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Edmundo Jacobo Molina*

l sistema electoral mexicano se construyó a partir de la necesidad de sortear uno de los problemas más recurrentes y corrosivos de nuestra vida pública: la desconfianza. En el proceso democratizador, evitar que la suspicacia se erigiera en un obstáculo insalvable para la convivencia pacífica de las fuerzas políticas supuso la crea-ción de un sistema de instituciones y procedimientos capaces de generar certeza no sólo respecto de los resultados del sufragio, sino de las obligaciones y derechos de cada uno de los actores del sistema: ciudadanos, autoridades y organizaciones políticas. Ello ha precisado de la elaboración de un vasto entramado normativo, proce-

El propósito de este ensayo es explicar las características e implicaciones prin-cipales de la Reforma Electoral de 2014, pues como se argumentará en adelante, las modificaciones al texto constitucional y las nuevas normas generales representan en conjunto una transformación sustancial del sistema electoral. Cabe señalar que una evaluación completa de los alcances de la reciente reforma político-electoral será posible hasta que las innovaciones constitucionales y legales se hayan traducido en reglamentos y procedimientos, y que éstos a su vez hayan pasado por el examen de los procesos electorales.

dimental e institucional caracterizado tanto por su exhaustividad como por su claridad al delimitar los derechos y obligaciones de cada uno de los actores involucrados.

Sobre este entramado, el Instituto Federal Electoral (ife) se constituyó en una pieza clave del sistema electoral mexicano, con la misión esencial de generar condiciones de certeza y confianza en la vida electoral, y sobre todo en la organización de los comicios federales. Al menos desde su ciuda-danización con la reforma de 1994, el ife logró establecer condiciones de certeza electoral con base en cuatro premisas fundamentales: 1) su legiti-midad como un órgano esencialmente técnico; 2) una delimitación precisa de competencias entre las autoridades que intervienen en los procesos elec-torales, sean éstas federales o locales; 3) la transparencia de sus actividades

E y la participación de los actores en contienda –los partidos– en la defini-ción de cada una de las etapas de los procesos electorales; y 4) la genera-ción de condiciones de certidumbre jurídica en cada una de las etapas de la organización de las elecciones, es decir, el principio de definitividad.

No hay mejor evidencia del éxito que tuvo el ife en el cumplimiento de su misión que las atribuciones cada vez más amplias que progresivamente se le fueron asignando a lo largo de su historia. La sociedad, así como las fuerzas políticas, vieron al Instituto como un instrumento técnico capaz de resolver, con elevados niveles de eficacia, problemas que tuvieron en su origen la desconfianza. Prueba de ello son las nuevas atribuciones que la Reforma Electoral de 2007-2008 le otorgó en materia de quejas y medidas cautelares, de monitoreo de

septiembre-octubre, 2014

* Secretario Ejecutivo del Instituto Nacional Electoral. Agradezco la colaboración de Ernesto Azuela Bernal, Iván Ramírez de Garay y Camilo Saavedra Herrera.

La reforma electoral de 2014: ¿un nuevo sistema electoral?

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medios y de administración de los tiempos del Estado en radio y televisión.

En este sentido, la Reforma Constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación (dof) el 10 de febrero de 2014, así como las leyes generales derivadas de ella, en vigor desde el 24 de mayo del mismo año, confirman esa tendencia de crecimiento del ámbito competencial de una autoridad electoral, ahora nacional, que ya de por sí contaba con amplias facultades. Aunque en esta ocasión, como se argumenta en este ensayo, la reforma implicó un rediseño sustantivo de los fundamentos del sistema electoral mexicano.

No obstante que no se alteró la forma en que los votos se traducen en puestos de representación popular, la re-forma, por ejemplo, afianzó en el régimen electoral nuevas vías, externas a los partidos, de acceso e incidencia sobre las decisiones públicas (como las candidaturas independientes y la consulta popular). Lo que es más importante: la reforma establece un nuevo régimen de distribución de competen-cias y modifica en forma sustantiva aspectos por demás relevantes de la organización de las elecciones, de tal suerte que la creación de una autoridad electoral nacional implica el desarrollo de la función electoral del Estado mexicano a través de un sistema único, aspecto que resulta inédito en la historia de la democracia mexicana.

El propósito de este ensayo es explicar las caracterís-ticas e implicaciones principales de la Reforma Electoral de 2014, pues como se argumentará en adelante, las modifica-ciones al texto constitucional y las nuevas normas generales representan en conjunto una transformación sustancial del sistema electoral. Cabe señalar que una evaluación completa de los alcances de la reciente reforma político-electoral será posible hasta que las innovaciones constitucionales y legales se hayan traducido en reglamentos y procedimientos, y que éstos a su vez hayan pasado por el examen de los procesos electorales. Sin embargo, la reforma constitucional y su legislación secundaria ya sugieren una dinámica distinta de la autoridad electoral en su relación con los actores políticos y otras autoridades, así como en términos de su función en el sistema político mexicano.

Por ello resulta fundamental analizar, como se hace al final de este texto, los retos principales que implicará para el ine el nuevo sistema electoral, sobre todo de cara a las jornadas electorales que se celebrarán en 2015 y ante la necesidad de preservar las condiciones que permitieron al ife construir, con una medida de éxito considerable, condiciones de certeza y confianza.

