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Junio de 2015
http://www.kas.de/iusla
http://www.dejusticia.org/
La refrendación de acuerdos de paz, más allá de ser unmecanismo
jurídico, es la forma de legitimar el procesode paz de cara a la
sociedad colombiana.
Formas e implicaciones de los mecanismosde refrendación de los
acuerdos de paz en
Colombia: Café y debate
El pasado 4 de mayo, el Centro deEstudios de Derecho, Justicia
ySociedad–Dejusticia conjuntamentecon el Programa Estado de
Derechopara Latinoamérica de la FundaciónKonrad Adenauer,
realizaron un Café ydebate sobre la refrendación de losacuerdos de
paz en Colombia.
En este encuentro participaron comodinamizadores el abogado
CarlosHolmes Trujillo, miembro yexcandidato vicepresidencial
delpartido Centro Democrático, y elabogado Armando Novoa,
hoymagistrado del Consejo NacionalElectoral.
Al debate asistieron representantes deorganizaciones sociales y
agencias decooperación internacional, así comoacadémicos expertos
en justicia
transicional, directores gremiales,delegados de la Oficina del
AltoComisionado para la Paz y periodistas.
La discusión fue moderada porAlejandra Barrios, directora de
laMisión de Observación Electoral (MOE),quien antes de que los
panelistasiniciaran sus intervenciones, planteólas siguientes
preguntas comodetonantes de la discusión: ¿Cuál
puede ser el mecanismo derefrendación de lo que se acuerde
en
La Habana? ¿Qué se le debe preguntara los ciudadanos en
dicharefrendación?
La refrendación se debe hacer através de una
"consultarefrendataria": Carlos HolmesTrujillo.
En su intervención, Holmes Trujillocomenzó expresando su apoyo a
larefrendación popular de los acuerdos
a los que se llegue en La Habana,para que los ciudadanos
colombianostengan la oportunidad de pronunciarsesobre los
contenidos de los mismos.
Indicó que las Farc parecen tener unaposición inamovible frente
a supropuesta de una asambleaconstituyente, sin embargo, aún nohay
un acuerdo sobre el mecanismode refrendación que se va llevar
acabo.
Desde su perspectiva, hay que pensar
en crear un nuevo instrumento para larefrendación ya que los que
prevé laConstitución no son adecuados para loque se pretende, por
su naturaleza opor sus dificultades prácticas.
Mecanismos como la consulta, elplebiscito, y el referendo
tienenlimitaciones. Desde su punto de vista,a través de la consulta
no puedenhacerse reformas de naturalezaconstitucional; el
plebiscitocorresponde a políticas que no deben
ser tratadas por el Congreso; y elreferendo tiene dificultades
prácticasmuy complejas, como por ejemplo, elhecho de que pone a
consideración dela ciudadanía textos de naturalezaconstitucional o
legal, y no políticas,lo cual sería impracticable, por lacantidad y
complejidad de losacuerdos que saldrían de la mesa
deconversaciones.
Además, en la opinión de HolmesTrujillo, convocar una
constituyenteno es una solución viable porque
desnaturalizaría su carácterfundacional, pues ésta es
utilizadapara hacer cambios de fondo a la
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Los retos en este tema, están planteados endiferentes
perspectivas: mecanismos, alcances, yumbrales son los que más
preocupación generan.
Constitución. Sin embargo, reconoceque es importante que
cualquier mediode refrendación nuevo que se acuerdetenga unos
elementos constituyentes."Este mecanismo de participacióntambién
debe permitir la legitimaciónpopular de los acuerdos",
sugirióHolmes.
Partiendo de lo anterior, deberíapensarse en un instrumento
queconserve la naturaleza de la consulta yel carácter obligatorio
legal delreferendo. Una suerte de "consultarefrendataria" en la que
se incorporeun componente constituyente como elmencionado
anteriormente.
Para Holmes Trujillo es indispensableque haya un pronunciamiento
popularsobre los acuerdos para lasostenibilidad política y jurídica
de losmismos en el futuro. En su opinión, lacolumna vertebral de la
Constituciónde 1991 es la participacióndemocrática y, por tanto,
elotorgamiento de facultadespresidenciales para implementar
lopactado en La Habana sería undespropósito.
Intervención de Armando Novoa:el Presidente es el que
debemantener las riendas de losacuerdos de paz.
Armando Novoa no considera que unmecanismo de refrendación
popularsea la manera adecuada de consolidarlos acuerdos de paz.
Desde su puntode vista, el medio más viable sería elotorgamiento de
poderes especiales alPresidente.
Argumenta que en el marco de la
Constitución de 1991 sería muy difícilimplementar los mecanismos
departicipación popular que esta
contempla, como lo han sostenidodiferentes actores involucrados
en losprocesos de paz, pues las facultadesde concretar las
negociaciones en estamateria están en cabeza delPresidente.
