Las Teorías Sobre El Desarrollo y Su Aplicación en Las Decisiones de Política Macroeconómica en La Argentina

Las teorías sobre el desarrollo y su aplicación en las

decisiones de política macroeconómica en la Argentina.

Sebastián Santocono1

Resumen

El presente trabajo realiza un repaso a lo largo de las ideas sobre el desarrollo económico que dominaron el ámbito del

pensamiento económico a lo largo de los años a fin de contrastarlas con las políticas económicas aplicadas en

Argentina a cada momento. Para concretar este contraste compararemos las recomendaciones que se deducen de los principales

fundamentos sostenidos por los diferentes marcos teóricos preponderantes con la evolución de ciertos parámetros, tales como la evolución del gasto público o de los aranceles al

comercio exterior, que permiten ver el accionar de cada gobierno en materia de políticas macroeconómicas.

Hecha esta tarea, estaremos en condiciones de afirmar si las escuelas que alternaron vigencia en el plano académico de nuestra ciencia han influido en el sentido de las medidas

aplicadas en nuestro país a lo largo del período analizado, que comienza con el modelo agroexportador a fines del Siglo XIX y

finaliza con la postconvertibilidad de principios del presente siglo.

1 Licenciado en Economía por la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires, distinción

Magna Cum Laude.

Las teorías sobre el desarrollo y su aplicación en las Sebastián

decisiones de política macroeconómica en la Argentina Santocono

1

Índice

1. Introducción

2. El Modelo Agroexportador

2.1. La División Internacional del Trabajo

2.2. El Granero del Mundo

3. El Desarrollo de la Industria

3.1. Un mundo caótico

3.2. El Foco en el mercado interno y la Industria Local

3.2.1. La ISI

3.2.2. El Desarrollismo

4. Las Ideas Liberales, nuevamente al poder

4.1. La inclinación por el capitalismo

4.1.1. La Guerra Fría: Ideologías en disputa

4.1.2. La política económica del Estado Terrorista

4.2. Neoliberalismo en democracia

4.2.1. El Consenso de Washington

4.2.2. El Plan Austral

4.2.3. La Convertibilidad

5. La salida de la crisis

5.1. Abandono de las ideas pro ajuste

5.2. El consumo como activador de la economía

6. Conclusiones

7. Bibliografía



2

1. Introducción

Los idas y vuelta que vivió la Argentina en materia de política económica bien podrían ser el reflejo de las diferencias inherentes a la ideología de los distintos gobiernos o bien

podrían verse como la reacción frente a los sucesivos problemas económicos que el país afrontó, tanto en el plano interno como en el plano externo. Sin embargo, el presente trabajo pretende hacer un repaso de las decisiones de política fiscal, cambiaria y monetaria

que se tomaron en Argentina desde 1880 hasta principios del Siglo XXI, a fin de mostrar la relación que existe entre ellas y las sucesivas olas teóricas sobre el desarrollo económico que alternaron su vigencia en el mundo académico.

Para ello se esquematizarán las medidas de política económica que se han tomado en Argentina durante el espacio temporal analizado. Así, quedarán distinguidos cuatro grandes

períodos de acuerdo con los rasgos ideológicos generales que se vislumbran en cada uno de ellos. Estos períodos, que coinciden en gran parte con aquellos distinguidos por autores como Jorge Schvarzer2 o Lucas Llach y Pablo Gerchunoff3 a la hora de tratar temas de esta

índole, se diferenciarán entre sí por cómo fueron manejadas ciertas cuestiones de referencia como lo son: la cuantía del Gasto Público y su orientación, el Tipo de Cambio, el saldo de

Balance de Pagos, la Creación de dinero de base llevada adelante por el Banco Central de la República Argentina (BCRA), el flujo de Inversión Extranjera, la variación en las Reservas formadas por Divisas en poder del BCRA, la oferta de crédito (tanto interna como externa) y

su destino, entre otros.

A su vez, veremos que cada uno de estos períodos se corresponde con la

preponderancia en el mundo académico de cierto marco teórico sobre el desarrollo económico. La hegemonía que, cronológicamente, los distintos enfoques han tenido en el ámbito académico será identificada tomando como base las estructuras planteadas por los

autores Lindauer y Pritchett4.

Además, con una breve descripción de la coyuntura mundial de cada período, se intenta mostrar que estas concepciones teóricas sobre las medidas que debe adoptar un país

para desarrollarse económicamente no son construcciones ajenas al contexto en el que fueron pensadas sino que, de hecho, mucho tienen que ver en la mutación que estas ideas

han sufrido a lo largo del tiempo los resultados que su propia aplicación ha tenido en los diferentes países y en el mundo en su conjunto

En esta línea, primero nos encontraremos con el período marcado por el desarrollo

del modelo agroexportador en nuestro país. Este primer lapso, que consideraremos desde 1880 hasta 1929, encontrará su sustento teórico en el Laissez Faire y la División

Internacional del Trabajo, ambos conceptos teóricos liberales apoyados en las ideas de Adam Smith sobre la eficiencia de la mano invisible como mejor rector del mercado y sobre la conveniencia de la división del trabajo como la forma de lograr, a través de la

especialización, el perfeccionamiento en el desarrollo de cierta actividad económica. La idea de un mercado que se rija por sí solo llevará, en el plano internacional, a una apertura económica y un fluido comercio internacional en el cual cada país intervendrá ofreciendo

aquellos productos para cuya producción cuenta con ventajas comparativas. Así es como se

2 Schvarzer, J., Las tres etapas del desarrollo argentino, 2005. 3 Gerchunoff, P. y Llach, L., Ved en Trono a la Noble Igualdad. Crecimiento, equidad y política

económica en la Argentina, 1880-2003, Fundación Pent 2003-003, 2003. 4 Lindauer, D. L. y Pritchett, L, What’s the Big Idea? The Third Generation of Policies for Economic Growth, pp.1-22, 2002.



3

concreta la división del trabajo en el plano mundial y, en este contexto, Argentina procede a enfocarse en la producción de productos agropecuarios para su exportación, debido a la

inminente ventaja comparativa con la cual contaba dada la amplia extensión de tierras fértiles. Veremos, entonces, cuáles fueron las medidas que los gobiernos de esa época

tomaron para profundizar este modelo agroexportador que no era más que la respuesta a la coyuntura teórica y práctica de la economía mundial.

En segunda instancia, nos encontraremos con un período en el cual los gobiernos

argentinos concretaron un fuerte apoyo al desarrollo tanto de la industria como del mercado local, con el fin de disminuir la dependencia del resto del mundo. Este viraje, sin embargo,

no puede verse como una decisión tomada de forma aislada en nuestro país. Es que, luego del fracaso mundial del modelo económico puramente liberal que tuvo como punto crítico la crisis de 1929, la hegemonía académica de las ideas liberales cedió paso a un enfoque

menos convencido de la eficiencia de la mano invisible y la capacidad de los mercados para regularse a sí mismos y más alineado con la activa participación del Estado para combatir los

vicios del capitalismo tal como había sido desarrollado hasta entonces. Las ideas de Keynes son el reflejo más exitoso de esta nueva concepción que llevó al Estado argentino a tener una participación mucho más activa en el desarrollo de la economía local. A su vez, la

presencia de un nuevo conflicto bélico a nivel mundial como lo fue la Segunda Guerra Mundial profundizó el hecho de poner el foco en el mercado local.

Luego llegaría la Guerra Fría y, si bien a nivel mundial no es pertinente marcar la

hegemonía de cierta ideología en tanto el capitalismo y el comunismo se encontraban precisamente en una disputa para ocupar ese lugar de preponderancia, es menester

identificar que convivieron a nivel mundial ambas ideas. En el plano local nos encontraremos, en primera instancia, con la Tercera Posición reivindicada por el peronismo hasta que las fuerzas armadas intervinieron, con el apoyo de Estados Unidos, el Estado en 1976. Con este

gobierno dictatorial as ideas liberales tomarían fuerza nuevamente.

Terminado el gobierno dictatorial, cuya política económica se caracterizó por el

ataque a la industria nacional, la valorización del sector financiero y el inmenso endeudamiento externo, nos encontramos con el mandato presidencial de Alfonsín. Tanto por la crítica herencia económica que recibió de la dictadura como por el poco apoyo del

poder Legislativo, el gobierno radical encontró serias dificultades para concretar las políticas económicas que pretendía. Sin embargo, las características del Plan Austral, exitoso en sus comienzos, y del Plan Primavera, el siguiente intento por enderezar el rumbo, nos permiten

no hacer aquí un corte de período en tanto las ideas liberales seguían en vigencia. Es que, en línea con los diez puntos que John Williamson5 identificaría como el Consenso de

Washington, las medidas de ajuste eran las indicadas para superar la dura crisis que vivían los países latinoamericanos, crisis caracterizada por el fuerte endeudamiento externo. Estos conceptos fueron también la principal guía utilizada por los gobiernos de la década del ’90 a

la hora de concretar la reforma del Estado que fue llevada a cabo en esos años y consistió en la apertura comercial, la liberalización del mercado financiero, la desregulación de le

economía, las privatizaciones (con el fin de disminuir la presencia del Estado en la economía) y el Plan de Convertibilidad.

