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LAS NUEVAS TECNOLOGIAS ENEL SISTEMA AGROALIMENTARIO Y

LAS RELACIONES COMERCIALESENTRE ESTADOS UNIDOS YLA COMUNIDAD EUROPEA

W. Jos Byman

Introducción

Es grande la confianza depositada en las nuevas tecnologías,y especialmente en las biotecnologías, como medios para encon-trar soluciones a muchos de los problemas de la agricultura con-temporánea, por ejemplo a la sobreproducción y a la contamina-ción ambiental. Por consiguiente, muchos se esfiterzan por serlos primeros en aplicarlas, y por ganar la carrera tecnológicacomo productores más competitivos. A1 mismo tiempo, dichastecnologías están cambiando toda la estructura de producción ytransformación de los productos agrarios, acelerando la interna-cionalización del sistema agroalimentario(1) y transformando lasrelaciones tradicionales entre agricultores e industria agraria.También la política agraria convencional, basada en estas rela-ciones, está siendo puesta seriamente en entredicho. El resulta-do final de este proceso de reestructuración es difícil de prede-cir, pero es posible entrever algunas tendencias clave, donde elcomercio internacional ocupa un lttgar destacado.

La producción agraria mundial aumentó de forma sttstancialdurante el decenio de 1970, aunque el comercio internacionalde productos agrarios creció aítn con mayor rapidez. En la déca-da de 1980 se ralentizó este rápido ritmo de crecimiento, mien-tras qtte producción y productividad continuaron aumentandocon la misma velocidad. El resttltado fue una enorme sobrepro-

(1) El sistema agroalimentario engloba todas las industrias dedica-das a la fabricación de productos alimentarios. Dentro de este sistema esposible diferenciar cuatro sectores:

- Las industrias que proporcionan factores de producción para elsector agrario, como productos fitosanitarios, semillas y equipos.

- El sector agrario como tal.- La industria de transformación primaria.- La industria productores de bienes de consumo final.

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ducción en algunos de los principales países exportadores, par-ticularmente Estados Unidos. Pero mientras que la participa-ción norteamericana en el comercio agrario internacional dis-minuyó en la década de 1980, competidores como la Comuni-dad Europea, Argentina y Canadá aumentaron realmente suparticipación. Una grave crisis del sector agrario nacional, uni-da a esta pérdida de participación en el mercado mundial, reavi-vó la tradicional aversión de Estados Unidos contra la PolíticaAgraria Común (PAC) de la Comunidad Europea. Esta política,a un tiempo proteccionista y expansionista, era consideradacomo una de las principales causas de los problemas del comer-cio agrario norteamericano. En Estados Unidos se tomaron dis-tintas medidas encaminadas a mostrar su aversión a la PAC, tan-to de forma unilateral como mediante reclamaciones planteadasen las comisiones GATT de resolución de conflictos, todo ellocon escaso éxito. Para Estados Unidos, debido a su gran déficitcomercial, las exportaciones agrarias seguirán siendo muy im-portantes para el conjunto de su economía, mientras que en laCE el paso de importador neto a exportador neto ha llevado ala formulación de una política de exportaciones más explícita.La continuación del conflicto parece inevitable, y probablemen-te las nuevas tecnologías introducirán nuevas tensiones en es-tas relaciones comerciales, a medida que aumente la autonomíade abastecimiento, la intercambiabilidad de los productos agra-rios y el grado de sustitución de los productos agrarios e in-dustriales.

Este capítulo estará dedicado a evaluar el impacto de las nue-vas tecnologías sobre los sistemas agroalimentarios de EstadosUnidos y de la CE, y las consecuencias que se derivan para las re-laciones comerciales entre ellos. En primer lugar, se examinanlos cambios estructurales que están teniendo lugar en el sectoragrario. Puesto que la agricultura es tan sólo una parte del siste-ma agroalimentario, más amplio, se describen a continuación lascaracterísticas de este último sistema, evaluando el lugar ocupa-do por las nuevas tecnologías, y especialmente por la biotecnolo-gía, en sus distintos sectores. A continuación se cor►sideran lasconsecuencias de todo ello para la estructura del sistema agroali-mentario y para la política agraria. Finalmente volveremos la mi-rada hacia la internacionalización de la agricultura y el futuro delos conflictos comerciales entre Estados Unidos y la CE.

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Cambio estructural y crisis de las polidcas agrarias

A lo largo de los últimos 50 años, el sector agrario ha atravesa-do una serie de cambios estnicturales. El acontecimiento más im-portante y sorprendente ha sido la reducción de la mano de obracomo factor de producción. En 1960 había 5.460.000 personasocupadas en la agricultura norteamericana (8,3 por ciento del em-pleo civil total); en 1985, dicha cifra se había reducido a 3.180.000(3,0 por ciento del empleo). En la CE dicha reducción fue todavíamás drástica: de llevar 18.890.000 en 1960 (18,4 por ciento) a7.670.000 en 1985 (7,2 por ciento) (Newman y cols., 1987).

Esta disminución de la población activa agraria era necesariapara la expansión de la producción industrial. En Europa, estatransferencia de mano de obra desde la agricultura a la industriaha sido fomentada por las políticas gubernamentales, siendo elaumento de la productividad agraria uno de los principales de-terminantes del crecimiento global de la economía. La aplica-ción de las nuevas tecnologías contribuyó en gran medida a in-crementar la productividad de la tierra y del trabajo. De maneraespecial, la mecanización de la agricultura en las décadas de1940, 1950 y 1960, y el empleo de productos químicos a gran es-cala a partir de la década de 1950 supusieron un fuerte impulsopara una producción agraria limitada básicamente por la dispo-nibilidad de suelo.

Uno de los rasgos más característicos de la estructura cam-biante de la producción agraria ha sido la implantación de ex-plotaciones agrarias menores en número pero de mayor tamaño:tanto en Estados Unidos como en la CE, el ní►mero de las mis-mas ha caído rápidamente desde la década de 1940. Aunque estatendencia se ha desacelerado algo desde el decenio de 1970,existen muchas razones para suponer que continuará en las pró-ximas décadas. Es cierto que existen considerables diferencias enla estructura de la producción agraria entre Estados Unidos y laCE, e incluso, en el seno de la CE, entre los Estados miembrosdel norte y del sur. Pero, en términos generales, la tendencia ha-cia el aumento de tamaño de las explotaciones es perceptiblepor doquier. En Estados Unidos, el número de explotacionesagrarias alcanzó un máximo de cerca de 6.800.000 en 1935; en1982 había descendido hasta 2.200.000 aproximadamente (USCongress, 1986).

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Las previsiones del cambio estructural de la agricultura nor-teamericana para el año 2000 muestran una continuación deeste declive, hasta alcanzar tan sólo 1.200.000 explotaciones. Es-tas previsiones señalan una distribución bimodal de las explota-ciones que logren sobrevivir: una gran proporción de pequeñosagricultores y de agricultores a tiempo parcial, por un lado, yuna proporción cada vez mayor de grandes explotaciones, porotro, con una caída en picado del número de las explotacionesde tamaño medio (US Congress, 1986). Las perspectivas econó-micas de este último grupo -1a típica explotación familiar norte-americana- son muy pesimistas. Una consecuencia importante esla progresiva concentración de la renta en el sector agrario. En-tre los años 1969 y 1982, el porcentaje de renta agraria total co-rrespondiente a las explotaciones grandes pasó del 51 al 84 porciento. Si la tendencia continúa, en el año 2000 más del 90 porciento de la renta agraria neta procederá de las explotacionescon ventas superiores a los 200.000 dólares. En dicho año, las50.000 explotaciones de mayor tamaño (ventas por encima de500.000 dólares) producirán probablemente el 75 por ciento detodos los productos agrarios.

Cabría pensar que la disminución en el número de agriculto-res habría de servir para atenuar los conflictos comerciales exis-tentes entre Estados Unidos y la CE, en caso de que las presionespor parte de los grupos de intereses dentro del sector agrario so-bre los responsables de la formulación de políticas nacionalesdisminuyesen de forma proporcional. Sin embargo, el decreci-miento en el número de agricultores no significa necesariamen-te la disminución de la producción total. Esta sobreproducciónno sólo provoca conflictos internacionales, sino también proble-mas sociales y ambientales dentro de los principales países pro-ductores. De esta forma, la crisis estructural de la agricultura hadesembocado en una crisis de políticas, dado que no es fácil en-contrar soluciones a estos problemas. Uno de los aspectos másrelevantes de esta crisis es el elevado coste de las políticas agra-rias (Goodman y Redclift, 1989).

