Juan J. Linz y Arturo Valenzuela (comps.)

Las crisis del presidencialismo

1. Perspectivas comparativas

1. DEMOCRACIA PRESIDEJ\CIAL O PARLAMENTARIA: QU DIFERENCIA IMPLICA? ,.,

] L' \\. J. L il\'Z

En las ltimas dcadas se han hecho nuerns esfuerzos para estu diar y entender la variedad de democracias polticas, pero la mayora de estos anlisis se han centrado en las pautas

26 fuanJ I.mz

coaliciones. a diferencia de la atencin que muchos de los clsicos prestaron en el pasado a los aspectos msticucionales Con la excep cin de la abundante literatura sobre el impacto que los sistemas electorales tienen en la configuracin de los sistemas de parudos. que iniciaron los primeros escritos de f erdinand Hermens y el cm bajo clsico de \laurice Du\'erger, seguidos por los escritos de Dou glas Rae. GiO\anni Sarton. Rein Taagepera. Mathew Shugart ) Dieter Nohlen, entre otros , los politlogos han prestado poca atencin al papel de las instituciones polticas, excepto en el estudio de pases concretos. Los debates sobre monarqua y repblica, regmenes par lamentaras ) presidenciales, estado unitario o federalismo han ido ca\endo en olvido \ no han entrado en los debates actuales sobre el

fu~cionamiento de.las instituciones y prcticas democrucas, inclu do su efecto en los sistemas de partidos. Cuando tantos paises inician el proceso de elaborar o revisar constituciones. algunos de estos temas no podan menos de cobrar importancia y hacerse parte de lo

.\li enfoque seria m.il interpretado si 'e le leyera como escmo desde una per' pecuva estrictamente insttuctonal e incluso ms. una perspecti,a le?al-constituciona ltsta. Tenr,o estos aspectos en cuenrn. ~1unque qui menos que otros trah,1jos reciente" como el de Matthew Soberg Shugm y John ,\l. Carey. Presrdents and Auemblres Const1111110nal De.ental/011 {:'\otre Dame, lnd.: ~otre Dame L!P, 1941 ); :..tau rice DU\erger Po l1t1cal Parties. Their

Orf!,am~ation and AC11v1/\' ( 1951: :\ue,a York: \'\'iley, 1954 Stein Rokkan, Elec uons. Electoral S}'tem,>, l11temat1011al l:ncyclopedra o//,,, s. SCJences (:-.:ueva York. CroweJl.Colher.\lacm1llan. 1968), Dieter i\ohlen, W'ahlsvsteme der \f'elt .\lunich: P1per, 19781; Douglo1, k..tc fhe Pol11rcal Conseq11e11ces ~(Electoral LtI1tS

1:-\ew Ha, en: Yale UP, 19671; R S. Katz, ;\ Theory of Par//es ' [, 'S ,/ ms lBaltmore: Johns Hnpkins UP. l %(1 o. Rein Taagepera y .\latthew Sober;.. Sh1 g.HI. Seats and \ 'otes: The Effeetl and Determmants o/ Electoral System, '.\ew Han:n Yale UP. 1989): B.Grofman y A. Li1ph.1r1, ed5., Electoral La1n and Thezr Polrtzcal Conse a11ences (0:ut:\''1 York. ,\g,nhon, 19S6l: \rcnd Liphan y B. Groiman, eds., Chuosmg an btdoral S.vst regmenes presidenciales. especialmente la histona constitucional

Juan J. Llnz 21'

escrito un excelente captulo sobre las implicaciones de los regmenes pres1artculo' sobre el t~-ma: el Legirlatrve StutIES Quarterl\ entre 1976 y 1992 no publico run~uno: el lllter natwnal Polit1cal Sczence .-lbrtrac/J entre 1975 v 1991mcluvc141 artculo' ' U ni.Jo,; o pai~cs latinoamen ca.,,'' 2 3 sobre temas generales ,obre el e1ecutivo o la pre-.idenru

'-l .. 1 ;\\ainwarmg. Pre,1dcntL1hsm in Latn Amenca: A Revie-.\ l~s,ay. l.atin 1 " ~e1earch Reneu 25, nm. l (1990)'. 157-/9. es un exccknte rc,umen de la

hternrura v los Jehat en r\m(rica Latina. \'cr tambin Arturo Valcnzuc.la. Ihe Break dow11 o/ e111ocrat1c Regzmer (,h/e (fltimnr~ _lnhns 1 lopkins UP, 19/81. Otro 1mpnr ,mrc arriculo que re,;ume el tema l'.,: .\Lirio D \crr,1icro, Prcsidenci,1\ismo y reorma polfrk,1 en 1\micn J ,,nin,1 R.ei1sta di/ ( , l:studros Comlltuczonaler . . \ladrJ enero-abril 1991. pp. l '15 23 ~.

;'o.l.unwaring. l'rc,idenlltlism m (.,nin ,\merica

Democracia prcsidem:1al o parlamenhlria ~ ;Qu dtfcrencia unplica 2'

c16n por la gran r1.:pblica tena Je 51mple may1ma. Esroy de i1cuerdo con Donald L. l lorowttz. 1\ Demo

crallC Soutb J\fnaz/I C.onst1tutro11al Engrneermg rn" Dmded Soczefl (Berkcle; U. Cah fomia P. 1991) en que esra opinin e' una presuncin madm1sible sobre la forma en que los pn:5idemes ~on ne\"tablemente ele!!idos (p. 20I.

Horowttz me atribuye e>ra opinin. pero rodo lo qm: yo he hecho hll sido discutir la manera l'.n la cual ~e han elegido y m' frecuent

30 luan(. Lnu

no Unido. Prcticamente no hay referencia a la larga experiencia con regmenes presidenciales en Latinoamrica '. Este \'aCo en la literatura resta fuerza al anlisis que hago en este ensayo. y que tiene que tomarse como un estmulo para continuar pensando e imesti-gando ms sistemticamente.

Presidencialismo: principios y realidades

Se ha manrenido que los rrminos presidenaalismo y parlame11/a-rm110 cubren una amplia gama h1stncos, la separac11>n

32 luan J. Llnz

menre con absoluto control Je la composicin Je su gobierno y hi aJmmtstracin, es elegido por el pueblo (Jirectamente o por un colegio electoral elegido con ese fin) por un peroJo de tiempo fijo, y no depende de un \'Oto Je confianza formal de los representanres ele-gidos democrticamente en un parlamento; el presidente no es slo d que ejerce el poJer cjecuti\'o, sino tamb1en el jefe simblico Jcl esta-do, y no se le puede destituir. excepto en algn caso excepcional de juicio poltico Umpcachme111). enrre elecciones.

Dos caractersticas se destacan en los sistemas presidenciales: 1) Tanto el presidc.:nte, que controla el eecutirn ) es elegido por

el pueblo (o por un colegio electoral elegido por el pueblo con ese nico fin), como el legislati\'O elegido (Je una o dos cmaras) tienen legitimidad democrtica. Es un sistema Je legitimidad democrtica dual.

2) Tanto el presidente como el congreso son elegidos por un perodo fijo, el cargo del presiJente es independiente del leg1slati\'O y la duracin del legislati\'O es inJepenJienre del presidente. Esto lleva a lo que vamos a caracterizar como la rigiJez del sistema presiJen-c1al.

La mayora de las caractersticas y problemas de los sistemas pre-sidenciales se derirnn de estos dos rasgos fundamentales. Hay algu-nos otros rasgos del presidencialismo que no lo definen que se aso cian a menudo con l \ que se discutirn ms tarde. tales como los lmires en el nmero de perodos o la no reeleccin, la suces1on auto marica por un vicepresidente, la libertad para nombrar ) (an mas) para destituir a un ministro. el que la misma persona sea el jete de estado y el jefe del gobierno. Una caracterstica tan normal quL J menudo se incluye en la definicin es que la presidencia es un pues to unipersonal. Ha habido slo dos casos de presidencias plun per:-;onales J1rectamente elegic.las: la administracin chipriota con e.los personas ( 1960 63) y el Colegiado uruguayo (que gobern dos \'eces: 1918-33r195267) l_

[,te an:ili,.is no mcluye prc,1dencialbmo pluripersonal por su caracter at1p1co hi- cn:unstanc;1' nicas 4ue hiciernn qlle ,,. puJkra c:st;fl ,Ji.:ctr, sin olvidar su !alta Je C\llo. Para una discusin s

rupos} los procesos dt tkcis1011 , .1dc.:rns de los frncaM>s contc:mpor:nc:os.