Sobre el concepto de sistema electoral

La representación política está moldeada por el conjunto de reglas que determinan la forma en que los ciudadanos eligen a sus representantes. En los sistemas democráticos contem-poráneos, estas reglas incluyen tanto los criterios conforme a los cuales los votos se traducen en cargos públicos, como las normas que establecen las competencias y procedimientos para recibir los votos mismos.

Desde la década de los cincuenta, las ciencias sociales han prestado especial atención al estudio de la relación entre política y reglas electorales. A partir del estudio clá-sico sobre partidos políticos de Maurice Duverger (1957) se han desarrollado importantes y cada vez más sofistica-das explicaciones sobre las consecuencias políticas de las reglas electorales. Estos estudios se han concentrado en cuestiones diversas que van desde el impacto de las reglas electorales en la conformación de los sistemas de partido (Lijphart, 1990; Rae, 1967; Taagepera y Shugart, 1989), hasta la existencia de aspectos conductuales vinculados al ejerci-cio del sufragio (Blais, 2006; Cox 1997)1.

En efecto, los estudios electorales, al analizar los efec-tos políticos de las reglas electorales, han contribuido con evidencia empírica a la comprensión del funcionamiento de la representación política en los regímenes políticos contem-poráneos. A pesar de su utilidad, uno de los efectos colate-rales del éxito de estos estudios ha sido el predominio de una concepción limitada del sistema electoral2. Según la definición comúnmente aceptada, los sistemas electorales son el conjunto de reglas mediante las cuales los votos se traducen en escaños o cargos públicos (Blais y Massicotte, 1996; Bowler, Gallagher y Mitchell, 2005; Nohlen, 1998). Esto contempla aspectos como las fórmulas de conversión de votos en escaños, la definición y delimitación de distritos

1 De acuerdo con Rein Taagepera (2009), la influencia de los estudios de Duverger fue tal, que se configuró una suerte de agenda duvergeriana. Ésta incluyó una dimensión micro, dedicada a profundizar en el efecto psicológico, y por lo tanto a estudiar decisiones individuales de votantes, líderes partidistas, entre otros; y una dimensión macro, orientada a avanzar en la comprensión del efecto mecánico y su relación con los sistemas de partido, la formación de gabinetes, las condiciones culturales, etcétera.

2 En relación con la investigación en materia electoral, Bowler (2008: 590) señala que “la mayor parte de la atención académica se ha enfocado en la relación entre curules y votos y en la cuestión de la justicia de un sistema. Estos son los pilares de un sistema electoral, pero las leyes elec-torales incluyen muchos más componentes que el sistema en sí mismo. Las reglas sobre el acceso a la boleta electoral, la difusión de propaganda política o el financiamiento a partidos políticos afectan (…) el desempeño de los partidos políticos en las elecciones” (traducción propia).

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y secciones electorales, y los procedimientos de votación (idea 1997). No obstante, en el conjunto de instrumentos que permiten traducir la voluntad de los ciudadanos en la integración de órganos de gobierno y representación po-lítica, debe incluirse toda una serie de complejos procesos que, jurídicamente regulados, hacen posible el momento en que el elector expresa, marcando una boleta, sus pre-ferencias políticas.

Dicho de otro modo, los rasgos básicos de un sistema electoral no están definidos únicamente por cuestiones en torno al momento del sufragio, sino que incluye aspectos como quién puede votar y quién ser votado; la proporcio-nalidad entre sufragio, población y representación política; cómo se traducen los votos en cargos públicos. Todos estos aspectos dan por sentado el hecho básico del voto, pero para que éste sea un mecanismo efectivo de representación política debe existir toda una serie de condiciones, de las cuales cabe resaltar dos por ahora: en primer lugar, para que la posibilidad del voto se actualice, es necesaria la existen-cia de una serie de reglas, procesos formales y materiales, relaciones institucionales, sobre los cuales debe haber un mí-nimo acuerdo; en segundo lugar debe existir un consenso mínimo sobre la legitimidad de la autoridad electoral, un piso básico de confianza que ofrezca garantías de que la traducción de votos en representación política será efectiva y fidedignamente ejecutada3. Para poner el argumento en blanco y negro, de muy poco serviría la existencia de un acuerdo mínimo sobre cómo han de traducirse los votos en cargos públicos, por ejemplo, si no hubiera un mínimo de confianza sobre la capacidad de las autoridades electorales de reportar fidedignamente los resultados de los comicios. Un acuerdo no se sostiene sin el otro.

Esta perspectiva, más amplia, abre otra serie de cues-tiones que son igualmente constitutivas de los sistemas electorales: ¿quién y cómo deben encargarse de organizar los comicios?, ¿qué carácter deben tener estas autoridades y cuáles deben ser sus relaciones entre sí y con las fuerzas

políticas?, ¿cuáles son los alcances de su autoridad?, ¿quién y cómo se resuelven los conflictos que puedan presen-tarse?

En este sentido, si un sistema electoral es un conjunto de reglas y procedimientos que regulan las diferentes etapas y aspectos del proceso de votación, también deben conside-rarse como parte integral de ese sistema los procesos y las relaciones entre actores que hacen posible la organización material de elecciones en cuanto mecanismos de represen-tación política. Ante todo, debe tenerse en cuenta que un sistema electoral es una estructura de intermediación que, con base en ciertos acuerdos mínimos sobre las reglas y la naturaleza de las elecciones, permite dirimir los conflictos que pueden presentarse a lo largo de todo el proceso que traduce las preferencias políticas individuales agregadas en representación política. Esta es una función esencial de la autoridad electoral. A partir de esta concepción más amplia del sistema electoral, este artículo analiza el caso mexicano, poniendo especial atención en la reforma político-electoral de 2014 y sus implicaciones.