Por último, y como consecuencia del fracaso de la aplicación de estas políticas en la

tarea de recuperar a las economías nacionales (que se refleja a nivel local en la crisis de

5 Williamson, J., What Washington means by policy reform, Cap. 2 de Williamson, J. (editor), Latin American Adjustment: How Much Has Happened?, Peterson Institute for International Economics, 1990.



4

2001), los teóricos -incluyendo a muchos de los propios defensores del Consenso de Washington- alivianaron su parecer sobre la forma en la que los países debían actuar para

lograr superar las crisis y desarrollarse. Así, surge el Consenso de Post-Washington6, que convalida la participación del Estado en ciertas cuestiones para objetivos precisos y admite

que las medidas de ajuste no son las indicadas para la superación de las crisis ni para la concreción del pago de las deudas ya que no favorecen la generación de los recursos para lograr estos objetivos. En nuestro país la mayor presencia del Estado en la economía tuvo

lugar a partir de 2003 con el otorgamiento de subsidios, asignaciones familiares y diferentes tratos impositivos en un claro viraje opuesto a medidas de ajuste.

Dicho esto, comenzaremos nuestro camino donde repetiremos la lógica para cada uno de los cuatro períodos: primero describiremos la coyuntura mundial; luego detectaremos las ideas teóricas que surgieron y se impusieron en cada período; por último analizaremos

las medidas tomadas en Argentina para concluir que estuvieron en línea con lo planteado por la academia contemporánea.

2. El Modelo Agroexportador

2.1. La División Internacional del Trabajo

El liberalismo económico, derivado de la concepción liberal de los fisiócratas que

destaca la importancia de los derechos individuales del ser humano, encuentra en Adam Smith a su autor fundador. Algunos de los principales conceptos trabajados en su obra, como la existencia de una “mano invisible” que permitía que los mercados se autorregularan

y los beneficios de la división del trabajo, dominaron el ámbito del comercio internacional, incluso a un siglo de la publicación de La Riqueza de las Naciones, que data de 1776. Para ser más precisos, de ambos conceptos se desprenden, respectivamente, la apertura

comercial y la especialización que caracterizaron al mundo durante los últimos años del Siglo XIX y los primeros del Siglo XX.

La visión del mercado como la forma más eficiente de asignar los recursos en una economía se extendía sobre la economía global en el marco del mercado mundial, con un comercio internacional ampliamente desregulado y muy fluido.

A su vez, dentro de ese intenso mercado que era el mundo, cada país se dedicaría a producir ciertos productos puntuales tanto porque la especialización lleva a un mejor

desarrollo del proceso productivo puntual en el que el agente (en este caso cada país) se especialice como por el argumento de las ventajas comparativas, desarrollado por David Ricardo. Siguiendo el argumento ricardiano, las ventajas comparativas fomentan la propia

especialización en tanto cada país alcanzaría el desarrollo focalizándose en llevar adelante aquellas actividades para las cuales tuviera una productividad relativa mayor que el resto de los países, ya sea por contar con una capacidad instalada para la tarea o bien por poseer

recursos naturales favorables.

6 Stiglitz, J. E., Más instrumentos y metas más amplias para el desarrollo. Hacia el consenso post-Washington, Desarrollo Económico, Vol. 38, Nº 151, 1998.



5

En línea con estos fundamentos teóricos es que en el Sistema Económico Mundial tuvo lugar la División Internacional del Trabajo (DIT), proceso que devino en el surgimiento

de áreas desarrolladas o centrales- que se centraron en la producción industrial- y áreas subdesarrolladas o periféricas- que se enfocaron en la producción de materias primas.

Esta DIT surgió de la propia expansión de la producción manufacturera que tuvo lugar en aquellos países donde la Revolución Industrial cambió sustancialmente los métodos de producción y la vida social de los ciudadanos, incluyendo un fuerte movimiento migratorio

hacia ciudades que necesitarían cada vez una mayor provisión de materias primas para satisfacer a sus habitantes. La búsqueda de estas materias primas, así como de nuevos

mercados donde colocar la creciente producción manufacturera, fueron los motores de la expansión que las potencias europeas desarrollaron a fines del Siglo XIX.

Esta expansión estuvo caracterizada por la ocupación territorial de regiones africanas

y asiáticas y por la supeditación económica y comercial de los ya emancipados países latinoamericanos. De hecho, los países de América Latina representarían a la periferia más

evolucionada e integrada al mercado mundial en esta Fase Tradicional de la División Internacional del Trabajo7 y, como tal, producían materias primas que exportaban a los países centrales, a la vez que consumían los bienes (principalmente de consumo y

ocasionalmente de capital) que importaban desde los países desarrollados.

Dentro de las zonas donde la industrialización había tenido lugar, Europa, y principalmente Inglaterra, se destacó por sobre Estados Unidos y Japón como el área central

principal en este mercado mundial que se formó durante la Fase Tradicional de la DIT.

Luego de la Primera Guerra Mundial, Estados Unidos ganaría terreno dentro de las

potencias para convertirse en el principal país central del mundo. Por sus características, EEUU no sólo era productor de bienes de consumo sino que contaba con una vasta producción de materias primas, lo cual disminuía las posibilidades exportadoras de la

periferia hacia la nueva potencia dominante. Además, la lógica a través de la cual EEUU inserta sus manufacturas en la periferia tiene un enfoque distinto a la mera exportación que

solía realizar Inglaterra antes de 1914. Ahora, los norteamericanos desarrollan el proceso de transnacionalización a través de la instalación de sedes de sus empresas en los países latinoamericanos (periféricos) donde producirían, con bienes de capital e insumos importados

desde EEUU, los bienes finales para el consumo en los mercados internos.

2.2. El Granero del Mundo

Inmerso como país periférico en la descripta DIT, Argentina se encontraba con que

contaba con serias ventajas comparativas en la producción agropecuaria, dado el vasto territorio de fértiles tierras para desarrollar dicha actividad. Sucesivas decisiones de política económica fueron tomadas tanto en pos de favorecer el desenvolvimiento agropecuario y el

aprovechamiento de los territorios cultivables como en favor de fortalecer los vínculos con Inglaterra, el principal socio comercial de nuestro país durante la Fase Tradicional de la DIT.8

7 La Fase Tradicional de la División Internacional del Trabajo de acuerdo con Omar Horacio Gejo, el

autor elegido para analizar este tema, tiene lugar entre 1850 y 1914, aproximadamente. 8 Inglaterra seguiría siendo, para los ojos de los gobiernos inmediatamente posteriores a 1914, el principal socio comercial de nuestro país sin embargo en este apartado el foco está puesto en el

período 1880-1914 no sólo por coincidir con la denominada Fase Tradicional de la DIT sino también porque tomamos a la Primera Guerra Mundial como una circunstancia que condicionó fuertemente el intenso comercio internacional que venía desarrollándose hasta antes del conflicto bélico.



6

En primera instancia, fue la Conquista del Desierto la encargada de incorporar al grueso de las tierras cultivables aquellos territorios pampeanos que hasta entonces eran

ocupados por aborígenes, extendiendo así la frontera productiva del Estado en su totalidad. Por otro lado, la mano de obra necesaria para desarrollar las tareas agropecuarias fue

incorporada, principalmente, a través de la promoción de la inmigración europea, que incluyó medidas como la garantía de un techo a aquellos europeos que llegaran a nuestro país para incorporar su mano de obra al sistema productivo del modelo agroexportador. Finalmente, el

ingreso de capitales ingleses vino a facilitar el tendido de la red ferroviaria en las tierras que el Estado nacional concesionaba para esos fines con el objetivo de conectar, a través de la

expansión de los caminos recorridos por el ferrocarril, las principales zonas productoras con el puerto. Como se observa comparando los Cuadro 2.2.a y Cuadro 2.2.b, los resultados de estas políticas muestran una fuerte relación positiva con el consecuente devenir de las

exportaciones agropecuarias (puntualmente de cereales en el ejemplo).

El sostenimiento del patrón oro durante buena parte de este período (excepto 1915-

1926) muestra también que la política cambiaria estuvo alineada con este involucramiento en el comercio internacional ya que al pertenecer al patrón oro y existir una caja de conversión que sostenía la relación cambiaria entre el peso y el oro, la Argentina facilitaba la concreción

de los pagos con su principal socio, Inglaterra, cuya economía estaba caracterizada en ese entonces por un patrón oro puro (es decir, la moneda inglesa no sólo tenía una relación fija con el oro sino que podía cambiarse libremente por dicho metal).

Cuadro 2.2.a Cuadro 2.2.b

Fuente: Elaboración propia en base a datos de Di Tella y Zymelman (1967).

