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Los contratos de participación público-privada (PPP) en la provisión de servicios públicos.
Lecciones de la experiencia internacional.
María José Romero
Magíster y Licenciada en Ciencia Política, Universidad de la República (UdelaR)
Red Europea sobre Deuda y Desarrollo (Eurodad)
Trabajo preparado para su presentación en el 9º Congreso Latinoamericano de Ciencia
Política, organizado por la Asociación Latinoamericana de Ciencia Política (ALACIP).
Montevideo, 26 al 28 de julio de 2017
Resumen
Los partidarios de los contratos de Participación Público-Privada (PPP) los presentan
como un mecanismo de financiamiento esencial para la provisión de infraestructura y
servicios públicos. Las instituciones financieras internacionales promueven cambios en
los marcos normativos para dar lugar a la PPP, además de financiar y asesorar en la
elaboración de proyectos. La PPP aparece como resultado de la reconfiguración del rol
del Estado a comienzos de la década de 1980, sin embargo, en la última década se ha
producido un aumento importante del dinero invertido en PPP, especialmente en América
Latina. En Uruguay, la Ley 18.786 de 2011 puso en marcha la discusión de varios
proyectos para la provisión de servicios públicos. La vasta literatura sobre PPP indica que
se trata de un mecanismo de financiación polémico. En la mayoría de los casos, la PPP
resulta ser el método más costoso de financiación y aumenta el gasto público. Resulta
complejo negociar e implementar los contratos de PPP y con frecuencia estos requieren
capacidades estatales específicas. Además, la PPP no siempre termina brindando
servicios públicos de calidad. ¿Qué lleva a los diferentes actores a optar por la PPP en
lugar de la obra pública tradicional? ¿Cuáles son las lecciones que se pueden extraer de la
experiencia internacional? Este trabajo analiza la racionalidad del sector público y
privado en favor de la PPP y se enfoca en los sesgos que generan las prácticas contables.
A partir de una revisión de la literatura, teórica y empírica, se presentan las principales
lecciones internacionales que permiten arrojar algo más de luz al debate en Uruguay.
Palabras clave: contratos de participación público-privada (PPP), infraestructura,
servicios públicos, desafíos, contabilidad pública
Introducción
Cada vez es más frecuente que se promueva el uso de contratos de participación
público-privada (PPP) para financiar proyectos de infraestructura física y la provisión de
servicios públicos. Las instituciones financieras internacionales – como el Banco
Mundial (BM) – han lanzado distintas iniciativas para promover cambios en los marcos
normativos nacionales que permitan la PPP, además de financiar y asesorar en la
elaboración de proyectos. La PPP también ocupa un lugar destacado en los debates de
Naciones Unidas, en concreto, sobre los objetivos de desarrollo sostenible (ODS) y sobre
financiamiento para el desarrollo. Actualmente, se impulsa una mayor participación del
sector privado en iniciativas de desarrollo y la PPP se propone como un instrumento
clave para dar lugar a dicha participación. Esto representa un “giro a lo privado”, no
exento de polémica, en el financiamiento para el desarrollo (Romero, 2017; Van
Waeyenberge, 2016).
La PPP no es un instrumento de financiamiento nuevo. El primer impulso de la
época moderna se remonta a la década de 1980, con la reconfiguración del rol del Estado
que significó la implementación de postulados neoliberales en el Reino Unido bajo el
liderazgo de Margaret Thatcher (en 1992 se lanzó la Iniciativa de Financiación Privada
[Private Finance Initiative/PFI]). Posteriormente se produjo una expansión tal que hoy
alcanza a todos los continentes, a muchos países (aunque con diferencias de grado) y a
varios sectores de actividad: infraestructura física (carreteras, puentes y aeropuertos) y
social (escuelas, hospitales y cárceles) y la provisión de los servicios asociados. En la
última década, el notable impulso retórico se ha reflejado en un aumento importante del
dinero invertido en PPP en los países en desarrollo, especialmente en América Latina
(Romero, 2015; BID-OVE, 2017). En Uruguay, la Ley 18.786 de 2011 puso en marcha la
discusión de varios proyectos para la provisión de bienes y servicios públicos, lo que ha
llamado la atención de académicos, políticos y actores sociales.
El fenómeno de la PPP es en esencia multidisciplinario y político. Existe una vasta
literatura que analiza los contratos de PPP desde distintas disciplinas y perspectivas, tales
como, aspectos legales e institucionales, de gestión, económicos y financieros y de
política pública. En muchos casos, la literatura se enfoca en los beneficios potenciales de
la PPP, sin prestar suficiente atención a la dimensión política de la PPP, por lo que
todavía estamos ante un asunto que merece mayor atención desde la ciencia política. A
pesar de los muchos argumentos a favor de esta modalidad, la experiencia internacional
no ha sido inequívocamente positiva y numerosas evaluaciones dan cuenta de proyectos
que fracasaron por distintas razones.
Dos preguntas guían el desarrollo de este artículo: a) ¿qué lleva a los diferentes
actores (públicos y privados) a privilegiar la PPP sobre la obra pública tradicional?; b)
¿cuáles son las lecciones que se pueden extraer de la experiencia internacional? Este
trabajo se propone pues contribuir a un debate teórico-empírico de suma vigencia, a partir
de una revisión crítica de la literatura que nos permita entender las principales
características de la PPP, los incentivos del sector público y privado y las lecciones más
destacadas de la experiencia internacional.
El artículo está organizado en cinco apartados. El primer apartado examina la
definición de los contratos de PPP y sus principales características. El segundo apartado
propone algunos apuntes para ubicar el surgimiento y el desarrollo de la PPP en el debate
teórico y presenta los principales actores que están detrás de su actual impulso. El tercer
apartado presenta la racionalidad detrás de los actores público y privado en favor de la
PPP para la provisión de bienes y servicios públicos. El cuatro apartado plantea cinco
desafíos que representa la PPP para la gestión pública. El quinto y último apartado
presenta algunos apuntes a modo de conclusión.
1. Principales características de la PPP
Aunque la PPP no es un mecanismo de financiamiento nuevo, no existe una
definición universal del término e incluso los nombres pueden cambiar según los países.
A nivel internacional la sigla hace referencia a Public-Private Partnerships, sin embargo,
en el Reino Unido el mecanismo se lo conoce por la sigla PFI (Private Finance
Initiative), y la traducción ha dado lugar a diferentes variantes: en Uruguay y en
Argentina es contrato de “Participación Público-Privada”, en Perú, Colombia y Honduras
“Asociaciones Público-Privadas” y en Brasil “Parcerías Público-Privadas” (Hijonosa y
D’Medina Lora, 2016). En realidad, estas diferencias de nombre también se reflejan en
diferentes definiciones, lo que dificulta las posibilidades de un análisis comparativo
riguroso y de negociar estándares a nivel internacional.