El ife en el anterior sistema electoral

En México, al menos desde la Reforma Electoral de 1994 que introdujo la figura de “consejeros ciudadanos”, el siste-ma electoral se ha construido sobre la base de un acuerdo fundamental. Se trata de la necesidad, reconocida por todas las fuerzas políticas, de contar con una autoridad apartidista y autónoma para organizar y arbitrar los procesos elec-torales. La creación del Instituto Federal Electoral (1990) y sobre todo la llamada “ciudadanización” de su Consejo General (1994) tuvieron como propósito fundamental hacer de la organización material de la competencia elec-toral un espacio neutro, que en sus aspectos sustantivos no se viera determinado por la dinámica de la coyuntural y naturalmente interesada discusión partidista4.

A lo largo de sus más de 23 años de existencia, el ife desarrolló un aparato administrativo que, cada vez más, ha permitido hacer de la función electoral una tarea predo-minantemente técnica y de alta especialización. Se quería 3 En este respecto, Pastor (1999: 6) señala que en las democracias

consolidadas se ha dado por sentado el tema de la administración de las elecciones, y debido a ello ésta ha sido una variable ignorada por la academia. Según señala, “por mucho tiempo, los politólogos han definido a los sistemas electorales en términos de lo que puede denominarse cuatropes: política, partidos, votación (polling) y proporcionalidad. La última categoría es la más compleja e incorpora a tres familias de sistema: mayo-ritarios, semi-proporcionales y proporcionales. Arend Lijphart analiza los rasgos de 27 democracias usando un marco similar; sin embargo, él omite mencionar a las comisiones electorales o la administración electoral” (traducción propia).

4 Al respecto, Woldenberg (2010: 170) señala que la construcción de una institución capaz de generar confianza a nivel nacional surgió de la idea fundamental de que, para dar garantías de imparcialidad a todos los partidos, debía haber “consejeros electorales electos por la Cámara de Diputados, capaces de ver por el conjunto y no por alguna de las partes, actuando apegados a la ley y no por presiones políticas, situados por encima de los partidos políticos y no alineados a ellos…”.

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revertir la tendencia de las últimas décadas del siglo xx, cuando las elecciones se habían convertido en factores de inestabilidad, dominadas por la incertidumbre, la descon-fianza y las acusaciones de fraude. En esta circunstancia, el Instituto Federal Electoral asumió la misión de generar condiciones de certeza y confianza a partir de dos premi-sas fundamentales5. En primer lugar, una reglamentación escrupulosa y pormenorizada de cada una de las etapas del proceso electoral, de modo que los márgenes de in-determinación se redujeran al mínimo. En segundo lugar, el desarrollo de su capacidad técnica permitió al Instituto que cada uno de estos pasos de la organización electoral fuera cada vez menos objeto de litigios.

Nada de esto supone, por supuesto, que las elecciones hayan dejado de ser fuente de conflicto político. Quiere decir en cambio, que las áreas donde éste puede suscitarse se vuelven más acotadas y restringidas, pues las funciones sustantivas que constituyen la organización electoral se transformaron en procesos rutinarios, escrupulosamente reglamentados, transparentes y permanentemente vigilados, que por ello alcanzaron niveles razonables de aceptación por parte de las fuerzas políticas.

Toda decisión de la autoridad electoral podía ser impugnada. Sin embargo, en la experiencia institucional, durante la organización de las elecciones no han sido mo-tivo de mayor conflicto los aspectos sustantivos de este proceso, que se encuentra permanentemente vigilado por la presencia de los partidos en las comisiones y órganos de vigilancia que dan seguimiento y participan de cada una de las decisiones que se van tomando. Ni el padrón electoral o las listas nominales, ni la capacitación a funcionarios de casilla, ni la instalación de casillas o módulos de atención ciudadana, ni la emisión de la credencial para votar, ni la geografía electoral, ni la administración de prerrogativas, y un largo etcétera, han sido en los últimos años motivo de conflicto. Es decir, todo ese despliegue de recursos técnicos, administrativos, humanos y materiales que permite concre-tar el momento del sufragio, el día de la elección, han sido razonablemente aceptados por todos. A decir verdad, los temas que mayor debate e inconformidades públicas han despertado fueron por lo general posteriores a las elec-ciones. En resumen, uno de los pilares del sistema electoral

mexicano ha sido la construcción de la autoridad electoral federal como un ámbito de decisión cada vez más técnico y neutral que va dejando fuera de sí el conflicto político.

Hay otros dos rasgos básicos del sistema electoral mexicano, antes de la reciente reforma, que es fundamental señalar: la delimitación clara de competencias y el principio de definitividad, ambos elementos que dotan de certeza al proceso electoral en su conjunto. El Instituto pudo construirse como un cuerpo técnico, en buena medida neutro, gracias a que existía un régimen de competencias claramente delimitadas. Todas las actividades relativas a la organización de los procesos electorales federales eran atribución del ife, mientras que las relacionadas con los comicios locales eran facultad de los institutos electorales de las entidades federativas, con excepción de la educación cívica –que se definía como una estrategia de carácter nacional–, la administración de los tiempos del Estado en radio y televisión destinados para fines electorales –cuyo monopolio se confirió a la autoridad electoral federal desde la reforma electoral de 2007– y la confección del padrón electoral y los listados nominales. La misma división de competencias se mantenía incluso en las elecciones concurrentes6.

