionarios y recursos propios y externos pueden ser la instancia para
4 Entendido este concepto como la escala geográfica de un proceso de construcción social del entorno, (Boisier, 2003, pág.
36), que sitúa al territorio como sujeto y protagonista de los esfuerzos de desarrollo, bajo el liderazgo de las autoridades
territoriales (municipios), con miras a generar mecanismos y procedimientos orientados a integrar y generar procesos de
transformación (Procuraduría General de la Nación, 2013).
pág. 7
resolver, con eficacia y honradez, los problemas correspondientes en sus
diferentes y múltiples modalidades (Fals Borda, 2000, pág. 7)
Al igual que en el mundo privado e individual, unir esfuerzos y capacidades
promueve el mejoramiento en la gestión de las entidades territoriales, evita la
duplicidad de tareas y los esfuerzos aislados de territorios muy próximos en sus
condiciones y genera economías de escala que facilitan menores costos y
mayores niveles de ahorro a sus presupuestos. Hay que recalcar también la
eficiencia y racionalidad en el gasto como parte elemental del concepto de buen
gobierno, como lo plantean Vargas; y otros (2010, pág. 4) .
Todo esto como una forma de generar desarrollo territorial endógeno,
comprendido a la luz del planteamiento de Garofoli (1995), citado por Boisier
(2003):
Desarrollo endógeno como la capacidad para transformar el sistema socio -
económico; la habilidad para reaccionar a los desafíos externos; la promoción de
aprendizaje social; y la habilidad para introducir formas específicas de regulación
social a nivel local que favorecen el desarrollo. Desarrollo endógeno es, en otras
palabras, la habilidad para innovar a nivel local.
La Ley 1454 de 2011, Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT), crea
condiciones jurídicas para materializar el ideal de pensadores como Fals Borda,
pues contempla, dentro de los esquemas de asociatividad territorial, la Figura de
las Provincias Administrativas y de Planificación (PAP). Estas son agrupaciones
de municipios creadas para planear y administrar el territorio en una escala mayor
al municipio y menor al departamento. Como lo veremos a lo largo del presente
trabajo, esta figura se convierte en una solución con gran potencial para dar
respuesta al problema planteado, puesto que permite a los municipios, de forma
articulada, planear el desarrollo del territorio en el largo plazo, definir bajo su
autonomía las vocaciones de su territorio, organizar conjuntamente la prestación
de servicios públicos, la ejecución de obras de ámbito regional y la ejecución de
proyectos de desarrollo integral, así como la gestión ambiental.
pág. 8
Esta solución cobra gran relevancia en el desarrollo territorial, pues, como se
evidenciará a través del caso de la PAP Cartama, son los territorios organizados y
sus empresas las responsables de garantizar condiciones adecuadas en materia
de salud, educación, seguridad, atención a la niñez y juventud, vivienda y servicios
públicos; así como de generar, de forma endógena, las condiciones adecuadas
para la calidad de vida de sus habitantes y competir en un mundo globalizado
como el actual, como forma de construcción social del entorno, que en ultimas es
el desarrollo territorial.
Lo anterior, teniendo en cuenta, además, que en la nueva economía global sólo
pueden competir los territorios que aprenden, es decir, aquellos capaces de
adaptarse a las transformaciones de la estructura productiva mundial como lo
indica Silva Lira (2005, pág. 82).
Según Zoraida Gaviria, directora de la Especialización en Gestión y Procesos
Urbanos de la Universidad EIA, en entrevista para el diario El Colombiano (2018)
estos esquemas deben llevar a generar condiciones en otros centros “para que la
gente deje de encontrar, como única salida, venir a buscar posibilidades al centro
del departamento. Mientras no exista ese desarrollo, el área metropolitana seguirá
creciendo con cinturones de miseria”.
En esta misma entrevista participó Martín Alonso Pérez, presidente de la
Sociedad Antioqueña de Arquitectos e Ingenieros. Pérez resaltó la necesidad de
un sistema de centros intermedios en Antioquia, seleccionados según el desarrollo
de mega obras que se están construyendo o que están proyectadas para los
próximos 15 años, tales como autopistas 4G, túneles, puertos marítimos, tren de
cercanías, hidroeléctricas y aeropuertos. Estas obras fungen como polos de
desarrollo que permitirán bajarle la presión al Valle del Aburrá y dotar esos centros
de los mismos servicios que tiene Medellín (hospitales, unidades deportivas,
transporte, fuentes de empleo) (Ortiz Jiménez , 2018).
En este mismo sentido, recopila Ortiz Jiménez la opinión de Jorge Pérez
Jaramillo, decano de la Facultad de Arquitectura de la Universidad Santo Tomás,
quien indica que la concentración urbana es una “gigantesca oportunidad” para
pág. 9
Figura 2: Triangulación de categorías
Fuente: Construcción propia
avanzar en una agenda que capitalice la diversidad regional. “El futuro puede ser
una Antioquia con varios centros urbanos. Impulsar regiones vecinas tiene
elementos positivos porque disminuiría la dependencia con el Aburrá” (Ortiz
Jiménez, 2018).
3.3. Objetivo:
En este sentido, el objetivo principal de esta investigación es sistematizar la
experiencia de creación y puesta en funcionamiento de la Provincia Administrativa
y Planificación Cartama, conformada por 11 municipios de la Subregión del
Suroeste Antioqueño, con el propósito de analizar sus aportes como modelo de
gestión para el desarrollo del territorio al que pertenecen los municipios que se
asocian.
3.4. Objetivos específicos
• Describir la experiencia de creación y puesta en funcionamiento de la
Provincia Administrativa y Planificación Cartama.
• Identificar los aportes del esquema asociativo implementado al desarrollo
del territorio al que pertenecen los 11 municipios asociados.
• Analizar las lecciones aprendidas y retos de la experiencia del modelo
provincial en materia de planificación y gestión del desarrollo del territorio.
3.5. Pregunta de investigación aplicada:
Esto permitirá establecer respuesta a la pregunta ¿Cómo la implementación de la
Provincia Administrativa y de Planificación Cartama contribuye a fomentar el
desarrollo del territorio al que pertenecen los municipios asociados?
3.6. Marco de referencia
Esta investigación adopta como marco de
referencia los conceptos que se presentan en la
triangulación de la figura número dos (2). Se han
presentado de esta forma como una estrategia de
investigación que no está meramente orientada a la
pág. 10
Figura No. 3 Estructura de dotaciones
validación de su aplicación en el campo de estudio, sino que persigue una
amplitud de comprensión de la realidad estudiada. Según Olsen (2004), este
proceso genera un diálogo que prospera con el contraste entre aquello que parece
evidente y los descubrimientos con las interpretaciones sobre un determinado
objeto de estudio. (E. Betrián Villas, N. Galitó Gispert, y otros, 2013, pág. 7):
Definición de categorías:
3.6.1. Desempeño Municipal:
Esta categoría toma como punto de referencia la nueva Medición de
Desempeño Municipal (MDM), la cual tiene como objetivo medir y comparar el
desempeño municipal, a partir de la gestión de las Entidades Territoriales y la
consecución de resultados de
desarrollo (el aumento de la calidad
de vida de la población). Para ello la
medición tiene en cuenta las
dotaciones iniciales de los
municipios, para el año 2017 la
distribución es la presentada en la
figura número tres. Esto permite
incentivar la inversión orientada a
resultados y sirve como instrumento
para el diseño de políticas dirigidas al fortalecimiento de capacidades y al cierre de
brechas territoriales (Departamento Nacional de Planeación, 2017).
Esta medición comprende dos grandes categorías: por un lado, el componente
de gestión, compuesta por movilización y ejecución de recursos, gestión de
instrumentos de ordenamiento territorial (OT), gobierno abierto y transparencia y,
por otro lado, un componente de resultados de desarrollo, compuesto por
resultados en materia de educación, salud, servicios públicos y seguridad y
convivencia, según información del DNP.
Fuente: (Departamento Nacional de Planeación, 2017)
pág. 11
En la MDM los municipios se categorizan en 6 grupos según nivel de
dotaciones, capacidades o diferencias iniciales de desarrollo territorial. Esta
división se hace con el fin de hacer la medición entre grupos homogéneos. Los 6
grupos son: Ciudades (13 principales ciudades), Grupo 1 (nivel alto de
dotaciones), Grupo 2 (medio-alto), Grupo 3 (nivel medio), Grupo 4 (medio bajo) y
Grupo 5 (nivel bajo) (Departamento Nacional de Planeación, 2017).
De conformidad con la justificación del DNP para esta medición, contar con
administraciones locales robustas y con capacidades institucionales adecuadas
para cumplir las diferentes tareas, es una condición necesaria para el desarrollo
territorial, en especial en países altamente descentralizados y más aún en países
federales. Hay evidencia de la relación existente entre mayores capacidades
institucionales de los gobiernos subnacionales (en especial aquellas relacionadas
con la capacidad de recolectar impuestos y proveer servicios públicos) y un mayor
crecimiento económico y mejores resultados de desarrollo económico y social. En
Colombia la evidencia muestra que un mejor desempeño municipal se asocia con
mejores resultados en otras dimensiones como es mayor eficiencia en la provisión
de servicios públicos, menores tasas de pobreza y mayor competitividad, entre
otros (Departamento Nacional de Planeación, 2017, pág. 10).
3.6.2. Provincias Administrativas y de Planificación:
La asociatividad entre municipios se encuentra consagrada en la Ley 136 de
1994, modificada por la Ley 1551 de 2012, donde, dentro de los principios de
competencias municipales establecidos en el artículo 4, literal h, se plantea de
forma general esta posibilidad. La asociatividad se define allí como la posibilidad
de que “las autoridades municipales, con el fin de lograr objetivos de desarrollo
económico y territorial, [propicien] la formación de asociaciones entre las
entidades territoriales e instancias de integración territorial para producir
economías de escala, generar sinergias y alianzas competitivas…”.
Así mimo, la Ley 1454 de 2011 LOOT, consagra estas relaciones en el marco
del ordenamiento territorial, de acuerdo con el artículo segundo, como:
pág. 12
Un instrumento de planificación y de gestión de las entidades territoriales
(municipios) y un proceso de construcción colectiva de país, que se da de manera
progresiva, gradual y flexible, con responsabilidad fiscal, tendiente a lograr una
adecuada organización político-administrativa del Estado en el territorio, para
facilitar el desarrollo institucional, el fortalecimiento de la identidad cultural y el
desarrollo territorial, entendido este como desarrollo económicamente competitivo,
socialmente justo, ambiental y fiscalmente sostenible, regionalmente armónico,
culturalmente pertinente, atendiendo a la diversidad cultural y físico-geográfica de
Colombia.
Dentro de los esquemas asociativos propuestos por el Gobierno Nacional se
encuentran Las Provincias Administrativas y de Planificación PAP, definidas en el
artículo 16 de la Ley 1454 de 2011 así:
Dos o más municipios geográficamente contiguos de un mismo departamento
podrán constituirse mediante ordenanza en una provincia administrativa y de
planificación por solicitud de los alcaldes municipales, los gobernadores, o del diez
por ciento (10%) de los ciudadanos que componen el censo electoral de los
respectivos municipios, con el propósito de organizar conjuntamente la prestación
de servicios públicos, la ejecución de obras de ámbito regional y la ejecución de
proyectos de desarrollo integral, así como la gestión ambiental.
En este contexto la LOOT contempla la asociatividad como una herramienta
que permite abordar de manera mancomunada el diseño, implementación y
ejecución de políticas, programas, proyectos y acciones de desarrollo de interés
común, así como la gestión de los recursos naturales, el comercio y el consumo
de acuerdo con el siguiente marco normativo:
Figura No. 4: Marco normativo PAP
Norma Materia regulada
Ley 136 “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios” (Congreso de la República de Colombia , 2012)
Regula de manera general la institución de la asociatividad como la potestad de las entidades territoriales, particularmente los municipios, para asumir, de manera conjunta, la prestación de servicios públicos y el desarrollo de obras de carácter local.
Ley 617 “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas
Establece medidas que llaman la atención sobre la racionalización de gastos administrativos. Esta ley regula el mecanismo de asociación contractual entre entidades territoriales, el Gobierno Nacional y entidades descentralizadas de cualquier orden, con el propósito de
pág. 13
tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional.” (Congreso de la República de Colombia, 2000)
asegurar la prestación de los servicios a su cargo, la ejecución de obras o el cumplimiento de funciones administrativas, “de forma tal que su atención resulte más eficiente e implique menor costo”.
Ley 614 “Por medio de la cual se adiciona la Ley 388 de 1997 y se crean los comités de integración territorial para la adopción de los planes de ordenamiento territorial.” (Congreso de la República de Colombia, 2000)
Incorpora la figura de los Comités de Integración Territorial -CIT- como el escenario para el establecimiento de los mecanismos de integración, coordinación y armonización de las diferentes entidades competentes en materia de ordenamiento del territorio, para la implementación de los planes de ordenamiento territorial.