Democrau.i prcs1tos a su \'ez pucdL'fl reforzar >U capacidad de nei: de 'egungunda consecut'flCa c:s 411

~..

1 uan J. Ltn y bien organizados yue constituyen autnticas opciones polticas o ideolgicas para los \'Otantes, disfrutan tambin de una legitimidad democrtica, y es posible que la mayora de una legislatura de estas caractersticas pueda presentar una opcin polrica distinta de la de los \'orantes que apoyan al presidente. En rales circunstancias, bas.n-dose en los principios democrticos, quin esr ms legitimado para hablar en nombre del pueblo: el presidenre o la mayora en el con-greso que se opone a su polrica? Puesto que ambos derhan su poder del voro del pueblo en una competencia libre entre alternati\ as bien definidas. hay siempre un conflicto latente, que en algunas ocasiones puede esrallar dramticamente ~o hay principios democraticos que lo resueh-an. y los mecanismos que pueden existir en la constitucin son generalmente complejos, muy tcnicos y legalistas \ por tanto de dudosa legitimidad democrtica para el electorado. 0.o es as extrao que en algunas de escas situaciones el ejrcito intenenga como poder moderador.

Se podra argir yue este tipo de conflictos son normales en los Estados Unidos y que no han lle\ado a crisis gra\'es Excederia los lmites de este ensayo explicar la singularidad de las instituciones y prcticas polticas norteamericanas que han limitado el impacto de estos conflictos. incluidas las caractersticas propias de los partidos polticos en Estados Unidos que han llevado a muchos politlogos norteamericanos a fa\orecer un sistema de partidos ms ideolgico, responsable y disciplinado .. . En mi opinin, la forma en que se estn desarrollando los partidos polticos modernos, a diferencia del tipo de partido americano, especialmente en sociedades social o ideolgicamente polarizadas, es muy probable que haga que estos conflictos sean especialmente complejos y amenazadores.

repr~eme un apoyo aumenuco, pero 4uc conrribuya a que se siema elegido por el pueblo, La mayora pre,idendal en esre caso es tan o m,, artificial 4ue la mayora parlamentaria de un primer minbtro 4ue encabece una coalicin, pero genern unas expectati\as muy Jisrin ,,

Fred \\' RiAAs, 1mnis1ro Je } !.tcicnda y en a4uel momemo scn,1dor, se lamenr: Esta es una carniceri.1 juridica que mina la confianza en el plan Collor \'er Latm Amertcan Rtgw11a! Reporls Brazil Rtporl (RB-90-04 ), 3 Je mayo 1990, p. 6,

36 luan.J Lm/

Es tambin concebible que en algunas sociedades el pres1drnt1: pueda represen car a electorados mas tradionales o prO\ inciales y pueda utilizar este apoyo para cuestionar el derecho de sectores ms urbanos y modernos en minora que se opongan a su poltica. [n ausencia de todo principio lgico para definir quin realmente tiene legitimidad democrtica, es tentador usar formulaciones ideolgicas para legitimar el componente presidencial del sistema ~ deslegitt mar a los que se oponen a l, transformando lo que es un conflicto institucional en conflictos sociales y polticos graves.

Las distintas legitimidades de un presidente elegido popularmen-te y de un congreso estn ya muy bien descritas en este texto de 1852:

\Jientras que los votos Je forancia se dispersan entre los 750 diputados Je la Asamblea :\acional. aqui se concentra. por el contrario. en un solo indi-\'iduo. \lienrras que cada uno de los representanres del pueblo solo repre-senra a este o aquel partido, a esta o aquella ciud,1J, a est;t o aquella cabeza de puenre o incluso a fa mera necesidad Je elegr a uno cualquiera que hag;t el nmero Je los 750. sin parar mienres minuciosamente en la cosa ni en el hombre. l es el elegido de la nacin. y el acto Je su eleccin es fa gran baza que se juega una \ez rnda cuatro aos el pueblo soberano. La \sambfea :'\ac1onal elegida est en una relacin metafsica con la nacin. m1enrras que el presidente elegido est en Ullk1dmore, Polr11cr m B, l >0-/96 .. ; ,111 /;xperrmc11t m De111ocraC1 (1'\ne\a York Oxtord l 1P, 196/l. .AJfrcd '>tep;tn, ed .. A11thrm/11rta11 Bra-:.1! (i'\ew l l.1\en: Yak l P. 1973). v Political Lcadersh1p and Rl.'..rimc Breakdown: Brazil>>, en Lmz '>tepan Breakdou'll o/ Democra//c Regmer, pp. 119-37, esp. pp. 12ll->3

! lay qul' suhra)~lr yue esta sensacin dl' sux:rioridad del mand:Hll dcmr1cmr1eo de los presidentes se da n11 slo en Amrica Lnrina. sino tambien en orni- denwcradas pn-:.i denciales. Por ejemplo. De ( ;;nJle el 17 de dc1emhre de 1 ':169 anuncie) en un disrnl'\o ljll(' la cabez,1 del esrad11 uene '11 ongen ('n la conh.mce protonde de la i'\at1cm y no en 1111 ;Jrrungemenr momcnran entre prc>lc:ss1onnel, de l',isttll'c L. ,\f011de, 19 diticmhrl' 1%51 arado por .\1oulin, Le prn1de11tltl!1s111e et !.1 cla.m/1mtrrm Jl'r regm1t'r polrtuues, p ,

J)cmrn:r;ICa presdenu.11 o parlamcnrana: Que dii('rcnda implica~ )/

.'Jo se trata del anlisis de un institucionalista (o psiclogo polti col. sino del Socilogo Karl ~Iarx en su El Diecwcho Brumario de Louis Bonaparte 19.

Eleccin por un perodo fijo: la rigidez del presidencialismo

La segunda caracterstica institucional ms importante de los sistemas presidenciales es el hecho Je que los presidentes son elegi-dos por un perodo de tiempo que, bajo circunstancias normales. no se puede modificar: no puede acortarse ). debido a disposiciones que impiden la reeleccin. algunas \'eces no puede prolongarse. El proceso poltico se divide as en perodos discontinuos. rgidamente determinados. sin la posibilidad de introducir continuos ajustes segn lo requieran los acontecimientos polticos. sociales ) econ-micos. La duracin del mandato de un presidente se con\'ierre en un factor poltico esencial al que todos los actores en el proceso polti-co tienen que adaptarse. algo que tiene muchas e importantes con secuencias.

'i1 tu\iera que resumir las diferencias bsicas entre sistemas pre-sidenciales v parlamentarios, subrayara la rigidez que el presiden-cialismo introduce en el proceso poltico y la flexibilidad mucho mayor

}~

Juan J. Lmz puede .siempre reforzar su autoridad y legitimidad democrtica pidiendo un \"Oto de confianza.

La incertidumbre en un perodo de transicin y consolidacin de un regimen indudablemente hace que la rigidez de una constitucin presidencial sea ms problemtica que un sistema parlamentario que permite respuestas flexibles a una situacin cambiante.