Los costes correspondientes a las políticas agrarias crecieronrápidamente durante la década de 1980, tanto en Estados Uni-dos como en la CE. Entre los años 1982 y 1987, los desembolsosoficiales destinados a la agricultura se duplicaron a ambos ladosdel Atlántico, pasando de unos 12.000 millones de libras a más

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de 25.000 millones de dólares (Newman y cols., 1987). Puestoque los ingresos están garantizados a través de precios mínimos ode pagos compensatorios, la caída de los precios de mercado haido acompañada del aumento de la financiación del Estado. Elmayor ritmo de crecimiento de la producción, en comparacióncon la demanda, se traduce además en elevados desembolsospara sufragar el almacenamiento de excedentes y para subven-cionar las exportaciones.

Aunque los gastos de este tipo realizados en Estados Unidosfueron considerablemente menores que los de la CE a lo largode los años setenta, en épocas más recientes han tendido a apro-ximarse. Sin embargo, hay una diferencia en el tipo de pagos.Cerca de las dos terceras partes del gasto, en el caso de EstadosUnidos, corresponde a los cereales, y otro 19 por ciento a losproductos lácteos. Por el contrario, la CE dedica solamente el 15por ciento de su gasto agrario a los cereales, y el 40 por ciento ala carne y a la leche. La restitución de las exportaciones ha su-puesto para la CE 5.100 millones de dólares en 1985, aumentan-do hasta 8.500 millones en 1986 (Newman y cols., 1987, pág. 52).Una caída del 30 por ciento en el valor del dólar, junto con losprecios más bajos del mercado mundial, derivados de unos tiposde interés menores y del "Programa de fomento de exportacio-nes" (Ex^iort Engancement Program, EEP) norteamericano, han sidolas causas principales de estos gastos.

Los enormes costes que suponen para el presupuesto públi-co los programas de apoyo a la agricultura han llevado a otrossectores de la economía y a políticos de todos los partidos a plan-tear duras críticas con respecto a la viabilidad financiera de la ac-tual política agraria. Dadas las presiones generalizadas para dis-minuir los déficits presupuestarios, la política agraria no puedequedar al margen de estos recortes del gasto. En la CE, el costecada vez mayor de la PAC está comprometiendo el desarrollo deotros sectores donde es necesario diseñar y aplicar políticas co-munes. En Estados Unidos, el gasto agrario ha sido sometido aun severo examen por todas las partes interesadas en hacer fren-te al grave déficit presupuestario. Del mismo modo, en la CE sehan tomado medidas recientemente con el fin de restringir loscostes cada vez mayores de la política agraria. En noviembre de1987, el Congreso y el Gobierno norteamericanos llegaron a unacuerdo sobre la reducción del déficit presupuestario: los desem-

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bolsos para el sector agrario se reducirían en unos 2.000 millo-nes de dólares. En la CE, el Consejo Europeo (que agrupa a losjefes de gobierno de los Estados miembros) aprobó un paquetede medidas destinadas a reducir el coste de la PAC, con el fin desuperar los problemas financieros de la CE.

A pesar de todo, estas medidas representan únicamente ini-ciativas de escaso alcance con vistas a la resolución de los princi-pales problemas de la agricultura, tanto a nivel de explotación in-dividual como de política global. Se espera que el desarrollo tec-nológico y la liberalización comercial aporten nuevas soluciones.Para comprender los motivos por los que se prefieren estas víastendremos que describir primeramente el sistema agroalimenta-rio, en cuyo contexto es posible percibir los intereses que tratande promover el rápido desarrollo tecnológico y el libre comercio.

El sistema agroalimentario

Las modificaciones de los métodos de producción provoca-das por el cambio tecnológico, aunque suelen introducirse conla finalidad de reducir los costes, han llevado, sin embargo, a unaumento de los costes de producción como porcentaje de la ren-ta agraria bruta. En la década de 1940, aproximadamente el 50por ciento de dicha renta se destinaba a las partidas de gasto deganado, piensos, semillas, fertilizantes, amortización, mano deobra contratada, reparaciones, impuestos, intereses sobre el prés-tamo hipotecario de la explotación agraria y alquileres a los pro-pietarios de la tierra. En los años setenta, los agricultores teníanque dedicar a tales fines cerca del 70 por ciento de sus ingresosbrutos (ERS/USDA, 1986). El principal receptor de estos desem-bolsos era el próspero sector industrial suministrador de los fac-tores de producción. Es esta industria, juntamente con el restode las que componen el sistema agroalimentario, las que hancrecido más tanto en términos absolutos como relativos, mien-tras que la agricultura propiamente dicha veía disminuir su parti-cipación. En 1982, la agricultura norteamericana suponía única-mente el 11 por ciento de la contribución del sistema agroali-mentario al PIB (Penn, 1985).

Esta creciente integración de la agricultura dentro del con-junto de la economía significa que los factores que afectan a los

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costes de los medios de producción tienen también una gran in-fluencia sobre la renta neta de los agricultores. Significa asimis-mo que las industrias de los medios de producción y de transfor-mación tienen interés en la expansión continuada de la produc-ción agraria. El crecimiento en la industria de los factores de pro-ducción, por ejemplo, solamente puede darse cuando la agricul-tura aumenta su producción médiante el uso de más cantidadesde factores de producción, o bien de mayor calidad.

Existen igualmente otros factores que favorecen la expan-sión (Hoogh, 1987). En primer lugar, las condiciones de compe-tencia perfecta que prevalecen en la producción agraria'hacenque los agricultores se sientan atraídos por las nuevas técnicasproductivas que reducen los costes de producción y mejoran laproductividad, aunque ello conduzca a un exceso de oferta a ni-vel global. La industria de los factores de producción, con su in-vestigación y desarrollo intensivos en tecnologías para el aumen-to de la productividad, supone un fuerte estímulo para la pro-ducción agraria. En segundo lugar, los propios agricultores cons-tituyen un grupo poderoso que ha utilizado su influencia paraconseguir la introducción de políticas agrarias favorables. Elprincipal mecanismo de estas políticas consiste en el manteni-miento de las rentas por la vía de precios garantizados, métodoevidentemente ineficaz para evitar el exceso de oferta, y que au-menta la inestabilidad del mercado en vez de disminuirla. En ter-cer lugar, la industria transformadora de alimentos está adqui-riendo elevados niveles de concentración, y, en el contexto deuna demanda inelástica, utiliza su poder económico para comer-cializar nuevos productos alimentarios fabricados a partir de unaabundante disponibilidad de materias primas. En cuarto lugar,los organismos públicos, especialmente los ministerios de agri-cultura nacionales, han favorecido siempre el crecimiento de laproducción y de la productividad. A través de la investigación yextensión agrarias, de la dotación de infraestructuras de todotipo y de la política fiscal, los gobiernos nacionales disponen dedistintos instrumentos de fomento de la producción agraria in-terna. Los ministerios de agricultura de la mayor parte de los paí-ses industrializados son, en realidad, organizaciones "cautivas"de los grupos de presión agrarios.

Este complejo agroindustrial no es homogéneo. Tanto el sec-tor agrario como la política agraria se hallan actualmente en una

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situación de crisis. Las nuevas tecnologías no sólo servirán paraprofundizar esta crisis, sino también para modificar las relacio-nes entre los distintos sectores del .sistema agroalimentario. Y en-tre todas las nuevas tecnologías que se están desarrollando, labiotecnología está Ilamada a ejercer los efectos de mayor alcancesobre el sistema agroalimentario, sus sectores individuales y lasrelaciones entre los mismos (Goodman y Wilkinson, capítulo 6).

