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Ley de Empleo. Financiación de las PAE y servicios prestados a la ciudadanía por
los SPE.
Eduardo Rojo Torrecilla
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad
Autónoma de Barcelona.
18 de enero de 2012.
Texto publicado en el blog del autor. http://eduardorojoblog.blogspot.com/
1. Introducción.
Es objeto de estudio todo el artículo 19 de la Ley 56/2003 de 16 de diciembre, de
Empleo (en adelante LE), que ha sufrido una modificación sustancial tras la
modificación operada por el Real Decreto-Ley 3/2011 de 18 de febrero, de medidas
urgentes para la mejora de la empleabilidad y la reforma de las políticas activas de
empleo (en adelante RDL 3/2011).
Por consiguiente, y al objeto de centrar correctamente mi explicación, he de señalar que
la divido en tres bloques:
El primero tratará sobre la parte del artículo 19 que ya existía con anterioridad a la
reforma y que ha sufrido alguna ligera modificación. Está ubicado en el capítulo III del
Título I y trata sobre la financiación autonómica de las políticas activas de empleo.
El segundo versará sobre el nuevo título I bis que lleva por título “Servicios a la
ciudadanía prestados por los Servicios Públicos de Empleo”, que es una de las
aportaciones más destacadas y significativas realizadas por el RDL 3/2011. El estudio
de este título (que incluye los artículos 19 bis a 19 octies) debe hacerse en estrecha
relación con la Estrategia Española de Empleo 2012-2014 (en adelante EEE), aprobada
por el anterior gobierno socialista el 28 de octubre de 2011 y que pretendía ser (digo que
pretendía, porque su aplicación queda en manos del gobierno resultante de las
elecciones generales del 20 de noviembre) el marco obligado de referencia para las
políticas de empleo en el próximo trienio. Esos servicios forman parte de una política de
empleo que debe cambiar su diseño en época de crisis, fortaleciendo los sistemas de
intermediación y colocación tal como apuntaba el anterior Ministro de Trabajo e
Inmigración (Gómez 2010, 1593).
Tampoco cabe olvidar la referencia a la Estrategia Europea de Empleo, o más
exactamente a las orientaciones generales de empleo, ya que deben guiar la política
española de empleo, en el bien entendido, como ya se subrayó hace varios años por la
doctrina al analizar las políticas de empleo en la Unión Europea (en adelante UE), que
“el tratamiento de la problemática del empleo está estrechamente ligado a los marcos de
relaciones estatales laborales, de ahí la limitación de las competencias comunitarias en
la materia” (Navarro 2000, 57), y que dicha política ha de ponerse en marcha con la
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participación de los agentes sociales y con la potenciación del diálogo social en el
ámbito europeo (Consejo Económico y Social de España 2001, 56).
Recordemos ahora que las cuatro directivas que informan la política europea de empleo
en el período 2011-2014 son las siguientes: aumentar la participación en el mercado
laboral y reducir el desempleo estructural; conseguir una población activa cualificada
que responda a las necesidades del mercado laboral, promover la calidad del trabajo y el
aprendizaje permanente; mejorar los resultados de los sistemas educativos y de
formación en todos los niveles e incrementar la participación en la enseñanza superior;
promover la inclusión social y luchar contra la pobreza.
Por último, el tercero se referirá a los colectivos de más difícil acceso al mercado de
trabajo. Las referencias a estos colectivos ya aparecía en la redacción originaria de la
LE en su artículo 26, por lo que aquello que ha hecho la reforma es modificar
ligeramente su contenido y cambiar la numeración, ya que ahora pasa a ser el artículo
19 octies, mientras que el nuevo artículo 26 regula la formación profesional para el
empleo.
En mi exposición hare referencia a diversos documentos que he tenido oportunidad de
consultar y que han estado en el origen de las reformas de 2011. En uno de ellos,
anticipo de lo que después sería el RDL 3/2011 en su modificación de la LE, se
afirmaba con carácter general, y la referencia tiene sentido por los cambios habidos en
los últimos años en el mercado de trabajo, que “En general, las AA PP los
interlocutores sociales y los expertos en mercado de trabajo deberían hacer un esfuerzo
mayor que el realizado hasta ahora para ampliar significativamente el catálogo de
programas de empleo que se ponga a disposición de las personas desempleadas,
incorporando programas más innovadores y adaptados a la realidad actual del empleo, a
partir de buenas prácticas de otros Estados europeos o las que puedan desarrollarse en
nuestro país”.
2. La financiación de las políticas activas de empleo.
2.1. La financiación estatal y su incidencia sobre las políticas autonómicas de empleo.
En su versión original el artículo 19 disponía lo siguiente:
“Las políticas activas desarrolladas en las comunidades autónomas y cuya financiación
no corresponda al Servicio Público de Empleo Estatal, o en su caso las complementarias
de las del Servicio Público Estatal, se financiarán, en su caso, con las correspondientes
partidas que los presupuestos de la comunidad autónoma establezcan, así como con la
participación en los fondos procedentes de la Unión Europea”.
En la primera versión del borrador del RDL 3/2011, de fecha 2 de febrero, desaparecía
la referencia a las políticas autonómicas “en su caso, complementariaS de las del
Servicio Público de Empleo Estatal”, supongo que por entender los redactores que no
era necesaria esta referencia porque las Comunidades Autónomas (en adelante CC AA)
pueden tener sus propias políticas activas de empleo y no ser, necesariamente,
complementarias de las estatales, al amparo de las posibilidades ofrecidas por el texto
constitucional, la doctrina del Tribunal Constitucional, las competencias asumidas en
los Estatutos de Autonomía y los Reales Decretos de traspasos de competencias en
materia de gestión de las políticas activas de empleo en su ámbito territorial. No
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obstante, el legislador volvió sobre sus propios pasos y dejó finalmente el texto
inalterado con respecto a su redacción originaria, supongo que por considerar necesaria
la referencia a ese carácter “complementario” de las políticas autonómicas. Al respecto
es interesante observar cómo se ha llevado a cabo la descentralización de las políticas de
empleo en varios países de la UE (Mosley 2011), y recordar, una vez más para España
que la política de empleo ha de partir del marco competencial constitucional en la
materia y del reparto existente entre las distintas Administraciones Públicas, “ya que no
debe olvidarse que las administraciones autonómicas y locales disponen cada vez más
de competencias” (Rojo 2011, 40).
2.1.1. Cómo se financian las políticas activas de empleo.
Hay que estar a los siguientes criterios:
A) En primer lugar, ha de prestarse atención a las políticas de empleo estatales cuya
gestión se territorializa de acuerdo al marco competencial, siendo financiadas con cargo
a las partidas presupuestarias estatales distribuidas territorialmente mediante acuerdo
adoptado en la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos laborales y con arreglo a
determinados criterios específicos de distribución. Por su interés, explico el acuerdo
alcanzado para 2011.
La Orden TIN/887/2011, de 5 de abril, distribuyó territorialmente para el ejercicio
económico de 2011, para su gestión por las CC AA con competencias asumidas,
subvenciones del ámbito laboral financiadas con cargo a los Presupuestos Generales del
Estado La norma procede a la distribución territorial de partidas presupuestarias
dedicadas a diferentes programas de empleo. Los criterios de dicha distribución fueron
acordados, para el período 2010-2013, por la Conferencia Sectorial de Empleo y
Asuntos Laborales de 23 de junio de 2009; en una nueva reunión de la citada
Conferencia, en concreto el 24 de enero de este año, se informó de la distribución de las
cantidades para el año en curso en aplicación de los criterios aprobados para aquel
período, y el Consejo de Ministros procedió a su formalización en la reunión del día 4
de marzo.
Se trata más concretamente de programas, según dispone el artículo 1, que “mejoran la
ocupabilidad de los demandantes de empleo, combinan formación y experiencia laboral,
promocionan la iniciativa emprendedora y la actividad económica, el empleo autónomo
y la creación de empleo en cooperativas y sociedades laborales, construyen itinerarios
de empleo, promueven la inserción laboral de las personas con discapacidad, facilitan la
formación profesional para el empleo, suponen ayudas previas a la jubilación ordinaria
en el sistema de la Seguridad Social, y favorecen la modernización de los Servicios
Públicos de Empleo de las CC AA, para el ejercicio económico de 2011”.