En este artículo me referiré al uso más extendido del mecanismo, esto es, a un
acuerdo contractual a mediano o largo plazo entre el Estado y una empresa del sector
privado, por el cual esta última participa proporcionando bienes y servicios que
tradicionalmente proporcionaba el Estado, tales como carreteras, puentes, vías férreas,
hospitales, escuelas, prisiones, agua potable, servicios sanitarios y energía. Este tipo de
acuerdo implica cierta distribución de riesgos entre el sector público y privado (OCDE,
2007 y FMI, 2009). Tal definición excluye las colaboraciones específicas entre diferente
tipos de actores, la tercerización o externalización de actividades estatales hacia el sector
privado (por ejemplo, en salud y educación) y la privatización, es decir, la venta total de
activos estatales (Romero, 2015).
A partir de esta definición es posible mencionar cinco características comunes de la
PPP: a) Contrato a término, a mediano o largo plazo, que vincula al Estado a una empresa
privada (consorcio) que, por lo general, va de 15 a 35 años; b) Provisión de servicios
públicos: los actores público y privado acuerdan los términos de la provisión de un
servicio o un bien al Estado o a los usuarios (carretera, agua, energía, etc.). El sector
público habitualmente especifica la calidad y cantidad del servicio o el bien que requiere
de la empresa privada; c) Financiamiento: la inyección de capital que aporta el sector
privado debe ser reembolsada por el Estado y/o los usuarios durante la extensión del
contrato; d) Responsabilidades: la empresa del sector privado se compromete a cumplir
con determinados acciones que varían durante la extensión del contrato, tales como,
capital, construcción, operación, que conllevan ciertos riesgos asociados; e) Propiedad:
luego de terminada la construcción, o al final del plazo del contrato, la propiedad del bien
vuelve al Estado (FMI, 2004; Hodge et al, 2010).
El contrato establece las condiciones del acuerdo, tanto en lo que refiere a los
derechos contractuales que se le otorgan al socio privado, como a la distribución de
riesgos entre las partes. Estos derechos se presentan de diferentes maneras, ya sea apoyo
Estatal financiero o no-financiero o flujos de ingresos que provienen del usuario final del
bien o servicio. El apoyo estatal, puede incluir subsidios públicos al proyecto (en
efectivo), ingresos mínimos garantizados que aseguran el flujo de ingresos, garantías para
la financiación del proyecto o exoneraciones fiscales (Hildyard, 2014). Los riesgos a los
que se hace alusión son los riesgos inherentes a la implementación del proyecto, esto es:
a) riesgos relacionados con el proyecto, tales como el riesgo relativo a la demanda, es
decir, necesidad actual y futura del servicio o activo con un impacto en el valor y los
ingresos del proyecto; b) los riesgos macroeconómicos, por ejemplo, los cambios en el
nivel de precios, las tasas de interés y el tipo de cambio; c) los riesgos políticos y
regulatorios, esto es, cambios en las regulaciones y en las decisiones políticas que afectan
al proyecto (FMI, 2004).
La literatura sobre PPP distingue hasta 25 tipos de acuerdos, con sus consiguientes
siglas, que resultan de combinar las funciones que puede desempeñar el sector privado:
diseño, construcción, reforma, financiamiento, operación, mantenimiento, propiedad,
transferencia y arrendamiento (FMI, 2004). El uso de los tipos concretos varía entre los
diferentes sectores y países. Sin embargo, la tipología más interesante desde el punto de
vista conceptual y práctico (en tanto resulta relevante al momento de evaluar los impactos
fiscales de la PPP) resulta de clasificar la PPP de acuerdo a la fuente de capitalización del
proyecto1, es decir: ¿de dónde proviene el dinero para pagar el proyecto? (BID, 2017;
Shaoul et al, 2012). Aquí se presentan dos modelos:
a) “Usuario paga”: El socio privado está autorizado a cobrar al público por el uso de
las instalaciones, generalmente mediante el pago de un peaje o una tarifa (por ejemplo,
una tarifa de agua o peajes en una carretera), lo que puede complementarse con subsidios
pagados por el Estado. El peaje reembolsa al privado los costos de construcción y
operación de las instalaciones, por lo que se entiende que desde la perspectiva del Estado
el proyecto se autofinancia, ya que los costos recaen, principalmente, en los usuarios.
Este modelo es común en la construcción de carreteras y es el más usado en América
Latina.
b) “Gobierno paga”: El pago al socio privado proviene de pagos anuales (canon) del
socio público en contrapartida por el servicio proporcionado. Los pagos pueden depender
de que el bien o servicio se brinde según la calidad definida en el contrato o de que los
1 Aunque al momento de clasificar los contratos de PPP algunos autores hacen referencia a los
“autofinanciados” y los “cofinanciados”, en este artículo hago una distinción entre la capitalización y el
financiamiento del proyecto. Sobre este punto, ver: BID (2017).
servicios se brinden a los usuarios. De esta manera, el proyecto requiere de un subsidio
estatal para conseguir su equilibrio económico-financiero y resulta en una nueva forma de
endeudamiento (público), ya que se trata de proyectos con cargo al presupuesto público.
Un ejemplo es el programa PFI del Reino Unido (House of Commons, 2011).
En la práctica es frecuente encontrar proyectos mixtos, lo que depende en gran
medida del sector en el que se implemente el proyecto (las especificidades de los sectores
merecen un análisis particular, por ejemplo, transporte, salud y agua, entre otros) y las
posibilidades de recuperar los costos de la inversión mediante el cobro a los usuarios.
Por último, cabe destacar que la principal diferencia entre la obra pública tradicional
y la PPP, desde un punto de vista financiero, es el perfil de pago. En la primera, el Estado
tiene que financiar y pagar el costo del proyecto cuando éste se construye, por ejemplo,
una carretera o una escuela. En una PPP, en cambio, el costo se distribuye a lo largo del
período del contrato, lo que representa un “alivio” para el presupuesto público (Jin y Rial,
2016). La PPP reduce las necesidades presupuestarias en la etapa inicial, lo que aumenta
el atractivo del mecanismo, aunque crea necesidades financieras a futuro, lo que podría
poner en riego las cuentas públicas si no se lo maneja de manera responsable.
2. El impulso detrás de la PPP en el debate teórico y político
El mecanismo de compra pública a través de un contrato de PPP recurre a los
recursos y prácticas del sector privado para la prestación de servicios públicos. De esta
manera, está comprendido en el avance de las ideas de la Nueva Gestión Pública [New
Public Management], que ponen el foco en incrementar la eficiencia y la eficacia del
sector público. El uso extensivo de la PPP se relaciona con la reconfiguración del rol del
Estado: de proveedor directo de bienes y servicios, a agente que define objetivos públicos
y desempeña tareas de regulación y control (Hood, 1991; Broadbent y Laughlin, 2004; y
Narbondo, 2011, entre otros). En el paradigma de la nueva gestión pública el contrato
adquiere una relevancia fundamental y esto es evidente en todo el ciclo de la PPP. Tal
como sostiene Narbondo (2011:100), “el objetivo de los contratos en el paradigma de la
nueva gestión pública es ampliar lo más posible la libertad de gestión de los ejecutores de
las acciones en función de los objetivos públicos, y esto implica la eliminación o la
mayor limitación posible, de la autoridad jerárquica del gobierno”, lo que también
implica una pérdida de capacidad de conducción del gobierno representativo.