A1 ser la biotecnología una de las nuevas tecnologías "clave",la denominada carrera tecnológica entre países industrializados(Tulder y Junne, 1988) incluirá también inevitablemente el siste-ma agroalimentario (y por consiguiente a la agricultura). En estacarrera, cada uno de los países fomenta sus industrias "naciona-les" a través de políticas industriales y tecnológicas específicas, deforma que es habitual otorgar considerables subvenciones a lasindustrias de alta tecnología consideradas más prometedoras. Es-tas nuevas tecnologías se proclaman como soluciones a todos losproblemas relacionados con el modelo de crecimiento que hadominado el período de rápida expansión económica de la pos-guerra. Desde la década de 1970, este modelo ha entrado en cri-sis, asediado por los denominados problemas de control (Roobe-ek, 1986), entre los cuales están los salarios elevados, el decliveen el crecimiento de la productividad, el exceso de capacidad yde producción y la contaminación ambiental. Se espera que lasnuevas tecnologías aporten respuestas a todos estos problemas.Sin embargo, son ellas mismas las que simultáneamente estáncontribuyendo a minar la estructura actual de las relaciones eco-nómicas y políticas, y aunque no son la causa principal del cam-bio estructural, hacen que este proce ►o se acelere (Roobeek,1986). En efecto, a pesar de que el cambio tecnológico ha sidoun factor de primera magnitud en los problemas de exceso deoferta que tiene la agricultura, ahora se sugiere alegremente quelas nuevas tecnologías pueden resolver estos mismos problemas.

El impacto de las nuevas tecnologías sobre los distintossectores del sistema agroalimentario

El sector agrario

El impacto de las biotecnologías sobre el cambio estructurales evidente ante todo en el propio sector agrario. Según Buttel

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(1986) las nuevas biotecnologías no harán sino profundizar latendencia de cambio estructural existente en la agricultura nor-teamericana, debido a tres factores principales:

1) Las nuevas biotecnologías, en su conjunto, serán relati-

vamente intensivas en capital, lo que significa que se suministra-

rán a los agricultores en forma de factores de producción comer-

ciales relativamente caros, más al alcance de las grandes explota-

ciones agrarias.

2) Las biotecnologías serán por lo general igualmente in-tensivas en cuanto a gestión: aquellos agricultores con explota-ciones especializadas, superior capacidad de gestión y acceso a lainformación y al procesamiento de datos, estarán en condicionesde utilizarlos con mayor eficacia.

3) Las nuevas biotecnologías tenderán a incrementar laproducción, fenómeno que, al igual que ocurría con los adelan-tos tecnológicos precedentes, traerá consigo, por norma general,presiones a la baja sobre los precios de los productos.

Los cambios en la estructura de la producción agraria conti-nuarán en la misma dirección que hasta ahora, confluyendo ha-cia un modelo bimodal, donde en un extremo existen muchísi-mos pequeños agricultores a tiempo parcial no comercializado-res, y en el opuesto algunas enormes empresas de propiedad fa-miliar. Las grandes empresas probablemente se mantendrán almargen de la producción directa de la mayor parte de los pro-ductos agrarios. Después de todo, ya controlan las fases de losfactores de producción y de transformación del sistema agroali-mentario, y, como ha secialado Buttel, "la forma de ganar dineroen la agricultura seguirá siendo a través de la venta de los facto-res de producción a los agricultores y de la comercialización desus productos, no con la actividad agraria como tal" (1986, pág.21). De este modo, aunque la agricultura seguirá estando princi-palmente en manos de productores familiares, su posición cadavez más dependiente dentro del sistema agroalimentario hace aestos últimos vulnerables a los cambios tecnológicos que ocurranen otras partes del sistema.

El sector de los factores de ^iroducción

Por el lado de los factores de producción, la novedad más in-teresante consiste en la integración de la industria de semillas

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dentro de las empresas multinacionales del sector petroquímicoy farmacéutico, motivada por una serie de factores (Buttel ycols., 1984). Uno de éstos es la estrecha relación que existe tradi-cionalmente entre la industria fitosanitaria y la de semillas. Losproductores de semillas, debido al elevado valor de sus cosechas,recurren a fertilizantes, plaguicidas y fungicidas en el proceso deproducción con mayor intensidad que el agricultor medio: losproductos químicos han sido vistos como la solución a los pro-blemas que las empresas de selección vegetal consideraban inso-lubles. Otro factor consiste en que los canales de distribución yventa de fertilizantes, plaguicidas y herbicidas son muy similaresa los que se usan para las semillas, y una estrecha cooperaciónentre las industrias química y de semillas contribuye a la eficien-cia de dicha distribución. La tercera razón, muy importante, con-siste en el desarrollo de las nuevas biotecnologías.

La importancia del mercado agrario para la biotecnología-entre el 25 y el 40 por ciento de las ventas totales para el año2000 (Ayers y Greer, 1984)- ha sido reconocida por las empresaspetroquímicas y farmacéuticas. La industria química estaba bus-cando de un modo especial nuevas formas de obtener benefi-cios, desde el momento en que los mercados tradicionales paralos productos químicos de consumo masivo se habían estancado.Con el fin de conseguir los conocimientos precisos, las principa-les empresas químicas han absorbido o establecido relaciones es-trechas (a través del capital de riesgo) con pequeñas empresasde investigación biotecnológica ( principalmente en Estados Uni-dos), o bien han creado ellas mismas sus propias unidades de in-vestigación ( en Europa) . Para mejorar su acceso al mercadoagrario y su control del mismo, han adquirido también empresasde semillas. Este proceso de integración ha sido estimulado, deun lado, por la sólida posición financiera de la industria químicay, de otro, por la necesidad por parte de la industria de semillasde un fuerte respaldo financiero para proseguir sus costosas in-vestigaciones en el campo de la biotecnología.

Con el desarrollo y la aplicación de la biotecnología estándesapareciendo las fronteras entre los factores de producciónquímicos y biológicos para la agricultura. Una empresa sumi-nistradora tanto de semillas como de plaguicidas puede combi-nar estos productos de tal forma que el agricultor que adquieresus semillas tenga que comprar igualmente un determinado

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plaguicida. De este modo, las industrias de los factores de pro-ducción venden paquetes de semillas y de productos químicosa los agricultores. Los nexos entre semillas y plaguicidas, esta-blecidos en la fase de selección vegetal, son de importancia es-tratégica para la industria química, ya que las patentes de lamayoría de los productos fitosanitarios expirarán al cabo deunos pocos años. Puesto que entonces otras empresas podránsuministrar también dichos productos, los proveedores origina-les están buscando nuevas formas de ganar dinero con sus vie-jos productos, y una combinación exclusiva de productos quí-micos y de semillas se considera que ofrece esta posibilidad(Ruivenkamp, 1987).

Este nexo no siempre conduce a las soluciones más favora-bles desde el punto de vista social y ambiental. Si bien por unlado la biotecnología lleva implícita la ventaja de poder usar me-nos productos químicos, puesto que aumenta la resistencia de lasplantas a las plagas, la actual orientación de la investigación po-dría llevar a un uso mayor, y no menor, de productos fitosanita-rios. En Estados Unidos, por ejemplo, la empresa de biotecnolo-gía Calgene investiga la resistencia a los herbicidas de la plantadel tabaco. Se trata de hacer que el tabaco y otros cultivos comer-ciales sean completamente resistentes al herbicida Roundup,producido por Monsanto, de forma que los agricultores puedantratar con el mismo sus campos sin limitaciones. La empresa bel-ga de biotecnología Plant Genetic Systems está siguiendo idénti-co rumbo, tratando de conseguir plantas resistentes al conocidoherbicida Basta, producido por el grupo químico alemán Ho-echst.

La industria alimentaria

La industria alimentaria es la que tradicionalmente se haocupado de transformar los productos agrarios. Por consiguien-te, la relación entre el agricultor y la industria alimentaria hasido siempre muy estrecha. Muchas de las industrias productorasde alimentos fueron creadas originalmente por los agricultoresbajo la forma de cooperativas. El punto de partida de dicha rela-ción era tradicionalmente el agricultor. Ello implica que la in-dustria alimentaria procesaba lo que el agricultor producía, en

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vez de producir el agricultor lo que demandaba la industria. Estarelación está cambiando actualmente, y las biotecnologías estánacelerando y dando forma a este cambio.

Junto con las novedosas tecnologías de la información y delas membranas, las aplicaciones de la biotecnología provocaránun cambio estructural en la propia industria transformadora,que es la principal y la más antigua consumidora de biotecnolo-gía. En la producción de alimentos básicos, como el pan y el que-so, se han utilizado durante siglos microorganismos del tipo delevaduras y bacterias de ácido láctico, cuyo uso se remonta al an-tiguo Egipto. Lógicamente, su descubrimiento se realizó por elmétodo de prueba y error.