Otras medidas gubernamentales en favor de la especialización agroexportadora de nuestro país llevadas adelante durante la época fueron la concesión de un espacio ubicado en Puerto Madero para la instalación de un molino harinero cuya producción se orientaría a

la exportación9 y la aprobación en el Congreso de leyes en favor de la instalación de frigoríficos e ingenios, todas estas industrias íntimamente vinculadas con las materias primas

para cuya producción el país contaba con las mencionadas ventajas comparativas.

Sin embargo, más allá de estos incentivos a las que se denominarían “industrias naturales”, el gobierno no intervendría bajo ninguna forma concreta en el desarrollo

9 Finalmente esta concesión se otorgaría al grupo Bunge y Born dando origen a Molinos Río de la Plata (Schvarzer, 2000).

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

1887

1892

1897

1902

1907

1912

Exportación de cereales (miles de ton)

2

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5

6

7

8

0

5

10

15

20

25

30

35

1887

1892

1897

1902

1907

1912

Red ferroviaria (miles de km)

Población en millones (eje derecho)



7

industrial de nuestro país. Enfocados en el modelo agroexportador, los gobiernos argentinos de la época serían fuertemente criticados por los representantes de la industria local que, en

palabras de Alejandro Bunge, consideraban que “practicamos la política económica que nos imponen los demás países”.

No obstante, esta siguió siendo la postura de los gobiernos argentinos respecto a la industria local incluso después de la Primera Guerra Mundial10. De hecho, tan poco cambiaría la política económica argentina en la posguerra que la perjudicada Inglaterra seguiría siendo

el principal destino de las exportaciones argentinas. Este factor se combinaría con la hegemonía de Estados Unidos en el mercado internacional para determinar el triángulo

comercial entre Argentina, Gran Bretaña y Estados Unidos.

El mismo se articulaba de la siguiente manera: del comercio con la nación europea se obtenía un superávit comercial que, en el marco de la libre convertibilidad de la moneda,

servía para obtener los dólares necesarios para atender al déficit comercial que resultaba del balance de cuenta corriente con los Estados Unidos, nueva potencia dominante. Este déficit,

a su vez, era consecuencia del proceso descripto en el apartado anterior, a través del cual EEUU instalaba en los países periféricos sucursales de sus empresas para producir localmente- con maquinarias e insumos importados- bienes de consumo destinados al

mercado local.

3. El Desarrollo de la Industria

3.1. Un mundo caótico

Una vez sobrepasada la Primera Guerra Mundial, el plano internacional volvía a sufrir con un suceso de magnitudes internacionales como fue la Crisis de 1929, desatada por la

caída de la bolsa de Nueva York en dicho año. Este evento cambiaría el paradigma sobre el mundo capitalista, fundamentalmente a partir del descreimiento en la Ley de Say, según la cual la oferta generaba su propia demanda. Dentro de este cambio de paradigma se destaca

la aparición de las ideas keynesianas, con base en la Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero publicada en 1936.

La postura de Keynes se diferencia fundamentalmente del liberalismo en términos de política económica en cuanto al rol que cada corriente le otorga a la participación estatal en la economía.

En materia de política monetaria y cambiaria, contextualizado en la época inmediatamente posterior al abandono del patrón oro por parte de la mayoría de los países, Keynes pone en manos del Estado la responsabilidad de tomar decisiones de esta índole en

tanto percibía que ahora contaban con la libertad para hacerlo. En términos monetarios, tras abandonar el supuesto de pleno empleo a la hora de realizar su análisis, destierra la relación

(indiscutida dentro del liberalismo) entre emisión e inflación. Por el contrario, Keynes

10 Cabe señalar que ciertas industrias demandantes de menor tecnología se desarrollaron en nuestro país durante la Primera Guerra Mundial pero no fue esto producto de un impulso gubernamental sino de la mera respuesta de sectores privados al desabastecimiento de productos en el contexto bélico.



8

argumenta que, en ciertas condiciones, una política monetaria expansiva podría reactivar la economía a través del descenso de la tasa de interés, lo cual favorece la inversión.

Si, por su parte, ponemos el foco en la política fiscal, Keynes postula firmemente que el Estado debe ocupar un rol activo en la organización directa de las inversiones, en tanto

“está en situación de poder calcular la eficiencia marginal de los bienes de capital a largo plazo sobre la base de la conveniencia social general” (Keynes, 1936).

De sus ideas, entonces, se desprendió la formulación del Estado de Bienestar, un

Estado que participa activamente en la economía fomentando, a través del gasto público, la demanda y concretando inversiones para mantener próspero el sistema y elevar la calidad de

vida de los ciudadanos.

Esta construcción de Estado puede vincularse con el período denominado Edad de oro del capitalismo en tanto durante las tres décadas que éste duro (desde la segunda

posguerra hasta la crisis del petróleo de 1973) se presenció un crecimiento económico a escala mundial nunca antes alcanzado por el sistema capitalista. Cabe preguntarse en esta

instancia cuánto tuvo que ver en la gran performance del capitalismo la amenazante presencia del comunismo. Es que, en el marco de la Guerra Fría, los países capitalistas pusieron el foco en asegurar una buena calidad de vida a sus habitantes para evitar

cualquier tipo de presión o deseo revolucionario por parte de éstos.

3.2. El Foco en el mercado interno y la industria local

Luego de que la industria comenzara un proceso independiente de incipiente

desarrollo forzado por la coyuntura internacional caracterizada por la Primera Guerra Mundial, la Segunda Guerra Mundial y la Crisis de 1929 (todos sucesos que mermaron la fluidez del comercio internacional, dificultando la obtención por parte de nuestro país de los

bienes manufactureros), llegarían tiempos donde el desarrollo de la industria local estaría en los planes activos de gobiernos que tomarían cartas en el asunto incrementando la

participación estatal en la economía, en línea con las sugerencias del keynesianismo, para cumplir este objetivo.

3.2.1. La ISI

La ISI, abreviatura de industrialización por sustitución de importaciones, incluyó una serie de medidas llevadas adelante por el gobierno peronista a fin de impulsar la industria

local con el fin de transformarla en la oferente en el mercado interno de aquellas manufacturas que, hasta entonces, eran importadas.

Lograr este objetivo incluía, de acuerdo con el pensamiento del gobierno de ese

entonces, proteger a la industria local de la competencia de los bienes extranjeros con los cuales no podría competir por cuestiones de productividad. Para eso se aplicó una política

arancelaria que diferenciaba entre los bienes terminados y los intermedios ya que gravaba en una mayor proporción a los primeros, funcionando así como un tipo de cambio diferencial que encareciera los bienes importados finales pero no los insumos y las maquinarias, que

necesitaba incorporar la industria local para desarrollar sus actividades.

Además de ser protegida, la industria local fue impulsada a través del otorgamiento

de créditos blandos (de fácil acceso y baja tasa de interés), subsidios y beneficios impositivos.



9

Las empresas estatales jugaron un rol fundamental durante este proceso a la hora de activar la economía a través de la generación de eslabonamientos. Un buen ejemplo son las

consecuencias del activo rol inversor en infraestructura que empresas como Gas del Estado o YPF tuvieron durante el peronismo, demandando así a la industria local bienes finales e

intermedios necesarios para la construcción y el tendido de redes de abastecimiento.

El gasto militar también es otra clara muestra de la confianza por parte del gobierno en una política fiscal inversora. Destacable en esta instancia es la asociación del gobierno a

través de Fabricaciones Militares con Fiat para producir tractores.

En línea con lo descripto, podemos observar en el Cuadro 3.2.1.a que el Gasto

Público fue una herramienta fuertemente utilizada por el gobierno peronista ya desde sus primeros años. Por su parte, el Cuadro 3.2.1.b demuestra que la ISI tuvo el resultado esperado en términos de producción industrial, al menos cuantitativamente.

Cuadro 3.2.1.a Cuadro 3.2.1.b

Fuente: Elaboración propia en base a datos sustraídos de Llach y Gerchunoff (2004).

En el marco del Estado de Bienestar cabe aclarar que, pese a que la industria local producía a altos costos por su baja productividad11, esto no significaba una limitación para el

grueso de los ciudadanos (los trabajadores) ya que el acceso a estos bienes les era factible gracias a la intensa política salarial llevada adelante por el peronismo, que llevó a un 62% de aumento en el salario real de los obreros en un plazo de tres años12. En la misma dirección

operaban el gasto social (en salud y educación) y el sistema de seguridad social (que incluía jubilaciones y seguros por desempleo). Así, quedaba garantizado el buen pasar de la masa

trabajadora que, además de ser el sustento político del gobierno peronista, era el pueblo al que debía mantener satisfecho para evitar cualquier posibilidad de florecimiento de las ideas comunistas, en línea con lo planteado cuando describíamos el argumento que había llevado a

la expansión de los Estados de Bienestar.