Asimismo, la expansión inicial de la PPP a los países en desarrollo puede entenderse
como parte del paquete neoliberal emanado del Consenso de Washington (Williamson,
1990) de la década de 1990. Aquí se destacan la disciplina fiscal y la privatización de
servicios y empresas públicas, con consiguiente reducción del papel del Estado. Sin
embargo, al analizar el “giro a lo privado” que caracteriza el estado actual de la provisión
de servicios públicos, Van Waeyenberge (2016:35) sostiene que “no existe actualmente
un conjunto claramente identificable de proposiciones analíticas que puedan explicar la
preferencia predominante por la provisión del sector privado en sectores que
tradicionalmente exigen una intervención estatal extensiva”. Lo que sí se presenta con
claridad en la discusión, tanto teórica como política, es la combinación de argumentos en
favor del desempeño del sector privado (en muchos casos, se asume que el sector privado
es más eficiente) y la escasez de recursos para financiar la inversión pública (bajo un
paradigma de políticas de austeridad), en un contexto de abundancia de riqueza privada
(Bayliss y Van Waeyenberge; 2017; Van Waeyenberge, 2016; Romero, 2015).
Esta argumentación anterior subyace a las diferentes iniciativas en las que los PPP
tienen hoy un papel central y se han traducido en un importante aumento en el dinero
invertido en PPP en los países en desarrollo (de USD 25 mil millones en 2004 a USD 122
mil millones invertidos en 2015, con un pico en 2012 de USD 164 mil millones), en
momentos en que en Europa la tendencia es decreciente. La crisis financiera mundial de
2008, que rápidamente se convirtió en la “crisis del euro”, ralentizó las nuevas
inversiones en infraestructura y redujo la disponibilidad de capital privado para la PPP, a
la vez que frenó el apetito político de los gobiernos para participar en nuevos contratos de
PPP, en particular en algunos países tan afectados como Portugal o Grecia. (Ellmers y
Romero, 2017). A continuación enumero algunas de las principales iniciativas y los
actores que las impulsan.
La PPP se promueve desde instituciones que operan en diferentes niveles
(internacional, europeo y regional) y esferas de políticas (financieras, cooperación y de
política exterior), y como tal ejercen distinto grado de influencia en las políticas
nacionales de los países en desarrollo (lo que también varía de acuerdo a las condiciones
específicas del país). A nivel mundial la PPP ocupa un lugar destacado en los debates de
Naciones Unidas, por ejemplo, en la Agenda de Acción de Addis Abeba, aprobada en la
Tercera Conferencia Internacional de Financiamiento para el Desarrollo en 2015, y está
mencionada como “medio de implementación” de la Agenda 2030 de Desarrollo
Sostenible. Asimismo, el Grupo de los 20 (G20) tiene desde 2010 un plan de trabajo
enfocado en infraestructura, donde se promueven los contratos de PPP como mecanismos
de financiamiento, tanto dentro como fuera de los países del Grupo2. El G20 cuenta con
el asesoramiento y liderazgo del BM, a cargo de producir diferentes documentos que
permiten estandarizar el uso de la PPP, por ejemplo, la Guía de Referencia de PPP y la
Orientación sobre Disposiciones Contractuales de la PPP, entre otras herramientas. A
nivel europeo, los gobiernos están cada vez más interesados en utilizar la PPP como un
mecanismo para canalizar la cooperación al desarrollo y han creado diferentes programas
para apoyar y alentar proyectos de PPP3. Esto supone también crear oportunidades de
negocios para las empresas europeas, ya que la diplomacia económica está cada vez más
presente en las agendas de política exterior y de política de desarrollo de los países
europeos (Romero, 2013).
Las instituciones financieras internacionales, tales como el BM, han trabajado junto
con bancos de desarrollo y gobiernos europeos para asesorar a los gobiernos y financiar
proyectos de PPP (por ejemplo, el Organismo Consultivo en materia de Infraestructura de
Propiedad Mixta Pública y Privada (PPIAF, por su sigla en inglés) y el Grupo de
Desarrollo de Infraestructura del Sector Privado (PIDG, por su sigla en inglés). En la
práctica, esto podría verse como un condicionamiento financiero y político en favor de la
PPP, ya que supone la existencia de financiamiento y apoyo político para proyectos de
PPP, en detrimento de otro financiado por la obra pública tradicional.
El BM, por su parte, también se encuentra fuertemente enfocado en incentivar la PPP
para proyectos de infraestructura y la provisión de servicios públicos (agua, educación,
salud). Su actividad se divide en trabajo a nivel de proyectos – financiamiento y
2 En 2014 el G20 presentó la “Global Infrastructure Initiative” y desde entonces incentiva la creación de
infraestructura como una clase de activo para atraer a inversores institucionales (fondos de pensiones y
fondos soberanos de inversión). Ver G20 Note on the Global Infrastructure Initiative and Hub. 3 En setiembre de 2016 la Unión Europea lanzó un Plan de Inversión Externa para países del norte de África
y la región vecina a la Unión Europea. Este complementa iniciativas anteriores de financiamiento mixto
(blended finance) que alcanzan a todas las regiones con las que la Unión Europea tiene proyectos de
cooperación.
asesoramiento a cargo de la Corporación Financiera Internacional – y trabajo político
preliminar (asesoramiento) (BM IEG, 2014). Este último, apunta a crear o modificar el
marco regulatorio nacional para permitir la creación de PPP y a capacitar a funcionarios
públicos en el tema. Ante esta división, sin embargo, es necesario mencionar el riesgo de
conflicto de intereses – reconocido también por el propio banco – que surge de las tareas
de asesoramiento a gobiernos sobre cómo mejorar su clima de negocios y el
financiamiento a las empresas privadas que participan en la PPP (Lethbridge, 2017; BM-
IEG, 2014). Estas actividades son también llevadas a cabo a nivel regional por los bancos
regionales de desarrollo, como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco
Africano de Desarrollo (BAfD) y el Banco Asiático de Desarrollo (BAD)4.
Finalmente, las empresas internacionales de servicios financieros, legales y contables
también han contribuido al desarrollo de la PPP. Entre ellas, las “Cuatro Grandes”
empresas internacionales de contabilidad – PwC, Deloitte, KPMG y Ernest & Young – y
McKinsey han asesorado activamente a diferentes gobiernos y a empresas a estructurar
proyectos de PPP, a la vez que han publicado numerosos informes sobre el tema – aquí
también está presente la posibilidad de conflictos de interés (Lethbridge, 2017). Sus
ingresos provienen de los altos honorarios que cobran por el asesoramiento legal y
contable y por las revisiones de las políticas, los marcos legales y las prácticas con PPP
(Hall, 2015; Shaoul et al, 2006).
3. Las razones detrás de la PPP: ¿“pedir prestado” espacio
fiscal?
¿Qué es lo que hace que la PPP sea particularmente atractiva para gobiernos y sector
privado (empresas e inversores)? Gobiernos y empresas del sector privado tienen
diferentes razones e incentivos para comprometerse en una PPP y entender unos y otros
es clave para participar del debate de manera significativa. En términos simplista:
mientras las empresas privadas buscan la maximización de beneficios, los gobiernos
4 Para más información sobre la actividad del BID en América Latina y el Caribe en apoyo de la PPP, ver
BID (2017).
están preocupados por la provisión de servicios públicos, lo que incluye su
financiamiento y gestión.