Sin embargo, una de las características de la nueva biotecno-logía consiste en su capacidad para manipular los microorganis-mos con el fin de mejorar su rendimiento. De este modo se con-trolan mejor los procesos de producción, haciéndolos más eco-nómicos y eficientes. También es posible diseñar y fabricar todauna gama de nuevos productos mediante la biotecnología. Laimportancia que ello tiene para la industria alimentaria puedededucirse del hecho de que prácticamente las cincuenta prime-ras empresas alimentarias del mundo realizan actualmente activi-dades de investigación biotecnológica.

Wilkinson (1987, pág. 21) destaca cinco características que,en su conjunto, convierten a las biotecnologías en tecnologías es-tratégicas para el futuro del sistema agroalimentario:

1) Las biotecnologías redefinirán cada vez más las actualestécnicas de purificación, extracción, filtración y conservación;

2) facilitan y aceleran la transición hacia la producción au-tomatizada;

3) permiten desmontar la cadena de producción integrada,enlazando determinados factores de producción agrarios con losproductos alimentarios acabados;

4) presentan posibilidades respecto a la asimilación de laproducción alimentaria dentro de estructuras industriales másamplias, caracterizadas por el uso de tecnologías y factores deproducción convencionales (por ejemplo biomasa/hidratos decarbono, fermentación/biorreactores);

5) proporcionan, al nivel del proceso de producción, unarespuesta adecuada a los nuevos modelos de demanda, que apre-cian en los alimentos ante todo sus valores nutritivos, y que cons-

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tituyen en sí mismos un reflejo de los impactos sociales que con-llevan los adelantos en las ciencias de la vida.

Más adelante se examinarán con mayor detalle las caracterís-ticas 3) y 4). Sin embargo, en ningún caso pueden ser estudiadasindependientemente de la evolución de la industria quíinica, ala que nos referiremos a continuación.

La industria química

La industria química, concepto que incluye los productos pe-troquímicos y farmacéuticos, al igual que otros productos quími-cos, posee una importancia estratégica para el sistema agroali-mentario. Como muestra el cuadro 7.1, se trata de un sector queha mantenido tradicionalmente fuertes vínculos con las demásindustrias que intervienen en el sistema agroalimentario. Para elsector de los factores de producción suministra productos fitosa-nitarios, energía y fertilizantes. A1 sector agrario le abastece deproductos de medicina veterinaria, así como de aditivos parapiensos. La industria de transformación primaria proporcionamaterias primas para la industria bioquímica. Y en la etapa deproducción de alimentos acabados, la industria química aportaaditivos y vitaminas.

Cuadro 7.1 Función de la industria química en el sistema agroalimentario

industria -^ sector-p

industria de -=^producción

de facto- agrario transforma- de alimen-res de ción prima- tos acaba-

produc-^^ ria dos

ción ^^ ^ ^^ / I

^ \ I^^_i industria quimica

I

Aunque la mayoría de las empresas productoras de alimen-tos desarrolla actualmente actividades de investigación biotecno-lógica, la mayor parte de las nuevas biotecnologías está siendodesarrollada, y lo seguirá siendo, por la industria química y a tra-

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vés de pequeñas empresas de investigación biotecnológica. Ypuesto que estas últimas dependen de la primera para la produc-ción a gran escala y para la comercialización de sus invenciones,es la industria química la que presenta un mayor interés (Wilkin-son, 1987).

En la industria petroquímica, el primer paso hacia la biotec-nología fue, por un lado, el desarrollo de las bioproteínas (pro-teína monocelular, SCP) y, por otro, el de la biomasa. Las bio-proteínas pueden ser consideradas como un intento de realzar elvalor de las materias primas de origen petroquímico existentes,por medio del desarrollo de productos paralelos/concomitantes.La biomasa fue considerada como un suministro energético al-ternativo, cuya importancia estaba en función del agotamiento 0encarecimiento de las fuentes de energía de origen fósil. A pesarde que la producción de bioproteínas y la transformación de bio-masa se realizan tan sólo en plantas piloto, tanto sus posibilida-des comerciales como su importancia estratégica para el desarro-llo de la tecnología tienen una gran importancia. En la actuali-dad, la biomasa no solamente es valorada como fuente alternati-va de energía, sino también como una posible materia primanueva en la fabricación de productos químicos.

De forma similar, la transición de los productos químicos deconsumo masivo a las especialidades químicas, junto con la di-versificación de los factores de producción, ha coincidido con ungiro hacia las biotecnológías. Si bien en determinados segmentosde la industria química se ha venido utilizando la biotecnologíadurante mucho tiempo (industria bioquímica), las perspectivasde una gama más amplia de materias primas (biomasa y suminis-tros energéticos) y la producción de especialidades químicas me-diante cultivos de tejidos y de células, han abierto el camino anuevos procesos de producción y a nuevos productos, con lasconsiguientes oportunidades de crecimiento y de beneficio. Laproducción de bienes intermedios mediante procesos biotecno-lógicos es un importante sector en crecimiento. Como ejemplostenemos los biopolímeros utilizados en los plásticos biodegrada-bles y los aminoácidos para la fabricación de alimentos y piensos.

En la industria farmacéutica, la biotecnología proporcionarásustitutos de algunas materias primas de origen vegetal y animalcada vez más escasas, y dará lugar igualmente a nuevos produc-tos, como el interferón y equipos de diagnóstico.

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Resumiendo, en las industrias petroquímicas, químicas y far-macéuticas:

La biotecnología se convierte en un componente de la es-trategia industrial en los aspectos de la valoración/sustituciónde materias primas, fabricación de productos intermedios yelaboración de nuevos productos. Aunque la tecnología de fer-mentación/biorreacción se utiliza con carácter general, los co-nocimientos especializados de biología vegetal y microbianapertenecen a la estrategia de la industria petroquímica, la tec-nología de las enzimas a la de la química y la ingeniería genéti-ca a la de la farmacéutica (Wilkinson, 1987, pág. 24).

La biotecnología dentro del sistema agroalimentarioen su conjunto, y sus implicaciones para la politica agraria

No solamente se están desarrollando nuevos productos yprocesos de producción en todo el sistema agroalimentario, sinoque, con la creciente importancia estratégica de las biotecnolo-gías para los distintos sectores del sistema, las relaciones entrelos distintos sectores están cambiando de manera radical. Cadavez resulta más diffcil diferenciar entre las distintas fases de pro-ducción de los elementos que constituyen el producto alimenta-rio acabado o el producto químico. A1 nivel de industria, estasdistintas fases pueden ser integradas con mayor facilidad dentrode la misma empresa.

La relación entre la industria química y la alimentaria se estámodificando cualitativamente a causa de la introducción de labiotecnología. Desde el momento en que la tecnología básica esidéntica en ambas industrias, para las empresas de cualquiera deambos sectores tiene una importancia estratégica participar tam-bién en el otro.

A1 propio tiempo, la posición del sector agrario dentro delsistema agroalimentario ha dejado de estar clara. Los productosagrarios se utilizan como materias primas para la industria quí-mica, como biomasa para la petroquímica (bioetanol), y comoelemento básico para la primera transformación en la industriaalimentaria. De este modo, el sector agrario se halla aprisionadoentre el sector de los factores de producción y el de transforma-ción. Por otro lado, la incorporación de la industria de semillas

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dentro de la industria química transforma la agricultura mismaen una actividad que deja de ser extractiva para situarse en las fa-ses posteriores del proceso (Kloppenburg, 1988). Además, la re-lación tradicional entre agricultura e industria alimentaria, don-de esta última era adquirente y transformadora de los productosde la primera, dejará paso a otro tipo de relación en la que elagricultor produce aquello que demanda la industria de trans-formación (primaria). Si dentro del sistema agroalimentario,tanto el sector de suministro de factores de producción como elde transformación quedan incorporados dentro de la misma em-presa, cosa que está sucediendo cada vez con mayor frecuencia,el agricultor perderá por completo su independencia, convir-tiéndose en poco más que un apéndice de la industria químico-alimentaria.