Una de las supuestas \'entajas de un rgimen presidencial es que asegura la estabilidad del ejecutivo, ventaja que se ha comparado con la inestabilidad de muchos gobiernos parlamentarios que expe-rimentan crisis frecuentes y cambios en la presidencia del gobierno, especialmente en democracias europeas multipartidistas. Podra parecer que la imagen de inestabilidad en el gobierno en las Tercera y Cuarta Repblicas Francesa. en Italia hoy y ms recientemente en Portugal. haya contribuido a la imagen negatirn que tienen del parlamentarismo muchos acadmicos, especialmente en Latino-amrica, y a .su preferencia por el presidencialismo. En esta compa-racin a menudo se olvida que las democracias parlamentarias han sido capaces Je producir gobiernos estables. Bajo su aparente ines-tabilidad tiende a oh-idarse la continuidad de partidos en el poder. los reajustes ministeriales. la perdurabilidad de una coalicin bajo el mismo primer ministro ) la frecuente continuidad de ministros en ministerios claves a pesar de las crisis de gobierno 20. Tampoco se presta atencin a la posibilidad que ofrecen los sistemas parlamen-tarios de retirar a un primer ministro que ha perdido el control de su partido o que est implicado en un escndalo, y CU\'a permanencia en el puesto podrrn crear una seria crisis poltica. Sin que se pro

4(1 Ju.in) Lm

Una dimisiin rnlunraria bajo la presin de los lderes Jd parci-Jo y Ja opini

42 luan l. I.inz

ble que los lderes se hayan propuesto a s mismos anee los \'Otanres sin haber ganado. y algunas ,eces haber retenido durante muchos aos. el liderazgo de sus partidos. bien en el poder o en la oposicin !algo no mu\' frcil en el competiti\'O mundo de la poltica). Estos lde-res representan a sus partidos. Por otra parre. el \'Ot

.. J

Juan/_!

una coalrcicn y no los lJeres dd paniJo que podran haherle suceJiJo y ocup,1r el cargo Je primer minisrro. Duranre d perodo complero dd mandaro, slo 1111a persona aparece daramenre idenrificada como la que va a gohernar. i'\o hay responsabilidades confusas o companidas. As se formula el razonamienro a favor del presiJencialismo.

Analicemos esre nrgumenro. En primer lugar. no hay m;inera de hacer responsahle a un presidente que no puede present;trse de nue-,.O a deccioncs. En escas condiciones un presidente no puede ni ser casrigado por los ,orantes y salir derrotado, ni puede ser recompen-sado por el xito y volver a salir elegido con el mismo \'Oto o incluso uno mayor que en la eleccin anrerior. Un presidenre 4uc no puede ser reeleg_id9 110 es resr>_onsable_'., -

Este es el caso en -frece sistemas presidenciales konrando los 4ue permiten la reclecci6n con un perodo inrermedio) frenre a seis sistemas que no Jimican las \eces que se puede presenrar un candi dato a elecciones o fijan un lmite de dos man&nos. Podra aadirse el sistema semipresidencial (o Je premier-prcsidenrc) de Francia y Ii nlandia. que no limita la reeleccin. y el de Portugal, 4ue la limita a dos mandaros 2J.

)e podra discutir 4ue en el caso de no reeleccin debera consi-derarse responsable al partido que apoy la eleccin del presidenre. pero en la realidad la persona responsable es el nuevo cmdidaro presidencial del P 1.

.).:mocrac1a pn-s1

-l luanJ. Lin1

que se exijan responsabilidades a los partidos de la coalicin en la prxima eleccin. Naturalmente, un partido puede salirse de la coa-licin, incluso cambiar de alineacin en la siguiente eleccin, pero los votantes pueden recompensarle o castigarle por su conducta.

Hay otro problema en los sistemas presidenciales que no se pue-de ignorar: incluso en el caso de posible reeleccin, los votantes tie-nen que esperar al final del mandato presidencial para pedir res-ponsabilidades. A un primer ministro en cualquier momento el parlamento y su propio partido pueden exigirle responsabilidades mediantes un voto de censura, y el partido tiene que responder antre los votantes al final del mandato o incluso antes en caso de que la cri-sis de liderazgo en el parlamento o en el partido en el gobierno obli-gue a convocar elecciones anticipadas.

El presidente: el que lo gana todo

En una eleccin presidencial, sea cual sea la pluralidad alcanzada, el candidato victorioso gana todo el ejecutivo, mientras que un lder que aspire a ser primer ministro cuyo partido gane menos de un 51 por ciento de los escaos puede verse forzado a compartir el poder con otro partido o a formar un gobierno minoritario. Con un 30 por ciento de los escaos no puede formar un gobierno que no sea de coalicin, mientras que un presidente con el mismo voto s puede (aunque tenga muchas dificultades para que el congreso apoye su poltica). El control del ejecutivo en sistemas presidenciales es en principio un juego de gnalo todo.

Es adems un juego en el que el perdedor lo pierde todo, ya que los candidatos presidenciales derrotados pueden encontrarse sin un cargo pblico despus de la eleccin y, a menos que tengan una posicin fuerte como lderes en su partido, puede que se hayan juga-do todo su potencial poltico. Dnde estn Michael Dukakis o Mario Vargas Llosa hoy? El perdedor frecuentemente lo pierde todo.

Adam Przeworski, comentando este punto, escribe:

Linz ha desarrollado (1984) una serie de argumentos a fa\'or de los sis-temas parlamentarios frente a los presidenciales. Personalmente eSCO) per-suadido de su obser\'acin de que los sistemas presidenciales generan un jue-go de suma cero. en canto que los sistemas parlamentarios aumentan el coral de los premios. Las razones son las siguiente~. En sistemas presidenciales

Democracia prcs1Jcncial o parbmcntana: Que Jifcrcncia implica? .

el ganador se lo Ile\'a todo: puede formar un gobierno sin incluir ningn per-Jedor en la coalicin. De hecho. el candidaco derrotado no ciene status poli-tico. como sucede en los s1sremas parlamentarios donde se com ierce en el lder de la oposicin. De ah que en trminos el modelo anteriormente desa-rrollado. bajo condiciones cctem paribus (bajo las cuales \X' + L ==Tes el mis mo en ambos sistemas). el valor del triunfador (\Vmner) es marnr ,. el \'alor del derrocado (Looscr), es menor bajo sistemas presidenciales .que. bajo sis-cemas parlamentarios. Supongamos ahora que los actores polticos descuen-cen el fururo en una proporcin de r per annum. En el sistema presidencial. el mandato esc fijado ppr \In perodo (t-=- PRES). y el valor que se espera en la nue\'a ronda e~ rPRE? }\:>\X' + (1 - p)LJ. En un sistema parlamentario el ganador gobierna-mtdtras pueda conservar suficiente apoyo en el parla-mento. digamos por el perod,? t...-.PARL, de manera que el valor que se

espe~a en la vuelta siguiente e~Jr \X'+ U-=- p)Ll. .:.CY'J ~- :.> ._. _ Algebra elemental mostrana enton es que a menos que la duracin en el

cargo que se espera en el parlamentarismo sea significativamente ms larga que bajo el presidencialismo. el perdedor tiene un incenti\'O mayor para continuar en el juego democrtico bajo el parlamentarismo z~.

Mis crticos sin embargo tienen razn en que con la divisin de poderes un candidato presidencial triunfador puede que no consiga todo porque su partido puede estar en minora en el congreso. Estn tambin totalmente en lo cierto cuando arguyen que cuando en un sistema parlamentario un partido disciplinado gana una mayora o ms de los escaos, se produce realmente una situacin de gnalo todo. Esta situacin es probable en un sistema parlamentario del tipo del de \X'estminster, donde distritos unipersonales pueden ase gurar a un partido un nmero desproporcionado de escaos en un pas culturalmente homogneo. Como han subrayado J\.lainwaring y Shugart, los ejemplos ms puros de lo que Lijphart llama democracia mayoritaria, en la cual el ganador se lle\'a todo, son democracias parlamenrnrias ms bien que presidenciales 7 ~. Sin embargo, esto es cierto slo cuando un partido es capaz de obtener una mayora abso-luta de escaos, algo que no sucede con frecuencia. ------

2' AJam Przewoioki. Democra0 and the ,\farket, Polzt1cal and Eco11om1c Reformr 111 Eastern Europe a11d Latm A111a1ca (Cambridge: Cambridge UP. 1991), pp. 34-35

DonalJ Horowitz. Comparing Democrauc 5ystems. }oumal uf Demoam:; 1 nlim 4 1990): 73-79. y mi respuesta en pp. 84 91 Scott :-.lainwanng y :-.tanhcw "> 5hugart,

.j'<

/uJn T. I.uu Inclu:;o cuanJo en una Jemocracia parlamentaria un parriJo

gana una mayora absoluta Je escaos, el lder JeJ paniJo o el primer ministro puede que no estn en la misma sicuacin que un presi-dente. PacJ pcrmnem en'" pue,o. el primer ministro tiene que prestar atencin a los que le apo)an en el grupo parlamentario dd paniJo; b rebelin de los back-be11chcrs o de los barones Jel partido pueJe terminar su mandato. El destino Je un lJer fuerce y en un momento popular como i\Iargaret Thatcher, es Jhlrndigmatico: el parriJo de la ,\1argarer Thatcher bajo el nuevo Jidera%go de John Maje)! puJo ganar la siguiente eleccin. NaJa parecido podra haber sucediJo cuanJo el fracaso de Aln Garca en el Per se hizo paten-te, y APRA (Alian%a Popular Re\olucionaria Americana) turn que pagar el precio en las elecciones .

