La violencia laboral en la administración pública argentina · mente a todos los empleados públicos del país, que representan el 14,4% de la población económi- camente activa

Revista Venezolana de Gerencia (RVG)Año 7. Nº 18, 2002, 196-219

Universidad del Zulia (LUZ) · ISSN 1315-9984

La violencia laboral en la administraciónpública argentina

Scialpi, Diana*

ResumenActualmente, los organismos internacionales de salud pública reconocen a la violencia como

un obstáculo para el desarrollo de las naciones y una amenaza para la salud pública. En virtud de ello,la conceptualización, medición y análisis de las conductas violentas en diferentes contextos y la com-prensión de sus causas y factores asociados, fueron establecidas como tareas urgentes encamina-das a orientar las acciones de salud pública en lo referente a la prevención de la violencia y la aten-ción a las víctimas y agresores. Por otra parte, el abordaje del fenómeno de la violencia en el trabajo,convoca la atención de los expertos de Europa y Estados Unidos, desde hace sólo una década. Unainvestigación exploratoria “Violencias en la Administración Pública. Casos y Miradas para pensar laAdministración Pública Nacional como ámbito laboral” (Scialpi, 1999) verifica que la conducta violen-ta es perpetrada, en democracia y en las instituciones estatales, por quienes tienen la responsabili-dad de proteger a todos los ciudadanos. La transformación de la fuente de protección en fuente de te-rror, produce efectos mucho más devastadores por cuanto se convierte en modelo autorizado, ade-más de resultar condición necesaria para el desarrollo permanente de la corrupción. Existe una ínti-ma relación entre violencia político-burocrática, sufrimiento personal (impacto en la salud física y psí-quica de los agentes públicos) resultados de la gestión pública, corrupción y resquebrajamiento delsistema democrático y el Estado de Derecho. El presente artículo, producto de una experiencia deobservación-reflexión participante, conjuntamente con el análisis de una muestra intencional de ca-sos, aspira propiciar la reflexión colectiva para revertir situaciones concretas que afectan potencial-mente a todos los empleados públicos del país, que representan el 14,4% de la población económi-camente activa (PEA) ocupada de Argentina. Como resultado, se presenta la discusión conceptualde términos de reciente generación y se identifican conductas violentas típicas que permitan orientaracciones preventivas de salud pública.

Palabras clave: Violencia laboral, administración de personal, salud pública, violencia institucio-nal, gerencia pública.

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Recibido: 01-11-16 . Aceptado: 02-02-20

* Socióloga y Especialista en Planificación y Gestión de Políticas Sociales de la Universidad deBuenos Aires. Es docente de postgrado del Instituto Universitario de la Fundación ISALUD eIntegrante de la Planta Permanente de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación.E-mail: [email protected]

Worker Violence in Argentine Public Administration

AbstractInternational public health organisms are now recognizing violence as an obstacle to national

development and a threat to public health. Because of this, conceptualization, measurement andanalysis of violent conducts in different contexts and the understanding of its causes and associatedfactors were established as urgent actions directed towards orienting public health problems in rela-tion to the prevention of violence and attention for victims and victimizers. On the other hand, the ap-proach to the problem of violence at work attracted the attention of experts in Europe and the UnitedStates as of only a decade ago. The exploratory research VIOLENCE IN PUBLIC ADMINISTRA-TION.: CASES AND VIEWPOINTS ORIENTED TOWARDS NATIONAL PUBLIC ADMINISTRA-TION IN THE LABOR FIELD (Scialpi, 1999) verified that violent conduct is perpetuated in democracyand in state institutions by those who are responsible for the protection of citizens. The transformationof protection sources into sources of terror produces many more devastating effects since it is con-verted into an authorized model, and also results in a condition necessary for the permanent develop-ment of corruption. There is an intimate relation between bureaucratic-political violence, personal suf-fering (the impact of public agents on physical and psychiatric health), results of public management,corruption and democratic system breakdowns, and a state of legal rights. This article, which is theproduct of experience of participative observation and reflection, together with an analysis of an inten-tional sampling of cases, hopes to offer collective reflection in order to address concrete situationsthat potentially affect all public employees, which represents 14.4% of the economically active popu-lation in Argentina. As a result, a conceptual discussion is presented in terms of recent developmentsand typical violent conducts are identified allowing us to orient preventive public health measures.

Key words: Labor violence, personnel management, public health, institutional violence, publicmanagement.

1. Introducción

Corre el mes de febrero de 2002.En el orden planetario -a partir del 11 deSeptiembre de 2001- se plantea la luchaentre estado de derecho y estado de poli-cía y la Argentina desnuda ante el mundola profundidad de su crisis institucional.En este contexto intentar reflexionar so-bre la violencia laboral en nuestros orga-nismos públicos, puede resultar -para al-gunos- un cometido de cuestionable im-portancia.

No obstante, y apelando al necesa-rio equilibrio para reconocer otras priori-dades, considero oportuno y relevante in-

sistir en un tema escasamente frecuenta-do por los analistas sociales y los espe-cialistas en estudios laborales y de geren-cia pública: la violencia en la gestión depersonal de los organismos y las institu-ciones estatales, en democracia. Es me-nester, a mi juicio, instalar la temática enla agenda académica y pública y contri-buir a su construcción como problema pú-blico y objeto de políticas. En esta intro-ducción me permitiré primero, hacer unpoco de historia y buscaré explicitar, apartir de un recorrido personal, el sentidode mi trabajo actual.

La mía es sin duda una mirada sub-jetiva , como la de todos los sujetos, sea-

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mos o no analistas sociales y más allá deque objetivar lo subjetivo sea el cometidode las ciencias sociales. Me atrevo a decirque tal vez en esa subjetividad deba ha-llarse el valor de mis reflexiones, ya quese trata de la mirada de una socióloga,especializada en Planificación y Gestiónde Políticas Sociales, que trabaja -desde1986- en calidad de personal permanentedel sector público nacional argentino yexperimenta, padece, observa, analiza ydescribe ese territorio desde adentro.

Mi experiencia laboral cotidiana meha colocado, muchas veces, frente a si-tuaciones de trabajo de evidente inequi-dad. Percibí la violencia y la sentí en car-ne propia. Por otra parte, desde 1997 micondición de docente de la Maestría deSalud y Seguridad Social del InstitutoUniversitario de la Fundación ISALUD,me ha acercado al enfoque de diversosproblemas sociales -la violencia entreotros- desde la perspectiva de los orga-nismos internacionales de salud pública.Esta circunstancia fortaleció mi arraigadasolidaridad con las amarguras de miscompañeros de tareas y aún con las deotros trabajadores de la AdministraciónPública Central Argentina, cuyas doloro-sas vivencias compartí en los típicos co-mentarios de pasillo.

Sin duda, estos antecedentes hancontribuido a que observara con mayordetenimiento los comportamientos y lasactitudes de los agentes públicos, obliga-dos a trabajar y convivir con la irracionali-dad colectiva de “Un país al margen de laley” según lo denominó un memorable li-bro de Carlos Nino, en 1992. En la últimadécada he adquirido la convicción deque, precisamente, ese tradicional des-precio de los argentinos por la ley, histo-

riado por el jurista Nino, es el que pone enriesgo la salud física y mental de los servi-dores públicos.

De esto nadie hablaba. Nadie seatrevía a develar esta situación. Todosdeplorábamos estas prácticas pero...de-jábamos hacer. Nos faltaba -a adminis-trativos, técnicos, profesionales y consul-tores expertos- la necesaria autoridad so-cial para ejercer -en plena democracia-nuestros derechos laborales y reclamarante las autoridades tanto el cumplimien-to estricto de la normativa vigente como lamodificación de las normativas irraciona-les o inequitativas de la AdministraciónPública.

La ingobernabilidad -como sostie-ne Carlos Almada López (2001)-, es unconcepto límite que se presenta cuandoel estado de derecho se diluye y se rom-pen los vínculos entre quienes ejercen elpoder público y los integrantes de una co-munidad política dada. En cambio la go-bernabilidad ha de entenderse como unaresponsabilidad colectiva, que no atañesolamente a los órganos estatales, puesla seguridad jurídica, la estabilidad políti-ca y la cohesión social han de ser enten-didos como valores a tutelar por toda lapoblación.