En la norma se fijan unos objetivos cuantitativos mínimos y un conjunto de indicadores,
pretendiéndose con ello realizar una evaluación constructiva de la aplicación de las
políticas activas de empleo. Se permite que las Comunidades Autónomas puedan
redistribuir, entre sus programas, las cantidades asignadas a cada uno de los dos bloques
en que se estructuran tales políticas, que son los programas de fomento de empleo y los
de formación profesional para el empleo, si bien no será posible la redistribución de
fondos entre ambos bloques. En el bien entendido, además, que deberán siempre
respetarse los umbrales mínimos de ejecución y justificación de la cofinanciación
europea a través del Fondo Social Europeo (en adelante FSE), y los objetivos mínimos a
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alcanzar en cada programa y que se fijan en el anexo V de la norma. Igualmente se
permite que puedan transferirse fondos desde el bloque de los programas de fomento del
empleo al de “políticas activas: empleo y formación”, al objeto de proceder a ejecutar
“cualquiera de los programas de formación profesional para el empleo a los que se hace
referencia en esta Orden”.
Especialmente relevante es la incorporación de la cláusula de flexibilidad, consistente
en que los fondos asignados a “Políticas activas: empleo y formación” (una asignación
presupuestaria de más de 260 millones de euros) pueden ser aplicados a los diferentes
programas de fomento de empleo y de formación profesional para el empleo en función
de las necesidades de gestión de cada territorio y de las especificidades de los colectivos
que merezcan atención en cada Comunidad. La distribución deberá realizarse otorgando
prioridad a la financiación de los gastos que se deriven de disposiciones normativas
También se requiere de todas las políticas que se pongan en marcha que respeten la
normativa sobre igualdad efectiva entre mujeres y hombres y que contribuyan
consecuentemente a mejorar la empleabilidad y la permanencia en el mercado de trabajo
de las primeras, “potenciando su nivel formativo y su adaptabilidad a los requerimientos
del mercado de trabajo”.
La cantidad total distribuida por la Conferencia Sectorial entre las CC AA con
competencias transferidas, (salvo el País Vasco, que se rige por el Real Decreto
1441/2010 de 5 de noviembre) en materia de gestión de políticas activas de empleo es
de 3.157 millones de euros.
a) En el bloque denominado “programas de fomento de empleo” se incluyen aquellos
que combinan formación y experiencia laboral, como son los planes de contratación
temporal de trabajadores desempleados en colaboración con diferentes organismos
públicos y entidades sin ánimo de lucro, y los planes de contratación temporal en
colaboración con corporaciones locales. A continuación se integran los programas de
promoción de la iniciativa empresarial y la actividad económica, como son los de
fomento del desarrollo local que incluyen las subvenciones para la contratación de
agentes de empleo y desarrollo local, las subvenciones a las corporaciones locales para
la realización de estudios de mercado y campañas de promoción local y subvenciones a
empresas calificadas como I+E , las ayudas y subvenciones para la promoción del
empleo autónomo, cooperativas y sociedades laborales, y las subvenciones de cuotas a
la Seguridad Social derivadas de la capitalización de las prestaciones por desempleo.
Encontramos después los programas de itinerarios de empleo, como son las actuaciones
de orientación profesional para el empleo y autoempleo, y los planes experimentales en
materia de empleo. También nos hemos de referir a los programas de inserción laboral
de las personas con discapacidad, que incluyen las subvenciones para fomentar el
empleo indefinido de las personas con discapacidad incluidas las correspondientes a
enclaves laborales y ayudas al empleo con apoyo, y las ayudas y subvenciones para la
integración laboral de las personas con discapacidad en los centros especiales de
empleo, incluidas las correspondientes a las unidades de apoyo para el ajuste personal y
social. Por fin, los programas que combinan formación y experiencia laboral son los de
escuelas taller, casas de oficios y talleres de empleo.
b) En el bloque de formación profesional para el empleo se incluyen las acciones de
formación profesional dirigidas prioritariamente a los trabajadores desempleados, y las
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iniciativas de formación profesional dirigidas preferentemente a los trabajadores
ocupados.
c) En el bloque dedicado monográficamente a la modernización de los servicios
públicos de empleo se trata de partidas dedicadas a gastos de apertura y cierre de
oficinas de empleo, o de su acondicionamiento, a equipamiento de las mismas, a la
implantación y desarrollo del sistema de información de los Servicios Públicos de
Empleo (en adelante SPE), a mejoras tecnológicas, y a incremento de personal.
d) Finalmente, la norma también incluye los criterios que deberán aplicarse para la
distribución territorial de las ayudas previas a la jubilación ordinaria en el sistema de la
Seguridad Social.
Para la distribución de las subvenciones se utilizan diferentes reglas en razón del
programa de empleo de referencia. Dichos criterios, según dispone el anexo I, “se
aplicarán a la cantidad obtenida de la diferencia entre el presupuesto inicialmente
autorizado para su distribución entre las 16 Comunidades Autónomas afectadas en los
ejercicios 2010 y 2011, incrementada en el 10 % del presupuesto inicialmente
autorizado en 2010”. Las cantidades distribuidas en el presente ejercicio mantienen o
incrementan la asignación realizada el pasado año para todas las autonomías.
-- Para aquellos que facilitan la contratación de desempleados, las actuaciones de
orientación profesional, el fomento del empleo autónomo, la formación profesional
ocupacional, la contratación de Agentes de Empleo y Desarrollo Local (en adelante
AEDLs), o la puesta en marcha de escuelas taller, casa de oficios y talleres de empleo,
para el 80 % de la cantidad a distribuir se utiliza la media ponderada del paro registrado
y demandantes de empleo no ocupados, al 50 % respectivamente, del período
noviembre 2009 – octubre 2010. Un 10 % se distribuye de acuerdo a la asignación
teórica resultante de territorializar los fondos del “Programa operativo de adaptabilidad
y empleo”, y el restante se hará “de forma proporcional a la cantidad inicialmente
asignada exclusivamente entre las CC AA con una cantidad por parado inferior a la
media”
-- La contratación indefinida de personas con discapacidad tendrá como punto de
referencia la media en cómputo anual del número de demandantes de empleo con
discapacidad inscritos en el mismo período que en el supuesto anterior.
-- Para la integración laboral de personas con discapacidad el criterio a utilizar será el de
la plantilla de los Centros Especiales a 31 de diciembre de 2009
-- Cuando se trate del programa de capitalización del desempleo, se tomará en
consideración el número de trabajadores que han capitalizado durante el año 2009.
-- La partida presupuestaria para formación ocupacional continua se distribuye de
acuerdo con el número de trabajadores ocupados, excluidos los del sector público, según
el promedio del cuarto trimestre del año 2009 y los tres primeros del 2010, de la
Encuesta de Población Activa
-- Por último, para la modernización de los SPE, habrá una combinación de tres
criterios, ya que se tomará en consideración el 30 % del paro registrado, el 30 % de los
demandantes de empleo no ocupados (período octubre 2008- noviembre 2009) y el 40
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% según el número de oficinas a 18 de noviembre de 2010 con presencia de efectivos
del Servicio Público de Empleo Estatal (en adelante SPEE).
B) En segundo lugar, cabe pensar que las CC AA puedan tener sus propias políticas
activas de empleo, sean o no complementaria de las estatales; piénsese, por ejemplo, en
el interés que una autonomía puede tener para potenciar la incorporación al mercado de
trabajo de los jóvenes con baja cualificación por tener un número muy elevado de
desempleados, utilizando a tal efecto la técnica de la subvención de los costes salariales
(las bonificaciones en las cotizaciones empresariales a la Seguridad Social son
competencial estatal).
