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La reforma educativa “Rama”.
Los protagonistas, el actor omitido (FENAPES) y el objeto de discordia: el plan 96 del Ciclo Básico de Secundaria.
Universidad de la República – Facultad de Ciencias Sociales.
Licenciatura en Ciencias Políticas – Monografía Final.
Gustavo Ledesma
Tutor: Nicolás Bentancur
Índice: ----------------------------------------------------------------------------------------------------
Introducción.--------------------------------------------------------------------------------------------
1. Las políticas públicas y algunas consideraciones a tener presente ----------------------
1.1 Consideraciones teóricas sobre las políticas públicas y políticas
educativas--------------
1.1.1 Políticas educativas------------------------------------------------------------------------------
1.2 La toma de decisiones en política----------------------------------------------------------------
1.2.1 Racionalismo VS incrementalismo: -----------------------------------------------------------
1.3 La orientación de las políticas públicas---------------------------------------------------------
1.3.1 Intelectuales e ideas (Analistas simbólicos) ----------------------------------------1.3.2 Neo-dependentismo
------------------------------------------------------------------------------
1.3.3 El juego político o “juego del poder” según Lindblom.------------------------------------
2 La génesis de la reforma educativa: los diagnósticos y los actores de la reforma------
2.1 ¿Cómo se produce el diagnóstico?---------------------------------------------------------------
2.2 La participación de los distintos actores en la reforma educativa “Rama” tanto por
acción, como por omisión.-----------------------------------------------------------------------------
2.2.1 ¿Qué papel jugaron los analistas simbólicos en la formulación de la reforma
educativa”Rama”?
-------------------------------------------------------------------------------------
2.2.2 ¿Qué papel jugaron los organismos internacionales de crédito en la reforma
educativa
“Rama”?-------------------------------------------------------------------------------------
2.2.3 ¿Qué papel jugo el gremio docente FENAPES en la formulación de la reforma?------
3 El objeto de discordia: el Plan de estudios 96 para Ciclo Básico de Secundaria.-------
3.1 ¿Cómo se conforma el equipo técnico para la formulación de la
reforma?----------------
3.2 Proceso de formulación del plan 1996 para Ciclo Básico.-----------------------------------
3.3 Objetivos del plan 1996 del Ciclo Básico.------------------------------------------------------
3.4 Principales lineamientos de la reforma en el Ciclo Básico.----------------------------------
4FENAPES el actor omitido en la reforma educativa: Ciclo Básico plan 96.-------------
4.1 Papel del gremio en la formulación y diseño de la reforma educativa y plan 96 del
Ciclo
Básico----------------------------------------------------------------------------------------------
4.2 Posición y acción del gremio docente FENAPES.---------------------------------------------
4.3 Motivos de rechazo hacia la reforma educativa y sobre el plan 96 del Ciclo Básico.----
4.3.1 Motivos de rechazo expuestos por FENAPES.-----------------------------------------------
4.3.2 Motivos ocultos o de fondo en contra de la reforma y sobre el plan 96 del Ciclo Básico---
5 Reflexiones finales: ----------------------------------------------------------------------------------------
5.1 Los actores en la reforma.---------------------------------------------------------------------------
5.2 Ciclo
Básico
plan
96---------
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------------
------------
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5.3
Motivos
de
rechazo a
la
reforma.-
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5.4
Perspecti
vas hacia
la
actualida
d.----------
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------
2
Bibliografía----------------------------------------------------------------------------------------------
Anexos De
cuadros--------------------------------------------------------------------------------------
Personas entrevistadas.-------------------------------------------------------------------------------
Páginas:
Pág. 2
Pág. 4
Pág. 4
Pág. 5
Pág. 5
Pág. 6
Pág. 7
Pág. 8
Pág. 9
Pág. 11
Pág. 12
Pág. 13
Pág. 15
Pág. 16
Pág. 20
Pág. 25
Pág. 25
Pág. 26
Pág. 27
Pág. 30
Pág. 32
Pág. 35
Pág. 35
Pág. 37
Pág. 40
Pág. 41
Pág. 42
Pág. 47
Pág. 47
Pág. 51
Pág. 52
Pág. 54
Pág. 58
Pág. 60
Pág. 62
3
Introducción:
El presente trabajo se inscribe en el área de políticas educativas, abarcando el
período que va desde 1995 al 2000, lo que se conoce como la Administración
“Rama.”En dicho período se desarrolló una reforma en la educación de nuestro país,
que abarcó todos los niveles a excepción de la educación universitaria. Esta reforma
educativa provocó una serie de conflictos y discusiones de diferentes actores por
distintas razones y motivos.
Este trabajo parte de dos hipótesis: La primera es que tenemos dos tipos de actores
en la reforma según su papel, en su diseño e implementación, por un lado actores por
acción, y por otro, un actor por omisión.
En el caso de los protagonistas por acción se analizan los analistas simbólicos y los
organismos financieros internacionales y en el caso del actor por omisión se analiza al
gremio docente FENAPES.
Debemos aclarar que en esta hipótesis los actores que se mencionan no son los
únicos, ya que hay otros protagonistas como: el gremio de estudiantes, las ATD, etc.
La segunda hipótesis se refiere a uno de los protagonistas, en este caso al actor por
omisión FENAPES. La hipótesis es la siguiente: El rechazo de FENAPES al plan de
estudios de enseñanza Secundaria formulado en la reforma educativa, se debió a las
diferencias entre las concepciones educativas-pedagógicas que sustentan la reforma y
aquellas otras defendidas por los colectivos de profesores/as, y también por una serie
de motivos ocultos, de fondo, como el político-ideológico.
Esta hipótesis refiere, a que no sólo fueron argumentos pedagógicos las razones de
rechazo a la reforma y al plan 96, sino que también hubo motivos ideológicos, una
radicalización ideológica como gremio.
El presente trabajo se divide en cinco capítulos en donde nos proponemos analizar la
reforma educativa, apuntando al plan de estudios para el Ciclo Básico de Secundaria,
plan 96 y a la influencia de los actores en el proceso de diseño y ejecución de la reforma
educativa y en particular a FENAPES.
En el capítulo 1 se desarrollan una serie de conceptos teóricos de importancia para
poder entender luego el desarrollo del trabajo. En este capítulo partimos de qué
entendemos por una política pública destinada a la educación, para luego exponer los
modelos de toma de decisiones sobre políticas. Luego se dan una serie de explicaciones
a la orientación del diseño y ejecución de las políticas públicas como son: los
4
intelectuales y sus ideas, neo-dependentismo (dependencia financiera), el juego político,
la trayectoria institucional y la preferencia de los gobernantes. En nuestro caso se toman
las tres primeras.
En el capítulo 2, elaboramos un breve comentario sobre los estudios previos del
sistema educativo. Luego examinamos el rol en el diseño de la reforma de los tres
protagonistas que a nuestra manera de entender son de suma importancia, como son los
analistas simbólicos, los organismos financieros y el gremio docente de Secundaria
(FENAPES), en el sentido de ver hasta dónde influyeron estos actores en el diseño y
ejecución de la reforma.
En el capítulo 3, analizamos el objeto de discordia, que fue el plan de estudios del
Ciclo Básico de 1996, examinamos cómo se conformó el equipo que llevaría adelante el
diseño. También cómo se desarrolla el proceso del diseño de dicho plan, para luego
revisar ciertos aspectos que componían el plan de estudios. Para eso se dividió en cinco
partes: por un lado las áreas de conocimiento, el staff docente, el incremento de la carga
horaria, el fortalecimiento de las instancias de participación y de discusión, y por último
una serie de acciones que apuntaron al fortalecimiento del Ciclo Básico. Luego se
estudian los fines de dicho plan.
En capítulo 4, desarrollamos el papel y acción del actor omitido en plan 96,
FENAPES, y los argumentos que giraron en torno al rechazo del mismo, como los que
fueron esgrimido por el gremio, como son los de carácter pedagógico, por ejemplo, la
disyuntiva áreas-asignaturas, así como los motivos ocultos que existieron en contra de la
reforma, como son: el ideológico, la cuestión salarial y la lucha por el poder en la toma
de decisiones en la educación.
Por último, tenemos en el capítulo 5, las reflexiones finales sobre los actores de la
reforma, (Analistas simbólicos, Organismos financieros y FENAPES), motivos de
rechazo a la misma, tanto pedagógicos como políticos, características y objetivos del
plan de estudios y algunas perspectivas hacia nuestra actualidad, como pueden ser
ciertas continuidades en cuanto al conflicto suscitado en la reforma “Rama” y el de hoy
día.
5
1. Las políticas públicas y algunas consideraciones a tener presente.
1.1 Consideraciones teóricas sobre las políticas públicas y políticas educativas.
Primero debemos definir que entendemos por una política pública, ya que la reforma
educativa “Rama”fue una reforma pública que apuntó a la educación.
Por Política pública, siguiendo a Aguilar Villanueva, se puede plantear la siguiente
definición: “Reglamentos y programas gubernamentales, considerados individualmente
o en su conjunto, esto es los productos de las decisiones de autoridad de un sistema
político. Puede tomar la forma de leyes órdenes locales, juicios de corte, órdenes
ejecutivas, decisiones administrativas y hasta acuerdos no escritos acerca de lo que se
debe hacer. Por política suele entenderse un conjunto o secuencia de decisiones, más
que una decisión singular acerca de una acción de gobierno particular. Algunos la
entienden como decisiones de fines y preferencias y la distinguen de las decisiones
relativas a los medios para alcanzar los fines. En algunos contextos denota decisiones de
objetivos de largo plazo o directrices generales de acción gubernamental que guían las
acciones de corto plazo en situaciones especificas.”1
María E. Mancebo nos enumera cinco características básicas de una política pública:
-“Un contenido, movilizándose recursos para su implementación.
-Un programa, porque una política pública no se reduce a un acto concreto y asilado
de una autoridad, sino que supone un marco más general con ejes específicos.
-Una orientación Normativa, asumida conscientemente o no voluntariamente o bajo
el peso de las circunstancias.
-Un factor de coerción que resulta de la legitimidad, que la autoridad transfiere a la
decisión.
-Una competencia social, ya que una política pública se define por los actos y
disposiciones la situación, los intereses y los comportamientos de los administradores.”2
Por lo cual, podemos decir que una política pública no es una sola decisión, es una
secuencia de decisiones, no es una mera decisión, sino que es la intención de ir a una
meta plasmada de una secuencia de decisiones coherentes.
Una política educativa es un programa, un reglamento gubernamental dirigido a la
educación.
1 Aguilar Villanueva citado por María E Mancebo “La larga marcha de una reforma exitosa” Pág. 2.2 María Ester Mancebo “La larga marcha de una reforma exitosa” Pág. 3.
6
En una política pública tenemos diferentes partes, ya sea una política destinada a la
educación, a la salud, etc. La misma tiene las siguientes etapas: Diagnóstico o inclusión
en la agenda, (análisis, identificar un problema a resolver), elaboración de alternativas
(formulación), selección de alternativas, implementación (Participan múltiples actores
sociales), evaluación y resultados. A esta serie de fases le podemos denominar “ciclo de
políticas públicas”.
1.1.1 Políticas educativas.
María E. Mancebo establece que una política educativa es: “Un conjunto de líneas de
acción diseñadas decididas y efectivamente seguidas por la autoridad educativa en el
ámbito de su competencia. De formas, más analítica cabe precisar que:
-Una política educativa integra una díada representada por el contenido y el proceso.
-El contenido consta de líneas de acción orientadas normativamente por ciertos
principios u objetivos rectores; las líneas de acción son actos y no actos, en el entendido
que la omisión de actuar también puede constituir una política.
-Las líneas de acción se materializan en distintos formatos: leyes, reglamentos,
resoluciones.”3
1.2 La toma de decisiones en política.
Tenemos una serie de posiciones en la toma de decisiones y análisis de políticas
públicas. Por un lado, como polo extremo, la visión racionalista y por otro, la visión
incrementalista. Pero como menciona Aguilar Villanueva, tenemos varias posiciones
entre medio de estos dos polos, que toman tanto de uno como del otro.
1.2.1 Racionalismo VS Incrementalismo.
La visión racionalista absoluta aparece como una visión en donde: “De entrada hay
un actor, que enfrentando un problema, se encuentra en situación de elegir. Elige sus
preferencias, se propone objetivos, fija sus valores, selecciona sus ventajas. Luego
busca las alternativas disponibles para responder el problema. Hace un inventario
exhaustivo de ellas e identifica sus efectos y sus méritos específicos. Seguidamente
3 María Ester Mancebo “La Larga Marcha de una Reforma Exitosa” Pág. 3.
7
adopta un criterio de selección tan objetivo como sea posible, es decir, que permite
determinar la mejor relación entre las ventajas y los inconvenientes de cada alternativa.
La cantidad de alternativas disponibles será explorada finalmente con la ayuda de ese
criterio y de allí saldrá la solución.”4Por otro lado, la visión incrementalista, impulsada
principalmente por C Lindblom, aparece como opuesta a la visión racionalista. Según
Lindblom aparece como una visión: “(…) Negociadora, concertadora de la política, que
utiliza táctica o caucásicamente el análisis, pero que lo considera una condición
insuficiente y en ciertas circunstancias innecesarias para la decisión y desarrollo de la
política.”5
-Enfoque racionalista, de Simon, a Lindblom:
El análisis de racionalidad limitada implica, que aun cuando los decisores tienen
límites cognoscitivos de información, teoría y cálculo, intentan una solución racional
del problema.
“Se prioriza la eficiencia técnica y económica, resultando adecuada para conceptos
como eficiencia operativa, asignación de recursos, evaluación de programas, planeación
y presupuestación, elección estratégica, “pero tiende a descuidar” aspectos valorativos
de los fines a realizar o de los componentes del problema a resolver.”6
-El modelo Incrementalista:
El análisis incrementalista, supone: “Reducir el universo de las opciones (...) al
conjunto de las políticas que difieren muy poco de las políticas que se llevan
actualmente a cabo.”7
“Se argumenta a favor del enfoque que, el decisor al proyectar una política parecida a
las políticas anteriores, cuenta con información y experiencia acumulada, e incluye la
participación de actores sociales (que como “perros guardianes” cuidarían de que sus
intereses y valores no fueran dañados).”8
Lindblom plantea seis requisitos fundamentales para el paradigma incrementalista:
a) “En Lugar de intentar una revisión que incluya todas las alternativas, los
decidores centran su atención sólo en aquellas políticas que difieren incrementalmente
de las políticas existentes; b) sólo se toma un número en consideración, un número
4 Meny y thoening “Las políticas publicas” Pág. 139.5 Aguilar Villanueva “Estudio introductorio” Pág. 41.6 Aguilar Villanueva Citado por Silvia Méndez (ídem. Pág. 5).7 Aguilar Villanueva Citado por Silvia Méndez (ídem. Pág. 5).8 Silvia Méndez “Dime qué política educativa tienes y te diré quien eres. Rupturas y continuidades entre la política educativa en secundaria de la administración Vázquez y la Reforma Rama. ¿Una política de izquierda?” Pág. 5.
8
relativamente de pequeñas políticas alternativas; c) sólo se evalúa un número restringido
de consecuencias importantes en cada política alternativa; d) el problema al que se
enfrenta el responsable de la toma de decisiones es constantemente redefinido; e) en
consecuencia, no existe una sola decisión o una solución correcta del problema, sino
“una serie interminable de intentos y acercamientos” a las cuestiones mediante análisis
y evaluaciones sucesivas; f) el modelo incrementalista de la toma de decisiones se
describe como remediador, reparador, orientado a la mejoría de las imperfecciones
sociales concretas del presente, más que al desarrollo de metas sociales futuras”.9
1.3 La orientación de las políticas públicas.
Las explicaciones que se han producido desde la ciencia política, acerca de los
factores determinantes del tipo de orientación de las políticas públicas, han transitado
por cinco vías diferentes (unas con más fuerzas que otras), pero parecen ser cinco los
caminos que nos podrían explicar porque las mismas tiene una determinada tendencia y
no otra. Por un lado tenemos: a) los intelectuales y las ideas; b) el neo-dependentismo
(la dependencia de las instituciones financieras); c) las preferencias de los gobernantes;
d) la teoría “Estado céntrica” (la dependencia de la trayectoria institucional de un país, o
la “Path dependence” como son los valores, normas y costumbres); e) la teoría del juego
político (el juego que se da entre los actores que intervienen en una política), lo que
Lindblom denomina el “juego del poder.”
En nuestro caso tomaremos tres: -los intelectuales y las ideas; -el neo-dependentismo
(la dependencia de las instituciones financieras); -la teoría del juego político (el juego
que se da entre los actores que intervienen en una política.). No quiere decir que las
otras dos no nos aporten nada para el análisis de la reforma educativa, sino que es por
razones de espacio que seleccionamos tres, ya que creo que todas aportan e incluso en el
caso de las trayectorias institucionales son muy importantes, ya que nos podrían
puntualizar muchas cosas, como las resistencias al cambio o el propio rol estatista de la
reforma educativa, que nos daría una explicación como componente que restringe la
capacidad de innovación en las políticas de reforma.
1.3.1 Intelectuales e ideas (Analistas simbólicos.).
9 Amitai Etzioni “La exploración combinada” Pág. 268-269.
9
“La relación entre ideas y políticas, intelectuales y políticos y más específicamente,
expertos y políticas públicas se ha constituido en las últimas dos décadas en uno de los
tópicos centrales de la ciencia política.”10Lo que implica que hemos tenido un extenso
debate con relación a la influencia que poseen los intelectuales y de las diferentes
definiciones de qué entendemos por intelectuales, las cuales han pasado por distintas
categorías, como la propia noción de intelectual, experto, técnico, technopol, y analistas
simbólicos. En dicho trabajo no vamos a reproducir la discusión de estas distintas
categorías por razones de espacio, por lo cual partiremos directamente de la noción de
analista simbólico siguiendo a Antonio Camou que cita a Robert Reich y a José J
Brunner. Antonio Camou plantea que analista simbólico: “Es una expresión que hace
referencia a las actividades de “negociación estratégica, identificación y resolución de
problemas” que abarca a todos aquellos que “identifican, resuelven y manejan
problemas mediante la manipulación de símbolos.”11
Brunner, también citando a Robert Reich, establece que en la categoría que Reich
denomina “analítico simbólicos:” “(…) tienen que ver con la identificación, la solución
y el arbitraje de problemas mediante la manipulación de conocimientos. Quienes están
envueltos en tales actividades ganan su vida con la manipulación de símbolos: datos,
palabras, representaciones orales y visuales: (…).”12Además Brunner plantea tres rasgos
que serían característicos del tipo de trabajo, actividad que desarrollan los analistas
simbólicos: a)”Identifican, soluciones o arbitran problemas mediante la manipulación de
símbolos para lo cual emplean instrumentos analíticos aguzados por la experiencia; b)
habitualmente sus ingresos no están ligados al tiempo que emplean en producir sus
servicios si no a la calidad, originalidad, oportunidad e inteligencia de los mismos y,
ocasionalmente, a la rapidez, con que identifican, resuelven o arbitran problemas; y c)
sus carreras profesionales no son lineales o jerárquicas, si no que proceden a lo largo de
una trayectoria que depende en gran medida de su capacidad de trabajo, prestigio
acumulado, participación en redes o inclusión en equipos, etc.”13 Por lo cual, siguiendo
a Brunner podemos decir que son técnicos externos al sistema.