Ley 715 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.” (Congreso de la República de Colombia, 2001)
Establece en su artículo 88 el mandato de “garantizar la disminución de los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales asociadas y la racionalización de los procesos administrativos”.
Ley 1454 “por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones.” (Congreso de la República de Colombia , 2011)
Esla Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial -LOOT-, la cual contempla la asociatividad como una herramienta que permite abordar de manera mancomunada, el diseño, implementación y ejecución de políticas, programas, proyectos y acciones de desarrollo de interés común, tanto a las autoridades territoriales como las nacionales, aplicando los principios de coordinación, concurrencia, subsidiariedad y complementariedad para contribuir en el desarrollo sostenible, equitativo, competitivo y de gobernabilidad de los territorios.
Fuente: Construcción propia con la información normativa citada.
3.6.3. Desarrollo Territorial:
Las asociaciones hay que considerarlas bajo un enfoque de desarrollo territorial,
que sitúa al territorio como sujeto y protagonista de los esfuerzos de construcción
del entorno, en el ámbito regional y local, bajo el liderazgo de las autoridades
territoriales (municipios). En este orden de ideas, como lo ha manifestado Serrano
(2010), “incorporar la lógica territorial implica analizar las características actuales y
potenciales de los territorios, la estructura productiva y los eslabonamientos
posibles, con miras a generar mecanismos y procedimientos orientados a apoyar
procesos de transformación. De esta forma, es un enfoque que pone atención
sobre activos, actores y procesos intencionados de desarrollo” (Procuraduría
General de la Nación , 2013).
Como complemento de la anterior definición, esta investigación atiende al
criterio de territorio, tomando en consideración la definición de Boisier, quien lo
define como todo recorte de la superficie terrestre, pero no cualquier territorio
interesa desde el punto de vista del desarrollo (Boisier , 2003, pág. 33). Ese
pág. 14
recorte de la superficie terrestre que interesa al presente ejercicio de investigación
es el “territorio organizado”, entendido como aquel con:
La existencia de actividades de mayor complejidad, de sistemas de asentamientos
humanos, de redes de transporte, pero sobre todo, de la existencia de una
comunidad que se reconoce y que tiene como autorreferencia primaria el propio
territorio y que está regulada mediante un dispositivo político-administrativo que
define las competencias de ese territorio y su ubicación y papel en el ordenamiento
jurídico nacional, es decir, un territorio organizado tiene una estructura de
administración y, en algunos casos, también de gobierno.” (Boisier , 2003, pág.
35).
Así es que la expresión “desarrollo territorial”, según Boisier, se refiere a la
escala geográfica de un proceso y no a su sustancia. Agrega que es una escala
continua en la que es posible reconocer los siguientes “cortes”: mundo, continente,
país, región, estado o provincia o departamento, comuna, y en ciertos casos,
“veredas”, “corregimientos” u otras categorías menores. (Boisier , 2003, pág. 36).
3.7. Metodología de investigación
El presente artículo es el resultado del desarrolló de una investigación bajo un
enfoque cualitativo-descriptivo. La metodología aplicada, conforme al protocolo de
investigación, fue una sistematización de experiencia sobre el caso de la creación
y puesta en funcionamiento de Cartama, la primera PAP del país en el marco de la
LOOT. De esta forma, se aborda una experiencia que aún no había sido
documentada, es decir con poco desarrollo teórico previo. Para este fin, se
desarrolló una ruta metodológica contenida en el anexo No. 1 del presente escrito
(ver páginas 58 a 63), en la cual se describe para cada uno de los objetivos
específicos las actividades desarrolladas, la fuente de verificación (actores
involucrados), las herramientas metodológicas utilizadas y la guía de preguntas
del proceso de sistematización.
La aplicación del anterior proceso, en los tres pasos que se describen a más
adelante, permitieron precisar un estado del arte del contexto inicial en el que se
originó la experiencia; así mismo, dio lugar a la reconstrucción de la experiencia
pág. 15
de creación y puesta en funcionamiento de Cartama, como situación presente, y
por último, permitió presentar a través del presente texto, los hallazgos, lecciones
aprendidas, conclusiones y recomendaciones, como resultado de las discusiones
planteadas a partir de la triangulación de las categorías de análisis propuestas.
De esta forma, la materia prima para la construcción de este escrito es el
conocimiento endógeno existente de quienes participan en la experiencia. En este
sentido, se parte de un proceso de construcción colectivo de conocimiento,
obteniendo la información principalmente de la Provincia Cartama, como
institución que reúne a los 11 municipios asociados, sus concejos municipales y
las comunidades. También se tomó información de la Gobernación de Antioquia,
la Asamblea Departamental, a través de algunos diputados que hicieron parte del
trabajo de campo, el Instituto para el Desarrollo de Antioquia (IDEA) y el Área
Metropolitana del Valle del Aburra, como actores que han permitido el proceso de
creación y puesta en funcionamiento de esta experiencia y han liderado su
justificación ante los órganos de aprobación, como los concejos municipales y
Asamblea Departamental (Ver pág. 58 a 63 anexo No. 1 ruta metodológica ).
Así mismo, fue necesario recurrir a datos de algunas instituciones del orden
Nacional como el DNP, Cancillería, y el DANE y la información existente en los
medios de comunicación de todas estas entidades para completar la información
recolectada en el trabajo de campo.
Todo este proceso de investigación se divide en los siguientes tres momentos:
3.6.1. Previo al trabajo de campo: Se realizó la revisión bibliográfica de la
información correspondiente a las dinámicas, necesidades y problemáticas, a
partir de 4 dimensiones: local, municipal, departamental y nacional, donde se
identificó el conocimiento existente sobre la PAP Cartama. Esta primera fase
permitió justificar la toma de decisiones en torno al diseño de los instrumentos
adecuados de acuerdo con los objetivos y problema planteados. Localizar esta
información y sus correspondientes documentos fue fundamental para ampliar el
conocimiento sobre el tema central y los temas conexos, e identificar vacíos de
conocimiento (Paulo, 2004). Así mismo, se realizó en esta etapa la identificación y
pág. 16
selección de los actores claves, con quienes se gestionaron los primeros
acercamientos y puentes de contacto, a través de redes sociales, correo
electrónico y llamadas telefónicas, logrando concretar espacios de indagación,
envío de información y la visita al territorio durante tres días para recolectar
información, realizar entrevistas y acompañar la agenda del Presiente de la
Provincia de Cartama y los actores locales involucrados.
3.6.2. Trabajo de campo: Esta segunda etapa tuvo como objetivo la aplicación
de instrumentos en el territorio con los públicos seleccionados, esto implicó la
preparación de recursos logísticos y materiales necesarios y desplazamiento al
municipio de Támesis, donde en encuentra ubicado el actual presidente de
Provincia, el alcalde Alexander Zuluaga.
En este segundo momento, se tomó en consideración lo propuesto por Van der
Hammen y otros (2012, pág. 29), en la medida en que, al interactuar con el
territorio y los actores, se buscó reconstruir los acontecimientos, las relaciones, las
tensiones, las percepciones y las interpretaciones que surgieron durante el
proceso de creación y puesta en funcionamiento de la Provincia. Así mismo,
teniendo en cuenta que cada experiencia ocurre en un contexto histórico fuera del
cual no es posible entenderla (2012, pág. 43), fue fundamental acompañar la
agenda del Presiente de la Provincia de Cartama durante tres días en el territorio,
para realizar entrevistas, aplicar instrumentos, escuchar sus intervenciones y
reuniones e interactuar con actores involucrados como concejales, diputados,
Gerente del IDEA, Secretario de Planeación del Municipio de Támesis, de esta
forma entender los elementos que conforman el hito, la observación de dinámicas
económicas, sociales y políticas de carácter local, regional, nacional y mundial en
las que se ve inmersa la experiencia.
Adicional a lo anterior, para complementar la información recolectada se
adoptaron herramientas para la caracterización de los 11 municipios que
permitieron la recolección datos para el análisis, detalladas en el Anexo No. 1
formulado a partir de las guías de sistematización de experiencia elaboradas por
pág. 17
García, Guastavino, & Agü, (2017) y Castillo (2018) y el anexo No. 2 de
caracterización (página 64).
3.6.3. Posterior al trabajo de campo: Finalmente, la información consolidada
permitió escribir el presente texto combinando las tres categorías de análisis
propuestas en el marco conceptual y el correspondiente análisis de la información.
Así, se construyó un proceso de verificación, en el cual se contrastan las
recurrencias obtenidas al combinar las fuentes de información (Galeano Marín,
2004).
De esta forma, se presentan en el presente texto, además de la experiencia
concreta de Cartama, reflexiones de carácter general, que van más allá de la
experiencia particular, como referencias que pueden ser aplicables a otras
iniciativas.
4. Resultados y discusión
Una vez desarrollado el proceso de investigación expuesto, se presentan a
continuación los resultados documentados de la experiencia de creación y puesta
en funcionamiento de la PAP Cartama, así como el estado del arte reflexivo de la
gestión adelantada por esta nueva institución Subregional. Esto permitirá develar
el uso de este esquema de asociatividad como medio para la gestión del
desarrollo endógeno del territorio. Así se evidenciará la pertinencia de la hipótesis
inicial: las PAP se convierten en un modelo de gestión pública del desarrollo
territorial pertinente para el cierre de brechas territoriales en Colombia.
4.1. Antecedentes y evolución
La primera experiencia del país en la creación y puesta en funcionamiento de la
figura de Provincia Administrativa y de Planificación fue la Provincia de Cartama.
Antes de esta experiencia, no se encuentran registros de otras similares. La
creación de Cartama es el resultado de una decisión política de 11 alcaldes de la
Subregión del Suroeste Antioqueño, sus concejos municipales, el Gobernador de
Antioquia y la Asamblea Departamental, como principales promotores y tomadores
de decisiones del territorio.
pág. 18
No obstante, previo a esta decisión en el año 2016, existen hechos históricos
que sentaron las bases para esta experiencia. 30 años antes, fueron promulgadas
las primeras normas que dan origen a la descentralización administrativa y a la
autonomía de las entidades territoriales. También se celebra la primera elección
popular de alcaldes y gobernadores en 1987 y la Asamblea Nacional
Constituyente, en un esfuerzo por modernizar la estructura político-administrativa y
responder a las múltiples dificultades en la prestación de los servicios públicos y la
garantía de los derechos fundamentales, dio paso a cambios en la estructura
orgánica del Estado y de su organización territorial (Constituyente, 1991).
Al mismo tiempo, en ese proceso de expedición de la nueva constitución,
delegatarios como el sociólogo e historiador Orlando Fals Borda presentaron
ponencias a la Comisión Segunda sobre las provincias y asociaciones de
municipios, teniendo como tesis central que “la política de descentralización no se
debe detener en el municipio y el departamento, sino que debe pasar a las
provincias y las regiones” (EL Tiempo, 1991).
Como resultado de este proceso, queda consagrado, en el artículo 286 de la
Constitución Política de 1991, que las entidades territoriales disponen de un
catálogo de derechos que conforman lo que la Corte Constitucional ha
denominado el ‘núcleo esencial de la autonomía territorial’, el cual se halla
“constituido por aquellos elementos indispensables a la propia configuración de
este principio y especialmente por los poderes de acción de que gozan las
entidades territoriales para poder satisfacer sus propios intereses” (Martinez
Caballero, 1996). La Constitución Política de Colombia de 1991 deroga la de 1886,
pasando de un estado de derecho a un estado social de derecho. Esta es una de
las principales innovaciones que incorpora elementos al modelo de estado, tales
como la promoción de la participación de la ciudadanía desde el territorio de forma
descentralizada y autónoma en la construcción del Estado de “abajo hacia arriba”.
A partir de este contexto, los promotores de Cartama se hicieron dos
reflexiones:
4.1.1. Descentralización y asociatividad
pág. 19
En primer lugar, se habla de que Colombia es un estado unitario, en teoría
organizado bajo un modelo descentralizado. A la luz de los análisis de los
mandatarios locales de estos 11 municipios, la descentralización que prometía la
constitución de 1991 se quedó a mitad de camino ante la falta de voluntad del
gobierno central y la “decidía de los mandatarios locales y los liderazgos
regionales”. Desde el punto de vista de Alexander Zuluaga, alcalde del municipio
de Támesis y Presidente de la Junta Provincial de Cartama, “todo el país se quedó
esperando una gran reforma o ley orgánica que le diera unas transformaciones al
desarrollo del país.”