Con esa convicción me propuse vi-sibilizar la violencia en la gestión de per-sonal de la Administración Pública Cen-tral Argentina, violencia normalizada, na-turalizada, invisibilizada y consentida, portodos sus integrantes. “La violencia, escierto, puede bastar para instituir nuevasrelaciones sociales, pero parece no sersuficiente cuando se trata de reproducir-las de un modo durable. El consentimien-to es la parte del poder que los domina-dos agregan a la que los dominantes ejer-

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La violencia laboral en la administración pública argentinaScialpi, Diana ________________________________________________________

cen directamente sobre ellos” (Godelier,1984:23) Investigué sin apoyo económi-co o institucional alguno, sobre la base deuna muestra intencional de casos (conexpedientes), propia de los estudios ex-ploratorios. Conté con la indispensablecolaboración de un experto abogado ad-ministrativista -el Dr. Luis Cantelmo- ycon la invalorable perspectiva de muchosotros especialistas, bibliotecólogos, poli-tólogos, psicólogos, antropólogos. A par-tir de esa visibilización, me siento respon-sable y comprometida en la promoción deun proceso de discusión colectiva sobrela violencia de nuestra AdministraciónPública, violencia hacia adentro -hacialos propios agentes, trabajadores, funcio-narios- que se traduce a su vez en violen-cia hacia fuera,hacia el público entendidocomo beneficiario o usuario de la gestiónpública. La coyuntural y oportuna pers-pectiva de los organismos internaciona-les de salud pública es más que propicia.Veamos por qué.

Actualmente, los organismos inter-nacionales de salud reconocen a la vio-lencia, en sus diferentes manifestacio-nes, como un obstáculo para el desarrollode las naciones y una amenaza para lasalud pública. En informes especializa-dos, dichos organismos destacan que laviolencia ha dejado de enfocarse indirec-tamente y de esconderse tras apelativoscomo “cuestiones de salud pública con-trovertida” y “hecho inevitable de la vida”para reconocerse como una “epidemiasoslayada”, que pronto superará a las en-fermedades infecciosas como causaprincipal de morbilidad y mortalidad pre-matura en todo el mundo. Más aún, hanestimado que los actos de violencia con-

tribuyen al 15% de la carga mundial deenfermedad, pero advierten que no exis-ten indicadores adecuados para medir suimpacto total. Las tasas de mortalidad porhomicidio y suicidio, que son fáciles deobtener y sirven para hacer ciertas com-paraciones entre países, no incluyen lasmuertes no registradas relacionadas conla violencia. Por consiguiente, la concep-tualización, medición y análisis de lasconductas violentas en diferentes contex-tos aparecen, hoy, como tareas urgentes.Los informes de la Organización Pan-americana de Salud (Fournier et al, 1999)sostienen que es preciso profundizar enel conocimiento y la comprensión de lacompleja trama de factores políticos, so-cioeconómicos, psicosociales y cultura-les que se asocian con la violencia y fun-damentar un enfoque integrado de pre-vención y atención a las víctimas y agre-sores. Para ello, la promoción y realiza-ción de investigaciones y el mejoramientode los sistemas de información y registro,resultan prioritarios.

En América Latina, este impulso delos organismos internacionales, de estu-diar las conductas violentas en diferentescontextos, se orienta primero al análisisde la violencia física interpersonal (en lafamilia, en la pareja, hacia los niños, ha-cia personas ajenas a la familia) Un claroejemplo de ello es el Estudio Multicéntricosobre Actitudes y Normas Culturalesfrente a la Violencia -proyecto ACTIVA-que es una iniciativa interamericana decooperación entre la Organización Pan-americana de la Salud y centros de inves-tigación de siete países. El estudio seefectuó en ocho áreas metropolitanas deAmérica Latina y España. Quedó exclui-

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da la evaluación de la violencia ejercidapor instituciones y organizaciones de di-ferente índole, la violencia psicológica yla violencia sexual. Tampoco se conside-raron las manifestaciones de violencia enel lugar de trabajo ni en las escuelas. Porúltimo, la violencia física interpersonal,fue entendida, a los fines del estudio, sólocomo el uso intencional o la amenaza deusar la fuerza física que ejerce una perso-na para causar daño físico a otra, a ungrupo de personas o al patrimonio perso-nal o social (Filho, 1999).

Al mismo tiempo, el problema de laviolencia en el lugar de trabajo comienzaa convocar la atención de los expertos, enEuropa y en EEUU desde hace menos deuna década. Los conceptos de violencialaboral, mobbing, acoso moral y psicote-rror, como fenómenos de patología labo-ral, se identifican recién a partir de 1996.

A la luz de la perspectiva de los or-ganismos internacionales de salud, mi ra-zonamiento es el siguiente: Si el estudiode las conductas violentas en diferentescontextos es considerado tarea urgente,más urgente aún resulta estudiar, visibili-zar, conceptualizar y medir la violencia,cuando es perpetrada en democracia yen las instituciones estatales, por quie-nes, de acuerdo a Sluzky (1994), tienen laresponsabilidad social y legal de cuidar alos ciudadanos, de mantener el orden ensu mundo, de preservar la estabilidad ypredictibilidad de sus vidas: el Estado através de sus agentes. La violencia asíinstalada en la Administración Pública, esequivalente a la violencia del padre en uncontexto de violencia familiar. Vicia y des-virtúa la autoridad necesaria para condu-cir los organismos públicos, circunstancia

de la que nos avergonzamos muchos ar-gentinos.

A mi juicio, existe una íntima rela-ción entre sufrimiento personal (impactoen la salud física y psíquica de los agentespúblicos) resultados de la gestión públicay resquebrajamiento del sistema demo-crático y del Estado de Derecho. Por enci-ma de esta asociación, para mí evidente,emerge su funcionalidad indiscutible: La“violencia político-burocrática”, como ladenominé, aparece como condición nece-saria para el desarrollo de la corrupción,fenómeno éste que comienzan a combatirlos propios organismos multilaterales decrédito y las grandes corporaciones multi-nacionales que también se sienten ame-nazados por estos procedimientos. Porañadidura, perpetradas en el territorio dela Administración Pública, estas conduc-tas violentas construyen un modelo autori-zado (Coria, 1994) y en ello debemos ha-llar, a mi juicio, su máxima peligrosidad.

Las notas y reflexiones que siguena continuación forman parte de una in-vestigación que se propone reunir lasprincipales consideraciones actuales re-feridas a la violencia en el lugar de traba-jo, con especial atención a la violencia enel empleo público. Esto equivale a ponerla mirada -en una primera etapa- sobre laviolencia hacia adentro, hacia los propiosintegrantes, agentes, trabajadores y fun-cionarios de la Administración Pública.

Una segunda etapa de la investiga-ción, se propone poner el foco en las vio-lencias hacia afuera, que son las que ex-perimentan los ciudadanos en general,entendidos como usuarios o beneficiariosde los servicios que prestan las institucio-nes estatales.

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El texto que presento aquí, incluyebreves referencias a la violencia en elempleo público de los Estados Unidos yal fenómeno del acoso moral en el servi-cio público de Francia, analizado por Hi-rigoyen (2001). Asimismo, ofrece datos yreflexiones contenidas en un trabajo pre-vio (Scialpi, 1999) y da mínima cuenta dela existencia de algunos proyectos legis-lativos argentinos y extranjeros y de ju-risprudencia extranjera en la materia.Por último informa sobre algunas pro-puestas de acción para atender y revertirel fenómeno.

Agradezco el estímulo permanentede la Dra. Diana Maffia, Defensora Adjun-ta del Pueblo de la Ciudad Autónoma deBuenos Aires, a mi iniciativa de imple-mentar un programa de detección, pre-vención y atención de situaciones de vio-lencia en la Administración Pública y el in-valorable apoyo del Lic. Jorge Corsi-Director de la Carrera de Especializaciónde Posgrado en Violencia Familiar de laFacultad de Psicología de la Universidadde Buenos Aires- para inaugurar un Cur-so de Posgrado y una materia optativasobre “Violencia Laboral e Institucional”,a partir de septiembre del corriente año2002, conjuntamente con la Dra. HildaRubio. Aprecio lo aprendido de mis cole-gas: Matilde Mercado, especializada encuestiones de Género en el Trabajo eInés Izaguirre (1998), cuyos trabajos so-bre conflicto social y violencia me resulta-ron tan esclarecedores. Finalmente agra-dezco al Dr. Bernardo Kliksberg su apoyoa mi trabajo y a la Revista Venezolana deGerencia la invitación a participar de estapublicación.