Pues bien, en tal caso el artículo 19 remite dicha financiación a las partidas propias
aprobadas por cada CC AA en sus presupuestos anuales, así como también a las partidas
que puedan obtenerse de los fondos procedentes de la UE, señaladamente del FSE, por
medio de los programas operativos regionales. En el vigente Reglamento (CE) nº
1083/2006 del Consejo, de 11 de julio de 2006, por el que se establecen las
disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, el FSE y el
Fondo de Cohesión, se conceptúa el programa operativo como el documento presentado
por un Estado y aprobado por la Comisión en el que se recoge una estrategia de
desarrollo “que contiene un conjunto coherente de prioridades para cuya realización se
precisará ayuda de alguno de los Fondos” para el período 2007-2013. En dicho
programa, y así lo han hecho las autonomías, se incluyen los “ejes prioritarios”, es decir
las prioridades de la estrategia de un programa operativo que comprenda un grupo de
operaciones relacionadas entre sí y cuyos objetivos sean cuantificables. En relación con
esta cuestión, cabe referirse a la elaboración del “marco estratégico nacional de
referencia” que presenta cada Estado y que sirve de referencia en la preparación de la
programación de los Fondos, que debe garantizar “la coherencia de la intervención de
los Fondos con las orientaciones estratégicas comunitarias en materia de cohesión”, e
indicar también las relaciones entre las prioridades comunitarias y el programa nacional
de reformas.
Con respecto al FSE, cuyo Reglamento es el número 1081/2006, de 5 de julio, y en el
marco de los programas operativos puestos en marcha por los Estados, apoyará las
acciones estatales con un triple objetivo: reforzar la cohesión económica y social,
mejorar el empleo y las oportunidades de trabajo, favorecer un alto nivel de empleo y la
creación de más y mejores puestos de trabajo. Los fondos europeos deberán atender de
forma especial a las regiones y localidades que se encuentren con más serios problemas,
“como por ejemplo las zonas urbanas desfavorecidas y las zonas particularmente
afectadas por la relocalización de empresas”.
C) Por último, cabe decir que la reforma operada por el RDL 3/2011 no ha tenido
impacto económico en cuanto a un hipotético incremento de gastos del Estado,
recordando su Memoria de análisis de impacto normativo que las políticas activas de
empleo gestionadas por las CC AA son financiadas con cargo a los fondos fijados en los
presupuestos estatales “y que serán objeto de distribución entre distintas CC AA de
acuerdo a lo dispuesto en la normativa estatal aplicable a la materia”.
Sobre la financiación de las políticas activas de empleo para el período 2012-2014 es
obligado referirse a la EEE, que fija una dotación presupuestaria para dicho período,
con estabilidad plurianual pero condicionada a la aprobación anual de los presupuestos.
La financiación provendrá de los fondos fijados en los presupuestos generales del
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Estado que son los siguientes: fondos de empleo de ámbito nacional y fondos
procedentes de la cuota de formación profesional para el empleo (a distribuir entre las
CC AA); fondos que financian la reserva de crédito del SPEE para acciones que este ha
de realizar por sí solo o en colaboración con otras entidades, o en territorios sin
competencias laborales; fondos que financian las bonificaciones en las cuotas a la
Seguridad Social; el 1 % de los ingresos obtenidos por la cotización de los trabajadores
autónomos por cese de actividad, de acuerdo a la normativa vigente. La financiación
también puede provenir de fondos propios de las CC AA, ya que estas “pueden decidir
la aplicación de determinadas cantidades de sus ingresos propios para financiar acciones
y medidas de ejecución propia”, y de fondos procedentes del FSE “en los términos
establecidos en la normativa comunitaria”. En las propuestas de reforma de la normativa
del FSE para el período 2014-2020, se considera el fomento de la inclusión social y la
lucha contra la pobreza uno de los cuatro ejes temáticos de futuro (junto con los de
fomento de empleo y movilidad laboral, inversión en educación, competencias
profesionales y aprendizaje permanente, y mejora de la capacidad institucional y de la
eficacia de la administración pública), proponiéndose destinar “como mínimo” el 20 %
de la dotación económica presupuestada.
3. Los servicios a la ciudadanía prestados por los Servicios Públicos de Empleo.
3.1 El Acuerdo Social y Económico como origen de la modificación de la LE.
Los preceptos que van desde el artículo 19 bis al septies encuentran su origen más
directo en el Acuerdo Social y Económico (en adelante ASE), por lo que procedo
primero al examen del mismo.
El ASE, suscrito el 2 de febrero de 2011, dedica su primera parte a los acuerdos
tripartitos, entre los que se encuentra el suscrito sobre políticas activas de empleo y
otras materias de índole laboral (expedientes de regulación de empleo, fondo de
capitalización). Las partes firmantes consideran urgente “abordar una reforma de las
políticas activas de empleo que permita preparar a las personas para mejorar su
empleabilidad, dar mejor respuesta a las necesidades de personal de las empresas y
situar a los servicios de empleo como los mejores instrumentos para la gestión del
capital humano en el nuevo modelo económico más equilibrado y más productivo”. A
tal efecto, además de las medidas de carácter coyuntural, recogidas normativamente en
el RDL 1/2011 de 11 de febrero, de medidas urgentes para promover la transición al
empleo estable y la recualificación profesional de las personas desempleadas, las partes
asumen la necesidad de reformar en profundidad la LE y diseñar unas nuevas políticas
activas de empleo a medio y largo plazo. Las seis propuestas concretas que se recogen
en el ASE son las siguientes:
A) “Desarrollar un modelo de atención personalizada a las personas en situación de
desempleo basado en un itinerario individual y personalizado de empleo. El citado
itinerario se materializará en un Acuerdo Personal de Empleo (APE), por el cual, la
persona beneficiaria del itinerario se comprometerá a su participación activa en las
acciones para la mejora de su empleabilidad y de búsqueda activa de empleo o puesta en
marcha de una iniciativa empresarial, y el Servicio Público de Empleo a la asignación y
seguimiento de dichas acciones. Los itinerarios individuales y personalizados
asegurarán la igualdad de derechos en el acceso al servicio público, y se aplicarán con
carácter prioritario a las personas desempleadas con el objetivo de su universalización
para toda la población activa a partir de 2013”.
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La concreción de esta medida se realiza en el nuevo título I bis de la LE que regula el
RDL 3/2011, y en su disposición transitoria segunda.
B) “Establecer un catálogo de servicios básicos a la ciudadanía, común para todos los
Servicios Públicos de Empleo, en el que predomine un enfoque integral de los servicios
y se determinen los destinados a las personas, tanto desempleadas como ocupadas, y a
las empresas. Su concreción para cada colectivo y territorio se establecerá por cada
Servicio Público de Empleo”.
La concreción de esta medida se efectúa en el nuevo título I bis de la LE incorporado
por el RDL 3/2011.
Otro antecedente de la reforma de la LE, y que debe merecer también la atención, se
encuentra en el “Documento de bases para la reforma de las políticas activas de
empleo”, de enero de 2011. En su introducción se afirma que “El Gobierno quiere situar
las necesidades y los servicios a las personas, especialmente a las desempleadas, y a las
empresas como centro de gravedad de la reforma de las políticas de empleo”, y para
lograr ese objetivo “desarrollará un modelo de atención individualizada a las personas
en situación de desempleo basado en un “itinerario individual y personalizado de
empleo”. La concreción de este modelo se encuentra más adelante, recordando en
primer lugar que la atención se ha prestado hasta ese momento por la vía de las acciones
de orientación profesional para el empleo y asistencia al autoempleo, el plan
extraordinario de medidas de orientación, formación profesional e inserción laboral
iniciado en 2008 (con la contratación de orientadores de empleo por los servicios
públicos de empleo autonómicos) y el programa de AEDLs.
El documento apuesta por mejorar los itinerarios de inserción y poner en marcha el
“itinerario individual y personalizado de empleo”, de forma que la persona que se queda
en paro “cuente con el apoyo y la atención del Servicio Público de Empleo en su
búsqueda de empleo”, y lo articulaba jurídicamente de la siguiente manera: “se
incorporará a la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, como un derecho al
mismo para las personas desempleadas y como una obligación de proporcionarlo para
los Servicios Públicos de Empleo. El citado itinerario se materializará en un Acuerdo
Personal de Empleo (APE), por el cual la persona beneficiaria del itinerario se
compromete a su participación activa en las acciones para la mejora de su empleabilidad
y de búsqueda activa de empleo posterior o la puesta en marcha de una iniciativa
empresarial, y el Servicio Público de Empleo a la asignación y seguimiento de dichas
acciones. El incumplimiento injustificado del acuerdo podrá conllevar la suspensión
temporal de la demanda de empleo”1.