. Uno de los posibles resultados en una clecdn presidcncfal '~ que el candidato derrotado pierda todo. Esto es probable, e incluso puede que sea deseable. en el caso de un contendiente amateur que no tenga LI apoyo Je un parrido. Pero tambin pueJe muy bien suceder cuando compiren slo dos partidos. No es muy probable que en las prximas elecciones se considere deseable al candidato derro-tado. iodependicmcmente del nmero de cotos que haya obtenido .I' por tanto es posible que ste pierda su situacin de Jidera%go en el partido. Incluso algunas \'eces el partido derrotado se queJa sin lide-razgo hasta que se nombra un candidato para la pr\ima eleccin. ~lo en el caso de parridos mu) ideolgicos) con una solida estruc-tura, o en el caso de situaciones de mltiple partido, los candidatos presidenciales consenan su posicin de lder. Ln sistemas parlamen-tarios, stn lmbargo, los lderes de partidos ocupan prcticamente siempre escar'fos en la legislatura. ) algunas \'eces tienen el sta/11J de lder de b leal oposicin .Hrgarr r Carey han calculado ocho PlSL'S t:elopmg C011111ner, editado por Larry 01.a.mond,JuanJ Linz \1: our .\lanm Lipsct (Boul dcr 4nne Rienner. 1990). pp. 31 3 50, ~p. p. 321 '< T la r Jdlizadn contrJ Li refor ma constitucional que permita un tercer mand.uo presidencial de P.irk Chung 1 lre en 1969. La enmil'nda conwtucional const>guiJa mediante rl'erndurn pnwon) un;1 gran agitacin c:studw1111l y put>de rnmiderJ~e d punto de mflexi6n t>n la capacidad del gobierno parn conservar d 1IJIO) o ekuorJI necesario para mament>r .il presi1k111e en el cargo .. \l udws dt> 11" que 1enfan un .icmuJ razonahlemt>11ll' f.i\"11r,1ble reslt'cto a Park y llflI huena op11116n de sus logros. Sl' s1111iemn decepcionados p11r t'st:l 111.1111 pulJct

50

Juan / !.in

poder ,ohw a elegir a un candidato en el juego de ganador nico ha unido a menudo lderes con la esperanza de ser prcsidenres con posiciones ideolgicas opuestas, como se unieron algunos poderosos gobernadores brasileos conrra Goulan.

El apoyo conrinuado del electorado a un partido, eleccin tras eleccin, que enconrramos en basranres democracias parlamenranas (en Escandina,ia, Reino ndo, Italia, India y Japn) ha asegurado a \'eces la permanencia en el cargo de primer ministro. Pero esto no ha le\'antaJo proresras e inrenros de limitar el mandato, y nunca ha llevado a protestas violentas y crisis de rgimen comparables a las que los esfuerzos para mantener el conrinuismo han provocado. Esto dice algo sobre la distinta cultura poltica que genera el presi-dencialismo y el parlamentarismo. Los embires en teora son dis-tintos. aunque en la pdctica el parlamentarismo puede producir una mayor continuidad en el cargo de lderes Je partido muy res-petados.

La democracia es por definicin un gobierno pro tempore, un gobierno en el cual el electorado puede, a intervalos regulares. exigir responsabilidades a los que gobiernan e imponer un cambio

29. El

lmite mhimo de tiempo para cualquier gobierno entre elecciones e.s probablemente la mayor garanta contra la omnipotencia y el abuso de poder, la ltima esperanza para los que estn en la posicin mino

\ . riraria. El requisito de elecciones peridicas no excluye, sin embargo, >( en pdndpio fo posibilidad de que los que estn en el podec puedan

\ rnlvec a gan., la confian'" del elecrmado. La alternancia en el poder puede tener tambin consecuencias disfuncionales porque ningn gobierno tiene

52 Ju.mJ Luu

especial entre el ex presidente y su sucesor, 4ue se semir:i rentado a afirmar su independencia y hacer ,aler sus diterencias con su anre-ceso1~ incluso aun4ue

5-1

Juan f l.in7. Ciertamente, h:l habido y hay gobiernos de coalicin mulripar.

tido en los sistemas presidenciales basados en la necesidad de uni-dad nacional, pero son excepcin y a menudo no son satisfactorio~ para los participantes. Los costes que tiene para un partido el unir se a otros para salvar a un presidente en dificultades son altos '>1 la empresa tiene xito, el crdito es del presidente: si falla, el pamdo tiene la culpa; \ el presidente tiene siempre el poder para cambiar los ministros sin responsabilizarse formalmente por su decisin. Todas estas cons1derac1ones pesaron en la decisin de Fernando Henrique Car, 19881.

l)cmocrada prcs1Jencial o parlamentana ;()ue diferencia implica~ 55

modificar las alianzas, de ampliar b basL de apoyo gracias a grandes coaliciones de unidad nacion.11 o de emergencia, de disolucin ) nue\'as elecciones, en situaciones de crisis, etc. 12 Los perdedores tienen que esperar cuatro o cinco anos, sin acceso al poder ejecut\'O v por tanto a la posibilidad de inter\'en1r en la formacin de los ;obiernos. y sin acceso a la oportunidad de repartir toda suene de

~enraas y puestos entre sus correligionarios. El juego de suma-cero ,wmenta los embites en una eleccin presidencial tanto para los g;madores como para los perdedores, e ine\'itablemente aumenta la ccnsin y la polarizacin.

Las elecciones presidenciales tienen la ventaja de que permiten al pueblo elegir directamente al que V

56 Juan J Lmz

puede muy hien producir una considerable polarizacin. Una de las consecuenci;ts que la confrontacin de los dos cindid,uos viables riene en los stsrernas mulcip;trtido es que es muy posible que anees de las elecciones se frnmen amplias coaliciones, en las cu,1les no se pue den ignorar partidos extremistas con una cierta fuerza porque el xi-to puede depender incluso de ese pequeo n(1mero de voros que pueden aporrar. Un sistema de partidos en el cual un nmero signi-ficati\o de voranres se idencifica fuertemente con estos partidos pres-ta a estos votantes una presencia desproporcionada enrre los que apoyan a los candidatos. El candidato contrario puede muy fcil-mentl' destacar la influencia peligrosa de los exrremisrns. y los exrre . mistas a su vez tienen un posible poder de chantaje frente a un can-didaco modemdo. J\ menos que haya un fuerte candidaco de centro capaz de conseguir un amplio apoyo contra los que se alan con los secrorcs extremos del espectro poltico y encuentre un gran apoyo en el cenero que supere las diferencias de alternativas rn;s claramente definidas. un, elecci6n presidencial puede desencadenar tendencias centrfugas y polarizadoras en este tipo de elecrorado.