2. La violencia laboral de laadministración públicaargentina como problemasocial

El sector público ha experimentadodurante la década de los años noventa,importantes transformaciones que remi-ten a procesos más amplios de cambio enlas funciones y en las estructuras de losEstados. Según Oszlak (2000:1) “la Ar-gentina es, posiblemente, el país en elque se han producido durante los años90’, las transformaciones más radicalesen la configuración, tamaño y papel delestado nacional. El caso argentino hadespertó un lógico interés de parte de losorganismos multilaterales de crédito pordifundir esta experiencia y señalarlacomo un modelo a imitar por otros paísesembarcados en procesos de reforma ymodernización estatal, aún cuando noexiste hasta la fecha una comprobaciónfáctica que permita efectuar afirmacionescomparativas”. Más aún, Oszlak (2000)se preguntaba si el modelo que emergemarcaría el destino de otros estados na-cionales o sería un simple modelo sui ge-neris, transición hacia alguna otra formade estado nacional apropiado para unaépoca de globalización y, simultánea-mente de subnacionalización, como laque estamos atravesando.

A mi juicio, sería una tragedia - paracualquier país - imitar una Modernizacióndel Estado y Reformas Administrativascomo las realizadas en la República Ar-gentina, para orientar el destino de sussociedades. Muchos de sus procedimien-tos fueron (y son aún) a tal extremo des-

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tructivos que evocan las reflexiones delpolitólogo Guillermo O’Donnell (1997),quien, en una entrevista al diario Clarín,sentenció que en el caso argentino, habíaque pensar en la conjunción entre la oli-garquía vengativa y la casta de ladronesque entonces avanzó sobre el poder, sa-queando empresas públicas y haciendomás que negociados. Según O’Donnell,el Estado no se asumió como Estado nisiquiera para matar y algunas formas cri-minales que se observan hoy tienen unamatriz allí. De modo que, a su juicio, nosólo se destruyó al Estado como instru-mento social sino que también se logangsterizó.

En otra entrevista en el diario LaNación, el mismo O’Donnell (2000) afir-mó que los politólogos argentinos hanpuesto énfasis en los análisis “macro” ydescuidado los escenarios “micro”; yagregó que consideraba necesario haceruna antropología de la democracia, unainvestigación más atenta a las conductascotidianas en los micro espacios. A eseexpreso objetivo apunta este trabajo. Mipropósito es dejar constancia de algunosmecanismos, procedimientos y conduc-tas violentas de nuestra AdministraciónPública que son efectivamente nuestra“epidemia soslayada”. A mi juicio, revistecarácter no ya de urgencia sino de emer-gencia prestarles atención, en tanto apa-recen en la institución oficial por excelen-cia. La declarada responsabilidad de pro-mover y contribuir a la configuración de“Un gobierno más efectivo y menos cos-toso” (Gore, 1995) requiere, a mi enten-der, como punto de partida, encarar la ta-rea ineludible de reflexionar en torno a lacultura de trabajo en el empleo público ar-gentino. Imagino que la potencialidad de

este análisis está vinculada a la posibili-dad de difundir diversas reflexiones y ar-gumentos y propiciar la de-construcción yre-construcción de los mecanismos coti-dianos que modelan los modos de pen-sar, de sentir, y aún de enfermarse de lostrabajadores de la Administración PúblicaArgentina, generando modalidades derelación institucionales e interpersonalesprofundamente antidemocráticas.

Aclaro que este texto no incluyeanálisis alguno de causas históricas o co-yunturales, políticas, económicas, socia-les y culturales, que incorporé sintética-mente en el trabajo publicado en 1999.Su relevancia y necesario esclarecimien-to, exceden los objetivos de este artículo.El problema aquí y ahora, es visibilizar eidentificar conductas violentas paraorientar las acciones de salud pública re-feridas a la prevención de la violencia enla Administración Pública en particular yen las instituciones estatales en general ya la atención a las víctimas y agresores.Se trata de contribuir a asegurar la cons-trucción de un estado más saludable y enconsecuencia, más racional, más demo-crático, más transparente, más justo,más humano.

No obstante, debemos recordar -siguiendo a Horton (1987), que la solaexistencia de ciertas condiciones socia-les objetivas, no es condición necesaria ysuficiente para su reconocimiento comoproblema social. Es preciso, además,que esa condición afecte a un número im-portante de personas de un modo consi-derado inconveniente y que la gente creaque puede y debe hacer algo para corre-girla mediante la acción social colectiva,en virtud de que es considerada social-mente indeseable. En la Argentina esta

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condición afecta a un número importantede individuos. El estado nacional emplea-ba en 1998, a 291235 agentes que repre-sentan al 1,8% de la Población Económi-camente Activa (PEA) del país y en 2000,el Poder Ejecutivo Nacional ocupaba255432 agentes, incluyendo al personalde las fuerzas armadas y al de seguridad(Oszlak, 2000). Pero la población totalpotencialmente afectada son los emplea-dos públicos de todo el país -1.813.381-conjunto de asalariados que representanel 14,4% de la Población Económicamen-te Activa, PEA, ocupada del país (SIEM-PRO-INDEC, 2000). Para agregar funda-mentos al reconocimiento de esta proble-mática como problema social, coincidocon Araujo (2000) quien afirma que losproblemas públicos no existen por sí mis-mos como meros fenómenos objetivos,sino que son construidos por actores quese mueven en distintos escenarios, inter-cambiando y confrontando discursos quese sustentan en marcos interpretativosvariados.

Es posible encontrar antecedentesalentadores. En el tema de la violencia,como en otros fenómenos sociales, hayun largo camino que va desde el momen-to en que se identifica (y se visibiliza) unamodalidad de violencia como problemasocial hasta que se elaboran marcos teó-ricos comprensivos y se toman decisio-nes para su atención y tratamiento. Asípor ejemplo, hace veinte años, poco onada hablábamos de violencia familiar enla Argentina. No obstante, el fenómenoexistía. Desde 1984, un proceso de cons-trucción social llevó primero a hacer visi-ble el problema, después a instalarlo so-cialmente y finalmente a impulsar prácti-cas reparadoras que incluyen estrategias

colectivas e intervenciones de diversasdisciplinas -jurídicas, médicas, psicológi-cas, sociales, culturales- destinadas aprevenir, atender y reparar situaciones deviolencia familiar. Actualmente, la Univer-sidad de Buenos Aires, cuenta con unaCarrera de Posgrado de Especialización(interdisciplinaria) en Violencia Familiar.En materia legislativa también se han dic-tado leyes de amparo.

Cabe preguntarse ¿Por qué no po-demos generar, del mismo modo, estra-tegias para la violencia en diferentes ám-bitos laborales, comenzando por la vio-lencia en las instituciones estatales quees la que instala un modelo autorizado?Es obvio que por encima de las particula-ridades observables en cada sector deactividad, la conducta violenta en ámbitoslaborales es verificable, aunque naturali-zada y ocultada como ocurrió con la vio-lencia familiar. Más naturalizada y menosdenunciada, aún, es la Violencia en la Ad-ministración Pública entendida como ám-bito laboral donde es perpetrada en de-mocracia, por quienes tienen el deber so-cial, legal y administrativo de proteger atodos los ciudadanos. Su visibilización ysu denuncia, adquieren carácter deemergencia social. Su tratamiento y co-rrección también.

Creo firmemente que eludir estaparte sustancial de la conflictividad hu-mana, subestimarla o minimizarla es unaforma de justificación. Más aún, no expo-nerla equivaldría a incurrir -a mi enten-der- en una “doble victimización” (Corsi,1994) y contribuir a la perversión del sis-tema, proceso, como afirma Hirigoyen(1999), que está en la base del funciona-miento de la mafia o de los regímenes to-talitarios.