1 Según el documento, “El establecimiento de un acuerdo personal de empleo es el punto de
partida del itinerario individual y personalizado de empleo y objetivará, por un lado, la disponibilidad de participación de la persona demandante de empleo en las acciones de políticas de empleo que necesita para la mejora de su empleabilidad o para la puesta en marcha de una iniciativa empresarial y, por otro, el compromiso del Servicio Público de Empleo para procurar su provisión. En este sentido, se podrán establecer los servicios de políticas de empleo que puedan ser necesarios ofrecer a las personas demandantes dentro de su itinerario: orientación, formación, autoempleo o inserción”.
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En este documento se articulaba un calendario de desarrollo de los itinerarios
individuales y personalizados en tres fases que se ha recogido fielmente en el RDL
3/2011, que dispone lo siguiente:”Durante el año 2011, su realización estará dirigida
prioritariamente a los colectivos a que se refiere el Real Decreto-ley 1/2011, de 11 de
febrero, de medidas urgentes para promover la transición al empleo estable y la
recualificación profesional de las personas desempleadas. Durante el año 2012, la
prioridad en la realización de los itinerarios se determinará en el Plan Anual de Política
de Empleo para dicho ejercicio. A partir de enero de 2013, la elaboración de estos
itinerarios se extenderá a toda la población desempleada”.
3.2. La reorganización de los Servicios Públicos de Empleo y la prestación de nuevos
servicios a la ciudadanía.
El nuevo título I bis lleva por título “Servicios a la ciudadanía prestados por los
servicios públicos de empleo”. El capítulo I regula quiénes son los usuarios de los
servicios (personas y empresas), el catálogo de servicios a la ciudadanía y su contenido,
distinguiendo entre los servicios prestados a las personas desempleadas, aquellas que se
encuentran ocupadas y las empresas, así como la forma de proceder a su actualización.
Por su parte, el capítulo II está dedicado de forma específica al acceso de las personas
desempleadas a los servicios, destacando que se trata de un enfoque personalizado y que
el itinerario de empleo debe ser individual y personalizado, concluyendo el capítulo con
la referencia a los colectivos prioritarios, a los que me referiré más adelante.
En la introducción del RDL 3/2011 encontramos referencias expresas a dos líneas
prioritarias del Gobierno en la reforma de las políticas activas de empleo que se
concretan en este título: “Por un lado, el establecimiento de un «catálogo de servicios a
la ciudadanía», común para todos los SPE, de manera que se garantice en todo el Estado
el acceso en condiciones de igualdad a un servicio público y gratuito de empleo y la
igualdad de oportunidades en el acceso al mismo. Por otro lado, el desarrollo de un
modelo de atención personalizada a las personas en situación de desempleo basado en
un «itinerario individual y personalizado de empleo», de forma que cuenten con el
apoyo y la atención de los Servicios Públicos de Empleo en su búsqueda de empleo”.
Parece que esta reforma iría en la línea apuntada en estudios doctrinales sobre la
colocación y los servicios de empleo sobre la necesidad de que los servicios de empleo
pasen de ser “proveedores de información” a “desempeñar otras funciones de apoyo a
las transiciones profesionales” (Calvo y Rodríguez Piñero, 2011, 1)
A) Vayamos por partes en la explicación. Respecto al capítulo I hay que indicar que la
referencia al catálogo de servicios para personas empleadas y desempleadas, y
empresas, no agota la intervención de la Administración competente para facilitar el
contacto con las políticas de empleo, dado que además de los mismos la Administración
queda obligada a facilitar “al conjunto de la ciudadanía” (por consiguiente tanto la
población activa como inactiva) “información general sobre los servicios que se prestan
y otros aspectos vinculados con el empleo”. Por consiguiente, la norma impone una
obligación “omnicomprensiva” de información por parte de la Administración a la
ciudadanía, que se concreta hoy en día en la práctica a través de los portales de empleo
de cada una de ellas2.
2 A título de ejemplo puede consultarse el portal del Servicio Público de Empleo Estatal.
http://www.sepe.es/
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Además, las obligaciones que asume la Administración hacia personas y empresas
también deben tener en cuenta sus concretas demandas y necesidades, “a efectos de que
se proporcionen los servicios que correspondan”. Se puede observar, en definitiva, el
interés claramente manifestado por la norma de vincular estrechamente la
Administración con cada persona, física y jurídica, interesada en disponer de las
posibilidades que esta ofrece para acercar la oferta y la demanda de trabajo y mejorar
las posibilidades de incorporación al mundo laboral. En esta tarea, cada vez más
conviene tener presente, y así se ha destacado por la doctrina, que la actuación de los
servicios públicos de empleo no puede ser aislada, “sino que debe ser coordinada con
otros agentes sociales, proveedores de servicios, empresas, organizaciones de bienestar
social, instituciones dedicadas a la educación y la formación, las autoridades locales y
regionales, los sindicatos, etc.” (Calvo y Rodríguez Piñero 2011, 440).
Que la realidad del mercado laboral es muy diversa en atención a las particularidades de
cada territorio, o dicho de otra forma a su estructura productiva, es algo que por sabido
no debe merecer más consideración, y de ahí que una norma estatal que regula el nuevo
catálogo de servicios a la ciudadanía de los Servicios de Empleo deba tomar en
consideración tanto la garantía de la igualdad de oportunidades en su acceso en todo el
Estado como la posibilidad de que, además de un mínimo común para todas las
Administraciones, cada autonomía regule en el ejercicio de sus competencias, tanto de
ejecución de la legislación laboral como de autoorganización de sus instituciones de
autogobierno, los complementos que considere adecuados y/o necesarios para garantizar
una mejor prestación de servicios a los usuarios.
En consecuencia, aquello que hace la LE tras la reforma operada por el RDL 3/2011 es
sentar las bases para garantizar que todos las personas y empresas puedan acceder en
condición de igualdad a un servicio público y gratuito de empleo, así como también
garantizar la igualdad de oportunidades en su acceso, siendo todo ello un compromiso
asumido de manera expresa en la LE reformada por los SPE. El contenido común del
catálogo se concreta en los artículos siguientes, dejando la puerta abierta la norma a que
cada servicio autonómico “desarrolle y amplíe en su ámbito territorial esa oferta de
servicios”. La aceptación por la LE reformada de la realidad diferenciada de las
políticas de empleo en razón del territorio de referencia se concreta aún más en el
artículo 19 ter, al permitir que cada servicio autonómico elabore su propia carta de
servicios3, en la que podrá tener en cuenta, lógicamente, cuál es la evolución de su
mercado de trabajo y las necesidades de las personas y empresas a las que debe atender,
si bien la norma estatal introduce la cautela de que la actuación autonómica queda
condicionada por “las prioridades establecidas en el marco del sistema nacional de
empleo”, y también “por los recursos disponibles”. La necesaria “coordinación y
cooperación” entre los SPE ha sido enfatizada por la doctrina, que ha puesto de
3 Como ejemplo, véase la carta de servicios de la Dirección Provincial de Jaén del Servicio
Andaluz de Empleo, que tiene como propósito “facilitar a las personas usuarias, la obtención de información, los mecanismos y la posibilidad de colaborar activamente en la mejora de los servicios proporcionados por la Dirección Provincial del Servicio Andaluz de Empleo”, y como objetivo “conseguir una mejora de los servicios prestados por la Dirección Provincial del Servicio Andaluz de Empleo a las personas usuarias”. http://www.derecho.com/l/boja/resolucion-11-enero-2010-direccion-provincial-jaen-servicio-andaluz-empleo-aprueba-carta-servicios/
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manifiesto que “no resulta aventurado afirmar que la eficacia de las funciones de
intermediación (y, por encima de ello, de las políticas de empleo) se encuentra
condicionada en nuestra realidad nacional por la eficacia de las políticas de
coordinación” (Valdés 2009, 51), así como también por responsables políticos
autonómicos, en este caso de Cataluña, que al referirse a los cambios operados por el
RDL 3/2011 han destacado que se ha otorgado a las CC AA “un papel protagonista en
el diseño de las políticas de empleo que comportará una mayor flexibilidad en la
elaboración de los programas y en su contratación” (Sánchez 2011, 20).
El catálogo de servicios comunes se actualizará por Orden de la persona titular del
Ministerio con competencias en materia de empleo, en la actualidad el Ministerio de
Empleo y Seguridad Social4, previo acuerdo adoptado por la Conferencia Sectorial de
Empleo y Asuntos Laborales5.