Cuando el miedo a la polarizacin es grande, los polricos pue den ponerse de acuerdo en un candidaro al que codos respeten y que no genere antagonismos y llegar a un compromiso. Un candidato tal puede ser elegido m;s por sus cualidades personales que por la poltica que apoye, y es ms probable que sea el lder de un partido pequeo que de uno grande. Una opcin de esre tipo puede ser til para facilitar una transicin a la democracia, con su competicin entre partidos y opciones polticas, o para reequilibrar un sistema en crisis. ~in embargo, es muy dudoso que una coalicin ad hoc de polmcos esc dispuesta a dar, o pueda dar. al presidenre que ha conrribuido a elegir el aporn necesario para poder gobernar, para poder tomar decisiones difciles que pueden alienar a muchos de los que en un principio le apoyaron y que pueden ser conrrarias a sus convicciones ideolgicas. Este problema se puede agudizar espe-cialrnenre en los ltimos aos del mandato. El lider.1zgo de un pre-sidente elegido granas a un compromiso de este ripo ser dbil ) puede encontrarse sm apoyo en el congreso. ,\1uchos de los que

5S

Juan 1 Lin.1 vuelta en la que slo >e pe

60 luan J. Lm1

continuidad con el rgimen de Franco. En realidad. la campaa de la UCD en 1977 ib,1 dirigida tanto contra AP como contra los socialis tas. y dada la incercidl;mbre sobre la fuerza de la primera y los temo res y hostilid,1d que genernba en la izquierda, gran parte de la cam paa se centraba en su lder, Fraga. Este enfoque reduca la polarizacin potencial entre los demcratas de toda la vida y los nefitos de la democracia, que constituan una parte significati\a de la UCD. Inevitablemente. en una eleccin presidencial. el candidato del centro derecha y de la derecha hubiera concentrado su ataque en los que peligrosamente apoyaban al candidato democrtico de izquierdas. destacando el papel de los comunistas y de los n

62 Juan). Linz

ceso de movilizacin poltica en un contexto plebiscitario no es pro-bable que facilite el que esto suceda. Por otra parre, esta postura pue-de debilitar ms bien que fortalecer al nuevo presidente porque corre el riesgo de alienar a los componentes ms extremos de su coalicin, que todava compiten en el Congreso y en otros contextos con el partido dominante ms moderado de la alianza por el voto del electorado. La posibilidad de que los extremistas puedan aducir que ha habido traicin hace difcil ignorar sus exigencias. Adems, si esta postura no encuentra reciprocidad entre los candidatos derro-cados, la posicin del titular puede muy bien verse debilitada. Si se ha hecho una propuesta pblicamente, el verse rechazado puede incli-narle a una actitud ms intransigente, lo que puede llevar a sus con-trarios ms moderados a identificarse con los miembros menos leg-timos de la coalicin que apoy a su oponente, reforzndose as la retrica que se gener durante la campaa.

Algunas de las consecuencias ms importantes que el sistema presidencial tiene para el estilo poltico son resultado de la naturale-za del propio cargo: los poderes asociados con l y los lmites que se le imponen, especialmente los derivados de la necesidad de cooperar con el Congreso, que puede tener una composicin de partidos dis-tinta de la que tiene la coalicin ganadora del presidente y sobre todo el sentido del tiempo que una eleccin por un limitado nmero de aos sin derecho a sucesin impone frecuentemente a un presi-dente.

El cargo presidencial es por naturaleza bidimensional y en cieno sentido ambiguo ya que el presidente es el representante de una clara opcin poltica, de una opcin partidista y de su electorado, adems de representar algunas veces a su partido dentro de la coa-licin que le ha llevado al poder. Pero el presidente es tambin jefe del estado.

La dimensin simblica y deferencia! del poder -aspectos de autoridad que Bagehot >' vio representados en la monarqua y algunas veces encarnados con xito en presidentes en regmenes parlamen-tarios (como recientemente en el caso de Sandro Pertini en Italia o Theodor Heuss en los primeros aos de la Repblica Federal Ale-mana)- no es fcil de combinar con el papel del poltico partidista

\\'.'alter Bagehot. The En?,l1.1h Com/1/utron (LonJres: \'CorlJ Classics. 1955 (1887) ).

Qcmocrac1a presidencial o parlamentaria: Qu diferencia implica? 63

que lucha para llevar a cabo su programa. No es siempre fcil ser al mismo tiempo el presidente de todos los chilenos y el presidente de los trabajadores, ser el elegante ~ bien educado presidente en La 0,loneda y el orador demaggico en los mtines masivos en un estadio. 0,luchos \'otantes y elites claves pueden considerar muy bien el segun-do papel como una traicin al papel de jefe de estado, alguien que est por encima de los partidos y que es un smbolo de la continuidad del estado y la nacin que se asocia con la presidencia. Un sistema presidencial. comparado con una monarqua parlamentaria o una repblica con un primer ministro y un jefe de estado, no permite diferenciar estos papeles.

Quiz la consecuencia ms importante de la relacin directa entre un presidente y el electorado y de la ausencia de toda depen-dencia de los polticos (para renovar su poder una \'ez elegido mediante la amenaza de las mociones de censura y la necesidad de confirmar la confianza) es la sensacion de ser el representante elegido de todo el pueblo y la tendencia a identificar el pueblo con el propio electorado, ignorando a los que han votado por el candidato contra-rio. El componente plebiscitario implcito que tiene la autoridad presidencial es muy probable que haga especialmente frustrantes la oposicin y las restricciones con las que inmediatamente se enfrenta un presidente al ejercer su autoridad. En este contexto, el presidente puede muy bien definir su poltica como la expresin de la voluntad popular, y la de sus contrarios como la representacin de intereses mezquinos que el pueblo rechaza. Este sentido de identidad entre lder y pueblo que genera o refuerza un cierto populismo puede ser una fuente de fuerza y poder, pero puede tambin llevar a que el pre-sidente ignore el mandato limitado que incluso una mayora, y no digamos una pluralidad, puede concederle para llevar a cabo cual-quier programa. Contribuye tambin a una cierta indiferencia frente a la oposicin, y algunas veces a una falta de respeto e incluso a una relacin hostil con ella. A diferencia de un presidente, un primer ministro es normalmente miembro de un parlamento y, aunque se siente en el banco del gobierno, es un miembro de un cuerpo ms amplio dentro del cual se ve forzado a relacionarse, hasta cierto pun-to como un igual, con otros polticos y lderes de otros partidos, especialmente si depende de su apoyo como jefe de un gobierno de coalicin o de un gobierno minoritario. Un presidente. dada su posi-cin especial como jefe de estado, no est obligado a este tipo de rela-

64 Juan]. L1rJ.

ciones; es libre Je recibir o no a los lideres Je la oposicin, sil'mpre en el concexco Jel .1/alus ceremonial en el palacio p residenc1c1l

'ilo hay yue pens

66 luan J. Lini

do de una situacin de crisis concreta o de la ambicin de indh-iduos concretos. Hay razones estructurales para este tipo de candidatura.

)1 el objeti\'O de una eleccin presidencial es elegir a la mejor persona para el cargo y el \'Otante mdi\idual tiene que elegir, por que hay que pensar en partidos:> Si los \'otantes pueden conseguir suticiente informacin, o creen que la han conseguido. para podl'r decidir sobre las cualidades personales y las posiciones de los can . didatos, supuestamente tienen motivos para vot

6b Juan J. Lini

necesario que haya sido elegido antes para ocupar un cargo pbli. co

38 El problema de este modelo es que se basa en la falacia inicial

de que la mejor persona en el puesto de presidente -incluso s1 ru,iera ms poder del que realmente tienen los presidentes- podra gobernar sin el apoyo del congreso, sin un equipo de personas con experiencia en el cargo, sin el apoyo de polticos que se 1dentifiquLn con las posiciones que mantiene anee distintos remas 1.i1 podemos aceptar los presupuestos de una eleccin presidencial sin partidos, por qu no aplicar el principio (especialmente en un sistema de elec-cin mayoritaria en distritos uninominales) a todos los cargos reprc-sentati\'Os? En este caso nos encontraramos con legislaturas de hom1-11i y fe mine novt sin compromisos anteriores kxcepto los que hayan contrado con los \'Otames), que despus de la elecci6n tendran que agregar sus posiciones para conseguir algo coherente con lo que gobernar. Retrocederamos a los primeros parlamentos del siglo XIX. cuando los elegidos tenan que descubrir sus afinidades reunindose en cafs o en clubs. 1mentando poco a poco el partido poltico.