10 G De Armas “Técnicos y política en la reforma educativa uruguaya 1990-1999” Pág. 9.11 Antonio Camou “los consejeros del príncipe. Saber técnico y política en los procesos de reforma económica en América Latina Pág. 56 nota al pie de página. Revista nueva sociedad N.º 152.12 J Brunner “Investigación social y decisiones políticas. El mercado del trabajo del conocimiento” Pág. 117, Revista nueva sociedad N.º 146.13 J Brunner “Investigación social y decisiones políticas. El mercado del trabajo del conocimiento” Pág. 117-118, Revista nueva sociedad Nº 146.
10
Luego de esta presentación del término analista simbólico, debemos puntualizar a
qué se debe que las ideas y los analistas simbólicos nos expliquen la orientación de las
políticas. Podemos decir, que se debe en parte al ascenso de estos en las últimas
décadas, tal vez por presiones de los organismos internacionales como el Banco
Mundial, el BID entre otras.
En este sentido, G. De Armas nos plantea lo siguiente: “Algunas visiones han
atribuido el mayor peso explicativo al ascenso de los expertos, en tanto portadores de un
repertorio exhaustivo y homogéneo de ideas y propuestas.”14
Ascenso que se ha dado y se ha notado mayormente en las reformas de la década de
los noventa, lo que se ha denominado reformas de “segunda generación” como han sido
las reformas de la seguridad social, de la educación, del Estado, entre otras. “Más allá
de la discusión sobre el papel específico que cumplen los técnicos en los procesos de
reforma y sobre la influencia real que alcanzan en los procesos de toma de decisión,
nadie se animaría a negar su “irresistible ascenso” en las estructuras gubernativas y
estatales de la mayoría de los sistemas políticos de la región.”15
A nuestra manera de entender, el rol que cumplen los analistas simbólicos en el
proceso de elaboración de las políticas, es aportando ideas, conocimiento especializado
y actuando como legitimadores frente a la opinión pública y sobre todo frente a los
organismos financieros, en la concesión de los préstamos para el financiamiento de las
reformas y tal vez lo más importante, poniéndole su sello a las mismas, ya que aportan
sus ideas y conocimientos a través de los cuales realizan las políticas, las soluciones.
1.3.2 Neo-dependentismo.
Como aclaré anteriormente, esta visión se refiere a la dependencia de los organismos
multilaterales, como pueden ser Banco Mundial, BID, FMI. De forma más concreta, nos
estamos refiriendo a las directivas y recomendaciones formuladas por estos organismos
internacionales, que son en mayor o menor medida determinantes para las políticas
públicas de un país y sobre todo en América Latina. Podemos decir, que esto se da por
consecuencia de un ascenso sostenido de estos organismos (Banco Mundial, BID,
FMI.). Estas influencias se presentan de varias maneras: Por un lado tenemos la
concesión de préstamos condicionados al cumplimiento de ciertos objetivos económicos
14 G De Armas “Técnicos y política en la reforma educativa uruguaya 1990-1999” Pág. 1915 G De Armas “Técnicos y política en la reforma educativa uruguaya 1990-1999” Pág. 19-20
11
o directamente condicionando o subordinando las reformas de ciertas políticas sociales;
otra forma es a través del rol de los equipos técnicos de estos organismos, que son
portadores no sólo de conocimiento, sino también de ciertas preferencias sobre una
política pública u otra; y otra manera es a través de la financiación de proyectos
conjuntos de las reformas sociales.
En este sentido, Fernando Filgueira establece una serie de características con
respecto a la injerencia de las agencias internacionales financieras, en cuanto a la
formulación de las políticas públicas: “La primera forma de influencia se logra a través
del apoyo técnico y la asistencia técnica. La existencia de equipos técnicos dentro de
estas agencias constituye un recurso al que muchos gobiernos no pueden acceder por
iniciativa o recursos propios.”16
Luego, Filgueira plantea otras tres características: “Una segunda modalidad
importante de influencia utilizada por las agencias internacionales, la constituye su
participación con capitales en proyectos conjuntos de reforma social con gobiernos
nacionales, que consideran su interés en términos de reforma social. Estas joint ventures
se realizan típicamente con la participación de capital, de técnicos domésticos y de las
agencias internacionales. Generalmente las agencias financieras internacionales
participan activamente no sólo en el diseño de la reforma, sino también en su
instrumentación y en su evaluación.”17
“En tercer lugar, las agencias internacionales poseen un impacto indirecto sobre las
políticas sociales a través de sus criterios de condicionalidad económica para prestamos
a los países. Finalmente, existe y se han incrementado en los últimos años formas
abiertas de condicionalidad social, en donde préstamos financieros generales son
supeditados no ya a ciertas metas macroeconómicas, sino a la reforma de diversas áreas
de prestación social.”18
1.3.3 El juego político o “juego del poder” según Lindblom.
16 Fernando Filgueira “La nueva arena de las políticas sociales: vectores internacionales y mediación doméstica en la reforma del sector social en América Latina” Pág. 78. 17 Fernando Filgueira “La nueva arena de las políticas sociales: vectores internacionales y mediación doméstica en la reforma del sector social en América Latina” Pág. 79.18 Fernando Filgueira “La nueva arena de las políticas sociales: vectores internacionales y mediación doméstica en la reforma del sector social en América Latina” Pág. 79.
12
Siguiendo a Lindblom, podemos decir que la noción “juego del poder” se refiere a
una interacción. En este sentido, Lindblom establece lo siguiente: “Con la
denominación “juego del poder” nos referimos frecuentemente a la interacción política
por medio de las cuales se controla a los demás. (….) El término “juego del poder”
sugiere unas interconexiones, más complejas y estrechas que las sugeridas por el simple
término “interacciones” o por el término general “política.” La mayoría de la gente
conoce en gran medida el juego del poder: quien posee la autoridad formal y cuáles son
las hábiles maniobras legales e ilegales posibles entre los diversos tipos de decidores de
políticas públicas y entre los partidos y los grupos de interés.”19
Podemos decir que la interacción, la interconexión a la que nos remite el término
“juego del poder” se da entre los decidores de políticas públicas, los grupos de presión o
de interés, los empresarios, la burocracia e incluso los propios ciudadanos. Según
Lindblom: “el mayor grupo de participantes es sin duda el de los simples ciudadanos,
que aisladamente tienen poca relevancia.”20 Lindblom plantea que entre los ciudadanos
y los decidores de políticas públicas hay otros participantes: “Entre los decidores de las
políticas públicas y los simples ciudadanos, hay muchos otros participantes
especializados en las políticas públicas que desarrollan papeles que difieren de un
sistema a otro: entre estos se incluyen los líderes de los grupos de interés, las
agrupaciones de trabajadores, los periodistas y otros líderes de la opinión pública, los
hombres de negociación, los funcionarios locales o de otras unidades del gobierno
subordinadas.”21
Sobre cómo ejercen el control los participantes en el “juego del poder,” Lindblom
establece algunas formas y plantea lo siguiente: “Uno de los modos de ejercer el control
sobre los adversarios es encarcelarlo o intimidarlo. También se pueden emplear
métodos, más suaves: por ejemplo mentir sobre las propias intenciones y conseguir de
este modo aliados o silenciar las críticas, o devolver favor, por favor. Otras veces se
puede ganar en una determinada política actuando simplemente de modo rápido antes
que otro pueda hacerlo.”22 Los mecanismos que presenta Lindblom aquí son:
“Persuasión y el análisis partidista,” amenazas, el intercambio y autoridad, el tener
autoridad sobre los demás.
19 C Lindblom “El proceso de elaboración de las políticas públicas” Pág. 57.20 C Lindblom “El proceso de elaboración de las políticas públicas” Pág. 58.21 C Lindblom “El proceso de elaboración de las políticas públicas” Pág. 58.22 C Lindblom “El proceso de elaboración de las políticas públicas” Pág. 62.
13
2 La génesis de la reforma educativa: los diagnósticos y los actores de la
reforma.23
“La educación pública constituye, desde hace más de un siglo, uno de los pilares de
la sociedad uruguaya. El sistema educativo público ha desempeñado un papel
determinante en la historia nacional, una función clave en la conformación de la
sociedad uruguaya, en la construcción de su identidad colectiva, en la formación de
ciudadanía y, desde luego, también en la generación de las bases del desarrollo
económico y productivo. En este sentido, debemos tener presente que la matriz del
sistema educativo nacional, fundado a partir de los principios de “gratuidad, laicidad y
obligatoriedad de la enseñanza,” fue construida tempranamente en comparación con
otros países de América Latina, en el último cuarto del siglo XIX, en paralelo a la
consolidación del Estado Nacional y como componente esencial del mismo”24.
Hasta la década del sesenta, del siglo XX, el sistema educativo uruguayo exhibía
niveles de desarrollo (tasas de alfabetización, cobertura educativa, egreso, etc.), que
ubicaban al país en una posición destacada dentro de la región, incluso en comparación
con los países de mayor desarrollo socioeconómico. A pesar de estos valiosos valores,
Uruguay fue perdiendo el nivel educativo adquirido en los últimos años, tanto con
relación a las sociedades más desarrolladas, como con sus pares de la región. Por lo cual
se llega a la reforma del sistema educativo en los noventa, gracias a una serie de
diagnósticos del sistema educativo.
En el marco de una oleada de reformas educativas y también de otras, como las
reformas del Estado, de la seguridad social, etc. que vivió América Latina en los años
noventa y de las que el propio Uruguay no fue ajeno a esa reformas ocurridas. Entre
(1995-1999), se produjeron, en Uruguay una serie de reformas: como la del Estado, de
la seguridad social y también se desarrolló una educativa, que se guió por una serie de
23 Para recabar información se realizaron 5 entrevistas y se incluyen 2 de otro trabajo realizado en seminario uno. Dichas entrevistados tendrán la siguiente denominación para reservar el anonimato de los entrevistados a la hora de ser citadas en el presente capítulo y en el resto de los capítulos de este trabajo, las denominaciones son las siguientes: en el caso de las autoridades del CODICEN serán Autoridad del CODICEN uno y dos, en el caso de los analistas simbólicos serán analista simbólico uno y analista simbólico que participó en la reforma, en el caso de los dirigentes gremiales serán dirigente gremial uno y dos y en el caso del docente, la denominación será docente común. 24 ANEP presupuesto 2005 en www.anep.edu.uy
14
objetivos fundamentales: “mejoramiento de la calidad educativa, el avance de la
equidad, la profesionalización docente y modernización de la gestión.”25
2.1 ¿Cómo se produce el diagnóstico?
En el período que va desde la reinstitucionalización democrática (1985 hasta 1994),
se realizaron avances muy importantes en dicho tema, se produjeron en las dos
administraciones del tiempo marcado, o sea, en el CODICEN de Pivel Devoto y en el de
Gabito Zoboli. En estas administraciones, se brindaron recursos y se apoyaron estudios
técnicos sobre el sistema educativo, entre los cuales se pueden destacar: el trabajo
realizado por CEPAL26Montevideo, cuyos resultados son publicados entre (1990-1994),
dicho informe estuvo destinado a la calidad de la enseñanza, y tenemos el diagnóstico
realizado por la oficina de planeamiento y presupuesto (OPP), a través del programa de
investigación social.
Estos estudios “constituyeron una condición imprescindible para la elaboración de
políticas de corto, mediano y largo plazo, y, en definitiva, para cualquier proceso de
transformación que se quisiera fundar sobre bases sólidas.”27
Además, la gran difusión que tuvieron estos documentos sirvió para conscientizar a
la sociedad, de que el sistema educativo uruguayo necesitaba un cambio (reforma).
También sé conscientizó a las autoridades políticas de la época, de que se necesitaba
una reforma del sistema educativo uruguayo. En este sentido, M E Mancebo plantea: “A
su vez, la amplia difusión de esos estudios fue lenta, pero sistemáticamente generando
conciencia respecto a los problemas del país, tanto en el ámbito de la opinión pública
como de las elites y, en particular, de la clase política.”28
También se mostró, a través de estos diagnósticos, la situación de la educación
uruguaya, la realidad crítica por la que atravesaba el sistema educativo nacional, tanto
en recursos materiales, como en la calidad de la educación, los problemas que tenía en
Secundaria con la alta deserción de los estudiantes, etc. Dichos estudios mostraron una
importante brecha en lo que era el aprendizaje de los alumnos que tenían un nivel socio-
económico más alto, en comparación con aquellos que tienen un menor nivel socio-
25 Mancebo “La larga marcha de una reforma exitosa”. Pág. 4.26 El convenio entre la oficina de CEPAL Montevideo y el CODICEN se produce en el año 1989, convenio que se produce para realizar un estudio global sobre la educación básica, con mayor énfasis en la educación inicial, primaria y secundaria.27 Mancebo “Revista uruguaya de ciencia política” N º 10 Pág. 105.28 Mancebo “Revista uruguaya de ciencia política” N.º 10 Pág. 105
15
económico más bajo. “El fantasma de la segmentación en el campo de la educación
apareció con crudeza en una sociedad que tradicionalmente ha ostentado altos niveles de
integración.”29
En lo que se refiere a la educación media, el informe de CEPAL establecía que
existía: “Una fuerte estratificación de los aprendizajes por subsistema, tanto global,
como por áreas: en primer lugar se posicionan los alumnos de los liceos privados, en el
segundo los estudiantes de los liceos públicos de Montevideo, en tercera posición los
públicos de capitales departamentales del interior, en el cuarto lugar los alumnos de las
escuelas técnicas montevideanas y finalmente los de las escuelas técnicas ubicadas en el
interior.”30
Otro de los problemas detectados por los estudios fue la alta deserción del
estudiantado, en el Ciclo Básico de Secundaria, a pesar de que la matricula había caído,
(como se puede ver en el cuadro 1 del Anexo de cuadros.).
Otro de los problemas a destacar era el alto índice de repetición, tanto en Primaria
como en Secundaria. El índice de repetición en Primaria era“un 10,4% en 1998 (en
escuelas públicas comunes). Del total de alumnos matriculados en primer año un 21,3%
repetía.”31
Estos diagnósticos los podemos remitir al plan desarrollado por la CIDE, en (1962-
1965), ya que se encontraba en los mismos lineamientos de estos estudios mencionados
sobre todo, el de CEPAL, ya que Germán Rama fue una figura muy importante en
ambos trabajos, puesto que participó en la CIDE, como en el informe de CEPAL. Rama
va a tomar los lineamientos de la CIDE, en la investigación de CEPAL, llevada adelante
por él. En ese momento, los principales ejes de ambos planes eran: “enseñanza inicial,
atención focalizada en sectores marginales, expansión de la formación docente y
fortalecimiento de la enseñanza técnica (UTU).” 32
En1995, en la administración del DR. Julio M Sanguinetti se empieza a formular e
impulsar una reforma educativa de proporciones infrecuentes, la cual apunto al
fortalecimiento del papel del Estado en la orientación y la ejecución de políticas,
también aumentó de forma considerable el gasto público. Dicha reforma fue planteada
en la ley de presupuesto del quinquenio (1996-2000).
29 Mancebo “Revista de ciencia política” N.º 10 Pág. 105.30 Citado: en “Una visión integral del proceso de reforma educativa en Uruguay 1995-1999” Pág. 200. 31 “Una visión integral del proceso de la reforma educativa en Uruguay 1995-1999” Pág. 131. 32 G De Armas y Garcé en “Política y conocimiento especializado: la reforma educativa en Uruguay 1995-1999.” Pág. 10.
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La reforma fue llevada adelante por el CODICEN, que tenía como principal figura al
sociólogo Germán Rama, quien fue el encargado de llevar adelante los estudios de
CEPAL, sobre el sistema educativo.
En este sentido, Nicolás Bentancur nos plantea: “Entre los años 1995 y 2000 en
Uruguay se formuló e implementó un conjunto de políticas educativas al que por su
ambición y vocación sistémica se le atribuyó la categoría de “reforma educativa”, y más
específicamente, fue conocida como la “reforma Rama”. Fue precisamente el sociólogo
Germán Rama quien cumplió un doble y determinante rol en la génesis y desarrollo de
las transformaciones: primero como técnico de la sede Montevideo de CEPAL, desde la
cual se diagnosticó el estado de situación de la educación uruguaya en el primer lustro
de los años noventa; luego, desde 1995 y hasta el año 2000, al frente de la
administración educativa nacional (Director Nacional de Educación de ANEP).”33
2.2 La participación de los distintos actores en la reforma educativa”Rama”, tanto por
acción, como por omisión.
En este punto se examinarán tres actores, que a nuestro entender son relevantes a la
hora de explicar la tendencia que siguió la reforma, los mismos son: los analistas
simbólicos, ya que como sabemos, los intelectuales y las ideas que portan, son una
puntualización de porqué las políticas públicas toman una orientación y no otra. Luego,
como otro actor de importancia, están los organismos internacionales (BID y Banco
Mundial), que como bien sabemos los mismos desempeñan un papel decisivo a la hora
de la ejecución de las políticas públicas y sobre todo en América Latina (Neo-
dependentismo). Estos dos protagonistas son tomados por acción. Por último, tenemos
un tercer actor, en este caso por omisión, como es el gremio docente. En nuestro caso
particular nos concentraremos en el gremio de Secundaria, que fue el que generó mayor
rechazo a la reforma, o sea FENAPES.
2.2.1 ¿Qué papel jugaron los analistas simbólicos en la formulación de la reforma
educativa “Rama”?
33 Nicolás Bentancur “Reformas educativas y rendimiento escolar. Reflexiones a partir de las experiencias de Argentina, Chile y Uruguay” en Cuaderno Nº 93 del CLAEH Pág. 15.