Esta espera finalizó en el año 2011 con la promulgación de la LOOT. Es a partir
de esta fecha, 20 años después de la Constitución de 1991, cuando se abre la
posibilidad legal a la conformación de esquemas de asociatividad territorial como
alternativas para la libre y voluntaria conformación de alianzas estratégicas que
impulsen el desarrollo autónomo y autosostenible de las comunidades, para la
planeación del territorio, la administración y prestación conjunta de servicios y la
garantía de derechos a cargo de las entidades territoriales.
En este sentido, Colombia cuenta hoy, a través de la LOOT, con la base
normativa para poder estructurar relaciones que trasciendan las fronteras de los
territorios jurisdiccionales y generar fórmulas para aunar esfuerzos de acuerdo con
las características que comparten muchas entidades del orden local y sus
intereses comunes. Estas asociaciones territoriales constituyen una alternativa
para abordar muchos de los problemas que no pueden ser solucionadas
efectivamente y de manera individual por los municipios en nuestro país.
Existen diferentes ejercicios de investigación sobre el proceso de asociatividad
entre entidades territoriales en Colombia. Entre ellos, algunos informes del
Ministerio del Interior y de Justicia (2014), la Procuraduría General de la Nación
(2013) y la Contraloría General de la República (2010, pág. 25). En ellos se resalta
la importancia de la implementación de esquemas de trabajo conjunto, su marco
normativo, definiciones e instrumentos existentes, así como los resultados
obtenidos.
pág. 20
Figura No. 5 Procesos asociativos
Es así como se empieza a hablar de asociaciones de municipios,
departamentos, distritos, áreas metropolitanas, regiones de planificación y gestión
(actúan como banco de proyectos), la región administrativa y de planeación
especial (RAPE), modelo que Cundinamarca como región empieza a definir para
su desarrollo territorial al estar alrededor de un distrito capital. También surgieron
las regiones de administración y planificación (RAP) (conformadas entre
departamentos), que es lo que ha venido promoviendo el Gobernador Verano de
la Rosa con la Región Caribe y, sobre la cual, los gobernadores del Eje Cafetero
(Caldas, Risaralda y Quindío) ya dieron un paso adelante firmando un acuerdo de
intención de volverse región.
Hasta el momento, la figura más utilizada es la de asociaciones de municipios,
con un registro de 32 en la Federación
Colombiana de Municipios distribuidas a lo largo
y ancho del territorio nacional, como se puede
observar en figura No. 4.
Así mismo, se habla de las Provincias
Administrativas y de Planificación - PAP, que
permiten planear el territorio a largo plazo de
forma conjunta entre un grupo de municipios de
un mismo departamento, colindantes y con
características muy similares en materia
económica, política, geográfica, entre otras.
Siendo Cartama la primera en Antioquia y en el país, también han surgido en el
mismo departamento las provincias de San Juan, conformada por 6 municipios,
Aguas por 13, Penderisco y Sinifana por 8 y la Paz por 5. En total son 42 de los
125 municipios de Antioquia buscando articular sus capacidades para el desarrollo
colectivo de sus territorios, de acuerdo con información entregada en entrevista
con el diputado de Antioquia Norman Correa.
Dentro de los 43 concejos municipales que han recibido propuestas de sus
alcaldes para autorizar la participación del municipio en el esquema de Provincias,
pág. 21
hasta el momento, el único concejo municipal en no autorizarlo fue de Abejorral,
según cifras del diputado Correa. Esto muestra una gran acogida de estos
esquemas de asociatividad territorial, generando lo que podría llamarse la
‘revolución de las regiones’, pues estas tienen el reto de demostrar que el
desarrollo no se genera únicamente en las cuatro conurbaciones más grandes ni
en las ciudades intermedias del país.
Cabe resaltar que la Provincia de Cartama, para ser la primera provincia del
país, tuvo que llegar a diversos acuerdos a pesar de estar inmersa en dinámicas
de conflictos, relaciones de poder e intereses, trascendiendo las esferas legales y
políticas en los niveles local y departamental. Todo esto atendiendo al devenir
histórico y los desarrollos legales anteriormente expuestos. Esto la convierte en un
hito en la historia del desarrollo territorial del país.
4.1.2. La autonomía territorial
Un segundo suceso muy valioso, y sobre el cual reflexionaron los alcaldes
involucrados en la experiencia, parte de la Constitución del 1991 y que apenas se
empieza estrenar y entender, es el principio constitucional de autonomía territorial
según Zuluaga (2018), quien indica que este principio se puede entender más
fácilmente con ejemplos como: “¿Quién se atreve a decir dónde existe un metro
de tierra de la gobernación y no de un municipio, o, de la nación y no de un
municipio?”. Esto indica que Colombia es un país municipalista y que los
municipios, de acuerdo con ese principio de autonomía territorial, son los dueños
del territorio y los llamados a determinar las vocaciones del territorio y los usos del
suelo.
Dicha situación implica que los auto-determinadores del desarrollo territorial son
los municipios a través de los instrumentos de planeación territorial. Las Directivas
de la Provincia sustentan esta idea aduciendo que el mayor instrumento de
planeación en ese sentido son los planes o esquemas de ordenamiento territorial,
instrumento con el que no cuenta el gobierno nacional como quiera que no existe
un plan de ordenamiento territorial nacional, sino un plan de desarrollo. Así mismo,
la gobernación de Antioquia tampoco tiene un plan de ordenamiento territorial
pág. 22
departamental, sino únicamente un plan de desarrollo. Pero son los municipios los
únicos que, además del plan de desarrollo para el cuatrienio, tienen un plan de
ordenamiento territorial (POT).
Estando en cabeza de los municipios, los POT son el verdadero instrumento
que moldea el desarrollo de los territorios en Colombia. Lo que definen hoy los
departamentos y la nación son políticas y líneas estratégicas generales en el
marco de principios de la planeación como la complementariedad, subsidiaridad,
concurrencia y solidaridad. Pero estos lineamientos están llamados a buscar la
articulación con la planeación territorial local.
A partir de lo indicado, los alcaldes de estos municipios, liderados por Zuluaga,
profundizaron, a lo largo de este proceso, reflexiones en torno a que uno de los
mayores generadores de riquezas es el territorio y el uso del suelo:
En Colombia los dueños de ello son los municipios, pero, al mismo tiempo, son los
más pobres en la cadena del Estado. Esto indica que algo está mal, que algo no
está funcionando como debe ser. De manera clara y concreta, los alcaldes y los
concejos municipales, en especial de los municipios de categoría 4, 5 y 6, no son
conscientes de los instrumentos de desarrollo que tienen entre manos y la
capacidad jurídica y constitucional que puede alcanzar una ley orgánica. Este tipo
de leyes tienen una fuerza superior frente a ciertos temas, por ejemplo, la minería,
dado que el código minero es una ley ordinaria y, en este sentido, debe primar una
decisión basada en una ley orgánica que en una ley ordinaria.
Todos estos elementos son los que permitieron a los líderes y alcaldes de los
11 municipios que conforman la PAP Cartama empezar a planear y pensar que la
descentralización y la autonomía territorial se deben conjugar para poder repensar
el país frente al desarrollo territorial y regional, bajo la premisa de que seguir
basando el desarrollo del país solo en las grandes conurbaciones es un error
estratégico y de falta de planeación.
En este sentido, el economista contemporáneo François Perroux, cuyo nombre
aparece vinculado a la teoría de los polos de crecimiento, es citado por Sergio
Boisier como referente para definir la categoría de ‘desarrollo territorial’. Perroux
pág. 23
afirma que: “…el crecimiento no aparece en todas partes a la vez, se manifiesta en
puntos o polos de crecimiento con intensidades variables; se esparce por diversos
canales y con efectos terminales variables para el conjunto de la economía”
(Boisier , 2003, pág. 45), tal como se puede evidenciar en el caso del
departamento de Antioquia a partir de la distribución del PIB, citado como ejemplo
en la presente investigación. Esto, sin embargo, no implica que estas condiciones
iniciales deban perdurar en el tiempo y que no sea posible el desarrollo de
acciones para su transformación. La PAP Cartama empieza a dar algunos pasos
en este sentido, como se mostrará a continuación.
Los siguientes capítulos son el resultado de reflexiones que parten de este
contexto, que sustenta la necesidad de repensar el desarrollo en el departamento
de Antioquia y en todo el país, de plantear un modelo de desarrollo territorial
distinto que permita alcanzar un mayor nivel de equidad territorial, definir modelos
de polos de desarrollo subregional, fortalecer modelos de ciudades intermedias,
tener ciudades región y territorios inteligentes que, de alguna manera, le permitan
a las regiones y a los territorios empezar a buscar alternativas, ser más
productivos y más competitivos.
4.2. El territorio, características y potencialidades para el desarrollo
Es en este punto de la experiencia donde los alcaldes de la cuenca del Cartama
del departamento de Antioquia, inicialmente los municipios de Támesis y
Valparaíso se sientan a establecer acuerdos que, de forma coordinada y conjunta,
les permitirán atender las necesidades de sus territorios en materia de desarrollo.
Consideraron el modelo provincial como respuesta, en la medida en que la PAP
permite, de forma mancomunada, de acuerdo con la Ley 1454 de 2011, articulo
16, la prestación de servicios públicos domiciliarios, la ejecución de obras de
ámbito regional, la ejecución de proyectos de desarrollo regional, la gestión
ambiental, así como la participación del programa nacional de delegación de
competencias. Así mismo, la Ley 1753 de 2015 del DNP le permite a las PAP ser
autoridad regional de transporte.
pág. 24
Figura 6. Ubicación Cartama
Fuente: PAP Cartama
Estas subregiones, de acuerdo con Augusto Trujillo en Democracia y territorio:
el ordenamiento territorial entre el derecho y la política (2007, pág. 45), deben ser
la expresión institucional que reúna demografía, historia, sociología, cultura,
economía y política, elementos que, sin lugar a dudas, con esfuerzos
mancomunados son grandes potenciales para el desarrollo del país y la
satisfacción de necesidades subregionales.
Es así que, este grupo de municipios deciden optar por este tipo de esquema
asociativo, pues se identifican similitudes en cuanto a variables sociales,
económicas, culturales, y ambientales, sobre las que pueden actuar de forma
articulada con el fin de mejorar la calidad de vida de sus habitantes, así como
aprovechar su riqueza hídrica, agropecuaria, turística, paisajística cafetera,
gastronómica, de deportes extremos, turismo religioso y cultural. Esto se evidencia
de forma resumida en el anexo No. 2 de caracterización de los 11 municipios que
conforman la PAP Cartama, construida a partir de la información disponible en las
fichas de caracterización territorial realizadas por el DNP para cada uno de los
municipios colombianos (Departamento Nacional de Planeación , 2018).
En desarrollo de la categoría de desempeño municipal, se ubica a los 11
municipios, de acuerdo a lo información del anexo No. 2 (página 64), en la
categoría 6 de la Ley 617 de 2000, teniendo en cuenta su capacidad de gestión
administrativa y fiscal, su población igual o inferior a diez mil (10.000) habitantes y
sus ingresos corrientes de libre destinación anuales no superiores a quince mil
(15.000) salarios mínimos legales mensuales (Congreso de la República de
Colombia, 2018).
La población sumada de los 11 municipios, tomando las
cifras de DANE, es de 114.531 habitantes (Proyección
2018), en una extensión de 6.513 Km., que representa
aproximadamente el 10.23% de la extensión total del
Departamento (63.612 Km2), según datos del Instituto para
el Desarrollo de Antioquia (IDEA). Este Área es similar a la
superficie de Bogotá y a la del departamento del Quindío, y
pág. 25
Figura 7. Fuentes hídricas
Fuente: PAP Cartama
mayor a la de Medellín, con la diferencia que Bogotá y Medellín cuentan con un
total de 10.466.724 habitantes, lo cual corresponde al 21.7% del total de la
población del País.
Estos municipios comparten diferentes recursos de uso común. Según datos
del Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander Von Humboldt y
datos basados en la cartografía IGAC de 2014, se identifican ecosistemas
estratégicos ligados a la localización entre las vertientes de las cordilleras central y
occidental, que conforman el cañón del río Cauca y la cuenca del río San Juan, tal
como se puede evidenciar en la figura No. 7.
Según la zonificación hidrográfica del IDEAM, propuesta
en la Política Nacional para la Gestión Integral del Recurso
Hídrico del año 2010, dentro de las corrientes naturales de
importancia para la zona se tienen: En la Vertiente
Occidental del Río (Margen Derecha): Río Buey, Río
Poblanco, Quebrada La Rosalía, Quebrada La Sucia,
Quebrada Guadalejo. En la Vertiente Occidental del Río
(Margen Derecha): Quebrada La Vega, Río Cartama, Río
Piedras, Quebrada La Matea, Río Mulato. Lo que
representa una gran potencialidad hídrica.
