Manual de identificación, formulación y evaluación de ...unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/uneclac/unpan014538… · Ejemplos de identificación de problemas y proyectos.....134

anual de identificacin,formulacin y evaluacin deproyectos de desarrollo rural

Horacio Roura y Horacio Cepeda

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manuales

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Instituto Latinoamericano y del Caribe dePlanificacin Econmica y Social - ILPESDireccin de Proyectos y Programacin de Inversiones

antiago de Chile, diciembre de 1999

Los autores de este trabajo son consultores del ILPES. En su realizacin secont con el apoyo tcnico del Sr. Edgar Ortegn, Director, y de otrosprofesionales de la Direccin de Proyectos y Programacin de Inversiones.

Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido arevisin editorial, son de la exclusiva responsabilidad de los autores y puedenno coincidir con las de la Organizacin.

Publicacin de las Naciones UnidasLC/L.1267-PLC/IP/L.163ISBN: 9201-321547Copyright Naciones Unidas, diciembre de 1999. Todos los derechos reservadosNmero de venta: S.99.II.G.56Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile

La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse alSecretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N.Y. 10017, EE.UU. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales puedenreproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se les solicita que mencionen la fuentee informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.

CEPAL - SERIE Manuales N 2

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ndice

Resumen ....................................................................................... 9Prlogo ...........................................................................11Captulo I: La problemtica del desarrollo rural ................... 13

1. El dispar desarrollo de las zonas rurales y urbanas ............... 132. Dilemas en la intervencin en las zonas rurales .................... 153. Enfoque de este manual......................................................... 28

Captulo II: Los proyectos de desarrollo rural....................... 311. Las barreras al desarrollo rural .............................................. 312. Las caractersticas de la actividad agro-ganadera ................. 343. Los proyectos de desarrollo rural: proyectos tpicos y

factores crticos del anlisis................................................... 464. Principales problemas de los proyectos agropecuarios ......... 53

Captulo III: El factor mercado en los proyectos dedesarrollo rural.................................................................. 57

1. La importancia del mercado en los proyectos dedesarrollo rural ...................................................................... 57

2. Estructura del mercado.......................................................... 583. Los diferentes competidores del proyecto............................. 634. El perfil del consumidor ........................................................ 665. Estrategia de comercializacin.............................................. 686. La proyeccin de la demanda................................................ 70

Captulo IV: El factor tecnologa en los proyectos dedesarrollo rural.................................................................. 75

1. Algunas discusiones sobre la tecnologa en losproyectos de desarrollo rural ................................................. 76

2. El estudio tecnolgico: variables a relevar............................ 85

Manual de identificacin, formulacin y evaluacin de proyectos de desarrollo rural

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Captulo V: Los beneficiarios del proyecto: Identificacin y participacin ........... 891. Los beneficiarios de los proyectos de desarrollo rural ...................................................... 892. Algunos temas relativos a los beneficiarios a tener en cuenta en la formacin y

evaluacin de los proyectos............................................................................................... 953. El estudio sociocultural: objetivo y variables a relevar................................................... 107

Captulo VI: Identificacin del proyecto ................................................................. 1111. La relacin proyecto-problema-diagnstico:importancia de su correcto planteo ........... 1112. El diagnstico: orientacin, objetivos, herramientas, variables a relevar ....................... 1163. La identificacin de alternativas de solucin: los proyectos .......................................... 1314. Ejemplos de identificacin de problemas y proyectos .................................................... 134

Captulo VII: Determinacin de los costos, inversiones y beneficios relevantes 1411. Introduccin .................................................................................................................... 1412 Identificacin y valoracin de los costos y beneficios de un proyecto de

desarrollo rural ................................................................................................................ 1433. El anlisis costo/beneficio en los proyectos de desarrollo rural...................................... 157

Captulo VIII: Criterios de evaluacin de proyectos y anlisis del riesgo.......................... 1631. Cmo seleccionar el mejor proyecto dentro de las alternativas disponibles:

supuestos bsicos ............................................................................................................ 1632. Criterios de evaluacin.................................................................................................... 1663. Los aspectos relacionados en el riesgo en el proyecto .................................................... 177

Captulo IX: Anlisis del proyecto ..................................................................................... 1891. Construccin del flujo de beneficios netos del proyecto................................................. 1892. Seleccin de proyectos: casos ......................................................................................... 2063. Evaluacin del financiamiento del proyecto ................................................................... 212

Anexo I: Gua y caso explicativo ....................................................................................... 215Introduccin ............................................................................................................................ 215Presentacin del caso .............................................................................................................. 2161. Identificacin del proyecto.............................................................................................. 2172. Formulacin del proyecto................................................................................................ 2373. Anlisis y evaluacin del proyecto.................................................................................. 267

Anexo II: El monitoreo y la evaluacin ex-post ............................................................. 2991. El monitoreo en el proceso de implementacin de los proyectos de desarrollo rural ..... 2992. Cmo debe desarrollarse un plan de monitoreo durante la formulacin del proyecto .... 3033. Resultado esperable del proceso de monitoreo ............................................................... 309

Bibliografa .............................................................................................................................. 313


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ndice de GrficosGrfico 1: Porcentaje acumulado de predios que adoptaron nuevas variedades de

arroz en 30 pueblos seleccionados de Asia (promedio)........................................ 84Grfico 2: Relacin VAN y tasa de descuento. Un proyecto bien conformado................... 174

ndice de IlustracionesIlustracin 1: Pobreza, acceso a servicios e ndice de disparidad entre zonas rurales

y urbanas en Latinoamrica .................................................................................. 14Ilustracin 2: Combinaciones posibles de la conveniencia de los actores de un proyecto ......... 27Ilustracin 3: Secuencia de tareas de cultivos de invierno (trigo, cebada, centeno, etc.)

en la pampa hmeda Argentina ............................................................................ 40Ilustracin 4: Ejemplo de rotacin agrcola-ganadera, pampa hmeda a Argentina .................. 40Ilustracin 5: Esquema de la actividad agrcola ......................................................................... 41Ilustracin 6: Esquema de la empresa ganadera y detalle del proceso de cra............................ 43Ilustracin 7: Ciclo de vida del proyecto .................................................................................... 44Ilustracin 8: Ciclo de vida del proyecto y aplicacin a un proyecto de desarrollo rural........... 45Ilustracin 9: Tipo de proyecto y caractersticas ....................................................................... 47Ilustracin 10: Proyecto de desarrollo rural: Esquema ................................................................. 49Ilustracin 11: Principales proyectos agrcolas, segn tipo de proyecto y aspecto de la

actividad que busca mejorar ................................................................................. 50Ilustracin 12: Principales proyectos ganaderos, segn tipo de proyecto y aspecto

de la actividad que busca mejorar......................................................................... 51Ilustracin 13: Relacin entre las principales variables del estudio de mercado ......................... 74Ilustracin 14: Esquema del estudio tecnolgico.......................................................................... 87Ilustracin 15: Tipologa de actores rurales.................................................................................. 91Ilustracin 16: Caracterizacin de los distintos tipos de actores rurales....................................... 92Ilustracin 17 Poblacin carente, poblacin objetivo y poblacin asistida por el

proyecto ................................................................................................................ 94Ilustracin 18: Posibles combinaciones entre la percepcin de la necesidad y la

existencia de una demanda ................................................................................... 96Ilustracin 19: Costos y beneficios del proceso de participacin ............................................... 102Ilustracin 20: Ciclo del proyecto, factores socioculturales e input sociolgico ....................... 106Ilustracin 21: Relacin diagnsticoproblemasituacin con y sin proyecto .......................... 117Ilustracin 22: reas relevantes.................................................................................................. 120Ilustracin 23: Elementos del sistema de produccin del CSAM .............................................. 128Ilustracin 24: Modelo estructural de recoleccin y procesamiento de cardamomo .................. 129Ilustracin 25 : Diagrama de la situacin actual de los pequeos campesinos de P**................ 134Ilustracin 26: rbol de problemas de los campesinos de P**................................................... 135Ilustracin 27: Aspectos del proceso agrcola donde influyen los proyectos

identificados........................................................................................................ 136Ilustracin 28: Diagrama de la situacin actual de los ganaderos inundados de R**................. 137Ilustracin 29: rbol de problemas de los ganaderos de R**..................................................... 138Ilustracin 30: Aspectos del proceso ganadero donde influyen los proyectos

identificados........................................................................................................ 139Ilustracin 31: Ejemplos de perfiles temporales de proyectos.................................................... 165Ilustracin 32: Mtodos de incorporacin del riesgo en el proyecto .......................................... 182Ilustracin 33: Intentos de evitar la evaluacin en el sistema de las Naciones Unidas:

una lista de razones inaceptables ....................................................................... 306


