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Documento de Polticas Pblicas |Recomendacin N64
PROGRAMA DE EDUCACIN
REA DE DESARROLLO SOCIAL
Junio de 2009
Mayor justicia en la oferta educativa
Av. Callao 25, 1B C1022AAA Buenos Aires, Argentina.Telfono: (54
11) 4384-9009 Fax: (54 11) [email protected]
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Resumen ejecutivo
El sistema educativo argentino distribuye desigualmente sus
recursos. Esta situacinperjudica en distintas dimensiones a los
alumnos de los sectores ms pobres, si bien exis-ten polticas
socioeducativas que compensan algunas de estas inequidades. De esta
mane-ra, las desigualdades sociales son tanto reforzadas a travs de
algunas dimensiones de laoferta educativa como compensadas mediante
intervenciones estatales especficas.
En funcin de este complejo diagnstico, se propone crear un
sistema de medicin de ladistribucin de los recursos educativos en
todas las escuelas del pas, con el objetivo dedotar de informacin
objetiva a los ministerios de Educacin de la Nacin y de las
juris-dicciones para que puedan direccionar sus prioridades de
financiamiento hacia las escue-las a las que asisten los alumnos
con mayores necesidades socioeconmicas. En consecuen-cia, el
sistema de medicin debera traducirse en un dispositivo de justicia
distributiva conimpacto medible en la equidad de los sistemas
educativos provinciales.
Para construir este sistema de medicin es necesario contar con
un dato faltante en laactualidad: el nivel socioeconmico de los
alumnos por escuela a nivel censal. Este datodebera correlacionarse
con todos los datos disponibles referidos a la oferta estatal de
dis-tribucin de recursos educativos, entre otros: infraestructura
escolar, oferta de bibliotecas,libros de texto, computadoras,
programas educativos especficos, cantidad y caractersti-cas del
plantel docente, oferta de jornada escolar, becas, comedores,
subvenciones a la edu-cacin de gestin privada, etc.
La identificacin cabal de la desigualdad en la oferta disponible
debera permitir redirec-cionar las polticas y programas en curso, a
fin de potenciar las capacidades de la educa-cin como instancia de
transformacin de las desigualdades sociales.
Axel Rivas Alejandro Vera Cecilia Veleda
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2DiagnsticoLa oferta educativa nunca fue estricta-
mente homognea entre escuelas, contextosgeogrficos y alumnos.
Estudios previosdemuestran la gran disparidad de la inver-sin por
alumno segn provincias (Rivas,2004) y, en cada una de ellas, la
creacin decircuitos segmentados de oferta educativa(Braslavsly,
1985) que conforman crecientesmercados de segregacin donde se
amplanlas desigualdades sociales, especialmente enlos centros
urbanos (Veleda, 2005). Otros tra-bajos han analizado las
relaciones entre laestructura social y la desigualdad
educativa(Lpez, 2005), continuando una amplia gamade antecedentes
en el campo de la sociologade la educacin.
La dimensin especfica que abarca elsistema de medicin que aqu se
proponerefiere a las modalidades de distribucin dela oferta
educativa entre las escuelas. La"oferta educativa" abarca
cuestiones centra-les, tales como las condiciones edilicias;
elequipamiento; el perfil del cuerpo docente; lacantidad de das y
horas de clase; la ofertacomplementaria de cargos (gabinetes,
etc.);los servicios alimentarios; las becas estudian-tiles y la
entrega de materiales educativos; lossubsidios especficos y los
aportes al sectorprivado; la participacin en programas y pla-nes de
apoyo escolar; polticas compensato-rias y otras ofertas estatales
con base en lasescuelas.
Distintas investigaciones demuestranque la distribucin actual de
recursos educa-tivos entre las escuelas no es equitativa y enmuchos
casos ampla las desigualdadessocioeconmicas de los alumnos. El
trabajode Llach (2006) subraya que en la Argentinalas escuelas
pblicas con alumnos de menornivel socioeconmico reciben una peor
ofertade capital fsico que aquellas a las que asistenalumnos de
clases medias. Un estudio previode CIPPEC (2004)1 seala en detalle
las carac-tersticas que amplan, reproducen o dismi-nuyen las
desigualdades socioeconmicas dela poblacin dentro del sector de
gestin esta-tal2.
A continuacin, se incluyen algunosejemplos:
Dentro de las provincias en las que existeuna oferta
significativa de jornada completase encuentran casos en los que se
beneficia alos sectores ms pobres (Jujuy y La Pampa) yotros en
donde no existe ninguna relacinentre una mayor oferta horaria y las
condi-ciones socioeconmicas de los alumnos(Ciudad de Buenos Aires y
Catamarca).