17
Primero debemos hacer una pequeña referencia sobre qué entendemos por analistas
simbólicos, lo tomaremos en el sentido que describimos y desarrollamos en el punto
1.3.1, siguiendo a Antonio Camou y a José Brunner, el cual era: como manipuladores de
símbolos como son los datos, el conocimiento, técnicos externos al sistema. Podemos
decir, que son las personas que participaron como coordinadores y consultores de los
diferentes programas de la reforma, como el MESyFOD, MECAEP, UTU/BID y
ANEP-FAS. Dando algunos nombres podemos decir el propio Germán Rama, quien
fuera el presidente del CODICEN, en el período que se llevó a delante la reforma
educativa (1995-2000), María Ester Mancebo, coordinadora de MESyFOD.
A continuación, presentáremos la opinión de los diferentes actores entrevistados para
este trabajo como son: analistas simbólicos, dirigentes gremiales, docentes y autoridades
del CODICEN, para terminar, dando nuestra opinión basada en una revisión de la
bibliografía existente sobre el tema.
La opinión de los entrevistados se recaba bajo la siguiente pregunta: ¿Cómo analiza
la participación de los analistas simbólicos en el proceso de formulación de la reforma?
En función de esta pregunta, una de las autoridades del CODICEN nos expresaba: “(…) Desde el punto de vista de su diseño nada tuvieron que ver técnicos externos al sistema, el diseño de
las modificaciones e innovaciones se hizo desde adentro del sistema concretamente. Yo tuve una
participación muy fuerte porque era consejera del CODICEN (…), entonces para mi gusto alguno de los
técnicos que se contrataron para algunas tareas dentro del programa MESyFOD tuvieron una
participación de instrumentar la reforma, pero no en el diseño de la reforma, (…).” Autoridad del
CODICEN uno.
La otra persona entrevistada, como autoridad del CODICEN a diferencia de su
compañero nos mencionaba: “Bueno mira, en realidad, yo creo que fue muy importante en todo
momento desde su arranque (…). Eso para mí le dio una riqueza fundamental, porque, técnicos que
provienen de distintos lugares, tienen distintas visiones sobre temas iguales (…).” Autoridad del
CODICEN dos.
Por otro lado, tenemos los que nos expresaban los analistas simbólicos, lo cual sigue
en consonancia con lo que manifiestan la autoridad del CODICEN número dos, en
donde se recalca la importancia de la participación de los analistas.
En este sentido, uno de los analistas nos decía: “Yo creo que fue una participación no
solamente totalmente legítima, sino sumamente rica (…)” Analista simbólico que participó en la reforma.
18
En la misma dirección, la otra persona entrevistada como analista simbólico nos
plantea lo siguiente, aunque dividiendo el período en dos momentos: “Yo creo que fue muy
positiva. Al comienzo creo que hay un acervo, o contribuyeron a producir y acrecentar un acervo de
conocimiento técnico sobre educación en Uruguay, que antes casi no existía o era muy parcial (…), creo
que hacia la segunda mitad de ese período o hacia el final de ese período (…) los analistas simbólicos
fueron abandonando un poco ese rol de productores de conocimiento, que sirve para cualificar el diseño
de la política o iluminar entorno a un tema no conocido, a un rol mucho más instrumental (…).” Analista
simbólico uno.
En cambio, los dirigentes gremiales de FENAPES y los docentes tienen una visión
diferente. Uno de los dirigentes nos contaba: (…) “Son los instaladores de la reforma (…), los
analistas simbólicos de corte, de los que pueden ser un Germán Rama, una María Ester Mancebo, gente
que trae un proyecto, esa es la primera instancia, esa es la primera valoración que hubo en la época (…)”
Dirigente gremial uno.
En el mismo sentido, el otro dirigente nos plantea lo siguiente, aunque recalcando
una visión tecnocrática en el proyecto de reforma: “Bueno, justamente todo el proceso
reformista se caracterizó, por la contratación de técnicos, sobre todo sociólogos, que en gran parte no
tenían una vinculación con el sistema educativo (…). Eso genera entonces para nosotros una visión para
nosotros demasiado tecnicista, hasta tecnocrática directamente, que el técnico elabora todas sus
propuestas muchas veces desvinculado del quehacer cotidiano del sistema educativo (…)” Dirigente
gremial dos.
El docente entrevistado nos expresaba, lo cual esta en consonancia con el espíritu del
gremio, ya que en su forma de parecer la participación de los analistas no era adecuada: “Me parecieron totalmente inconvenientes porque desconocían a mí entender la realidad de la educación
nacional.” Docente Común.
A raíz de esta presentación de opiniones, podemos plantear dos visiones: una donde
la participación de dichos analistas es positiva, ya que aportan ideas y por otro lado, una
visión que plantea que la participación de estos no es adecuada, ya que en algunos casos
solían desconocer las realidades del sistema educativo.
En nuestra opinión, para evaluar la participación de los analistas simbólicos en el
diseño e implementación de la reforma, primero debemos hacer una referencia breve al
ascenso de los mismos en las políticas públicas en la región y en Uruguay.
La participación de los analistas en las decisiones y análisis de políticas públicas,
tomó notoriedad en la década del noventa, por una serie de reformas que se produjeron
19
en América Latina, lo que se denomina reformas de “segunda generación.” En Uruguay,
“Recién a partir de la segunda administración democrática, con el plan de reformas
impulsado por el presidente Lacalle, surgen los indicios de un lento, pero sostenido
avance de los técnicos.”34Pero la mayor notoriedad se da en la segunda administración
de Sanguinetti, ya que en Uruguay se produjeron una serie de reformas como: la del
Estado, la educativa, etc.
En lo que se refiere a la educación, la participación de los analistas fue muy
importante en el período 95-96, que es cuando se produce el proceso de formulación e
implementación de la reforma educativa y del plan de Ciclo Básico de Secundaria, de
1996, las dos etapas más importantes del ciclo de políticas públicas.
Los técnicos tuvieron una notoria participación en la formulación de la reforma
educativa a raíz de la conformación de un selecto equipo de técnicos encabezado por el
sociólogo Germán Rama, quién luego sería el presidente del CODICEN.
La participación de los técnicos en dicha formulación es importante de destacar ya
que los técnicos, cuando tienen a su cargo la formulación, y la implementación de una
política, suelen generalmente imponer su sesgo ideológico y lo más importante es que lo
hacen a través de sus diagnósticos, de sus soluciones.
En este sentido, Bentancur nos plantea lo siguiente: “Los técnicos- <<analistas
simbólicos>> que tuvieron a su cargo la gestión de las reformas, frecuentemente
imprimen su sesgo ideológico, disciplinario o, más simplemente, sus propios
diagnósticos y soluciones objeto de su trabajo.”35
“El caso de la reforma es un caso evidente de uso político del conocimiento
especializado.”36
Además, el conocimiento (el saber de los especialistas), de los técnicos, sirvió para
poder generar un diagnóstico acabado de la educación uruguaya en los noventa llevado
por Rama desde la CEPAL. “Puede decirse siguiendo a Brunner y Sunkel (1993: 9) que
el conocimiento especializado fue decisivo en la “construcción” de la noción de “crisis
del sistema educativo.”37“Simultáneamente y gracias al manto de neutralidad y
cientificismo que legitima la tarea de los organismos internacionales como CEPAL,
34 G De Armas “Técnicos y Política en la Reforma Educativa Uruguaya 1995-1999” Pág. 45. 35 Nicolás Bentancur “Reformas educativas y rendimiento escolar. Reflexiones a partir de las experiencias de Argentina, Chile y Uruguay” en Cuaderno Nº 93 del CLAEH Pág. 13. 36 G De Armas Y Garcé “Política y conocimiento especializado: La reforma educativa en Uruguay <1995-1999>” Pág. 9. 37 G De Armas y Garcé “Política y conocimiento especializado: La reforma educativa en Uruguay <1995-1999>” Pág. 9.
20
Rama se había catapultado ante la opinión pública y los partidos políticos uruguayos
como el principal experto en el campo educativo del país.”38
Como podemos ver, de aquel rol marginal y subordinado que tradicionalmente han
tenido los especialistas y su conocimiento en lo que es la elaboración de las políticas
públicas, pasó a ser más notorio y decisivo con la serie de reformas que se dieron en el
período 95-96. En lo que se refiere a la reforma educativa, los analistas simbólicos
participaron aportando ideas y pensando como mejorar la misma. Luego ese papel de
los técnicos se tornó más instrumental, en el sentido, en que se dedican más a perseguir
el dato, el resultado.
Tal vez, la respuesta a la notoria participación de los analistas simbólicos en dicha
reforma educativa, pueda ser la necesidad del Estado, de poder legitimar la misma ante
la opinión pública y frente a los organismos internacionales financieros como el BID y
el Banco Mundial, ya que los técnicos cuentan con una capacidad de legitimar y
justificar las decisiones que se adoptan en una política pública, y también para poder
construir una noción de <crisis del sistema educativo>, con los estudios realizado por
los analistas desde la CEPAL.
En este sentido, uno de los analistas simbólicos entrevistado nos contaba: “Creo que lo
de Uruguay no escapa a una tendencia macro en la región de un ascenso de los técnicos a los ámbitos a
donde se elaboran las políticas públicas económicas o sociales, en este caso la educativa. Pasó en
Argentina con la reforma, pasó en Chile con la reforma, antes y de manera más marcada pasó en Brasil,
en Colombia, en República Dominicana, en fin, en prácticamente en todos los países de la región. En
parte me imagino también alentado, estimulado, incentivado, por las instituciones financieras
internacionales, BID, Banco Mundial, prestatarias de los proyectos de reformas educativas en los países
de la región, que de alguna manera también exigían tener ese perfil técnico al frente de las contrapartes
con las cuales llevaban adelante prestamos para in-cursar procesos de reforma educativa.” Analista
simbólico uno.
2.2.2 ¿Qué papel jugaron los organismos internacionales de crédito en la reforma
educativa”Rama”?
En este punto tratáremos de examinar el rol que desempeñaron, en la formulación y
ejecución de la reforma educativa, los organismos internacionales como el BID y el
Banco Mundial, pero primero presentáremos las opiniones de los diferentes
38 G De Armas y Garcé “Política y conocimiento especializado: La reforma educativa en Uruguay <1995-1999>” Pág. 9.
21
entrevistados, para luego hacer un análisis basado en información Secundaria y en
bibliografía sobre el tema.
La opinión de los entrevistados para este tema se recaba con la siguiente pregunta
¿Qué papel jugó en la formulación de la reforma, el financiamiento internacional?:
Una de las autoridades del CODICEN nos expresaba: (…) “Cualquiera de los dos bancos
jugaron un papel fundamental, estrictamente del punto de vista de los recursos” Autoridad del CODICEN
uno.
En el mismo sentido, la otra autoridad entrevistada insistía en recalcar el papel
fundamental de los organismos internacionales en cuanto al financiamiento de la
reforma, en lo que son los recursos y no en el diseño de la misma: “Sin temor creo que el
papel que jugó el financiamiento internacional fue fundamental, no hubiese podido haber reforma, sino
hubiese habido financiamiento internacional, porque, sin dudas el financiamiento internacional facilitó
varias cosas: capacitación de los docentes; constitución de grupos de trabajo que analizaran, estudiaran e
hicieran propuestas; construcción de centros educativos; compra de equipamiento, etc. Lo que sí debe
quedar claro, es que al decir que el financiamiento internacional contribuyó decididamente en la reforma,
no es lo mismo que sostener que el financiamiento internacional hizo la reforma.” Autoridad del
CODICEN dos.
Uno de los analista simbólico nos manifestaba, lo cual sintoniza con lo que plantean
las autoridades del CODICEN: “(…) Yo diría que fueron importante, en términos muy importantes,
no importantes, muy importantes en términos de financiar los componentes de innovación de la reforma
educativa en todas las áreas o subsistemas. Cuando digo componentes de innovación me refiero a
infraestructura, equipamiento, capacitación, asistencia técnica, condición de estudio, etc., etc.” Analista
simbólico uno.
En la misma dirección, el otro analista entrevistado nos plantea: “(…) Si tuviéramos que
cuantificarlo, yo diría que en un ciento por ciento de formulación, hubo un 80% de formulación por parte
de actores nacionales, a que le dejo es 20%, ese 20%, lo dejo en relación sobre todo a lo que fue las fases
de negociación de los proyectos internacionales, (…) en ese 20%, también es cierto que los organismos
internacionales muy frecuentemente, en las negociaciones de estos prestamos, ponen determinados, hacen
determinadas exigencias, que obligan entre comillas a los nacionales a poner a punto ciertas cosas.”
Analista simbólico que participó en la reforma.
Los dirigentes gremiales de FENAPES y docentes nos manifiestan una visión
diferente de la de los analistas y autoridades, esta visión plantea que los organismos
financieros no sólo financiaron el proyecto, sino que ellos decidieron que proyecto
aplicar en nuestro país.
22
En este sentido, uno de los dirigentes nos mencionaba: “(…) Estos dos organismos
internacionales han dirigido la política a través de convenios (…) la estructuración de estos proyectos
hizo, que por la cantidad de funciones y la cantidad de contenidos que existían del punto de vista de las
propuestas educativas, del punto de vista del manejo de los recursos económicos, los recursos económicos
para el mantenimiento, para la construcción, para la arquitectura, para todos los aspectos, estuvo en
manos de esos organismos. En consecuencia, de alguna manera esos organismos dirigieron la política
educativa y la financiación de ese proyecto dirigió la política educativa a través de esos créditos.”
Dirigente gremial uno.
En la misma dirección, el otro dirigente nos expresaba: “Acá tenemos que hacer todo un
encuadre político regional. Sin duda el BID juega ahí un rol en todo lo que son las políticas públicas, acá
no podemos separar la reforma educativa de todo lo que fue la reforma del Estado.” Dirigente gremial
dos.
Siguiendo la misma posición, el docente entrevistado nos decía: “Totales fueron
determinantes (…) fue una reforma impuesta desde el exterior, ellos pusieron el financiamiento y
determinaron la temática, la filosofía de los planes fue determinante, por supuesto en complicidad de los
gobiernos locales, pero no solamente en Uruguay si no en general en América Latina.” Docente común.
Como podemos ver, las opiniones de los actores pueden dividirse nuevamente en
dos: Por un lado los que creen y expresan que los organismos internacionales tuvieron
un papel decisivo en lo que fue la financiación de la reforma (infraestructura, en lo
material), pero que el financiamiento no fue quien hizo la reforma, ni quien la impuso.
En esta línea tenemos a los analistas simbólicos y a las autoridades del CODICEN.
Luego tenemos los que manifiestan que la financiación internacional tuvo un papel
preponderante, determinante en todo sentido, no sólo en lo que fue el financiamiento,
sino también en el condicionamiento de la reforma, en el sentido de que es un proyecto
hecho por los organismos internacionales.
A nuestro entender, el papel de los organismos internacionales de crédito, lo tenemos
que dividir en dos partes: por un lado la incidencia que tuvieron en la formulación del
plan de la reforma (texto), y por otra parte, la influencia en el financiamiento de la
misma, o sea que la reforma se llevara acabo, ya que la ANEP no tenía fondos para
invertir, ya que la mayor parte de sus capitales estaban destinados al pago de los salarios
de sus funcionarios, si bien se hizo un gran esfuerzo por parte del Estado, para
incrementar significativamente los recursos que se asignaban a la enseñanza.
23
Garcé y De Armas establecen que: (...) “Los recursos aportados por las IFIs
(instituciones financieras internacionales), jugaron un papel fundamental. En particular,
permitieron el funcionamiento de algunos programas ad hoc que fueron decisivos en la
fase de implementación de la reforma.”39
En dicho período (1995-1999), se recibieron diversos aportes del BID y del Banco
Mundial: “U$S 59.500.000 para el MECAEP, programa para mejorar la calidad de la
educación primaria, U$S 28.000.000 para fortalecer la educación técnica (UTU-BID),
U$S 18.000.000 para la modernización de Secundaria y la formación docente
(MESyFOD), y U$S 7.468.000 para fortalecer el área social (FAS-OPP-BID.). Esto
hizo un total de U$S 112.968.000.”40 Como se puede observar, el total de dinero
prestado “(U$S 112.968.000), llevado a un promedio anual, serían unos U$S
14.121.000, lo que significa menos de un 5% del presupuesto de la ANEP.”41Pero como
dijimos anteriormente, la mayor parte del presupuesto de la ANEP, está dedicado al
pago de los salarios de sus empleados (93%), lo cual deja un pequeño margen de
inversión para locales, equipamiento, informática, etc. Por lo cual, los fondos de los
organismos internacionales jugaron un papel importantísimo en el financiamiento de la
reforma, ya que fueron alrededor del 50% de los recursos disponibles para invertir en la
reforma educativa.
En lo que respecta a los lineamientos de la reforma los mismos no tuvieron ninguna
incidencia, ya que los organismos internacionales tenían una propuesta que estaba muy
relacionada con el “New public Management” y con un modelo “educativo-Neo-
liberal”, en donde se proponía una clara descentralización, privatización, introducir
mecanismos de mercado: como el libre juego de la oferta y la demanda (por ejemplo
como en el caso chileno con los vouchers), y una reducción del papel del Estado.
Si miramos la reforma educativa uruguaya de 1996 no tenemos nada de esto, la
descentralización no existe, se tiene un órgano jerarca concentrado que es la ANEP.
En lo referente a la privatización no existió, en cuanto a la introducción de los
mecanismos de mercado como pueden ser: financiamiento mixto, (vouchers), subsidio a
la demanda, etc. nada de esto ocurrió en la reforma uruguaya. Además, si se compara la
reforma uruguaya, con las del resto de América Latina, la misma es hiperestatista. Se
39 Garcé, G De Armas “Política y conocimiento especializado: La reforma educativa en Uruguay <1995-1999>” Pág. 7.40 Información extraída de Garcé y G De Armas “Política y conocimiento especializado: La reforma educativa en Uruguay <1995-1999>.”41 Fuente Garcé, G De Armas.
24
aumenta la participación del Estado, ya que se amplía la cobertura de la educación
pública a nivel de 4 y 5 años de edad, (lo que se llamó la educación inicial), aparecieron
las escuelas de tiempo completo. También se ampliaron las escuelas rurales, en donde
se establecieron tres años más, lo que se llamó séptimo, octavo y noveno, en donde se
formaba a los estudiantes de las escuelas rurales para compatibilizar con los liceos (lo
que se daba era similar al Ciclo Básico del liceo). Así mismo se extendió el número de
liceos públicos, hubo una expansión en la formación docente, por parte del Estado
creándose los CERP (Centro Regionales de Docentes), se crearon seis centros de
profesores, etc. Sin dudas, el papel del Estado no se redujo, como proponen, los
principales organismos financieros (Banco Mundial, BID), que se encuentran asociados
al “New public Management” y a un modelo neo-liberal.