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ndice de ejemplosEjemplo 1: El caso de los proyectos de riego............................................................................... 22Ejemplo 2: Un Ejemplo de nfasis inadecuados .......................................................................... 36Ejemplo 3: El caso de la caa de azcar ...................................................................................... 37Ejemplo 4: El caso de la produccin de maz .............................................................................. 38Ejemplo 5: Deficiencias en la identificacin del problema.......................................................... 53Ejemplo 6: Conflicto y confusin de objetivos............................................................................ 54Ejemplo 7: Pobre formulacin del proyecto ................................................................................ 54Ejemplo 8: Ejemplo de diferenciacin ......................................................................................... 59Ejemplo 9: Ejemplo de mercados diferentes................................................................................ 61Ejemplo 10: Ejemplo de mala sustentacin ................................................................................... 62Ejemplo 11: Ejemplo de diferenciacin ......................................................................................... 62Ejemplo 12: Ejemplo de comercializacin..................................................................................... 68Ejemplo 13: Ejemplo de conflicto.................................................................................................. 69Ejemplo 14: Ejemplo de segmentacin.......................................................................................... 70Ejemplo 15: Ejemplo de informacin ............................................................................................ 72Ejemplo 16: Seleccin de la mejor tecnologa desde el punto de vista fsico................................ 76Ejemplo 17: Sesgos en la seleccin de tecnologa ......................................................................... 80Ejemplo 18: Diferencias culturales .............................................................................................. 103Ejemplo 19: Cul es el proyecto?............................................................................................... 112Ejemplo 20: El proyecto ya est definido, y slo resta evaluarlo............................................... 115Ejemplo 21: rbol de problemas: el caso de los colonos ............................................................ 131Ejemplo 22: Evaluacin privada pura, espuria y evaluacin social ............................................. 145Ejemplo 23 Situacin actual y situacin actual optimizada........................................................ 149Ejemplo 24: El caso de los pequeos productores agroalimentarios y los nichos

de mercados de alto nivel: la empresa BA NA R. 1 ............................................. 150Ejemplo 25: Beneficios de un proyecto de desarrollo en un productor agropecuario

(evaluacin privada) ................................................................................................ 151Ejemplo 26: Inversiones y costos de un proyecto de videoventanillas en un medio

rural aislado (evaluacin privada) ........................................................................... 152Ejemplo 27: Beneficios sociales del proyecto.............................................................................. 155Ejemplo 28: Ejemplo de costos sociales de un proyecto de desarrollo basado en el

desmonte y riego de una regin............................................................................... 157Ejemplo 29: Un ejemplo de la relacin entre flujos futuros y riesgo........................................... 164Ejemplo 30: Resumen de los pasos de la evaluacin ................................................................... 166Ejemplo 31: Aplicacin del criterio del perodo de repago en el caso de

proyectos alternativos.............................................................................................. 168Ejemplo 32: Aplicacin del criterio del perodo de repago en el caso de proyectos

no competitivos ....................................................................................................... 169Ejemplo 33: Perodo de repago y riesgo ...................................................................................... 170Ejemplo 34: Aplicacin del criterio del valor actual neto (VAN) ............................................... 172Ejemplo 36: Mltiples TIR .......................................................................................................... 175Ejemplo 36: Proyectos mutuamente excluyentes......................................................................... 176Ejemplo 37: Tipos de riesgo ........................................................................................................ 179Ejemplo 38: Flujos cierto y ms probable.................................................................................... 181Ejemplo 39: Anlisis de sensibilidad ........................................................................................... 183Ejemplo 40: rbol de decisin..................................................................................................... 186Ejemplo 41: Ejemplo de inercia ................................................................................................... 187Ejemplo 42: Comparacin incorrecta antes y despus................................................................. 193Ejemplo 43: Comparacin correcta antes y despus................................................................... 193 1 Del Observatorio Europeo LEADER: Caso de la empresa Ba Na R.


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Ejemplo 44: Distintas formas de reflejar los costos de oportunidad............................................ 194Ejemplo 45: Tratamiento de las depreciaciones .......................................................................... 195Ejemplo 46: Tratamiento de los intereses .................................................................................... 196Ejemplo 47: Flujo de fondos proyecto agrcola ........................................................................... 197Ejemplo 48: Clculo del capital de trabajo segn su definicin .................................................. 198Ejemplo 49: Tratamiento del capital de trabajo ........................................................................... 199Ejemplo 50: Tratamiento de las transferencias en la evaluacin social....................................... 200Ejemplo 51: Efectos directos, adicionales e indirectos de un proyecto de riego ......................... 201Ejemplo 52: Efectos reales de la inflacin................................................................................... 203Ejemplo 53: Formato sugerido de perfil para la evaluacin privada ........................................... 205Ejemplo 54: Formato sugerido de perfil para la evaluacin social............................................. 206Ejemplo 55: Proyecto marco, subproyectos................................................................................. 207Ejemplo 56: Seleccin de proyectos con restriccin de capital: uso del IVAN........................... 208Ejemplo 57: Relaciones entre el proyecto marco y los proyectos individuales ........................... 209Ejemplo 58: Optimizacin del proyecto ...................................................................................... 211Ejemplo 59: Evaluacin financiera del proyecto ......................................................................... 214Ejemplo 60: Idea central .............................................................................................................. 217Ejemplo 61: Primera aproximacin a la relacin proyecto-problema ......................................... 218Ejemplo 62: Objetivos, alcance, enfoque, unidad de anlisis ...................................................... 220Ejemplo 63: Zonificacin ............................................................................................................ 223Ejemplo 64: Diagnstico-idea central.......................................................................................... 224Ejemplo 65 Tipo de datos a recolectar........................................................................................ 225Ejemplo 66: Tcnicas de recoleccin de datos ............................................................................ 226Ejemplo 67: Clima ....................................................................................................................... 227Ejemplo 68: Suelos ...................................................................................................................... 227Ejemplo 69: Demografa y barreras demogrficas ...................................................................... 227Ejemplo 70: Caractersticas de la explotacin tpica ................................................................... 228Ejemplo 71: Salud, educacin y necesidades bsicas .................................................................. 228Ejemplo 72: Necesidades bsicas ................................................................................................ 229Ejemplo 73: Barreras econmicas ............................................................................................... 229Ejemplo 74: Barreras polticas e institucionales .......................................................................... 229Ejemplo 75: Situacin de la cooperativa ..................................................................................... 230Ejemplo 76: Necesidades percibidas por los principales involucrados en el problema.............. 232Ejemplo 77: Identificacin del proyecto-idea central .................................................................. 235Ejemplo 78: rbol de problemas localidad L** .......................................................................... 235Ejemplo 79: Anlisis del rbol de problemas de la localidad L**............................................... 236Ejemplo 80: Proyectos y subproyectos ........................................................................................ 237Ejemplo 81: Esquema general para la formulacin del proyecto ................................................ 237Ejemplo 82: Idea clave................................................................................................................. 241Ejemplo 83: Determinacin del producto relevante para el proyecto y planteo del estudio........ 241Ejemplo 84: El mercado de la mandioca en la regin de la provincia C**: estructura

del mercado ............................................................................................................. 242Ejemplo 85: La oferta: el productor rural .................................................................................... 242Ejemplo 86: La demanda: demanda de fresco.......................................................................... 242Ejemplo 87: Ejemplo de estacionalidad....................................................................................... 243Ejemplo 88: La demanda: demanda industrial............................................................................. 243Ejemplo 89: El mercado de factores ............................................................................................ 244Ejemplo 90: El mercado del almidn de mandioca en la regin de la provincia C** ................. 244Ejemplo 91: Competidores y ventajas competitivas del proyecto ............................................... 244Ejemplo 92: Impacto medioambiental ......................................................................................... 245Ejemplo 93: La demanda del proyecto ........................................................................................ 245


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Ejemplo 94: Distribucin y comercializacin mayorista ............................................................. 245Ejemplo 95: Venta al por menor .................................................................................................. 246Ejemplo 96: Estrategia de distribucin ........................................................................................ 246Ejemplo 97: Subproductos ........................................................................................................... 246Ejemplo 98: Proyeccin de la demanda ....................................................................................... 247Ejemplo 99: Identificacin y seleccin de la tecnologa.............................................................. 250Ejemplo 100: Etapas del proceso de produccin de almidn de mandioca ................................... 250Ejemplo 101: Idea clave 1.............................................................................................................. 252Ejemplo 102: Idea clave 2.............................................................................................................. 252Ejemplo 103: Lgica interna del proyecto ..................................................................................... 253Ejemplo 104: Idea clave 3.............................................................................................................. 255Ejemplo 105: Situacin actual optimizada..................................................................................... 255Ejemplo 106: Situacin con proyecto ............................................................................................ 255Ejemplo 107: Idea clave 4.............................................................................................................. 259Ejemplo 108: Proyecto planta de almidn de mandioca evaluacin de la cooperativa ........... 260Ejemplo 109: Proyecto planta de almidn de mandioca. evaluacin social .....................................

(hecha por la secretara)........................................................................................... 261Ejemplo 110: Subproyecto fortalecimiento de la cooperativa de L** - evaluacin de la

cooperativa ............................................................................................................. 262Ejemplo 111: Subproyecto fortalecimiento de la cooperativa de L** evaluacin social

hecha por la secretara) ............................................................................................ 262Ejemplo 112: Proyecto aumento de la produccin de mandioca evaluacin de los

socios de la cooperativa........................................................................................... 262Ejemplo 113: Proyecto planta de almidn de mandioca flujo de fondos privado

(versin sinttica) .................................................................................................... 279Ejemplo 114: Proyecto planta de almidn de mandioca flujo de fondos social

(versin sinttica) .................................................................................................... 282Ejemplo 115: Proyecto aumento de la produccin de mandioca evaluacin privada.............. 284Ejemplo 116: Proyecto fortalecimiento de la cooperativa de L** evaluacin privada

y social..................................................................................................................... 285Ejemplo 117: Sntesis de los indicadores....................................................................................... 290Ejemplo 118: Primeras conclusiones del proyecto. planta de almidn de mandioca ................. 290Ejemplo 119: Proyecto planta de almidn de mandioca: efecto del financiamiento.................. 291Ejemplo 120: Primeras conclusiones del proyecto aumento de la produccin de

mandioca................................................................................................................ 291Ejemplo 121: Primeras conclusiones del proyecto fortalecimiento de la cooperativa

de L**...................................................................................................................... 292Ejemplo 122: Sensibilidad unidimensional ejemplificacin en el caso del proyecto

planta de almidn de mandioca ............................................................................. 297Ejemplo 123: Efectos de las variaciones simultneas de dos variables ......................................... 298


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Resumen

Este trabajo enfoca la problemtica del desarrollo rural con unavisin sistmica y renovada a la luz de las experiencias sobreintervencin y mercado, atendiendo las particularidades de losproyectos y sus procedimientos de ndole tcnico, econmico, social,institucional y participativo.