B) Un muy extenso artículo 19 quater regula el contenido del catálogo, diferenciando
formalmente (porque algunos de sus contenidos son idénticos) entre aquellos que están
destinados a las personas desempleadas, los dirigidos a las personas ocupadas y aquellos
que se presten a empresas.
a) Con respecto a las personas empleadas y desempleadas les une el servicio de un
diagnóstico personalizado sobre su perfil, necesidades y expectativas, en el bien
entendido lógicamente que el que se realiza a la persona desempleada lo es para que
esta pueda encontrar un empleo, mientras que si se trata de una persona que está en el
mercado laboral el objetivo será “poder mantener un empleo o acceder uno nuevo”. La
diferencia es importante si nos atenemos a los datos estadísticos facilitados por el
Ministerio responsable de las políticas de empleo, en la actualidad el Ministerio de
Empleo y Seguridad Social: en diciembre de 2001 había un total de 5.916.949
demandantes de empleo, de los que “sólo” 4.422.359 eran desempleados, y 918.724
estaban ocupados.
También es común la información que debe facilitar el servicio de empleo a ambos
colectivos sobre las ofertas de empleo adecuadas, no sólo la existentes en España sino
también las que hubiere en cualquier otro país de la UE Europea, siendo a través de la
Red EURES como se puede tener acceso a esta información. Parcialmente específica
para quienes demandan empleo es aquella que le va a permitir tener un mejor
conocimiento del mercado laboral y los mecanismos legales que incentivan la
contratación y las iniciativas emprendedoras, con una mención específica (relacionada
sin duda con la posibilidad de capitalizar las prestaciones por desempleo) a las formulas
4 Real Decreto 1823/2011, de 21 de diciembre, por el que se reestructuran los departamentos
ministeriales (BOE, 22). La norma, que encuentra su origen político en los resultados de las elecciones generales del 20 de noviembre y el cambio de gobierno, procede a reformar la anterior estructura ministerial, a fin y efecto de “desarrollar el programa político de reformas del gobierno, conseguir la máxima austeridad y eficacia en su acción y la mayor eficiencia en el funcionamiento de la Administración General del Estado”, y crea el nuevo Ministerio de Empleo y Seguridad Social, desapareciendo el anterior de Trabajo e Inmigración. Según dispone el artículo 9, le corresponderá “la propuesta y ejecución de la política del Gobierno en materia de Empleo y de Seguridad Social, así como el desarrollo de la política del Gobierno en materia de extranjería, inmigración y emigración”. Contará con dos Secretarías de Estado, la de Empleo y la de Seguridad Social, desapareciendo con respecto al anterior organigrama ministerial la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración. 5 Dicha denominación encuentra su origen en la disposición adicional primera del RDL 3/2011,
sustituyendo a la anterior Conferencia Sectorial de Asuntos Laborales.
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de autoempleo, trabajo autónomo o economía social”, ya que buena parte de esta
información debe facilitarse también a las personas empleadas, a las que se dedica
concretamente la información sobre el mantenimiento del empleo.
Las acciones de mejora de su cualificación profesional se predican para ambos
colectivos, si bien para las personas desempleadas se insertan en un marco más amplio
del itinerario individual y personalizado de empleo, que además podrá incluir “servicios
de orientación e información para el empleo y el autoempleo” y “contactos con las
empresas, entidades y organismos públicos para facilitar su inserción laboral”.
De carácter común para ambos es también la oferta de acciones de formación
profesional para el empleo, con acreditación oficial a través del Repertorio de
Certificados de Profesionalidad cuando estén vinculadas al Catálogo Nacional de
Cualificaciones, si bien en el caso de las personas desempleadas el objetivo es facilitar
una formación que permita la inserción en el mercado laboral mientras que para las
personas empleadas se trata de poner en marcha mecanismos que faciliten la formación
del trabajo y le protejan ante un hipotético supuesto de riesgo de pérdida de empleo.
Para las personas desempleadas se trata también de promover la realización de prácticas
no laborales de la formación realizada, ámbito de actuación que ha merecido especial
atención en las últimas normas del gobierno anterior. Recuérdese que el catálogo
nacional de cualificaciones “es el instrumento del Sistema Nacional de Cualificaciones
y Formación Profesional, que ordena las cualificaciones profesionales identificadas en
el sistema productivo en función de las competencias apropiadas para el ejercicio
profesional” (Rodríguez 2001, 6).
En fin, de forma específica para las personas desempleadas el catálogo de servicios debe
incluir la información, el reconocimiento y pago de las prestaciones por desempleo
(contributivas y asistenciales), “impulsando y desarrollando su gestión por medios
electrónicos”6.
b) Para las empresas, el catálogo de servicios incluye cuatro tipos de acciones: en
primer lugar, la difusión de sus ofertas, junto con la preselección de candidatos y la
colaboración cuando fuere necesario “en las entrevistas y/o procesos colectivos de
difícil cobertura”; en segundo término, toda la información que requieran sobre
modalidades contractuales y acciones formativas, en la medida en que un buen
conocimiento del marco normativo debe ayudar y facilitar el uso de la norma más
apropiada para cada supuesto; toda la tramitación telemática, vía portal del Sistema
Nacional de Empleo (en adelante SNE), es decir, los diferentes portales de todos los
servicios públicos de empleo, de las contrataciones laborales y de las altas, períodos de
actividad y certificados de empresa; en fin, una nueva referencia específica a la
importancia de la economía social se encuentra en este bloque, en cuanto que se la
6 Por Resolución de 16 de marzo de 2010 se regula el registro electrónico del SPEE, para la
recepción y remisión por vía electrónica de solicitudes, escritos y comunicaciones que corresponda a los procedimientos y actuaciones de su competencia. El registro podrá admitir, según dispone el artículo 3 y entre otros documentos, solicitudes, escritos y comunicaciones, presentados por personas físicas o jurídicas, correspondientes a los procedimientos y trámites que se especifican en el anexo de la resolución. En cualquier caso, y como regla general, la presentación de escritos por vía electrónica sigue siendo voluntaria.
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distingue del conjunto de acciones de información, asesoramiento y tutorización que
han de llevar a cabo los servicios de empleo para facilitar la creación de empresas.
3.3. La reforma de las prestaciones de los Servicios de Empleo y su relación con la
EEE.
Me detengo ahora en el estudio de la EEE en todo lo relativo a aquellos contenidos que
guardan relación con el título I bis de la LE, salvo el artículo 19 octies que abordaré más
adelante.
El documento recoge una serie de principios y orientaciones que forman parte de su
núcleo central, “puesto que definen las características fundamentales de los planes y
acciones que deberán desarrollar todos los Servicios Públicos de Empleo en materia de
políticas activas”. Estos principios u orientaciones tienen su razón de ser en la reforma
de las políticas activas de empleo según el RDL 3/2011, entre las que destaca, al objeto
de mi explicación, “la evolución del actual modelo basado en subvenciones, que debe
redefinirse como un modelo de servicios a la ciudadanía; provisión de servicios
individualizados a la población activa, dirigidos a facilitar su incorporación,
permanencia y progreso en el mercado laboral, así como a las empresas, para la mejora
de su competitividad”.
Por consiguiente, el SNE debe tener una serie de principios rectores en su actuación tras
la reforma, del que quiero destacar la puesta en marcha de un modelo de servicios y
tratamiento individualizado, con un itinerario individual y personalizado de empleo;
servicios a las empresas con la colaboración “público-privado; atención especial a
colectivos prioritarios; transversalidad en las medidas de políticas activas de empleo, de
tal manera que haya “una mayor relación entre las políticas activas de empleo y
protección frente al desempleo”.
El servicio deberá ofrecer a cada persona usuaria los siguientes elementos: diagnóstico;
clasificación; información y asesoramiento, y en su caso ofrecimiento de un servicio de
asistencia más amplio; acuerdo; propuesta de acciones; compromisos. Según la EEE
cada SPE “deberá concretar este modelo de gestión en una carta de servicios específica,
de la que deberá hacer difusión entre la población potencialmente activa”.