Según el magistrado, el constituyentedel 91 determinó que quien
deberíaadelantar un proceso de paz y llevarloa su culminación sin
ningún tipo derefrendación es el Presidente de laRepública. Esta
posición se sustentaríaen el contenido de los artículostransitorios
121 y 132 de laConstitución. Al otorgarle
facultadespresupuestarias al Presidente parallevar a cabo las
políticas de paz,apuntó, se demuestra que en esemomento no se
imaginaba una
refrendación de la forma en la que sepiensa hoy en día.
Adicionalmente, recuerda que en lahistoria de Colombia ningún
procesode negociaciones ha culminado conuna refrendación popular.
Lo que seha hecho es otorgar supra-poderes
1 El artículo 12 transitorio de la Constituciónestablece
que “[c]on el fin de facilitar lareincorporación a la vida
civil de los gruposguerrilleros que se encuentren
vinculadosdecididamente a un proceso de paz bajo ladirección del
Gobierno, éste podrá establecer, poruna sola vez, circunscripciones
especiales de pazpara las elecciones a corporaciones públicas
quetendrán lugar el 27 de octubre de 1991, onombrar directamente
por una sola vez, unnúmero plural de Congresistas en cada Cámaraen
representación de los mencionados grupos enproceso de paz y
desmovilizados.El número será establecido por el GobiernoNacional,
según valoración que haga de lascircunstancias y del avance del
proceso. Losnombres de los Senadores y Representantes aque se
refiere este artículo serán convenidosentre el Gobierno y los
grupos guerrilleros y sudesignación corresponderá al Presidente de
laRepública.
Para los efectos previstos en este artículo, elGobierno podrá no
tener en cuenta determinadasinhabilidades y requisitos necesarios
para serCongresista."
2 El artículo 13 transitorio de la Constituciónestablece
que “Dentro de los tres años siguientesa la entrada en vigencia de
esta Constitución, elGobierno podrá dictar las disposiciones
quefueren necesarias para facilitar la reinserción degrupos
guerrilleros desmovilizados que seencuentren vinculados a un
proceso de paz bajosu dirección; para mejorar las
condicioneseconómicas y sociales de las zonas donde ellosestuvieran
presentes; y para proveer a laorganización territorial,
organización ycompetencia municipal, servicios públicos
yfuncionamiento e integración de los cuerposcolegiados municipales
en dichas zonas.El Gobierno Nacional entregará informesperiódicos
al Congreso de la República sobre elcumplimiento y desarrollo de
este artículo."
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Se consideran la participación ciudadana y lalegitimidad
constitucional, como asuntos clavespara una refrendación
exitosa.
constitucionales al Presidente para larefrendación de los
acuerdos de paz.
Novoa aclara que refrendar lo acordadoen La Habana por medio de
unreferendo o una asambleaconstituyente no supondría unmecanismo
adecuado por variasdificultades, entre ellas, que en elactual
escenario de polarización políticaes inviable superar los altos
umbralesque exigen estos instrumentos.
Además, Novoa sostuvo que en elcontexto político actual
serácomplicado avanzar en la refrendaciónde los acuerdos de paz por
el cortotiempo que falta para las eleccionesmunicipales. Si esta no
tiene lugar enoctubre de 2015, va a ser difícil que se
apruebe el texto de los acuerdos antesde las elecciones de 2018,
ya que paraél es improbable que esta se lleve acabo
extraordinariamente entreoctubre 2015 y el 2018.
En este sentido, Novoa afirmócompartir la perspectiva del
FiscalGeneral de la Nación, que también hasostenido la posibilidad
de otorgarle alPresidente poderes excepcionales parala aplicación
de medidas de justiciatransicional, y de participación políticade
la guerrilla.
La propuesta del Fiscal General no esuna idea original, apunta
Novoa. En1999, el gobierno nacional delpresidente Pastrana propuso
unareforma política que contemplaba lasmismas facultades de las
cuales estáhablando actualmente Luis EduardoMontealegre. Aunque
esta idea puedaparecer autoritaria, debe serconsiderada. Por eso,
señala que envez de concebir esta propuesta comouna "dictadura
constitucional
transitoria", sería mejor verla como un"estado de paz
transitorio" para darlesalida a los acuerdos que surjan de
lasnegociaciones.
Finalmente, concluye que, sin una altadosis de poder
presidencial en elproceso de paz, va a ser difícil darcontinuidad
histórica a los acuerdosdespués de las elecciones del año2018.
También resalta que con lasúltimas elecciones presidenciales,
quetuvieron como ganador al presidenteSantos, "los colombianos
manifestaron
su decisión de apoyar la paz."
Aportes de los participantes aldebate
Alejandra Barrios abrió el debateresumiendo las dos
propuestas
presentadas: por un lado, la de la"consulta refrendataria", que
expusoCarlos Trujillo, como una posibilidadde crear un nuevo
mecanismo derefrendación popular que tenga lasparticularidades de
la consulta, perocon una fuerza legal vinculante; y, ensegundo
lugar, la del otorgamiento depoderes especiales al Presidente
comocabeza de las políticas de paz enColombia. Con base en
estasposiciones, preguntó ¿cuál es laviabilidad de estas
propuestas?