Además, como ya se mencionó, cada actividad y pro-ceso que recayera en la esfera de responsabilidad del ife estaba exhaustiva y escrupulosamente regulada en el Có-digo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (cofipe) –y ya el hecho de que se diera a esta normatividad la denominación de un “código” es claro indicio del carácter sistemático y unitario que quería dársele, de la coherencia de su lógica interna–.

Esta precisión en la definición de las competencias contribuyó de forma crucial a la construcción de confian-za y certeza. Cada uno de los actores involucrados en el proceso electoral sabía exactamente qué esperar de la autoridad electoral federal. Pero además, el deslinde entre las atribuciones del ife y las de sus contrapartes locales favorecía la consolidación del Instituto como una autori-dad de carácter técnico. Como en cualquier organización burocrática, el hecho de que el ámbito de acción fuese plenamente previsible y estable favorecía la rutinización de las actividades, la acumulación de experiencia y el desarrollo constante de capacidades técnicas.

5 Para Schedler (2001), la desconfianza fungió como la fuerza impulsora de la prolongada transición mexicana. En su opinión, la desconfianza mutua conminó a los actores políticos a minimizar la discrecionalidad a través de una estrategia que incluyó una amplia y concisa regulación y la creación de una burocracia profesional e independiente.

6 Ello no obstaba para que, mediante convenios y previa solicitud de los organismos locales, el ife pudiera auxiliarlos en ciertos aspectos de la organización electoral como la insaculación y capacitación de funcionarios de casilla, los programas de resultados preliminares o el monitoreo de medios.

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Finalmente, una de las piezas más importantes del an-terior sistema electoral, que contribuía a dotar de certeza a los procesos electorales, era el principio de definitividad. Según este principio, las elecciones se constituyen en un proceso que comprende distintos eslabones y que se con-solida mediante la toma de múltiples decisiones sujetas a distintos mecanismos de deliberación y que son conocidas y aceptadas (o en su caso impugnadas) por los actores de la contienda. Una decisión que ha sido tomada y no es controvertida, o de serlo es resuelta por el Tribunal Elec-toral del Poder Judicial de la Federación (tepjf), adquiere definitividad; es decir, se entiende como una decisión acep-tada por todos, firme, irrevocable e inatacable. El principio de definitividad es la cualidad principal que dota de lógica, certeza y legalidad a los procesos en su conjunto, al reducir las posibilidades de que impugnaciones ex post pretendan echar abajo lo construido durante el proceso.

El nuevo sistema electoral nacional

La reforma constitucional en materia político-electoral publicada el 10 de febrero de 2014 en el dof y las Leyes Generales de Instituciones y Procedimientos Electorales (lgipe) y de Partidos Políticos (lgpp), ambas en vigor desde el 24 de mayo de 2014, incorporan amplias modificaciones al régimen electoral. En particular, los cambios constitucio-nales implican una redefinición sustancial de la naturaleza y alcances de la autoridad electoral federal y establecen nue-vas formas de relación interinstitucional con el resto de las instancias involucradas en la organización de los comicios. Es claro, pues, que estamos ante la conformación de un nuevo sistema electoral nacional, cuyo principal reto será el de preservar los cimientos sobre los que el ife construyó la confianza en el sistema electoral mexicano a lo largo de sus 23 años de vida.

La reforma electoral de 2014 redistribuyó las com-petencias entre la autoridad electoral federal y los organismos locales, y más aún, hizo concurrir esferas de atribuciones que antes eran exclusivas. Este es sin duda su aspecto más notorio. La transformación del Instituto Federal Electoral en el Instituto Nacional Electoral (ine) no es una mera mudanza de denominación, ni se agota el cambio en la expansión de su Consejo General de nueve a once integrantes. Por el contrario, se crea efectivamente una autoridad nacional ahí donde antes era exclusivamen-te federal. En el anterior sistema, la participación del ife –siempre limitada a aspectos muy concretos– en alguna elección local sólo era posible previa solicitud del instituto

electoral de la entidad federativa en cuestión, y mediante la firma de un convenio. Es decir, a través de un acto jurídico nuevo cada vez, que expresaba la convergencia de voluntades de cada instancia y al hacerlo reiteraba sus plenas facultades dentro de un ámbito de atribuciones claramente delimitado.

La reforma confiere a la autoridad electoral un carác-ter nacional, pues adiciona nuevas facultades constitucio-nales para participar en diversos aspectos de los procesos electorales locales. Así, tanto para los comicios federales como para los locales, el ine será el encargado de: manejar el pa-drón electoral y los listados nominales; definir la geografía electoral; administrar los tiempos del Estado en radio y televisión; fiscalizar los recursos de los partidos políticos y candidatos; y establecer las reglas y lineamientos en materia de resultados preliminares, encuestas, sondeos de opinión, conteos rápidos e impresión y producción de materiales electorales. Además, se le da la responsabilidad de designar a los integrantes del Consejo General de los Organismos Públicos Locales Electorales (ople), así como la atribución de regular el nuevo Servicio Profesional Electoral Nacio-nal (spen), al que habrán de incorporarse los funcionarios electorales locales.