Un gran nfasis se le ha asignado a los factores de mercado,tecnologa y correcta identificacin de beneficiarios a fin demaximizar el impacto de los recursos invertidos.

Con el propsito de facilitar la comprensin de conceptos y laaplicacin del manual, se incluye un caso explicativo que recorretodos los aspectos de la identificacin, formulacin y evaluacin deproyectos.

Por ltimo, se hace especial anlisis del monitoreo y laevaluacin ex-post de los proyectos de desarrollo rural.


Prlogo

El desarrollo rural es quizs una de las metas ms postergadas yabandonadas en la mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe.Esta situacin se refleja en la alta concentracin de pobreza extrema,bajos niveles de productividad y altos ndices de disparidad entre laszonas rurales y urbanas. Casi que se podra concluir que las reformas nohan llegado al campo en la forma o profundidad requeridas.

En vista de lo anterior, los intentos por elevar la calidad de lainversin en las zonas rurales desde una perspectiva diferente y dentrode un enfoque sistmico e institucionalizado constituyen elementos degran significado y relevancia. As, los proyectos rurales exigen unplanteamiento diferente, un diagnstico ms riguroso, unaidentificacin de beneficiarios mucho ms exigente, una evaluacinparticular, un seguimiento y una supervisin permanente pero porencima de todo una efectiva participacin e integracin de lacomunidad. En este contexto, el papel del Estado y su correctaintervencin en el mercado son fundamentales.

El presente manual analiza los anteriores tpicos siguiendo laestructura del ciclo de los proyectos y superponiendo en cada una desus fases un enfoque prctico y operativo a fin de que el manual seconvierta en una ayuda eficaz y un apoyo til para quienes disean,ejecutan, supervisan y administran proyectos rurales.

P

Direccin de Proyectos yrogramacin de Inversiones

ILPES

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Captulo ILa problemtica del desarrollo rural

1. El dispar desarrollo de las zonas rurales yurbanas

Segn datos de 1996, el 27% de la poblacin de Amrica Latina, estoes, 131 millones de personas es poblacin rural. De la misma, un 53%, o 69millones, pueden ser considerados pobres (UNDP, 1996). Estas cifras, quemuestran la magnitud del problema de la falta de desarrollo de las zonasrurales, son necesariamente la base para una reflexin acerca de la necesidady las formas posibles de lograr ese desarrollo.

El tema de la pobreza y falta de desarrollo de las zonas rurales ha sidomotivo de preocupacin central de gobiernos y entidades privadas ya desdela revolucin industrial. La causa principal es que el sector rural, a pesar desu contribucin a la economa y su carcter crtico como proveedor dealimentos, es o al menos ha sido hasta no hace mucho tiempo ha perdidoimportancia relativa en la economa mundial.

En efecto, la creciente industrializacin y, ms recientemente, elaumento de la importancia del sector de servicios, ha desplazado la funcinde motor de la economa desde el agro a esos nuevos sectores.


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Si bien esta tendencia produjo beneficios en el agro, aumentando su productividad yexpandiendo la frontera agrcola, hasta un par de dcadas atrs la actividad agrcola era en el mejorde los casos un sector de base, donde cada vez se requera menos mano de obra y donde ladisparidad entre lo moderno y lo tradicional se haca cada vez ms notoria.

Este cuadro, dominante en las economas desarrolladas, se presentaba como dramtico en laseconomas en desarrollo, ya que al subdesarrollo se le sumaba la pobreza.

En efecto, las propias caractersticas de las zonas rurales lejana de los principales centros urbanos,reducida infraestructura, poblacin dispersa o demasiado concentrada, etc. generaban y generan factoresde expulsin de poblacin y barreras al desarrollo, al dificultar la llegada de servicios de saneamiento, salud,educacin, electricidad, telfono, etc. y limitar la posibilidad de la actividad industrial.

No es extrao, entonces, que las zonas rurales muestren peores indicadores y mayorincidencia de pobres que las zonas urbanas, como lo muestra la ilustracin 1.

Ilustracin 1POBREZA, ACCESO A SERVICIOS E INDICE DE DISPARIDADENTRE ZONAS RURALES Y URBANAS EN LATINOAMRICA

Fuente: UNDP, 1996

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Resulta casi obvio que frente al cuadro antes descripto la sociedad plantee la necesidad deintervenir para ayudar a los habitantes de las zonas rurales a salir de su situacin de pobrezaextrema o, en general, de menor desarrollo relativo. Lo que es menos claro, y que presentadiferentes opciones, son las caractersticas de esa intervencin.

En efecto, a partir de la segunda posguerra se han planteado diferentes formas de encarareste problema; desde un paternalismo eurocntrico hasta un laissez faire absoluto, cuando no unlocalismo ciego a los aportes del exterior. En realidad, cada uno de los aspectos crticos del diseoy la evaluacin de acciones destinadas a mejorar la situacin de las zonas rurales pueden plantearseen trminos de dicotomas, dilemas o tesis y anttesis que, en la mayora de los casos, aceptan unasntesis ms abarcadora y superadora de la oposicin.

2. Dilemas en la intervencin en las zonas rurales

Las maneras de encarar el problema del desarrollo rural han pasado por modas que,normalmente, cambiaban una postura extrema por otra igualmente extrema pero de signo opuesto.Esto se plantea tanto respecto al objetivo buscado y a la definicin del problema, como conrelacin a quin debe intervenir ms activamente y de qu manera conviene que lo haga, paradesarrollar a las zonas rurales. Estos cuatro dilemas se desarrollan a continuacin.

2.1 El dilema acerca del objetivo: desarrollo o crecimiento?Ya el objetivo mismo de las acciones, supuestamente indiscutible, enfrenta un dilema. En

efecto, qu es lo que se busca para las zonas rurales retrasadas? Mayor crecimiento o mayordesarrollo? Este dilema surge de la propia mutabilidad del concepto de desarrollo rural. Elsignificado de este concepto, tanto para la academia como para polticos y activistas, no es unvoco,y ha sufrido variaciones desde los aos 50 hasta el presente.

Sin tener la intencin de realizar un anlisis detallado de las distintas posiciones ysignificados que se han dado, conviene empero establecer a grandes rasgos la evolucin de susignificado principal y cules eran las ideas centrales de cada definicin predominante. El conceptoy la prctica del desarrollo en general, y del desarrollo rural en particular, atravesaron desde 1950tres etapas bien definidas y una de transicin (Eicher, C.K. y Staatz, J.M., 1991 [1984]): La etapadel crecimiento econmico (1945-1965), la del desarrollo econmico y social (1965-1980), latransicin (y confusin) generada por la crisis del estado de bienestar (1980-1990) y la etapa actualcentrada en el desarrollo humano (a partir de 1990).

2.1.1 El desarrollo rural como crecimientoA partir de la posguerra, el objetivo de la accin poltica y econmica de los pases fue el

crecimiento. Por crecimiento se entenda especficamente el aumento de la produccin: un pasdesarrollado era aqul que lograba una alta produccin capaz de abastecer las necesidades crecientesde su poblacin. Su correlato era el aumento del consumo. La idea de la sociedad de consumo -como objetivo o, eventualmente, como concepto a demonizar- permeaba todo el diseo de polticas.

En esta concepcin el sector que se visualizaba como la locomotora del crecimiento era laindustria. Se consideraba que la agricultura no tena una contribucin importante que hacer en esesentido, ms que proveer alimentos y materias primas y, va una progresiva industrializacin,liberar recursos en particular mano de obra- para la industria, donde tendran una productividadmayor: Con frecuencia, el desarrollo se equipar con la transformacin estructural de la economa,


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es decir, con la disminucin de la participacin relativa de la agricultura en el producto nacional yla fuerza de trabajo (Eicher, C.K. y Staatz, J.M., 1991 [1984]: 12)1.

La nota principal del concepto de desarrollo era, entonces, el nfasis en el crecimiento de laproduccin, va una mayor productividad. El esfuerzo de las acciones de desarrollo rural sefocalizaba en la transferencia de la tecnologa y prcticas agrcolas de los pases avanzados, y en unuso ms eficiente de los recursos.

Era el tiempo de la revolucin verde, donde el optimismo de la poca pudo dar un ments alos postulados malthusianos que auguraban la imposibilidad de alimentar a la creciente poblacinmundial. En esa poca el tema de la seguridad alimentaria y del autoabastecimiento de alimentosera central, en la mayora de los pases, como principal objetivo de poltica.