Los argumentos a favor de la PPP hacen hincapié en la capacidad del sector privado
de realizar inversiones de alta calidad en infraestructura y subrayan el hecho de que la
participación financiera del sector privado reduce la necesidad del Estado de obtener
capital por adelantado para desarrollar y gestionar los proyectos (Hodge et al, 2010).
Bajo ciertas circunstancias, la PPP puede ayudar a superar algunos de los problemas del
suministro y mantenimiento de infraestructuras, incluyendo la falta de fondos, la mala
planificación y selección de proyectos, la provisión ineficiente o inefectiva y el
mantenimiento inadecuado (BM et al, 2014).
Sin embargo, existe una literatura que hace hincapié en un sesgo a favor de la PPP
como resultado de la manera en que se clasifican, contabilizan e informan los activos y
erogaciones correspondientes a los contratos de PPP en las cuentas públicas (Funke et al,
2013; Ahmad et al, 2014; Engel et al, 2014a; Engel et al, 2014b; Jin y Rial, 2016). Según
el FMI (2016), “en muchos países, los proyectos de inversión se han adquirido como PPP
no por razones de eficiencia, sino para eludir las restricciones presupuestarias y postergar
el registro de los costos fiscales de la prestación de servicios de infraestructura”, lo que
en muchos casos termina exponiendo las finanzas públicas a riesgos fiscales excesivos.
La Guía de Referencia de PPP del BM (BM et al, 2014), por su parte, sostiene que “el
reconocimiento de los compromisos fiscales de la PPP como gastos o pasivos puede
influir en la decisión del gobierno de optar por la PPP, o cómo estructurarla, de manera
que la decisión no está impulsada por el objetivo fundamental de lograr ‘valor por
dinero’”.
Prácticas contables cuestionadas por favorecer la discrecionalidad del gobierno –
como la disposición de la Oficina de Estadística de la Unión Europea (Eurostat) de 20105
– permiten a los gobiernos mantener el costo del proyecto y sus pasivos contingentes
(esto es, los pagos que se exigen a los gobiernos en determinados circunstancias, por
ejemplo, si la demanda cae por debajo de un nivel específico) fuera del presupuesto
5 Tal como señalan Engel et al (2014), la regla que establece si las tarifas a los usuarios son la principal
fuente de ingresos de la PPP, como por ejemplo un peaje, Eurostat considera que los activos son privados
durante la vida del contrato. Por el contrario, si la mayor parte de los ingresos del concesionario provienen
de pagos del gobierno, la clasificación del activo depende de quien se hace cargo del riesgo de
construcción, disponibilidad y demanda.
público, lo que significa que el costo real del proyecto se mantiene oculto y fuera del
escrutinio parlamentario. Tal como explican Engel et al (2014a:12) si los activos
involucrados en un contrato de PPP “son clasificados como activos públicos, impactan el
déficit fiscal y la deuda pública. Por el contrario, si son clasificados como activos del
concesionario, el impacto en el déficit fiscal se extiende a lo largo de la duración del
contrato. Por tanto, si los activos de una PPP son clasificados como privados, los
gobiernos pueden mantenerlos fuera del presupuesto público, así se evaden límites de
gasto y techos de deuda”.
Estas prácticas contables son, de hecho, uno de los principales motores de la PPP, ya
que permiten a los gobernantes de turno aprobar proyectos que han prometido a su
electorado sin aumentar los impuestos ni asumir más deuda, es decir, manteniendo su
presupuesto bajo control y respetando los límites presupuestarios establecidos en tratados
y negociaciones con el FMI, o para obtener mayor reconocimiento internacional por parte
de las calificadoras de riesgo y así resultar más atractivo para los inversores
internacionales (Romero, 2015; Hodge y Greve, 2007). Las políticas de austeridad
promovidas como parte del paquete neoliberal han contribuido a que existan pocos
incentivos para modificar las reglas a nivel nacional, a pesar de que el propio FMI y otros
organismos internacionales hayan actualizado sus estándares para dar cuenta de los
contratos de PPP dentro del presupuesto público (International Public Sector Accounting
Standards 32, el Government Finance Statistics Manual 2014 del FMI y la Guide on
Public Sector Debt Statistics de 2011) (Engel et al, 2014a)
Para las empresas del sector privado, por su parte, la rentabilidad del proyecto es un
elemento esencial. Dependiendo del sector y de su ubicación, la PPP puede representar
una oportunidad de negocio muy atractiva para las empresas de la construcción o de
ingeniería, los proveedores de servicios (por ejemplo, sanitarios) y los bancos
comerciales e inversores institucionales. Para estos últimos, la infraestructura supone una
nueva frontera a conquistar. Según el Foro Económico Mundial (WEF, por su sigla en
inglés), las demandas de los inversores instituciones de todo el mundo (fondos de
pensiones, aseguradoras y fondos soberanos), que administran billones de dólares en
busca de una cartera diversificada de activos con rentabilidades atractivas, han ejercido
presión para lanzar fondos de infraestructura, contribuyendo así a la financiarización de
la infraestructura (WEF, 2013). Como sostiene el WEF (2013:16), a juicio de los
inversores institucionales, “los perfiles de riesgo/rentabilidad de los proyectos de
infraestructura representan una inversión alternativa atractiva, especialmente con los
rendimientos de renta fija real casi cero tras la crisis financiera mundial”. Dado que los
proyectos de infraestructura como el suministro de agua y energía tienen altos costos
iniciales, a menudo se rigen por la legislación estatal y necesitan tiempo para generar
ingresos, el riesgo comercial de estos proyectos es bastante alto. Los contratos de PPP
suponen, por tanto, una inversión menos arriesgada para el sector privado dado que les
garantizan un flujo de ingresos durante un largo período de tiempo, generalmente avalado
en gran medida por el propio Estado (garantía soberana).
Por último, la PPP se ha convertido en un tema de debate ideológico, con algunos a
favor porque con ella se limita el rol del Estado, mientras que otros se oponen por la
misma razón. Sin embargo, existe poca investigación empírica que permita sostener la
influencia de la ideología (por ejemplo, “la PPP es más utilizada por gobiernos de
derecha y centro-derecha”). Los partidarios y opositores de los PPP parecen no estar
claramente divididos a lo largo del eje ideológico izquierda – derecha. La experiencia de
los países europeos indica que, en los últimos 20 años, los gobiernos de centro-derecha
como los de Sarkozy en Francia y Berlusconi en Italia promovieron PPP, pero también lo
hicieron los gobiernos de centro-izquierda de Brown en el Reino Unido y de Schröder en
Alemania (Krumm, 2016). Para el caso de América Latina el análisis empírico que
plantean Hijonosa y D´Medina (2016:41), una de las pocas investigaciones que se enfoca
este tema, concluye que “la ideología no parece influir en la proclividad de los gobiernos
a optar por mecanismos APP [PPP] para impulsar políticas públicas orientadas a cerrar la
brecha de infraestructura”. Según los autores, “sean gobiernos de izquierda o derecha, en
la mayoría de los casos y con igual probabilidad pueden implementar APP (…) Al
parecer, el pragmatismo hasta ahora ha prevalecido por sobre la ideología, strictu sensu”.