Otra medida protectora del salario real fue la creación del Instituto Argentino de Promoción del Intercambio (IAPI), a través del cual el Estado comercializaba

11 En parte explicada por el tamaño del mercado interno, al cual estaba orientada casi con exclusividad la producción de la industria local, insuficiente para el aprovechamiento de las economías de escala. 12 Fuente: Llach y Gerchunoff (2004).

100

120

140

160

1946

1947

1948

1949

1950

1951

1952

1953

1954

1955

Producción Industrial (índice base 1946 = 100)

100

110

120

130

140

150

160

1946 1947 1948 1949

Gasto Público en Términos Reales (índice base 1946 = 100)



10

concentradamente la producción de granos logrando así aislar el efecto del alza de los precios internacionales agropecuarios en los precios locales de estos productos13.

Con el objetivo de pleno empleo satisfecho a partir del impulso de la industria local, absorbente de mano de obra, la participación del Estado en la economía no se detenía en lo

que hiciera la Secretaría de la Industria, encargada de llevar adelante las políticas de beneficios al sector industrial. De hecho, medidas como la creación de la Comisión Nacional de Energía Atómica, muestran el compromiso del gobierno con la inversión pública dirigida,

en este caso, a la investigación.

3.2.2. El Desarrollismo

Luego de dos años y medios de dictadura a manos de la Revolución Libertadora, que no implicó demasiados cambios respecto a la política económica del segundo gobierno

peronista, llegaría al poder por la vía democrática el Arturo Frondizi.

El gobierno de Frondizi, tal como lo harían todos los gobiernos sucesores del peronismo hasta la dictadura de 1976, continuó fomentando la industrialización por

sustitución de importaciones. Sin embargo, lo hizo con alteraciones en su plan de acción que hacen que debamos diferenciar a este proceso, el Desarrollismo, de la ISI anterior.

De acuerdo con las ideas estructuralistas el equipo económico de Frondizi, el

desarrollismo sostenía que la Argentina encontraría el desarrollo, como cualquier país periférico, a través de un proceso de largo plazo que necesitaba nutrirse de los capitales

extranjeros en tanto a nivel local no se generaba el ahorro suficiente para concretar las inversiones superadoras que lograrían desarrollar industrias más complejas como la petroquímica14 , la química, la metalúrgica, la petrolera y la automotriz, entre otras.

Siguiendo esta lógica, el desarrollismo mantiene el cierre comercial de la economía hacia los productos finales pero invita a los capitales extranjeros a través de incentivos

llevados adelante por el Estado, reflejados en la sanción de las leyes 14.780 y 14.781 de inversiones extranjeras directas.

Como se observa en el Cuadro 3.2.2.a estas políticas tuvieron el resultado buscado

por el gobierno de Frondizi, ya que el crecimiento manufacturero fue explicado por las industrias que se buscaba impulsar desde el plan oficial.

13 Cabe mencionar que, en otro contexto de los precios internacionales, el IAPI llegaría a pagarle a los

productores de granos un precio mayor al internacional para salvaguardar sus pérdidas. Incluso cuando actúo en este sentido, el IAPI es otra clara muestra del fuerte involucramiento del Estado en la economía. 14 Las inversiones en la industria petroquímica encontraron beneficios brindados por el sector público en materia de deducciones impositivas además de bajos costos gracias al bajo precio de los insumos, también provistos por empresas estatales (Schvarzer, 2000).



11

Cuadro 3.2.2.a Crecimiento del sector manufacturero abierto según la contribución de cada industria

a ese crecimiento.

Fuente: Elaboración propia con datos de Llach y Gerchunoff (2004).

Pese a las restricciones externas, los gobiernos siguientes, entre los cuales destacan en términos de duración los de Illia y Onganía, no abandonarían a grandes rasgos las

políticas en favor de la industria local, a pesar de las restricciones externas que limitaron el proceso de desarrollo industrial a lo largo de los años.

4. Las ideas liberales, nuevamente al poder

4.1. La inclinación por el capitalismo

Como se mencionara en la introducción a este trabajo, ya desde la segunda

posguerra no es claro definir una ideología predominante en el mundo académico en tanto dos visiones opuestas estaban disputándose ese lugar de privilegio no sólo en el plano científico sino también en la esfera política. Sin embargo, a partir de 1976 observaremos que

nuestro país abandonara la Tercera Posición para inclinarse por incorporarse clara y definitivamente al mundo capitalista.

4.1.1. La Guerra Fría: Ideologías en disputa

En ese marco internacional de disputa entre el bloque capitalista y el bloque

comunista, Estados Unidos contaba con la doctrina de Seguridad Nacional. La misma incluía medidas militares, paramilitares, políticas, económicas, psicológicas y cívicas para vencer la

2.6 7.6 6.4

8.9 14 0.2

4.1

77.7

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

1951-1958 1958-1961

Automóviles

Maquinarias no eléctricas

Hierro y acero

Química



12

“insurgencia subersiva”15 en el Tercer Mundo. Sin embargo, tras la derrota en Vietnam, esta doctrina mutó en la denominada Doctrina Nixon, que consistía “en reforzar la capacidad

militar de los regímenes pronorteamericanos escogidos en el Tercer Mundo y prepararlos para una función de ‘polícia’ dentro de la región” (Duhalde, 1983).

En línea con la Doctrina Nixon Estados Unidos proporcionó, entre 1973 y 1977, armamentos, equipos, crédito y ayuda económica a las fuerzas militares argentinas, así como entrenamiento para la implementación del terror a través de técnicas represivas inculcadas a

miembros del ejército argentino por el Comando del Sur del ejército norteamericano.

La planificación por parte del gobierno estadounidense de su intervención en América

Latina a través de gobiernos militares queda en evidencia en la siguiente frase del por entonces Secretario de Defensa estadounidense Robert McNamara: “Nuestro objetivo primordial en Latinoamérica es ayudar, donde sea necesario, al continuo desarrollo de las

fuerzas militares y paramilitares nativas, capaces de proporcionar, en unión con la política y otras fuerzas de seguridad, la necesaria seguridad interna.”.

Con este apoyo externo, y cierta convalidación interna que no viene al caso, el gobierno argentino sería tomado por las fuerzas armadas en Marzo de 1976 y con ellas llegaba, dado el apoyo estadounidense con el que contaban, el capitalismo en estado puro

(liberalismo) a nuestro país.

4.1.2. La política económica del Estado Terrorista

Difícil es analizar las decisiones económicas tomadas por el gobierno dictatorial desde 1976 aislándonos del desastre social que el mismo generó a través de la implantación del terrorismo de Estado. De hecho, una de las medidas más significativas que tomara la

primera Junta Militar de Gobierno como lo fue la disolución de la Confederación General del Trabajo (CGT) no estaría ajena al objetivo general de desarticular el poder político de los

sindicatos que agrupaban a la clase obrera vinculada con las ideas de izquierda que afloraban en el país para fines de la década del ’70.

En esta línea también estarían otras medidas como lo fueron la decisión de transferir

por ley el manejo de las obras sociales desde los sindicatos hacia el Estado en agosto de 1980 (que le quitaba la posibilidad a los primeros de manejar significantes montos de capital) y el otorgamiento de subsidios a empresas que radicaran su producción en el Interior

del país (que buscaba dispersar geográficamente a los trabajadores, en pos de dificultar su accionar social).

En paralelo, uno de los principales objetivos económicos era cortar con una inflación que para 1976 alcanzó un valor de 444% anual16. Una primera muestra de esta convicción tuvo lugar en el primer año de gobierno dictatorial, cuando fueron congelados los salarios

nominales y elevadas, “por última vez”, ciertas tarifas. Por cierto, esta combinación derivó en una caída del 57% de los salarios reales, en tan sólo un año17, algo que evidentemente

perjudicaba más al proletariado, sector social donde estaba puesto el foco de acción.

15 Así denominaba el Pentágono a los movimientos de izquierda que surgían en distintas parte del mundo. 16 Fuente: IPC Indec. 17 Fuente: Organización Internacional del Trabajo. El índice de salarios reales con base 1970 = 100 alcanza el valor 124 en 1975 y cae a 79 en 1976.



13

Luego, y siempre persiguiendo el objetivo de erradicar la tendencia inflacionaria con las ideas liberales como bandera, el gobierno disminuyó los aranceles al comercio

internacional en pos de imponer una apertura económica que restringiera la independiente evolución del nivel de precios. La misma estuvo acompañada por La Tablita, un mecanismo

que buscaba cortar con las expectativas devaluatorias prestableciendo la evolución que tendría el tipo de cambio nominal en el futuro mediato.

Además, la gerencia económica comandada por Martínez de Hoz prohibió financiar el

déficit fiscal con emisión. Partiendo de este argumento monetarista sobre la inflación, los déficits fiscales serían cubiertos con endeudamiento por parte del gobierno, en un contexto

internacional donde la oferta de créditos era fuerte gracias a la formación de grandes capitales en torno a los propietarios de petróleo luego del incremento del precio del mismo que tuvo lugar tras la Crisis del Petróleo de 197318.