':>1 las elecciones sin partidos no parecen ser la mejor manera de asegurar un buen gobierno, cabe preguntarse qu tipo de dispositi\'O~ msmucionales las farnrecen o las hacen menos posibles. ,\li hipre~is es que el presidencialismo las facilita y el parlamencarismo hace que sea ms difcil que pre\alezcan.

Un sistema de partidos institucionalizado es un obsrfrulo para que los que no pertenecen al mundo poltico puedan entrar en la competencia por la presidencia, y toda\'a hace ms difcil el que puedan ganar en esa lid. El dedi\e de la institucionalizacin de los partidos despus de un gobierno autoritario en Brasil. Per y Ecua-dor. comparado con los casos de Colombia, Venezuela, Urugua). Argentina y Chile, apoyan esra conclusin )m embargo, podra tambin argirse que la posibilidad )- los mcentl\'OS para que una persona ajen.1 a la poltica entre a compet1r por la presidencia ha contribuido a que se haya detenido la institucionalizacin incipien te en Brasil y especialmente en Per, o incluso se haya destruido 3 . -

:\'eu }ork Ti111er, 26 ieb. 1992, P- 52. Sobre panulo~ y ~istcm,i- Je pamJo,, ver Scou i\Jam\\aring and 1imorh1

"cull), c

70 JuanJ Lmz

Liderazgo plebiscitario: democracia delegada

O'Donne!l ha obsenado cmo las elecciones presidenciales, espe-cialmente en aquellos casos que encajan en su modelo de democra-cia delegada, tienen un componente altamente individualista, pero ms en el sentido hobbesiano que en el de Locke: los \'Otantes, inde. pendiememente de sus identidades r afiliaciones, tienen que elegir al individuo ms indicado para hacerse cargo del destino del pas. En su ensayo Delegathe Democracp>, O'Donne11 escribe Las democra-cias delegadas estn basadas en una premisa bsica: al que o a la que gane una mayora en las elecciones presidenciales (las democra -cias delegadas no encajan muy bien con los sistemas parlamenta riosl se le permite gobernar el pas como crea comeniente, y hasta el lmite que las relaciones de poder existentes lo permita, durante el plazo para el cual ha sido elegido.

El carter plebiscitario de muchas elecciones presidenciales. la polarizacin y Ja emocin que las acompaan. el atractirn que va ms all o por encima de los partidos. las promesas irresponsables que se hacen a \eces. todo ello lle\a a menudo a unos ndices mu~ altos de aprobacin despus de la eleccin, ndices que pueden llegar a 70 e incluso a 80 por ciento del electorado. Este tipo de ndices no son normales en sistemas parlamentarios. en los cuales los \'otantes st identifican con los partidos de la oposicin y los lderes de la opos1 cin continan ocupando una posicin de liderazgo. Por el contrario. el candidato presidencial derrotado a menudo se \'e reducido casi a la categora de persona pri\ada. Los ndices de popularidad con los que empiezan varios presidentes y primeros ministros muestran esta pauta.

Al mismo tiempo, el fracaso y la prdida de apoyo de un prest deme no tiene el respaldo que proporciona la lealtad al partido. ~e k hace responsable personalmente y el descenso en las encuestas de los que aprueban su gestin puede alcanzar ni\'eles muy bajos, ms bajos que los que alcanzan la mayora de los primeros ministros cuando estn a punto de ser derrotados. La popularidad de los presidentes sufre increbles \ ai\'cnes. como escribe O'Donnell: Hov se les acla-ma como figuras proddenc1ales, maana se les maldice c~mo a dioses cados.

Como ejemplos de esta dinmica en la opinin pblica de presi-dentes que se enfrentan con situaciones difciles, tales como las crisis

Democracia pre~c..l encial o parlamentana: C)ue diferencia implicar 71 econmicas en Latinoamrica (inflacin. el problema de la deuda, ere.), podemos citar d,uos de opinin sobre los presidenres Alfonsn en Argentina y Alan C1arca en Per. En mayo de 1984, un 82 por ciento de la poblacin en los grandes centros urbanos expresaban una opinin positiva de Alfonsn. En agosto de 1987 esta cifra se haba reducido ya a 54 por ciento, y en abril de 1989, un poco antes de la eleccin presidencial de m.1yo, a un 36 por ciento. De todas for-mas. el presidente siempre ap1glo X.'CI, 1985) p. 31.3

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72 Juan]. Linz

1953 y lleg a 57 por ciento en el ltimo cuarto de ese

i4 Juan J. l.1n2

Con frec uencia se asume que la libertad que un presidence ciene Plnl nombrar un gobierno sin cener que considerar las precensiones de los p

76 Juan J. Linl

Presiden tes y vicepresidentes

Entre las caractersticas no esenciales de un sistema presiden. cial, pero que se dan en muchos de estos sistemas, est el cargo de vicepresidente.

Uno de los temas ms complejos relacionados con la vicepres1. dencia es la norma que asegura la suces1on automtica en caso de fallecimiento o incapacidad del presidente, norma que en algunos casos se complica por el hecho de que el sucesor automtico ha sido elegido separadamente, y puede representar una opcin poltica, una coalicin o un partido distinto al del presidente. O puede que el candidato presidencial lo haya impuesto como su compaero en la eleccin, sin tener en cuenta su capacidad tanto p

/8 luan.J. Ltnl

parlamentarios estables son sistemas multipartido. Presentan tambin argumentos convincentes sobre cmo las presidencias funcionan mejor con sistemas bipartido ms bien que con sistemas multipartido, y des criben la tensin entre multipartidismo y presidencialismo'~.

Puesto que con la excepcin de los Estados Unidos, Costa Rica, Venezuela, Argentina, Colombia y en el pasado Uruguay, la mayora de las democracia presidenciales en Amrica (por lo menos nueve) son sistemas multipartido, puede argirse que no hay encaje entre instituciones ) sistema de partido. Podra discutirse si estos pases deberan o podran inclinarse hacia un sistema bipanido mediante un esfuerzo de ingeniera poltica, por ejemplo modificando las leyes electorales y otras normas, algo que en principio parece dudoso. El rgimen militar brasileo trat de imponer un modelo de dos parti-dos, pero se vio forzado a abandonar la idea. La le) electoral que Pinochet promulg antes de dejar el poder tena la misma inten-cin. Corea del Sur, con una legislatura de entre tres y cuatro partidos y tres pretendientes principales en la primera eleccin presidencial libre, se ha convertido en un sistema bipartido con la fusin en 1990 del Partido de Justicia Democrtico dirigido por Roh Tae Woo, el partido de oposicin Partido Democrtico de Reunificacin dirigido por Kim Young Sam y el Nuevo Partido Democrtico Republicano de Kim J ong Pilm (aunque el propsito latente era establecer un sistema de partido dominante como el de Japn);. Es discutible el que un sistema en el cual uno de los dos partidos goza de una gran mayora y est seguro de ganar la presidencia garantice la estabilidad.

parlamentarias puras en esre unherso, seis semiprcsidenciales y cuatro prcsidencrnles puras. De los 31 sisremas parlamentarios puros, 10 tenan entre tres y siete partidos efecci\'os. De los seis sistemas semipresidenciales, cuatro renan entre tres y cinco '>u embargo, ninguna democracia presidencial pura tena ms de 25 partidos poluco> ciccri\'os. El pe4uco ncleo de sisrcmas presidenciales duraderos con tres o ms partidos efecti\'os e:. probablemente una de las razone:. por las 4ue hay tan pocas democracias continuadas con tres o ms partidos. Sin embargo. Chile entre 1932 Y 1973 era una excepcin; era una democracia presidencial con una duracin de 1ein! cinco o ms aos con ms de tres partidos efec11vos.

Scort ,\fainwaring, Presidcntialism. ,\Iultipartism, and Democracy. The Diffr cult Combination. Comparatlt'e Pol111ca! Stud1es 26, nm. 2 ( 1993 ): 198-228.