Los servicios deberán garantizar la igualdad de oportunidades y no discriminación de
las personas usuarias, y deberán adecuarse “a las peculiaridades sectoriales y
territoriales de los distintos mercados de trabajo”. Para que funcione bien, y dado que el
sujeto usuario puede trasladarse a otra CC AA, la EEE destaca la importancia de la
“mejora de la integración de los sistemas de información”, y vincular el diagnóstico y
clasificación “al catálogo de competencias profesionales derivado del Sistema nacional
de cualificaciones y de su catálogo modular integrado”.
Es importante destacar que la colaboración público-privado tiene implicaciones en
materia de políticas activas de empleo, tales como “la incorporación de las entidades
colaboradoras al sistema de información de los Servicios Públicos de Empleo”, la
articulación de las agencias de colocación, o la mejora de la evaluación conjunta del
SNE.
En cuanto a los ámbitos de las políticas activas de empleo son los siguientes:
Orientación profesional. Formación y recualificación. Oportunidades de empleo y
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fomento de la contratación. Oportunidades de empleo y formación. Fomento de la
igualdad de oportunidades en el empleo (ej.: “En la gestión de ofertas de empleo,
remisión obligada a empresas y empleadores, cualquiera que sea el sector de actividad,
de un número equilibrado de aspirantes de ambos sexos, siempre que sea posible”). De
autoempleo y creación de empresas. Promoción del desarrollo y la actividad económica
territorial. Fomento de la movilidad.
4. Los colectivos “prioritarios” y sus especiales dificultades para acceder al
mercado de trabajo.
4.1 Problemas existentes en el mercado de trabajo.
En la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a un
programa de la UE para el cambio y la innovación sociales, presentada el 6 de octubre
de 2011, y más concretamente en su exposición de motivos se recogen de forma muy
concreta algunos de los más importantes problemas a los que debe enfrentarse la UE (y
que por consiguiente afectan a su modelo social), que recojo a continuación porque
inciden de forman especial en los colectivos de más difícil acceso al mercado de trabajo:
“-- elevadas tasas de desempleo, especialmente entre las personas menos cualificadas,
los jóvenes, los trabajadores de más edad, los inmigrantes y las personas con
discapacidad;
– un mercado de trabajo cada vez más fragmentado, en el que están surgiendo pautas de
trabajo más flexibles y otros desafíos que inciden en la seguridad del empleo y en las
condiciones de trabajo;
– una mano de obra menguante y una creciente presión sobre los sistemas de protección
social a consecuencia del cambio demográfico;
– la dificultad de conciliar el trabajo y las responsabilidades familiares, y conseguir un
equilibrio sostenible entre actividad laboral y vida privada, lo que merma el desarrollo
personal y familiar;
– un número inaceptablemente elevado de personas que viven por debajo del umbral de
la pobreza y en situación de exclusión social.
Por su parte, la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (en adelante
OCDE) pone de manifiesto en un muy reciente informe sobre las desigualdades sociales
existentes en los países que la integran, que cada vez más las autoridades se enfrenta a
un gran desafío, el de facilitar e incentivar el acceso al empleo de las categorías poco
representadas, entre las que incluye a los jóvenes, personas de edad avanzada, mujeres e
inmigrantes, al mismo tiempo que destaca que “Esta necesidad concierne no sólo a
nuevos empleos, sino también a empleos que permitan evitar la pobreza, o que permitan
salir de ella” (OCDE, 2011, 21).
4.2. ¿Cuáles son estos colectivos?
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A) Como ya he indicado con anterioridad, el actual artículo 19 octies (anterior artículo
26) está dedicado a los colectivos “prioritarios”. La redacción originaria del precepto
era la siguiente:
“1. El Gobierno y las comunidades autónomas adoptarán, de acuerdo con los preceptos
constitucionales y estatutarios, así como con los compromisos asumidos en el ámbito de
la Unión Europea, programas específicos destinados a fomentar el empleo de las
personas con especiales dificultades de integración en el mercado de trabajo,
especialmente jóvenes, mujeres, parados de larga duración mayores de 45 años,
discapacitados e inmigrantes, con respeto a la legislación de extranjería.
2. Teniendo en cuenta las especiales circunstancias de estos colectivos, los servicios
públicos de empleo asegurarán el diseño de itinerarios de inserción que combinen las
diferentes medidas y políticas, debidamente ordenadas y ajustadas al perfil profesional
de estos desempleados y a sus necesidades específicas. Cuando ello sea necesario, los
servicios públicos de empleo valorarán la necesidad de coordinación con los servicios
sociales para dar una mejor atención al desempleado”.
En el borrador del RDL 3/2011 se hacía referencia en su introducción a la importancia
de fijar unas prioridades en la ejecución de las políticas activas d empleo para
“determinados colectivos que más lo requieren”, mención que se ha mantenido en el
texto finalmente aprobado. Por su parte, en la memoria de análisis del impacto
normativo del RDL 3/2011 se destacaba que la reforma dedicaba más atención a los
jóvenes con déficit de formación e incluía a las personas en situación de exclusión
social, “dejando la puerta abierta a otras personas que puedan determinarse en el marco
del sistema nacional de empleo”.
En consecuencia, la redacción vigente del nuevo artículo 19 octies dedicado a los
colectivos prioritarios, e incluido en el capítulo dedicado al “acceso de las personas
desempleadas a los servicios”, es la siguiente:
“1. El Gobierno y las Comunidades Autónomas adoptarán, de acuerdo con los preceptos
constitucionales y estatutarios, así como con los compromisos asumidos en el ámbito de
la Unión Europea y en la Estrategia Española de Empleo, programas específicos
destinados a fomentar el empleo de las personas con especiales dificultades de
integración en el mercado de trabajo, especialmente jóvenes, con particular atención a
aquellos con déficit de formación, mujeres, parados de larga duración, mayores de 45
años, personas con discapacidad o en situación de exclusión social, e inmigrantes, con
respeto a la legislación de extranjería, u otros que se puedan determinar, en el marco del
Sistema Nacional de Empleo.
2. Teniendo en cuenta las especiales circunstancias de estos colectivos, los Servicios
Públicos de Empleo asegurarán el diseño de itinerarios individuales y personalizados de
empleo que combinen las diferentes medidas y políticas, debidamente ordenadas y
ajustadas al perfil profesional de las personas que los integran y a sus necesidades
específicas. Cuando ello sea necesario, los servicios públicos de empleo valorarán la
necesidad de coordinación con los servicios sociales para dar una mejor atención a estas
personas”.
El nuevo precepto incluye la referencia a la EEE, aprobada justamente como desarrollo
de la modificación introducida en el RDL 3/2011. También destaca la mención al
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carácter individual y personalizado del itinerario de empleo, algo que no es específico
de estos colectivos sino que se pretende aplicar al conjunto de la población
desempleada, ya que tal como dispone la introducción, y me he referido a ello con
anterioridad, un objetivo prioritario de la reforma es “el desarrollo de un modelo de
atención personalizada a las personas en situación de desempleo basado en un
«itinerario individual y personalizado de empleo», de forma que cuenten con el apoyo y
la atención de los Servicios Públicos de Empleo en su búsqueda de empleo”.
Tras esta reforma el SNE debe tener como uno de sus principios rectores de actuación la
atención detallada a estos colectivos. En la EEE se destaca la importancia de darle
prioridad en la atención de los SPE, en el marco general de la cartera de servicios para
toda la ciudadanía, y por ello estableciendo medidas especialmente diseñadas para ellos
“de acuerdo con el nuevo marco de flexibilidad en el diseño y aplicación de las políticas
activas de empleo”. LA EEE reproduce el artículo 19 de la LE y hace mención
específica a las acciones a llevar a cabo para jóvenes menores de 20 años sin titulación
académica (facilitar su reincorporación al sistema educativo para que obtengan
cualificación y puedan insertarse laboralmente), jóvenes entre 20 y 25 años (atención
especial a la cualificación profesional mediante el nuevo contrato para la formación y el
aprendizaje), personas con discapacidad (Estrategia española relacionada con la
europea) y personas de edad avanzada (Estrategia específica de este colectivo).
Para las oportunidades de colectivos con especiales dificultades se propone “el diseño y
desarrollo de medidas que contribuyan a reducir los obstáculos a la entrada en el
mercado de trabajo, aproximando sus tasas de actividad, ocupación y empleo a la de la
población en general y favoreciendo su cohesión social, así como medidas de estímulo
de la contratación y apoyo al mantenimiento de puestos de trabajo”.