En paralelo, se llevó a cabo en la Argentina una reforma financiera de esencia liberal, en tanto desregulaba el mercado financiero liberando las tasas de interés, descentralizando

los depósitos y minimizando los requisitos para la constitución de entidades financieras, lo cual se vio reflejado en el crecimiento de la cantidad de bancos comerciales.

Como resultado de esta combinación de políticas se vivió en nuestro país el período

de la Valorización Financiera, denominación que lleva la mayor participación del sector financiero en el total del PBI, como refleja el Cuadro 4.1.2.a.

Cuadro 4.1.2.a Fuente: Elaboración propia en base a datos del Banco Mundial19

El problema, sin embargo, no fue la valorización financiera en sí misma sino una de

las características puntuales que tuvo la misma en nuestro país: la denominada bicicleta financiera. Ésta consistía en la toma, por parte de agentes privados, de créditos baratos en

18 La Crisis en sí misma fue el bloqueo por parte de los países de la Organización de Países Árabes Exportadores de Petróleo (OPEP) de las exportaciones de este esencial insumo a aquellos países que habían apoyado a Israel en la guerra de Yom Kippur (a saber, Estados Unidos y sus aliados de Europa

Occidental). 19 M3 incluye: las monedas y depósitos en el Banco Central (M0); los depósitos transferibles y la moneda electrónica (M1); los depósitos a plazo y de ahorro, los depósitos transferibles en moneda

extranjera, los certificados de depósito y acuerdos de recompra de títulos (M2); los cheques de viajero, los depósitos a plazo en moneda extranjera, los papeles comerciales y las acciones de fondos comunes de inversión o los fondos de inversión en activos del mercado en poder de los residentes.

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30

1977 19778 1979 1980 1981

Pasivos Líquidos (M3) como % del PBI



14

un mercado internacional inundado de petródolares con el fin de depositar esos fondos a corto plazo (con la reforma financiera la desregulación había llevado a la posibilidad de

concretar depósitos a plazo fijo por un lapso de un mes e, inclusive, 1 semana). La Tablita, que aseguraba el tipo de cambio bajo el cual deberían devolverse los créditos tomados en el

exterior, y el sostenimiento de una altísima tasa de interés en el mercado local (ver Cuadro 4.1.2.b) gracias tanto a la demanda de crédito por parte del Estado para financiar sus déficits como a la intensa movilidad de capitales que tenía lugar en nuestro país, eran las

premisas que aseguraban un sustancioso rendimiento a aquellos que llevaran adelante la bicicleta financiera.

Cuadro 4.1.2.b – Fuente: Elaboración propia en base a datos del Banco Mundial.

Tasa de interés anual de los depósitos (en porcentaje)

en Argentina en Reino Unido

1977 115 5

1978 132 6

1979 117 12

1980 80 14

1981 157 11

1982 126 12

1983 281 11

La bicicleta financiera descripta colapsó cuando la apreciación cambiaria a la que

había llevado la implementación de La Tablita comenzó a sentirse en el balance comercial, cuyo resultado comenzó a ser deficitario (ver Cuadro 4.1.2.c), puesto que esta situación desembocó en una devaluación para el año 1981 que no sólo desarticulaba una de las bases

de la bicicleta financiera (como era La Tablita) sino que incrementaba el valor en pesos de las deudas en dólares que habían sido tomadas.

Cuadro 4.1.2.c – Fuente: Elaboración propia en base a datos del Banco

Mundial

Es menester repasar en esta instancia una medida tomada por el gobierno dictatorial:

los seguros de cambio aplicados a partir de mediados de 1981. Estos mecanismos, a través de los cuales se estatizó la deuda privada mencionada en el párrafo anterior, implicaban que

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2

4

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8

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12

14

16

18

1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981

Bill

ion

s

Exportaciones de bienes y servicios en dólares constantes de 2005

Importaciones de bienes y servicios en dólares constantes de 2005



15

el BCRA fuera quien abonaría al acreedor extranjero la deuda en dólares mientras que el privado deudor le pagaría al BCRA el equivalente en pesos, a una devaluación pactada.

Cuadro 4.1.2.d

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Banco Mundial.

Como se observa en el Cuadro 4.1.2.d, la deuda externa pública fue aquella que

mayor crecimiento tuvo entre 1980 y 1981, durante el auge de la bicicleta financiera pero a partir de 1982 esta relación se invierte como consecuencia de los sistemas de cambio que estatizaron una deuda externa que, como veremos, será un condicionante omnipresente

para los gobiernos democráticos que gobernarían desde 1983 en adelante.

Por último cabe mencionar las políticas del gobierno dictatorial que estuvieron en

línea con la ideología liberal en tanto llevaron a atenuar la participación directa del Estado en la economía. El gobierno cortó de raíz el apoyo a aquellas industrias que, desde la óptica de las ventajas comparativas, fueran ineficientes, retomando así las ideas aplicadas más de

medio siglo atrás. Otras dos medidas iban en la misma dirección (aminorar la presencia estatal en la economía). En primer lugar, la concreción de ciertas privatizaciones principalmente alrededor de empresas prestadoras de servicios al Estado (como la

recolección de basura o el mantenimiento del tendido telefónico). En segunda instancia, se disminuyeron los presupuestos para investigación afectando, por ejemplo, al Instituto

Nacional de Tecnología Industrial así como al Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria.

4.2. Neoliberalismo en democracia

Con el llamado a elecciones por parte de la Cuarta Junta Militar de Gobierno, el Proceso de Reorganización Nacional quedaba finalizado y nuestro país recuperaba la

democracia. Sin embargo, este valioso triunfo en el plano social no llevaría a sustanciales modificaciones en el manejo de la economía nacional que, como veremos, conservó sus

características neoliberales para incluso intensificarlas.

En primera instancia la situación interna encontraba a un gobierno democrático pero con serias dificultades para imponer las medidas que quisiera llevar a cabo en un contexto

-

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1980

1981

1982

1983

Bill

ion

s

Dedua externa del sector privado en dólares corrientes

Deuda externa pública y garantizada por el Estado en dólares corrientes



16

donde la presión de los grandes grupos económicos y de los militares que recientemente habían abandonado el poder se unía a los obstáculos que, desde el Congreso, le imponía el

partido opositor. En paralelo, la herencia económica de la dictadura significaba no sólo otra limitante en el plano interno (por lo deprimido de la industria local) sino que, por la

grandísima deuda externa, aparecía como una condicionante en el plano externo.

El problema externo, de fundamental relevancia para los gobiernos post-dictatoriales, intentó solucionarse con políticas de ajuste en línea con las sugeridas por la academia liberal

que, además, iría incrementando su preponderancia con la derrota de los modelos socialistas, puntualmente caracterizada por la caída del Muro de Berlín en 1989 y la posterior

disolución de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) en 1992.

4.2.1. El Consenso de Washington

Como hemos marcado, una vez concluidos los gobiernos dictatoriales, los países latinoamericanos se encontraban en una dura posición frente a la deuda externa debido a los niveles que la misma había alcanzado. Es observable en el Cuadro 4.2.1.a que, en tan sólo

diez años, el monto total de deuda externa de la región se incrementó casi 8 veces. Esta situación, además de generar una obvia preocupación en los países envueltos en tales magnitudes de endeudamiento, era motivo de una creciente inquietud por parte de los

acreedores extranjeros.

Cuadro 4.2.1.a - Evolución de la deuda externa de Latinoamérica y el Caribe entre 1970 y 1980 (valores en millones de dólares).

Año 1970 1980 Variación

América Latina + Caribe 32.561 257.374 690%

Brasil 5.734 71.527 1147%

México 6.969 57.378 723%

Argentina 5.810 27.157 367%

Venezuela 1.422 29.356 1964%

Perú 3.211 9.386 192%

Colombia 2.236 6.941 210%

Chile 2.977 12.081 306%

Resto de la región 4.202 43.548 936%


Esta inquietud encontraría una respuesta concreta en los diez puntos que Williamson20 reunió como las políticas económicas que podían considerarse como el consenso

de Washington. Este consenso era, de acuerdo con el autor, el lineamiento que tanto las instituciones financieras -lideradas por el Fondo Monetario Internacional (FMI)- como el Congreso de los Estados Unidos, las agencias económicas del gobierno estadounidense, la

Reserva Federal y los grandes pensadores situados en Washington consideraban que los países latinoamericanos debían cumplir a la hora de tomar decisiones de política económica a

20 Williamson, J., What Washington means by policy reform, Cap. 2 de Williamson, J. (editor), Latin American Adjustment: How Much Has Happened?, Peterson Institute for International Economics, 1990.



17

fin de sobrellevar la crisis de la deuda, lo cual implicaba del lado de los acreedores el efectivo cobro de tales obligaciones.