Para los procesos electorales locales será responsabi-lidad de los organismos electorales en las entidades fede-rativas: la administración de los derechos y prerrogativas de los partidos y agrupaciones políticas; la preparación de la jornada electoral; la ubicación de casillas y designación de los funcionarios de sus mesas directivas; los escrutinios y cómputos; la declaración de validez y el otorgamiento de constancias; la impresión de materiales electorales; y la implementación de resultados preliminares, observación electoral, encuestas o sondeos y conteos rápidos.

En los procesos electorales locales, llama la atención el caso de las funciones correspondientes a la capacitación electoral, la ubicación de casillas y la designación de funcio-narios de la mesa directiva, pues si bien son atribuciones que en el texto constitucional se confieren al ine (Artículo 41, V, Apartado B), según el artículo Octavo transitorio del Decreto de Reforma Constitucional, una vez integra-do el nuevo Instituto, y a partir de que entre en vigor la normatividad secundaria, “se entenderán delegadas a los organismos públicos locales”.

La instrumentación de este nuevo sistema electoral, incluida su traducción a normas de carácter reglamentario y su aplicación misma, entraña importantes desafíos para todas las autoridades involucradas. En primer lugar, la in-tersección de las esferas de competencia entre lo local y

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lo federal hace necesario evitar que, en la mayor medida posible, se diluya ese sustrato básico de certeza que ha permitido a cada uno de los actores saber, con exactitud y de antemano, qué se debe esperar y qué se puede exigir a cada autoridad involucrada.

Ahora bien, lo más complejo no es tanto la redistri-bución e intersección de atribuciones entre autoridades electorales de distintos niveles de gobierno, sino que la reforma deja un amplio espacio de indeterminación en la asignación final de facultades. La reforma constitucional le da al ine la atribución, por una mayoría de al menos ocho de sus consejeros y en los supuestos que establezca la ley, de asumir directamente cualquiera de las funciones o atraer los asuntos que son competencia de los organismos electorales locales, así como delegar en ellos cualquiera de sus atribuciones7.

La lgipe desarrolla estos supuestos y establece cuatro formas en las que las funciones o asuntos electorales pueden transitar entre la autoridad nacional y las locales. En primer lugar, permite la asunción total de la funciones electorales locales, cuando se acredite ya sea la existencia de factores sociales que afecten la paz pública o pongan a la sociedad en grave riesgo e impidan que el organismo público organice la elección en forma pacífica, o bien cuando exista injerencia o intromisión de poderes públicos en los procesos electora-les. Para que se ejerza la asunción total es necesario que se presente la solicitud correspondiente antes del inicio del proceso respectivo, ya sea por al menos cuatro consejeros electorales del ine o por la mayoría del Consejo General del organismo público del que se trate. En segundo lugar, la ley permite al ine asumir en forma parcial alguna actividad de la función electoral local. En este caso, la solicitud puede ocurrir en cualquier momento y debe ser presentada a través de una decisión mayoritaria del Consejo General del organismo local correspondiente. En tercer lugar, el ine podrá conocer en cualquier momento cualquier asunto de competencia local, siempre que éste sea de trascendencia o permita sentar un criterio de interpretación. La res-pectiva solicitud de atracción debe ser presentada por al menos cuatro consejeros del ine o la mayoría del Consejo General del ople. Para ejercer las facultades de asunción o de atracción, la decisión debe tomarse por al menos ocho de los once miembros del Consejo General del ine. Finalmente, la ley prevé también la figura de delegación, a la cual le otorga un carácter excepcional y cuyo ejercicio

requiere también de una mayoría de ocho votos dentro del Consejo General del ine.

Las nuevas capacidades de asunción, atracción y dele-gación modifican el esquema de la certeza plena que existía en las vísperas del inicio de un proceso electoral respecto de la autoridad que habría de regularlo. Además, a la exis-tencia de estas atribuciones especiales le es implícito el riesgo de que la organización de los procesos electorales locales se torne altamente politizada. Al darle al nuevo ine la facultad de asumir parcial o totalmente la organización de las elecciones locales, la Reforma Electoral depositó en la autoridad nacional una decisión que puede suscitar tensiones con actores políticos.

Por otra parte, es claro que los partidos políticos que se encuentran en una situación de desventaja en las con-tiendas electorales locales tendrán incentivos para solicitar al Instituto la atracción de la elección. Se abre así un posible escenario en que el ine se verá obligado a tomar, de manera habitual, decisiones que trasladarán el conflicto político al interior de su Consejo General, cuando la legitimidad de la autoridad electoral se había basado en su carácter técnico y neutral, en su progresiva despolitización.

Como puede verse, la reforma anticipa un cambio sustantivo en la dinámica de los procesos electorales, en la relación entre los actores involucrados y en la naturaleza de la autoridad electoral, que contra la tendencia de las últimas dos décadas se volverá una instancia de resolu-ción ya no sólo de problemas técnicos, sino de conflictos políticos. Debido a ello, es imperativo reducir al mínimo los espacios de politización del Instituto Nacional Elec-toral, garantizando que el ejercicio de estas atribuciones especiales se haga de forma escrupulosamente técnica, conforme a criterios definidos a priori de forma tal que no se vulnere el principio de definitividad. Acotar los márge-nes de decisión política del Instituto, reducir al máximo la indeterminación, resulta imprescindible para minimizar los espacios de impugnación y conflicto político, y preservar el carácter técnico y neutral de la autoridad electoral.