B) La EEE se detiene con especial atención en los llamados colectivos desfavorecidos,
conceptuando como tales los así catalogados en la LE tras la reforma operada por el
RDL 3/2011, aquellos que tienen especiales dificultades para integrarse en el mercado
laboral, con referencia expresa a los jóvenes, y dentro de este amplísimo colectivo a
quienes tienen déficit de formación, las mujeres, las personas desempleadas de larga
duración (más de doce meses inscritos como demandantes de empleo), quienes tienen
más de 45 años (parece que esta sea una edad maldita para permanecer en el mundo
laboral, por las dificultades existentes para la reincorporación cuando se pierde el
empleo), quienes están afectados por alguna discapacidad, aquellos que se encuentran
en situación de exclusión social, con una mención expresa al impulso de su contratación
a través de las empresas de inserción, y la población inmigrante, en el bien entendido
que en este último supuesto la referencia es obligada al respecto a la normativa de
extranjería (Ley Orgánica 4/2000 y Real Decreto 557/2011), es decir la hipotética
protección se centrará en quienes se encuentren en situación de residencia y de trabajo
regular en España. La EEE concreta algo más los colectivos a los que se dirige,
poniendo el acento en todos los afectados por la crisis y que tengan baja cualificación
(es decir, no sólo los procedentes del sector de la construcción), así como también a
quienes estén aún en el mercado de trabajo pero corran el riesgo de perder su empleo,
“bien por baja cualificación o por necesidades de recualificación en otras áreas
profesionales”.
a) Con respecto a la población joven, principalmente afectada por la crisis creo
conveniente recordar en el ámbito estatal español la Resolución de 6 de octubre de
17
2011, del SPEE, que aprobó la convocatoria de concesión de subvenciones para la
ejecución, con cargo al ejercicio presupuestario de 2011, de un programa de ámbito
estatal “de cualificación y mejora de la empleabilidad de jóvenes menores de 30 años”.
La convocatoria se justifica por la difícil situación en materia de empleo que atraviesa
España y que afecta en particular a los jóvenes, y con especial virulencia a aquellos que
carecen o tienen baja cualificación profesional, y tiene por finalidad, según puede leerse
en su introducción “impulsar nuevos programas de cualificación y formación que
favorezcan la transición hacia un modelo de economía sostenible, generando aquellas
competencias profesionales necesarias que precisan los nuevos empleos en sectores con
potencial crecimiento y en aquellas otras ramas de actividad que están mostrando una
tendencia positiva en la evolución del empleo”. Se entiende por jóvenes con baja
cualificación aquellos que no estén en posesión de un carnet profesional, certificado de
profesionalidad de nivel 2 o 3, título de formación profesional o de una titulación
universitaria. La norma se dirige a facilitar la realización de acciones formativas no
laborales (acciones de formación profesional para el empleo y prácticas profesionales
no laborales en las empresas) dirigidas a jóvenes menores de 30 años. Si bien la norma
no establece ninguna exclusión expresa dentro de este colectivo, sí que manifiesta con
claridad que tales acciones deberán prestar especial atención a los jóvenes “que se
hallen en situación de desempleo y a los de baja cualificación”. Se pretende que los
jóvenes adquieran unas competencias de interés especial para sectores con potencial de
crecimiento económico, así como la adquisición de certificados de profesionales en
determinadas ocupaciones que también tienen proyección de futuro.
La problemática de la juventud merece especial atención a escala internacional en los
respectivos ámbitos estatales. En el primer supuesto, cabe mencionar un reciente
informe conjunto de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y de la OCDE, en
el que se manifiesta una seria preocupación por cómo están accediendo buena parte de
los jóvenes al mercado laboral en empleos temporales o informales, con un escaso nivel
de protección social y extraordinariamente vulnerables a las fluctuaciones de la
demanda laboral. La preocupación se amplía por el importante número de jóvenes que
desean acceder al mundo laboral y no encuentran empleos disponibles, y también por la
situación de todos aquellos que han abandonado el ámbito educativo pero que tampoco
se han incorporado al ámbito laboral. El documento pone el acento en una serie de
medidas que, no por ser ya conocidas y aplicadas (o que se han intentado aplicar) en
distintos países, dejan de ser importantes. Con carácter general, el crecimiento de la
demanda agregada para animar a los empleadores a crear más oportunidades de empleo
para los jóvenes; con carácter más específico, la mejora de las transiciones del mundo
educativo al laboral, con adquisición de unos conocimientos y habilidades básicas que
les han de ser de utilidad en el mercado laboral; programas de información, orientación
y asistencia al empleo (o autoempleo) (OIT y OCDE, 2011).
En ámbitos estatales la problemática de la juventud, y en especial de los colectivos con
baja cualificación, ha recibido recientemente especial atención en Francia y en el Reino
Unido, con informes en los que se considera el empleo de los jóvenes como “la gran
causa nacional” (Joyandet, 2012) y se formulan 20 propuestas para mejorar la situación,
y también como una vía no sólo para mejorar su situación sino también “para
incrementar la movilidad social y estimular el crecimiento” (HM Government, 2011).
b) Destaca la especial importancia que la EEE dedica a las políticas de empleo dirigidas
las personas con discapacidad. Una referencia concreta a las cuantías económicas de las
18
ayudas debe merecer nuestra atención: en el marco competencial coordinado entre la
Administración General del Estado y las CC AA las acciones y medidas deberán tener
unos contenidos comunes para todo el Estado, y la financiación estatal aplicable “no
podrá superar las cuantías establecidas para estas medidas”, pudiendo las CC AA
complementar esas cuantías “en el ejercicio de sus competencias y con cargo a fondos
propios”. Se incluyen aquí las medidas dirigidas a facilitar la inserción laboral en el
mercado ordinario de trabajo, las medidas estatales para facilitar la inserción en el
mercado de trabajo protegido a través de los centros especiales de empleo como
subvenciones a la contratación o bonificación en las cuotas empresariales a la Seguridad
Social, y las medidas para potenciar el emprendimiento de las personas con
discapacidad mediante ayudas para el autoempleo y la incorporación a empresas de la
economía social.
c) Uno de los últimos Consejos de Ministros del anterior gobierno aprobó la llamada
“Estrategia Española de Empleo +55” para el período 202-2014. Las pautas de
actuación del documento pueden ser perfectamente asumidas a mi parecer, en gran parte
como mínimo, por el gobierno del Partido Popular.
La importancia de la problemática de la edad en el acceso al empleo, o en el
mantenimiento en el mercado de trabajo ha sido valorada por la doctrina, ya que la edad
“ha sido un factor relevante en la génesis del Derecho del Trabajo” (Rodríguez-Piñero
2009, 15), habiéndose destacado “cuatro momentos críticos” relacionados con la misma
durante la vida laboral, unos de los cuales justamente es “la determinación del fin de la
edad laboral mediante la jubilación” (Alarcón 2009, 353). Con respecto a cuestiones
más concretas, como las medidas adoptadas para lucha contra “las barreras de edad en
el empleo”, se ha destacado que estas constituyen “una muestra indeleble de los
requerimientos provenientes de una economía competitiva y globalizada” (Baz, 2007,
733).
La Estrategia para los mayores de 55 años encuentra su origen en el ASE, cuyo punto
central de referencia para abordar la situación de las personas de edad avanzada en el
mercado de trabajo era su mantenimiento en el empleo y la reducción, o supresión, de
los incentivos para abandonarlo prematuramente (bajas voluntarias incentivadas,
prejubilaciones, …). Por su parte, el RDL 3/2011 concedió un plazo de seis meses desde
su entrada en vigor para la elaboración de la Estrategia, siendo los objetivos los ya
apuntados en el ASE, es decir “favorecer el mantenimiento en el mercado de trabajo de
dichas personas y promover la reincorporación al mismo de aquellas que pierden su
empleo en los últimos años de vida laboral”.