Sin embargo, ya a mediados de la dcada del 60 se hizo notorio que los procesos deextensin con la orientacin sealada no tenan el xito buscado, por dos efectos:

Las barreras estructurales para el desarrollo rural, tales como poder poltico y patrimoniosmuy concentrados (Eicher, C.K. y Staatz, J.M., 1991 [1984]: 17), lo cual generaba restriccionesmuy fuertes a los proyectos de extensin e impeda la eficiencia en la asignacin de recursos, y

La comprobacin -expuesta sobre todo por T.W.Schultz (Schultz, 1964)- de que losagricultores y ganaderos de los pases del tercer mundo, lejos de ser irracionales y fatalistas, eranagentes econmicos de clculo que consideraban los costos marginales y beneficios asociados conlas diferentes tcnicas agrcolas (Eicher, C.K. y Staatz, J.M., 1991 [1984]: 17). En consecuencia,una aproximacin demasiado paternalista al desarrollo alien a los beneficiarios de las agencias deextensin: falt compatibilidad entre la identificacin del problema y sus soluciones tal como lasvean los tcnicos con la visin de los habitantes rurales.

El optimismo se ensombreca un tanto al comprobarse que no era suficiente el crecimientopara lograr la desaparicin del hambre. Surge as la discusin acerca de la contracara del aumentode la produccin: su distribucin.

2.1.2 El desarrollo rural como crecimiento con equidadAs, desde mediados de los aos 60 la focalizacin en el crecimiento como objetivo del desarrollorural se vio opacada -a pesar del xito de la revolucin verde- por la consideracin de que eranecesario prestar tanta o ms atencin a los efectos redistributivos y a la equidad en el diseo depolticas. Segn Eicher y Staatz (Eicher, C.K. y Staatz, J.M., 1991 [1984]: 23) haba tres razonespara ello:

Una respuesta a la crtica radical [de izquierda o no ortodoxa] de la economaoccidental del desarrollo, que tomaba en cuenta los cuestionamientos hechos poreconomistas de tendencias no liberales acerca de los objetivos e instrumentos deldesarrollo;

El reconocimiento de que, en numerosos casos (v.g., en pases como Pakistn, Nigeria,Irn y otros), dichas polticas tuvieron efectos secundarios nocivos y, en algunos casos,desastrosos (por ejemplo, el sostenimiento de regmenes autoritarios, la opresin deminoras tnicas bajo el pretexto de introducirlas en una agricultura racional, impactosecolgicos negativos por uso intensivo del recurso agrcola, etc.); y

1 Sin embargo, ya a principios de los aos 70 Haberger sealaba que la agricultura de la India no se caracteriza por una

productividad marginal cero de la mano de obra [por lo que] no parece probable que el fenmeno se extienda al resto del mundoen vas de desarrollo, en el cual los ingresos tienden a ser sustancialmente ms altos y las densidades de poblacin sustancialmentemenores que en la India. Por supuesto, pudiera decirse que la hiptesis del producto marginal cero constituye una entelequia sino fuera[que] se utiliza ampliamente, explcita o implcitamente, en los estudios sobre el crecimiento, en los anlisis de proyectosy otros escritos sobre temas econmicos. (Haberger, sf: 182).


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La comprobacin de que un crecimiento de la produccin y del PBI no llevabanecesariamente a una distribucin ms equitativa del ingreso, y en algunas ocasiones laempeoraba (por ejemplo, con la transferencia de ingresos de las zonas rurales a lasurbanas por la baja del precio de los productos agrcolas, que no era compensada para elpequeo agricultor con una mayor produccin, debido a imposibilidad de aumentar ladisponibilidad de tierra).

En el desarrollo rural en particular, este cambio de enfoque se tradujo en un mayor nmerode investigaciones acerca de temas como las migraciones rurales a la ciudad, el funcionamiento delos mercados de insumos y de empleo y la toma de decisin de los agricultores y, ya en el marco delas polticas, en el nfasis en la programacin econmica y social a nivel macro y en el agregado deuna componente social en el nivel de proyecto.

En ese nivel, la inclusin de los aspectos de formacin de capital humano y por tanto de lasatisfaccin de las necesidades bsicas de la poblacin rural (salud, educacin, vivienda) sematerializ en el llamado modelo de desarrollo rural integrado, el cual trata de combinar en unproyecto los elementos que aumenten la produccin agrcola y mejoren los servicios de salud, educacin, sanidad y otrosservicios sociales diversos (Eicher, C.K. y Staatz, J.M., 1991 [1984]: 32).

Este enfoque tuvo aspectos positivos, en especial al enfatizar en el aumento de capacidadesde los habitantes de zonas rurales como forma de aumentar el desarrollo. Esto complement elnfasis en los aspectos duros que representaba al enfoque del crecimiento. Sin embargo, loslogros de los programas integrados y de una visin ms amplia del desarrollo rural se vieronperjudicados por la excesiva complejidad y burocratizacin de los mismos, que intentaban abarcardemasiadas reas a la vez.

Cuando hasta los beneficiarios comenzaron a percibir que las acciones que supuestamentedeban ayudarlos les resultaban onerosas o no alcanzaban el resultado esperado, la crtica de esteenfoque se hizo general, apoyada en los cambios en el entorno econmico y poltico mundial.

2.1.3 El desarrollo rural y la crisis del estado de bienestarPor numerosas razones, polticas, econmicas y sociales, la dcada del 80 vio el abandono de

las ideas de planificacin de la actividad econmica y social y de la participacin importante delEstado en la misma.

La principal fue el desaliento ante la ineficiencia del Estado en el diseo, la evaluacin y laejecucin de programas sociales. La generacin de burocracias que vivan a costa de quienesdeban ayudar, la falta de resultados y, peor an, la aparicin de efectos no deseados comoresultado de la intervencin motiv que hasta los propios beneficiarios buscaran solucionesalternativas.

Esas soluciones comenzaron a pasar por la iniciativa privada -con o sin fines de lucro-, esdecir, por el mercado; cada vez ms, el Estado o abandon su pretensin de ser un agente dedesarrollo o canaliz sus acciones hacia el fortalecimiento o rplica de los mecanismos de mercado.

A esto se agreg la aparicin de fondos externos dirigidos a ayuda social y asistencia tcnica,que dio solidez financiera a muchas organizaciones no gubernamentales.

En particular, en la actividad agrcola esto deriv en el cambio de la percepcin sobre lamanera de encarar la actividad de desarrollo rural: la produccin agrcola, al distinguirse cada vezmenos de la industrial, orient los esfuerzos hacia la aplicacin de criterios empresarios y deeficiencia econmica.


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En efecto, en la concepcin y las acciones de desarrollo rural este cambio tiene efectos muysignificativos. Por una parte, el nfasis en el mercado y por otra, la retirada del Estado comoredistribuidor de ingresos marcan de manera ms notoria la lnea que separa una poblacindesarrollada de una que no lo est: no tanto la actividad sino la forma de encararla, con lospresupuestos de capacitacin, acceso al crdito, tecnologa y escala de produccin que traeaparejada.

Esto es, librados a sus propios medios, los sectores menos favorecidos se ven en la necesidadde adaptarse y sobrevivir. Hay quienes lo hacen y quien no, pero la divisin ya no pasa tanto por elsector de actividad en el que se encuentran (los campesinos, los microempresarios; etc.) sino por laactitud y la capacidad de adaptacin o no a las nuevas circunstancias.

La retirada del Estado foment tambin la aparicin de un mercado de la asistenciatcnica, la beneficencia y las acciones de desarrollo: los beneficiarios aprendieron a expresar susdemandas en el lenguaje y con el sentido que el futuro donante o dador de servicios msreconoca2.

Un efecto adicional de estos cambios es una paradoja: el aumento del bienestar general de lapoblacin por la eliminacin de ineficiencias y el mayor crecimiento logrado se encuentra unido, enmuchos de los pases que sufrieron estos cambios, a una profundizacin de las condiciones depobreza de ciertos grupos, incapaces, por mltiples factores, de adaptarse a los nuevos tiempos. Lospequeos campesinos se encuentran casi siempre entre estos grupos. As, la dicotoma desarrollo-subdesarrollo se reconfigur en participantes o excluidos de los beneficios del mercado, y enocasiones los excluidos lo estn incluso de las acciones de desarrollo privadas.

2.1.4 El desarrollo rural como desarrollo sustentableComo consecuencia del aumento de las situaciones de exclusin, el concepto de desarrollo

tom otra idea central: la sustentabilidad. Este nuevo calificativo del desarrollo, que aparece ennumerosas publicaciones y declamaciones, no tiene un sentido unvoco. Depende de qu factor esel que se considera, para entender en que sentido se hace sustentable un proyecto de desarrollo. Lasdefiniciones ms extremas se basan en identificar un factor nico que deber preservarse en todoproceso de desarrollo; ste es entonces sostenible si no afecta a dicho factor. Un ejemplo tpico esde la conservacin del ambiente, donde el valor principal al cual se subordina todo el diseo delproyecto es el de minimizar su impacto ambiental.

Este tipo de definiciones estrechas de la sustentabilidad dificultan, paradjicamente, laimplementacin de proyectos sustentables, pues es difcil disear un proyecto en el cual no tengaque haber un compromiso entre los distintos objetivos buscados. De esta manera, enfatizar uno deellos puede limitar la sustentabilidad al afectar los otros aspectos. Por ejemplo, al disear unproyecto de explotacin racional de un bosque debemos tener como objetivo minimizar el impactoambiental, de modo que el recurso se mantenga durante el horizonte del proyecto y ms all (deotro modo el proyecto se caera por falta de su recurso principal), pero tambin debemos lograr unaexplotacin en volmenes econmicamente rentables, a fin de no hacer peligrar el proyecto debidoa que no logra generar un flujo de beneficios adecuado.