La intercambiabilidad de los distintos tipos de productosagrarios al nivel de transformación primaria (especialmente delas distintas fuentes de hidratos de carbono, como el almidón yel azúcar, y también los aceites vegetales) aumentará la compe-tencia entre los agricultores de las distintas regiones y países.Cuando los productos agrarios se usan como materia prima parala industria bioquímica, deja de tener importancia el tipo de hi-drato de carbono utilizado, y solamente cuenta el precio de lamateria prima. Por otra parte, productos tradicionalmente agra-rios pueden ser fabricados ahora de forma industrial, mediantecultivos de células y de tejidos en biorreactores. Algunos produc-tos de bajo volumen y elevado precio se están fabricando ya porestos métodos biotecnológicos. Aunque no se trata de un granmercado, es altamente rentable y crece constantemente, ademásde poseer, como hemos visto antes, una importancia estratégicacon vistas al posterior desarrollo tecnológico.

Ruivenkamp (1984, 1989) ha descrito estos cambios estructu-rales del sistema agroalimentario desde la perspectiva de la pro-ducción agraria tradicional, distinguiendo tres procesos de rees-tructuración:

1) En primer lugar, se produce la separación entre la pro-ducción agraria y su entorno natural, a medida que es posibledesarrollar nuevas especies vegetales y animales adaptadas me-diante técnicas de ingeniería genética a unas condiciones natura-les que anteriormente eran negativas. La producción agraria enlocalizaciones no tradicionales puede llevar tanto al aumento de

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la autosuficiencia como a la intensificación del comercio. En par-ticular, cuando se trata de un cultivo que requiere mucha manode obra, puede resultar rentable desplazar la producción haciaregiones con costes de mano de obra inferiores.

2) En segundo lugar, tenemos una separación entre la pro-ducción de alimentos y la producción agraria, desde el momentoen que los alimentos no son contemplados ya básicamente comoproductos agrarios transformados, sino como elementos nutriti-vos. Por consiguiente, los productos alimentarios están constitui-dos por distintos componentes de origen agrario o químico. Losingredientes básicos, como hidratos de carbono, proteínas y gra-sas se completan con aromatizantes, colorantes, conservantes y,como aportación a la sahid, también con vitaminas.

3) En tercer lugar, se produce asimismo la separación entrelos productos agrarios y sus cualidades intrínsecas, puesto quedichos productos se desintegran en sus componentes básicoscomo proteínas, hidratos de carbono y grasas, los cuales a su vezson combinados en diferentes cantidades y variando los elemen-tos, junto con aditivos, para crear productos alimentarios.

Un claro ejemplo de la intercambiabilidad de los productosagrarios y de los efectos que tiene sobre la producción y el co-mercio del sector, tanto al nivel nacional como internacional, esla competencia entre los distintos edulcorantes (Ruivenkamp,1986). En la década de 1970, el desarrollo de enzimas específicashizo posible la producción a gran escala del jarabe de maíz ricoen fructosa (HFCS), edulcorante a base de almidón que se obtie-ne del maíz. La sustitución del azúcar por el HFCS en las indus-trias de bebidas refrescantes fue impulsada además por una polí-tica de altos precios del azúcar en Estados Unidos. Debido a lacreciente oferta de azúcar y de HFCS, las cuotas de importaciónnorteamericanas han experimentado constantes modificacionesa la baja, lo que, unido al exceso de producción de la CE, haejercido un impacto de gran alcance sobre las regiones tradicio-nalmente productoras de caña de azúcar, como el Caribe y Fili-pinas.

Para la fabricación del HFCS es posible utilizar diferentesfuentes de almidón, como maíz o patatas. Pero es aún más im-portante el hecho de que el azúcar y el HFCS se están convirtien-do en competidores dentro de la industria alimentaria. Por con-siguiente, los productores de azúcar y los de maíz también com-

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piten entre sí, tanto al nivel nacional coino internacional. En losúltimos tiempos se ha presentado un tercer competidor: la in-dustria bioquímica, fabricante de edulcorantes artificiales, en es-pecial el aspartame.

Como hemos visto, la política agraria se está enfrentado yacon grandes desaffos, como son las dificultades financieras debi-das a la sobreproducción, los problemas ambientales y el descen-so de los ingresos de muchos agricultores. A todo esto vienen asumarse los cambios en el sistema agroalimentario que son resul-tado de la biotecnología y de otras tecnologías nuevas. Esta situa-ción plantea una amenazadora pregunta acerca del futuro de laspolíticas agrarias nacionales en cuanto elemento de acción polí-tica independiente.

Con un número de agricultores cada vez menor y con la in-tensificación de la competencia entre los que aún permanecen,es de esperar que su peso político vaya a disminuir a largo plazo.Sin embargo, debido a una herencia de relaciones instituciona-les y de procesos políticos establecidos, los agricultores tienenm᧠influencia de la que cabría esperar a juzgar por su número ycontribución al PIB. Esto es algo que no puede durar indefinida-mente, y en el futuro disminuirá la influencia de los agricultoresen los temas que les afe►tan directamente, pasando a manos delas restantes industrias del sector agroalimentario. Con el controlcreciente que ejercen sobre el conjunto de la cadena de produc-ción, dichas industrias desearán obtener también el poder políti-co correspondiente. A medida que las relaciones tradicionalesentre los agricultores y la industria agroalimentaria se desvane-cen, como consecuencia de la intercambiabilidad de las materiasprimas en la fase de transformación, y se derrumba la coaliciónde intereses que ha estado sosteniendo el modelo expansionista,la lucha entre agricultores e industrias transformadoras en el te-rreno de la política agraria será cada vez más desigual.

A medida que la competencia internacional fuerza a las in-dustrias agroalimentarias a adquirir sus materias primas con elmenor coste posible, tratarán de influir sobre la política agrariapara conseguir éstas una reducción de precios. Este es el caso deEstados Unidos y de la CE. Sin embargo, en la CE los niveles deprecios están aún muy por encima de los del mercado mundial.Por esta razón, algunas industrias bioquímicas han amenazadocon abandonar la CE si no se reducen los precios que obtienen

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para sus materias primas, puesto que están obligadas a competircon industrias de fuera de la CE que tienen acceso a materiasprimas mucho más baratas. La Comisión Europea ha accedido aalgunas de estas demandas, facilitando azíicar y almidón, lasprincipales materias primas para la industria bioquímica, a losprecios del mercado mundial. El principal motivo de la Comi-sión para subvencionar estos suministros ha sido tratar de mante-ner a las industrias usuarias de biotecnologías dentro de los con-fines de la CE. Dada la importancia de estas últimas en la carrerainternacional de la tecnología, su desarrollo y aplicación dentrode la Comunidad se considera de crucial importancia. Es ciertoque el coste de esta medida ha sido relativamente bajo, ya que lasmaterias primas en cuestión eran excedentarias en la CE, por loque de otro modo la Comisión hubiera tenido que pagar muchomás por el almacenamiento de las cantidades intervenidas o porlas subvenciones a la exportación para colocarlas fuera de la Co-munidad. Pero es significativa esta tendencia a satisfacer las de-mandas de la industria agroalimentaria, no necesariamente favo-rables a los intereses de los agricultores.

Este ejemplo, en el que se proporcionan materias primas aun precio ventajoso para su uso en la industria de la biotecnolo-gía, muestra cómo los intereses agrarios se contraponen cada vezmás a los de la industria y la tecnología. la biotecnología se consi-dera de tal importancia para la prosperidad fiitura de la CE quees preciso destruir cualquier obstáculo que se oponga a su desa-rrollo y aplicación. Podemos afirmar que la política agraria seestá volviendo de este modo una parte de la política industrial decarácter general. En efecto, la Comunidad Europea ha hechohincapié en la promoción de la biotecnología para los fines dedesarrollo agroindustrial (Comisión, 1986 y 1988). En sus pro-puestas al Consejo de Ministros, la Comisión identifica la tecno-logías que deben ser fomentadas (y subvencionadas), así comolos sectores del sistema agroalimentario a los que se deben apli-car. Se concede particular importancia a las industrias alimenta-ria y bioquímica que utilicen materias primas, tanto novedosascomo convencionales, procedentes de la agricultura, en la hipó-tesis de que la producción agraria deberá ajustarse a los interesestecnológicos del complejo químico-alimentario.