Las escuelas con alumnos ms pobrestienen menos oferta de
computadoras paratrabajo pedaggico que las escuelas conalumnado de
mayor nivel socioeconmico.
La oferta de docentes es similar en todas lasescuelas, aunque
las escuelas con alumnos demenores recursos tienden a recibir
docentes ydirectivos con menos aos de experiencia ensu funcin.
En el sector estatal las escuelas con alumnosms pobres tienen
peores condiciones edili-cias que las escuelas cuyo alumnado es
denivel socioeconmico ms elevado.
Este mismo estudio (CIPPEC, 2004)aporta otro elemento central a
la discusinsobre la justicia distributiva en la educacin,al
demostrar la enorme disparidad que existeentre las provincias. En
algunas jurisdic-ciones la oferta educativa cumple una fun-cin
distributiva que ampla las desigual-dades socioeconmicas, mientras
que enotras ocurre lo contrario. Esta diversidadseala la
importancia de la poltica pblicapara direccionar adecuadamente los
recursoseducativos entre las escuelas.
Como parte del diagnstico, este estu-dio destaca tres factores
que parecen condi-cionar la oferta distributiva actual y que
per-miten explicar por qu la escuela reproducelas desigualdades
socioeconmicas de losalumnos:
1Vase el informe completo y los respectivos reportesprovinciales
en http://www.cippec.org/desigualda-deseducativas.
2 Para este estudio se utiliz la base censal de informa-
cin sobre el nivel socioeconmico de las escuelas pri-marias y
secundarias del Operativo Nacional deEvaluacin de la Calidad
Educativa (ONE) implemen-tando por el Ministerio de Educacin de la
Nacin en elao 2000.
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31. Falencias de planificacin y gestin dis-tributiva del Estado
(en el nivel nacional yprovincial): ausencia de indicadores de
nivelsocioeconmico para la distribucin de laoferta, respuestas
aisladas a demandas indi-viduales, ausencia de evaluacin de
laspolticas educativas, entre otros.
2. Segregacin residencial y geogrfica: laestructura social ha
variado profundamente,aumentando sus niveles de
desigualdadestructural en los ltimos 30 aos en laArgentina. Este
factor genera circuitos educa-tivos cada vez ms segmentados y
asociadoscon el nivel socioeconmico de la poblacin.
3. Demandas desiguales de las escuelas: laspropias escuelas
tienden a reproducir las dis-paridades sociales a travs de la
recaudacindesigual de las cooperadoras. Por otra parte,la demanda
individual de los directivostiende a generar condiciones de oferta
educa-tiva dispares segn su capacidad de presinsobre las
autoridades estatales.
Teniendo en cuenta estos elementosde diagnstico, cabe destacar
que el enfoqueque enmarca la propuesta de creacin de unsistema de
medicin de la distribucin de losrecursos entre las escuelas parte
de una con-cepcin de defensa integral del derecho uni-versal a la
educacin. Esto supone definir atodos los factores incluidos en el
anlisis de laoferta educativa como aspectos necesarios
einsustituibles para definir a la educacincomo un derecho.
En ese contexto, la propuesta de dis-tribucin se enmarca en tres
dimensionescondicionantes:
a) Dado que los recursos estatales son limita-dos, el derecho a
esta oferta educativa nece-saria e insustituible debe priorizar a
los sec-tores sociales ms postergados, an cuandono deje de
aspirarse al cumplimiento univer-sal de derechos.
b) Algunas caractersticas especficas de laoferta educativa
cumplen un carcter explci-tamente transitorio y se aplican sobre
necesi-dades concretas (por ejemplo las becas o los
programas compensatorios), que deben sermonitoreadas en el
tiempo. Las polticassocioeducativas deberan cumplir ese princi-pio
transitorio de garantizar necesidadesbsicas no educativas, sin las
cuales el propioproceso educativo se ve condicionado y
vul-nerado.
b) Es importante que las polticas de distribu-cin de la oferta
educativa estn alertas a losfenmenos de estigmatizacin, que
terminanparadjicamente perjudicando a los benefi-ciarios de las
acciones de discriminacin po- sitiva.
Objetivos del sistema de medicin
Promover un dispositivo permanente dejusticia social educativa
para que la toma dedecisiones estatales se oriente a mejorar
lasituacin de los sectores ms desfavorecidosde la poblacin.
Generar una base de datos certera para latoma de decisiones
ligadas con polticas com-pensatorias y con cualquier accin
queimplique distribucin de recursos, polticas yservicios segn nivel
socioeconmico de lapoblacin.