Por esta razn se propicia en general un concepto ms amplio de sustentabilidad. Porejemplo, Crosson (1992) seala que un sistema agrcola es sustentable si puede satisfacer de

2 Luis Pasara introduce el concepto de simulacin adaptativa, que consiste en la produccin estable de una diversidad de respuestas

que el sujeto intenta adecuar circunstancialmente a interlocutores y situaciones que l trata y vive en buena medida como ajenos y,en conjunto, como compartimentos estancos (Pasara et alt., 1991: 186). Entre otros ejemplos de esta conducta adaptativa, cita elcaso de una mujer que, en el trance de solicitar ayuda para su comedor popular, intuy sbitamente la necesidad de cambiar elnombre de la organizacin -de uno poltico a uno religioso-, al acercarse a una interlocutora religiosa [para solicitar fondos] (Pasaraet alt. 1991: 186).


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manera indefinida el incremento de la demanda de alimentos y sustento de los productores a costoseconmicos y ambientales socialmente aceptables.

De esta manera, se entiende que una solucin "ideal" es aquella en la cual se logra una altaproductividad presente y futura y una adecuada distribucin de los beneficios entre los integrantesdel cuerpo social, con un mnimo de conflicto entre estos tres componentes, lo que Conway (1994)denomina valor social del agroecosistema (XXX, 1997). Sin embargo, dado que estas solucionesideales no son frecuentes, se entiende que habra distintas estrategias de desarrollo agrcolasostenible que representaran una second best position, a partir de diferentes combinaciones deacciones que busquen beneficios econmicos, ambientales y de distribucin entre los diferentesgrupos sociales.

2.1.5 Salvando el dilema: una definicin integradora del desarrollo ruralDe la breve resea realizada, se observa que el concepto de desarrollo rural ha oscilado entre

la idea de aumentar la produccin (en el extremo, a cualquier costo) y la idea de mejorar la calidadde vida de la poblacin involucrada (en el extremo, tambin a cualquier costo para el resto de lasociedad). Ahora bien, los objetivos de estas dos posiciones extremas no son necesariamentecontradictorias. Por el contrario, cada uno de ellos es necesario para asegurar la sustentabilidad deldesarrollo.

En efecto, el crecimiento es la nica forma de intentar un enriquecimiento de los pobladoresrurales. Sin embargo, el mismo no se logra enfatizando slo el crecimiento, si los aspectos quehacen al desarrollo -mayor equidad en la distribucin del ingreso y del acceso a los bienessociales como la salud, la educacin, etc.- no se toman en cuenta. Ms an, un programa decrecimiento que no se preocupara por los aspectos mencionados estara afectando su propiasustentabilidad en el tiempo: dnde conseguira, por ejemplo, trabajadores capacitados si laeducacin es elitista, de bajo nivel y poco desarrollada?

Por otro lado, un nfasis excesivo en el desarrollo puede llevar a olvidar que el objetivo deuna sociedad no es que sus miembros sean todos igualmente pobres sino igualmente ricos, tanto enbienes materiales como en bienes de mrito.

La idea de sustentabilidad aparece, entonces, como una visin integradora del concepto dedesarrollo rural. En efecto, toma lo mejor de ambas posturas y, ms an, vincula los conceptosprincipales: los adelantos a corto plazo en materia de desarrollo humano son posibles, pero nosern sostenibles sin un mayor crecimiento econmico. A su vez, el crecimiento econmico no essostenible sin un desarrollo humano. (UNDP, 1996: 6)

Como veremos, la idea de sustentabilidad es central en el anlisis costo beneficio de losproyectos de desarrollo. Un proyecto slo es bueno si es sustentable tanto econmica, comofinanciera, ambiental y temporalmente. El desafo es disear y evaluar proyectos de estascaractersticas.

2.2 El dilema acerca del principal impulsor: el Estado o elmercado?

La evolucin de los contenidos del concepto de desarrollo rural que se researon en el puntoanterior ilustra tambin acerca de quin se le asignaba la mayor responsabilidad en lograr esedesarrollo dentro de una sociedad. En efecto, hasta que en la dcada del 80 entr en crisis, elimpulsor obvio del desarrollo, y en particular del desarrollo de las zonas rurales, era el Estado. Estaidea estaba fuera de discusin en los pases socialistas, pero tambin predominaba dentro de lospases de economa capitalista.


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El progresivo deterioro del Estado de Bienestar desafi este rol predominante. Con mayor omenor velocidad y convencimiento, en casi todos los pases el Estado comenz a replegarse, y adejar a la actividad privada, canalizada por el mercado, el rol de impulsor del desarrollo y delcrecimiento econmico.

No puede negarse que en muchos lugares el crecimiento efectivamente se logr; perotambin es cierto que en muchos de ellos vino acompaado de una mayor polarizacin de losingresos y un aumento de la marginalidad, de modo tal que la dcada actual es a la vez la dcada dela perplejidad y de la sntesis: perplejidad en el sentido de que las dos opciones -intervencinestatal o fuerte presencia privada- presentan costos y beneficios; sntesis en el sentido de que sialgo surge claramente luego de dcadas de proyectos y experimentacin, es que ambas institucionestienen su rol a cumplir. Cules seran estos roles? Por un lado se confirma la vieja afirmacin delos libros de economa: el mercado es el ms eficiente asignador de recursos -con todas sus fallas-al enviar seales claras a productores y consumidores. El Estado, por su lado, tiene que hacersecargo de lograr que la sociedad alcance una manera de distribuir lo producido, que asegure lamaximizacin del bienestar.

Sin embargo, las cosas son ahora un poco ms complejas. Ha ido ganando consenso el hechode que ya no hay compartimentos estancos -reas eminentemente privadas o estatales- sino que hayventajas comparativas de uno u otro sector. Esto se aprecia especialmente en lo referente aldesarrollo social (que incluye el desarrollo rural), En primer lugar, los mercados son socialmentedefinidos; esto es, cada sociedad decide, de alguna manera, qu bienes y servicios tienen unmercado y cules no (por qu el mercado de bebidas alcohlicas es legal, y el de drogas no?).

Esto lleva a que en algunas sociedades determinado proyecto de desarrollo rural -digamos,un proyecto de riego- pueda ser generado y ejecutado desde el mercado -se crea un mercado delagua- mientras que en otras slo el Estado puede hacerlo -ya que se considera que la provisin deriego es una actividad que debe ser realizada por el sector pblico-.

En segundo lugar, y esta es la objecin ms antigua, los mercados reales tienen numerosasimperfecciones (algunas de ellas generadas por el propio Estado) que disminuyen su eficiencia. Porejemplo, las externalidades, esto es, los efectos que genera la produccin o el consumo de undeterminado bien o servicio, que no son captados por quienes lo producen o quienes lo consumen,sino por terceros ajenos a la actividad. Un ejemplo tpico es la contaminacin. En esos casos, elEstado interviene para neutralizar el efecto de las externalidades, por ejemplo obligando a que seancaptadas por quienes las generan.

Otro caso es el de los bienes pblicos, aquellos cuyo consumo por parte de un consumidor noimpide el consumo por parte de otro consumidor (la defensa nacional, por ejemplo): el mercado nopuede manejar la produccin de estos bienes, ya que no cumplen con los requisitos de exclusin ode agotabilidad en el consumo.

En tercer lugar, el avance tecnolgico, la evolucin de los valores sociales y la creatividadeconmica, institucional y legal hacen que muchas reas, que tradicionalmente se considerabancomo de accin exclusiva del Estado, puedan ser transformadas en mercados. Un ejemplo de estoson los servicios pblicos, como la electricidad o la telefona. Ms an, se advierte tambin que lasactividades de asistencia y promocin de las poblaciones menos favorecidas puede tambinprivatizarse (y de hecho, esto ha sucedido, como lo demuestra la creciente importancia de lasorganizaciones no gubernamentales) con beneficio en la calidad de la gestin.

Es indudable que hay proyectos que slo pueden encararse desde el Estado, en cuanto a queno generan incentivos para la actividad privada (como, por ejemplo, la atencin de campesinos desubsistencia); pero tambin es claro que en muchos casos la gestin de esos proyectos puedeperfectamente privatizarse. En resumen, creemos que el dilema no es si decidir entre el Estado y el


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mercado en forma absoluta, sino encontrar dnde tienen ventajas comparativas cada uno. Por ello,en la formulacin y anlisis de proyectos de desarrollo rural se debe estar abierto a la generacin dealternativas creativas, que potencien los beneficios de cada una de las formas de intervencin, almismo tiempo que traten de reducir sus costos.

2.3 El dilema acerca de la definicin del problema: barrerasproductivas o barreras sociales?

El problema del desarrollo rural es suficientemente complejo como para que su definicingenere variadas respuestas. En efecto, una regin rural atrasada tiene multitud de indicadores deproduccin y sociales que muestran diferentes grados de privaciones, por ejemplo: produccin deautosubsistencia, baja productividad, ingresos por debajo de la lnea de pobreza, mortalidadinfantil, migracin hacia las ciudades, baja esperanza de vida, etc. Enfrentados a este problema y ala dilucidacin de sus causas, hay dos posiciones bsicas: la productiva y la social.