De igual forma, estos municipios comparten una vocación agropecuaria, minera,
cafetera, de producción de cítricos y ganadera, con tendencia al desarrollo
agroindustrial y turístico. El territorio cuenta también con grandes potencialidades
turísticas y de biodiversidad, con paisajes como el Cerro Tusa, ubicado en la
pintada, con su forma piramidal y su historia precolombina; paisajes cafeteros de
Tarso, Támesis; gastronomía y deportes extremos; turismo religioso y cultural con
la Santa Madre Laura Montoya ubicada en Jericó, así como, escritores, artistas,
poetas, religiosos, deportistas, entre otros. Además, es un territorio articulado con
el Eje Cafetero, declarado Patrimonio Cultural de la Humanidad por la UNESCO.
Estos municipios se encuentran interconectados por diferentes vías, como se
puede observar en la figura No. 8. Frente a esto, indica Zuluaga que, de forma
pág. 26
Fuente: PAP Cartama
Figura 8. Vías principales y secundarias relevante, estos 11 municipios avizoraron
oportunidades de crecimiento y desarrollo por la
construcción de las Autopistas para la Prosperidad
(Autopistas de la Montaña). Estas vías de las dobles
calzadas se construyen a través de las Concesiones
Viales de Cuarta Generación - 4G, el cual es uno de
los proyectos de infraestructura vial más importantes
del país y que, sin lugar a duda, generará
transformaciones en el territorio, cambios de
vocaciones y oportunidades de desarrollo. Estar
directamente influenciados por las autopistas de
Conexión Pacífico 1, Pacífico 2 y Pacífico 3, acarreará beneficios y riesgos que es
necesario prever para garantizar el rumbo deseado para la Subregión.
Esto conllevará a una posición estratégica de estos municipios en el país.
Dadas las especificaciones de estas autopistas (doble calzada, velocidad de
80km/hora y pendiente máxima del 6 %), se presentarán disminución de costos y
tiempo de los desplazamientos, haciendo más eficientes los recorridos: el Puerto
de Urabá pasará a estar a 5 horas (350 km aprox.) y el de Buenaventura a 4
horas (300 km aprox.). De igual forma, la Provincia quedará a una hora del Área
Metropolitana, a hora y media del Eje Cafetero, tres horas de Cali y seis horas de
Bogotá por el túnel de la línea. Esto también implica que la zona será paso
obligado para la carga que cruza de sur a norte del país, como se puede
evidenciar en los siguientes mapas de las conceciones viales (Área Metropolitana
del Valle de Aburrá, 2015):
Fuente: (https://www.youtube.com/watch?v=_8ghfM7LzQE) Fuente: https://www.youtube.com/watch?v=_8ghfM7LzQE)
Figura 9. Localización de las Conexiones
pág. 27
Afirma Zuluaga, presidente de la Provincia, que de esta forma se abren las
puertas a mercados nacionales e internacionales, con 20 millones de
consumidores alrededor, en la medida que también llega la apertura a los
mercados internacionales más importantes del mundo (Alianza del Pacífico, Asia
pacífico, EEUU, Canadá y Europa), genera presión en el territorio para generar
bienes y servicios competitivos.
Estos son algunos de los principales aspectos que caracterizan esta primera
Provincia Administrativa y de Planificación, lo cual genera nuevos retos y
oportunidades para la articulación y el desarrollo de sus actividades. Por todo esto,
resultaba y resulta imperante que estos 11 alcaldes construyeran de forma
conjunta una hoja de ruta para vincularse con capacidad de repuesta e inteligencia
al desarrollo, así como en la identificación y mitigación de los riesgos que todas
estas transformaciones puedan traer.
4.3. Proceso de consolidación institucional: de la reflexión a la acción
El alcalde del municipio de Támesis, líder de la iniciativa, señala que en ese
ejercicio empezaron a reunirse cuatro alcaldes, después fueron 5, después
definieron que el punto ideal eran 11, buscando geográficamente cerrar el ingreso
del sur de Antioquia. A partir de esto, se encuentra en los archivos de la Provincia
una agenda de socialización a través de foros locales y foros regionales, para el
empoderamiento de las administraciones municipales y de las comunidades.
Seguido de esto, se hizo la presentación de los 11 Acuerdos Municipales a los
concejos y la ordenanza de creación a la Asamblea Departamental, a partir de la
firma de un Acuerdo Marco de Integración Interinstitucional, como se evidencia en
el cronograma establecido en el anexo No. 3 del presente texto (ver pág. 65).
De esta forma, a finales del año 2016, se entregaron los 11 Acuerdos al señor
gobernador Luis Pérez Gutierrez, quien tuvo la voluntad política para proyectar
dos ordenanzas: una ordenanza de corte estructural y orgánico sobre las
provincias en Antioquia, ante la inexistencia de una ley ordinaria que reglamente
estas figuras en el país; y una segunda, que creaba la primera provincia de
pág. 28
Antioquia y Colombia, dando paso al siguiente proceso de consolidación
institucional:
4.4. Paso a paso
Como aporte del Área Metropolitana del Valle de Aburrá para afrontar uno de
los mayores retos que actualmente presenta el departamento de Antioquia: las
brechas que existen entre las Subregiones del Departamento en comparación con
el Valle de Aburrá (Área Metropolitana del Valle de Aburrá, 2015), teniendo como
base la Ley 1454 de 2011, se presentó y acompañó la siguiente ruta para el
proceso creación de la PAP Cartama, ilustrado con fechas exactas en la línea de
tiempo establecida en el anexo No. 4 línea de tiempo (ver página 66):
1. Iniciativa para la creación de la PAP Cartama: Consagrada oficialmente en el
Acuerdo Marco entre la Gobernación y los 11 municipios, firmado el 7 de julio de
2016, como documento que evidenció oficialmente la voluntad política para la
conformación de la PAP.
2. Autorización de los concejos municipales: Se solicitó autorización a los
respectivos concejos municipales, donde cada uno de ellos emitió un Acuerdo
Municipal, mediante el cual se autorizó la participación de cada municipio en la
PAP Cartama.
3. Creación de la Provincia mediante Ordenanza: Teniendo como fundamento
la autorización de los concejos municipales, se procedió por parte de la Asamblea
Departamental de Antioquia a proferir la Ordenanza No. 54 del 22 de diciembre de
2016, por medio de la cual se Crea la Provincia Administrativa de Planificación
Cartama.
4. Reglamento de la PAP Cartama: Con sustento en lo anterior, se crea la Junta
Provincial, eligiendo a Alexander Zuluaga, alcalde del municipio de Támesis, como
primer presidente. Esta instancia de planeación y decisión estableció, como primer
acto y mediante Resolución No. 001 del 01 de noviembre de 2017, los estatutos
que rigen la organización y el funcionamiento de la PAP Cartama.
pág. 29
5. Marco general para la creación y organización: Ante los vacíos normativos y
la inexistencia de una ley que reglamente el funcionamiento de las PAP y los
mecanismos asociativos, la Gobernación de Antioquia, comprometida con apoyar
la iniciativa de los municipios, presentó ante la Asamblea Departamental la
Ordenanza 68 del 02 de enero de 2017 “por la cual se establece el marco general
para la creación y organización de provincias administrativas y de planificación en
el departamento de Antioquia”.
A través de esta Ordenanza, se estableció una especie de régimen transitorio
para su organización, funcionamiento y administración de las PAP, mientras se
expiden las normas pertinentes sobre aspectos relacionados con su finalidad,
objeto, naturaleza jurídica, conformación, competencias, funciones, constitución,
hechos provinciales y criterios para su determinación, planes estratégicos y
órganos de dirección administración: periodo, sesiones, iniciativa, quórum y
votación, junta provincial, consejo provincial, patrimonio y rentas, actos y contratos
entre, otros, pertenecientes a otros esquemas asociativos territoriales,
especialmente de las áreas metropolitanas.
4.5. Institucionalidad para el desarrollo Provincial
Surtido el proceso señalado, se da vida a una nueva persona jurídica, una
PAP, que, de conformidad con el artículo 17 de la Ley 1454 de 2011, es una
entidad administrativa de derecho público, con personería jurídica y patrimonio
propio e independiente de los entes que la conforman. Con el fin de cumplir con
sus competencias, objetivos y cometidos entregados por la Constitución y la ley,
las ordenanzas 54 y 68 establecen que éstas podrán desarrollar, entre otras, las
siguientes actuaciones, actividades y potestades:
• Elaborar e implementar el Plan Estratégico Provincial como un marco estratégico
general de largo plazo con visión regional integrada, que permitirá a la provincia
implementar un sistema de coordinación, direccionamiento y programación de
desarrollo provincial - regional y establecer criterios y objetivos comunes para el
desarrollo sustentable de los municipios que integran las provincias. Estos
procesos deberán contar con espacios de participación ciudadana y ser
pág. 30
incluyentes de los sectores sociales, políticos, académicos y productivos de los
municipios. Este plan deberá ser evaluado mínimamente cada cuatro años, de
donde se sustenta la posibilidad de un ajuste general o reformulación de este cada
(12) doce años, propendiendo por la coherencia y articulación de la planeación
entre los municipios que conforman la Provincia.
• Derivado del Plan Estratégico Provincial, se deberá crear, estructurar y poner en
marcha el Banco de Proyectos Provincial, en donde se compilarán los proyectos
de impacto regional, supramunicipal y municipal.
• También es su función participar en los procesos de ordenamiento y planificación
de los recursos naturales contemplados en el Sistema Nacional Ambiental y
promover las acciones necesarias para la realización de la gestión ambiental.
• Diseñar e impulsar la ejecución de planes, programas y proyectos que sean de
interés mutuo de los municipios que conforman las provincias y que conduzcan al
desarrollo integral sostenible, promoviendo en todo caso la generación de
capacidades de gestión para el desarrollo del territorio que conforma la PAP.
• Organizar, conjuntamente la prestación de servicios públicos. Si a ello hubiere
lugar, la Provincia podrá participar en su prestación de manera subsidiaria cuando
no exista un régimen legal que regule su prestación o cuando, existiendo tal
regulación, se acepte que la Provincia sea un prestador oficial o autorizado.
• Ejecutar obras de carácter provincial, así como, suscribir contratos o convenios
plan a ejecutarse en los municipios de la Provincia Administrativa y de
Planificación.
• Promover la adopción de mecanismos de integración contemplados en la Ley
1454 de 2011 y apoyar la conformación de espacios de concertación
Internacionales, Nacionales, Departamentales, Provinciales, municipales con entes
públicos y privados. Así como de gestión de recursos de cofinanciación de
cooperación tanto internacional como nacional, departamental, provincial y
municipal; además de la conformación de alianzas público- privadas para el
desarrollo de proyectos estratégicos.
pág. 31
• Gestionar ante el Gobierno Nacional la participación en el programa de delegación
de competencias diferenciadas, en aquellas funciones que la Provincia esté en
capacidad administrativa y jurídica de ejercer.
• Con base en la ley 105 de 1993 y en el artículo 44, elaborar, en coordinación con
las autoridades de sus municipios integrantes y con las de los niveles
departamentales y regionales, planes de transporte que comprendan la totalidad
de los territorios bajo su jurisdicción. En la medida en que la ley la autorice, para
actuar como autoridad de transporte y de servicios públicos en su jurisdicción,
previa autorización del gobierno Nacional y cuando la provincia lo considere viable.
De igual forma, de acuerdo con el artículo 13 de la Ordenanza 64, siguiendo los
parámetros y derroteros de las áreas metropolitanas como esquema asociativo
territorial, pero aplicables a las provincias, estas constituirán hechos provinciales,
entendiéndolos como aquellos fenómenos económicos, sociales, tecnológicos,
ambientales, físicos, culturales, territoriales, políticos o administrativos, que
afecten o impacten simultáneamente a dos o más de los municipios que
conforman la Provincia, en el marco de sus competencias y funciones.
Es importante precisar que, de conformidad con el inciso segundo del artículo
321 constitucional y los artículos 16 y 17 de la ley 1454 de 2011, los municipios
que conformen una Provincia Administrativa y de Planificación deberán tener en
cuenta para su financiación y funcionamiento los parámetros establecidos en la
Ley 617 de 2000 y 819 de 2003 para los municipios que la conformen, lo cual
implica que en ningún caso podrán generar gastos de funcionamiento adicionales
con cargo a su presupuesto o al presupuesto general de la Nación, ni incrementar
la planta burocrática de las respectivas entidades que las conformen.