Instalar el problema estructural de lasdesigualdades educativas
en el debate polti-co y en la opinin pblica, fomentando latoma de
conciencia acerca de los criterios dejusticia que deben primar en
la distribucinde recursos pblicos.
Recomendacin de poltica pblica
El sistema de medicin propuesto arti-culara informacin de
diferentes fuentesestadsticas con el fin de contar con datos
porescuela relativos a cuatro dimensiones:informacin institucional;
disponibilidad derecursos y caractersticas de la oferta educati-va;
participacin en programas nacionales yprovinciales de distribucin
de recursos, ynivel socioeconmico de los alumnos.
El dato clave que se conocera a travsdel relevamiento especfico
que contempla
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4esta propuesta es el nivel socioeconmicporescuela, turno y
seccin, tanto para el sectorestatal como para el sector
privado.Actualmente este dato no est disponiblepara la toma de
decisiones socioeducativas.La oportunidad que brinda el
RelevamientoCensal del Operativo Nacional de Evaluacin(ONE) permite
la recoleccin de esta infor-macin a travs del cuestionario
individuali-zado para los alumnos, sin que deba incurrir-se en
mayores costos3.
Los datos para la correlacin (prove-nientes de la misma u otras
fuentes) deberanincluir:
Calidad de la infraestructura edilicia de laescuela.
Materiales y equipamiento disponibles enla escuela.
Libros de texto y otros materialesdisponibles por alumno.
Becas y ayudas entregadas por el Estadopor alumno.
Servicios alimentarios por alumno.
Caractersticas de los docentes por secciny por escuela (edad,
formacin, capacitacin,etc.).
Direccionamiento de los aportes estatales alas escuelas
privadas.
Estos datos deberan ser correlaciona-dos con el nivel
socioeconmico de las escue-las, turnos y secciones para determinar
losniveles de equidad en la oferta estatal (lo quepodra hacerse
extensivo al sector privado).
El relevamiento debera tener carctercensal para un ao
representativo del nivelEGB/primario y para un ao
delPolimodal/secundario. De esta manera, seconoceran los datos de
todas las escuelas del
pas y se facilitara la toma de decisiones en ladistribucin micro
de los recursos y polticas. Si bien una medicin muestral
permitiraobtener un diagnstico global, no habilitarala distribucin
concreta de recursos. Es decirque la medicin muestral slo sealara
elproblema, pero no permitira su resolucin.O, al menos, no con el
nivel de justicia dis-tributiva caso por caso que posibilita
unamedicin censal.
La informacin debera ser relevadacada tres o cuatro aos. Con
esto se garanti-zara un perodo acorde para que las polticaspblicas
impacten sobre la situacin del rele-vamiento anterior. A su vez,
esta dispersinen el tiempo permitira que el sistema demedicin de la
equidad no implique unacarga presupuestaria excesiva para
elMinisterio nacional.
La unidad de anlisis principal serael nivel provincial, para
poder realizar com-paraciones cada tres o cuatro aos acerca dequ
provincias mejoraron la equidad del sis-tema educativo. Una segunda
unidad deanlisis debera ser el nivel municipal, parapoder localizar
an ms la toma de deci-siones en torno de la equidad educativa.
Toda la informacin relevada sobre elnivel socioeconmico de los
alumnos no serade acceso pblico, para no vulnerar la sensi-bilidad
de los alumnos y escuelas involu-cradas, y para no generar posibles
estigmati-zaciones que incrementen las desigualdades.La informacin
slo sera de uso estricto porparte de las autoridades educativas de
cadajurisdiccin y del Ministerio de Educacin dela Nacin.
En cambio, s debera ser pblica labase codificada de todas las
escuelas (esdecir, los datos sin el nombre de la escuela ysin ningn
otro dato que permita ubicarlaindividualmente), para permitir
monitoreose investigaciones externas referidas al avanceglobal de
la distribucin de recursos educa-tivos en cada jurisdiccin. Esto
facilitara elseguimiento externo de las polticas pblicasnacionales
y provinciales, en perodos detiempo adecuados (tres a cuatro aos)
paracontextualizar su impacto.
3Este mismo relevamiento se podra realizar de forma
independiente al ONE, pero tendra altos costos econ-micos que se
podran evitar aprovechando la infraes-tructura ya existente.