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3. Modificaciones del perfil dela violencia en el trabajo

Filho (1999) señala que el estudiode la violencia interesa por su efecto dele-téreo en las condiciones generales de sa-lud y bienestar de las poblaciones. Losproblemas de la salud pública debenabordarse desde la perspectiva de la so-ciedad. Ello exige diseñar políticas quetomen en cuenta los factores que deter-minan la salud en este nivel y que reco-nozcan el carácter esencialmente políticoy social de los problemas de salud de lascolectividades.

También corresponde distinguir ladiferencia entre tratar la violencia comoun problema de salud pública y aplicar elenfoque de la salud pública al problemade la violencia. Los que proponen la últi-ma opción suelen identificar al enfoquede la salud pública con el enfoque de ries-go, según el cual los factores determinan-tes del carácter sociocultural suelen ana-lizarse a partir de unas pocas variablestratadas como si fueran atributos de indi-viduos y no de grupos.

Cuando hablamos de fenómenosde violencia en ámbitos laborales esta-mos aludiendo a una problemática quecomprende fenómenos y conductas vio-lentas recurrentes, no-episódicos ni úni-cos. Sin embargo, no ha sido este tipo defenómenos repetidos y prácticamente na-turalizados, los que han trascendidocomo ejemplos de violencia en el trabajo,sino determinadas tragedias únicas y sin-gulares. De acuerdo al primer informe dela Organización Internacional del Trabajo(único en su género hasta el presente ysin traducción al español): “Violence atwork” (Chappell y Di Martino, 1998) fue-

ron dos tragedias ocurridas hace sólo cin-co años, las que han estimulado la aten-ción internacional prestada a la violenciaen el lugar de trabajo y las que han impul-sado su abordaje como tema de estudio,investigación y debate.

Los dos sucesos fueron, el primero:la tragedia de la Escuela Primaria deDunblance, Escocia, en marzo 1996. Elasesinato de docentes y veinte niños, lle-vó al gobierno del Reino Unido a reformu-lar las leyes de tenencia de armas de fue-go y a rediseñar estrategias de seguridaden las escuelas. El segundo suceso fue lamasacre en el Parque Nacional de la Islade Tasmania, Australia, en abril 1996,donde fueron asesinadas treinta y cincopersonas, entre ellas muchos empleadosdel Parque. Ambos son ejemplos raros yextremos de intrusión de violencia en ellugar de trabajo que indujeron la redefini-ción de estrategias de prevención y de in-vestigación. Chappell y Di Martino (1998)manifiestan que el aprendizaje ha sido enextremo doloroso por cuanto no podemossoslayar que ambas fatalidades han deja-do una lección a incluir en los anteceden-tes de toda reflexión y formulación de po-líticas de prevención de la violencia en eltrabajo.

Este primer informe de OIT señalaque en los EEUU, el homicidio se ha con-vertido en la segunda causa del total demuertes ocupacionales , y la primera cau-sa con relación a la mujer. Las cifras delReino Unido, de Alemania y Japón no sonmenos llamativas y muestran que el tematrasciende las fronteras de un país deter-minado. Ningún país puede considerarseajeno al fenómeno, aunque ciertamente,algunas ocupaciones parecen más ex-puestas y algunos países más afectados.

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Otro señalamiento del mismo informe esque la variedad de conductas que puedenser comprendidas dentro del concepto deviolencia laboral es tan extensa, la líneafronteriza que separa las conductasaceptables de las que no lo son, es tanvaga y la percepción en diferentes con-textos y culturas de lo que constituye vio-lencia, es tan diversa, que resulta un ver-dadero desafío tanto describir como defi-nir el fenómeno que enfrentamos. Paralos expertos autores del informe, la vio-lencia en el lugar de trabajo incluye unaamplia gama de conductas que compren-de 29 ítems que van desde el homicidiohasta los silencios deliberados.

De lo expuesto hasta aquí, adverti-mos que, hasta la fecha, existe una zonaambigua, de confusión cuando hablamosde violencia en el lugar de trabajo (alu-diendo al ámbito y ubicación espacial delsuceso) o cuando hacemos referencia altérmino violencia laboral. ¿Debemos en-tender que la injuria, el daño intencional oel peligro, es perpetrado por terceros aje-nos al empleo en cuestión? (público, be-neficiarios o usuarios en general, o seaindividuos) ¿Y/o distinguir la violenciapropia de la organización laboral en laque interactúan, primordialmente, em-pleados y empleador (problema organi-zacional o estructural)?

Las tragedias mencionadas, de Es-cocia y Tasmania, se verificaron en un lu-gar de trabajo, pero corresponde definir -y hasta la fecha esta compleja distinciónno se ha realizado - si, y cuándo, los ries-gos son inherentes al empleo o la ocupa-ción. Huelga decir que la tragedia de lastorres gemelas de Nueva York en Sep-tiembre de 2001, supera estas prelimina-

res conceptualizaciones de la OIT, de1998 (Chappell y Di Martino, 1998) queconsideramos aquí.

Por último, en materia de violencialaboral comienza a visibilizarse -tambiéndesde hace pocos años- otro fenómenoque agrega mayor complejidad al desafíoconceptual planteado. Chappell y Di Mar-tino (1998) informan que en los últimosaños, denuncias provenientes de paísescomo Australia, Austria, Dinamarca, Ale-mania, Suecia, Reino Unido y EstadosUnidos, dan cuenta de una nueva formacolectiva y sistemática de violencia. Estaconsiste en tomar a una persona de“blanco” de “hostigamiento y acoso psico-lógico persistente”, que conllevan críti-cas, aislamiento, chismes, injurias y ridi-culizaciones. El impacto de este tipo deconductas es devastador y en varios paí-ses europeos se emprenden accionescolectivas para atender el fenómeno(Sánchez Carazo, 2001).

3.1. La violencia en el empleo públicode Estados Unidos

La Revista de Administración Pú-blica de los EEUU, publica un informe deNigro y Waugh, Jr. (1996) que define a laviolencia ocupacional o violencia en el lu-gar de trabajo como un daño intencional,violación u homicidio durante el curso delempleo y afirma que las estadísticas dis-ponibles revelan que este tipo de violen-cia resulta un riesgo significativo paramuchos trabajadores, cuyas consecuen-cias podrían ser más graves de lo sugeri-do por los datos. Más aún, señalan quelas causas psicológico sociales estánsiendo exploradas pero que, hasta el mo-

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mento, no se ha realizado ningún esfuer-zo sistemático para identificar factores deriesgo que pudieran ser particularmenterelevantes para los empleados públicos.

Los mismos autores sostienen quehay razones para creer que el sector pú-blico (norteamericano) está siendo cadadía más amenazado por la violencia anti-gubernamental - clientes frustrados, gru-pos terroristas con motivos políticos, indi-viduos que confrontan con la burocracia.El empleo público representa un 18% dela fuerza laboral de EEUU, los trabajado-res públicos son las víctimas del 30% delos casos de violencia en el trabajo entrelos años 1987-1992. Por último, la revi-sión del estado del conocimiento en ma-teria de violencia ocupacional en los Es-tados Unidos, permite deducir que la guíaque ofrece a los empleadores públicos eslimitada. Como conclusión, se admite quelos requerimientos de investigación habi-tuales, requieren la conformación de unabase de datos nacional sobre Occupatio-nal Violent Crime (OVC) que incluya infor-mación sobre variables psicológicas, so-ciales, organizacionales y otras.

Resulta de particular interés a losefectos de este trabajo, que Nigro yWaugh Jr. (1996) indiquen que los em-pleadores públicos deberían asumir el li-derazgo en el esfuerzo de prevenir laOVC y enfrentar sus consecuencias. Susconclusiones destacan dos cuestionesimportantes. La primera: La mayor partede los empleadores - públicos o privadosse resisten a la idea de tratar la ViolenciaOcupacional como un problema organi-zacional (estructural) (O’Donnell, 1999).La segunda: Los estudios empíricos so-bre violencia ocupacional en los EEUUson limitados. Una tercera cuestión que

me permito agregar, y resultante del mis-mo informe, es la identificación de profe-siones peligrosas. Paradójicamente lostrabajadores de la salud, parecen llevar ladelantera en materia de ataques y violen-cias en el lugar de trabajo.