En este sentido, mediante la Ordenanza de reglamentación, artículo 8,
parágrafo 2, el departamento se compromete aportar a las provincias el porcentaje
de sus ingresos corrientes que determine la Asamblea. Los municipios, por su
parte, aportarán el porcentaje sobre los mismos ingresos que determinen los
concejos respectivos. Estos aportes harán parte de las rentas ordinarias de la
pág. 32
provincia según el ordenamiento jurídico y cumpliendo, de ser necesario, las
normas sobre el plan fiscal de mediano plazo.
De esta forma, la financiación dependerá inicialmente, contó Zuluaga, de los
municipios. Ante esto, se evalúan iniciativas de plusvalía y aprovechamiento del
hecho de que las autopistas de la Prosperidad pasarán por sus jurisdicciones, lo
que puede representar un considerable ingreso por impuestos, evaluación que se
realiza con el acompañamiento del Instituto para el Desarrollo de Antioquia (IDEA)
y el Área Metropolitana.
Todo lo anterior se ve complementado con diversas regulaciones normativas a
partir de un enfoque regional asociativo de cooperación en relación con la
organización territorial. En particular, el nuevo Sistema General de Regalías
(SGR); las Áreas de Desarrollo Territorial (ADT), que consisten en fenómenos de
conurbación e integración física alrededor de los principales ejes viales; y los
macroproyectos de inversión que facilitan la articulación pública y privada a través
de las Asociaciones Público-Privadas (APP).
4.6. Órganos de administración y dirección
De acuerdo con el artículo 12 de la Ordenanza 54, la dirección y administración
de la PAP Cartama está a cargo de la Junta Provincial, hoy presidida por
Alexander Zuluaga, alcalde del municipio de Támesis; el Director Ejecutivo y
representante legal, hoy en cabeza del Dr. Alexander Colorado Cardona,
nombrado el 24 de agosto de 2018; el Consejo Provincial de Planeación, integrado
por los secretarios de planeación de los municipios que conforman la Provincia o
quien haga sus veces y un representante de la Secretaría de Planeación de la
Gobernación de Antioquia; y, finalmente, la Secretaría Técnica. Las decisiones de
estas instancias de decisión y planeación se formalizan a través de actos
provinciales de naturaleza administrativa y se sujetan a las disposiciones del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Junta
Provincial de la PAP Cartama, 2017).
pág. 33
Lo expuesto desata el reto de empezar a buscar una articulación territorial,
basados en la premisa de que la provincia no reemplaza ninguna estructura del
Estado (municipios, departamento, o nación), sino que es un articulador entre
todos ellos, así como con entidades privadas nacionales e internacionales. De
esta forma se pieza también a consolidar lo que se había pensado tiempo atrás en
el taller zonal de planificación5, donde se dijo:
La zona Cartama será en el año 2020 una micro región planificada, integrada
cultural, económica y territorialmente, con desarrollo humano integral, educada,
participativa y en paz, donde se valoren las potencialidades de cada municipio, con
economía diversificada en agroindustria, turismo y minería, competitiva y
sostenible (Área Metropolitana del Valle de Aburrá, 2015).
4.7. Aportes del esquema asociativo implementado al desarrollo
A partir de la información entregada por parte de la Provincia, consistente en
una compilación de documentos, agendas, actas de reuniones, documentos
técnicos, folletos, citaciones y actos normativos, es posible evidenciar el proceso
de integración de los municipios que conforman la PAP Cartama y los resultados
tempranos, desde su creación en diciembre de 2016 hasta hoy, en ejes que se
identificaron desde un principio como estructurales: planeación, integración,
competitividad y medio ambiente. Estos cuentan hoy con espacios de concertación
en la Junta Provincial, a partir de los cuales se han generado planes de trabajo y
proyectos estratégicos actualmente en fase de gestión y estructuración. Esta
dinámica de trabajo conjunto ha resultado particularmente útil en la medida en que
se evidencia el alcance multiplicador que logra una propuesta concertada y plural.
4.7.1. Actualización de los EOT
Uno de los hitos con los que inicia Cartama, indica el Presidente de la Junta
Provincial, es que, por primera vez en Colombia, tres municipios se organizan para
realizar de manera conjunta la actualización los Esquemas de Ordenamiento
Territorial (EOT). Esto va a empezar a mostrar que la planificación y el
5 Municipio La Pintada, 8 de noviembre de 2007.
pág. 34
ordenamiento territorial tienen que trascender las fronteras municipales. Recalca
Zuluaga:
“los límites de los municipios no pueden ser zonas de división sino de unión,
porque son más los elementos que nos unen que los que nos dividen y, en ese
ejercicio, queremos hacer un trabajo supremamente juicioso, muy ordenado y
organizado”.
Para este fin los alcaldes de los municipios de Jericó - Jorge Andrés Pérez
Hernández, Valparaíso - Sergio Andrés Ceballos López y Támesis - Iván
Alexander Zuluaga, vienen trabajando, en compañía de sus respectivos
secretarios de planeación municipal, con el fin de iniciar el proceso de
actualización del Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT). Con esto se busca
garantizar una protección inteligente del territorio, el cuidado y conservación de la
biodiversidad, además de fortalecer las vocaciones agrícolas, así como los
renglones ambiental y turístico, que son pilares fundamentales para el desarrollo
de esta región. El EOT es un instrumento técnico y normativo de planeación y
gestión de largo plazo, pues tiene una proyección de 12 años. Es el conjunto de
acciones y políticas administrativas y de planeación física que orientarán el
desarrollo del territorio municipal por los próximos años y que regulan la
utilización, ocupación y transformación del espacio físico urbano y rural (Ministerio
de Vivienda, Ciudad y Territorio, 2018, pág. 5). Sobre esto, el Alcalde del
municipio de Támesis señala:
“Yo quiero y lo que pretendo hacer con la actualización de los EOT es dar un paso
adelante, no solo hacer una actualización de un esquema de ordenamiento
territorial, sino construir un modelo de ocupación donde el referente es el ser
humano, el individuo, el ciudadano, y poner en función del ciudadano toda la
instrumentalización del ordenamiento territorial, para construir una relación entre el
ser humano y el espacio, los determinantes ambientales y las vocaciones del
territorio”. Así mismo, agrega en esta entrevista “todo lo que se pueda tener para
que haya una relación sostenible, viable, productiva, competitiva, que al final del
día los ciudadanos tengan mejor calidad de vida y sean felices, ese es el
verdadero objetivo, Luis David, todo lo otro son medios e instrumentos, la
pág. 35
provincia, la planeación territorial, lo único que verdaderamente garantiza el fin es
que la gente sea feliz y tenga mejor calidad de vida”.
Esta iniciativa articula hoy aliados del desarrollo territorial como la Universidad
EAFIT de Medellín, que contribuye a definir aspectos jurídicos y técnicos para
iniciar la revisión de los EOT, como primer gran proyecto de la Provincia Cartama.
4.7.2. Biosuroeste
Otra iniciativa que hoy avanza es la constitución y creación del Parque
Tecnológico, Agroindustrial y Ambiental – Biosuroeste, que se proyecta como la
primera plataforma de transformación del campo en el país a través
de agronegocios, sostenibilidad ambiental, competitividad y productividad
agroindustrial, turismo, recreación y cultura; y educación especializada que
fortalezca las capacidades del territorio. Esta estrategia integrará los sectores
público y privado para beneficiar directamente a 130 mil personas de la región e
indirectamente a todo el Departamento (Proantioquia, 2018). Indica Zuluaga que
esta iniciativa se proyecta como un modelo de restitución social colectiva que
funcionará en un terreno de 600 hectáreas que el Consejo Nacional de
Estupefaciente les entregó a los municipios de Támesis y Valparaíso.
Esta iniciativa cuenta con el acompañamiento de Proantioquia y sus empresas
afiliadas, en la conformación de la persona jurídica a través de la cual funcionará
el proyecto, que inicialmente integran el municipio de Támesis, Valparaiso y la
Provincia Cartama, en la presentación de acuerdos ante los concejos municipales
para su aprobación y en el apoyo para dar inicio al plan maestro del proyecto
(Proantioquia, 2018). Andrea Salazar, directora de estrategia de Proantioquia,
expresa que:
Llevar ciencia, tecnología e innovación al campo, se convierte en una urgencia
inaplazable para garantizar mejores oportunidades, especialmente para que las
600 hectáreas del proyecto se vuelvan una plataforma real de desarrollo sostenible
para los 11 municipios del Suroeste. Estos componentes hacen de
BioSuroeste, uno de los proyectos más importantes para la Provincia Cartama y lo
pág. 36
posiciona como uno de los ejes de transformación territorial más relevantes de
Antioquia.
De igual forma, esta iniciativa cuenta con aliados en la comunidad internacional,
como el Instituto Italo-Latinoamericano (IILA) y la Cancillería Colombiana en Italia,
con quienes el 6 de noviembre de 2018, en Cesena – Italia, se firmó convenio
entre la Cooperación al Desarrollo de la Cancillería italiana y el Instituto Ítalo
Latino Americano (IILA) para la consolidación de la paz en Colombia, un proyecto
que favorecerá a Cartama, Cauca y Huila, y que contribuirá, a través de la puesta
en marcha de la economía naranja, a la promoción del desarrollo rural y el turismo
sostenible, que facilita recursos para educación, tecnología y equipos por parte de
estos aliados (Embajada de Colombia en Italia - Cancillería , 2018).
Previo a esta firma, en febrero de 2018 se recibió visita del secretario de
asuntos socioeconómicos del IILA, instituto ITALO Latinoamericano, José Luis
Rhisausi, quien destacó “la Provincia Cartama como el modelo de integración
territorial más importante en América Latina que permite generar proyectos de
desarrollo para elevar la productividad y competitividad”. Así mismo, señaló que
“este es un proyecto de cooperación entre Italia y Antioquia y tiene como finalidad
promover la agricultura y el desarrollo sostenible en el Departamento” (kienyke,
2018).Indicó Rhi Saus “El eje principal es la agricultura, encaminada al
procesamiento y utilización de residuos de cítricos, como las naranjas y
mandarinas, y obtener esencias, cafés especiales y favorecer el turismo ecológico
para generar así un mayor beneficio a las personas que se dedican o viven de
estas actividades económicas” (kienyke, 2018). En este sentido, Mauricio Tobón,
gerente del IDEA, manifestó que, gracias a la cooperación internacional ofrecida
por esa institución se beneficiará a la comunidad de todo el suroeste antioqueño
con capacitaciones dirigidas a los pequeños y medianos productores de esta
región:
El Instituto Italo Latino Americano nos manifestó que va a empezar a financiar
varias obras en el Departamento de Antioquia, iniciando con la financiación de un
laboratorio en Suroeste para aprovechar los derivados cítricos que se producen en
la región y también para mejorar la calidad del café que se cultiva en la zona”.
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Figura 10. Campaña contra la minería
Fuente: fotografía propia
Así mismo, se han llevado a cabo diálogos con el Rector Ph.D Rosario Rizzuto
de Universita degli Studi di Padova, en Italia, buscando que Biosuroeste sea una
gran plataforma de internacionalización en Latinoamérica de la universidad,
basados en la educación especializada y transferencia de conocimiento en temas
agrícolas, agroindustriales, turismo y desarrollo regional. A partir de esto se
realizará visita oficial a Colombia y, de forma especial, al territorio Provincial en el
mes de febrero de 2019, para poder firmar un acuerdo de cooperación y alianza
estratégica. Es de anotar que la University of Padova se especializa en temas
agropecuarios y desarrollo rural de Europa y está entre las principales
universidades italianas por el tamaño y la calidad de la oferta formativa. Fundada
en 1.222, tiene casi 800 años de historia y es la primera vez que un rector viaja a
Latinoamérica en visita oficial.
Lo anterior es el resultado de gestiones que se vienen adelantando desde el
año 2017, donde se llevó a cabo una reunión de trabajo con la Embajadora de
Italia en Colombia entre los días 8 y 19 de mayo de 2017. Así mismo, se llevó a
cabo la agenda de los alcaldes de la Provincia en Europa, con visitas a Italia,
Bélgica, Francia y España, con el objetivo de dar a conocer la experiencia de la
PAP Cartama y el proyecto de desarrollo regional en Ciencia, Tecnología e
Innovación Biosuroeste, al igual de conseguir apoyo de cooperación internacional
para la consolidación de estas iniciativas.
4.7.3. Pacto Ambiental
Otro de los avances susceptibles de evidenciar es la
defensa del territorio. En el proceso de recolección de
información en campo era posible ver, en diferentes lugares,
información y campañas de rechazo a la minería a nombre
de la PAP Cartama, como se puede ver en la imagen No. 12.