Con respecto a esto, De Armas y Garcé planten lo siguiente: “Las principales
políticas también revelan el contenido estatista de la reforma. En este sentido, vale la
pena destacar i) la expansión de la oferta pública de la enseñanza en educación inicial:
“brindar cobertura adicional (en el período 1995-1999) a 10.500 niños de 5 años y a
14560 niños de 4 años”42 ii) expansión de la escuela de tiempo completo: “brindar
atención de tiempo completo al 12% de los alumnos asistentes a la escuela pública del
país”43(…).”44
No sólo en las políticas que se emplearon en la reforma educativa “Rama”se puede
ver el crecimiento del papel del Estado en la educación, sino también en el aumento del
gasto presupuestal. “En el período (1996-1999) se invirtieron U$$ 97.479.189,35 en el
rubro construcciones escolares que permitieron disponer 1968 nuevos espacios aulas.
Parte de esta inversión fue financiada a través del importante aumento del presupuesto
para la educación, aprobado por el parlamento: la partida para educación se incrementó
en un 20,9% (equivalente a U$$ 62.015.460), en 1996 con respecto al presupuesto de
1995 con lo que el presupuesto asignado a la ANEP pasó del 1,73% al 2,26% del PBI y
del 8,96% al 10,29% del presupuesto del gobierno central.”45
Por lo cual, podemos decir que el rol de los organismos financieros internacionales
fue nulo, en lo que se refiere a lo ideológico, ya que la reforma educativa uruguaya no
42 Citado por G De Armas y Garcés “Proyecto de presupuesto, sueldos, gastos e inversiones” ANEP 1996-2000. 43 Citado por G De Armas y Garcés, Rama Germán, “La reforma educativa en Uruguay” ANEP 1998 p.12 44 G De Armas y Garcés “Política y conocimiento especializado: La reforma educativa en Uruguay <1995-1999>” Pág. 5.45 G De Armas y Garcé “Política y conocimiento especializado: La reforma educativa en Uruguay <1995-1999>” Pág. 6.
25
siguió lineamientos de éstos, pero si tuvo un papel importante, y decisivo, en lo que se
refiere al financiamiento de la misma, ya que si bien el capital aportado no era más de
un 5% del gasto de la ANEP, fue fundamental a la hora de invertir en la realización de
la reforma, ya que fueron alrededor de un 50% de los fondos para invertir en
infraestructura (nuevos centros educativos, edificios) en tecnología (informática), etc.
Pero, debemos aclarar que no es que los organismos no intentaron poner condiciones
en el paquete de la reforma educativa, sino todo lo contrario.
En esta dirección, algunos de nuestros entrevistados nos manifestaban: “Los
organismos intentaron yo sé porque para cualquiera de los dos prestamos intervine en su firma. Los
organismos como de costumbre intentan poner condiciones, pero lo recuerdo con enorme satisfacción.
Directamente interviniendo miembros del CODICEN, miembros del consejo de secundaria, miembros del
consejo de UTU y miembros de primaria, negándonos a aceptar una sola condición que tuviera que ver o
que chocara con las leyes uruguayas o con la tradición pedagógica uruguaya, las condiciones que
aceptamos tuvieron que ver con plazos de ejecución de proyecto (…).” Autoridad del CODICEN uno.
En el mismo sentido, un analista simbólico nos expresaba: ”Determinadas orientaciones
que los técnicos del BID trataron de promover verdad (…) un ejemplo bien contundente que tengo fue
que en relación a todo lo que supondría una línea central de la reforma educativa, que fue la capacitación
de los docentes, la propuesta, o la idea del BID, iba mucho más por un modelo que de hecho está muy
extendido en América Latina, lo que no viene de Washington ni nada por el estilo, sino que está muy
extendido en el mundo por general que es, que la capacitación se realizara a través de las universidades y
de hecho los técnicos del BID hicieron algún contacto para ver si alguna universidad de las que existen en
Uruguay, podría estar en condiciones de asumir el desafió de capacitación de los docentes de enseñanza
media por ejemplo, y allí Rama puso el ¡grito en el cielo¡ porque su modelo, puso el ¡grito en el cielo¡ y
en un momento parecía que la negociación se cortaba, porque él estaba convencido que ANEP, tenía que
dar la capacitación de los docentes tenía que seguir siendo hecha en el marco de la ANEP (…).” Analista
simbólico que participó en la reforma.
2.2.3 ¿Qué papel jugo el gremio docente FENAPES en la formulación de la
reforma?
Vale aclarar que nos dedicáremos al gremio docente de Secundaria, en particular a
FENAPES, que como se sabe fue el gremio que tuvo un mayor rechazo a la reforma, ya
que fue el gremio más confrontativo con la misma y con las autoridades del CODICEN.
26
Debido a que FENAPES es el objeto relevante de nuestro trabajo, posteriormente le
dedicaremos el capítulo 4. En el capitulo 3 que sigue analizamos un aspecto específico
de la reforma: el plan 1996 del Ciclo Básico de Secundaria.
3 El objeto de discordia: el Plan de estudios 96 para el Ciclo Básico de
Secundaria.
El acabado diagnóstico del sistema educativo y la concientización de la opinión
pública y de la clase política, llevó a que todos los partidos tomaran como bandera para
la campaña electoral de las elecciones de 1994, el tema educativo. Como, ya se sabe en
dichas elecciones ganó la presidencia el partido colorado, cuyo candidato era el DR
Julio M Sanguinetti.
A raíz de la concientización de la gente y de la clase política se logra un fuerte
respaldo parlamentario, para la designación de los integrantes del CODICEN, en donde
se nombra al sociólogo Germán Rama, como presidente del CODICEN, quien fue el
coordinador técnico de los estudios realizados por CEPAL, sobre el sistema educativo
uruguayo.
El CODICEN, además de Rama, estuvo integrado por José Claudio Williman,
Carmen Tornaría, Nelly Leites de Moraes y Rosa Márquez.
Llegado al proceso de formulación de la reforma educativa anterior, en donde Rama
ya tenía un diagnóstico acabado del sistema educativo, ya que como mencioné fue el
coordinador de los estudios de CEPAL.
En muestro caso se analizará el proceso de formulación del Ciclo Básico de
educación Secundaria.
3.1 ¿Cómo se conforma el equipo técnico para la formulación de la reforma?
Rama conformó el equipo técnico, el que implicaba las cabezas de los cuatro
programas de financiamiento externo: MECAEP, (donde coloca a Pedro Ravela), FAS-
ANEP (donde está Karen Lehrhaupt), el único proyecto que se crea en el marco de la
27
reforma, es para reformar la educación media y docente, que es el MESyFOD, donde
está María E. Mancebo y en el UTU/BID, coloca a Sara Silveira.46Dichas personas eran
del equipo de CEPAL, luego pasarían a formar parte del grupo de trabajo en la reforma
educativa, en conjunto con otros integrantes, pero el corazón del elenco que trabajó en
está, era el proveniente desde CEPAL.
En el mismo sentido, que venimos planteando, un analista simbólico nos contaba con
respecto a la conformación del equipo técnico lo siguiente, aunque recalcando que no
era un solo elenco, sino que eran muchos: “No era un equipo de trabajo, eran muchos equipos de
trabajo, es decir, el equipo de CEPAL que habíamos trabajado con Rama cinco años éramos muy
poquitos, éramos en realidad tres Pedro Ravela, Sara Silveira y yo, y de hecho cada uno de nosotros
terminó dirigiendo por un tiempo uno de los proyectos internacionales, era una forma de decir, bueno
éramos personal de confianza de Rama.” Analista simbólico que participó en la reforma.
-Conformación del equipo de técnico de secundaria-
La conformación del elenco técnico que realizara la formulación de la reforma, que
iba dirigida al Ciclo Básico de Secundaria, fue un grupo muy amplio, el cual era
integrado por profesores del IPA para cada una de las diferentes áreas de conocimiento,
por lo cual podemos decir que fue un equipo amplio.
En esta dirección, un analista simbólico nos manifestaba: “(…) Se fue integrando mucha
gente. Yo te diría que fueron analistas simbólicos y lo que en algún documento llaman pedagogos
reformistas (…) se fue acercando gente, profesores del IPA, etc. Rama tuvo la gran capacidad de reclutar
a muchos intelectuales, este, Gerardo Caetano, José Pedro Rilla, que cumplieron un rol importantísimo en
la labor del programa de Ciencias Sociales. El contador Faropa en la parte de economía, Germán
Wettstein geógrafo tan reconocido, en fin nosotros podríamos seguir enumerando gente proveniente y
para cada una de las líneas de la reforma.” Analista simbólico que participó en la reforma.
Como podemos ver, luego de lo mencionado por un de nuestros entrevistados,
notamos que el equipo se integró por mucha gente. No sólo estaba integrado por
analistas simbólicos, también había “pedagogos reformistas”, y profesores del IPA de
diferentes disciplinas.
Pasando a la integración del equipo veremos, que era amplio y dando nombres nos
daremos cuenta de que el elenco se componía de diferentes figuras.
En este sentido, el analista simbólico nos decía: “Fue un grupo amplio donde estaban:
Germán Rama, José Claudio Williman, Carmen Tornaría, Jorge Carbonell, María Ester Mancebo,
Gerardo Caetano, José Pedro Rilla, Ricardo Vilaró, Ciencias de la Naturaleza: no me acuerdo los
46 Información extraída “Técnicos y políticas en la reforma educativa uruguaya” G De Armas Pág. 57.
28
nombres, Alma Hospitalé. Puedo estar olvidándome de alguna persona.” Analista simbólico que
participó en la reforma.
Como podemos ver, dicho equipo tenía una composición amplia y muy particular, ya
que tiene tres integrantes que componían el Consejo Directivo Central. Por un lado, era
integrado nada menos que por el presidente del CODICEN de la época y otras figuras
como Williman, Tornaría, estaba el propio Carbonell, quien fuera secretario del
CODICEN, también estaba María E Mancebo, quien fuera la coordinadora del
MESyFOD, y diferentes profesores del IPA de diferentes áreas.
Como podemos apreciar, este elenco tiene algunos miembros que pertenecen al
equipo general de la reforma, el “corazón duro” (Rama, Mancebo).
Pasando al tema de los criterios para la integración del equipo podemos, decir que no
existieron criterios del tipo de llamados públicos. Si existieron dos criterios: el ser
conocido por Rama y o la trayectoria de la persona, del técnico. En este caso nos
comentaba uno de los entrevistados que Rama llevó el equipo que tenía en CEPAL, al
CODICEN.
3.2 Proceso de formulación del plan 1996 para Ciclo Básico.
Debemos aclarar de antemano que el proceso de formulación del Ciclo Básico, se da
con la elaboración del presupuesto de la ANEP (que se da en la ley de presupuesto para
el quinquenio 1995-1999), como toda la reforma educativa.
El proceso de formulación del plan curricular de Ciclo Básico de 1996, es diferente
de los demás. Este no parecería ser el resultado de los diagnósticos previos que realizara
CEPAL, sobre el sistema educativo uruguayo, como lo fue en las diferentes políticas
empleadas en primaria, aunque en los estudios previos realizados por CEPAL, se
dejaban ver algunas cosas, como la insuficiencia en la calidad de la enseñanza entre
otras, pero no había un planteamiento expreso de las innovaciones que se debían
introducir en el currículum del Ciclo Básico.
En consecuencia, en este sentido, G De Armas establece que: “La evidencia existente
(documentos, prensa y entrevistas) parece indicar que la reforma curricular del Ciclo
Básico de educación media fue el resultado de un proceso de experimentación, no la
mecánica traslación de los resultados de los diagnósticos previos al diseño de política.
29
La formulación de las innovaciones curriculares estuvo guiada por algunas
convicciones profundas que tenía Rama acerca de cuales eran los factores
organizacionales que afectaban la calidad educativa, en particular la cantidad de horas
de permanencia de los estudiantes en los centros educativos, la dimensión de los
mismos y el elevado número de asignaturas previas en el currículum (…).”47
En la misma dirección, que G De Armas, uno de nuestros entrevistados nos planteaba
que el plan 96, surgiría de algunas ideas del propio Rama: “Yo creo que el plan surge de la
cabeza de Rama, el padre de ese plan fue Rama, de hecho se hizo una especie de reuniones en el fortín de
Santa Rosa. Digamos una fecha inicial, no te puedo decir en que momento se dio, debe haber sido
noviembre del 1995, por ahí se hizo una reunión en el fortín de Santa Rosa, donde fueron todas las
autoridades, es decir, los consejeros de Secundaria, los consejeros de la UTU, los consejeros de primaria,
por supuesto el CODICEN en pleno, después algunos invitados. Me acuerdo que Caetano y Rilla
estuvieron en esa reunión y ahí Rama planteó en un papelógrafo, yo estoy pensando tales y cuales cosas
(…).” Analista simbólico que participó en la reforma.
El proceso de formulación del currículum del Ciclo Básico y la experimentación de
la misma se produce en los primeros meses de gestión del CODICEN. En dicho período
se fue gestando lo que sería la nueva estructura de la currícula (áreas) y de los centros.
Este nuevo modelo se iría aplicando paulatinamente en diferentes centros educativos, lo
que se denominó “La experiencia piloto (plan 1996) del Ciclo Básico.”
Cabe destacar que las principales líneas de la reforma en la currícula de Ciclo Básico
se desarrollarían en un posterior informe de la CEPAL, en 1995, el que se llamó “Hacia
un rediseño institucional de la enseñanza Secundaria en el Uruguay”, que fue producido
por los investigadores María E. Mancebo y Pedro Ravela.
En este sentido, G De Armas plantea: “Hacia un rediseño institucional de la
enseñanza Secundaria en el Uruguay, fue realizado por la CEPAL, por los técnicos
María E Mancebo y Pedro Ravela. A diferencia de los informes anteriores sobre
Primaria y Secundaria, Germán Rama, futuro presidente del CODICEN, no participó en
este documento. Los investigadores proponen concentrar y estabilizar a los profesores
en los liceos, desestimulando su desempeño en diversos establecimientos y que cada
liceo designe a sus propios profesores (…) desarrollar un mayor sentido de pertenencia
del cuerpo docente a su liceo y una mejora en el clima institucional (…). Afirman que
47 G De Armas “Técnicos y políticas en la reforma educativa uruguaya” Pág. 98-99.
30
además se deberán pasar los liceos a solamente dos turnos para que los estudiantes
puedan tener un horario más extendido de clases.”48
La reforma del Ciclo Básico buscó modificar las características de la educación
media, de los centros educativos y su currícula, ya que según los estudios realizados por
la CEPAL, afectaba la calidad de la enseñanza en lo que se refiere al aprendizaje.
En esta misma dirección, uno de nuestros entrevistados nos contaba: “Se pensó qué tipo
de organización, qué tipo de institución es necesario para que los muchachos se desarrollen mejor de
alguna manera. Cuando nosotros hicimos la investigación del Ciclo Básico en CEPAL, estando Rama y
un pequeñísimo grupo de técnicos, allí en un momento vino un encuestador que había sido el responsable
del relevamiento en uno de los grandes liceos del país y dijo: “Aquello era chinatown,” en el sentido de
que, aquello era un caos de gente entrando, saliendo estos muchachos, digamos, no un ambiente que uno
diga “esto es lo mejor,” sobre todo la noción gente entrando-saliendo, moviéndose. Poco espacio,
digamos realmente para el crecimiento adolescente, a partir de esa noción prendió en el equipo de
CEPAL, prendió muchísimo la noción que los liceos, “el liceo bueno,” lo que se llama en la literatura
educativa, el efecto establecimiento, es decir, que no solamente se aprende con un determinado plan de
estudios, sino que se aprende también con una forma de funcionamiento de las instituciones educativas
(…).” Analista simbólico que participó en la reforma.
Como podemos observar a través de estas expresiones, notamos que el surgimiento
del plan de Ciclo Básico, no fue algo que surgió de los diagnósticos de CEPAL, pero si
surgió de algunas ideas que se fueron conjugando en la cabeza de Germán Rama, a raíz
de una serie de hechos que se suscitaban en la educación media, como pueden ser los
comentarios de algunos encuestadores sobre un liceo, como nos mencionaba uno de
nuestros entrevistados, en este caso un analista simbólico.
3.3 Objetivos del plan 1996 del Ciclo Básico.
¿Cuáles son las intenciones que persigue el plan 96 a demás de los cuatro ejes que
guiaron la reforma educativa como son: mejora de la calidad educativa, consolidar la
48Diario el Observador Citado por G De Armas En “Técnicos y políticas en la reforma educativa uruguaya.”
31
equidad social, dignificar la función docente y fortalecer la gestión institucional? El
plan en función de estos objetivos macros tenía sus propias metas que eran las
siguientes: la reducción del índice de repetición y deserción de los estudiantes, una
mayor permanencia de estos en el centro educativo, una educación más democrática y la
universalización del Ciclo Básico en materia de egresos.
Objetivos de la educación secundaria propuestos en la ley de presupuesto:
“i. Brindar cobertura al 51% de los alumnos del Ciclo Básico de educación media, en
liceos que funcionen en dos turnos con un mínimo de seis horas de clases;
ii. brindar atención de tiempo completo al 19% de los jóvenes carenciados (NBI) que
asisten al Ciclo Básico de educación media;
iii. construir 10 centros educativos con aulas técnicas para atender a 4200 alumnos en
esta modalidad;
iv. concentrar los grupos de Bachillerato diversificado, aumentando el número
promedio de alumnos de 30 a 32, y
v. dotar de equipo informático a todos los liceos del país, capacitar funcionarios
administrativos en el uso de los mismos y transferir la documentación existente al
sistema computarizado.”49
En este mismo sentido, Germán Rama, plantea respecto de las finalidades y
estrategias a seguir, frente a la Comisión de Educación y Cultura del Senado de la
República: “(…) la estrategia que se quiere adoptar es la creación de unidades de
tamaño de escuelas, con diez aulas, con una de computación y otra de tecnología, que
tenga vínculos con la comunidad. De esta forma, queremos reforzar la relación centros
de enseñanza-comunidad y que los chicos, para llegar a este centro, caminen por su
propio barrio. (…) queremos establecer allí elementos de vinculación claros entre un
número limitado de profesores que puedan sustituir a los padres, porque se trata que
chicos que durante el día no tienen a nadie en sus hogares; es más tenemos escolares
que asisten teniendo la llave de su casa. En consecuencia, se están dando nuevas
funciones que tiene que cumplir la educación y, para lo cual desearíamos llevar las
jornadas a seis horas de clase, con dos turnos que irían uno de 8 a 14 horas y otro de 14
a 20.”50
En la misma dirección que venimos manifestando, nuestros entrevistados nos
contaban respecto de las metas del plan de estudios para Ciclo Básico de 1996. 49 ANEP “Una visión integral del proceso de reforma educativa en Uruguay 1995-1999” Pág. 64.50 La reforma de la educación Exposición del CODICEN de la ANEP ante la comisión de educación y cultura del senado de la República documento I Pág. 129.