Más allá de estos resultados, esta es un área que merece mayor investigación y debate
académico, ya que tiene relación con el tipo de políticas públicas que implementan los
partidos (tanto de derecha como de izquierda) una vez que llegan al gobierno.
4. Los principales desafíos de la PPP para la gestión pública
Dado que la PPP ofrece una alternativa a la obra pública tradicional, es necesario
evaluar cuándo y bajo qué condiciones es preferible usar un método en lugar de otro. Este
apartado presenta cinco de los principales aspectos a considerar desde la perspectiva de la
gestión pública al momento de enfrentarnos a la opción de una PPP.
A. Altos costos vs promesas de mayor eficiencia
Existe una amplia literatura que analiza los costos de los PPP, en especial, en
relación a las ganancias de eficiencia que se proponen como ventajas a favor del sector
privado. El costo de financiamiento es, por lo general, más caro en proyectos de PPP que
en proyectos de obra pública. La razón es simple: la PPP levanta capital privado para
poder financiar la inversión y el capital de trabajo inicial y el precio del dinero en el
mercado privado es más alto que aquel que el Estado puede obtener de manera soberana
(Alonso et al, 2015). Esto es principalmente porque el crédito al privado es más riesgoso
que a los Estados, que habitualmente supone un menor riesgo de quiebra. Un análisis de
la Oficina Nacional de Auditoría (NAO, por su sigla en inglés) del Reino Unido ha
revelado que “el tipo de interés efectivo de todos los acuerdos financieros privados (7%-
8%) es el doble del de toda la deuda pública (3%-4%)” (NAO, 2015). En la práctica, esto
quiere decir que el costo del capital de los servicios o las infraestructuras de la PPP puede
resultar el doble de caro para el público (ya sea Estado o usuarios) que adquirir un
préstamo de los bancos privados o emitir bonos directamente.
Además, se espera que las empresas obtengan rentabilidad por su inversión. Aunque
por cuestiones de secreto comercial existe escasa información disponible sobre las
ganancias de los inversores privados en los proyectos de PPP, la NAO del Reino Unido
(2012) indica que la rentabilidad esperada es entre 12% y 15% al momento de firmar el
contrato. Sin embargo, los inversores privados que invierten al comienzo del proyecto
pueden vender sus acciones tan pronto como la fase de construcción se completa, lo que
permite ganar tasas de rendimiento de entre 15% y 30% por año. En los países en
desarrollo, los inversores reclaman una rentabilidad aún más alta que en los países
desarrollados, dado que el riesgo percibido es mayor. Un informe publicado por el BM
sobre los desafíos del crecimiento en África (Ndulu, 2007), ilustra la tendencia natural de
los inversores privados para buscar y maximizar rentabilidad: “la rentabilidad del capital
en los países de ingreso bajo tiene que ser al menos 2% a 3% más alta que en países en
desarrollo más ricos y el doble de la esperada en países desarrollados”.
Los contratos de PPP son también acuerdos muy complejos de negociar, con altos
costos de transacción. Primero, suponen considerables honorarios y gastos de los asesores
legales y financieros para estructurarlos y negociarlos. Por ejemplo, el Financial Times
informó en 2011, que “abogados y consultores financieros han ganado un mínimo de
GBP 2.800 millones y probablemente bastante más de GBP 4.000 millones en honorarios
a lo largo de la última década por poner en marcha los proyectos”. Además, testimonios
de funcionarios de PwC al Comité del Tesoro del Parlamento del Reino Unido sugieren
que PwC cobró entre USD 312.500 y USD 500.000 en honorarios de asesoría a proyectos
de escuelas por PPP y entre USD 625.000 y USD 1 millón a proyectos de hospitales
(Jones y Joel, 2017). Segundo, el largo proceso de negociar un contrato de PPP supone
que estos no son más rápidos que el financiamiento público para implementar proyectos
de infraestructura (Hall, 2015). Tercero, la PPP limita la capacidad de los Estados dado
que reduce la flexibilidad presupuestaria y los cambios en la provisión del servicio
pueden ser muy costosos, lo que también limita la capacidad de definir políticas públicas
(e incluso legislar) que puedan afectar proyectos particulares. Los cambios demográficos
y políticos, junto con los cambios tecnológicos, son una fuente importante de “sorpresas
fiscales” en la PPP y la principal razón del fracaso de proyectos (Queyranne, 2014).
Los altos costos de transacción y de licitación, junto con contratos complejos y de
largo plazo, implican que pocas empresas tienen las capacidades de participar en el
proceso de licitación, lo que reduce las opciones de los Estados y la competencia en el
proceso (Estache y Serebrisky, 2004). La limitada competencia también contribuye a
aumentar el costo final del proyecto y a aumentar las oportunidades de corrupción. De
acuerdo con Shaoul (2009), la escasa competencia aumenta el riesgo para el sector
público dado que las empresas son lo suficientemente poderosas y grandes como para
enfrentarse a los reguladores en caso de conflicto y forzar la renegociación de los
contratos en términos más para favorables.
La renegociación del contrato puede ser considerada en sí misma uno de los
principales desafíos de la PPP para la administración pública. En la práctica, el proceso
competitivo termina con la elección del concesionario, ya que durante el tiempo
remanente del contrato la relación entre el Estado y el concesionario se puede caracterizar
como un monopolio bilateral, lo que abre el espacio para el oportunismo de ambas partes.
Por ejemplo, como resultado de la investigación del escándalo de corrupción de la
empresa de construcción Odebrecht, The Economist (2017), reveló que el principal
método de la empresa para ganar contratos era presentar ofertas a precios bajos y “luego
corruptamente asegurar un aumento importante en los costos a través de enmiendas – en
algunos casos poco después de la aprobación del contrato”. Guasch et al (2014), por su
parte, concluyen que el 78% de todos los proyectos de PPP en el sector transporte en
América Latina fueron renegociados, en muchos casos casi un año después de la
adjudicación del contrato, y los costos asociados de la renegociación varían ente el 3% y
el 15% de la inversión. A nivel mundial, funcionarios del FMI han alertado sobre los
impactos de la renegociación: 55% de todos los contratos de PPP son renegociados, en
promedio dos años después de la firma del contrato y, en la mayoría de los casos, estos
resultan en un aumento de tarifas para los usuarios (Queyranne. 2014).
Una proyección de la demanda precisa es también crucial para la certeza de los
costos. Como reconoce la Guía de Referencia de PPP del BM, muchos proyectos de
infraestructura fracasan debido a los problemas en el proceso de planificación y de
selección: “el análisis que sustenta la selección de proyectos es habitualmente erróneo,
por lo que los proyectos que parecen estar justificados por un análisis de costo-beneficio,
resultan no serlo en la práctica. Con frecuencia los beneficios están sobreestimados, lo
que resulta en proyectos que son más grandes y complejos que lo que se justifica por la
demanda del servicio, mientras que los costos son con frecuencia subestimados”.
Mientras que algunos pueden argumentar que la participación del sector privado puede
mejorar el análisis de los proyectos y su selección, la evidencia indica lo contrario.