2.3.1 La postura productivaLa postura productiva supone que el subdesarrollo relativo de una zona rural se debe a

barreras que le impiden desarrollar toda su capacidad productiva, y que las carencias que seobservan en los aspectos sociales relacionados son consecuencia de la falta de crecimientoeconmico.

Estas barreras pueden ser problemas en la posesin de la tierra, falta de escala econmica,falta de una masa crtica para formar un mercado competitivo, dificultades en elaprovisionamiento de insumos, entre otros, pero todos se relacionan con el proceso de producciny/o de comercializacin.

Esta visin dura del problema orienta el diseo de los proyectos hacia la construccin deinfraestructura, la creacin de Agencias de desarrollo -que distribuyen tierra, bienes de capital(tractores, equipo de labranza, etc.) y capacitacin en tecnologa- y plantea las grandes obras dedesarrollo. Tiene la virtud de enfatizar el aumento de la produccin como condicin necesariapara el desarrollo, pero presenta inconvenientes si se la lleva al extremo:

Presta generalmente menos atencin a los aspectos humanos del proyecto. Esto generaproblemas de dos tipos:

En primer lugar, como presupone que las variables sociales no son relevantes en la solucinde los problemas, fomenta soluciones de tipo llave en mano -v.g., un proyecto de riego- aplicablea cualquier situacin de subdesarrollo, sin que en dicha aplicacin influyan las variablessocioculturales. Obviamente, si las variables socioculturales estn realmente actuando como causasdel problema y no como efectos derivados de causas econmicas o productivas, la solucin llaveen mano no ser efectiva.

En segundo lugar, minimiza la componente social de los proyectos productivos, poniendo enpeligro la eficiencia real del proyecto. Ese es el caso de los proyectos que requieren un cierto nivelde formacin educativa, o de conocimientos tcnicos (por ejemplo, aquellos que implican cambiosen los patrones de adopcin tecnolgica), o que afectan las relaciones sociales de la comunidad, etc.


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Ejemplo 1 EL CASO DE LOS PROYECTOS DE RIEGO

Subdesarrolloefectivameelimine laexistentes todos los breas urbaparte de lterminan a

2.3.La

institucionde producotros factodesarrollofactores co

El csus aspecsimultneaque la rela

En pobres en vez de fal

3 Debemos

errneo d

Un ejemplo clsico de los defectos de la visin productiva los constituyen las obrasde riego. En las ltimas dcadas se observ un fuerte nfasis en la construccin deinfraestructura para el riego.

En efecto, frente a los resultados de aumento de la produccin agraria resultante delaumento de la disponibilidad del riego, en numerosos pases en desarrollo se considerque el riego constitua una camino simple y directo para solucionar los problemas desubdesarrollo rural. Esta idea domin a las agencias de desarrollo locales y a losorganismos internacionales de financiamiento, lo que llev a que se realizaran proyectosde riego con pocos antecedentes de tcnicos, en consecuencia con diseos inadecuados ypor ltimo, evaluados con informacin defectuosa. El resultado de esto fue un muestrariode obras mal diseadas, inadecuadamente implementadas e incorrectamenteadministradas, que no alcanzaron los objetivos propuestos y en algunos casos trajeronresultados negativos para las reas bajo de influencia del proyecto.

El Banco Mundial realiz una evaluacin ex-post de los proyectos de riegoevaluados y financiados por el mismo, en la que qued evidenciada una sistemticasobrevaloracin de los beneficios ex-ante de los proyectos. En la mayora de los casos, latasa interna de rentabilidad estimada en la evaluacin previa fue significativamente mselevada que la obtenida realmente por el proyecto en marcha. (Jones, 1995).

estima los efectos distributivos sobre los ingresos de la poblacin. Un proyecto de adecuadamente evaluado puede generar un aumento de la riqueza de la regin ynte eliminar el subdesarrollo productivo, aunque este resultado no necesariamente pobreza del rea del proyecto. En efecto, ya sea porque algunos de los problemasse constituyen en barreras para las poblaciones objetivo, ya sea porque stas no recibeneneficios del proyecto -parte importante de los mismos pueden recibirlos por ejemplo lasnas a travs de una baja en el precio de los productos agrcolas- o porque captan la granos costos. En sntesis en numerosos casos se observ que los proyectos productivosumentando la riqueza global pero no favorecen a quienes eran sus poblaciones objetivo3.

2 La postura socialpostura social sostiene que son los factores socioculturales, histricos y poltico-ales los que generan las limitaciones o barreras al desarrollo de una zona rural. La faltacin comercializable, o la escala no econmica de las explotaciones, o cualquiera de losres econmicos son vistos como elementos coadyuvantes a la situacin de menor

, pero no como causa de la misma. El levantamiento de las barreras mencionadas por esosnstituye el problema a ser resuelto por un proyecto de desarrollo rural.

riterio de identificar el problema del desarrollo rural (o, ms exactamente, su falta) desdetos sociales lleva implcita una forma de diagnosticar la naturaleza del problema ymente define la orientacin de la solucin. En efecto, al enfatizarse lo social se entiendecin de causalidad va desde lo social hacia lo productivo.

otras palabras, se entiende que los habitantes de zonas rurales subdesarrolladas sonel sentido de que tienen pocos ingresos, derivados de una baja produccin derivada a suta de recursos productivos, pero principalmente en el sentido de que tienen carencias en

hacer la salvedad, sin embargo, que parte del problema de un caso como el mencionado puede originarse en un diseoel proyecto, ms que en su nfasis en lo productivo.


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numerosas reas de actividad y barreras para desarrollar su potencial que les permita una mayorproduccin.

En consecuencia, el nfasis de las polticas y proyectos de desarrollo es puesto en laprovisin de bienes pblicos, en los bienes y servicios sociales y en la construccin de obras deinfraestructura en reas de salud y educacin. Los aspectos productivos forman parte del conjuntopero constituyen una ms de las reas del proyecto, entendiendo que el mero aumento de laproduccin o de la eficiencia de la misma no solucionar los problemas de fondo.

El mrito de este enfoque es que resalta los aspectos cualitativos del desarrollo, mostrandoque el aumento de la produccin y el nfasis en la eficiencia a nivel del predio son condicionesnecesarias pero no suficientes para lograr el despegue de una regin atrasada. Toma en cuenta, demanera explcita, el problema de la equidad y de la sustentabilidad social e intergeneracional delproyecto.

Sin embargo, puede tambin llevar a distorsiones en los proyectos de desarrollo:

a. Genera proyectos que desde el punto de vista de toda la sociedad pueden ser rentables,pero que desde el punto de vista de su financiamiento constituyen proyectos decostos. Es decir, son proyectos que terminan requiriendo un financiamientosostenido por parte del Estado, debido a que no generan ingresos monetarios. Estoafecta su sustentabilidad en el tiempo, debido a que son muy sensibles areasignaciones de recursos por parte de las autoridades.

b. No son proyectos generadores de ingreso: tienden a realizarse proyectos que setransforman en sistemas de distribucin de transferencias desde el resto de la sociedad,los cuales mejoran relativamente la calidad de vida de los beneficiarios pero nomodifican -al menos de manera inmediata- su capacidad de generar ingresos.

c. Dificulta la sustentabilidad econmica de los proyectos: Producto del nfasis en losocial, se deja de lado la preocupacin por generar proyectos que, considerando esosaspectos, sean tambin econmica y financieramente rentables. Esto ha llevado a quenumerosos proyectos de desarrollo rural hayan cado apenas se termin la ayudafinanciera o tcnica del organismo impulsor: no eran viables desde el punto de vistaeconmico.

d. Esto es particularmente importante cuando el proyecto no es netamente de costos(v.g., un proyecto de educacin rural) sino que es un proyecto que enfatiza losaspectos sociales de actividades productivas (v.g., el fortalecimiento de unacooperativa de productores).

2.3.3 Una superacin de ambas posturasLas visiones presentadas en los puntos anteriores suelen ser utilizadas como caminos

alternativos -y excluyentes- para enfrentar los problemas generados por el subdesarrollo rural. Sibien ambas orientaciones tienen un nmero importante de aspectos en comn, el nfasis excesivoen lo social o en lo productivo bloquea la posibilidad de realizar un anlisis ms comprensivo ygenera, como se vio, distorsiones.

La visin integradora supera esta dicotoma adoptando lo mejor de cada posicin. Define alos problemas de subdesarrollo rural como aquellos cuya causas principales son limitanteseconmicas y geogrficas, climticas y ecolgicas (que generan una utilizacin inadecuada de losrecursos, con un bajo nivel de eficiencia) y cuyas causas accesorias son las limitantes existentes enlos aspectos socioculturales, poltico-institucionales, de salud, etc. (que generan una disminucin


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de las opciones abiertas a los agricultores y de las potencialidades de los mismos y rigideces eimperfecciones en los mercados).

Las primeras pueden ser superadas con un proyecto exclusivamente productivo, pero sernmejor abordadas si se toman en cuenta y se acta -al menos parcialmente- sobre las causasaccesorias.

En este sentido, el objetivo de un proyecto de desarrollo rural no debera ser el de solucionartodos los problemas sino exclusivamente aquellos relacionados con lo productivo pero quesimultneamente tengan un fuerte impacto sobre lo social4.