Según se afirma, uno de los principales ejes de investigacióndebería ser la industria de piensos y el aumento de la autosufi-

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ciencia en determinados productos relacionados con las semillasoleaginosas. La CE es uno de los primeros importadores de acei-tes vegetales, utilizados en las industrias química y alimentaria, ytambién de semillas oleaginosas, utilizadas en la industria depiensos. Por consiguiente, los proyectos de investigación biotec-nológica están orientados hacia la mejora de la calidad y canti-dad de las semillas oleaginosas europeas. En el campo de la in-dustria química, el uso de aceites vegetales europeos podría am-pliarse en gran medida si se produjese el tipo adecuado de gra-sas en los cultivos de semilla oleaginosas. La industria de piensoscompuestos es una de las principales transformadoras de proteí-na extraída de semillas oleaginosas, especialmente de la soja. Lainvestigación en este aspecto se centra en ajustar las variedadesde soja a los climas de Europa Occidental. España, en particular,posee el clima adecuado para ampliar extraordinariamente suproducción de soja. Otro de los ejes de la investigación biotecno-lógica de la CE es el incremento del contenido de los aminoáci-dos apropiados en las variedades de cereales europeos. Un ejem-plo importante es la lisina del centeno, aminoácido necesariopara la alimentación animal. Si se pudiera incrementar el conte-nido de esta sustancia, sería posible reducir la cuantía de las im-portaciones de proteínas destinadas a la alimentación animal.

Todos estos esfuerzos de investigación tratan de disminuir laimportación de productos agrarios por parte de la CE. Esto ten-drá, evidentemente, importantes implicaciones para Estados Uni-dos, como principal exportador de productos agrarios a la CE. Losproductores europeos de cereales ya han ejercido presiones pararestringir la importación de sucedáneos. Sin embargo, si disminu-ye el precio de los productos cerealísticos comunitarios; objetivopolítico básico de la Comisión, y se aumenta en la proporción ade-cuada el contenido proteínico de las variedades europeas de grano, dejarán de ser necesarias las importaciones. Esta sustitución deimportaciones por productos de la CE conducirá a nuevos conflic-tos con Estados Unidos, que ve amenazado uno de sus primerosmercados de exportación. Puesto que la cuarta parte de la produc-ción norteamericana de soja se exporta a la CE, y no resulta nadafácil hallar nuevos mercados, Estados Unidos no se resignará confacilidad a esta pérdida de exportaciones; sin duda será un ele-mento añadido a las dificultades por las que atraviesan actualmen-te las relaciones transatlánticas en materia de comercio agrario.

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La internacionalización de la agricultura y los conflictoscomerciales entre Estados Unidos y la CE

En las décadas de 1950 y 1960, el comercio agrario era unelemento marginal de las políticas agrarias nacionales, destinadoa mantener las rentas agrarias y a dar salida a los eventuales exce-dentes, especialmente por la vía de ayuda alimentaria. Sin em-bargo, en los años setenta se produjo un cambio de política enEstados Unidos. En 1970 se estableció una comisión presidencial(la Comisión Williams), con objeto de recomendar medidas paracorregir el declive exportador de Estados Unidos, y sus conclu-siones sostenían la expansión de las exportaciones en dos direc-cioñes: agricultura y electrónica (Cathie, 1985). Esta política sevio ayudada de forma importante por el rápido aumento de pre-cios de los productos agrarios en el mercado mundial que tuvolugar después de 1972. Las exportaciones agrarias de EstadosUnidos crecieron desde 7.300 millones de dólares en 1970 a másde 41.200 millones en 1980 (McCalla y Learn, 1985).

El aumento de las exportaciones agrarias norteamericanas,tanto en precio como en cantidad, formó parte de un crecimien-to sin precedentes del comercio agrario, que propició tales expor-taciones. El volumen del comercio agrario internacional pasó de285 millones de toneladas en 1970 a 518 millones de toneladas en1981. El grueso de este incremento correspondió a la demandade los países en desarrollo y los de economía centralmente plani-ficada. La combinación de un rápido aumento de la población yde un fuerte crecimiento económico en muchos países en desa-rrollo hizo crecer la demanda de alimentos a un ritmo mayor queel de la producción agraria nacional. Esta tendencia, que ya se ha-bía manifestado en los años sesenta, se vio reforzada en los seten-ta. A comienzos de esta década, la Unión Soviética se convirtióigualmente en un protagonista importante del mercado mundialde granos, cuando comenzó a hacer uso de las importacionespara compensar las insuficiencias de su producción interna: uncambio de política orientado a aumentar la oferta interior de car-ne requería la importación de cereales para piensos. Otras econo-mías centralmente planificadas siguieron derroteros similares.Esta combinación de acontecimientos a escala global, junto conun pequeño descenso de la producción cerealística mundial enlos años 1972-73, tuvo como consecuencia un fuerte incremento

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en el volumen de los intercambios comerciales y grandes aumen-tos en los precios de los productos agrarios de mayor tráfico.

Las políticas gubernamentales estimularon en gran medidala expansión de la producción y del comercio. Como hemos vis-to, el gobierno norteamericano hizo de los beneficios de las ex-portaciones la finalidad principal de su política agraria, y se reco-mendó a los agricultores que sembrasen cada acre disponible deterreno. La elevada inflación del período significaba que los ti-pos de interés reales eran reducidos, y muchos agricultores sedecidieron a adquirir préstamos para comprar más tierra y am-pliar la producción. Entre 1971 y 1975, la superficie de cereal deEstados Unidos aumentó en unos 8 millones de hectáreas, cercade un 10 por ciento (Brown, 1987).

En la CE, el cambio tecnológico, unido a los efectos de laPAC, han llevado a una producción siempre en aumento. Loselevados precios internos, las barreras prohibitivas a la importa-ción y unas compras de intervención ilimitadas incitaron a losagricultores comunitarios a producir todo cuanto fuera posible.Mientras esta producción pudo ser vendida en el mercado inte-rior, no hubo graves problemas para los competidores exterio-res. Sin embargo, a lo largo de la década de 1970 se llegó a la sa-turáción del mercado interior. Guando la tasa de autosuficienciasuperó el cien por cien, fue necesario exportar a otros mercadosfuera de la CE. Y puesto que los precios internos de la CE eransuperiores a los del mercado mundial, se hacía preciso subven-cionar las exportaciones al objeto de cubrir esta diferencia deprecios. En los años setenta las exportaciones eran aún escasas ylas diferencias de precios pequeñas, por lo que el coste de lassubvenciones a la exportación era relativamente bajo. Además deello, como la demanda mundial de productos agrarios seguíacreciendo, había cabida en el mercado mundial para cualquiernuevo país exportador.

Con la integración de la agricultura dentro de la economíainternacional, su vulnerabilidad ante las variaciones de esta últi-ma fue en aumento, fenómeno que se manifestó con toda clari-dad en la década de 1980. Los cambios de la política monetarianorteamericana, la crisis de la deuda en los países en desarrollo,la recesión mundial y los cambios en la demanda de los produc-tos agrarios fueron factores que repercutieron en la prosperidaddel sector agrario.

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Para detener la progresiva bajada del dólar y combatir la in-flación, la Reserva Federal de Estados Unidos cambió en 1980 supolítica monetaria. La restricción de la oferta de dinero y los ti-pos de interés elevados lograron el propósito de reducir la infla-ción, elevando rápidamente el valor del dólar en relación con lasrestantes divisas principales. Para el sector agrario norteamerica-no, esta política monetaria constituyó un auténtico desastre. Lasinversiones realizadas por los agricultores en la década de 1970se transformaron de repente en abrumadoras cargas financieras,con unos intereses de préstamos que habían llegado hasta el 20por ciento. El encarecimiento del dólar hizo que los productosnorteamericanos perdiesen su competitividad internacional. Elresultado fue la crisis más grave sufrida por la agricultura desdeel decenio de 1930.

El precio del dólar no fue la única causa de la pérdida de losmercados de exportación. La política monetaria de Estados Uni-dos, junto con la recesión mundial ocurrida a comienzos del de-cenio de 1980, contribuyó igualmente a la crisis de la deuda enlos países en desarrollo. Estos últimos países, especialmente enAmérica Latina, se vieron obligados a reducir sus importacionesy a ampliar sus exportaciones, con el fin de obtener más divisaspara pagar los intereses de la deuda. Para el comercio agrarionorteamericano, esto no sólo significó una disminución de susexportaciones a estos países, sino una mayor competencia en elmercado mundial. Brasil y Argentina ampliaron, respectivamen-te, su producción y exportación de soja y de trigo, productos am-bos que constituían una parte fundamental de las exportacionesde Estados Unidos. Países tradicionalmente importadores, comoChina, India y Arabia Saudita, incrementaron de forma impor-tante su grado de autosuficiencia en cereales. Durante la décadade 1970 habían estado importando grandes cantidades de cerea-les, especialmente de Estados Unidos, pero en la década siguien-te algunos de ellos pasaron incluso a ser exportadores.