" La complejidad polrica de la tendencia hacia el formato de dos partidos en fo 4ue fue un sistema de cuatro partidos, al crear los anriguos qp, RDP y NDRP el par rido Democrtico Liberal IDLPJ, es analizada por )mg-joo Han, The Korean Expe nmenr, ]ouma! o/ Democracy 2, nm. 2 (1991 92 I W.

Democracia presidenctal o rarlarncntana . .:Qu diferencia implica? 79

La minora en la oposicin. el Partido por Paz y Democracia dirigido por Kim DaeJung, no tendr muchas probabilidades de compartir o alternar en el poder. Cabe preguntarse si un sistema poltico muy pohirizado no frustra~. a la oposicin y contribuir a una_ situacin poltica inestable, facilitando por otra parte las oportumdades de corrupcin dentro del partido dominante. La situacin en la Rep-blica de Corea (donde el Partido de Justicia Democrtico) el Partido Democrtico de Reunificacin sumados ganaron un 64,6 por ciento dd voto en la eleccin presidencial de 1987) hubiera sido muy dis-tinta de la de los Estados Unidos. Costa Rica y Venezuela, donde por trmino medio el partido del presidente controla entre un 45.8 por ciento (en EE.UU.) y un 50,9 por ciento (en Costa Rica) de los esca-os en la Cmara Baja. En la eleccin presidencial del 18 de diciem-bre, sin embargo, Kim Yung Sam sali elegido con un 42 por ciento del voto. 5u oponente, Kim Dae J ung, que consigui el 34 por ciento, anunci su retirada de la poltica. El multimillonario fundador del grupo industrial Hyundai consigui alrededor de un 16 por ciento. Pareca que iba a emerger un sistema bipartido.

Una de las paradojas de los regmenes presidenciales en muchas democracias latinoamericanas () en las Filipinas) es la queja de que los partidos son dbiles y no tienen disciplina, y que los represen-tantes se comportan de manera localista y de acuerdo con sus propios intereses. Digo que es una de las paradojas porque estas caractersti-cas de los partidos y sus representantes hace posible que en sistemas multipartido (especialmente) funcione la presidencia. Un presidente ;in una clara mayora, en una situacin de multipartido, con partidos ideolgicos) disciplinados, tendra dificultad para gobernar, y toda-vfa sera ms difcil con una mayora de la oposicin en el congreso. ~s la posibilidad de convencer a legisladores indi\iduales, de produ-'. un cisma dentro de los partidos, de distribuir prebendas y formar alianzas locales clientelistas, lo que permite a un presidente gobernar Y 1le:ar a cabo su programa sin una mayora. La idea de un sistema de Partido ms disciplinado y responsable est estructuralmente en conflicto, si no es incompatible, con el puro presidencialismo (obvia-mente, no con un presidencialismo con un primer ministro o con el sern1presidencialismo o semiparlamentarismo francs).

Los presidenres tienen que favorecer a los partidos dbiles (aun-que Puede que desearan tener un partido fuerte propio si ste tuvie-ra asegurada la mayora en el congreso). La debilidad de los partidos

" luan l. Linz

en muchas democracias latinoamericanas no slo esc por tunto rela cionada con el sistema presidencial. sino que es ms bien una conse cuencia del sistema.

~e podra discut ir si los partidos son esenciales para el funcionsidcmialisrn in 1hc Urugu.1yan Cuse, 1984-1990 (ponencia pr~=-~ntada en d

S2 Juan J. Linz

contribuido a lo que se podra llamar un esrtlo de polcica no presi-dencial. No hay que confundirlas, sin embargo, con gobiernos de coalicin en sistemas parlamentarios.

Guillermo O'Donnell ' 2 independientemente y partiendo de un pro blema muy distinto, ha obsen"ado cmo Uruguay tiene un estilo poltico muy diferente del que se da en Argentina y Brasil. y se pregunta:

por qu el gobierno uruguayo no aJopc su propio p1quece, especialmente Juranre la eufona que s1gu1 a las primeras fases del Austral y d CruzaJo. fue porque d presidenoliurn . julio 1991, Buenos Aires)' Romeo Prcz 1\mn, El parlamentarismo en la trad1c1lin uruguaya Cuudcmos del Ci..Ahl 1 (Centro Latino Americano de Economa l lurnana). 2 ser, ruio 1-1 (1989, mm. 1): 107-33.

1 UDonndl, Dde;a1hc Dcmocntl)">>.

Democracia presidencial o parlamentaria. Que difercnL,a implica:' 83

La Entonacin >lacional v la Coincidencia Nacional uru-guayas respondan al hecho de que el partido que ganaba la presi-dencia no tena mayora en las dos cmaras del Congreso. En 1984 los Colorados tenan un 41 por cienro del \'Oto y un 42 por ciento de los escaos, ) en 1987 los Blancos tenan, respecti\ amente, 39 y 40 por ciento. Esta situacin se da con frecuencia en los sis temas multi-parrido con un sistema electoral que no favorezca desproporciona-Jamenre el partido ms votado. Los presidentes Sanguinetti y Lacalle eligieron responder a la situacin como lo hubiera hecho un lder de un partido parlamentario: ampliando la base parlamentaria de su gobierno, aunque las estrategias de los dos presidentes eran conside-rablemente distintas. principalmente porque los contextos polticos eran m u\ diferentes (fase de transicin v consolidacin). La diferen-cia frent~ a un tpico gobierno de coali~in parlamentario se encon-traba en que los miembros del gobierno no eran lderes de los parti-dos y que ninguno de los lideres que eran los destinatarios del enten dimiento renunciaron al derecho de actuar como una opo-sicin responsable, cosa que en un sistema presidencial tenan dere-cho a hacer sin pro\"Ocar la cada del gobierno. Estos gobiernos natu-ralmente no reciban la aprobacin explcita en el Congreso, y el presidente Sanguinetti. al tomar decisiones polticas, tuvo que utilizar frecuentemente su poder de vero.

Bofia es otro pas en el cual el modelo puro de presidencialismo se ha modificado en la pncrica de una forma que resulta ms con-gruente con el parlamentarismo 53 Un sistema presidencial supone que un candidato o un partido sume una amplia base de apoyo, pre-ferentemente una mavora de los \orantes. El \'Oto til debera elimi-nar o debilitar las ca~didaturas menores. Antes de las elecciones los partidos ms dbiles deberan formar amplias coaliciones con el fin de mejorar las posibilidades del candidato ms prximo a sus opi-niones, contribuyendo as a un modelo bipartidista. Este no ha sido el caso de \"arios pases con un sistema presidencial, entre los cuales se destaca Bolivia por su rcord de electorado fragmentado en las elec-ciones presidenciales. con los candidatos en cabeza sin superar el 30 -----

Eduardo Gamarra, Pnlitical Stabihty, Democrntizauon and thc Boli\1an :\auo nal Congrcss (Tesis Docwral , Universid,1d Je Pttsburgh, 1987); Laurencc \\~hite heaJ, Boli\ia"s F,ti]eJ lkmocratizatinn 1977 -1980, ton Trans1/1011s (rom .tl11thor1lana11 Rule, l/111 Amerrca, edrndci por Guillermo O'Donncll, Philppe C. Schm1rcr y l.au rence \X'hitehcad lBahimore lohns Hopkin> UP, 19/ol(,), pp. -19 71.

S4

Ju;m 1 Lrnz por ciento del voro. La lealtad a partidos y lderes con una base his rr.ica, ideolgica, Je clase y regional probablemente es m

86 luan J. Ltni

los candidatos, la coalicin parlamentaria sin embargo no era il. gica. El siscema continuaba siendo presidencial porque el presidence, una \ez elegido, ocupaba el cargo durante un mandaco completo sin cener que depender de la confiaza del Congreso. El introducir la posibilidad de un rnto de censura, preferentemente el \"Oto de cen-sura constructivo, a un presidente elegido por el Congreso. transfor-mara el sistema boliviano fcilmente en un sistema parlamentario. conserrnndo la posibilidad de una eleccin presidencial popular en el caso de que un candidato obcu\'iera una mayora absoluta.