3.2. Vacío estadístico y falta deacuerdo conceptual

Hasta la fecha, no existen estadísti-cas confiables sobre violencia en el traba-jo . Este vacío es explicable, en parte, porla falta de acuerdo conceptual, y también,por la ausencia de responsables específi-cos en la mayoría de los países. No hayregistros. Los datos compilados refierenpor un lado, a Higiene y Seguridad en elTrabajo y por otro a informaciones sobrecrímenes provenientes de la justicia pe-nal asociados a violencia.

En la actualidad, una de las másimportantes fuentes de información ofi-cial sobre violencia en el trabajo es la queproviene de la Encuesta Internacional delCrimen “IC (V) S”, un estudio multinacio-nal comparativo que comprende, hastaahora, a más de cincuenta países. La en-cuesta es coordinada por un equipo detrabajo internacional, compuesto por re-presentantes del Ministerio de Justicia deHolanda, el Instituto Nacional Interregio-nal de Investigaciones Criminales y Judi-ciales (UNICRI) y la Home Office del Rei-no Unido. Más allá de estas dificultades,el informe de Chappell y Di Martino(1998), ofrece alguna información esta-dística. En un cuadro de resultados a trescolumnas, aparecen datos de más detreinta países y regiones distribuidos se-gún diferentes tipos de violencia: (1) asal-tos a varones en los lugares de trabajo,

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(2) asaltos a mujeres en los lugares detrabajo y (3) incidentes sexuales. Argenti-na ostenta el tercer lugar, con relación aasaltos padecidos por varones en el lugarde trabajo; el primer lugar de la columnade asaltos a mujeres y el segundo lugaren la columna relativa a incidentes sexua-les. En ésta última, Francia ocupa el pri-mer lugar.

El desafío actual y la mayor dificul-tad para realizar cualquier análisis yconstruir una base de datos estadísticossobre este tema, provienen de la falta deacuerdo en las definiciones de violencia,de trabajo y de lugar de trabajo. En estesentido, Chappell y Di Martino (1998) afir-man que el término violencia y el términoagresión se usan indistintamente, siendoel primero más común en el área de la jus-ticia criminal y el segundo más habitualen el campo de la salud. También seña-lan que, en un intento realizado por com-prender y prevenir la violencia, la Acade-mia Nacional de Ciencias de los EstadosUnidos definió la violencia o la conductaagresiva, como la conducta llevada acabo por individuos con la intención deamenazar, atentar o infligir daño físico enotras personas o a sí mismo. Y concluyenque dicha definición excluye la violenciadirigida contra la propiedad (que repre-senta un ítem significativo en el lugar detrabajo) y excluye la violencia de natura-leza psicológica, que comprende el abu-so emocional, y la inflicción de ansiedad ymiedo. La misma definición excluye elde-lito del trabajoen sentido amplio, concep-to que comprende delitos no-violentoscomo robo, fraude, desfalco o peculado.

Por último, y como conclusión deeste informe de OIT al que vengo hacien-

do referencia, Chappell y Di Martino(1998) destacan la importancia de aten-der este problema e invitan a 1) repudiarla violencia en el trabajo 2) hacerla visi-ble; 3) instalarla como cuestión pública;4) discutir estrategias concretas de ac-ción para atenderla y 5) convocar a la ac-ción internacional.

3.3. Algunos conceptos de recientegeneración

a. MobbingEl término mobbing, (proveniente

de la lengua inglesa, del verbo “to mob”(atacar, asaltar) y de la etología, en tantorefiere al comportamiento de algunos ani-males que, generalmente, acosan minu-ciosamente a un miembro del grupo paraalejarlo) agrupa una diversidad de com-portamientos que tiene entre ellos un fon-do común: la modalidad agresiva y veja-toria tendiente a la eliminación de un tra-bajador de la empresa. Una suerte de te-rror psicológico ejercido en el lugar de tra-bajo. Las formas en las que suele presen-tarse son variadas y de las más sutiles: elaislamiento físico del trabajador, la margi-nación a través de la hostilidad y la faltade comunicación; la difusión de concep-tos peyorativos; la asignación de tareashumillantes, descalificadoras o de muydifícil concreción; el menoscabo de laimagen del empleado frente a sus cole-gas, clientes o superiores, los cambioscontinuos, entre otros.

Todas estas modalidades de acosoa la identidad e integridad psíquica deltrabajador, obviamente no constituyen,por sí mismas, ninguna novedad. Proba-blemente, lo que ha concitado la atención

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de los juristas europeos -y en definitiva laconceptualización misma del “mobbing”-ha sido el análisis del problema sobre labase de la repetición de estos hechos -muchas veces difusos -en un lapso sufi-cientemente prolongado. La importanciadel concepto “mobbing”, consiste en ha-ber encontrado un nombre y una defini-ción bajo los cuales es posible agrupar -en una categoría unificante- una serie decomportamientos basados sobre la vio-lencia moral y la persecución psicológicaque tienden a desacreditar, discriminar odañar al trabajador (Revista Derecho delTrabajo, 2000).

Por otra parte, otra característicadel mobbing es que la estrategia de perse-cución puede provenir de sujetos diver-sos. El mobber (o sujeto activo delmobbing) puede ser tanto uno o más cole-gas del trabajador que pretenden excluirlopor resultarles incómodo, (incluso por sualto nivel de eficiencia) como la misma em-presa, en cuyo caso el fenómeno es cono-cido como bossing o mobbing vertical. Enestos casos, la presión psicológica del em-pleador está acompañada por los sidemobbers (colegas, superiores, gerentesde recursos humanos, etc.) que aún noparticipando directamente en el acoso, porrazones de posicionamiento dentro de laspreferencias jerárquicas, excluyen o evi-tan todo tipo de solidaridad con la víctima.El mobbing desemboca generalmente enuna renuncia del trabajador a su empleono sin antes haber sufrido, seguramente,patologías psíquicas y psicosomáticas.

En Italia existe jurisprudencia so-bre esta materia y hasta la fecha se hanpresentado cinco proyectos de ley (Re-vista Derecho del Trabajo, 2000). Por su

parte, y a la hora de revisar este texto,asisto en Madrid, a la Primera JornadaNacional sobre Acoso Psicológico en elTrabajo, con presentación de sentenciasde jurisprudencia del Tribunal Supremo ydistribución de Proposiciones de Ley pre-sentadas por el Congreso de los Diputa-dos, sobre el derecho a no sufrir acosomoral en el trabajo y la Propuesta Orgáni-ca para tipificar en el código Penal al aco-so moral en el trabajo (Boletín Oficial delas Cortes Generales España, 2001).

Por último Heinz Leymann psicólo-go del trabajo e investigador de procesoscomo los considerados, citado porChappell y Di Martino, (1998) y por Hirigo-yen (1999 y 2001) utiliza, para los mis-mos, la denominación “psicoterror”. Unestudio de Leymann en 1990 citado porHirigoyen (2001), establece que en Sue-cia, el hostigamiento psicológico en el tra-bajo origina entre el 10% y el 15% de lossuicidios registrados.

b. El “acoso moral” y su visibili-zación en el servicio público francés

En años recientes, en Francia sevienen advirtiendo los efectos negativosde la violencia laboral sobre la salud delas personas. No obstante, si bien se ad-mite un costo económico, éste no se haevaluado con exactitud. Hirigoyen (1999)acuñó el concepto acoso moral para des-cribir un proceso de maltrato psicológicoen el que un individuo puede conseguirhacer pedazos a otro y el ensañamientopuede conducir incluso a un verdaderoasesinato psíquico. Según la experta, poracoso en el lugar de trabajo hay que en-tender cualquier manifestación de unaconducta abusiva y, especialmente, los

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comportamientos, palabras, actos, ges-tos y escritos que puedan atentar contrala personalidad, la dignidad o la integri-dad física o psíquica de un individuo, oque puedan poner en peligro su empleo,o degradar el clima de trabajo.