El documento repasa en primer lugar cuál es la situación de estos trabajadores en el
mercado de trabajo en España y cuáles son las perspectivas de futuro, tratándose de un
colectivo que significa el 12 % de la población ocupada y el 8 % de las personas en
situación de desempleo. Las tasas de empleo son semejantes a las del conjunto de la
Europa de los 27, pero inferior en cinco puntos a la media de la UE a 15, es decir
excluidos los países de la Europa central y del este que entraron a partir del 1 de mayo
de 2004. Un dato relevante a tener en cuenta es el crecimiento de la población femenina
experimentado desde el inicio de la crisis, situación que probablemente tenga mucho
que ver con el incremento del desempleo masculino, y otro no menos destacado es que
el nivel de cualificación profesional es globalmente más bajo que el de la media de la
población trabajadora, y que al igual que en el conjunto de esa población la tasa de
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empleo de las personas con nivel educativo superior es mucho más elevada, casi el
doble, que la media de las personas de dicha edad (63,4 y 36,5 %, respectivamente).
A continuación, la Estrategia pasa revista a cómo se contempla la situación laboral de
las personas de edad en los países de la UE, que en términos generales, y siguiendo las
Directrices de la UE en materia de empleo, se concreta en cómo elevar sus tasas de
empleo y en el aumento de la edad media de salida del mercado laboral, cifrada
actualmente en los 61,4 años. Se pasa revista a las distintas estrategias puestas en
marcha en diversos países, desde aquellas centradas en la consecución del pleno
empleo, y que por consiguiente centran sus medidas laborales en garantizar la
permanencia de los trabajadores de edad, hasta las que ponen más su atención en las
medidas de protección social, o bien un punto intermedio. Parece que las tendencias
más reciente en Europa apuntan, según el documento ahora objeto de comentario, a la
adopción de medidas (formativas, de prevención, sobre condiciones de trabajo) que
potencien la participación en el mercado laboral, o lo que es lo mismo. la mejora de sus
condiciones de trabajo y de sus niveles de cualificación y competencias, y la disuasión
de la jubilación anticipada.
El texto repasa posteriormente las medidas normativas (en su gran mayoría legales,
aunque en el ámbito convencional también hay aportaciones interesantes) que están
vigentes y son de aplicación para el colectivo, recordando que durante buena parte de la
llamada época de expansión económica la permanencia de los trabajadores de edad no
fue el objetivo prioritario, sino que lo fue mucho más la entrada de los jóvenes. Las
medidas se agrupan en tres grandes categorías: en primer lugar, aquellas que tienen por
finalidad favorecer la permanencia de los trabajadores en el mercado laboral, y sirva
como ejemplo la jubilación gradual y flexible o las bonificaciones en la cotizaciones
empresariales en la Seguridad Social por trabajadores de 59 años o más con contrato
indefinido; en segundo término, las que favorecen su reincorporación al mercado laboral
cuando pierden el empleo, como los talleres de empleo dirigidos de forma prioritaria a
mayores de 45 años o las bonificaciones en las cotizaciones empresariales a la
Seguridad Social por la contratación indefinida de mayores de 45 años desempleados de
larga duración; en fin, las medidas que guardan relación con la edad y las condiciones
de acceso a la jubilación, tales como la jubilación anticipada, las cláusulas de convenios
colectivos o los convenios especiales con la Seguridad Social.
Los objetivos generales de la Estrategia son cuatro, para cuyo desarrollo se prevén
diversas líneas de actuación, en el bien entendido que debe destacarse la manifestación
de que las necesidades de empleo que tenga el colectivo de edad avanzada han de
situarse en el terreno normativo “en idéntico nivel de importancia que permitan el
acceso al empleo o, en su caso, el mantenimiento en el mismo”. La elevación de la tasa
de empleo y la reducción de la de desempleo (primer objetivo) pasa por conseguir la
prolongación de la vida laboral del colectivo, con su indudable impacto tanto en
términos de tasas de empleo como en el de la protección social (segundo objetivo),
siendo necesario para ello mejorar las condiciones de empleo (tercer objetivo, en el que
incluyo también la formación permanente desde etapas laborales más tempranas) y
promoviendo la reincorporación de quienes están fuera del mismo pero sin dejar de lado
una adecuada cobertura de desempleo cuando se encuentren en tal situación y continúen
estando disponibles para trabajar (cuarto objetivo).
20
Desde este planteamiento general, se proponen actuaciones en materia de jubilación
parcial y contrato de relevo, los incentivos generales para el mantenimiento del empleo
(básicamente se trata de debatir sobre la eficacia de las bonificaciones en las cuotas
empresariales a la Seguridad Social como mecanismo más o menos útil para el
mantenimiento de su empleo), el mantenimiento en el empleo de los trabajadores
autónomos (con apoyo en los ámbitos de protección social y financiero), la revisión de
las cláusulas de los convenios colectivos sobre jubilación forzosa (proponiéndose una
cuidada valoración por parte de los agentes sociales de “la legalidad, acierto y
oportunidad de mantener este tipo de cláusulas en los convenios colectivos”), la
formación a lo largo de toda la vida laboral y no solamente como medida curativa
cuando se acerca la edad de abandono del mercado laboral o cuando se comprueba la
obsolescencia de los conocimientos adquiridos, y en fin aquello que el documento
califica, y estoy de acuerdo con su planteamiento, “sensibilización social de los valores
positivos del trabajo de los trabajadores y trabajadores de más edad”.
5. A modo de recapitulación. El encaje del nuevo modelo de prestación de servicios
por los Servicios de Empleo en la EEE.
Para finalizar mi explicación, conviene explicar brevemente los seis grandes objetivos
de política de empleo fijados en la EEE, que a mi parecer pueden ser tenidos
perfectamente en consideración también por el nuevo gobierno y que toman en
consideración la estructura territorial española y el traspaso de competencias en materia
de políticas activas de empleo, de tal manera que con la EEE se pretende, según las
propias palabras del documento, establecer “objetivos comunes y reglas coherentes
entre el nivel legislativo y el nivel de ejecución de la política de empleo”.
A) La elevación de la tasa de participación en el mercado de trabajo hasta acercarse,
aunque sin alcanzarlo, al objetivo de la Estrategia Europea (tasa de empleo del 75 %
para la población de 20 a 64 años en 2020, y del 70 % para la población femenina),
proponiéndose el objetivo para España del 74 y 68,5 %, respectivamente. Recuérdese
ahora que las cuatro directrices en materia de empleo de la Estrategia Europa 2020 son
el aumento de las tasas de participación en el mercado laboral, la mejora de la
cualificación profesional, el incremento de la calidad y la mejora del sistema educativo,
la promoción de la inclusión social y la lucha contra la pobreza.
B) Reducción de la temporalidad y segmentación del mercado de trabajo. El debate es si
esa reducción se realiza por la vía de la mejora de las condiciones laborales del personal
temporal o por la de reducción de derechos del personal estable, cuestión obviamente
que no es de menor importancia.
C) Potenciar el trabajo a tiempo parcial (¿se recuperarán algunos borradores de cambios
legales que circularon el mes de agosto y que otorgaban una mayor flexibilidad a la
articulación de las horas complementarias?) y la flexibilidad interna en la empresa
(flexibilidad que puede ser pactada o unilateral por decisión empresarial, y ahí está uno
de los debates más importantes del futuro cambio normativo si llega a producirse);
D) Mejora y adecuación de las competencias profesionales a las necesidades del
mercado (habrá que definir cuáles son esas necesidades en razón de los intereses del
conjunto de la ciudadanía y no sólo de un reducido número de intereses).
21
E) Promoción de una rápida y adecuada reinserción de las personas en el mercado de
trabajo. No habrá desacuerdo político sobre la importancia de los servicios y atención
personalizada en materia de empleo, y la puesta en marcha de políticas formativas que
eleven el nivel de cualificación profesional de aquel importante colectivo de personas
desempleadas que así lo necesitan, con un objetivo político de primera importancia cual
es conseguir la universalización de la atención personalizada y especializada a las
personas desempleadas en 2013.
F) En fin, la promoción de la igualdad de género en el mundo laboral (no falla el marco
jurídico, aunque siempre se puede avanzar por la senda de las medidas de acción
positiva debidamente seleccionadas para que obtengan resultados positivos).
Para seguir cómo evolucionan los objetivos estratégicos marcados en la EEE se diseñan
una serie de indicadores para determinar cómo y de qué forma se avanza en su logro
(tasas de empleo de diferentes colectivos, tasas de desempleo, número de
contrataciones, número de personas trabajando a tiempo parcial, tasas de abandono
escolar y de población con estudios superiores, etc.)
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