Retos y perspectivas

Para hacer frente a los retos arriba señalados, es necesario que se conjuguen al menos dos condiciones. Primero, que tanto la legislación local como la normatividad reglamentaria que emita el ine minimicen al máximo la indeterminación normativa eliminando zonas de incertidumbre. Segundo, que se preserven en la mayor medida posible los elementos sobre los que se construyó la certeza de los procesos elec-

7 Véase el Apartado C de la fracción V del nuevo Artículo 41 cons-titucional.

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torales federales: una regulación escrupulosa y detallada que delimite con la mayor claridad posible las competencias; la legitimidad técnica y la neutralidad política de la autoridad electoral; la transparencia y la participación de los actores en contienda en la definición del proceso electoral; la pro-tección del principio de definitividad.

Hemos señalado en la sección anterior, de manera general, la transformación del sistema electoral que implica la reforma y los retos que representa para estas cuatro condiciones de la certeza electoral antes referidas. En este apartado final se hará una breve revisión de estos riesgos, como se reflejan en cada uno de los temas de la reforma político-electoral que a nuestro juicio resultan los más re-levantes. Para ello, a continuación se abordan los principales aspectos que deben ser cuidados en el proceso de instru-mentación de la reforma para preservar las condiciones que, en su momento, permitieron al ife generar condiciones de certeza electoral.

Relación con los Organismos Públicos Locales Electorales

Como se explicó en la sección anterior, la Reforma Electoral dota al nuevo Instituto Nacional Electoral de atribuciones a nivel local, algunas de ellas exclusivas y otras concurrentes. Por su parte, los organismos públicos locales, por dispo-sición constitucional, conservan su carácter autónomo. Por lo tanto, un reto mayor en la instrumentación de la reforma será la construcción de una relación interinsti-tucional armónica y productiva que cierre las puertas a la discrecionalidad.

En 2015 se celebrarán jornadas electorales locales en 17 entidades del país, en nueve de las cuales estará invo-lucrado el cambio del Ejecutivo Estatal. Ello requiere que sus órganos electorales estén oportunamente integrados conforme a lo dispuesto por el nuevo régimen electoral. Sin soslayar la trascendencia de otros aspectos, la primera gran responsabilidad que enfrenta el ine en relación con los denominados ople es conducir con suma transparencia, y conforme a criterios basados en el mérito, la designación de más de una centena de consejeros electorales locales dentro del plazo que vence el 30 de septiembre de 2014. Ante la premura de que las autoridades locales estén en condiciones de realizar los preparativos necesarios para dar inicio a los procesos electorales en sus entidades, el Institu-to deberá expedir los instrumentos jurídicos en los que se definan los criterios y procedimientos para la integración de los órganos máximos de dirección de los organismos

electorales locales. El Instituto ya integró la Comisión de Vinculación con los Organismos Públicos Locales, la que coordinará el proceso de designación.

Fiscalización

La reforma electoral transformó el modelo de fiscalización al menos en dos sentidos. Primero otorgó al ine la función de fiscalización tanto a nivel federal como a nivel local. A partir de ahora, la revisión y auditorías relativas a los infor-mes de cada uno de los sujetos obligados –partidos políticos nacionales y locales, aspirantes, precandidatos, candidatos, agrupaciones políticas nacionales, organizaciones que aspiran a constituirse como partidos políticos nacionales, observadores electorales, entre otros– será responsabilidad de la autoridad administrativa electoral nacional.

En segundo lugar, la función de fiscalización se asignó al Consejo General, el cual, para ejercerla será auxiliado por la Comisión de Fiscalización que estará integrada por cinco consejeros electorales. En este esquema, que se asemeja al que existía antes de la Reforma Electoral de 2007-2008, la Comisión se apoyará a su vez en el órgano que sustituye a la Unidad de Fiscalización de los Partidos Políticos: la Unidad Técnica de Fiscalización.

Como se observa, entre los retos que supone la tran-sición a un nuevo sistema electoral, la fiscalización ocupa un lugar destacado. A partir de la entrada en vigor de la reforma, la revisión de cada informe ordinario de los par-tidos políticos, de cada informe de ingresos y egresos de cada precandidato y de cada candidato, será competencia originaria del ine. Para ejercer esta nueva función, que impli-ca la revisión de decenas de miles de informes, el Instituto deberá elaborar y expedir en tiempo y forma cada uno de los instrumentos normativos que se requieren para llevar a la práctica el nuevo modelo de fiscalización.

Es fundamental que en forma concurrente a la trans-formación normativa se diseñen, generen y pongan en operación los instrumentos de información previstos en la ley, incluido un sistema de contabilidad en línea que facilite las revisiones y permita obtener conclusiones en un tiempo mucho más reducido8. Además, esta tarea adquiere particular relevancia ya que el rebase en más del 5% de los topes de gasto de campaña es considerado como causal para decretar la nulidad de una elección.

8 La lgipe establece plazos que en conjunto ascienden a menos de cuarenta días, lo cual contrasta con los tiempos previstos en el cofipe, que en forma agregada sumaban más de 150 días.