Hirigoyen (1999) quien participó conel FBI de los EEUU, en estudios sobreasesinos en serie, sostiene que cuando elproceso de acoso en la empresa se ins-taura, la víctima es estigmatizada: se diceque el trato con ella es difícil, que tiene malcarácter o que está loca. Se considera quesu personalidad es la responsable de lasconsecuencias del conflicto y la gente seolvida de cómo era antes o de cómo es enotro contexto. Más aún, las víctimas, alprincipio y contrariamente a lo que losagresores pretenden hacer creer, no sonpersonas afectadas de alguna patología oparticularmente débiles. Al contrario, elacoso empieza cuando una víctima reac-ciona contra el autoritarismo de un supe-rior y no se deja avasallar. Su capacidadde resistir a la autoridad a pesar de las pre-siones es lo que la señala como blanco.

Hirigoyen (1999) advierte que laempresa en su conjunto se puede con-vertir en un sistema perverso cuando elfin justifica los medios y cuando la organi-zación o la institución está dispuesta atodo - incluso a destruir a sus empleados -con tal de alcanzar sus objetivos. En estecaso, la mentira desencadena el procesoperverso en el mismo nivel de la organi-zación del trabajo. La experta ofrece re-comendaciones para las víctimas, que in-cluyen consejos básicos para el fortaleci-miento psicológico y estrategias para ha-cer que intervenga la justicia. Por últimoHirigoyen analiza el acoso moral en losámbitos laborales y da cuenta pormenori-

zada de las características que asume elacoso moral en el servicio público fran-cés. “Los métodos de acoso son más per-niciosos ahí (en el sector público) y de-sembocan en resultados dramáticos parala salud y también para la personalidadde las víctimas” (Hirigoyen, 2001:110).En virtud de que el sector público está re-lacionado con el bien público, que suponela existencia de una lógica de su misión,los abusos, allí, resultan todavía máschocantes. Según Hirigoyen (2001) en elservicio público, el acoso moral no estárelacionado con la productividad sino conlos juegos de poder. En este caso, a sujuicio, no se puede des-responsabilizar alas personas responsabilizando al siste-ma capitalista y a la globalización. Sólo sepuede asociar el acoso moral a una di-mensión psicológica fundamental: la pul-sión que lleva a los individuos a controlaral otro y a querer avasallarlo.

Los sectores incluidos en el análi-sis del servicio público francés, son la Ad-ministración Pública (nacional, comunal ydepartamental), las fuerzas armadas, elsector médico-social, el sector educativoy la investigación. Respecto de esta últi-ma, Hirigoyen señala que “los procedi-mientos de acoso moral, entre los investi-gadores, son incluso mecanismos de su-pervivencia, pues entre ellos, muy pocosllegarán a hacerse conocer. Como loscargos son bien remunerados, ello lleva aluchas feroces o a rivalidades sangrien-tas. Sólo el mejor (o el que tiene mássuerte) logra la notoriedad. El que logretener éxito podrá mirar a los demás desdearriba, lo cual no lo eximirá de seguir des-confiando de ellos. Los que quedan atrás,acumulan dolor y rencor” (Hirigoyen,2001: 125).

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4. La violencia institucional dela administración públicaargentina

La palabra violencia, evoca de in-mediato, imágenes que tienen que vercon el empleo de la fuerza material: gol-pes, hechos de sangre, estallido, com-bate. Pero la violencia, en términos ge-nerales es una forma de ejercicio del po-der mediante el empleo de la fuerza (nosólo) física, (sino también) psicológica,emocional, económica, política. En susmúltiples manifestaciones implica -comoseñala Corsi (1994)- la existencia de unarriba y un abajo, reales o simbólicos,que adoptan habitualmente la forma deroles complementarios: padre-hijo, hom-bre-mujer, maestro-alumno, patrón-em-pleado, joven-viejo. El empleo de la fuer-za se constituye en un método posiblepara resolver conflictos como un intentode doblegar la voluntad del otro, de anu-larlo precisamente en su calidad de“otro”. La violencia implica una búsque-da de eliminar los obstáculos (las norma-tivas) que se oponen al propio ejerciciodel poder, mediante el control de la rela-ción obtenido a través del uso de la fuer-za ( abuso de poder).

Por su parte, Sluzky (1994) sostie-ne que por violencia política debe enten-derse “aquella violencia perpetrada porquienes tienen la responsabilidad social ylegal de cuidar a los ciudadanos, de man-tener el orden en su mundo, de preservarla estabilidad y predictibilidad de sus vi-das: El Estado, a través de sus agentestales como la policía, las fuerzas arma-das. El mismo autor, argumenta que supropia definición de violencia política, quesubraya la transformación de la fuente de

protección en fuente de terror en un con-texto engañoso, lejos de ser específica,borra buena parte de la distinción entre la(macro) violencia política y la (micro) vio-lencia familiar y permite abarcar un am-plio espectro de situaciones. La calidadsiniestra y el efecto traumático devasta-dor de la violencia política, institucional yfamiliar, son generados por la transfor-mación del victimario, de protector enagresor, en un contexto que mistifica odeniega las claves interpersonales me-diante las cuales la víctima reconoce oasigna significados a los comportamien-tos violentos y reconoce su capacidad deconsentir o disentir. Así, la violencia ad-quiere características devastadorascuando el acto de violencia es “re-rotula-do”. La re-rotulación corre por cuenta delviolento, quien atribuye a su conducta unsignificado diferente del que realmentetiene.

Este modelo general de Sluzky(1994) resultó, a mi juicio, un instrumen-to preciso y oportuno para abordar el te-rritorio de la Administración Pública, en-tendido como ámbito laboral. En el am-plio espectro que va de la (micro) violen-cia familiar a la (macro) violencia políti-ca que menciona el autor, ubiqué, preci-samente, situaciones de violencia ca-racterísticas de la Administración Públi-ca Argentina. Su modelo me permitióverificar la existencia de diversas moda-lidades de conductas violentas a lasque, genéricamente y previa reformula-ción de la definición original de Sluzky(1994), denominé violencia político-bu-rocrática , en atención a que es perpe-trada en una organización burocráticadirigida por políticos.

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4.1. La “violenciapolítico-burocrática”, una violencialaboral específica

La violencia político-burocrática esuna variante (tipo específico) de violenciapolítica, perpetrada (sobre los agentesdel sector público), por funcionarios políti-cos de la Administración Pública y porfuncionarios estables de alto rango (Per-sonal Jerárquico con funciones ejecuti-vas y personal a cargo) que tienen la res-ponsabilidad social, legal y en este caso,administrativa, de cuidar a los trabajado-res del Estado y de cumplir y hacer cum-plir las normas administrativas vigentes.Este tipo de violencia político-burocráticaes fortalecida y perpetuada, además, porel apoyo de no-decisores que convalidandichas prácticas (Scialpi, 1999).

En cualquiera de sus muchas va-riantes, esta violencia política-burocráti-ca tiene un efecto devastador y de largoalcance en quienes han sido y son susvíctimas. Este efecto se deriva de la coe-xistencia de dos factores, a saber: a) Quela violencia político - burocrática es per-petrada, precisamente por los funciona-rios políticos y aún por personal jerárqui-co de planta y administrativos de carrerade alto rango de la Administración Públi-ca, quienes tienen la responsabilidad derespetar y hacer respetar las normas ad-ministrativas vigentes. b) Que la transfor-mación del carácter protector en agresorocurre en un ámbito laboral y en un dis-curso que destruye o falsea los significa-dos y deniega esta transformación.

La violencia adquiere característi-cas devastadoras cuando el acto de vio-lencia es re-rotulado. Por ejemplo, se de-

clara: “Esto es organización y capacita-ción para la eficiencia y la eficacia”. Elefecto, sea dolor físico, o emocional, esnegado o mistificado. Por último, el coro-lario de valores es redefinido: Se dice:“De esta manera estamos modernizandoel Estado” y se practican una serie de ac-tos como los que aparecen enumeradosen el recuadro siguiente. La re-rotulacióncorre por cuenta del violento, quien atri-buye a su conducta un significado dife-rente del que realmente tiene. Así cons-truidas, podemos visibilizar diferentesmodalidades de violencias que enuncio,a continuación (en negrita) y que ilustrocon ejemplos, sólo en algunos casos.

a) Abierta violación de normas vigen-tes por parte de quienes las crean ypor parte de quienes deben hacer-las cumplir.

b) Coexistencia de numerosos escala-fones vigentes o sistemas de em-pleo diferentes. A este respectoOszlak (1994) sostiene que la Argenti-na es el único país latinoamericanodonde coexisten al menos cuatro for-mas diferentes a través de las cualeslos gobiernos de la región han intenta-do introducir cambios para mejorar lacalidad de sus administraciones públi-cas. En el mismo sentido la Direcciónde Estudios e Investigaciones del Ins-tituto Nacional de la AdministraciónPública (Revista Temas, 1995) verificóla coexistencia de más de treinta regí-menes escalafonarios o sistemas deempleo diferentes para la Administra-ción Central y más de sesenta en elámbito de la Administración PúblicaNacional. Esto incluye la existencia decuerpos especiales estables.