Para dar respuesta a la pregunta, unpunto en común que
expresaron losinvitados es que los mecanismos derefrendación tal y
como estándelineados en la Constitución quizásno son los medios más
idóneos pararefrendar los acuerdos de paz con laguerrilla.
Sin embargo, no todos compartieronla idea de Holmes Trujillo de
crear unanueva forma de refrendación popularcomo la solución. Así,
por ejemplo, se
propuso la reforma de uno de losinstrumentos existentes en
laConstitución, en vez de la creación deuno completamente
nuevo.
Un participante expresó que losmecanismos de
participaciónciudadana y de reforma constitucionalestán
exhaustivamente trazados en laCarta Política, y que
cualquieriniciativa que se salga de este marcosería
inconstitucional.
A su juicio, es inconveniente
promover implícitamente la idea deque la Constitución sólo es
útil paratiempos ordinarios y que, para los
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extraordinarios, es necesario inventarotros nuevas figuras pues
da lasensación que se está desconociendosu contenido.
También se expresó preocupación porla propuesta de Armando Novoa
deaumentar los poderes presidencialespara la refrendación, por ser
una víabastante riesgosa. Aunque elPresidente debe tener un papel
crucialen la implementación de los acuerdos,no significa que deba
desarrollarse taly como lo está planteando el FiscalGeneral de la
Nación.
El problema de encontrar unmecanismo de refrendación
coincidentecon las elecciones de octubre es unacuestión que los
invitados tomaron en
cuenta. Se llamó la atención en elsentido de no perder la
oportunidad deque la ciudadanía participe en unacuerdo
refrendatario así sea parcial,pues es de suma importancia generarel
máximo de pacto político en torno alproceso de paz.
Desde esta perspectiva, otroparticipante planteó la posibilidad
deque la refrendación se dé en variosmomentos, como un proceso.
Así, enlas elecciones de octubre se podríapreguntar acerca del
mecanismo de
refrendación más idóneo para generarun consenso marco sobre este
debate.Posteriormente, en una segundavotación, la ciudadanía
tendría laoportunidad de expresarse acerca delcontenido y la
implementación de losacuerdos. En este supuesto, seríarecomendable
disminuir los umbralesde participación teniendo en cuenta losbajos
niveles que se han registrado enlas distintas elecciones.
En cuanto a la legitimidad de las
elecciones que refrendarían losacuerdos, algunos invitados
expresaronsu preocupación sobre la desconfianzaque se tiene en la
ciudadanía quevotaría. Un participante explicó queexiste la
suposición de que losciudadanos no son conscientes, noentienden los
temas que se lesconsultan, o quizás decidan no salir avotar. Sin
embargo, pese a estadesconfianza, se resaltó la importanciade que
haya un compromiso por partedel próximo gobierno de cara a
laimplementación de los acuerdos de
paz, independientemente delmecanismo de refrendación que
seelija, y que este no debe estar ligado al
posible surgimiento de un gran pactopolítico que se conforme
para avanzaren la refrendación.
Sobre el punto de la continuidad de loacordado en la Mesa, hubo
acuerdoentre los invitados en el sentido deque lo fundamental de
unarefrendación exitosa es que permitaque un futuro gobierno, sea o
no seafavorable a los acuerdos, tenga laobligación de respetarlos.
Un ejemplohistórico de esto es la experiencia deIrlanda del Norte,
donde un partido noapoyó los acuerdos de paz logradospero los
respetó cuando llegó alpoder. Se trata, por tanto, de buscarel
máximo pacto político posible parala refrendación de los acuerdos
depaz.
Para concluir este aspecto, losdinamizadores estuvieron de
acuerdoen el deber de respetar la Constitucióny la participación
popular en materiade refrendación de los acuerdos depaz. Sin
embargo, tienen dos manerasdiferentes de concebirlo. Novoasostuvo
que las eleccionespresidenciales son suficientes comomecanismo de
participación popular,ya que los colombianos expresaron suapoyo a
las negociaciones en laelección de Juan Manuel Santos como
Presidente, le dieron un mandato paraalcanzar la paz. Por su
parte, HolmesTrujillo reiteró que se necesita unmecanismo nuevo de
refrendaciónpara que la participación popular seamás extensa y a su
vez legitime losacuerdos.
Este Café y debate reitera una vezmás que el tema de la
refrendación esuna cuestión compleja sobre la cualexisten diversas
opiniones. Ademásdemuestra que esta es una
conversación que apenas inicia y queimplica muchos desafíos pues
todavíano es claro el panorama que seavecina. Sin embargo, este
espacioevidenció la importancia de laparticipación ciudadana para
legitimarlo acordado en La Habana, así como larelevancia para el
país de generar ungran pacto político en dondeconverjan las
distintas posturas en prode una refrendación exitosa quefortalezca
el proceso de paz.