El mito del liderazgo presidencial y de una democracia parlamentaria sin lderes

Uno de los mayores argumentos a farnr del presidencialismo es que ofrece un fuerce liderazgo personalizado. Este argumento ignora el hecho de que los presidentes muy a menudo no son lderes tuertes, smo candidatos n.:sultado de compromisos. Aunque su cargo les concede considerables poderes, la obstruccin del congreso puede hacer imposibk su liderazgo. como muestran ejemplos recientes en la historia larmoamencana. ~1i argumento es que en sisremas parla-mentanos puede darse un liderazgo fuerte.

No hay ms que pensar en el Reino Unido, con su sistema de dos partidos, que aseguro el liderazgo de Churchill o el mas reciente de .\1arg.uet Thatcher. En sistemas multipartido continentales Adenauer \ De Gasperi fueron capaces de dar forma a nue\as democracias. \ \X'ill} Brandt, con un gobierno de coalicin, consigui transformar decisi,amente la poltica de la Alemania Occidental. Tampoco pue-den ignorarse las oportunidades de liderazgo de que gozaron alguno~ primeros mimscros escandina\os, como Branting. Tage Erlanger" > Olaf Palme en ~uec:ia \' Gerhardsen en :\oruega, as como Kreisk> en Austria y Hcnn ~paak en Blgica, para mencionar algunos de los primeros ministros social-demcratas. En las nue\as democracias del sur de Europa. un sistema parlamentario hizo posible en Espaa el liderazgo de Adolfo ~uarez, Felipe Gonzlez e incluso Leopoldo

,, El lder .,ocial-dm1licn11a sueco presidi el gobierno de 1946 a 1969, din~iendo su partido y m.1111emenJo un,1 idemidad ideolgica miemras buscab

i:;,-., Juan]. L1n2

razgo y gobiernos estables. pero es algo que consiguen sin perder la flexibilidad que he de:-.racado como una de las principales \'entajas. De hecho. como muestra la larga permanencia de una misma persona en el poder en \'arias democracias parlamentarias, permiten la posibilidad de la continuidad de liderazgo. posibilidad que excluye el principio

90 Juan}. Linz

dos). El presidence puede proporcionar incentirns personalizados a potenci.1les seguidores, y el xito de un determinado legislador depen. de menos de la actuacin de su partido mientras est en el poder que de la fuerz.a de los vnculos ms o menos diencelisticos que haya establecido con su electorado. Es por esto por lo que el Congreso de los Estados Unidos es todma hoy una de las legisbturas ms fuertes en la cual mi

92 .f uan J. l.in2

Uno de los aspectos negati\'os del presidencialismo latinoameri-cano ha sido el empico del poder de intervencin en los estados federales. que permite suspender o desplazar a las autoridades fcJe. ralcs y nombrar H un intern!ntor con plenos poderes. Esta prctica no es inherente al presidencialismo, sino que es el resultado Je ciertas normas constitucionales y de su mterpretacin :.Jo hay duda de que un gobierno centn1l. tanto presidencial como parlamentario, tiene que tener poder P la autoridad uniperso-nal que stos ejercen es una consecuencia indirecta, de nuevo no necesaria pero probable, dd presidl'.ncialismo. Este sistema crea una desigualdad de representacin porque, en el caso de mltiples competidores te eje cuti\o no es responsable de forma directa ante la legislatura del estado.

Ln tema que \'a a adquirir importancia en los debates sobre la democracia \'

94 luan] Lmz

dencial con primer ministro o parlamentario-presidencial. en CU\'O caso hay problemas a discutir). -

En una sociedad multimica sin un grupo absolutamente dom1 nante que apoye a un partido y que obtenga una mayora absoluta, un sistema p.ulamentario podra ofrecer la posibilidad de formar coaliciones y llegar a acuerdos de tipo consociativo. que podran dar una respuesrn flexible al conflicto tnico. Los gobiernos de coali-cin no slo proporcionaran incentivos para negociar, llegar a com-promisos y compartir el poder, sino que tambin ofreceran a prime ros ministros que pertenecieran a minoras un apoyo exterior. Sena posible cooptar a los lderes de las protestas tnicas. Ob\'iamente. si el liderazgo poltico no se siente comprometido con la super\'i\enc1a de un e:.cado multitnico sino que fa\'orece su quiebra o la hegemona de un grupo a cualquier coste. no hay institucin democrtica que pueda funcionar. ni parlamentaria ni presidencial. Los \'Otos son entonces irrcbantes y la violencia decide.

Presidencialismo y las fuerzas armadas

Un

96 Juan] Linz

mtica scrfa prob.1hle en d caso dt. una relacin Jirecrn y pernrnncn te menos personalizada. como en un sistema p

9~ luan J. L

batallas polticas diarias pueden \'incular al rgimen a cienos grupos que pueden sentirse halagados o alienados. como los intelectuales. lo~ artistas, sin olvidar a los militares. Una \'Cntaa que ofrece una figura no asociada a un partido, si es respetada, es qw.: hace ms difcil que los acontecimientos pblicos se convierran en ocasiones para protestas c.h.:slegitimadoras.

Los jefes de estado, quiz porgue no se sienten presionados por los problemas diarios, pueden tambin mantenerse informados, pue-den establecer contacto con una amplia gama de personus, incluidos los polticos ms destacados, y pueden hacer llegar sus puntos de vis-ta pm,1damente pero con cierta autoridad a los primeros ministros. El ejemplo de Theodor Heuss y el canciller Adenauer muestra cmo una relac1on de este tipo puede con\'ertirse en una de confianza )' consejo '\o hay nadie en un sistema presidencial que pueda insti-tucionalmente tener este papel.

El jefe de estado puede desempear el papel de consejero o rbi-tro reuniendo a .los lderes de los partidos y facilitando el intercambio de informacin entre ellos. Puede tambin servir como un smbolo de unidad nacional en estados tnica o culturalmente divididos: si tiene facult.1des ejecutivas, esto no sera fcil. Esta es una de las funciones

m~s importantes de la monarqua en Blgica. La combinacin entre amigo neutral de los partidos y sus lderes

que compiten por el poder y dispensador de informacin y conseo no es factl y no todos los jefes de estado estn preparados para esa tarea. Sabemos poco sobre cmo se ejerce ese papel, ya que la discrecin rodea las acti\'idades de los monarcas) los presidentes de las repliblicas parlamentanas. Sin embargo, el distinguir entre el papel de jefe de est : Theodor Herm Konrad Adenauer: Umerev; \ d lugute der Bnefwechse/ 1941i-19CJ, editado por Rudolf ,\lor,cy }'Hans Pc1c '>e ar1. con la colaboractiin del lans Pcter ,\lcnsm~ !Berln: SicJlcr, 1989

La po~ibilidaJ ll' puede excluir. Esra solucin se propuso en l loland.1, donde se man tendra la mon.1r4ufa , y en 1,r.1el, donde se ha imroducido.

[)emocracrn prc:;1denoal o parlamentaria ;Qui: diferenci.J implica' 99

Respuestas a la crtica del presidencialismo

Las respuestas a la crtica implcita del presidencialismo en mis rn1bajos han seguido cuatro direcciones bsicas: ll) admitir los argu-mentos pero citando la cultura poluca de la Amrica Latina y el peso de la tradicin: (2) centrarse en aspectos concretos del presi-dencialismo que no son esenciales a ste ) que son susceptibles de reforma: (3) fa\'orecer sistemas semi presidenciales semi parlamenta-rios: v (4) buscar soluciones innO\adoras.

La fuerza de la tradicin presidencialista en la Amrica Latina ni se discute, pero recurrir a la tradicin hara imposible toda innova-cin. Por otra parte, en muchos pases los perodos de presidencia-lismo democrtico ms bien que autoritario han sido bre\'es. La mayora de los presidentes han sido gobernantes de facto que deri-\aban su podt:r de un golpe ms que de una elecc1on, o de una elec-cin dudosa. La masa del pueblo prefiere un sistema que conoce a algo desconoc1