32
La opinión de los entrevistados, se recaba a través de la siguiente pregunta: ¿Cuáles
eran los objetivos que perseguía el plan de estudios de educación Secundaria para Ciclo
Básico de 1996? Sobre la base de esta pregunta nos mencionaba una autoridad del
CODICEN: “(…) Fundamentalmente democratizar e igualar las oportunidades de todos aquellos
muchachos que estuvieran en condiciones de cursarlos, es decir, universalizar el ingreso, la permanencia
y el egreso, cosas que ya estaban logradas a nivel de educación primaria.” Autoridad del CODICEN uno.
Desde el punto de vista institucional el objetivo era que los centros educativos de educación media,
primer ciclo, tendieran a parecerse a todo lo positivo de una escuela, en todo lo positivo que tiene una
escuela, tamaño de alumnado, tamaño de edificio y compromiso del staff académico o el cuerpo docente.
Para esto se diseña un currículum por áreas en lugar de por asignaturas en primero y segundo año (…)”
Autoridad del CODICEN uno.
En el mismo sentido, los analistas simbólicos nos planteaban lo mismo que las
autoridades del CODICEN en mejorar la calidad de la enseñanza, la equidad y la
igualdad. Uno de los analistas nos decía: “Mejorar la calidad de los resultados, mejores
aprendizajes, lo que se traduce en menor repetición, en menor abandono. Yo diría que eran básicamente
esos grandes objetivos absolutamente loables, también equidad a medida que aumenta la cobertura real y
el egreso. “(…) Era intentar retener más a los estudiantes en el Ciclo Básico (…).” Analista simbólico
uno.
Aportando otro objetivo, el otro analista simbólico nos manifiesta: “(…) Estaba muy
centrado en reorganizar el modelo. El objetivo era cambiar el modelo de centro, de forma tal que la
institución como tal tuviera mayor capacidad de educar” Analista simbólico que participó en la reforma.
Los entrevistados parecen coincidir en que los fines del plan de estudios eran la
igualdad de oportunidades y la democratización del sistema, en el ingreso y la reducción
del índice de repetición y de deserción. Lo que se quería era que los estudiantes, que
efectivamente entraran en el Ciclo Básico, lo cursaran en tiempos normales y que no lo
abandonaran, lo que se traduce en un mayor número de egresos. Una mayor capacidad
de educar mejorando la infraestructura de los centros educativos y haciendo nuevos
centros educativos. En cambio FENAPES no coincide con los objetivos marcados por
las autoridades y los analistas simbólicos ya que rechaza hablar de objetivos, fines como
veremos en el capítulo 4 (4.3.1).
3.4 Principales lineamientos de la reforma en el Ciclo Básico.
33
Las principales innovaciones que se producen en el Ciclo Básico de Secundaria, se
pueden dividir en cinco grandes aspectos a nuestra manera de entender.
1) En primer lugar, tenemos lo que es la nueva estructura de las asignaturas en el
currículum. Se pasa de un régimen de materias individuales en los tres años (10
materias en primero y segundo y 12 en tercero, plan 1986), a un régimen de enseñanza
por áreas (como se puede ver en el cuadro 2 del Anexo de cuadros), en donde tenemos
las siguientes áreas: Ciencias sociales, Ciencias naturales, Área instrumental, Área de
expresión y por último, tenemos el espacio Curricular Abierto.
En el caso de las asignaturas por áreas, tenemos que se reagrupan las materias bajo el
título de áreas como es el caso de Ciencias Sociales, área Instrumental (como se puede
ver en el cuadro 2 del Anexo de cuadros). “La incorporación del área de Ciencias
Sociales supone un cambio fundamental en tanto responde a las transformaciones
epistemológicas y disciplinarias que se han operado en uno de los terrenos del
conocimiento más complicados.”51Dicha área presupone la integración de Historia y
Geografía básicamente, bajo el nombre de Ciencias Sociales, lo que supuso la ruptura
de las fronteras entre estas dos disciplinas en los dos primeros años para luego, en el
tercer año, volver a estar separadas.
El área de Ciencias Naturales prevé la unión de las asignaturas Biología, Química y
Física, lo que también vislumbró una ruptura en las fronteras disciplinarias de estas tres
disciplinas en los primeros dos años para luego, en el tercer año, volver a separase en
disciplinas más acabadas con fronteras bastante claras.
El área Instrumental está compuesta por Idioma Español, una de las materias que ha
sido una frustración junto a Matemáticas, otro polo del fracaso del aprendizaje de los
estudiantes de la educación media, seguida de Inglés. Dicha materia apuntaba: “(…)
Habilitar a los estudiantes a una mejor y más eficiente inserción laboral; el segundo tono
académico, es decir, facilitar al estudiante el acceso a las redes de información e
intercambio científico (…).”52
Además, dentro del área Instrumental, se coloca la asignatura Informática en primer
año y en el segundo del plan 1996, en contraposición al plan 1986, que se tenía en tercer
año del Ciclo Básico (como se puede ver en el cuadro 2 y 3 del Anexo de cuadros): “La
asignatura Informática en el primer y segundo año del Ciclo Básico de educación media,
constituyó una de las innovaciones de mayor importancia en el proceso de reforma
51ANEP “Una visión integral del proceso de reforma educativa en Uruguay 1995-1999” Pág. 207. 52 ANEP “Una visión integral del proceso de reforma educativa en Uruguay 1995-1999” Pág. 206.
34
implementado. En tal sentido, se incorporaron a los centros educativos el sistema
conocidos como “aulas de Informática”. Cada seis grupos se estableció un aula
informática.”53La inclusión de Informática, “(…) aporta por un lado un conjunto de
insumos que le faciliten a los estudiantes su inserción en el mundo social y laboral, y
por otro, una serie de instrumentos conceptuales que contribuyen al desarrollo de sus
capacidades cognitivas y creativas.”54
En el área de Expresión se encuentran las asignaturas: Expresión Artística,
Educación Visual y Plástica, Educación Sonora y Musical y Educación Física lo que
“apuntan a establecer un nuevo concepto de enseñanza en estas materias, esto es:
abandonar la visión de las mismas como reseña bella-artística de obras, avanzando hacia
una visión interactiva que coloque al estudiante en un papel creativo y crítico.”55
Dicho cambio respondió a consideraciones pedagógicas y también a concepciones
teóricas: “La sustitución de la enseñanza tradicional por asignaturas, a la enseñanza por
áreas de conocimiento no sólo responde a consideraciones pedagógicas (por ejemplo, el
impacto negativo que puede producir en el estudiante el pasaje del régimen de
enseñanza escolar personalizado en la figura del maestro, al régimen de asignaturas en
el que debe fragmentarse oferta de diez u once disciplinas), sino también teóricas: la
profunda imbricación interdisciplinaria que genera la redefinición de los paradigmas y
de las estrategias investigativo-pedagógicas que éstos suponen.”56Este cambio entre
áreas y asignaturas supuso una ruptura entre las fronteras disciplinarias, de disciplinas
acabadas y bien definidas, se pasó a disciplinas de fronteras más amplias, como son las
Ciencias Sociales por ejemplo.
2) El intento de establecer un staff docente, o sea una mayor permanencia de éstos en
los centros educativos. “Se buscaba que los docentes permanezcan treinta y seis horas
en los centros (lo que incluye cinco horas de coordinación con otros colegas), de modo
de reforzar el sentido de pertenencia y de mejorar el vínculo con los estudiantes, a partir
de una mayor estabilidad de la actividad laboral docente.”57 Los docentes tendrán 25
horas de su labor y 5 horas para coordinar con sus colegas.
3) Una ampliación de la carga horaria en la currícula. Se pasó de 32 horas que se
tenían en el plan de 1986, a unas 38 horas en el plan 1996 (como se puede ver en cuadro
2 y 3 del Anexo de cuadros), se extendió la jornada en 6 horas semanales, lo que 53 Opertti R -Villagran A “Aporte para su análisis La reforma educativa en Uruguay” Pág. 117. 54ANEP “Una visión integral del proceso de reforma educativa en Uruguay 1995-1999” Pág. 210. 55 ANEP “Una visión integral del proceso de reforma educativa en Uruguay 1995-1999” Pág. 211.56 ANEP “Una visión integral del proceso de reforma educativa en Uruguay 1995-1999” Pág. 205.57 Opertti R -Villagran A “Aporte para su análisis La reforma educativa en Uruguay” Pág. 117.
35
presupone tratar de dar una mayor permanencia a los estudiantes dentro del centro
educativo.
4) “Fortalecimiento de las instancias de participación y discusión interna y externa.
Este aspecto se relaciona con el conocimiento del papel central que los aspectos
propiamente institucionales (cultura institucional, canales de comunicación, existencia
de un proyecto de centro, etc.) juegan en los resultados educativos, entendidos en un
sentido amplio.”58
5) “Se implementa una serie de acciones que tienen como objetivo, fortalecer al
Ciclo Básico en su conjunto.”59Las mismas son:
-“La entrega de libros a la totalidad de los estudiantes de forma gratuita.
-El suministro de guías docentes, entendidas como recursos incentivadores de la
enseñanza para todos los grados del Ciclo Básico”60el reparto de guías docentes se
produjo: “Con un tiraje 1000 ejemplares por asignaturas o áreas temáticas. Las
propuestas incluyen asignaturas tales como: Educación Sonora y Musical, Educación
Visual y Plástica, Educación Física, Ciencias Sociales, Ciencias de la Naturaleza,
Inglés, Matemática e Idioma Español.”61Estas guías lo que intentaban eran clarificarles
los conceptos teóricos a los docentes, trataban de ser herramientas pedagógicas.
-“La puesta en marcha de 11 centros de lenguas extranjeras (CLE) que brindan la
oportunidad de acceder a una segunda lengua luego de inglés estructurado en tres años
de cursos, curso en francés, portugués o italiano.”62Los centros fueron instalados en
siete departamentos: Montevideo, Durazno, San José, Salto, Rivera, Florida y
Maldonado.
-“Por primera vez se ponen en funcionamiento 4 inspecciones regionales de Ciclo
Básico, lo cual constituye un firme avance en el proceso de descentralización y así
mismo en la articulación de esfuerzos entre la educación técnico profesional y la
educación Secundaria.”63
4 FENAPES el actor omitido en la reforma educativa: Ciclo Básico plan 96.
58 Opertti R -Villagran A “Aporte para su análisis La reforma educativa en Uruguay” Pág. 117.59 ANEP “Una visión integral del proceso de reforma educativa en Uruguay 1995-1999” Pág. 182.60 ANEP “Una visión integral del proceso de reforma educativa en Uruguay 1995-1999” Pág. 182.61 ANEP “Una visión integral del proceso de reforma educativa en Uruguay 1995-1999” Pág. 235.62 ANEP “Una visión integral del proceso de reforma educativa en Uruguay 1995-1999” Pág. 183.63ANEP “Una visión integral del proceso de reforma educativa en Uruguay 1995-1999” Pág. 183.
36
4.1 Papel del gremio en la formulación y diseño de la reforma educativa y plan 96 del
Ciclo Básico.
Aquí retomamos lo del capítulo 2, lo que planteáramos en el punto 2.2.3, en donde se
analizaba el rol que tuvo FENAPES en el diseño y formulación de la reforma educativa.
Como dijimos en dicho capítulo, el gremio es estudiado como un actor que fue
omitido en la reforma educativa de secundaria plan 96.
Como ya se conoce y ha trascendido, FENAPES (Gremio docente de Secundaria),
tuvo un papel de confrontación en contra de la reforma educativa, sobre todo con la
política educativa, que estaba dirigida a la educción media, al Ciclo Básico de
Secundaria.
El papel que jugó FENAPES, en la formulación de la reforma del Ciclo Básico, fue
nulo ya que dicho gremio no participó en el diseño de la misma, ya que la formulación e
implementación de la reforma siguió un paradigma más “clásico de política pública” y
no un modelo que podría ser el incrementalista de Lindblom, lo que hubiera implicado
un ideal de política más abierto, ya que se hubiera dado participación a terceros actores,
como los grupos de interés, en este caso el sindicato de Secundaria FENAPES.
“Claramente, los actores que no participaron en la fase de diseño y formulación del
programa de reforma, fueron los gremios y las Asambleas Técnico-Docentes, (…).”64
Esto se puede explicar por la exclusión de FENAPES de la formulación del plan 96
por parte de las autoridades, pero luego se explicaría por una auto-exclusión del propio
gremio con algunas prácticas que no fueron simpáticas para las autoridades del
CODICEN. La fragmentación del gremio y la poca representatividad fue un problema
que el mismo tenía en ese momento y le influyó, de forma negativa a la hora de la
negociación con las autoridades. En este sentido, Lucía Vernazza nos plantea: “La
fragmentación de los gremios y su escasa representatividad actuaron como un obstáculo
permanente a cualquier tipo de negociación.”65
¿Qué opinan los diferentes actores entrevistados frente a este tema de la exclusión o
auto- exclusión del gremio?
La opinión de los actores fue recabada con la siguiente pregunta: En tal sentido,
¿usted entiende que el gremio docente de Secundaria, (FENAPES) fue excluido, auto-
excluido o incluido en el proceso de reforma de educación Secundaria? 64 G De Armas “Técnicos y Política en la Reforma Educativa Uruguaya 1995-1999” Pág. 92.65 Lucía Vernazza “El error de subestimar la implantación el juego de múltiples actores en la reforma educativa uruguaya” Pág. 114.
37
Desde FENAPES, y los docentes en general, se expresa que el gremio fue excluido
de la reforma de secundaria, Ciclo Básico:
Como nos plantea uno de los dirigentes de FENAPES: “La palabra que yo he utilizado
también y la hecho pública y que la tomó el sindicato es la de exclusión política (…), la exclusión de un
proyecto, esto fue precisamente lo que hubo fue una exclusión del proyecto.” Dirigente Gremial uno.
Siguiendo con lo mismo, otro dirigente gremial nos decía: “Fuimos excluidos porque
nosotros, y acá hay una cosa que la sociedad muchas veces no la entiende, la reforma educativa a partir
del año noventa y seis es conocida públicamente a través de la ley de presupuesto. Quiero decir con esto
que nunca se presentó a la sociedad civil un proyecto (…).” Dirigente gremial dos.
Por otro lado, el docente entrevistado, también siguiendo en la visión del gremio, nos
mencionaba: “Excluidos, más que excluidos no se escucharon sus reclamos fundamentales. Los
reclamos fundamentales de la ATD no fueron escuchados o fueron modificados.” Docente Común.
¿Qué se pensaban desde las autoridades del CODICEN?
Desde las autoridades se decía que hubo un poco de todo. Que hubo un intento de
incluir en un primer momento, luego se da una exclusión, lo que terminó en una auto-
exclusión.
En este sentido, una de las autoridades nos expresaba: “Yo creo que hubo un intento de
incluirlos, igual que a las asambleas técnico docentes (ATD), y que con su discurso y con sus prácticas,
lograron auto- excluirse progresivamente no.” Autoridad del CODICEN uno.
En la misma dirección, la otra autoridad entrevistada nos decía: “Creo que puede haber
un poco de cada cosa, porque vos fíjate que a veces las posiciones radicales sobre determinados temas
llevan a que quienes estén en el Gobierno puedan excluir, a determinadas personas o a determinadas
entidades. (…). Hubo un gran, un importante número de auto-exclusión, y un no tan importante número
de inclusión. Porque tú acordate que hubieron gremios que echaron, llegaron a echar a afiliados porque
colaboraron, o asesoraron a la reforma.” Autoridad del CODICEN dos.
¿Qué opinaban los analistas simbólicos respecto a este tema?
La opinión de éstos sigue en el mismo sentido de las autoridades del CODICEN, ya
que también plantea que hubo un poco de las tres cosas inclusión, exclusión, auto-
exclusión.
En esta dirección, uno de los analistas nos manifestaba: “Al principio hubo una pretensión
de inclusión más que de los gremios de las asambleas técnico docentes, pero diría que en parte quizás
38
también de los gremios, luego hubo una auto-exclusión y finalmente como respuesta una exclusión.”
Analista simbólico uno.
En el mismo sentido, que el analista simbólico uno, el analista que participó nos
contaba lo siguiente: “(…) Puede haber habido cierto grado de exclusión del gremio y después una
profundización de la auto-exclusión, con lo cual se da esto segundo en realidad” Analista simbólico que
participó en la reforma.
Como podemos ver, después de esta presentación de la visión de los diferentes
entrevistado, hubo “un poco de todo”, inclusión, exclusión y auto-exclusión en la
formulación de la reforma educativa de secundaria hacia el gremio FENAPES, con la
salvedad de que el intento de inclusión se da en un primer momento, como se plantea
por algunos entrevistados. En ese intento podemos destacar lo que fue en su momento el
llamado foro de análisis, integrado por los inspectores de asignaturas y luego algunas
reuniones en la intendencia de Montevideo. Luego esto dejó de funcionar (funcionó el
primer año y en parte del segundo año de la reforma). Pero luego hubo una exclusión,
por parte de las autoridades del CODICEN para terminar con una auto-exclusión, pero
la misma, fue llevada por la exclusión.