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Justicia electoral

La resolución de procedimientos de carácter jurisdiccional ha tenido un peso específico en el funcionamiento del ife durante el último lustro, llegando incluso a saturar la agenda del Consejo General. Resolver quejas y denuncias en una mesa en la que están sentadas las partes ha catalizado la politización de las deliberaciones y alterado la exposición pública del Instituto. La reforma constitucional modifica este escenario al establecer que el ine, mediante procedi-mientos expeditos, investigará las infracciones e integrará los expedientes correspondientes, los cuales enviará para su resolución a una sala especializada del tepjf.

En materia de justicia electoral, la reforma de 2014 acierta al trasladar la resolución de los procedimientos expeditos a una instancia especializada en la resolución de asuntos jurisdiccionales. Este cambio permitirá que se re-duzca la carga de trabajo del Consejo General y, más impor-tante aún, que se proteja su carácter técnico. No obstante, es fundamental que en la instrumentación de la reforma se preserve la división precisa de competencias entre el ine y el Tribunal Electoral. En particular, las conclusiones que el Instituto debe elaborar a través de su nueva Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral de ningún modo deben aseme-jarse o sugerir un proyecto de resolución. Igualmente, será conveniente que de manera conjunta, ambas instituciones desarrollen mecanismos de intercambio de información e instrumentos para integrar la investigación para preservar la armonía en la relación entre ambas instancias.

Servicio Profesional Electoral Nacional

La incorporación del Servicio Profesional Electoral Nacional al régimen constitucional mexicano representa de suyo un reconocimiento a la capacidad técnica que desarrolló el ife en sus 23 años de historia. Despolitizar la organización de las elecciones y generar certeza requirió de la construcción de un cuerpo de funcionarios profesional, capaz de desarrollar con eficiencia e imparcialidad cada una de las actividades que involucran los procesos electorales. Su cuerpo de fun-cionarios electorales profesionales es, sin duda, uno de los principales legados del ife.

El nuevo Artículo 41 señala que el ine se encargará de regular la organización y funcionamiento del spen, que comprenderá la selección, ingreso, capacitación, profesio-nalización, promoción, evaluación, rotación, permanencia y disciplina de los servidores públicos de los órganos ejecuti-

vos y técnicos del ine y de los organismos públicos locales. Así, la legislación secundaria contempla que el spen debe componerse de dos sistemas, uno para el Instituto y otro para los organismos públicos locales, en el entendido de que los miembros del spen adscritos a los ople dependerán laboral y administrativamente de ellos9.

A pesar de que el régimen transitorio de la lgipe señala que el spen debe estar funcionando en su totalidad en 2018, el principal reto que enfrentará el ine en la integración del servicio será preservar su naturaleza meritocrática, y al mismo tiempo administrar con los mismos parámetros dos sistemas separados y articular en un sistema nacional los servicios profesionales locales que ya existen en algunas entidades federativas.

Partidos políticos

La lgipe y la lgpp realizan también importantes modifica-ciones en materia de las prerrogativas con las que cuentan los partidos políticos para desarrollar sus actividades. En primer término, la reforma traslada al nivel local las normas federales para calcular y distribuir el financiamiento público. Esto quiere decir que a partir de ahora, las autoridades estatales usarán la misma fórmula que para los partidos po-líticos nacionales al determinar el monto total de recursos públicos que se otorgará a los partidos políticos locales.

En segundo lugar, la reforma modifica los límites que existían para el financiamiento privado de los partidos políticos; antes, cada partido podía obtener anualmente recursos privados por un monto máximo equivalente al 2% del financiamiento público total otorgado para el desarrollo de actividades ordinarias; ahora, ese límite de 2% continuará vigente por lo que hace las aportaciones de militantes, pero a éste se agregará un 1% adicional como tope para las aportaciones que candidatos y simpatizantes hagan en periodos de campaña.

En tercer lugar, en materia de radio y televisión, la Reforma Electoral incluye cambios que extienden el mo-delo de comunicación política instaurado con la reforma de 2007-2008. Durante precampañas se aumenta en 60% el tiempo que se asignaba a los partidos; se otorga por primera vez tiempos a éstos en lo que se conoce como

9 Recientemente, la Auditoría Superior de la Federación reconoció al Servicio Profesional del ife como el segundo más relevante servicio civil de carrera a nivel nacional, después del Servicio Exterior Mexicano, que cuenta con más de cien años de constituido.

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intercampaña; y se igualan los tiempos asignados a partidos políticos nacionales y locales. Además, de manera muy sobresaliente, la reforma amplía a la televisión restringida la obligación de transmitir promocionales de partidos políti-cos y autoridades, y de suspender la emisión de propaganda gubernamental durante campañas electorales. El reto mayor para el ine será monitorear un volumen significativamente mayor de señales.

Finalmente, la reforma otorga al ine la facultad de organizar las elecciones de los dirigentes de los partidos políticos cuando éstos lo soliciten, al menos con cuatro meses de antelación al vencimiento del plazo para renovar al órgano de dirección. El costo de la organización correrá a cargo de las prerrogativas de los partidos políticos; el parti-do solicitante deberá acordar con el Instituto los alcances de su intervención y las condiciones para la organización y el desarrollo del proceso, el cual deberá apegarse a lo que indiquen los documentos internos del partido.

Logística de la organización de los procesos electorales

La reforma electoral acierta al conservar en nueve meses el periodo de duración de la jornada electoral; no obstante, ahora la jornada electoral se celebrará el primer domingo de junio y no de julio. Además, la reforma aumenta de 10 a 13% del padrón electoral la proporción de ciudadanos que deberán ser insaculados para participar como fun-cionarios de casilla.