Sigamos entonces a Williamson (1990) para repasar cuáles eran, ya desde comienzos de los años ’80, las medidas que se consideraban óptimas para el desarrollo y la consecuente

salida de la crisis de los países de América Latina:

- La disciplina fiscal debería llevarse adelante para evitar la financiación de déficits presupuestarios con impuesto inflacionario.

- El gasto público tendría que orientarse a la atención primaria de la salud, la educación o la infraestructura.

- Una reforma tributaria que logre ampliar base tributaria sería prioritaria. - La liberalización financiera se supondría fundamental para lograr tasas de interés determinadas por el mercado.

- El mantenimiento de un tipo de cambio competitivo tomaría importancia en un contexto de apertura comercial en el cual los resultados positivos de balance de pago

deberían conseguirse por incremento de exportaciones más que por disminución en las importaciones. - Una apertura a los capitales extranjeros incorporaría inversión extranjera directa

para que compita con los capitales locales. - Deberían concretarse privatizaciones en pos de un achicamiento de las funciones del Estado no vinculadas con las señaladas en el segundo punto.

- La desreglamentación jugaría un rol fundamental en el sector privado, a fin de garantizar la libre competencia entre las empresas.

- La garantía de los derechos de propiedad implicaría la existencia de instituciones fuertes, indispensables para encarar la salida de la crisis.

4.2.2. El Plan Austral

Luego de poco más de un año de intentos audaces por parte de la gestión de Grinspun en el Ministerio de Economía, llegaría el momento de aplicar políticas de ajuste

alineadas con Washington por parte del gobierno radical. El Plan Austral, ideado en 1985 por el flamante Ministro Sourrouille se pondría en marcha en Junio de 1985 con el objetivo de ocupar ese lugar. El mismo puso el foco en la lucha contra la inflación y el déficit fiscal.

Para combatir la primera, luego de una “última” actualización de las tarifas públicas, del precio de un bien esencial en la canasta nacional como la carne y del tipo de cambio

(que lo llevó a un nivel ciertamente competitivo), se cambió la unidad monetaria estableciendo el Austral, a una paridad de 1 U$S = 0,80 Australes, y se procedió al congelamiento de precios (excepto en sectores donde los mismos se definen

instantáneamente por la interacción de la oferta y la demanda, tal como el mercado de alimentos frescos).

En la lucha contra el déficit fiscal las medidas principales pasaron por la limitación del mismo a magnitudes menores al 2,5% del PBI junto con la prohibición de su financiación con emisión por parte del Banco Central. Asimismo, el incremento de los impuestos al comercio

exterior y la legalización de una reforma tributaria que aumentaría algunos gravámenes y reduciría el período de pago del IVA le dio aire a las cuentas públicas.

De hecho, en sus primeros meses el plan fue un éxito en tanto logró cumplir su objetivo principal: cortar con la inercia inflacionaria, principal causa del constante aumento de precios de acuerdo con la óptica del equipo técnico de Sourrouille. Como se observa en el

Cuadro 4.2.2.a, el incremento sostenido en el nivel de precios mermó su magnitud



18

abandonando los dos dígitos y los agentes incrementaron su confianza en la moneda nacional, como se ve reflejado en el incremento de la proporción entre dinero en efectivo o

cuentas corrientes y el PBI, que pasó de 3,3% en el segundo trimestre de 1985 a 8,1% en el primero de 198621.

Cuadro 4.2.2.a – Austral, estabilización y después Tasa de inflación minorista

Fuente: Llach y Gerchunoff (2004)

Como es sabido, por el efecto Olivera-Tanzi, esta desaceleración inflacionaria traía

consigo un efecto positivo sobre la recaudación con lo cual contribuiría también a cumplir el otro objetivo: la lucha contra el déficit fiscal.

Sin embargo, estos buenos resultados durarían menos de un año ya que la presión de esos inferiores pero aún existentes niveles de inflación derivó en un ajuste de precios y salarios que reactivó el exponencial crecimiento sucesivo de los precios. La estabilidad fue

buscada nuevamente cuando para Agosto de 1988 se pone en marcha el Plan Primavera. En esta ocasión el nivel de precios se controlaba a través de acuerdos en pos de la no indexación concretados con los principales organismos industriales y comerciales mientras

que el déficit fiscal sería combatido con el uso de un tipo de cambio desdoblado que le permitía al Banco Central obtener un diferencial de la compra-venta de divisas a

exportadores e importadores, respectivamente. Sin embargo, el suceso de este plan fue breve puesto que la inflación disminuyó pero, una vez más, siguió existiendo. Esto, sumado a un tipo de cambio que permaneció relativamente estable en los márgenes previstos por el

Plan, llevó a una depreciación de la moneda que desembocó en una corrida contra el Austral a comienzos de 1989. Ante la escasez de reservas, el BCRA respondió a esta corrida

aplicando un nuevo desdoblamiento al tipo de cambio, lo cual regeneró los mecanismos hiperinflacionarios.

Por último cabe mencionar el intento de privatización de empresas estatales llevado a

cabo por el gobierno alfonsinista. En 1987 fueron presentados proyectos para privatizar el 40% de Aerolíneas Argentinas, el mismo porcentaje de la Empresa Nacional de

Telecomunicaciones (ENTel) y la totalidad de la planta de SOMISA. Si bien, en ese entonces el Partido Justicialista frenó en el Congreso dichos proyectos queda en evidencia que la privatización de empresas estatales estaba en la agenda del gobierno, tanto como lo

estuvieron la disciplina fiscal, la ampliación de la base tributaria y la apertura a los capitales

21 Fuente: Gerchunoff, P. y Llach, L, El Ciclo de la Ilusión y el Desencanto, cap. 9, p. 399, Ed. Emecé, Buenos Aires, 2004.



19

extranjeros22, por nombrar algunos de los puntos que Washington creía menester preponderar para el crecimiento en Latinoamérica y tanto el Plan Austral como,

posteriormente, el Plan Primavera convalidaron.

4.2.3. La Convertibilidad

La llegada de Cavallo al Ministerio de Economía, ya con el justicialismo en el gobierno representado por Carlos Menem, significaría la aplicación de un nuevo plan recesivo

enfocado en combatir la hiperinflación que había dominado los finales de la década de 1980 y en corregir los sucesivos déficits fiscales, condición que, como vimos, era vista de suma relevancia para que el país pueda afrontar sus obligaciones deudoras.

El principal aspecto del plan implementado por Cavallo fue la sanción de la Ley de Convertibilidad. La misma establecía un tipo de cambio fijo por ley en la paridad U$S 1 =

AR$ 1 e instauraba la caja de conversión, limitando así la oferta de Base Monetaria a la tenencia de Reservas Internacionales (incluyendo bonos internacionales). Con el tipo de cambio fijado por ley, la intención era acabar de raíz con las expectativas devaluatorias

mientras que con la caja de conversión se buscaba que el público recupere la credibilidad en la moneda local, en tanto aseguraba la posibilidad de convertir los pesos de los agentes a dólares en cualquier momento.

Claro está que este tipo de mecanismos limita la política monetaria, ya que la emisión sólo es factible de ser realizada en tanto ingresen reservas que respaldasen esa creación de

base. Sin embargo, este era un “costo” con el cual la gerencia económica estaba dispuesta a correr en su afán de disminuir la inflación, más si consideramos que, de cualquier modo, la financiación del déficit público vía emisión monetaria del BCRA también quedaría prohibida

por ley.

A estas medidas se le sumó una abrupta apertura comercial y financiera que, además

de estar en línea con los argumentos del Consenso de Washington que hemos visto, venían a complementar las políticas anteriores. Por un lado, se buscaba que la apertura comercial incorpore al mercado interno los productos de competidores extranjeros que vendrían a

disciplinar los precios de las empresas nacionales. Por el otro, la apertura financiera jugaba un doble rol: brindaba las divisas contra las cuales se podía emitir y proporcionaba inversión extranjera directa (IED).

El principal destino de la IED fueron las privatizaciones de empresas estatales, otro de los sellos distintivos que emparentan la década del ’90 con las ideas de Washington. Estas

privatizaciones, a cuya concreción – como vimos- se había opuesto en los ’80 el peronismo ahora gobernante, se concretaron en línea con la Ley 23.696 de Reforma del Estado, sancionada en Agosto de 198923. No obstante, las privatizaciones no fueron el único

mecanismo a través del cual el Estado se achicó y disminuyó su participación en la economía sino que también contribuyó a esta causa la Ley de Emergencia Económica24, que eliminaba

una variedad de transferencias realizadas por el sector público a los ciudadanos tanto en concepto de subsidios como de reintegros impositivos.