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c) Criterios irracionales de selecciónde personal.

d) Asignación clientelar, corporativao amiguista de los cargos de direc-ción en el aparato estatal y de losgastos reservados.

e) Nombramiento de no-idóneos encargos directivos o de gran res-ponsabilidad (Tesoro, 1999).

f) Concursos espurios . Para ilustraresta cuestión, mi trabajo de investiga-ción incluye el caso de la Dra. SusanaTorrado, (único caso con nombre yapellido). En vez de entrevistarla,transcribí su denuncia pública de con-curso espurio y el debate periodísticoque entabló en septiembre de 1993,con quien era entonces Secretario deProgramación Económica, el Lic.Juan Llach1.

g) Escandalosas desigualdades sala-riales aún para agentes que debenser graduados universitarios y de-sarrollan funciones similares deorganización, planeamiento y con-trol, pero pertenecen a plantas per-manentes y escalafones distintos.A este respecto pude publicar la es-cala salarial completa del escalafónSINAPA pero no fue tan sencillotransparentar los ingresos de otrosescalafones permanentes como el delos Administradores Gubernamenta-les cuyos ingresos (información públi-ca de circulación reservada) oscilanentre 4000 y 6000 pesos y triplican,injustificadamente, los ingresos de

otros profesionales que cumplen si-milares funciones y deben reunir mé-ritos académicos equivalentes. En elmismo sentido, Oszlak (2000) ha se-ñalado que existen en el empleo pú-blico nacional y provincial, ampliasvariaciones en los valores pagados afuncionarios de nivel equivalente, se-gún trabajen para el Ejecutivo, el Le-gislativo o el Judicial. Son incompren-sibles los tratamientos diferencialesentre personal permanente y contra-tado y también otras graves distorsio-nes salariales resultantes del “nepo-tismo político”.

h) Existencia de regímenes de privile-gio y de onerosas consultorías fi-nanciadas por organismos inter-nacionales, que contribuyen a au-mentar la deuda externa.

i) Personal contratado como trabaja-dores autónomos, aún cuando lanaturaleza de su prestación nocondice con tal condición.

j) Sistema de capacitación obligato-ria con “clientela cautiva” sólopara algunos escalafones. Los pro-fesionales del escalafón SINAPA, es-taban obligados a realizar cursos decapacitación por debajo de su nivelacadémico para ascender en la carre-ra administrativa (des-capacitaciónpara ascender). A partir del Decreto889/2001 el modelo de capacitaciónvigente en la Administración PúblicaNacional ha sido reestructurado. ElInstituto Nacional de la Administra-

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1 Véase el concepto de “violencia transgresora” en Puget et al (1993). La definición conceptual yel análisis se realizó sobre la base de un caso cuyo protagonista ganó un concurso en la Admi-nistración Pública Argentina y no obtuvo el cargo legítimamente conquistado.

ción Pública, INAP, pasa de cumplirsu rol tradicional de proveedor de ca-pacitación a ser el órgano rectorde unSistema Nacional de Capacitación.

k) Desaliento a la excelencia profe-sional mediante criterios perver-sos de equivalencias para la capa-citación externa al Instituto Nacio-nal de la Administración Pública.

l) Evaluaciones de desempeño delpersonal con “cupos”. Los “cupos”son las cantidades preestablecidasde calificaciones a distribuir entre supersonal a cargo, que tiene el eva-luador. Este procedimiento desvir-túa, de plano, el proceso de evalua-ción objetiva del desempeño del ser-vidor público.

m) Becas de estudio - incluidas maes-trías costosas - no difundidas y re-servadas sólo para los amigos/asde los jefes de turno.

n) “Unidades retributivas” (UR) dis-tribuidas a criterio del jefe político.Estas UR son sobresueldos o ingre-sos cuya denominación re-rotuladaen términos de UR oculta el ingresoefectivamente percibido por el benefi-ciario, ya que cada unidad retributivaequivale a $2,80 pesos argentinos.

o) Sumarios injustificados.p) Desprecio y destrucción de la pro-

ducción elaborada in situ por losagentes y carencia de Archivos yCatálogos de la Producción Docu-mental generada por los servido-res públicos.

q) Infrautilización de capacidades in-dividuales.

r) Restricción a los agentes de la in-formación más elemental para de-sarrollar su tarea.

s) Hacinamiento laboral y Condicio-nes y Medio Ambiente de Trabajodegradantes. A título ilustrativo unjuez, en “Carta Abierta” publicada enuna revista de circulación semanal,declara que el juzgado donde desem-peña sus tareas carece de instalacio-nes sanitarias (baño) y de agua co-rriente (Niño et al, 2001).

t) Inadecuación del mobiliario y faltade lugares destinados para el al-muerzo de los trabajadores que co-men sobre el escritorio, atendien-do, a veces, simultáneamente alpúblico.

u) “Techo de cristal” para las mujeres.Límite invisible por encima del cual, lasmujeres no pueden ascender en unapirámide jerárquica, sea académica,laboral, política o de otra índole (Burín,1997 y Revista TEMAS, 1998).

v) Desprotección a la maternidadmás allá de las declaraciones y aúnde las “leyes”. A título ilustrativo, unfallo de 1997 de la Corte Suprema dela Nación niega la licencia especialpor parto a una empleada del PoderJudicial de la Nación que dio a luz entérmino a un hijo nacido muerto. Con-forme con el fallo, la Justicia Nacionalno contempla una solución explícitapara los casos de alumbramiento sinvida (Mercado, 2000). También elmismo Estado propicia actitudes dis-criminatorias en la interpretación delDecreto 92/95 (régimen de contratos)de aplicación general. Recientemen-te, la Administración Pública colocó aseis embarazadas, contratadas bajoese régimen, ante la férrea opción deabortar o perder el trabajo (Scialpi,2001a).

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w) Acoso sexual como salvoconduc-to para conseguir o mantenerpuestos de trabajo.

x) Falta de respuesta (ausencia) delobligado pronunciamiento admi-nistrativo frente a los reclamos(administrativos) presentados porlos agentes.

y) Recortes salariales practicadospor decreto del Poder EjecutivoNacional. El primer recorte por De-creto 430/2000 redujo el 12% en lossalarios del Poder Ejecutivo Nacional(PEN) superiores a los $1000. El se-gundo recorte de salarios de estata-les por decreto 896/2001 incrementael recorte y lo lleva al 13%.

z) Amenazas de toda índole (incluidala de asesinar a la víctima) El Síndi-co General de la Nación, fue amena-zado de muerte. Dichas amenazasobedecen a los informes de la Sindi-catura General de la Nación (SIGEN)sobre la malversación de fondos dela Secretaría de Inteligencia del Es-tado (SIDE) El operativo del asesina-to fue informado a la víctima por fax(Gruss, 2001).

El procedimiento de la re-rotulaciónes tan habitual, que termina normalizadoy naturalizado . Se re-significan las con-ductas y se hace de esta re-significación,algo normal y natural. La resignificaciónes un modo de justificar lo injustificable.

En este contexto, se llega a calificarde “persona equilibrada” o “persona quesabe adaptarse a las circunstancias ” (en-tendido como elogio) a la persona que nocuestiona las abiertas violaciones a lasnormativas vigentes, ni mucho menos lasarbitrariedades, algunas de ellas inclui-das (avaladas y consolidadas) en las mis-

mas normativas vigentes. Las arbitrarie-dades pueden ser ilegales o aún legales.