Como hemos visto, la CE llegó a ser exportador neto de mu-chos productos agrarios durante el decenio de 1970. A comien-zos de la década de 1980, a consecuencia del alto valor del dólar,pudo aumentar aún más st► participación en el mercado mun-dial. Muchos economistas y políticos criticaron el empleo de sub-venciones a la exportación para dar salida a los excedentes co-munitarios. Sin embargo, los costes financieros no eran en esa

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época tan elevados como para provocar un cambio de política.Esto sólo suceclió en 1985, cuando el dólar bajó de nuevo y au-mentaron vertiginosamente los costes del apoyo a las exportacio-nes, causando graves problemas financieros a la CE. Sin embar-go, fueron necesarios otros tres años, hasta febrero de 1988, paraque la CE llegase a un acuerdo acerca de las restricciones a laproducción de cereales.

Desde el momento de su subida al poder, el gobierno deReagan había condenado la Política Agraria Común (PAC) de laGE, y especialmente sus cláusulas comerciales. Cuando en 1984 y1985 se agravó la crisis agraria, Estados Unidos pasó a adoptaruna postura más agresiva respecto a la CE. Julien (1987) propor-ciona una cronología de las distintas fases por las que atravesó elconsiguiente conflicto. Comenzó en 1981-82 con unas declara-ciones oficiales del gobierno norteamericano donde se atacabanlos principios y mecanismos básicos de la PAC. El ministro deAgricultura norteamericano, John Block, decidido defensor dellibre comercio, manifestó en varias ocasiones su rechazo de laPAC. En 1982-83, Estados Unidos planteó varias quejas ante lacomisión de conflictos del GATT relativas a determinadas prácti-cas comerciales de la CE. Estas reclamaciones se referían a pagoscompensatorios a las exportaciones de trigo, harina de trigo, pas-tas y aves de corral; subvenciones a la producción de pasas y con-servas de frutas; y aranceles preferenciales para los cítricos proce-dentes de países en desarrollo del norte de Africa y Oriente Me-dio. En 1983, Estados Unidos decidió comenzar a subvencionartambién las exportaciones, con el fin de aplicar idénticos proce-dimientos que la CE. En palabras de un comentarista:

La decisión de subvencionar la venta de un millón de tone-ladas de harina de trigo a Egipto fue recibida como el desenla-ce anunciado de un largo período de escaramuzas verbales(Butler, 1986, pág. 125).

En 1985, Estados Unidos anunció el programa de exporta-ciones denominado BICEPS, bajo el cual el gobierno bonificaríalas transacciones comerciales normales a base de añadir mercan-cías procedentes de sus propias reservas. De esta forma, el go-bierno podía desprenderse de una parte de sus cuantiosos exce-dentes, bajando al mismo tiempo el precio de los artículos ex-

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portados. Estas medidas estaban destinadas específicamente a losmercados tradicionales de la CE, tales como los países del nortede Africa, y formaban parte del "Programa de fomento de las ex-portaciones" (Lxport Enhancement Program, ^P) contenido en laley de aseguramiento alimentario de 1985. Otra de las disposicio-nes importantes de esta ley, destinada a recuperar los mercadosexteriores, fue la reducción de los tipos de interés de los présta-mos. Se tomaron medidas especiales con respecto al arroz, algo-dón y maíz, encaminadas a incrementar estas exportaciones y ba-sadas en la reducción de los precios mínimos hasta los nivelesdel mercado mundial.

En 1986 se crearon nuevos grupos de trabajo del GATT conel fin de examinar las reclamaciones de Estados Unidos respectoa los cítricos y a las pastas alimenticias. Ese mismo año se desen-cadenó un nuevo conflicto a consecuencia de la ampliación de laCE y las repercttsiones de este acontecimiento sobre las exporta-ciones norteamericanas de cereales para piensos y de semillasoleaginosas a España y Portugal. Este último cotiflicto ha sido elmás grave de los habidos hasta la fecha, y ha llevado al borde deuna guerra comercial en toda regla entre Estados Unidos y laCE. Ambos bloques comerciales habían preparado una relaciónde medidas de represalia destinadas a restringir el comercio bila-teral, aunque lograron improvisar un acuerdo de última hora enenero de 1987, justo dos días antes de la fecha límite impuestapor Estados Unidos.

En la nueva ronda de negociaciones comerciales del GATT,iniciada en septiembre de 1986, y que deberá concluir en di-ciembre de 1990(*), el comercio agrario es uno de los principa-les temas. Estados Unidos siempre ha postulado la incorporaciónde este asunto en la ronda Uruguay, aliándose para ello con elgrupo Cairns de países con elevada dependencia de las exporta-ciones agrarias (formado por Australia, Brasil, Canadá, Colom-bia, Chile, Filipinas, Hungría, Indonesia, Malasia, Nueva Zelan-da, Tailanda y Uruguay), los cuales se han enfrentado con el pro-teccionismo agrario de la CE y de Japón. Estas conversacioneshan servido de momento para apaciguar los conflictos, ya que,

(*) Nota del editor español: Comriene recordar que el presente tra-bajo fue editado en 1990.

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en tanto las mismas estén en curso, ninguna de las partes deseaponer en peligro su continuidad mediante la adopción de medi-das unilaterales. Sin embargo, existen aún graves conflictos enrelación con estos temas, por ejemplo en cuanto a las exportacio-nes de carne de Estados Unidos a la CE; o a propósito de las pro-puestas de la CE sobre la limitación de las importaciones de su-cedáneos de cereales, como es el caso del gluten de maíz nortea-mericano; o respecto a las exportaciones de soja de Estados Uni-dos a la CE, sometidas a constante presión como consecuenciade la ampliación de la producción comunitaria de semillas olea-ginosas, fomentada por las elevadas subvenciones a los producto-res de semillas y a las industrias transformadoras.

Las exportaciones agrarias norteamericanas son muy vulne-rables a las decisiones de la CE sobre la restricción de importa-ciones, tomadas con el fin de estimular la autosuficiencia o de in-centivar (con sanciones o sin ellas) la sustitución de importacio-nes por productos comunitarios. La CE sigue siendo el principalmercado exterior de Estados Unidos, con un superávit agrarioanual de 2.500 millones de dólares a favor de este país, y conproductos específicos que dependen en gran medida del merca-do de la CE. Como se ha mencionado anteriormente, el 25 porciento de toda la producción de soja norteamericana se exportaa la CE, y en el caso del gluten de maíz la cifra es aún mayor.Este último se obtiene como subproducto en la fabricación delHFCS y del bioetanol a partir del maíz. Las exportaciones a la CEconstituyen un factor fundamental para la rentabilidad de la fa-bricación del HFCS. Si se pierde la CE como mercado de expor-tación, la balanza de pagos norteamericana recibiría un dobleimpacto: por un lado el descenso de los ingresos de exportacióny por otro el incremento de las importaciones de azúcar. Por tan-to, no son solamente los cosecheros de maíz los que se oponenenérgicamente a las restricciones de la CE a las importaciones,sino que también el gobierno norteamericano tiene gran interésen este comercio transatlántico, que refuerza la promoción queestá haciendo de la producción de bioetanol. Dado que dichaproducción, que se desea impulsar por motivos relacionados conla energía y el medio ambiente, y para financiar el ulterior desa-rrollo de la correspondiente tecnología, solamente es viable me-diante subvenciones, cada dólar ganado en la exportación degluten de maíz representa un ahorro de subvenciones.

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La opción de la liberalización comercial propuesta por el go-bierno de Reagan está siendo continuada por Bush, apoyada porlas industrias agroalimentarias de orientación internacional deEstados Unidos, la CE y el resto de los principales países exporta-dores. Estas industrias tienen un interés evidente en la expan-sión de la producción y del comercio agrarios, y pretenden ex-plotar los descubrimientos tecnológicos en su beneficio. Dadoque los mercados interiores se encuentran saturados, la única víade expansión posible consiste en la liberalización a escala mun-dial del comercio de productos agrarios y en la reestructuraciónde las relaciones existentes dentro del sistema agroalimentario.El desarrollo de las nuevas tecnologías ha proporcionado a lasindustrias agroalimentarias un motivo adicional para apoyar el li-bre comercio. La creciente intercambiabilidad de los productosagrarios en cuanto a materias primas para la industria de trans-formación primaria, hecha posible gracias a la biotecnología, es-timula a estas industrias a presionar en favor de la eliminaciónde toda restricción en el comercio de sus fuentes de biomasa.