4.2 Posición y acción del gremio docente FENAPES.
Como se acaba de plantear, FENAPES es un actor que no participó en la formulación
y diseño de la reforma educativa, en el plan para el Ciclo Básico de Secundaria. Es un
protagonista que es analizado como actor omitido en la reforma del Ciclo Básico, por lo
cual podemos decir que su papel en el diseño y formulación de la política es nulo, por
motivos que expuse recientemente: exclusión y auto-exclusión. Pero no podemos dejar
de reconocer que FENAPES tuvo una cierta influencia en lo que fue la implementación
de la reforma en secundaria ya que provocó cierta certidumbre y manto de sospecha de
lo que sucedería en el proceso de implementación de la misma, con diferentes medidas
como fueron: los paros en los distintos liceos, las movilizaciones, los llamados a la no
participación de los docentes en el plan 96 del Ciclo Básico y la recomendación a sus
afiliados a no asistir a los cursos de formación de profesores para los CERPS, entre
otras medidas, ya que en este último caso: “El gremio entendía que el llamado de la
ANEP era inaceptable por tener requisitos imprecisos, por ofrecer seducción de
39
remuneración alta y en dólares, por ser enemigo de la objetividad y la transparencia y
por pretender adherentes al proyecto y a las personas integrantes del CODICEN.”66
La posición de FENAPES fue de conflicto, de confrontación con las autoridades del
CODICEN, de rechazo a la reforma y al plan 96,la cual fue muy dura hasta el punto en
que: “(…) ADES la filial de Montevideo de la Federación Nacional de Profesores de
enseñanza Secundaria- declaró al CODICEN enemigo de la educación pública,”67 por
una serie de alegatos entre los cuales se encontraban: pérdida de puestos de trabajos,
una concepción pedagógica en cuanto a las áreas del conocimiento, etc. Otro argumento
que sonó muy fuerte fue el de que era una reforma impuesta por los organismos
internacionales financieros y no sólo eso, sino que era un modelo de reforma que
realizaron las instituciones financieras como son el BID y el Banco Mundial, y además
era inconsulta ya que la misma se da a conocer a través de la ley de presupuesto para el
quinquenio (1996-2000). También se cuestionaba la incrementación de la carga horaria
de informática e inglés y además hubo cierto motivo de fondo que estaba oculto que era
el ideológico, eran ciertos prejuicios ideológicos en contra del gobierno de la época, el
tema salarial y una lucha por el poder en la educación, argumentos que más adelante
desarrolláremos con, más profundidad en este mismo capítulo.
Las acciones que toma el gremio contra el plan 96 fueron algunas de las que
mencionamos anteriormente como: paros en los liceos, llamados a la no participación de
sus afiliados en los cursos de formación de profesores en los CERPS, entre otras
medidas. Por lo cual en síntesis la posición y acción del gremio fue de conflicto de
confrontación en contra de las autoridades y de rechazo a la reforma y al plan 96 del
Ciclo Básico con diferentes acciones ya mencionadas.
¿Qué opinaba el gremio (FENAPES) y los docentes con respecto al papel y acción de
ellos en el período de la reforma, en la administración Rama?68
Uno de los dirigentes gremiales nos planteaba: “(…) Todos esos aspectos lo hicieron pararse
al sindicato e insistir en el aspecto que quedaba a medias encubierto, nada más que era el aspecto político
del mismo, insistió en el aspecto político y también insistió en las deficiencias técnicas que iba implicar
llevar adelante el proyecto (…).” Dirigente gremial uno.
66 Armando Miraldi “Apuntes sobre la reforma educativa” Pág. 85. 67 Citado por María E Mancebo Semanario Búsqueda del 7/12/1995. En “la larga marcha de una Reforma Exitosa” Pág. 13.68 La opinión de los entrevistados se recaba con la siguiente pregunta -¿Cómo analiza la posición y acción de los gremio docente de secundaria, (FENAPES) en el “período Rama?”
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Siguiendo en el mismo sentido, el docente nos decía: “Positiva, positiva de rechazo a la
reforma impuesta por Rama y todo lo que rodeó esa reforma.” Docente común.
Como podemos ver, a raíz de la presentación de la opinión de FENAPES, y docentes
los cual argumentan que la posición es totalmente válida y positiva y que dicho rechazo
a la reforma se da por una serie de mecanismos oscuros que traía la misma, como nos
menciona un dirigente gremial, que plantea que esta reforma era un “proyecto político.”
Pero desde nuestro punto de vista creemos que la posición del gremio es válida
cuando hace reclamos de la índole salarial o por las fuentes laborales, son argumentos
totalmente válidos, pero esta posición se ve opacada por ciertas reivindicaciones, que
luego exigiría el gremio con motivos que en algunos casos no eran para nada válidos y
por la poca capacidad prepositiva del mismo, ya que desde FENAPES, se cuestionaba a
la reforma el plan 96, pero desde ellos no existió un plan alternativo de acceso público.
Germán Rama, expresaba en declaraciones a la prensa: “Yo no conozco ninguna
alternativa para la educación que haya formulado ningún gremio ni ningún grupo
político.”69
Como se nos planteó, por la mayoría de los entrevistados, a excepción de los
dirigentes gremiales y los docentes comunes los cuales nos manifestaban que sí existió
un plan alternativo que fue elaborado desde las ATD, dicho plan según ellos era dejar lo
positivo de lo plan 96. En la parte de las áreas de conocimiento era volver a las
asignaturas, ya que esta fue la reforma que mayor conflicto provocó, lo que parece
demostrar una baja capacidad prepositiva por parte del gremio, en cuanto a un plan
alternativo.
Pero también creemos que existió una radicalización ideológica como gremio, que se
refleja en la no existencia de una contrapropuesta y por algunos motivos que no eran
válidos. Como que la reforma es impuesta desde los organismos financieros, y no sólo
eso, sino que ellos son quienes realizaron el proyecto de reforma. Como pudimos
observar en el capítulo 2, el financiamiento internacional tuvo un papel decisivo en lo
que fue la financiación, la ejecución de la reforma, pero no tuvo nada que ver en lo que
fue el diseño de la misma. Dicho diseño fue llevado adelante por diferentes técnicos
nacionales como el propio Germán Rama, y otros.
Esto era lo que se planteaba como alternaría al plan 96, por parte de FENAPES y los
docentes.
69 Declaraciones de Rama al diario El País edición del domingo 9 de Marzo de 1997 Pág. 1.
41
Con respecto a la alternativa al plan 96, se nos mencionaba lo siguiente, por parte de
un dirigente gremial: “Bueno, si a los efectos al plan de estudios eran obvias una característica, dos
características, que eran la reivindicación de la asignatura y la reivindicación en algunos de los niveles,
porque hubo algún otro tipo de trabajo del cuarto año para Ciclo Básico para recuperar para el Ciclo
Básico.” Dirigente gremial uno.
Por otro lado, desde los docentes en el mismo sentido, que el gremio nos expresaba: “Si volver al sistema tradicional de asignaturas, no áreas, aceptar la extensión horaria, las coordinaciones
entre la dirección y todos los docentes y la construcción de más liceos.” Docente Común.
Como vemos, a raíz de estas expresiones, la propuesta parece ser volver al plan 86, a
la enseñanza por asignaturas, dejando lo positivo del plan 96, que según los dirigentes
gremiales y docentes eran la extensión de la carga horaria, las horas de coordinación
entre los docentes, la mayor permanencia de los estudiantes en el centro educativo y la
construcción de más liceos.
4.3 Motivos de rechazo hacia la reforma educativa y sobre el plan 96 del Ciclo
Básico.
A continuación, presentáremos los argumentos que planteaba FENAPES en contra de
la reforma educativa y principalmente sobre el plan 96. Tenemos por un lado alegatos
educativos-pedagógicos, la pérdida de fuentes laborales, después tenemos reclamos de
participación en la reforma, ya que se decía que la misma era inconsulta e impuesta y
por otro lado tenemos otros temas de rechazo que no se esgrimían por parte del gremio,
que son motivos de fondo. Como preconceptos ideológicos y políticos, otro argumento
en contra de la reforma es la cuestión salarial, el cual se encuentra un poco oculto,
parece jugar su papel de forma indirecta y también hay cierta lucha por el poder de la
educación.
4.3.1 Motivos de rechazo expuestos por FENAPES.
En este punto marcaremos algunos de los argumentos que expuso el gremio en contra
de la reforma y del plan 96 del Ciclo Básico.
a) Por un lado, tenemos los argumentos de carácter educativo-pedagógico. Uno de
ellos era la reivindicación de las asignaturas frente a las áreas de conocimiento, ya que
42
para los docentes estás (Ciencias Sociales, Ciencias Naturales etc.), provocaban una
pérdida del conocimiento, una baja calidad de contenidos en los programas a enseñar,
además los docentes no se encontraban preparados para enseñar Ciencias Sociales, lo
que implicaba básicamente enseñar Historia y Geografía, por lo cual un profesor que se
formaba para enseñar Historia no podía enseñar Geografía y viceversa. Debemos aclarar
que las áreas fueron las que provocaron mayor conflicto y rechazo por parte del gremio.
Otro de los temas que se inscriben bajo el carácter pedagógico, era la incrementación de
la carga horaria de Inglés frente a la de Idioma Español, ya que esta última sólo se
encuentra en los dos primeros años e Inglés está de primero a sexto año. Lo que se
planteaba era cómo podía ser que se incrementara la carga horaria de Inglés cuando hay
clarísimos problemas con Idioma Español (lengua materna), en el sentido de que existen
jóvenes que no saben hablar claramente la lengua materna, y tienen problemas para
escribir en su idioma. Además, se cuestionaba la inclusión de Inglés e Informática en la
currícula, ya que apuntaba a la formación de mano de obra para el mercado uruguayo, y
en este sentido, se precisaba que los jóvenes dominaran inglés y supieran manejar una
computadora.
En este sentido, en declaraciones a la prensa, el gremio decía lo siguiente: “(…)
Domine el inglés, se adapte a los cambios laborales y pueda manejar una computadora.
Tales son los objetivos de primer ciclo de Enseñanza Secundaria, dejando por el camino
la formación integral del individuo, la creación de un espíritu crítico y autónomo del
educando frente al mundo que lo rodea.”70
Otro tema es el de la critica a los objetivos del proyecto educativo para el Ciclo
Básico (los cuales se desarrollaran en el capitulo anterior), en este sentido FENAPES,
no están de acuerdo con dichos objetivos porque primero rechazan hablar de objetivos-
fines, ya que según el gremio tiene una connotación “positivista”, en esta dirección un
dirigente gremial nos expresaba: “Hablar de fines u objetivos de la educación supone un criterio
positivista que rechazamos.” Dirigente gremial uno.
También son rechazados los objetivos del plan 96 por lo que mencionamos cuando
hicimos algunas menciones en las características del plan de estudios en el capítulo
anterior, ya que según el gremio el plan apuntaba a mantener a los estudiantes en el
sistema en desmedro de los contenidos.
70 Declaraciones gremiales en el semanario carta popular del 23 de agosto de 1996 Pág. 8.
43
Para FENAPES el objetivo que debe perseguir un modelo educativo es un objetivo
macro que contribuya a la formación del ciudadano, en el sentido de que lo dote de
ciertos mecanismos para poder interpretar la realidad. En base a esto un dirigente
gremial nos mencionaba: “En consecuencia, entendemos que en toda propuesta educativa, del perfil
que estamos planteando, debe partirse de concepciones cuyo eje, en principio, sería: un modelo educativo
basado en una concepción crítica que, como ya dijimos, dota al ser humano de elementos para interpretar
y modificar la realidad. Por tanto, se estructura por un rechazo a la racionalidad instrumental o la
comprehensiva sin un referente macro.” Dirigente gremial uno.
¿Qué se decía desde FENAPES y desde los docentes con respecto a este tema?
La opinión de éstos se recabó con la siguiente pregunta: En su opinión, ¿Cuáles
fueron las razones que sustentaron el posicionamiento gremial docente, (FENAPES) de
rechazo hacia el plan de estudios de 1996?
En función de esta pregunta y tema, siguiendo en la dirección que venimos
planteando un dirigente gremial nos expresaba lo siguiente: “(…) El obvio impacto que para
la sociedad implicaba un proyecto que rebajaba los contenidos de conocimiento fue muy fuerte (…).”
Dirigente gremial uno.
En este sentido se nos contaba: “(…) Lo que estaba explayado, desarrollado en un modelo de
asignaturas se sintetizó en áreas, en aparentes tiempos iguales, pero después en la verificación no eran
tiempos iguales. En consecuencia, los conocimientos como tales quedaron mucho más reducido, el
proyecto en la síntesis perdió cantidad en los contenidos.” Dirigente gremial uno.
En la misma línea que el dirigente gremial uno, el otro dirigente gremial nos
manifestaba: “Entonces, con respecto al plan nosotros objetábamos todo el tema de la enseñanza por
áreas en el sentido que nunca fuimos formados y no se fue formado durante el proceso. Objetamos el
tema de ese vaciamiento de contenidos y ese facilismo currículas y de promoción.” Dirigente gremial dos.
“(…) fue más que una enseñanza por áreas fue una mezcla de asignaturas que nunca logró
compactarse. Nunca se formó al profesor para trabajar con una visión desde ciencias experimentales,
como se llamaba, o Ciencias Sociales. Entonces hay vaciamiento en sus contenidos, hay un planteo
facilista” Dirigente gremial dos.
En el mismo sentido, el docente entrevistado decía: “(…) Los contenidos bajaron
notablemente y lo hemos visto quienes obligados por las circunstancias tuvimos que trabajar por ese
plan.” Docente común.
44
Respecto a este tema, una de las autoridades del CODICEN nos expresaba: “Los
motivos que recibía eran esos. Es un plan por áreas y por lo tanto los docentes no están capacitados para
dar áreas porque se forman por asignaturas (…).” Autoridad del CODICEN uno.
Continuando con lo mismo, la otra autoridad del CODICEN entrevistada nos
planteaba: “Bueno, yo creo que gran parte de los docentes tienen efectivas preocupaciones pedagógicas,
didácticas, preocupaciones que vos les podes agrupar como preocupaciones docentes.” Autoridad del
CODICEN dos.
También se cuestionaba la ubicación de los centros de lenguas si bien se apoyaba su
creación, se discrepaba con el lugar donde se ubicaría, en este sentido se nos menciona:
“Nosotros estamos de acuerdo con que se abra una oferta de multilingüismo pero lo que sí entendemos es
que los centros de lenguas, tanto en Montevideo como en las ciudades capitales del interior, no pueden
estar en el centro, tienen que irse a los barrios porque son justamente los chiquilines de los barrios
marginales los que no pueden acceder a estudiar una segunda lengua. Es decir, estamos de acuerdo, pero
que eso se acerque a los sectores más vulnerables de la sociedad.” Dirigente gremial dos.
b) Otro motivo era el de las condiciones laborales, sobre todo la pérdida de puestos
de trabajo, argumento que es totalmente válido en el sentido de que el gremio se
preocupe por defender los puestos de trabajo. Pero éste alegato dejó de ser válido luego
de saberse que no existirían pérdidas de puestos para los docentes de Secundaria,
incluso éstos en cierta medida dejan de manejar este tema, al tener solucionada esa
parte, aspecto que en un principio se dudó, ya que la unión de las asignaturas parecería
provocar pérdida de cargos, ya que un profesor daría dos asignaturas, como por ejemplo
Historia y Geografía bajo el nombre de Ciencias Sociales.
También se dudó por la extensión horaria de los turnos, lo que implicaba la pérdida
de un turno (el tercero), lo que dejaría menor cantidad de horas para repartir entre los
docentes.
En la misma dirección que venimos manifestando, una de las Autoridades del
CODICEN nos contaba lo siguiente: “En primer, lugar yo creo que lo que logró movilizar a
muchos docentes fue aquello que se dijo erróneamente que iban a desaparecer la enseñanza de
determinadas asignaturas y que en particular se perjudicaba a algunos docentes. Por ejemplo, decían
entonces, esto de agrupar, va a disminuir las horas, nos vamos a quedar sin horas, para qué estudiamos,
nos vamos a quedar sin fuente laboral.” Autoridad del CODICEN dos.
45
En el mismo sentido, uno de los analistas entrevistados nos decía: “(…) Me refiero
sobre todo al temor que tenían los gremios docentes de educación Secundaria acerca de la reforma de
Ciclo Básico plan 96, en que medida podía afectar, las fuentes de trabajo de los profesores de Educación
Secundaria que históricamente estaban asociados por asignaturas y que la enseñanza por áreas en alguna
forma, en alguna medida, podría afectar su condición laboral.” Analista simbólico uno.
c) Después tenemos un cuestionamiento en donde se planteaba que la reforma del
Ciclo Básico era inconsulta e impuesta. Lo que se reclamaba por parte del gremio era
una apertura al diálogo, se pedía por la realización de un gran debate nacional ya que se
entendía que la educación contribuye al modelo de país para el futuro, por eso era
necesario que participara “toda la población” en la negociación, la cual parece existir en
unos primeros momentos, pero que luego se cerró. Con respecto a esto Lucía Vernazza
establece: “Esta mínima apertura del CODICEN a la negociación se dificultó y
prácticamente se cerró, por la composición de los gremios docentes y estudiantiles.”71
Este alegato también vale para la reforma en su conjunto.
Con respecto a el tema de la falta de diálogo, uno de los entrevistados nos decía: “Yo
creo que hubo muy poco diálogo, quizás esa fue una de las grandes fallas, digamos de los actores
conductores de la reforma, en el sentido de no, no tratar tanto como hubiera sido necesario de dialogar si
querés tener una postura más de Lindblom, más incrementalista, más negociadora, (…).” Analista
simbólico que participó en la reforma.
Desde FENAPES, siguiendo en la misma dirección de uno de los analistas
simbólicos, se plantea: “(…) El sindicato se para en una visión que por un lado percibe. Se habla de
un proyecto que trae consenso social, en el que el sindicato tiene la absoluta videncia de que él no ha
participado de ese consenso, es un consenso que lo deja afuera y que no es un mero hecho anecdótico.
Deslumbra que es un manejo de consenso sostenido muy por lo alto (…).” Dirigente gremial uno.
Se reclamó por parte del gremio una apertura a la negociación, al diálogo, además en
este tema participó el parlamento tratando de mediar entre las autoridades y FENAPES,
lo que llevó a que la coordinadora de enseñanza de los sindicatos presentara un
documento sobre la base de este tema. Uno de los dirigentes gremiales nos mencionaba
lo siguiente: “En el propio año 96 en el medio de todos los conflictos, media en un determinado
momento el parlamento entre FENAPES, y el Consejo Directivo Central, el CODICEN. El Consejo
Directivo Central tiene que aceptar una entrevista impulsada por la comisión del parlamento, la Comisión
de Educación y Cultura de diputados y ahí, la coordinadora del sindicato de la enseñanza, hace una
entrega con una cantidad de propuestas mínimas (…).” Dirigente gremial uno.
71 Lucía Vernazza “El error de subestimar la implementación: el juego de múltiples actores en la reforma educativa uruguaya” Pág. 112.
46
4.3.2 Motivos ocultos o de fondo en contra de la reforma y sobre el plan 96 del Ciclo
Básico.