Lo anterior se da a partir de un pacto de los alcaldes de la
Provincia Cartama “para el desarrollo regional, compatible
con el clima y la resiliencia territorial frente al cambio
pág. 38
climático” como un compromiso con el medio ambiente. Ante las exploraciones
que realizan multinacionales como la AngloGold Ashanti, indican los alcaldes que:
La explotación minera no es para hacerse en su territorio, dado que su principal
riqueza son los paisajes, la biodiversidad y el agua. En este sentido se avanza en
construir un imaginario colectivo y empoderar a las comunidades de sus medios de
vida como el agua. Hacer cosas más importantes que la minería para ganar la
defensa del territorio, como los planes de ordenamiento territorial, para demostrar
que son los municipios los autodeterminadores del desarrollo, además de poder
generar zonas de exclusión minera, sustentado en estudios.
4.7.4. Central hidroeléctrica
En materia energética, se avanza en la nueva micro central hidroeléctrica en el
Río Conde, entre los municipios de Támesis y Valparaíso. El gobernador de
Antioquia Luis Pérez Gutiérrez, en compañía del gerente de IDEA, Mauricio
Tobón, firmó un acuerdo para iniciar este proyecto, que espera generar 3.5
megavatios con una inversión de 30 mil millones de pesos. “La idea es que estos
municipios participen de las utilidades que deje esta generadora”, manifestó el
gerente de IDEA en entrevista con Caracol Noticias (Noticias Caracol, 2016).
4.7.5. Colectivo Artístico
Finalmente, en materia cultural se conformó el colectivo artístico de la Provincia,
uniendo grupos de danza y bandas de música, con la participación de artistas de
los municipios de Caramanta, Valparaiso, Santa Barbara, La Pinatada y Támesis,
como una forma de reconocer la identidad de sus tradiciones y legitimar la
integración.
4.8. Agenda interinstitucional y multiagente para la promoción del
desarrollo
Es así como la Provincia Administrativa y de Planificación Cartama, con sus
proyectos e iniciativas, se convierte hoy en un referente que ha sido divulgado en
diferentes espacios de difusión y encuentro, que permiten continuar construyendo
pág. 39
alianzas e identificado nuevos aliados para continuar avanzando, entre los que se
destacan las siguientes:
La experiencia se presentó en la Cumbre Mundial de Municipalistas en Madrid
España, en noviembre de 2018. Este espacio reúne servidores públicos de
Iberoamérica y genera jornadas socialización de experiencias de gobierno
exitosas. Allí participaron alcaldes y gobernantes de 12 países de Iberoamérica y
la Provincia Cartama y el Proyecto Biosuroeste, “fueron catalogados como una
experiencia exitosa de gobierno”, indica Alexander Zuluaga en representación de
Cartama.
Así mismo, en el Encuentro de Dirigentes del Suroeste, un espacio que ya es
tradicional de la región, en el que, por más de 30 años, se han reunido
empresarios, líderes y dirigentes del Suroeste antioqueño para hablar sobre
avances y retos del territorio, en los encuentros de los últimos tres años se han
presentado los avances de la iniciativa y buscado respaldo de diferentes sectores.
El último se realizó el jueves 18 de octubre de 2018, en el municipio de
Montebello, con la presencia del señor Presidente de la República - Dr. Ivan
Duque, el Gobernador de Antioquia - Dr. Luis Pérez Gutiérrez, líderes políticos y
sociales de la región y el acompañamiento de presidentes de juntas de acción
comunal. Allí se desarrolló una intervención por parte del Presidente de la Junta
Provincial sobre los avances y retos de las provincias en Colombia.
Estos espacios no escapan al interés de otras subregiones, que también
empiezan a trabajar en la construcción de este tipo de esquemas de asociatividad.
De esta forma, se realizó el Primer Encuentro de Provincias, el 6 de octubre de
2018 en el municipio de Guatapé, donde una vez más se presentaron los avances
y dificultades de la Provincia Cartama. Además, se socializaron insumos para un
proyecto de ley sobre Provincias a cargo del Proceso Estratégico Regional (PER)
del Oriente Antioqueño y, al finalizar el encuentro, se discutieron propuestas de las
Provincias Administrativas y de Planificación para el Plan Nacional de Desarrollo.
pág. 40
Allí, el Director del Área Metropolitana del Valle de Aburrá, el señor Eugenio
Prieto, presentó, junto con el IDEA, propuestas para la financiación y
fortalecimiento de las provincias administrativas. Afirmó:
No podemos quedarnos solamente esperando los recursos del Gobierno Nacional
y estamos buscando dos vías: una propia, en el territorio, donde venimos
buscando un mecanismo que permita hacer a las provincias sujetos de crédito
para avanzar en los proyectos donde pueden encontrar apalancamiento del
Gobierno, regional e incluso, organismos internacionales. Lo segundo es que el
Gobierno debe promover estímulos para la creación de estos esquemas y hoy no
existen” (Programa de Desarrollo para la Paz, 2018)
Junto a este espacio, se sostuvieron diferentes reuniones entre el Área
Metropolitana, el IDEA, Planeación Estratégica Integra de Antioquia, diputados,
alcaldes y participantes del modelo Provincial. Estos encuentros se dan como
instrumentos de profundización en la descentralización y autonomía territorial,
como espacios que permiten la articulación de las Provincias Antioqueñas con el
Departamento y el Gobierno Nacional y, así, avanzar en un Proyecto de Ley
reglamentaria y la estructura de financiación.
Como resultado de todas estas discusiones, el 8 de septiembre de 2018, en el
“Taller Construyendo País”, organizado por la Presidencia de la Republica, con el
Presidente de la Republica, Dr. Iván Duque, se presentó, por parte de Zuluaga en
representación de las provincias, las siguientes peticiones (extraído de la
grabación del evento):
1. Reactivar la comisión accidental en el Congreso de la República para reglamentar y asignar recursos a las provincias.
2. Buscar un Contrato Plan, enfocado en competitividad y productividad "vías y vocaciones del territorio - Ordenamiento territorial y catastral".
3. Apoyo a Biosuroeste.
4. Minería y Planes de Ordenación y Manejo de Cuencas Hidrográficas - defensa del territorio.
5. Aprobación y asignación de recursos radicados y viabilizados.
pág. 41
Fuente: construcción propia
Así mismo, se entregaron al mandatario nacional, por parte de los alcaldes de la
Provincia, propuestas y peticiones como esquema de asociatividad territorial,
dentro de la agenda presidencial.
Esta breve reseña de la actividad de la Provincia Cartama, evidencia la
construcción de aliados estratégicos para el territorio en diferentes niveles, como
se pude observar en el siguiente gráfico:
Figura 11. Relaciones interinstitucionales
De esta forma, una iniciativa que apenas empieza a ponerse en marcha recibe el
visto bueno, apoyo y reconocimiento de diferentes actores, como es posible
evidenciarlo en diferentes medios de comunicación:
Para Sebastián Muñoz, Secretario de Planeación de Antioquia, la
descentralización que permite la Constitución de 1991 no ha sido muy efectiva, por
lo que la herramienta de Provincia ayudaría en ese proceso. “Este modelo de
asociatividad intenta aportar a la necesidad de pensar territorios en función de la
población, y no en función de lo que el Gobierno central piensa que debe ser el
territorio” (Mercado, 2016).
Por su parte Ana Ligia Mora, diputada de Antioquia,
pág. 42
una provincia les permitirá a esos territorios potenciar mucho más los proyectos
regionales, aprovechar las bondades del territorio, trabajar en ordenamiento
territorial como región, y trabajar en competencias como transporte y en escala
ambiental (…). También permitirá fortalecer otras líneas potenciales de desarrollo”.
Una de esas, indicó la diputada, es el turismo. “Esa línea, que está asociada a
esas vocaciones cafeteras y agrícolas, representa una posibilidad importante para
la economía de la región, teniendo en cuenta que esta subregión cuenta con
municipios patrimonio –como Jericó– y otros en proceso de serlo, como
Caramanta y Támesis.” (Mercado, 2016).
De igual forma, Alexander Colorado, Director Ejecutivo de la Provincia, piensa
que el proyecto fue osado pero necesario para el desarrollo de la región: “Esta
propuesta nace de unos alcaldes locos, fue verdaderamente una osadía (…) Esto
es histórico, estamos desarrollando un pedazo de la Constitución de 1991 y
desarrollando la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, que la vamos a
estrenar”.
De esta forma, a través de las diferentes iniciativas y voces, se pueden
evidenciar los avances de la implementación del esquema asociativo, al tiempo
que es posible evidenciar cómo, a partir de la consolidación de todos estos
elementos, se empieza a construir un nuevo territorio.
4.9. Lecciones aprendidas y retos de la experiencia del modelo
provincial en materia de planificación y gestión del desarrollo
territorial
Como lo señala Luis Mauricio Cuervo, la consolidación de estos esquemas de
asociatividad permite entender lo regional como una bisagra entre lo nacional y lo
local (Cuervo, 2007, pág. 16) e incluso se podría decir, entre lo departamental y lo
subregional, en la medida en que dan lugar a la puesta en marcha de arreglos
dinámicos y cambiantes que contribuyen a la construcción de un sentido de unidad
territorial en la planificación y gestión del desarrollo territorial y la articulación con
otros actores, como empieza a pasar en Cartama.
pág. 43
En este sentido, de acuerdo con Sergio Boisier, la descentralización es un
concepto que se despliega en tres dimensiones: la funcional, la territorial, y la
política. Señala que, en cualquier caso, descentralizar siempre implica una
redistribución de poder y normalmente significa crear instituciones que tienen
como características básicas el contar con una personería jurídica independiente
de otras figuras jurídicas (como el Estado), con recursos o presupuesto propio y
con normas de funcionamiento propias (Boisier , 2003, pág. 43). Todas esas
características se logran evidenciar en la presentación realizada a través de esta
investigación, lo cual permite establecer que Cartama se convierte hoy en un
medio que contribuye a materializar la descentralización planteada en la
Constitución de 1991 y que fue parte del sustento inicial de estos 11 alcaldes. En
palabras del Presidente de la Provincia:
Las provincias hoy se consolidan como el segundo tiempo, el nuevo aire de la
descentralización territorial en Colombia, que tenemos que entender que, en un
país tan diverso, multicultural, de regiones, este modelo provincial puede permitir
tener desarrollos o modelos de desarrollo pertinentes a la realidad de cada
territorio, y que no nos sigan planteando el desarrollo del país en planeación
nacional donde hay personas que están en una oficina que ni siquiera han salido
de Bogotá.
Lo expuesto hasta ahora da cuenta de un gran ejercicio de planeación territorial
en el hecho y en el planteamiento de que el hilo conductor o ‘ADN’ de Cartama es
la autoidentificación de las potencialidades y vocaciones del territorio para dar
paso a la planeación y construcción de una visión de manera conjunta y colectiva,
que traspasa los limites jurisdiccionales.
Es así como el desarrollo descentralizado supone la configuración del territorio
como un sujeto colectivo con capacidad para construir su propio futuro. De esta
forma, atendiendo a Boisier y la categoría de análisis de desarrollo territorial:
No es el territorio como recorte geográfico el que puede operar como sujeto, sino
la comunidad que habita tal territorio en la medida en que ella misma se alimenta
del regionalismo (entendido como un sentimiento de identificación y pertenencia a
un territorio, que es permanente en el tiempo y que permite subsumir intereses
pág. 44
particulares en un interés colectivo y que genera una cultura de características
particulares, que unifica hacia adentro y separa y distingue hacia afuera) y en la
medida en que es capaz de darse a sí misma un proyecto de futuro común
consensuado para dar cabida a la diversidad (Boisier , 2003, pág. 43).
Uno de los ejes más importantes que se ha venido consolidando en la PAP
Cartama y que evidencia efectos de esta figura más allá de los arreglos
institucionales, es la defensa del territorio. Señala el alcalde Zuluaga que “antes
las personas no eran conscientes del territorio, no había conciencia del entorno,
hoy todo el mundo empieza a hablar del territorio, empieza a sentir que hay una
relación perpendicular real, porque estamos inmersos en el territorio”. Cuando se
es consiente que lo que pasa en el entorno te puede afectar, se empieza a
generar conciencia sobre el mismo, pero también se empieza a construir el mismo.
El caso de Cartama demuestra que sí es posible innovar en la forma de
administrar el territorio y buscar nuevas fórmulas para generar desarrollo. No
obstante, se puede establecer que existen limitantes para la figura de las
Provincias en materia financiera, operativas, técnicas y políticas. Sobre este punto,
el Presidente de la Provincia establece:
Hoy sentimos que necesitamos dientes, que necesitamos recursos, que
necesitamos empezar a construir unas reglas de juego claras dentro de las
dinámicas de desarrollo del país sobre cómo va a jugar el modelo provincial.
Sentimos que las provincias permiten sumar capacidades institucionales, generar
economías de escala, generar mayor capacidad política y tener un vehículo de
inversión publico privada que permita llevar mayor desarrollo a los territorios.