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5La creacin de este sistema demedicin de la distribucin de la
ofertaentre las escuelas sera una piedra basal paramejorar las
condiciones de justicia educativaen la Argentina. La complejidad de
la temti-ca abarca muchas otras polticas quedeberan expresar un
carcter integral dedefensa del derecho a la educacin. Un puntode
partida central para profundizar muchasde las polticas ya en marcha
en esa direcciny para iniciar nuevas acciones es elconocimiento
cabal de la oferta que recibenlos alumnos. As se podra avanzar en
un ver-dadero rol transformador de la escuela pbli-ca frente a las
profundas desigualdades deorigen socioeconmico de la poblacin.
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6Bibliografa
Braslavsky, Cecilia: La discriminacin educativa en Argentina,
Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires,1985.
Llach, Juan Jos: El desafo de la equidad educativa, Coleccin
Nuevas Perspectivas en Educacin, Granica,Buenos Aires, 2006.
Lpez, Nstor: Equidad educativa y desigualdad social,
IIPE-UNESCO, Buenos Aires, 2005.
Programa de Educacin de CIPPEC: Los Estados provinciales frente
a las brechas socio-educativas: UnaSociologa poltica de las
desigualdades educativas en las provincias argentinas, Documento de
Trabajo N4, CIPPEC, Buenos Aires, 2004.
Rivas, Axel: Gobernar la Educacin. Estudio comparado sobre el
poder y la educacin en las provincias argentinas,Granica, Buenos
Aires, 2004.
Veleda, Cecilia: Efectos segregatorios de la oferta educativa.
El caso del conurbano bonaerense,Documento de Trabajo N5, CIPPEC,
Buenos Aires, 2005.
Acerca de los autores
Axel Rivas: director del Programa de Educacin. Doctorado en
curso, iniciado en la Universidad deLondres y continuado en la
Universidad de Buenos Aires. Master en Ciencias Sociales y
Educacin,Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO).
Jefe de Trabajos Prcticos de Sociologa de laEducacin, Universidad
de Buenos Aires. Profesor a cargo de Anlisis y Formulacin de
PolticasEducativas, Universidad Alberto Hurtado, Chile. Profesor a
cargo de Poltica Educativa, Universidad deSan Andrs. Profesor a
cargo de Poltica Educativa Argentina, Maestra en Poltica Educativa,
UniversidadTorcuato Di Tella.
Cecilia Veleda: coordinadora del Programa de Educacin. Doctora
en Sociologa de la Educacin, Escuelade Altos Estudios en Ciencias
Sociales (EHESS), Pars. Mster en Ciencias de la Educacin,
Universidad dePars V. Profesora a cargo de Poltica Educativa
Argentina, Maestra en Poltica Educativa, UniversidadTorcuato Di
Tella.
Alejandro Vera: coordinador de Proyectos del Programa de
Educacin. Licenciado en Economa,Universidad Nacional de Crdoba y
Magster en Polticas Pblicas, Universidad Torcuato de Tella.
Sedesempe como consultor del Ministerio de Educacin de la Nacin en
las reas de polticas socioeduca-tivas, estadsticas educativas y
evaluacin de la calidad. Es consultor de la Unidad de
PlaneamientoEstratgico y Evaluacin de la Educacin de la Presidencia
de la Nacin. Es co-titular de DesarrolloEconmico, Gasto Pblico y
Financiamiento Educativo de la Maestra en Ciencias Sociales con
orientacinen Educacin de FLACSO-Argentina.
Si desea citar este documento: Rivas, Axel; Veleda, Cecilia; y
Vera, Alejandro: "Mayor justicia en la ofer-ta educativa",
Documento de Polticas Pblicas / Recomendacin N64, CIPPEC, Buenos
Aires, junio de 2009.
Las publicaciones de CIPPEC son de distribucin gratuita y se
encuentran disponibles enwww.cippec.org . No est permitida su
comercializacin.
La opinin de los autores no refleja necesariamente la posicin
detodos los miembros de CIPPEC en el tema analizado.
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7Acerca de CIPPEC
CIPPEC (Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la
Equidad y el Crecimiento) es una orga-nizacin independiente y sin
fines de lucro que trabaja por un Estado justo, democrtico y
eficiente quemejore la vida de las personas. Para ello concentra
sus esfuerzos en analizar y promover polticas pblicasque fomenten
la equidad y el crecimiento en la Argentina. Nuestro desafo es
traducir en acciones concre-tas las mejores ideas que surjan en las
reas de Desarrollo Social, Desarrollo Econmico, Fortalecimientode
las Instituciones, y Gestin Pblica, a travs de los programas de
Educacin, Salud, Proteccin Social,Poltica Fiscal, Insercin
Internacional, Justicia, Transparencia, Desarrollo Local, y Poltica
y Gestin deGobierno.
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