2.4 El dilema acerca de las formas de intervencin:megaproyectos, programas o proyectos?

La intervencin para paliar el subdesarrollo y la pobreza rural tanto la originada en elEstado como la emprendida por ONGs y otros organismos- se hace habitualmente en alguna de lastres formas del ttulo: megaproyectos, programas y en menor medida- proyectos5.

Entendemos por megaproyectos aquellos emprendimientos que tienen una amplia rea deinfluencia -normalmente, una provincia, una regin o el pas entero, que requieren una inversinsuperior a los diez millones de dlares y que consisten en aumento de infraestructura. Ejemplo deeste tipo de emprendimientos son las centrales hidrulicas, los proyectos de riego, de caminos ytelefona rural, etc.

Los programas son -en nuestra definicin- conjuntos de medidas (algunas estructuradascomo proyectos, otras menos definidas) que cubren varios temas distintos aunque relacionados ycuyo contenido no es necesariamente de inversin fsica, aunque incluyan a veces obras deinfraestructura. Por ejemplo, tenemos programas de educacin rural, de asistencia tcnica, de salud.Los programas de educacin y de salud suelen implicar la construccin o refaccin de escuelas ycentros sanitarios.

Finalmente, definimos como proyecto a todo conjunto metdicamente diseado deactividades planificadas y relacionadas entre s, que utilizan recursos para generar productosconcretos, con los cuales apuntan a alcanzar objetivos definidos.

Un tipo hbrido de intervencin son los proyectos de infraestructura que incluyen variascomponentes soft, como la capacitacin en tcnicas que aprovechen la nueva infraestructura, mssalud y educacin general. Un ejemplo tpico de este tipo de intervencin son los proyectos deriego, que pueden incluir desde la represa que capta el agua, los canales principales y prediales y lacapacitacin de los agricultores, ms la reparacin de centros de salud, de escuelas y de caminosrurales para permitir la salida de la produccin incremental. Los llamados proyectos de desarrollocomunitario de los aos 50 y los de desarrollo rural integrado de los 70 son ejemplos de estetipo hbrido.

De todos estos tipos de intervencin, en general el ms manejable es el proyecto. En efecto,tanto los megaproyectos como los programas, pueden tener por la multiplicidad de objetivosproblemas, entre ellos:

4 Sobre esto es importante la discusin acerca de qu nivel de problemas de desarrollo puede encarar con xito un proyecto, que

desarrollamos ms adelante.5 Nos referimos en esta frase a proyectos propiamente dichos, esto es, que cumplan con las condiciones que definimos ms abajo.

Es notorio que la mayora de las acciones para paliar el subdesarrollo se denominan proyectos. Nuestro punto es que muchas deellas son otra cosa, no proyectos en sentido estricto.


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a. Complejidad: Suelen ser extraordinariamente complejos, ya que incluyen numerososcomponentes, son muy grandes (tanto fsica como financieramente) e involucran anumerosos actores institucionales (agencias gubernamentales, empresas privadas,entes de financiamiento local e internacional, agencias de desarrollo internacional,etc.). La complejidad dificulta su manejo, genera burocracia y torna dificultoso ellogro de los fines perseguidos.

b. Falta de precisin: En parte por su tamao, en parte por la complejidad y en parteporque se van definiendo en general sobre la marcha, estas formas de intervencintienen objetivos poco operativos, o demasiado operativos.

Es decir, a veces los objetivos son muy generales: aumentar el bienestar de lapoblacin (es el caso de los programas) y a veces demasiado especficos: hacer unarepresa (es el caso de los megaproyectos, que suelen dejar sin responder la preguntade para qu se quiere la represa, o si realmente se necesita una).

c. Falta de formulacin y evaluacin: las dos caractersticas anteriores provocan quesean emprendimientos difciles de formular y evaluar, tanto ex-ante como ex-post. Enconsecuencia, no se tiene una idea clara de sus beneficios y costos. En muchos casos,las evaluaciones ex-post de este tipo de emprendimientos llegaron a la conclusin deque su influencia final haba sido nula o negativa. Por ejemplo, una revisin efectuadapor el Banco Mundial a sus proyectos de riego estim que la rentabilidad de losmismos, calculada luego de su realizacin y cuando ya estaban en uso, erasistemticamente menor que la calculada antes de emprenderlos.

d. Subsidios cruzados entre subproyectos: estas iniciativas no slo son difciles de evaluar,debido a su complejidad, sino que si se evalan in toto vulneran el principio de separabilidad:los proyectos deben separarse en todos los subproyectos que puedan identificarse, de modoque cada uno pueda ser evaluado individualmente. Este principio apunta a evitar los subsidioscruzados, esto es, que un buen subproyecto de educacin se vea anulado por un malsubproyecto de infraestructura, de modo que el proyecto conjunto resulte no conveniente. Elcaso inverso es, entendemos, el ms comn: un subproyecto con suficiente rentabilidadarrastra como free raiders a multitud de subproyectos que, si se analizaran individualmente,resultaran no rentables.

Estos problemas revalorizan al proyecto como forma de intervencin en el desarrollo rural,en particular ante el creciente reclamo de eficiencia en el manejo de los fondos pblicos. Lascaractersticas de los proyectos los hace particularmente aptos para pasar por un proceso deformulacin y evaluacin, y para ser instrumentos de intervencin social:

a. Representan un quiebre con respecto a la situacin original. a partir de definir unproyecto se plantean para quien lo est encarando dos futuros posibles: una situacincon proyecto, que es el estado de cosas futuro que sucedera si el proyecto se llevara acabo; y una situacin sin proyecto, que refleja lo que sucedera si el proyecto no sehiciera. Esto permite al decisor establecer con claridad qu costos y beneficios sonatribuibles al proyecto, y cules apareceran de todas formas aunque el proyecto no sehiciera. De esta forma puede tomar una decisin ms informada y aumentar laprobabilidad de lograr los objetivos planteados.


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b. Tienen objetivos concretos y determinados, que son definidos como una situacinfutura deseada por el impulsor del proyecto. Esto permite focalizar las acciones,organizarlas mejor y, en ltima instancia, ahorrar recursos6.

c. Tienen un horizonte de tiempo definido y acotado. Todo proyecto se define para uncierto horizonte de tiempo, en el cual se supone que pueden alcanzarse los objetivosdeseados. Esto favorece la evaluacin, tanto ex-ante como ex-post, al dar un comienzoy un fin definidos, permite establecer si hay retrasos en la ejecucin, y en todo casofacilita la identificacin de las causas de ello y corregirlas. Nuevamente, esto favorecela eficiencia total del proyecto.

d. Se componen de un conjunto de actividades bien definidas. En la etapa de formulacindel proyecto se establecen con claridad cules son las actividades que deben llevarse acabo para obtener los resultados deseados. Si bien durante la ejecucin del proyectopueden realizarse cambios que se aparten del plan original, en un proyecto bienformulado y evaluado esos cambios deberan ser mnimos (dejando de ladomodificaciones sustanciales en el entorno del proyecto). Esta caracterstica favorece sueficiencia general.

e. Pueden estimarse cules sern los requerimientos de recursos (los costos) delproyecto. Esto facilita la evaluacin y la decisin, al permitir la comparacin con losbeneficios y la estimacin de que el proyecto conviene o no.

f. Incentivan la separabilidad en subproyectos: el propio proceso de anlisis, y laaplicacin del enfoque costo-beneficio, lleva a separar naturalmente los distintossubproyectos, permitiendo que se hagan slo aquellos efectivamente rentables. Estacondicin es particularmente importante porque la mayora de los proyectos dedesarrollo rural se componen de subproyectos. En efecto, normalmente el proyectodefinido por la agencia estatal o privada de desarrollo tiene al menos una componentede infraestructura y una de capacitacin o asistencia tcnica, cada una de las cualesdebera ser evaluada separadamente y luego en conjunto.

En resumen, estas caractersticas permiten que cada proyecto pueda ser:

a. Formulado de manera metdica y cuidadosa; esto es, que se pueda definir cul es elproblema que lo justifica, el objetivo del proyecto, cmo lo va a lograr, y qu costos ybeneficios genera.

b. Evaluado segn criterios objetivos, a fin de conocer si ser capaz de solucionar elproblema que lo origina (evaluacin ex-ante) o si ha alcanzado los resultados previstos(evaluacin ex-post). La evaluacin acerca de la conveniencia de ejecutar o no elproyecto surge, como mencionamos, de la comparacin de la situacin con proyecto yla situacin sin proyecto.

c. Ejecutado de manera eficiente, pues todas las acciones y sus resultados estn previstasdesde la formulacin del proyecto, y las desviaciones pueden analizarse.

De esta manera, al utilizar un proyecto claramente definido se facilita la toma de decisiones yse puede encarar con menor riesgo o con un riesgo acotado la resolucin de problemas o elaprovechamiento de oportunidades.

6 Como veremos ms adelante, parte del ahorro surge de seguir el proceso de identificacin-formulacin-evaluacin-ejecucin del

proyecto, con la posibilidad, en cada etapa, de abandonarlo si se aprecia que el proyecto seleccionado no es la forma msconveniente de llegar a los objetivos.


En efecto, el decisor (que suele ser alguien distinto al analista) cuenta con una visin clara delos beneficios y costos asociados a cada una de las alternativas entre las que debe decidir: hacer ono hacer el proyecto; elegir entre tales o cuales proyectos, etc. Esto permite ahorrar recursos, puesslo se ejecutan aquellos proyectos que resultan convenientes.