Esta experiencia pone sobre la mesa, con sus avances, la necesidad de pensar
como país en las regiones, en los modelos de polos de desarrollo subregional, de
ciudades intermedias, territorios inteligentes y ciudad región, basados en procesos
de resiliencia territorial, donde las familias rurales construyan un proyecto de vida
digna que permita retener a las nuevas generaciones en los territorios en la media
que allí encuentran oportunidades de desarrollo. Esto redunda en la construcción
del tejido social y en que las personas no se sigan teniendo que desplazar a
buscar oportunidades a las grandes ciudades.
pág. 45
Como se propone al inicio de este ejercicio de investigación, el criterio de
desarrollo es definido a partir de los planteamientos de Boisier (2003). Pues bien,
tanto en sus escritos, como en este caso práctico, es posible establecer el
desarrollo endógeno como una propiedad emergente desde el interior de un
sistema territorial, que articula diferentes actores que se unen para consolidar una
visión regional del desarrollo, aprovechando las potencialidades del territorio y
enfrentando, de esta forma, problemas de manera conjunta, sin perder su
autonomía.
En otras palabras, siguiendo a Boisier, el desarrollo endógeno en la Provincia
Administrativa y de Planificación Cartama se produce como resultado de un fuerte
proceso de articulación de actores locales y de variadas formas de capital
intangible, en el marco preferente de un proyecto político colectivo de desarrollo
del territorio (Boisier , 2003, pág. 42).
De esta forma, siguiendo a Boisier, se hace uso de cuatro planos que el autor
plantea al hacer referencia a algunas aplicaciones de la endogeneidad del
desarrollo, como elementos que, a luz de las reflexiones planteadas en el presente
texto, hoy se ajustan y convierten en los retos de Cartama para avanzar en la
consolidación de un modelo de gestión para el desarrollo territorial y el cierre de
brechas:
Primero, el plano político, identificado como una creciente capacidad para tomar
las decisiones relevantes en relación con diferentes opciones de desarrollo,
diferentes estilos de desarrollo, y en relación con el uso de los instrumentos
correspondientes, o sea, la capacidad de diseñar y ejecutar políticas de desarrollo,
y, sobre todo, la capacidad de negociar. Lo cual hoy depende en gran medida de
la definición y otorgamiento de facultades por parte del gobierno nacional a estos
esquemas de asociatividad.
En segundo lugar, el plano económico, y se refiere en este caso a la
apropiación y reinversión de recursos a fin de diversificar la economía regional,
dándole al mismo tiempo una base permanente de sustentación en el largo plazo.
Situación ligada al otorgamiento de facultades y medios de financiación, lo cual no
pág. 46
impide avanzar en la financiación de las iniciativas por diferentes medios y
gestiones como se evidencia en lo expuesto.
En tercer lugar, el plano científico y tecnológico, es decir, como la capacidad
interna de un sistema, en este de un territorio organizado, para generar sus
propios impulsos tecnológicos de cambio, capaces de provocar modificaciones
cualitativas en el sistema. Hoy Cartama avanza en definir las vocaciones de su
territorio, dando paso a iniciativas como Biosuroeste, que permiten comprender
sus prioridades. No obstante, se mantienen latentes los intereses de la minería y
los grandes proyectos de crecimiento.
Finalmente, el plano de la cultura, como una suerte de matriz generadora de la
identidad socio-territorial, elemento que, ligado a todos los elementos en común de
estos 11 municipios, va generando un escenario que es ocupado por una variedad
de actores públicos y privados, de cuya interacción surge la sinergia necesaria
para la promoción del desarrollo y el cierre de brechas territoriales.
De esta forma, las sinergias y alianzas competitivas para que las entidades
realicen esfuerzos conjuntos, la incidencia en una mayor eficiencia y eficacia en la
utilización de recursos para la provisión de bienes y servicios, la generación de
economías de escala en la búsqueda de oportunidades, la capacidad de
negociación con otros actores claves del desarrollo, la vinculación de nuevos
actores con el desarrollo del territorio y la unión de esfuerzos tanto técnicos como
financieros para el desarrollo de proyectos, contribuye a fomentar el desarrollo
territorial al que pertenecen los municipios asociados e identificar los principales
retos para mantenerse en esa dirección.
Estos aprendizajes y retos cobran gran relevancia en medio de los desafíos del
estado colombiano para llegar a los territorios, con grandes similitudes en materia
de capacidad administrativa y gestión de desarrollo territorial, de acuerdo con lo
expuesto en el problema de la presente investigación, donde la presencia solida
del estado es requisito indispensable para la implementación de acciones con
enfoque de desarrollo sostenible que permitan la construcción de una paz estable
y duradera.
pág. 47
5. conclusiones y Propuestas
Conclusiones:
Los antecedentes, el contexto, los datos de caracterización de los 11
municipios que conforman Cartama, la descripción de la experiencia y los
resultados tempranos nutren las categorías de análisis propuestas para el
presente ejercicio de investigación (Desempeño municipal, PAP Cartama y
desarrollo territorial), permitiendo su relación y triangulación en diferentes
sentidos, en la medida que 11 municipios de categoría 6, es decir con limitada
capacidad de gestión administrativa y fiscal, con entornos de desarrollo intermedio
de acuerdo con el DNP, entre otras características similares de desempeño
municipal, logran a través de la PAP Cartama, poner en marcha de forma conjunta
iniciativas para generar desarrollo y equidad territorial de forma endógena. Siendo
una experiencia replicable, verificable y cuantificable.
De esta forma, la primera PAP de Antioquia y Colombia, con respecto a la
hipótesis de partida de esta investigación, permite confirmar, que no obstante el
desempeño de los municipios, a través de esquemas de asociatividad como las
PAP, con decisión política, sí es posible establecer consensos sobre las
vocaciones y proyectos prioritarios de los territorios, la construcción de políticas
públicas para el desarrollo apropiado, de acuerdo con las potencialidades y
restricciones del territorio, y la puesta en marcha de acciones conjuntas para la
construcción de un entorno de desarrollo territorial.
En este sentido, a partir de la experiencia sistematizada en la presente
investigación, es posible señalar que la cohesión territorial y la asociación de
entidades es una gran alternativa para fortalecer la gobernabilidad, la
competitividad, la sostenibilidad, la equidad, la conservación y uso sostenible del
territorio y la prestación de servicios públicos, como elementos para el desarrollo
territorial (pág. 11).
De esta forma, sin que sea aún posible medir el impactos de los resultados de
la experiencia contra los datos iniciales de cada municipio, dados los tiempos de
implementación de la PAP y sus proyectos, identificar los aportes del esquema
pág. 48
asociativo implementado al desarrollo del territorio al que pertenecen los 11
municipios asociados, debe ir un poco más allá de una interpretación o
comparación cuantitativa, o aporte al crecimiento del PIB, como indica Boisier sin
generar una suerte de circularidad viciosa, de reduccionismo económico (Boisier ,
2003, pág. 30), acudiendo al economista británico Dudley Seers, quien señala que
el punto de partida de una discusión acerca del desarrollo es reconocer que
“desarrollo” es un concepto normativo, lleno de juicios de valor (Boisier , 2003,
pág. 28), me atrevo a afirmar que en el territorio que conforman los 11 municipios
de Cartama, entendido no solo como pedazo del suelo, sino también, como una
construcción discursiva, como la forma en la que los grupos sociales le dan vida al
espacio, se suscita el desarrollo desde este esquema implementado, en la medida
que se promueven unas aspiraciones normativas del territorio desde su soberanía,
así como proyectos conjuntos en planeación territorial, medio ambiente,
competitividad, movilidad y transporte, servicios públicos y otros que demanda el
territorio, que se empiezan a convertir en un imaginario social de un territorio que
se abre y abraza los retos del desarrollo a partir de sus propiedades y
potencialidades.
En este mismo sentido, proyectos como Biosuroeste son el resultado de la
elección de los instrumentos regionalmente acordes con sus principales
actividades, orientadas a maximizar el uso de los recursos abundantes; así como
a articular grandes proyectos de inversión desde lo público y lo privado, que
redunde en generar mejores ingresos, oportunidades y mejor calidad de vida a los
habitantes de la región.
Lo expuesto permite, de igual forma, evidenciar relaciones multiagentes en el
marco de unas interacciones que, como unidad, demuestran la capacidad
colectiva de cambiar las condiciones estructurales inmersas en los territorios a los
que pertenecen, introduciendo elementos esenciales de estrategias de desarrollo
“desde abajo” (bottom-up) en contraposición con la corriente dominante de
desarrollo del ‘centro-abajo’. De esta forma, iniciativas como el Pacto por el Medio
Ambiente y Resistencia Colectiva contra megaproyectos de minería promueven el
desarrollo en la media que buscan garantizar el acceso a la tierra y a otros
pág. 49
recursos naturales del territorio a sus pobladores, como factores claves de
producción.
La introducción de nuevas estructuras decisionales, organizadas territorialmente
a través de la concesión de un nivel más elevado de auto determinación, generan
una institucionalidad propia como gran elemento de equilibrio territorial, para que
los municipios que puedan tener diferentes capacidades administrativas se
desarrollen colectiva y armónicamente. La capacidad de negociación ante otras
entidades no depende de las capacidades individuales, sino de la sumatoria de
todos. Esto no implica que las PAP sean un mecanismo de disidencia ni de
desintegración de las subregiones, sino, por el contrario, afianza la
complementariedad, concurrencia y subsidiariedad en el desarrollo.
No obstante, estas conclusiones, las PAP tienen un largo camino por recorrer
en materia de planificación y gestión del desarrollo territorial, ante lo cual resulta
pertinente realizar las siguientes recomendaciones:
Recomendaciones
Como lo resalta la experiencia de la Provincia Cartama, y de otras que se
empiezan a consolidar en el departamento de Antioquia, es urgente un proyecto
de ley que reglamente las PAP como mecanismo de asociatividad territorial
previsto en la Constitución Política de Colombia y en la Ley 1454 de 2011. Hasta
ahora, para su implementación, solo es posible acudir a reglamentaciones
provisionales de rango departamental, lo cual impide acceder a competencias
reales y fuentes de financiación.
Las normas de funcionamiento existentes, adaptadas en gran parte del modelo
de las áreas metropolitanas, permiten la puesta en marcha de Cartama, no
obstante, se hacen necesarias normas de funcionamiento que reconozcan la
construcción del territorio a partir de sus valores y no a través de la asimilación de
estos a los grandes centros poblados del país, donde realmente se reconozca la
autonomía y capacidad de determinación de los actores locales.
La administración pública por principio es reglada, es decir, parte de normas o
de facultades previamente establecidas, en este sentido, se hace necesaria la
entrega de competencias y definición de herramientas para ejercicios de
regionalización desde el gobierno nacional, cuyo punto de partida sea la
autonomía de las entidades territoriales bajo una estructura de competencias que
atienda a una visión de desarrollo que aún no está definida en el país. Lo anterior
pág. 50
debe responder al modelo de país comprendido en la Constitución de 1991 y
generar la posibilidad de que los municipios puedan tomar decisiones regionales
de forma horizontal, en medio de la inmensa posibilidad de avanzar y enfrentar,
desde los municipios, como presencia más próxima del Estado, las diversidades
de nuestras regiones.
Así mismo, a fin de garantizar la sostenibilidad de estas instituciones y sus
iniciativas, es preciso indicar que el manejo financiero de estas instituciones
depende hoy en gran medida de los recursos que las Provincias puedan gestionar.
Dicha gestión adquiere unas características y dinámica propias, producto de la
interrelación de aspectos políticos, técnicos, económicos, jurídicos y fácticos, lo
cual hace necesaria la identificación y apropiación de los instrumentos de gestión
fiscal Provincial, tales como la tributación, el endeudamiento, la gestión
presupuestal y los vínculos entre los procesos de planificación y los financieros.
De esta forma, se podrá establecer para la PAP Cartama, en su administración, un
marco fiscal de mediano plazo, un plan financiero, un plan operativo anual de
inversiones, endeudamiento territorial, presupuesto territorial y unos límites al
gasto, que le permitan un funcionamiento que no dependa de los recursos de
terceras partes.
Dentro de estas necesidades en materia financiera, se hace necesaria la
definición de estímulos, como la asignación de recursos del Sistema General de
Regalías a los propósitos provinciales y la creación de un Fondo para las
Provincias, similar al fondo que se creó para la región Pacífico, que promueva
desde el gobierno nacional el impulso a estos esquemas.
En cuanto a la estructura organizacional, se evidencia la necesidad de brindar
un espacio en la Junta Provincial a las organizaciones sociales, empresas y
sociedad civil de la región, como actores fundamentales del proceso, de manera
que tengan una representatividad vinculante y, además, como un mecanismo de
apropiación. En la media que se tenga una participación activa de todas las
instancias mencionadas, tanto públicas como privadas, se evitará de igual forma
que redes clientelares y cacicazgos regionales lleguen a estos mecanismos de
asociatividad territorial.