22 La llegada de estos últimos en provecho de las altas tasas de interés en dólares que ofrecía el

mercado financiero argentino fue, en un marco de escasas reservas, importante a la hora de contener la corrida contra el Austral que terminó con las aspiraciones del Plan Primavera. 23 Argentina. Reforma de Estado, Ley 23.696, 18 de Agosto de 1989. Disponible en:

http://infoleg.mecon.gov.ar/infolegInternet/anexos/0-4999/98/norma.htm . 24 Argentina. Ley de Emergencia Económica, Ley 23.697, 18 de Agosto de 1989. Disponible en: http://infoleg.mecon.gov.ar/infolegInternet/anexos/0-4999/15/texact.htm.



20

El éxito del plan para cumplir sus objetivos fue indiscutible en el corto plazo. La tasa de inflación cayó y la misma no volvería a ser un problema en lo que resta del período

analizado, como se observa en el Cuadro 4.2.3.a. Además, en paralelo el PBI per cápita vería un crecimiento sostenido durante los primeros años, que sólo sería interrumpido en 1995 con

la Crisis del Tequila para luego retomar unos años más la senda del crecimiento.

Cuadro 4.2.3.a Cuadro 4.2.3.b Tasas trimestrales de inflación (porcentajes) Tasa de crecimiento del PBI per cápita

Fuente: Damill, Frenkel y Maurizio (2003) Fuente: Elaboración propia en base a datos del Banco Mundial. Sin embargo, la fijación del tipo de cambio nominal desembocó en una apreciación

del tipo de cambio real (TCR) (ver Cuadro 4.2.3.c), la cual influyó en la sucesiva obtención de déficits en la balanza comercial (ver Cuadro 4.2.3.d) debido al abaratamiento relativo de las importaciones y el encarecimiento de los productos exportables por nuestro país.

Cuadro 4.2.3.c Cuadro 4.2.3.d Tipo de Cambio Real (Tipo de Cambio Nominal Balance de Pagos (Medias móviles de multiplicado por el IPC EEUU, sobre de cuatro trimestres en millones el IPC local) de U$S)

Fuente: Damill, Frenkel y Maurizio (2003)

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1998



21

En este marco de libre competencia contra las importaciones abaratadas por el apreciado TCR, la industria local se vio sumamente afectada, disminuyendo la producción

industrial (ver Cuadro 4.2.3.e), la cual fue sustituida en muchos casos por empresas importadoras25. Esta desindustrialización trajo aparejada un alza en la tasa de desempleo

debido a la importancia que tiene la industria en el mercado laboral como uno de los sectores más absorbentes de mano de obra y recursos humanos calificados. A su vez, el salario real disminuyó, como es de esperar en un marco de creciente desempleo, que inclina

la negociación salarial en favor del empresariado. Por todo esto, la desindustrialización y el desempleo vividos en la etapa neoliberal de los años 90 provocó un incremento de la

desigualdad en nuestro país que llevó la pobreza a niveles nunca antes alcanzados (ver Cuadro 4.2.3.f).

Cuadro 4.2.3.e Cuadro 4.2.3.f


En conclusión, las políticas neoliberales implementadas a partir del Plan de Convertibilidad y el conjunto de medidas que lo acompañaron, incorporaron al país

profundamente en el mercado internacional (gracias a la apertura comercial y financiera), lo cual acabó perjudicando la producción nacional, con las consecuencias internas en términos

de empleo y, luego, de desigualdad y pobreza, que hemos descripto. Además, en el plano externo, lejos de cumplirse el objetivo de disminuir la deuda sino que ésta, como veremos a continuación, incrementó en línea con lo ocurrido en toda la región.

25 Una aproximación a este suceso se vislumbra en el Cuadro 4.2.3e, donde la proporción del PBI representada por la Industria desciende constantemente mientras que las Importaciones (en porcentajes del PBI) se dirigen en la dirección contraria.

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1999

Valor Agregado Industrial / PBI

Importaciones / PBI (eje derecho)

44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54

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1998

1999

2000

2001

Desempleo (% del total de la PEA)

Índice de GINI (eje derecho)



22

5. La salida de la crisis

5.1. Abandono de las ideas pro ajuste

Como vimos, la aplicación de las políticas restrictivas en sintonía con el Consenso de Washington fue un claro fracaso. No sólo porque la economía de los países latinoamericanos

se derrumbó puertas adentro, alcanzando altos niveles de desocupación como se muestra en el Cuadro 5.1.a, sino porque, además, tampoco lograron cumplir con el gran objetivo que

sus principales promotores tenían: el pago de la deuda externa.

Cuadro 5.1.a - Máxima tasa de desempleo trimestral alcanzada

durante el año 1996 (Porcentaje de la PEA)

País Desempleo

Argentina 17,4

Uruguay 12,6

Venezuela 12,4

Colombia 11,9

Perú 9,2

Chile 7,8

México 6,2

Brasil 6,0

Fuente: Elaboración propia en baseas datos de la Comisión Económica para

América Latina y el Caribe (CEPAL)

De hecho, la deuda externa en la región lejos estuvo de disminuir durante lo que

restaba del Siglo XX. Como se observa en el Cuadro 5.1.b., la década del ’80 significó un incremento del 85% en el total adeudado por los países de América Latina y el Caribe.

Cuadro 5.1.b – Fuente: Elaboración propia en base a datos del Banco Mundial.

100

185

261

1980 1990 1996

Deuda externa de América Latina y el Caribe indexada con base 1980



23

Ya para el año 1996 la deuda externa de los países de la región más que duplicaba el monto que habían alcanzado en 1980 y el cambio de paradigma sobre las políticas que

serían efectivas para la recuperación de estas economías era inminente. No es sino otro que el propio Williamson, J. (1996) quien escribiera una revisión del Consenso de Washington

que años atrás publicara26. En su Revisión del consenso de Washington, el autor expresa su propia opinión sobre las políticas que cree conveniente deben ser implementadas por los países de América Latina para superar la crisis de la deuda. Las propuestas de Williamson,

tratadas de manera análoga a los puntos del Consenso de Washington a fin de poder concretar una comparación, podrían resumirse de la siguiente manera:

- El déficit fiscal debería ser acompañado de incentivos para un aumento del ahorro privado, a fin de evitar el estrangulamiento del crecimiento económico. - Mantiene el punto de orientar el gasto público a la atención primaria de la salud,

la educación o la infraestructura. - Pone el foco en una reforma tributaria que grave los intereses procedentes de las

fugas de capitales así como las actividades que dañen el medio ambiente. - Destaca la importancia de la supervisión bancaria por parte del Estado a fin de evitar el riesgo de una crisis financiera.

- Recomienda el mantenimiento de un tipo de cambio competitivo. - Incita la unión de los países latinoamericanos en tratados de libre comercio regional, como por ejemplo el Mercosur.

- Advierte sobre los efectos negativos que tiene la desreglamentación sobre el correcto funcionar de una empresa privatizada, sobre todo si está vinculada con actividades

monopolísticas. En esta línea, concluye que una política oficial antimonopolística es fundamental. - Remarca la importancia del acceso de forma más equitativa a los derechos de

propiedad, principalmente de la tierra, por parte de la sociedad en su conjunto. - Realza el valor que tiene constituir instituciones firmes tales como “bancos centrales autónomos, comisiones presupuestarias fuertes, un poder judicial independiente e incorruptible y entidades que promuevan la productividad” (Williamson, 1996).

Por su parte, Stiglitz también realiza una crítica al Consenso de Washington con la

intención de establecer los principales lineamientos de un consenso post-Washington27. El autor estadounidense plantea, por ejemplo, que la inflación sólo es materia de preocupación si supera el orden del 40% anual ya que enfocarse en disminuir una inflación no tan intensa

puede traer consecuencias negativas para el buen funcionamiento de los mercados. Asimismo, remarca que los déficits en cuenta corriente no son intrínsecamente buenos o

malos sino que sus consecuencias dependen del uso que se le dé a los fondos que generan el déficit. En este sentido, un déficit que viene a cubrir inversiones que bien lo justifican no debería por qué verse con malos ojos.

También se expresó Stiglitz en torno a la regulación en los mercados financieros para afirmar que debe llevarse adelante a fin de “mantener la seguridad y la solidez, promover la competencia, proteger a los consumidores y asegurar que los grupos menos favorecidos tengan algún acceso al capital” (Stiglitz, 1998).

26 Cabe aclarar que, de acuerdo con una aclaración del propio Williamson en su texto Revisión del consenso de Washington (1996), el autor no pretendía dar su opinión sobre la cuestión cuando escribió en 1990 los puntos del Consenso de Washington, sino que tan sólo buscaba reunir a modo descriptivo las políticas que los sectores influyentes ubicados en Washington aconsejaban a las

naciones latinoamericanas. 27 Stiglitz, J. E., Más instrumentos y metas más amplias para el desarrollo. Hacia el consenso post-Washington, Desarrollo Económico, Vol. 38, Nº 151, 1998.



24

En cuanto a las privatizaciones, si bien mantiene la idea de que las privatizaciones pueden ser beneficiosas en ciertas actividades donde el sector privado está dispuesto a

participar, destaca la importancia de la regulación y del incentivo a la competencia puertas adentro del rubro en cuestión.