En este punto marcaremos algunos de los temas que están ocultos en cuanto al
rechazo a la reforma educativa y al plan 96 del Ciclo Básico por parte de FENAPES,
como una radicalización ideológica como gremio, en donde hay una oposición a la
misma por preconceptos ideológicos y políticos por parte de éstos, y la cuestión salarial.
a) La radicalización ideológica, como gremio, existió en cuanto a rechazo a la
reforma y al plan 96. A pesar de que por parte de FENAPES y los docentes no se
reconozca, la podemos notar en algunos argumentos que planteaban los mismos en
contra de la reforma como: en el caso del tema del financiamiento internacional en
donde se decía que los organismos multilaterales del crédito (BID, Banco Mundial),
fueron los que armaron e impusieron la misma. En este sentido, un dirigente nos
expresaba: “(…) Se elaboró el proyecto que son proyectos, son modelos, no son condiciones para
hacerla. Son proyectos que vienen hechos, lo que ocurre es que esos proyectos como tales, después
generan adecuaciones (…).” Dirigente gremial uno.72
Cuando hemos estudiado en el capítulo 2 que esto no fue así, los organismos
influyeron en cuanto al financiamiento de la reforma y no en lo que fue su armado. Y
también en la falta de propuesta en su momento como nos expresaban la mayoría de los
entrevistados (Autoridades del CODICEN y Analistas Simbólicos). Coincidían en
decirnos que ellos no conocían una propuesta de acceso público elaborada por el gremio
en su momento (la misma surgiría en 98 según se manifiesta por el gremio lo que es un
poco tarde), como ya habíamos mencionado.
También podemos notarlo en la mayoría de las declaraciones de nuestros
entrevistados (Autoridades del CODICEN y Analistas Simbólicos), los cuales
coincidían en destacar este asunto de un rechazo a la reforma por oposición política,
ideológica. Como se puede ver a continuación, al presentar lo que decían los
entrevistados con respecto a este tema, una de las autoridades del CODICEN nos
mencionaba: “Yo tengo un análisis que no abarca solamente FENAPES, pero fundamentalmente
FENAPES, y ADES, que es en Montevideo fundamentalmente Secundaria. También podemos meter el
72 Esto nos respondía el dirigente gremial uno cuando le preguntábamos lo siguiente; Yo le preguntaba si usted plantea que hay condiciones técnicas desde los organismos o sea si del BID el Banco Mundial pusieron condiciones en la formulación de la reforma a eso a puntaba más la pregunta.
47
gremio de UTU, en las mismas condiciones, ya que la gran bronca no era ni con la reforma educativa ni
con la administración Rama, la gran bronca era con el Dr. Sanguinetti y por traslado concentraron su ira
en la reforma educativa y la administración Rama (…).” Autoridad del CODICEN uno.
En el mismo sentido, destacando la posición ideológica del gremio, nos planteaba la
autoridad del CODICEN dos: “Yo lo que sí puedo decir es que en el período de Rama, se hizo
oposición por la oposición misma por parte de la mayoría de los sectores gremiales”. Autoridad del
CODICEN dos.
En la misma dirección, que las autoridades, uno de los analistas simbólicos nos
contaba: “(…) Creo que en una medida aun mayor, pesó cierto prejuicio ideológico porque, era una
reforma que se desarrollaba en el marco de una administración de gobierno de los partidos tradicionales,
partido Colorado y Sanguinetti en particular (…).” Analista simbólico uno.
Siguiendo en la misma visión del otro analista entrevistado nos expresaba lo
siguiente: “Yo creo que fue una posición muy ideológica, ideológica si querés ideológica, con muchos
preconceptos (…).” Analista simbólico que participó en la reforma.
b) También podemos decir que había en juego, una cuestión de poder en cuanto a
quién era la institución facultada para tomar las decisiones sobre la educación, si el
CODICEN o el gremio (FENAPES), ya que se encuentra directamente conectado con la
realidad de la educación. En este sentido, Germán Rama, plante en la prensa: “El tema
era fundamentalmente de poder. El tema era decir: la decisión en materia de educación
no la tiene el Consejo, nombrado a propuesta del presidente con la venia del parlamento.
La decisión sobre educación la van a tener los grupos que están organizados en algunos
gremios o corresponda a ciertas fuerzas políticas. Fue una discusión sobre poder.” 73
c) Otro de los motivos de fondo es la cuestión salarial, la cual influye en una forma
indirecta, en el sentido, que se concibe por parte del gremio de que se les cambian las
condiciones de trabajo y no se les soluciona este tema, que era una vieja reivindicación
del mismo. Con respecto a esto nos mencionaba un dirigente gremial de FENAPES:
“(…) La insatisfacción que ya el docente tenía por saber que en las condiciones que se le generaban eran
nuevas condiciones cuando no se había resulto un problema tan primario como era el de su salario, no
necesariamente estaba asociado, pero si se integraba como componente.” Dirigente gremial uno.
Además, nos planteaba lo siguiente: “(…) Era una situación no solucionada y sobre ella
llegaron nuevos problemas, en consecuencia generó el sentimiento de que algo sin solucionar era tapado
73 Germán Rama en declaraciones al diario El País del 9 de marzo de 1997 Pág. 2.
48
con una nueva problemática que excluía definitivamente el tratamiento del otro problema en ese marco.
En el resto hubo todo un planteo de corte independiente de lo salarial, visualizado como la defensa de una
profesionalización y la defensa de un proyecto educativo distinto.” Dirigente gremial uno.74
Pero no estamos en condiciones de decir que la cuestión salarial fue exactamente un
motivo de rechazo a la reforma, en el sentido de decir que fue un tema económico, más
que de principios. Pero si se puede plantear que estuvo presente y jugó su papel de
forma indirecta.
5 Reflexiones finales.
5.1 Los actores en la reforma.
En lo que se refiere al tema de los actores que intervienen en el diseño y formulación
de la reforma educativa, tenemos dos tipos de protagonistas: unos por acción y otro por
omisión.
Los actores por acción son: los analistas simbólicos y los organismos multilaterales
del crédito (BID y Banco Mundial), esto no quiere decir que sean los únicos ya que
como mencionamos hay otros; lo que si expresamos es que para nosotros éstos son los
de mayor relevancia. En el caso del actor por omisión es FENAPES.
La participación de los analistas simbólicos fue muy importante en la formulación y
diseño de la reforma y en la propia ejecución de la misma, ya que los analistas le
imprimieron a la reforma su sesgo ideológico y no sólo eso, sino que pusieron sus
diagnósticos, sus soluciones en la misma, como es el caso del propio Presidente del
CODICEN, el sociólogo Germán Rama, el cual trajo su propio diagnóstico desde la
CEPAL.
Los analistas simbólicos también fueron importantes a la hora de darle legitimidad a
la reforma, tanto frente a la opinión pública y lo más importante, ante los propios
organismos internacionales del crédito participantes, como son: el BID y el Banco
Mundial.
74 Esto nos contaba esta persona cuando le formulábamos la siguiente pregunta -Bueno Para terminar ¿Cree usted qué cuestión salarial pudo haber jugado un papel importante para que el gremio docente de secundaria, (FENAPES) rechazara la reforma educativa de 1996?
49
Por lo cual, podemos decir que el papel de los analistas simbólicos en la reforma fue
relevante y fundamental, ya que aportaron el diagnóstico del sistema (CEPAL con su
equipo de técnicos), y luego las soluciones para el sistema educativo. Lo que hizo Rama
como Presidente del CODICEN, fue extrapolar lo que decía y aconsejaba el estudio de
CEPAL al sistema educativo, como fue la extensión de la educación a niños de 4 y 5
años, la ampliación de la jornada de clases en los liceos, entre otras medidas. Los
analistas simbólicos aportaron las ideas para la reforma y luego aportaron cierta
legitimidad a la hora de conseguir los préstamos para llevar adelante la misma.
En lo que refiere a los organismos internacionales, como son en este caso el BID y el
Banco Mundial, debemos dividir su participación en dos partes como hicimos en el
capítulo 2 del presente trabajo: por un lado tenemos la intervención de éstos en el
diseño, en la formulación y en la elaboración de la reforma y por otro, lo que fue la
participación de los mismos, aportando los préstamos, el dinero para llevar a delante las
políticas de reforma.
En el primer momento, en lo que es diseño y formulación, los organismos no
tuvieron intervención, ya que sus principales lineamientos, asociados al “New public
Management” y a un modelo “educativo-Neo-liberal” que son: la reducción de la
participación del Estado, la descentralización, la privatización, entre otras medidas.
Nada de esto sucedió en la reforma educativa “Rama”, el Estado no se redujo, sino que
incrementó sus competencias, como ya señalamos en el capítulo 2 del presente trabajo,
se extendió aplicando nuevas políticas, como la educación inicial, la construcción de
más liceos y escuelas. Su ampliación también se puede ver con el aumento del gasto
público, como lo planteamos en el capítulo 2. En lo que se refiere a la descentralización
no la hubo. Se siguió en un sistema netamente jerarquizado. Si comparamos la reforma
uruguaya con las reformas de otros países de América Latina como pueden ser: Chile,
Argentina, etc., podemos notar que Uruguay tomó una cierta distancia de los
lineamientos de las mismas que se dieron en estos países, y podemos observar
claramente que la reforma uruguaya es hiperestatista en comparación con estos países y
también ver que no hubo privatizaciones como lo hubo en algunas reformas de la
región.
En lo referente al segundo momento, lo que es el aporte del dinero para la ejecución
y llevar adelante las diferentes políticas fue fundamental, ya que la ANEP no contaba
con suficientes recursos para invertir en lo que era la construcción de escuelas, liceos,
programas especiales, tecnología, etc. Como expusimos en el capítulo 2 de este trabajo,
50
dichos capitales significaron alrededor del 50% del dinero disponible para realizar las
inversiones, pero si los tomamos en términos presupuéstales fue muy pequeño, ya que
significó alrededor de un 5% del presupuesto de la ANEP, porque en su mayor parte
(93%), estaba destinado al pago de salarios de sus empleados.
Por lo cual, podemos decir, retomando las explicaciones del capítulo 1 (Neo–
dependentismo), los organismos fueron relevantes para la reforma aportando los
préstamos para llevar adelante la misma y pusieron objetivos económicos. Debe quedar
claro, que no condicionaron la reforma imponiendo sus visiones técnicas, éstos no
impusieron sus directivas en la reforma. Si lo hicieron con un “disciplinamiento
burocrático externo” o sea, con metas económicas. Como por ejemplo, que si se pedía
dinero para 50 liceos había que hacerlos en un determinado plazo. También lo hacían
monitoreando y evaluando las políticas.
Pero no debemos olvidar que en la negociación entre las autoridades del sistema
educativo y los organismos internacionales, existieron intentos, por parte de las agencias
(BID, Banco Mundial), de imponer en cierta medida algunas políticas ortodoxas, como
marcamos en el capítulo 2 del presente trabajo, como fue la propuesta de que la
capacitación de los docentes fuera realizada por alguna de las universidades uruguayas y
no por ANEP.
Pasando a nuestro tercer protagonista, FENAPES, actor omitido en la reforma y
sobre todo en la reforma del Ciclo Básico, el rol que jugó, como planteamos en el
capítulo 4, fue nulo, en cuanto al diseño y formulación. El gremio no participó por
diferentes circunstancias, entre ellas su exclusión por parte de las autoridades. Pero
debemos recordar que en un principio hubo cierto intento de inclusión el cual se
desestimó por ciertas prácticas del gremio, lo que contribuyo a su auto-exclusión. Pero
no podemos dejar de reconocer que el gremio llevó adelante una dura confrontación con
las autoridades del CODICEN y en contra de la reforma educativa y sobre todo con el
plan para el Ciclo Básico de educación Secundaria, lo que condicionó la
implementación y ejecución de la reforma, poniendo cierto manto de sospecha sobre la
misma.
Si retomamos una de las explicaciones que dábamos en el capítulo 1, sobre la
orientación de las políticas, en este caso el “juego político,” podemos expresar que en la
interacción entre los decidores de políticas públicas y los grupos de interés, éstos le
intentaron poner obstáculos, frenos a la implementación de la reforma y su ejecución.
Creemos que lo más importante en esta explicación es que el gremio con sus prácticas,
51
poco simpáticas para las autoridades, de forma indirecta contribuyó con la tendencia
“racionalista” que siguió la política, ya que las autoridades como consecuencia de esa
medidas, cerraron la mínima negociación que hubo en su momento (aunque las
autoridades, ya habían tomado este camino). Pero no debemos olvidar que el juego
político no es sólo interacción entre grupos de interés y los decidores de políticas, el
juego político también es importante para explicar la continuidad de la reforma ya que
por más que esta se enlenteció siguió su camino, ya que el juego político también es el
apoyo que le dio el Dr. Sanguinetti, Presidente de la República de la época, a Germán
Rama, que era Presidente del CODICEN, y no sólo a él, sino a todo el CODICEN y al
proyecto de reforma. Además tenían un fuerte respaldo de la coalición de centro
derecha, integrada en ese entonces por el partido Colorado y el partido Nacional (sector
de Volonté “no Herrerista”). ¿Por qué es importante este apoyo? Porque nos explica la
continuidad del elenco que integraba el CODICEN, y de su presidente, ya que sin este
respaldo el CODICEN, su equipo podrían haber caído y junto con él su proyecto de
reforma.
Luego de esta presentación de los actores relevantes en el diseño e implementación,
debemos decir que a nuestra manera de entender, los analistas simbólicos fueron el
principal actor, en el sentido de que fueron los técnicos quienes le dieron la orientación
definitiva a la política que apuntó al Ciclo Básico de Secundaria. Fueron los analistas
simbólicos quienes le dieron a la reforma ese rol estatista, de ampliación de papel del
estado en lo que refiere a la educación. Por la negativa, su presencia explica la no
inclusión de políticas patrocinadas por los organismos multilaterales del crédito, más
asociadas a un modelo “educativo Neo-liberal”, al “New public Management.”
5.2 Ciclo Básico plan 96.
Podemos decir que no fue un sólo equipo el que se conformó para la formulación de
la reforma, sino que fueron varios grupos, integrados no sólo por analistas simbólicos,
sino también estaba compuesto por “pedagogos reformistas” y profesores del IPA de las
diferentes áreas de conocimiento.
52
En cuanto al equipo técnico de Secundaria, notamos que fue un grupo muy amplio, el
cual se componía de muchas personas, tanto analistas simbólicos como profesores del
IPA, y además estaba quien fuera la principal figura en los estudios de CEPAL, Germán
Rama. Esta integración nos puede estar mostrando además de su carácter técnico, uno
político, en el sentido de que los principales partidos se encontraban representados, ya
que podemos decir que Rama tiene cierta connotación colorada como hombre de
confianza del presidente Sanguinetti, Williman tenía afinidad blanca (Partido Nacional)
y Carmen Tornaría con la izquierda independiente, esto también pasaba en el propio
CODICEN. Además, creemos que esta composición apuntaba a darle legitimidad a la
reforma del Ciclo Básico, ya que esté era el sector que presentaba los mayores desafíos
y aun hoy los sigue teniendo en cuanto al índice de repetición y abandono y la calidad
educativa, por eso el nombre de Rama, ya que él era el principal especialista sobre
educación en su momento o por lo menos así se había catapultado a través de los
diagnósticos de CEPAL.
En lo que se refiere la formulación de está política dirigida al primer ciclo de la
educación media de nuestro país, debemos decir que el diseño de dicho plan no fue
producto de un acabado diagnóstico como el resto de las medidas aplicadas en el
sistema educativo uruguayo, sino que fue producto de una experimentación previa
llamada “La Experiencia Piloto (plan 96), para el Ciclo Básico.”
El diseño de la reforma dirigida al primer ciclo de Secundaria fue diseñado por
fuertes convicciones en la “cabeza” de Germán Rama, a través de algunas ideas suyas
fue que se diseño el plan 96 y además como vimos integró el equipo que realizara la
reforma en Secundaria.
En lo referente a las características más importantes del plan, podemos decir que
entre los diferentes actores entrevistados se coincide en las mismas. La más recordada
es las áreas de conocimiento, esto se da porque fue la característica que provocó más
conflicto y rechazo en los docentes. La diferencia se presenta en las opiniones del
gremio y de los docentes, ya que a la hora de nombrar las características, nombran las
áreas, igual que el resto de los entrevistados, pero haciendo diferentes objeciones.
En cuanto a los objetivos de dicho plan, tenemos que la mayoría de nuestros
entrevistados, a excepción del gremio y docentes, parecen coincidir en que los fines del
plan de estudio eran: la universalización del ingreso, la reducción del índice de
repetición y de abandono, lo que se traduciría en mayores egresos, la igualdad de
oportunidades y democratización del sistema.
53
En cambio FENAPES rechaza estas metas porque algunos de ellos van en desmedro
de los contenidos, como el índice de repetición y de abandono.
Antes de pasar a unos apuntes sobre los motivos de rechazo a la reforma queremos
expresar, que se hace muy difícil llevar una política pública adelante con este camino
tomado por las autoridades de cierre al diálogo, este modelo “racional exhaustivo” o
“paradigma clásico de políticas” y con esa visión personalista de Rama. Pero también,
por ciertas prácticas del gremio, se hace complicado llevar acabo una política, ya que
éstos, cuestionaron la reforma con algunos argumentos que dejaban ver una
radicalización ideológica. En síntesis, la mezcla modelo “racional exhaustivo”, visión
personalista y radicalización ideológica del gremio hacen muy difícil la construcción de
una política y su propio éxito, ya que como vemos esta reforma fue exitosa en el corto
plazo que duró, ya que hoy sé esta “desguezando” lo que es el plan 96, con todo lo que
es la reformulación 2006.
5.3 Motivos de rechazo a la reforma.
En cuanto a los argumentos que se suscitaron en contra de la reforma y plan 96 se
encuentran: temas educativos-pedagógicos y políticos-ideológicos, como planteamos en
una de nuestras hipótesis de partida.
Los motivos educativos-pedagógicos que sostuvieron los docentes y el gremio fueron
en rechazo de las áreas de conocimiento y la incrementación de Inglés en desmedro de
Idioma Español (lengua materna). Esto se da por temas que expusimos en el capítulo 4,
el cual era que los docentes no estaban preparados para dar clases por áreas, ya que esto
implicaba que tuvieran que enseñar más de una disciplina. Por ejemplo, en Ciencias
Sociales deberían dar básicamente Historia y Geografía y un docente se preparaba en
una sola disciplina, por lo cual no estaban capacitados para dar dos materias. En el caso
de la incrementación de Inglés, lo que se planteaba era cómo podía ser que Inglés
estuviera de primero a sexto e Idioma Español estuviera tan sólo en los dos primeros
años cuando se tenían claros problemas con Idioma Español, en lo que era la escritura y
el habla del idioma.