Así mismo, el fortalecimiento institucional debe ser uno de los pilares de la
consolidación de sostenibilidad y viabilidad en el tiempo Cartama para continuar
generando desarrollo endógeno en el territorio.
pág. 51
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Anexo No. 1 Guía de sistematización
Objetivo específico
Actividades por desarrollar
Fuentes de verificación
Herramientas metodológicas
Guía de preguntas de la sistematización
Describir la experiencia de creación y puesta en funcionamiento de la Provincia Administrativa y Planificación Cartama
1. Diseño de instrumentos para la recolección de información. 2.Concertación de agenda con los actores involucrados. 3. Visita presencial al territorio en el cual se desarrolla la experiencia, a fin de ejecutar ejercicios colectivos e individuales para la recolección de información que permita la reconstrucción del proceso de creación y puesta en funcionamiento de la PAP Cartama. 4. Elaboración de documentos con cada una de las herramienta
1. Información proporcionada por las personas involucradas en el proceso de creación y puesta en funcionamiento de la PAP Cartama. 2. material fotográfico, audiovisual y documental que sean proporcionados por parte del personal involucrado. 3. Así mismo, se tendrá en cuenta la información contextual existente producida por diferentes entidades del sector.
Entrevistas a los agentes vinculados a la experiencia. (internos y externos), esto son: 1. Alcalde del municipio de Támesis y Director de la PAP Cartama. 2. Miembros de los concejos municipales. 4. Miembros de la Asamblea Departamental involucrados con la experiencia. 5. funcionarios externos de instituciones externas como el Instituto para el desarrollo de Antioquia IDEA, quien han prestado asistencia técnica el proyecto.
- ¿Cuáles eran los problemas y oportunidades antes del desarrollo de la PAP Cartama? - ¿Cuáles eran las causas del problema y qué ofrecía el desarrollo de una PAP? - ¿Cuándo, ¿cómo y dónde se originó la experiencia? - ¿Cuáles fueron los procesos organizativos previos a la conformación de la PAP Cartama? - ¿Por qué eligieron este mecanismo de asociatividad y no otro? - ¿Qué acciones se desarrollaron para la implementación de la experiencia? - ¿Cuál fue el proceso de conformación, roles y funciones de la PAP Cartama? - ¿Cuáles son las capacidades instaladas que dieron inicio a la experiencia? - ¿Qué espacios de conversación se habilitaron para el vínculo con otros actores? - ¿Cuáles son las motivaciones en torno a la participación? - ¿Qué factores limitaban las posibilidades de acción local para aprovechar el mecanismo de asociación? - ¿Qué factores facilitaron la implementación de la PAP? - ¿Qué factores dificultaron la implementación de la PAP? - ¿Qué factores ampliaron la magnitud de los efectos o el número de municipios participantes? - ¿Qué factores restringieron la magnitud de los efectos o el número participantes? - ¿Qué medios fueron utilizados para lograr la reunión de los 11 municipios? - ¿Cuáles fueron los métodos utilizados para lograr consensos entre los asociados? - ¿Qué reglas rigen las actuaciones que se dan desde la PAP Cartama? - ¿Cuáles son los beneficios tangibles e intangibles que se pueden atribuir a la experiencia? - ¿Qué proyectos se han desarrollado o se desarrollan actualmente? - ¿Cuáles son las fuentes de financiación? - ¿Cuáles son los medios o acuerdos institucionales utilizados para el desarrollo de los proyectos?
s aplicadas para la reconstrucción de la experiencia.
- ¿Quiénes han capturado los beneficios? - ¿Qué es lo más importante que resalta de la experiencia? - ¿Cómo describe el papel jugado por cada uno de los principales actores que considera están implicados en la experiencia? - ¿Cómo considera han sido utilizados los medios y recursos (humanos, materiales, organizacionales y financieros) para el desarrollo de la experiencia? - ¿Qué otras personas u organizaciones han incidido en la experiencia? - ¿Qué factores del contexto nacional, regional o local han dificultado el desarrollo de la experiencia? - ¿Qué factores del contexto nacional, regional o local han facilitado el desarrollo de la experiencia? - ¿En qué se puede mejorar la implementación de la experiencia? - ¿Qué ha aprendido de lo vivido en la experiencia? - ¿Qué haría de la misma forma si volviera a hacer algo similar? - ¿Qué haría de forma diferente si volviera a hacer algo similar? - ¿Cuáles son los resultados hasta el momento? - ¿Para qué y a quién sirvieron los resultados? - ¿Qué factores de innovación se destacan de la experiencia? - ¿Cuál es la conclusión de las fases desarrolladas en la experiencia? - ¿cuáles son los retos en la continuidad de la experiencia? - ¿Qué recomendaciones le haría a la experiencia? - ¿cómo se ha difundido la experiencia? - ¿Cómo se construye la identidad comunicacional de la PAP Cartama? - ¿Qué aprendizajes se pueden obtener de la experiencia?
Línea de tiempo
- ¿Cuál fue la historia previa al proceso de desarrollo de la PAP Cartama? - ¿Qué sucedió? - ¿Cuáles son los hitos en el desarrollo de la experiencia? - ¿Cuál fue la situación inicial de la experiencia? - ¿Cuál fue la situación inicial de la innovación? - ¿Cuál es la situación actual? - ¿Cuáles son los acontecimientos y actores del contexto nacional y regional que inciden en la experiencia - ¿Cuáles son las implicaciones y actores
internos en el desarrollo de la experiencia?
Construcción de Diagrama de Venn para el análisis de redes territoriales, la identificación de actores (internos y externos) implicados en la experiencia.
1. Para la identificación de actores - ¿Qué actores Subregionales participan de la experiencia? - ¿Qué actores Departamentales participan de la experiencia? - ¿Qué actores Nacionales participan de la experiencia? - ¿Qué actores Internalices participan de la experiencia? 2. Para la caracterización de actores: - ¿Cuáles son los actores visibilizados y activistas? - ¿Cuáles son los actores claves? - ¿Cuáles son los actores de contexto? - ¿Cuáles son las fortalezas de los actores internos involucrados? - ¿Cuáles son las debilidades de los actores internos involucrados? - ¿Cuáles son las oportunidades frente a los actores externos involucrados? - ¿Cuáles son las amenazas frente a los actores externos identificados? 3. Para el análisis de redes y relaciones entre acores: - ¿Cuál es la relación unidireccional entre las organizaciones/entidades y hacia los demás actores? - ¿Cuáles son las relaciones (en doble vía) pero intermitentes? - Cuales son las conflictivas (en doble vía) que se identifican entre los actores involucrados?
Mapeo del territorio
- ¿Cuáles son los elementos en común del territorio? - ¿Cuáles son las potencialidades del territorio? - ¿Cuáles son las necesidades en común del territorio? - ¿Qué caracteriza el territorio que conforman los 11 municipios? - ¿Cómo identifican la gestión de las administraciones municipales?
Identificar los aportes del esquema asociativo implementado al desarrollo del territorio al que pertenecen los 11
1. Construcción de instrumentos para la consolidación de la información recolectada. 2. Transcripción de entrevistas 3
1. Información proporcionada por las personas involucradas en el proceso de creación y puesta en funcionam
Construcción de documento sobre la situación inicial, elementos de contexto, implementación, puesta en funcionamiento y estado actual de la
- ¿Cómo la implementación de la Provincia Administrativa y de Planificación Cartama contribuye a fomentar el desarrollo del territorio al que pertenecen los 11 municipios asociados? - ¿Cuál es la situación presente de la experiencia? - ¿Cuáles son los cambios en relación con la situación inicial? - ¿Cuáles son los beneficios tangibles e intangibles que se pueden atribuir a la experiencia? - ¿Quiénes han capturado los beneficios?
municipios asociados.
Construcción de la historia. 4. Comprobación o falsación de la hipótesis. 5. identificación de aportes a partir de la triangulación de categorías propuesta en el presente ejercicio.
iento de la PAP Cartama. 2. material fotográfico, audiovisual y documental que sean proporcionados por parte del personal involucrado. 3. Estado del arte y teorías utilizadas en el proceso de triangulación propuestas en el presente ejercicio.
PAP Cartama, a partir de los elementos descriptivos de la trayectoria (proceso) de la experiencia desde el punto de vista de los actores directos e indirectos a partir de la información recolectada en los ejercicios colectivos e individuales descritos en el punto anterior.
- ¿Qué factores han ampliado la magnitud de los efectos o el número de beneficiados de la experiencia? - ¿Qué factores restringen la magnitud de los efectos o el número de beneficiados de la experiencia? - ¿Cómo se generan procesos de innovación organizacional?
Analizar las lecciones aprendidas y retos de la experiencia del modelo provincial en materia de planificación y gestión del desarrollo del territorio.
1. Lectura y análisis de narrativas. 2. Análisis y selección de fragmentos pertinentes. 3. Construcción de conclusiones, aprendizajes y recomendaciones.
Documento elaborado con la narración y consolidación de la información recolectada con los actores involucrados en el proceso de creación y puesta en funcionamiento de la PAP. Cartama.
Análisis crítico de la experiencia
- ¿Cómo incidió la articulación interinstitucional en el abordaje integral de las problemáticas locales y en la promoción del desarrollo territorial? - ¿Cuáles fueron las acciones que se desprendieron de esta experiencia en función del desarrollo territorial? - ¿Se realizaron acciones no previstas desde la creación de la PAP Cartama que fueran válidas para alcanzar el objetivo inicial?
Lecciones aprendidas en la
- ¿Cuáles son las experiencias innovadoras de la creación y puesta en funcionamiento de la PAP?
sistematización
- ¿Cuáles son los hechos o descubrimientos de la experiencia a partir de la sistematización? - ¿Cuáles son las lecciones que deben ser producidas (destacadas o extraídas) a partir de las experiencias? - ¿Qué han aprendido de lo vivido de la experiencia? - ¿Qué se haría de la misma forma si volvieran a hacer algo similar? - ¿Qué se haría de forma diferente si volviera a hacer algo similar?
Hallazgos de la Sistematización
- ¿Cuáles son los hecho o resultado no anticipados, relacionados directamente con la experiencia de desarrollo? – ¿Cuáles son elementos contextuales o resultados indirectos que son importantes, concomitantes o ayudan a entender los resultados?
Recomendaciones
- ¿En qué se puede mejorar la implementación de la experiencia? - ¿Quiénes deben llevarlas a cabo? - ¿bajo determinadas circunstancias? - ¿Cuáles son las expresiones inmediatas de lo aprendido de la experiencia, lo vivido y sistematizado a la luz de la triangulación propuesta en el presente ejercicio?
Conclusiones
Teniendo como base los aportes de la PAP al desarrollo territorial: - ¿Qué es lo más relevante de la experiencia? - ¿Cuál es la síntesis del análisis crítico sobre la situación relevante?
Fuente: Construcción propia a partir de los textos citados.
Anexo 2. Caracterización municipal
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%
Anexo No. 3 – Cronograma
Año
Mes
Semana N°/52 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43
1Socialización y retroalimentación del Proyecto de Acuerdo
Municipal referente a la creración de la PAP Cartama.ok
2
Elaboración del protocolo, guión, presentación e instrumento
pedagógico referentes a la creación de la PAP- Cartama necesarios
para los diálogos subregionales de planeación para el desarrollo.
ok ok
3Estructurar la Presentación y el Documento Técnico de Soporte
para la Ordenanza.ok ok ok
4Elaboración del concepto de la CROT- Antioquia en referencia al
Proyecto de Ordenanza de la creación del PAP- Cartama.ok ok
5
Socialización y retroalimentación del Proyecto de Ordenanza de
creación de la PAP- Cartama con las comunidades de los 11
municipios en los diálogos de planeación para el desarrollo.
ok ok ok
6 Ajustes al Proyecto de Acuerdo. ok ok
7Socialización del Proyecto de Ordenanza definitivo con los 11
alcaldes.ok
8
Citación a sesiones extraordinarias en los 11 concejos municipales
para la discusión y aprobación del Proyecto de Acuerdo:
"Facultades a los alcaldes para la solicitud a la Asamblea
Departamental para la inclusión en la PAP Cartama"
ok ok ok
9 Foro Regional de La Provinicia de Cartama ok
10Socialización de Proyecto de Ordenanza de creación de la PAP-
Cartama ante la Comisión de diputados.ok ok
11 Presentación y aprobación de la Ordenanza Departamental. ok ok
Septiembre
2016
Item Agosto Octubre
Fuente: PAP Cartama
Anexo No. 4 - Linea de tiempo proceso de creación de la PAP Cartama