En materia de organización electoral, sin embargo, quizá la más importante novedad es la posibilidad de que en una misma casilla se reciban los votos de las elecciones federales y de las locales. La innovación que representa la obligación de instalar lo que se ha denominado como “ca-silla única” exige al Instituto tener aún mayor coordinación con las autoridades electorales locales. Para garantizarla, es necesario generar instrumentos normativos y canales de comunicación adecuados. Las elecciones de 2015 serán un muy importante examen, pues habrá 17 entidades con elecciones concurrentes en las que tendrán que instalarse casillas únicas y en las que la capacitación electoral recaerá por completo en la autoridad nacional.

A partir de la entrada en vigor de la reforma, los mexicanos residentes en el extranjero podrán votar en las elecciones para Presidente, y si así lo determinan las legislaciones locales, también en las de gobernador, Jefe de Gobierno y Senadores. La recepción de este voto podrá

ser postal, electrónica o en persona, y los trámites de cre-dencialización podrán efectuarse en el extranjero. Como se observa, la ampliación del voto en el extranjero supone retos mayores de carácter permanente para el Instituto, pues ahora deberá poner en práctica un esquema que haga posible otorgar la credencial fuera de México, en embajadas y consulados, y además hacer posible que los ciudadanos que residen fuera del país expresen su voluntad política por diferentes vías.

Candidaturas independientes

La Reforma Electoral de 2014 se hizo cargo de regular lo relativo a la figura de candidatos independientes que había sido incorporada al marco constitucional en 2012. Entre las disposiciones incluidas en la Carta Magna y la lgipe destaca la posibilidad de que este tipo de candidatos reciban finan-ciamiento público y cuenten con acceso a los tiempos del Estado en radio y televisión, y por lo tanto que resulten en nuevos sujetos fiscalizables. Para la asignación de las prerrogativas económicas y tiempos en radio y televisión, serán considerados en conjunto como un partido de nuevo registro, lo cual hará que el monto que reciba cada candida-to en forma individual dependa del número de candidatos independientes que se postulen. Cuestiones como ésta ilustran por qué será necesario que a nivel reglamentario se establezcan normas que garanticen la transparencia y rendición de cuentas en el uso de recursos públicos.

Reflexión final

Los sistemas electorales desempeñan un papel fundamental en la mecánica y efectividad de la representación política. Al analizar las disposiciones que determinan la forma en que las preferencias electorales se convierten en puestos de representación política, la investigación social ha mostrado que las reglas electorales producen efectos que trascienden la esfera electoral e inciden, por ejemplo, en el desarrollo de los sistemas de partido. Sin soslayar la relevancia de estos hallazgos, este texto ha sugerido que analizar el papel de los sistemas electorales requiere de una conceptualización más amplia que considere también las normas y procedi-mientos que regulan la organización de las elecciones, así como las relaciones entre los distintos componentes del sistema electoral.

Con base en este concepto más comprensivo, este artículo argumentó que la Reforma Electoral de 2014

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implica un cambio de sistema electoral, pues transforma significativamente el régimen de competencias entre auto-ridades federales y locales e instaura un modelo distinto de articulación, que tendrá como fundamento la concurrencia y la coordinación entre las autoridades electorales nacio-nales y locales. Así, la Reforma Electoral conlleva el reto de preservar la vigencia del principio de definitividad y la diferenciación precisa de competencias, ambos pilares de la vida electoral en México.

Las recientes modificaciones constitucionales y legales también implican un cambio en el papel de la autoridad electoral, pues existe la posibilidad de que el ine se convierta en una instancia ya no sólo de resolución de problemas pre-dominantemente técnicos, sino de conflictos políticos. Este cambio resulta de la mayor trascendencia, pues a lo largo de sus más de veintitrés años de vida, el Instituto Federal Electoral contribuyó a la despolitización de la organización de los procesos electorales a través del desarrollo de un aparato administrativo profesional que fortaleció el carácter técnico de esta función.

Para que la reforma y el nuevo sistema electoral que instauró logren resultados positivos, en la aplicación re-glamentaria de la normatividad secundaria debe cuidarse que no se vulnere la delimitación competencial. Para ello deben establecerse esquemas que garanticen la eficiencia en la articulación de funciones. Debe cuidarse también que en la implementación de este nuevo sistema no se pongan en riesgo el principio de definitividad ni el carácter técnico del ine, pues estas condiciones han demostrado ser indispensables para la construcción de certeza en los procesos electorales.

Ahora bien, los instrumentos normativos y reglamenta-rios no pueden ser suficientes para evitar una sobrepolitiza-ción de la autoridad electoral, que a todas luces y para todos los actores involucrados es un escenario poco deseable. Será indispensable que las autoridades electorales, pero sobre todo los actores políticos contendientes, recurran con mesura y sentido de responsabilidad a las atribuciones especiales del Instituto (asunción total, asunción parcial y atracción), que por su naturaleza son las más proclives a generar conflictos políticos que podrían afectar el conjunto del proceso electoral.

En el plazo inmediato, el reto para el ine fue lograr una transición institucional ordenada y transparente, aseguran-do la continuidad de los procesos de administración y la organización de las actividades electorales. En el mediano y largo plazos, el reto es preservar la solidez técnica cons-

truida durante años y contener el riesgo de que la función electoral del Estado mexicano esté sujeta al vaivén de la contienda electoral.

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