El aprendizaje social le impone alagente respetar a su superior, lo que con-lleva la ideología (creencia) de que tiene laobligación de complacerlo, subordinándo-se a todo capricho o impulso del superior.Implícita e históricamente muchos agen-tes (¿la mayoría?) han incorporado este“deber de complacer”. Esto significa nodiscutir en situaciones de trabajo y aceptarlas re-rotulaciones (resignificaciones) delas conductas que realizan los jefes. El es-quema de obediencia se construye diaria-mente en cada uno de nosotros, prestan-do “conformidad automática” según la de-nominación de Erich Fromm (1984).

La población que integra la Admi-nistración, desempeña sus tareas afecta-da de desamparo aprendido. Esta inde-fensión , impotencia o desamparo apren-dido , es uno de los efectos más gravesocasionados a las víctimas de situacio-nes habituales de violencia (Scialpi, 1999y 2000). Otros efectos no menos gravesson el “Síndrome de Estocolmo” (Sluzky,1994) y el “Trastorno de Mediocridad Ino-perante Activa” -síndrome MIA- de acuer-do a la conceptualización de Gonzalez deRivera y Revuelta (1997; 18 (6):229-231).

Bajo este tipo de circunstancias yde acuerdo a Pinkola Estes (1998),nuestro instinto de defensa es mutilado,perdemos la capacidad de huir y de de-fendernos e incumplimos nuestros com-promisos de ayuda evitando los compor-tamientos valientes. De esta manera seencubre y se perpetúa la existencia y elfuncionamiento de las relaciones violen-tas más frecuentes y cotidianas de nues-tra sociedad, donde, según Izaguirre

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(1998) no se ve el ejercicio de la fuerzamaterial y por eso ha sido naturalizada,normalizada. Cabe preguntarse, enton-ces, si estamos ante violencias meno-res, en comparación con otras violenciassociales, aunque se impone dudarlofrente a importantes “hallazgos anóma-los” referidos a tasas de mortalidad y ta-sas de enfermedad específicas del sec-tor (Evans y Marmor, 1996).

Esta violencia no-accidental re-quiere de un contexto en el cual algunosmiembros del sistema tienen el poder dedecidir - poner en acto - qué es lo que va aser validado como “real” para todos losmiembros del sistema administrativo pú-blico. Por lo mismo, la persona (se tratede profesionales, científicos, técnicos,empleados administrativos o personal demaestranza) es negada o invalidada entanto “sujeto social” y es tratada como“objeto social”. Cuando ocurre esto,cuando las instituciones que deben prote-ger, causan daño, lo hacen de una mane-ra tal, que la violencia y el daño quedanmistificados y justificados, llegando inclu-so a desfigurar el Estado de Derecho.

Deseo reiterar aquí una observa-ción realizada en otros espacios. A mi jui-cio, reservar el término violencia laboralpara tipificar sólo al acoso sexual contralas mujeres, como lo hace el Primer Con-venio Colectivo de Trabajo General parala Administración Pública Nacional Ar-gentina empobrece demasiado el análisisy constituye una reducción inadmisible enla práctica laboral. En tal sentido, a juzgarpor lo que sostiene el artículo 137 delConvenio - (Decreto 66/99 Boletín Oficial26/2/99) - con vigencia a partir del 1ro. deenero de 1999, sólo el acoso sexual con-

tra las mujeres es violencia laboral. Cabepreguntar a los redactores y firmantes delConvenio, bajo qué otra denominaciónagruparían las situaciones que he identifi-cado y enumerado y que padecen tantomujeres como varones de la Administra-ción Pública Argentina.

Por último, realizaré dos considera-ciones adicionales. La primera: Para Hiri-goyen (1999) el mayor obstáculo que en-frenta el fenómeno del acoso moral es ladificultad que existe para hallar y organizar“pruebas flagrantes”. Por el contrario, parael fenómeno que visibilicé - la violencia po-lítico-burocrática - a mi juicio, resulta relati-vamente fácil encontrar pruebas contun-dentes. Hay evidencias escritas - informa-ciones oficiales, normativas vigentes, ex-pedientes, documentos, acuerdos de laCorte Suprema de Justicia y hasta pági-nas oficiales de información en Internet -que ofrecen testimonios elocuentes de loque ocurre. Un testimonio elocuente deesto, es el listado de beneficiarios de “jubi-laciones de privilegio” (para las cuales losbeneficiarios no necesitan reunir ni la edadni el tiempo requerido para jubilarse nor-malmente y por añadidura la reciben en si-multáneo con otros jubilados reglamenta-rios) que aparece en la página web de laProcuración del Tesoro de la Nación(www.ptn.gov.ar, 12/09/01). Esto sucedeen momentos en que el gobierno aplica el“recorte” a los ingresos de jubilados a par-tir de los $500. La violencia (padecida ysentida) que emerge de tal iniquidad es deinterpretación subjetiva y la iniquidad esabsolutamente legal. La segunda conside-ración: He señalado que no hay mayor difi-cultad para hallar pruebas flagrantes deviolencia político-burocrática. Pero corres-

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ponde distinguir entre violencias ilegales(que violan la normativa) y violencias lega-les (prebendas, privilegios e irracionalida-des contenidas en la normativa vigente).En consecuencia y por último, ambos fe-nómenos - acoso moral y violencia políti-co-burocrática - (institucional) son com-plementarios. En la mayoría de los casosque investigué, las situaciones de violen-cia político-burocrática de verificación pro-bada, según el trabajo de campo (aunqueno suficientemente visibilizadas y menosaún denunciadas) fueron padecidas con-juntamente con prácticas de acoso moral,mobbing u hostigamientos de carácter psi-cológico mucho más difíciles de probar.

5. Conclusiones

Más allá de la gravedad que puedatraducir esta enunciación del fenómeno dela violencia político-burocrática, los aspec-tos señalados han sido escasos para des-cribir una temática vasta que requiere rigu-rosa investigación, denuncia sistemática,prevención y atención pública. Quedanpendientes de tratamiento más amplio, lafuncionalidad del fenómeno para el desa-rrollo de la corrupción (Scialpi, 2001a) ylos impactos sobre la salud de los servido-res públicos. Sobre éstos, un antecedenteinvalorable es el trabajo de Carlos AníbalRodríguez (1990) que analizó la situaciónde los trabajadores en la Argentina enquince sectores de actividad. El trabajo noincluyó al sector público.

Confío en que lo apuntado bastarápara llamar la atención sobre un fenóme-no invisibilizado, silenciado y naturaliza-do hasta el extremo. A fuerza de tanta ce-guera, de tanta “ilegalidad masiva” y“anomia boba” (Nino, 1992:43) la Argenti-

na enfrenta hoy una crisis institucionalterminal. Por cierto, las víctimas de vio-lencia laboral en la función pública, no en-cuentran un cauce apropiado para pre-sentar reclamos, ni menos aún legisla-ción (sí proyectos de ley) que proteja a losdenunciantes y sancione a los victimarios(Berhongaray, 1998 y Carca, 2001).

Confío en que este relevamiento mí-nimo de problemas -considerados urgen-tes para los servidores públicos- resulte útila la hora de formular prioridades de investi-gación por parte de quienes estamos invo-lucrados con el tema de la violencia institu-cional. Desde luego aspiro haber propicia-do en los lectores la interpretación subjetivade que la situación es realmente grave e in-deseable. Más aún, espero haberlos moti-vado a la consideración de que algo pode-mos y debemos hacer para prevenirla, co-rregirla y atenderla. Algunas iniciativas yaestán en marcha (Scialpi, 2001 b).

Están en juego nuestra salud pú-blica, nuestros derechos humanos,nuestro desarrollo humano y nuestro Es-tado de Derecho. A todos -individuos,gobiernos, organizaciones no guberna-mentales, empresas, dirigentes políti-cos, organizaciones multilaterales- co-rresponde un papel de transformación“que fomente auténticamente las liberta-des fundamentales en todas partes, enlugar de rendirles homenaje de los dien-tes para afuera” (PNUD, 2000:1) Conclu-yo con el mismo sentimiento de la jugla-resa Blázquez (1995) “porque me dueleque sea cierto, con dolor del más profun-do” y creo necesario alegar que no estiempo de permanecer quietos mirandopasar las cosas que nos ocurren. Deseocontribuir activamente a cambiar esteestado de situación.

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La violencia laboral en la administración pública argentina · mente a todos los empleados públicos del país, que representan el 14,4% de la población económi- camente activa