Estache y Saussier (2014) hacen hincapié en un “sesgo optimista” de la PPP, en tanto que
la sobreestimación estratégica de la demanda es práctica común. De acuerdo a estos
autores el caso de España es revelador: “España terminó cerrando un número importante
de aeropuertos regionales y de estaciones de tren recientemente construidos debido a la
falta de demanda. Muchas de sus carreteras con peaje, construidas como PPP, son
simplemente financieramente insostenibles” (2014:4). Esto sucede debido a la falta de
incentivos por análisis rigurosos de parte tanto del sector público como del privado
(Monteiro, 2007).
Mientras que los partidarios de la PPP reconocen los mayores costos hasta ahora
detallados, el argumento es que estos se compensan con la mayor eficiencia del privado
en la provisión de los servicios (Hodge y Greve, 2010). Una de las características
distintiva de la PPP es que combina la etapa de financiamiento, construcción, operación,
mantenimiento y renovación (“empaquetamiento” o bundling, en inglés). Esto puede
reducir el costo total del proyecto, ya que la empresa minimiza los costos del ciclo de
vida del proyecto (de hecho, en caso que esto esté incluido en el contrato, genera un
incentivo para que las obras se mantengan en buen estado). Aunque hay algunos estudios
que refieren a ganancias de eficiencia, la evidencia no es concluyente y señala que, en la
mayoría de los caos, la eficiencia depende del sector, del tipo y tamaño del proyecto, de
que el sector privado efectivamente aumente la inversión de capital y de las condiciones
nacionales en términos de regulaciones y gobernanza (Estache y Philippe, 2012).
B. Los riesgos fiscales de la PPP
La experiencia histórica también muestra que la PPP puede tener implicaciones
fiscales que conllevan altos riesgos para las finanzas públicas. Las consecuencias fiscales
de la PPP resultan de los pasivos firmes y de los contingentes. Los primeros son los
pagos establecidos en el contrato, por ejemplo, pago por parte de la administración
pública tras la puesta a disposición de la infraestructura o el inicio de la prestación del
servicio. Los segundos son los pagos a los que el Estado se compromete en caso que
ocurra un evento particular, por ejemplo, si el tipo de cambio de la moneda local cae o si
la demanda cae por debajo de cierto nivel. Por tanto, la ocurrencia, el valor y el
calendario de estos últimos están fuera del control de los gobiernos y se tratan fuera del
presupuesto. En la mayoría de los casos estos no son transparentes al público – o incluso
a los parlamentarios – dado que no son fácilmente cuantificables. Por ejemplo, un
informe de Oxfam y la Asociación para la Protección del Consumidor de Lesoto (2014)
demostró que un hospital construido por PPP costaba USD 67 millones al año – al menos
tres veces más de lo que costaría en nuestros días el antiguo hospital público – y
consumía más de la mitad del presupuesto sanitario del gobierno6.
La experiencia también indica que las consecuencias fiscales de la PPP pueden
exacerbar crisis fiscales importantes, o pueden ser la causa de una crisis. Una nota
operativa del BM (2013) deja constancia de los diferentes ejemplos donde una crisis
macroeconómica estuvo fuertemente relacionada con el desempeño de proyectos de PPP:
“todos los proyectos viales por PPP en países afectados por crisis macroeconómicas
(Grecia, Portugal7 y España, recientemente, y antes Malasia y México) sufrieron
simultáneamente de desafíos de demanda (y enfrentaron riesgos de bancarrota) lo que
creó riesgos sistémicos” (BM, 2013:9). La baja en la demanda por un servicio por PPP (el
llamado “desafío de demanda”) surge como resultado de una menor actividad económica
durante la crisis, lo que resulta en un efecto dominó en el sector público.
C. La transferencia de riesgos
La noción de “transferencia de riesgos” también es clave en el análisis de una PPP.
Esto tiene relación con una pregunta crucial: ¿quién es el último responsable del proyecto
(y por tanto, de la provisión del servicio público)? La mayoría de la literatura analiza
cómo asignar riesgos de manera “eficiente”. Sin embargo, la práctica ha demostrado que
esto es complicado para la mayor parte de los Estados.
La prescripción estándar es que cada riesgo “debería ser asignado a la parte que está
mejor capacitada para manejarlo” (OCDE, 2012). En otras palabras, el sector privado
debería hacerse cargo de los riesgos y responsabilidades que puede manejar, lo que, en
teoría, reduce el costo total del proyecto para el sector público (por ejemplo, si el
operador privado tiene libertad para introducir racionalidad empresarial a todo el ciclo del
proyecto). Sin embargo, cuando los contratos de PPP están diseñados principalmente para
reducir los costos iniciales de la inversión (por ejemplo, para aumentar el espacio fiscal
6 Por más ejemplos concretos de proyectos PPP que representan un serio riesgo fiscal ver el sitio de
CEEBankwatch: https://bankwatch.org/public-private-partnerships/case-studies. 7 Para el caso de Portugal, ver Monteiro (2007), Abrantes de Sousa (2011) y Sarmento y Renneboog
(2014). De acuerdo a análisis del FMI “en 2014 los pasivos asociados a las empresas públicas y las PPP
representaban el 15% del PIB” (IEO-FMI, 2016).
del sector público) sin la debida consideración por un “reparto de la carga justo”, el
resultado es que el costo habitualmente aumenta con el grado de riesgo transferido. Como
advierte el FMI (2004:14), “es posible que el gobierno sobre-valore los riesgos y sobre-
compense al sector privado por hacerse cargo de ellos, lo que aumentaría el costo de una
PPP respecto a un proyecto de público”.
En la práctica, se acuerdan muchas disposiciones para minimizar los riesgos del
sector privado que tienen consecuencias financieras sustanciales para el sector público.
Las empresas solicitan cada vez más el apoyo público en forma de subsidios, donaciones
o garantías para compensar por el riesgo vinculado a la demanda. Por ejemplo, las
garantías de ingresos mínimos proporcionadas por los Estados son una causa frecuente de
problemas fiscales. En este sentido, se pueden extraer lecciones importantes de la
experiencia de Corea del Sur: la carretera que une Seúl con el nuevo aeropuerto se
construyó a principios de la década de 1990 como una PPP. El Estado garantizó el 90%
de los ingresos previstos por un período de 20 años. El tráfico real resultó ser menos de la
mitad del previsto, por lo que la garantía implicaba que el Estado llenaba la brecha y
pagaba decenas de millones de dólares cada año a los inversionistas privados. Para 2011,
la carga total del gobierno por 36 proyectos de PPP con garantías de ingresos mínimos
había alcanzado un estimado de USD 2.600 millones (BM et al, 2014). Después de que se
aboliera el sistema de garantías mínimas de ingresos en 2009, disminuyó
considerablemente el nivel de participación del sector privado en el desarrollo de
infraestructura8.
Las empresas también podrían solicitar una compensación para asegurar que los
cambios de política a nivel nacional (incluyendo la política tributaria y las normas
ambientales) no las perjudiquen. Estas garantías son, sin embargo, extremadamente
problemáticas, dado que socavan la toma de decisiones democráticas y reducen la
capacidad de los Estados para promulgar nuevas leyes que, por ejemplo, respondan a
cambios a nivel nacional o internacional, e introducen medidas que pueden crear
competencia desleal con otras empresas del sector privado que no gozan de los mismos
privilegios.