2.5 El dilema de la ptica de la evaluacin: el proyecto de quin?As como normalmente el proyecto de desarrollo rural tiene una componente dura, de

infraestructura, y una blanda, de capacitacin, o asistencia tcnica o similar, tambinnormalmente se compone de proyectos distintos para los diferentes actores. La agencia dedesarrollo -estatal o privada- disea un proyecto y lo evala. Ese proyecto implica la aceptacin porparte de los beneficiarios (campesinos, pequeos ganaderos, etc.) de un conjunto de acciones quelos afectarn. Es decir, en muchos casos representa, para cada beneficiario, un proyecto especfico.Por ejemplo, un proyecto para la introduccin de pasturas en una regin ganadera se compone de nsubproyectos de pasturas, uno para cada productor.

El proyecto de la Agencia y el de cada productor tienen un determinado conjunto de costos ybeneficios que son diferentes para cada uno de ellos. Adicionalmente, ambos proyectos pueden seranalizados desde la ptica de la sociedad global, que encontrar en ellos beneficios y costosespecficos.

Normalmente, la Agencia de desarrollo debera analizar los proyectos desde el punto de vistade la sociedad, pero no siempre ocurre de esa forma. En muchas ocasiones, el anlisis es privado:qu tan benficioso es el proyecto para la Agencia.

As, al menos tres lgicas coinciden en un mismo proyecto: la de la agencia impulsora, la delos beneficiarios directos y la de la sociedad global7. Obviamente, no siempre el proyecto esconveniente para todos8. En la Ilustracin Cuadro 22 se aprecian los ocho casos posibles.

Ilustracin 2COMBINACIONES POSIBLES DE LA CONVENIENCIA DE LOS ACTORES DE UN PROYECTO

7 Un

finapt

8 Entleg

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a cuarta lgica relevante, que ms adelante trataremos, es la de los entes de financiamiento. Si el proyecto en cuestin estnciado por bancos privados o por organismos internacionales, de crdito o de ayuda, el proyecto ser tambin evaluado desde la

ica de stos, la cual no tiene que coincidir con la de los otros actores.endemos aqu por conveniencia la econmico-financiera que, como quedar en claro ms adelante, presupone las otras (tcnica,al, etc.).


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Los casos obvios son el 1 y el 8. En el primero, el proyecto conviene para todas las partesinvolucradas, por lo tanto no debera haber inconvenientes para hacerlo. El caso 8 es el opuesto: noconviene a nadie, por lo que es probable que no se haga. El resto son casos mixtos:

a. En los casos 5 a 7 el proyecto debera descartarse: si a la sociedad no le conviene, lasconveniencias individuales no deberan predominar.

b. En los casos 2 y 3 el proyecto debera reformularse: si le conviene a la sociedad y auno de los otros actores, es probable que con algunos cambios le convenga tambin alrestante. Si no es as, se podra disear un sistema de compensaciones para el actor queresulte perjudicado.

c. En el caso 4, el proyecto debera reformularse an ms a fondo: no es comn que nosea conveniente ni para la Agencia ni para los beneficiarios, pero s para la sociedad.Sera, en el extremo, un proyecto socialmente rentable pero que dejara a los otrosactores peor que antes. Es probable que en ese caso en la evaluacin desde el punto devista de la sociedad no se hayan computado algunos costos relevantes, o que laactividad de la Agencia y de los beneficiarios tenga demasiadas externalidadespositivas que ellos no captan. En ese caso, deberan disearse mecanismos quepermiten internalizar las externalidades.

3. Enfoque de este manual

Los temas planteados en este captulo dan una idea de los matices que tiene la formulacin yevaluacin de proyectos de desarrollo rural. Es apropiado entonces sealar qu entregar esteManual, a partir de la posicin que tomamos en las distintas opciones.

En primer lugar, entendemos el problema del desarrollo rural como una situacin en la queexisten barreras objetivas al desarrollo. Estas barreras son bsicamente econmicas y geogrfico-ecolgicas; esto es, toman en general la forma de una inadecuada e ineficiente utilizacin de losrecursos, o de falta de los mismos. Las barreras mencionadas se ven agravadas por otras: barrerassocioculturales, poltico-institucionales, histricas, factores que pueden ser una causa coadyuvantedel problema, pero que en muchos casos son una consecuencia.

En segundo lugar, y como consecuencia de lo anterior, el objetivo de los proyectos dedesarrollo rural debera ser el desarrollo sustentable: esto es, un crecimiento en la produccin(crecimiento basado, por lo tanto, en proyectos productivos) que no descuide la mejora en losrestantes aspectos de las sociedades humanas. La sustentabilidad es tanto econmica y financieracomo poltica, social y ambiental. En este sentido, el objetivo de un proyecto de desarrollo rural nodebera ser el de solucionar todos los problemas sino exclusivamente aquellos relacionados conlo productivo pero que simultneamente tengan un fuerte impacto sobre lo social9.

En tercer lugar, la herramienta de intervencin ms adecuada es el proyecto. Este debe serrentable o conveniente, como surge del prrafo anterior, tanto desde el punto de vista privado comoespecialmente social.

Es posible y en ocasiones, necesario armar programas o planes, pero su eficiencia dependede que se base en proyectos convenientemente formulados y evaluados. En otras palabras, unaconstruccin de abajo hacia arriba (los programas se construyen agrupando proyectos existentes)ms que de arriba hacia abajo (los programas se definen primero y luego se buscan los

9 Sobre esto es importante la discusin acerca de qu nivel de problemas de desarrollo puede encarar con xito un proyecto, tal como

la desarrollamos en el Captulo II.


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proyectos10). Finalmente, quin impulse los proyectos, si el Estado o la actividad privada, esrelativamente indiferente mientras los mismos sean socialmente convenientes.

Decimos relativamente porque la experiencia internacional muestra cierta ventaja de laactividad privada en el logro de la eficiencia, al menos en la ejecucin de los proyectos, perotambin seala problemas si el Estado no regula adecuadamente o no asiste a quienes no sonalcanzados por la actividad privada. Por ello, en muchos casos es conveniente una combinacin deambos sectores: proyectos diseados y evaluados desde el Estado, financiados y controlados porste es decir, por la sociedad toda y ejecutados privadamente, o proyectos que, aunqueformulados, evaluados y ejecutados por el Estado, repliquen los mecanismos de mercado paraestablecer la competencia y los incentivos a lograr y mantener la eficiencia.

Por ello, este manual se focaliza en la formulacin y evaluacin de proyectos11 productivos,sealando la metodologa para su evaluacin privada y social con un anlisis costobeneficio,procurando integrar en el mismo los aspectos socioculturales y de participacin de losbeneficiarios.

10 En realidad, un programa construido de arriba hacia abajo no es criticable si los proyectos que luego se identifican atraviesan por

un proceso de formulacin y evaluacin como el que postulamos en este Manual, de modo que slo se ejecuten aquellos socialmenteconvenientes. Sin embargo, pareciera ms razonable identificar primero los proyectos ms convenientes y luego agruparlos enprogramas, esto es, el enfoque inverso.

11 En los siguientes captulos especificaremos ms la tipologa de proyectos.


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Captulo IILos proyectos de desarrollo rural

1. Las barreras al desarrollo rural

Una situacin de subdesarrollo rural es normalmente compleja. Suscausas se originan en numerosos factores, y sus consecuencias son tambinamplias. Ms an, los efectos totales superan la simple agregacin de suscausas. Esto es, en una determinada regin puede haber problemaseconmicos, polticos, sociales, etc., pero lo que dificulta la tarea de anlisis,necesaria para generar propuestas destinadas a revertir el proceso desubdesarrollo, es la interrelacin entre los factores: la estructura institucionalque impide generar un verdadero mercado para los productos al favorecer aciertos grupos de presin; las diferencias culturales que generan discriminaciny hacen que no se contrate mano de obra local sino que se importe; bajacalificacin de la mano de obra; enfermedades endmicas; etc.

En esta seccin intentamos una caracterizacin del problema tpico desubdesarrollo rural, a fin de establecer con claridad qu factores influyen en elmismo, cul es el grado de intervencin posible y cul pueden ser losresultados esperables de los proyectos que se formularn y evaluarn con estemanual. La caracterizacin que sigue es tpica en el sentido de Max Weber:esto es, no un caso promedio, tampoco un objetivo sino una construccinen base a los rasgos ms destacados de un fenmeno, construccin que,presuntamente, no presenta las contradicciones de la realidad. Debemos aclararque no es nuestra intencin establecer una teora o hiptesis causales acerca deldesarrollo rural, ya que tal tarea supera el mbito del manual.


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La intencin es ms modesta: mostrar un mapa donde pueden insertarse los proyectos dedesarrollo rural para ser efectivos.

Los factores limitantes son barreras que impiden a los habitantes de una regin ruraloptimizar el uso de sus recursos humanos, naturales, financieros. Estas barreras pueden agruparseen seis tipos: econmicas, poltico/institucionales, histricas, socioculturales, demogrficas ygeogrfico/ecolgicas.

1.1 Barreras econmicasEs el conjunto de factores que impiden que se optimice el uso de los recursos y factores de la

produccin:

a. Falta de masa crtica para el desarrollo del mercado.b. Precios distorsionados en los mercados de bienes y de insumos, que llevan a decisiones

privadas ineficientes desde el punto de vista social.

c. Tecnologas inaprop

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