Las expectativas existentes, sobre todo en Estados Unidos,respecto al resultado favorable de la actual ronda de negociacio-nes del GATT, son muy optimistas. Pero si, por el contrario, nose llegase a un acuerdo satisfactorio, la frustración sería enorme,y se tomarían medidas proteccionistas de forma unilateral. Unade las principales dificultades consiste en incorporar a las con-versaciones las medidas nacionales de política agraria. Las discu-siónes previas sobre comercio agrario se referían exclusivamentea medidas comerciales concretas. Sin embargo, no es posible se-parar la política comercial agraria de la política agraria en gene-ral. Las disposiciones en materia de comercio están directamen-te relacionadas con otras disposiciones de la política agraria na-cional. Si no se analizan estas políticas nacionales, no será posi-ble lograr ninguna mejora importante del comercio mundial deproductos agrarios. Pero su inclusión en las conversaciones sobrecomercio internacional hace más difíciles las negociaciones yconfiere más incertidumbre a los resultados.

A1 tiempo que persiguen ajustes de las políticas internas, losnegociadores tienen que tener en cuenta los mismos aspectos dela política agraria que han provocado los conflictos comerciales:las rigideces institucionales internas; el poder del fundamentalis-mo agrario, especialmente en la CE; la posición e influencia de

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los grupos de presión, que representan no sólo los intereses delas organizaciones agrarias, sino también de los grupos agroin-dustriales, sobre todo en Estados Unidos; y, en último lugar aun-que no por ello menos importante, las soluciones a la crisis delsector agrario.

Conclusiones

El efecto más directo de las nuevas tecnologías sobre las rela-ciones comerciales entre Estados Unidos y la CE es la autosufi-ciencia cada vez mayor de la Comunidad. La adaptación de lasvariedades de plantas a los climas europeos y la mejora de la cali-dad del contenido proteínico de determinadas variedades de ce-reales harán que la importación de grandes cantidades de pro-ductos agrarios sea cosa del pasado. Puesto que Estados Unidoses el principal proveedor de estos productos, el desarrollo y laaplicación de las biotecnologías ejercerán un profundo impactosobre las exportaciones norteamericanas a la CE. Con la integra-ción de España y Portugal se han incrementado notablementetanto la variedad climática como la consiguiente posibilidad deproducir todo tipo de materias primas agrarias dentro de la CE.

La reducción de las importaciones vendrá no solamente dela mejora de las variedades vegetales europeas en relación con sucontenido de proteínas y grasas, sino también de la intercambia-bilidad de los distintos productos agrarios, lo que permitirá unamayor utilización de las materias primas producidas localmente.Este es el caso; especialmente, de las distintas fuentes de hidratosde carbono (almidón, azúcar) y de grasas vegetales (aceite desoja, aceite de oliva). También en este punto el efecto sobre lasexportaciones de Estados Unidos a la CE será negativo.

Otro de los cambios ocurridos en la transformación primariade los productos agrarios para su empleo como materias primasen las industrias bioquímica y alimentaria es la utilización totalde los cultivos. De esta forma se puede economizar en dichas ma-terias primas, puesto que se hace uso de todos los componentesdel producto agrario. Este concepto de cosecha total está siendodesarrollado por algunos investigadores en Dinamarca y otrospaíses de la CE, con el apoyo de la Comisión Europea (Rexen yMunck, 1984).

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La importancia de la biotecnología en la carrera tecnológicaentre los países industrializados hace que los gobiernos naciona-les (o de la CE) defiendan y promuevan su desarrollo, a través,por ejemplo, de ayudas financieras a la investigación precompeti-tiva. La protección de la industria nacional de alta tecnologíaforma parte también de esta estrategia, y la CE ha expresado conclaridad su voluntad de fomentar la industria bioquímica dentrode la Comunidad. Dado que las industrias agroalimentarias estándesarrollando la mayoría de las biotecnologías, estos sectores seconsideran de interés vital, tanto en la CE como en Estados Uni-dos.

Con la continuada integración de la agricultura dentro delcomplejo químico-alimentario, ya no basta con considerar exclu-siva^nente las políticas agrarias cuando se intenta explicar losconflictos comerciales entre Estados Unidos y la CE. Si han deja-do de coincidir los intereses de los agricultores con los de las res-tantes industrias pertenecientes al sistema agroalimentario, seránlas industrias las que ejerzan mayor influencia sobre la formula-ción de la política (comercial) agraria. A medida que la políticaagraria se convierte cada vez más en parte de una política indus-trial más amplia, se hace necesario evaluar lo que está sucedien-do en el conjunto del sistema agroalimentario, así como sus efec-tos sobre la política nacional. Un ejemplo de ello es la prohibi-ción de la CE del uso de hormonas, y las consiguientes restriccio-nes a la importación de carne obtenida de animales tratados conhormonas. La industria farmacéutica norteamericana ejercióuna fuerte presión sobre su gobierno para evitar que la CE apli-case esta medida (Financial Times, 7 de julio de 1987). El sectorde la sanidad animal es el mercado de más rápido crecimientopara la biotecnología dentro del sector agrario. Esta industria degran valor añadido y elevado contenido tecnológico tiene relati-vamente pocas conexiones transatlánticas, y está bastante interve-nida por los gobiernos, pero la gran preocupación que manifies-tan los consumidores puede dar lugar a importantes movilizacio-nes políticas. En consecuencia, no cabe duda de que potencial-mente existe la posibilidad de nuevos conflictos en este sector.

Para prever el futuro de las relaciones comerciales entre Es-tados Unidos y la CE debemos examinar la evolución del sistemaagroalimentario, en particular de las industrias química y alimen-taria. Para estas industrias, tanto la I+D propia en el campo de la

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biotecnología como el suministro de materias primas agrarias abuen precio poseen una importancia estratégica. A1 estudiar laindustria alimentaria conviene distinguir entre la transformaciónprimaria y la producción de alimentos acabados. Las empresasdedicadas a esto último tienen un campo de acción más global,ya que no existe una relación directa con los agricultores que su-ministran las materias primas. El grupo alimentario europeoUnilever es un buen exponente de ello, y sirve de ejemplo de in-dustria alimentaria orientada hacia el libre comercio.

La industria de transformación primaria, que obtiene susmaterias primas directamente del sector agrario, y que abastece alas industrias de alimentos acabados y bioquímica, posee una re-lación más estrecha con el sector agrario nacional y regional. Porconsiguiente, a nivel político esta industria constituye el objetivoprincipal de las medidas de estímulo en el terreno agroindus-trial. La producción de bioetanol es un claro ejemplo de intere-ses agrarios regionales vinculados a determinadas industrias detransformación primaria y que disfrutan del apoyo gubernamen-tal. Existeíí fuertes presiones por parte de la industria (por ejem-plo Ferruzzi en Europa, y Archer Daniels Midland en EstadosUnidos) y de (determinados) grupos de intereses agrarios paraseguir apoyando la producción de bioetanol, ya sea a partir delmaíz (en Estados Unidos) o a partir del azúcar o de los exceden-tes cerealísticos (en la CE). Aunque este proceso no sea econó-micamente viable todavía, se están realizando grandes esfuerzospara fomentar las correspondientes aplicaciones industriales.

La estrecha relación existente entre la transformación prima-ria (y el comercio de los correspondientes productos) y los agri-cultores puede plasmarse aún de dos formas distintas. En Esta-dos Unidos, la orientación se dirige principalmente hacia las ex-portaciones y el libre comercio. Las biotecnologías se están desa-rrollando, por tanto, al objeto de reducir los costes de produc-ción y aumentar con ello la competitividad internacional. Por elcontrario, los incentivos que recibe la biotecnología en la CEpretenden mejorar la autosuficiencia y la sustitución de las im-portaciones por los productos internos excedentarios. A la vistade estos enfoques contrapuestos en las políticas sobre comercio ytecnología, la amenaza de nuevos conflictos comerciales entreambas orillas del Atlántico sigue siendo algo sumamente real.

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