8 Por más información sobre este ejemplo, ver Kim, Jungwook (2014). “Lessons from Korea’s Experience
with Public Private Partnerships (PPPs)”. Korea Development Institute, en G20 y BRICS Update de la
Fundación Heinrich Böll. Nº21. Este ejemplo también es mencionado en BM et al, 2014.
Dado que la PPP se utiliza como un mecanismo para la provisión de servicios
públicos, la “distribución del riesgo” es, en sí misma, algo desigual. El Estado tiene la
obligación de garantizar al menos un nivel básico de servicios (salud, agua potable,
educación, seguridad), por lo tanto, es responsable de asegurar que la asociación con el
privado funcione. Esto significa que, si un proyecto (o uno de sus componentes) va mal,
el Estado tiene que rescatar el proyecto, es decir, terminar el contrato (habitualmente con
implicaciones financieras para el propio Estado) y operar el proyecto de manera pública o
bajo un nuevo contrato de PPP (Monteiro, 2007). En este caso, está claro que la
responsabilidad recae en el sector público, lo que significa que el Estado a menudo se
compromete a tratar de apoyar a la empresa privada o renegociar el contrato para evitar
su fracaso. Si la empresa falla espectacularmente, por ejemplo, se declara en bancarrota,
el Estado podría acabar rescatándola, lo que significa que las deudas privadas se
transferirán al sector público, y por ende, a los contribuyentes (Hall, 2015).
D. La capacidad de generar proyectos orientados a reducir la pobreza y la desigualdad
La PPP presenta varios desafíos al momento de impulsar proyectos cuyos resultados
contribuyan al desarrollo sostenible y a reducir la pobreza y la desigualdad. Primero, la
PPP tiene que ser comercialmente viables o las empresas privadas no tendrán incentivos
para participar. Esto limita el uso de esta modalidad para avanzar en áreas que en un
primer momento no son rentables y tiene consecuencias en las prioridades de inversión
del sector público: los proyectos de baja prioridad siguen adelante porque son
comercialmente más atractivos, es decir, la decisión sobre qué proyectos se implementan
se basa en consideraciones financieras. Los inversores se sienten atraídos por las
poblaciones más fáciles de atender, por lo que la inversión se inclina hacia las áreas más
ricas de los países (de ingresos medios), dejando que el Estado haga frente a las
comunidades más vulnerables. Esto implica un sesgo selectivo en la PPP, conocido como
“descremado”, y representa un desafío importante cuando lo que se busca es conseguir
resultados que mejoren los indicadores de pobreza y desigualdad (Estache y Saussier,
2014; Hall, 2015; Bayliss, 2016).
Segundo, el argumento de eficiencia en relación con la PPP implica que la
participación privada puede resultar en mejoras que benefician a los usuarios. Los
beneficios incluirían: racionalizar los sistemas de producción, aumentar la productividad
y el nivel tecnológico y agregar valor al personal, a través de la formación y la
introducción de la innovación. Sin embargo, las empresas tienen mayores incentivos para
despojar al servicio de cualquier elemento que pueda reducir su potencial rentabilidad,
incluso los puestos de trabajo. Según Hall (2015), las mejoras en la eficiencia a menudo
se consiguen a través de salarios más bajos y de deterioro de las condiciones de trabajo.
Esto hace que los impactos de la PPP en el empleo sean uno de los temas políticamente
más sensibles para el Estado. Además, es necesario incluir en el análisis la asequibilidad
de los servicios para los usuarios y el impacto en la equidad. A menudo, los proyectos de
PPP crean infraestructura o servicios que incluyen el cobro de tarifas para los usuarios, a
fin de generar ingresos que permitan repagar la participación privada, lo que conlleva un
riesgo social, ya que los más pobres pueden no ser capaces de pagar los peajes y tarifas y,
por lo tanto, quedan excluidos del uso de la infraestructura o del servicio (en algunos
casos el sector público tiene que subsidiar para evitar impactos negativos en los pobres).
La experiencia revela en este punto resultados dispares, con variaciones de acuerdo a
los sectores. Trebilcock y Rosenstock (2013) concluyen que “el hallazgo sorprendente
(…) es el impacto limitado en la mejora del acceso”. Los autores sostienen que los
sectores de agua, salud y energía han resultado ser problemáticos, mientras que el sector
de las telecomunicaciones ha mostrado resultados positivos. En cuanto a si la PPP ha
permitido compartir las ganancias de eficiencia con los usuarios, en particular los pobres,
la evidencia está lejos de ser concluyente. Por ejemplo, Estache y Philippe (2012) indican
que en el sector del agua los pobres han sufrido significativamente los cambios en las
tarifas, lo que colocó una pesada carga financiera sobre ellos.
E. La gestión de la PPP
En los proyectos de PPP el sector público es responsable de la preparación,
negociación y administración de los contratos, así como de la supervisión y evaluación
del desempeño del contrato durante las fases de construcción y operación del proyecto.
Esto supone cambios en las funciones que tradicionalmente llevaba adelante el Estado, es
decir, la producción y provisión directa de bienes y servicios, y requiere de capacidades
específicas. La mayoría de las evaluaciones, incluidas las del BM y la OCDE, ponen el
énfasis en que la capacidad a nivel nacional para negociar y gestionar PPP es un factor de
éxito esencial. Sin embargo, como muestra la Economist Intelligence Unit en sus
informes regionales de evaluación, esa capacidad es baja en muchos países9.
Tal como señalan Ahmad et al (2014), estructurar proyectos de PPP de manera
adecuada y asegurar que estos resulten en los beneficios esperados es una tarea compleja
y poco obvia. En la PPP, por tanto, las capacidades estatales y el desarrollo institucional
juegan un rol aún más sustancial que en la provisión pública de servicios (Jooste et al,
2009). Aunque en muchos casos se recomienda aumentar la coordinación interministerial
y crear una “Unidad para PPP” que centralice el proceso de preparación y evaluación de
proyectos, no existe una receta única de cómo construir y fortalecer las capacidades del
Estado. En muchos casos, la sola existencia de dicha unidad puede suponer la aprobación
implícita del mecanismo financiero en lugar de otras opciones. En teoría, el desafío es
construir y fortalecer capacidades para financiar proyectos de la manera más adecuada, lo
que incluye especificar una distribución de riesgos eficiente (a partir de una definición
clara) y llevar a cabo una evaluación de “Valor por Dinero” que sustenten una decisión –
y no que sirva de justificación para una decisión política tomada previamente. Para esto
es también clave un análisis sectorial que tenga en cuenta las especificidades de los
proyectos de infraestructura física (vial, por ejemplo), en oposición a los proyectos del
área social.