En resumen, Stiglitz ve al gobierno como un “complementador de los mercados”. En otras palabras, cree que el Estado debe jugar un papel activo no sólo a través del gasto público direccionado en pos de la formación de recursos humanos y de la inversión en

tecnología sino que también debe asegurar la llegada de los avances de la propia tecnología tanto a la sociedad como a los diferentes procesos de producción, garantizar la existencia de

marcos competitivos para el desarrollo de las diversas actividades económicas e intervenir directamente para regular el sistema allí donde haya fallas de mercado, como las que tienen lugar en el sistema financiero, vinculadas principalmente con la información asimétrica y/o el

riesgo moral.

5.2. El consumo como activador de la economía

Comenzando el recorrido por las políticas llevadas a cabo por los gobiernos que sucedieron al de Carlos Menem nos encontramos con la salida de la convertibilidad como el

primer quiebre. La devaluación subsiguiente a esta decisión vino a satisfacer uno de los puntos mencionados por Williamson en su Revisión del Consenso de Washington, el hecho

de contar con un tipo de cambio competitivo. El TCR más competitivo que regiría en los primeros años de la postconvertibilidad llevó al aumento de las exportaciones (ver Cuadro 5.2.a), destacándose las commodities industriales (refinación de petróleo y metálicas

básicas)28 y agropecuarias (dentro de las cuales la soja vio su performance potenciada, además, por su encarecimiento en los mercados internacionales como resultado de la presión

de la demanda china por este producto).

Cuadro 5.2.a


28 Herrera, G. y Tavosnanska, A., La industria argentina a comienzos del siglo XXI. Aportes para una revisión de la experiencia reciente, p. 17, Mimeo, 2009.

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Mile

s d

e m

illo

nes

Exportaciones de bs y ss en U$S a precios constantes de 2005



25

En este período de comienzo de Siglo, también es notoria la mayor presencia del Estado en la economía tanto a través del gasto público (en subsidios y asignaciones como la

Asignación Universal por Hijo) como por medio de medidas regulatorias entre las que se destacan el aumento de las retenciones a las exportaciones (llevado a cabo ya por el

gobierno de Duhalde en 2002), las restricciones a la importación y el establecimiento de un cepo cambiario (que desembocó en la formación de un mercado paralelo de divisas). Con sus pros y sus contras, cada una de estas medidas dejan en claro la decisión de los sucesivos

gobiernos de la postconvertibilidad por intervenir en forma activa en la economía.

Sin embargo, esta intervención no sería tal en cuanto a temas inflacionarios se

tratara. En línea con el argumento de Stiglitz señalado en el apartado anterior, pese a la aceleración inflacionaria que comenzó a sentirse en la economía argentina, los gobiernos kirchneristas contemporáneos a este fenómeno no han mostrado demasiadas

preocupaciones a la hora de controlarlo sino recién cuando el mismo se tornó más potente y alcanzara valores cercanos al 30% anual29. Recién entonces, el gobierno dio a conocer el

programa de Precios Cuidados, cuya efectividad debiera ponerse en tela de juicio pero que no obstante implica la aparición de cierto interés por el tema inflacionario de parte de la gerencia económica. A su vez, la idea detrás de este programa sería proteger a los

consumidores evitando que tengan que enfrentarse a precios superiores lo cual, nuevamente. es un aspecto en sintonía con los enunciados de Stiglitz y que, lógicamente, evidencia la interferencia estatal en el mercado.

Por último, tratemos la evolución que el Mercosur (como principal tratado de comercio regional) ha tenido en estos últimos años. Sin duda, han valorado los últimos

gobiernos la posibilidad de incrementar los flujos comerciales puertas adentro de la región, en línea con las recomendaciones que Williamson desarrolló en 1996. Este objetivo se ha logrado, claro está, no sólo por el compromiso de los gobiernos argentinos con la causa sino

por la convicción de los mandatarios del resto de los países miembros del enclave. De cualquier modo, la mayor interacción comercial en la región está a la vista, como puede

confirmarse en el Cuadro 5.2.b. El caso más característico de fomento al mercado regional ha tenido lugar en la industria automotriz. El régimen de comercio administrado a nivel del Mercosur para este sector ha derivado en un esquema de comercio intraindustrial con altos

coeficientes de importación y exportación (Herrera, G. y Tavosnanska, A., 2009).

Cuadro 5.2.b – Fuente: Elaboración propia en base a datos de la UNCTAD.

29 De acuerdo con el Índice de Precios al Consumidor difundido por el Congreso, para Julio de 2013 la infación alcanzaba ya un valor de 25% anual y precisamente en Enero de 2014, cuando se pone en marcha el programa de Precios Cuidados, superaba la brecha del 30%.

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2013

Millones de Dólares a precios corrientes (Importaciones)



26

6. Conclusiones

Citando un famoso fragmento de la Teoría General de la Ocupación, el Interés y el

Dinero nos encontramos con el argumento que se ha planteado a lo largo de este trabajo:

“…las ideas de los economistas y filósofos políticos, tanto cuando son correctas como erróneas, tienen más poder de lo que comúnmente se entiende. De hecho, el mundo está dominado por ellas. Los hombres prácticos, que se creen exentos de cualquier influencia intelectual, son usualmente esclavos de algún economista difunto.” (Keynes, 1936).

En esta sintonía, luego de haber repasado las políticas implementadas en la Argentina a lo largo de los años, estamos en condiciones de afirmar que éstas oscilaron en torno a la preponderancia que, en el mundo académico, tuvieron las dos grandes ideologías sobre

cómo dirigir una economía capitalista: el liberalismo y el keynesianismo.

Por el lado del liberalismo, cuyo fundamento principal es que el mercado y sus reglas (la oferta y la demanda) son el método más eficiente para asignar los recursos, encontramos

que rigió el mundo académico tanto en los años previos a la Crisis de 1929 como en el último cuarto del Siglo XX. No casualmente, las políticas económicas que los diferentes gobiernos

implementaron en esos períodos estuvieron vinculadas con la apertura comercial30 y con una escasa participación del Estado en la economía.

En la vereda de enfrente, el keynesianismo- que descree en la capacidad absoluta del

mercado para regir las economías capitalistas y, en consecuencia, ve con buenos ojos la existencia de un Estado de Bienestar que asuma un rol fundamental en el sistema

reasignando recursos e impulsando a la economía a través de un gasto activo- vio su surgimiento gracias a la crisis que golpeó al primer período liberal y rigió con gran éxito a partir de entonces y, como vimos, hasta el último cuarto del Siglo XX, cuando retomaron

vigor las ideas liberales, ahora devenidas en neoliberalismo.

Con el fracaso del neoliberalismo, las ideas keynesianas tomaron fuerza nuevamente,

como hemos percibido en los principales puntos del Consenso Post Washington. Nuevamente, los momentos de mayor auge del keynesianismo en la academia coinciden con la implementación de políticas en línea con esas ideas por parte de los gobiernos argentinos.

El peronismo y el desarrollismo, en primera instancia, y el gobierno kirchnerista luego, han visto con buenos ojos cerrar la economía, cuanto menos en ciertos sectores, para desarrollar una industria local que, en un contexto de apertura, perdería terreno producto de la

competencia con los productos importados. Tampoco han escatimado estos gobiernos los recursos estatales a la hora de realizar inversiones o asegurar cierto nivel de consumo a los

ciudadanos, cuestión que lleva a que utilicen el gasto público de manera activa como una herramienta de política económica expansiva.

30 La apertura comercial se relaciona con el liberalismo en tanto implica confiar en que la inclusión del país al mercado internacional sin restricciones de ningún tipo llevará a una asignación más eficiente de los recursos nacionales de inversión, que irán a los sectores donde el país pueda ser más competitivo.



27

Cuadro 6.a

Sucesión de las ideologías preponderantes y de las políticas aplicadas en nuestro

país.

Período

aproximado 1880 – 1929 1930 – 1975 1976 – 20001 2002 -

Ideología

Dominante Liberalismo

Keynesianism

o Neoliberalismo

Consenso

de Post

Washington

Políticas

aplicadas en

Argentina

Modelo

agroexporta

dor

ISI

Desarrollismo

Apertura

Comercial y

Reforma

Financiera

Plan Austral

Convertibilidad

Postconvert

ibilidad

Fuente: Elaboración propia.

A modo didáctico, el Cuadro 6.a resume el ir y venir que las ideologías han tenido en

el plano académico y agrupa las políticas aplicadas en nuestro país en línea con esas diferentes escuelas del pensamiento económico que han tomado el lugar de privilegio a cada

momento.

Queda en evidencia en esta instancia el carácter oscilante del tipo de políticas con las que se ha comandado el devenir de la economía argentina y queda, en consecuencia la

pregunta abierta: ¿hubiera sido conveniente sostener en el largo plazo cierto tipo de políticas?



28

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