Otro de los motivos (educativo-pedagógicos), es el rechazo a los objetivos que
perseguía el plan de estudios 96. El gremio rechaza esas metas, por entender que hablar
de fines u objetivos tiene una connotación positivista, y porque algunos de ellos van en
desmedro de los contenidos, como la manutención de los alumnos en el sistema, la
54
reducción del índice de repetición y deserción de los estudiantes, ya que, según ellos se
bajaban los contenidos para lograr un pasaje masivo de estudiantes en los diferentes
niveles del Ciclo Básico y así reducir el índice de repetición.
En nuestra opinión toda política pública, como lo fue esta reforma, debe apuntar a
lograr ciertas metas, por lo cual creemos que hablar de objetivos es totalmente válido
cuando hacemos referencia a una política, ya que a nuestro entender hace a la esencia de
la misma, perseguir ciertos fines. Además porque con un objetivo macro no alcanza, ya
que para alcanzarlo se necesitan una serie de fines específicos, para poder bajar a tierra
ese objetivo macro.
Pero luego tenemos una serie de motivos ocultos, de fondo, como son sobre todo los
políticos-ideológicos, luego tenemos el tema de la cuestión salarial y una lucha de
poder.
En lo referente a lo político-ideológico, se nota en la poca capacidad propositiva del
gremio (FENAPES) en la no existencia de una contrapropuesta al plan 96 de acceso
público en su momento, ya que la misma según el gremio surgiría más tarde (año 98 en
dos folletos), lo que hacia difícil volver atrás con el plan 96. Además la mayoría de
nuestros entrevistados coincidían en destacar el carácter ideológico, como vimos en el
capítulo 4. Por lo cual, podemos decir que el gremio tenía cierto rechazo a la reforma
porque esta provenía de un gobierno colorado de derecha, lo que implica una
radicalización ideológica como gremio. Luego tenemos la cuestión salarial, la cual jugó
su papel, pero lo hizo de forma indirecta, ya que los docentes y el gremio sentían que no
se les solucionaba una vieja reivindicación, sino que se tapaba con otra problemática.
Por último, tenemos una lucha de poder por el gobierno de la educación, es decir,
quiénes deben tomar las decisiones en la educación si el Concejo, o sea el CODICEN, o
los gremios de la educación a través de las ATD. Lo que se aspiraba era la autonomía, el
co-gobierno, por lo cual, no se admitía ingerencia por parte del gobierno, del sistema
político y los ciudadanos comunes. Quienes deben decidir sobre la educación son los
docentes y los gremios de la educación, aunque no se lo exprese claramente. Este
motivo de lucha de poder se está viendo nuevamente hoy, ante el intento de reforma por
parte del Frente Amplio en la educación.
5.4 Perspectivas hacia la actualidad.
55
A más de diez años de la reforma “Rama” se sigue suscitando uno de los problemas
de fondo de aquel entonces, como es lucha por el poder, en cuanto a quiénes deben
tomar las decisiones sobre la educación.
La nueva ley de educación de este nuevo gobierno de izquierda (Frente Amplio),
parece tener uno de las dificultades que tenía la reforma “Rama” en el gobierno
colorado. Luego del “debate educativo” a raíz de la presentación de un borrador a los
legisladores de nuestro país por parte de las autoridades del CODICEN, vuelven a
aparecer alguno de los argumentos que se dieron en aquel entonces.
Esto es así a pesar de tomar un camino diferente, en cuanto al proceso de la toma de
decisiones sobre las políticas públicas, ya que esta nueva ley de educación hasta el
momento ha seguido una visión incrementalista en el sentido de Lindblom, a diferencia
de la visión racionalista tomada por la reforma”Rama”. Esta visión incrementalista la
podemos notar claramente en lo que fue todo el “debate educativo” de esta nueva ley de
educación, ya que el mismo abrió las puertas a la negociación entre las autoridades de la
educación y los gremios de la educación, como es el caso de FENAPES. Este debate
rodeó a las conclusiones del Congreso de la Educación de una enorme legitimidad
reivindicada por los gremios del sector frente al poder político y la ciudadanía, a
diferencia de la reforma anterior. Este debate sirvió para que entre “todos” se negociara
la nueva ley de la educación expresando diferentes visiones sobre la educación.
Pero, toda esta estrategia de negociación que aparentemente se dio para evitar los
problemas de la reforma educativa de “Rama” con los gremios y sobre todo con
FENAPES, de carácter muy confrontativo contra la reforma de aquel entonces y con las
autoridades y el gobierno de la época, parece no dar resultado.
El debate de fondo parece ser por el poder en la educación, quiénes deben ser los que
tomen las decisiones en la educación: los gremios del sector o el gobierno de turno. Los
gremios buscan evitar la ingerencia del gobierno, del sistema político y de la ciudadanía
en la educación a través de una mayor autonomía del sistema y del co-gobierno. Con la
diferencia de que en el período 1995-2000 la lucha por el poder se vio opacada, por lo
que fue cierta radicalización ideológica del gremio, ya que existieron ciertos prejuicios
ideológicos en contra de la reforma y del gobierno de la época, como se dijo páginas
atrás.
Podemos decir que aparece una visión que concibe que lo mejor que le puede pasar a
la educación es que sea dirigida por los docentes y sean ellos los que tomen las
decisiones pertinentes. En este sentido, nos parece interesante citar lo que uno de
56
nuestros entrevistados nos contaba: “Yo creo que los gremios en general y los docentes no son una
excepción, pero acá se profundiza. Hay un tema de corporativismo, hay dos cosas que pesan, hay
corporativismo y hay también una mirada relativamente estrecha que piensan que los docentes son los
únicos que saben de educación cuando en realidad las miradas sobre educación pueden ser hechas desde
múltiples ángulos y no es exclusividad lo que no quiere decir que todo el mundo. Los docentes por
definición son expertos en la transmisión del saber. No quiere decir que quienes son expertos en la
transmisión del saber puedan ser los mejores para proponer que hacer o mejorar o dar insumos o
cuestionar, es decir, son dos planos diferentes. (…) hay como una noción que lo mejor que le puede pasar
a la educación es que sea dirigida por los docentes y sólo por los docentes, porque si dijéramos docentes,
así los docentes eligen sus docentes, bueno. Si yo estoy al frente de la elaboración de políticas educativas,
yo voy a tener docentes de toda la vida, pero sin mirada macro, sin mirada de los factores políticos, sin un
estado del arte. Miradas de economía de la educación, sociología de la educación, politología de la
educación van hacer miradas limitas necesariamente, entonces acá hay, si querés, una cuestión de cultura
docente, hay un valor en la cultura docente.” Analista simbólico que participó en la reforma.
Con esto último queremos dejar abierta la puerta a futuras investigaciones, al análisis
del posicionamiento del gremio frente a la nueva ley de educación. Queremos dejar
abierto el debate de si hoy sigue pesando esa lucha de poder por la toma de decisiones
en la educación, esa “mirada chica” que nos señala nuestro entrevistado, en cuanto a que
lo mejor que le puede pasar a la educación es ser dirigida por los propios docentes y el
corporativismo que mencionamos.
No queremos cerrar este último capítulo sin hacer tres puntualizaciones finales:
1) Lo primero que queremos destacar es que en esta nueva reforma (ley de
educación), al igual que la reforma educativa de “Rama”, tiene un actor omitido, que no
forma parte del diseño y formulación de la nueva política.
Sin dudas, el actor omitido en esta ocasión es nada más y nada menos que “el
conocimiento especializado” los analistas simbólicos, que fueran el principal actor en la
reforma anterior, ya que éstos fueron quienes en definitiva le dieron la orientación a la
reforma educativa de”Rama”, le dieron esa tendencia hiperestatista en comparación con
otros países de la región, entre otros rasgos.
En esta nueva ley de educación, como mencionamos anteriormente, el camino
seguido es una visión incrementalista, “incrementalismo puro,” ya que la relación es
directa: autoridades con las bases, en este caso CODICEN, gremios y las ATD, dejando
afuera a los técnicos.
57
2) En segundo lugar, queremos decir que Secundaria, es uno de los niveles que
afronta los mayores desafíos para el futuro. Por más que en el 96 se haya realizado una
reforma en el primer ciclo este todavía tiene serios problemas, como es el índice de
repetición, ya que por más que este disminuyó a raíz de la reforma de aquel entonces, el
índice sigue siendo muy alto, “en el 2002 un 25,3% de los estudiantes de primero (Ciclo
Básico), repetía y un 12,9% de los estudiantes de primero abandonaba.”75Como
podemos, apreciar estos guarismos todavía siguen siendo muy altos, por lo cual se
presenta todo un desafío para el futuro. Además se presentan desafíos muy importantes
en el aprendizaje de los estudiantes de 15 años en lo que es lengua, matemáticas y
ciencias como se muestra por el informe PISA 2003. En el cual, según Nicolás
Bentancur se muestra claras diferencias entre los puntajes obtenidos por Uruguay y los
países de la OCDE, pero de la comparación entre Uruguay, Argentina y Chile, “surge
que dentro de un contexto de relativa paridad, Uruguay obtiene los mejores puntajes en
todas las disciplinas (…)”.76 Además podemos ver que hay una brecha importante entre
el aprendizaje de los estudiantes, entre los cuartiles superiores e inferiores, ya que la
misma es de “163 puntos en lectura, 138 en matemáticas y de 153 en ciencias”.77 Esta
brecha nos muestra que los alumnos del nivel socio-económico más alto tienen
resultados similares a los países de la OCDE, y que los estudiantes de nivel socio-
económico más bajo tienen rendimientos muy bajos similares a los de los países de
peores resultados. Además tenemos que un 39,8% de los estudiantes se encuentra en el
nivel uno de desempeño en lectura. “El nivel 1 (335 a 407) supone la posesión de las
competencias y conocimientos mínimos requeridos, en tanto por debajo de ese puntaje
se ubican los desempeños insuficientes”.78 Por lo cual podemos decir, que cuatro de
cada diez alumnos dispone de las competencias mínimas o insuficientes en lectura. Por
cierto estos valores son desalentadores para la educación y ameritan una profunda
reflexión.
También se presentan importantes desafíos, por todo lo que es la reformulación
2006, en la educación media de nuestro país.
75 Datos tomados de la pagina Web de ANEP www.anep.edu.uy/observatoriodelaeducación 76 Nicolás Bentancur “Reformas educativas y rendimientos escolares. Reflexiones a partir de las experiencias de Argentina, Chile y Uruguay.” Pág. 21.77 Datos tomados Nicolás Bentancur en “Reformas educativas y rendimientos escolares. Reflexiones a partir de las experiencias de Argentina, Chile y Uruguay.” Pág. 20 78 Nicolás Bentancur “Reformas educativas y rendimientos escolares. Reflexiones a partir de las experiencias de Argentina, Chile y Uruguay.” Pág. 21.
58
3) Por último, queremos destacar algunas alternativas posibles a seguir para hacer
viable políticamente esta nueva reforma. A nuestro entender podemos tomar diferentes
alternativas para llevar adelante esta nueva “ley de educación”, aunque el actual
gobierno ya haya tomado un camino, por razones de espacio y tiempo no haremos un
análisis minucioso de los mismos, en cuanto a sus ventajas y desventajas:
a) Una alternativa es la de la negociación con las partes implicadas, en este caso
gobierno sindicatos de la enseñanza, camino que sigue hoy el actual gobierno. En este
caso lo que tenemos son dos actores que buscan llegar a un consenso para elaborar una
nueva política, en nuestro caso particular tenemos al gobierno y los gremios de la
educación negociando para llegar a elaborar una nueva ley de educación, como lo
hemos visto con todo lo que fue el “debate educativo”.
b) Otra alternativa seria que el gobierno busque lograr un gran acuerdo político, una
alianza (por ejemplo con el partido Nacional), para darle un fuerte respaldo político a
esta “nueva ley de educación”, lo que implicaría dejar fuera a los gremios e incluso
llevarse “por delante” a los mismos.
c) Otro camino es que el actual gobierno con su mayoría legislativa tome la decisión
de construir su proyecto y aprobarlo con sus votos, y tratar de buscar de legitimarse
frente a la opinión pública, saliendo al cruce de las declaraciones que se puedan
producir en contra de su proyecto, tratando de desacreditar a los gremios.
d) Otra alternativa posible es “tirar la toalla”. ¿Qué queremos decir con esto? Es que
el gobierno se de por vencido, se retire de las negociaciones y deje la educación en
manos de los docentes, y que sean ellos quienes gobiernen la educación y produzcan el
proyecto de reforma que crean adecuado.
e) Por último tenemos la posibilidad de que el gobierno “juegue” con la
remuneración salarial, en el sentido de que a través de mejorar los salarios del cuerpo
docente coloque dentro del proyecto determinadas condiciones como pueden ser
extender la jornada horaria, el tiempo de dictado de las clases entre otras medidas.
Luego de esta presentación queremos decir que estas alternativas pueden ser usadas
de forma combinada, ya que no se excluyen entre sí.
Además queremos dejar presente nuestra opinión en cuanto a qué alternativa de
acción es preferente. En nuestra opinión no es una sola alternativa sino que es una
mezcla, creemos que lo mejor sería que el gobierno estableciera una negociación con los
gremios de la enseñanza, buscara el consenso con los mismos, como lo hace
actualmente, a pesar de que se han producido una serie de conflictos. Pero para nosotros
59
no alcanza sólo con esto, ya que los gremios docentes no se muestran como un actor
racional. A nuestro entender además de la negociación se debe buscar una alianza
política, que hiciera partícipe de dicha negociación a la oposición política, buscara tener
un mayor apoyo político, para equilibrar fuerzas ante los gremios de la educación y
tener un mayor respaldo y legitimidad a la hora de negociar. Esto visto de afuera parece
muy simple, pero en realidad no lo es, ya que cuantos más actores intervienen en una
negociación más compleja se hace la misma. Pero a nuestro entender el camino sería
más dificultoso sin la participación de los gremios, ya que como vimos en la reforma
anterior se hace muy difícil sostener una reforma sin el apoyo de los mismos, por esta
razón creemos que esta alternativa en conjunto con una alianza política sería la mejor.
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-Entrevista del diario El País a Germán Rama el domingo 9 de marzo de 1997.
-Declaraciones gremiales en el semanario, Carta Popular del Viernes 23 de agosto de
1996.
ANEXO DE CUADROS
Cuadro 1Deserción en el Ciclo Básico de educación Secundaria y la matricula del Ciclo Básico
Áreas Geográficas
Montevideo InteriorAños Deserción Matricula Deserción Matricula1991 8,9% 35.727 9,3% 56.9851994 12,6% 33.032 14,7% 53.998Fuente: elaborado con datos extraídos de “Una visión integral del proceso de reforma educativa en
Uruguay 1995-1999 Pág. 40. Este cuadro sólo se refiere a la educación pública
Ciclo Básico plan 1996 (Cuadro 2)PRIMER Y SEGUNDO AÑO (carga horaria semanal)
TERCER AÑO (carga horaria semanal)
ÁREA INSTRUMENTAL ÁREA INSTRUMENTAL Matemática (5hs.) Matemática (5hs.)Español (5hs.) Lengua y Literatura (5 hs.)Inglés (5 hs.) Inglés (3hs.)Informática (5hs.) ÁREA CIENCIAS SOCIALES ÁREA CIENCIAS SOCIALESCiencias Sociales (5hs.) Historia (4hs.)
62
Geografía (2hs.)Formación Ciudadana (2hs.)
ÁREA CIENCIAS NATURALES ÁREA CIENCIAS NATURALES Ciencias de la Naturaleza (5hs.) Ciencias Biológicas (3hs.) Física (3hs.) Química (3hs.)ÁREA EXPRESIÓN ÁREA EXPRESIÓN Educación Física (2hs.) Educación Sonora y Musical (2 hs.)Expresión Artística:Educación Visual y Plástica (2hs.)Educación sonora y Musical (2hs.)
Educación Visual y Plástica (2hs.)
Educación Física (2hs.)CURRICULAR ABIERTO (2hs.) CURRICULAR ABIERTO (2hs.)TOTAL 38 hs. TOTAL 38 hs.Fuente: Cuadro elaborado con datos de la Pagina Web de la ANEP (Consejo de Secundaria)www.anep.edu.uy/consejodesecundaria/plan96
Plan 1986 para Ciclo Básico (Cuadro 3)Años curricularesPrimero Segundo Tercero
Asignaturas HS curriculares
HS coordinación
HS curriculares
HS coordinación
HS curriculares
HS coordinación
ID. Español 5 5 2 1/2Literatura - - 2 1/2Matemática 5 5 4Inglés 3 3 3
Historia 3 1 3 1 3 1/2Geografía 3 1 3 1 2 1/2ED. social y Cívica - - 3 1/2Música - - 2Dibujo 2 2 -
C. Físicas 3 1 3 1 -Biología 3 1 3 1 3 1/2Física - - 3 1/2Química - - 3 1/2Informática - - 3ED. Física 3
232
32
Total Hs 32 4 35 4Fuente: Cuadro elaborado con datos de la Pagina Web de la ANEP (Consejo de Secundaria)www.anep.edu.uy/consejodesecundaria/plan86
Personas entrevistadas.
-Magíster Gustavo de Armas, analista simbólico.
-Dr. María Ester Mancebo, analista simbólico.
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-Prof. Carmen Tornaría Dirigente del CODICEN en la administración “Rama” (1995-
200), también fue dirigente en el período 2000-2005.
-Ex dirigente gremial de FENAPES en el período 1995-2000.
-Docente (común, no dirigente gremial), Prof. De geografía en la actualidad que diera
clases en el plan 86 y en el plan 96 del Ciclo Básico.
Todas estas entrevistas son de realización propia.
Estas dos últimas entrevistas fueron realizadas, en conjunto con compañeros, en
Seminario uno.79
-Ex dirigente gremial de FENAPES.
-Robert Silva, secretario general de educación secundaria desde 1996 hasta 1999,
secretario general del CODICEN desde 1999 hasta 2005.
Quedan a disposición del tribunal las versiones originales de las entrevistas, si así
lo dispusiera, al igual que las versiones transcriptas.
79 Dichas entrevistas fueron tomadas del siguiente trabajo“La exclusión de los gremios docentes de la formulación del plan de estudios de educación secundaria de la reforma educativa uruguaya de 1996.” (Trabajo de seminario uno).
64