Otras dos consideraciones a tener en cuenta en la gestión pública de la PPP son la
transparencia y la participación de los diferentes actores interesados. Como se menciona
en los Principios Globales de Contratación Abierta (2013), la publicación proactiva de
documentos e información relacionada con la contratación pública, incluidos los
contratos de PPP, es clave para que se pueda comprender, hacer seguimiento y rendir
cuenta por los resultados. Esto implica publicar los contratos, estudios de factibilidad,
9 El índice Infrascopio está diseñado y construido por la Economist Intelligence Unit y el auspiciado por el
BID y el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo. De acuerdo a su sitio web, el índice “es una
herramienta de evaluación comparativa que evalúa la capacidad de los países para implementar PPP
sostenibles y eficientes en sectores clave de infraestructura, principalmente transporte, electricidad, agua y
gestión de residuos sólidos. Su objetivo es ayudar a los responsables de la formulación de políticas a
identificar los desafíos a la participación del sector privado en infraestructuras que, de ser superadas,
podrían desbloquear el poder de las PPP y apoyar el desarrollo más amplio”. Ver: http://infrascope.eiu.com/
documentos de licitación y evaluaciones de desempeño, entre otros. Además de los
contratos es también necesario publicar las estrategias sectoriales que impulsan la
aplicación de políticas en un área determinada, para que los ciudadanos y los
parlamentarios puedan comprender quién pagará a quién, cuándo y desde qué partida
presupuestal.
A pesar del reconocimiento retórico de su importancia, la implementación de
políticas de acceso a la información pública es irregular. Algunos países han avanzado
hacia un enfoque proactivo en la divulgación de la información, pero otros todavía se
basan en las leyes de acceso a la información pública para permitir el escrutinio público
(información bajo pedido), lo que puede insumir mucho tiempo para los ciudadanos y no
consideran el acceso a la información pública como un derecho humano. Un problema
clave es que los contratos de PPP están regidos por leyes comerciales y de competencia,
donde las cláusulas de confidencialidad son más exigentes que las que prevalecen en la
administración pública. Esto se traduce en una menor transparencia de los proyectos y un
escrutinio público limitado, lo que socava la rendición de cuentas democrática y presenta
mayores oportunidades para el comportamiento corrupto.
Al mismo tiempo, una premisa clave para la buena gobernanza de la PPP es que los
gobiernos consulten públicamente – sobre una base informada – a los diferentes actores
interesados en los proyectos, es decir, sindicatos, organizaciones de la sociedad civil y
comunidades locales (Jooste et al, 2009). Estos habitualmente tienen un acceso desigual a
la información menor influencia sobre las decisiones de las empresas, en comparación
con los principales inversionistas. La OCDE también ha identificado esta necesidad en
sus principios para la gobernanza pública de los PPP (2012:4): “la comprensión popular
de la PPP requiere una consulta activa y un compromiso con las partes interesadas, así
como también la participación de los usuarios finales en la definición del proyecto y
posteriormente en el control de la calidad del servicio”. Aunque en muchos casos existe
un reconocimiento público de la relevancia de un proceso de debate público inclusivo, las
buenas intenciones no siempre se corresponden con la práctica.
5. Apuntes a modo de conclusión
La PPP se promueve cada vez más como una forma de asegurar los fondos
necesarios para la ejecución de proyectos de desarrollo económico y social. A nivel
internacional se la promueve para lograr los Objetivos de Desarrollo Sostenible
establecidos en la Agenda 2030 de Naciones Unidas. El impulso retórico se ha traducido
en un importante aumento en la cantidad de dinero invertido en PPP en los países en
desarrollo, en paralelo a una disminución de su uso en Europa. En parte porque la crisis
del euro ha ralentizado en general las inversiones en infraestructura, pero también porque
los gobiernos europeos han aprendido de los fracasos espectaculares de PPP mal
diseñadas. Sin embargo, las diferentes iniciativas indican que las instituciones financieras
internacionales y europeas, impulsadas por los gobiernos de los países desarrollados,
promueven un modelo en el Sur global que ha fracasado dentro de sus propias fronteras.
Si bien los partidarios de la PPP subrayan las ganancias de eficiencia del modelo, los
gobiernos suelen preferir la PPP a la obra pública tradicional porque las prácticas
contables les permiten mantener el costo del proyecto y sus pasivos contingentes fuera de
las cuentas públicas, lo que implica que el costo real del proyecto permanece oculto (la
PPP típicamente no afecta el déficit presupuestario ni es considerada deuda pública). La
PPP, por tanto, parece más barata de lo que realmente es, al menos en los primeros años
de un proyecto, pero crea costos sustancialmente más altos en los años siguientes. Esto
genera incentivos perversos a favor de la PPP que limitan una toma de decisión basada en
criterios de eficiencia. En la práctica, la PPP no es fiscalmente muy distinta de la
provisión pública y, por tanto, debería estar incluida en el balance fiscal.
A partir de los desafíos enumerados es posible extraer algunos puntos críticos:
La PPP es, en la mayoría de los casos, el método de financiación más costoso,
aumentando significativamente el costo del proyecto. En algunos casos pueden
ser dos veces más caros para el erario público que si el Estado hubiera tomado
prestado de los bancos privados o emitido bonos directamente.
La PPP es una forma muy arriesgada de financiamiento para las instituciones
públicas. Sus implicaciones fiscales provienen de pasivos contingentes no
transparentes y el hecho de que el Estado debe asegurar la provisión de servicios.
La PPP suele ser muy compleja de negociar e implementar y, a menudo, implica
mayores costos de transacción que la obra pública. La PPP es renegociada con
demasiada frecuencia y, en la mayoría de los casos, esto conlleva importantes
costos para el sector público debido a la posición privilegiada de la empresa.
La evidencia del impacto de la PPP en la eficiencia es muy débil. Las ganancias
de eficiencia dependen del sector, el tipo y tamaño de los proyectos, de que el
sector privado aumente la inversión de capital según se acordó contractualmente
y del contexto del país en términos de regulaciones y buena gobernanza.
La capacidad de la PPP para generar resultados orientados a reducir la pobreza y
la desigualdad varía enormemente entre sectores. Los proyectos de PPP que
implican el cobro de una tarifa a los usuarios deben considerar la asequibilidad
de los servicios y el impacto en la equidad. Es indispensable un análisis sectorial
que tome en cuenta la calidad del servicio y el impacto en los usuarios.
La gestión pública de la PPP implica desafíos importantes para las capacidades
del sector público, particularmente en los países en desarrollo, donde no siempre
existen las capacidades técnicas. Los proyectos habitualmente sufren de baja
transparencia y un escrutinio público limitado, lo que socava la rendición de
cuentas democrática y ofrece mayores oportunidades para la corrupción.
Es probable que los contratos PPP continúen en la agenda de los gobiernos durante
los próximos años. Por tanto, es clave recoger las lecciones de la experiencia
internacional y desarrollar las herramientas adecuadas a nivel nacional para determinar si
– y en qué circunstancias – es conveniente elegir la PPP en lugar de las obra pública. Los
gobiernos deberían elegir el mejor mecanismo de financiación, incluido el examen de la
opción de endeudamiento público, sobre la base de un análisis de los costos y beneficios
durante toda la vida del proyecto. Los costos de la PPP tendrían que ser incluidos en las
cuentas nacionales y las estadísticas deberían reflejar los pasivos contingentes y las
causas ante las cuales se harían efectivos. Esto aumentará la transparencia de la PPP y la
rendición de cuentas democrática.
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