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MAYO 2017 | Nº 8

Las opiniones contenidas en los siguientes artículos sólo compromenten a sus autores y no constituyen posiciones oficiales del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación

OFICINADE INFORMACIÓNDIPLOMÁTICA

MAYO 2017 Nº 8

Más allá de la Estrategia Global de la UE Ricardo López-Aranda

l @RLAranda

ARTÍCULO

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La presentación al Consejo Europeo por Fe-derica Mogherini de la Estrategia global de po-lítica exterior y seguridad de la UE (EGUE) tuvo lugar en junio pasado pocos días después del referéndum sobre la salida del Reino Unido de la UE. En los meses anteriores la cuestión del “Brexit” acaparó la atención europea y como consecuencia de ello el proceso de elaboración de la Estrategia tuvo una repercusión pública menor que la que hubiera conocido en tiempos normales y, cuando cayó el resultado del refe-réndum como un jarro de agua fría, se planteó incluso aplazar la presentación de la Estrategia a un momento más propicio. La alta represen-tante y el presidente del Consejo Europeo de-cidieron finalmente que la presentación tuviera lugar, como señal de cierta normalidad a pesar del choque padecido. Con todo, desde el prin-cipio planeó sobre la Estrategia la duda de si su actualidad y vigencia no iban a verse afec-tadas por la salida de los británicos de la UE, pues el documento había sido elaborado para una Europa a 28, y el Reino Unido es uno de los países con mayor proyección exterior de la UE en todos los órdenes.

Sin embargo, el cambio del contexto interna-cional, y en particular la llegada de una nueva Administración a la Casa Blanca, podría quizá tener un impacto mayor que el “Brexit” en la vigencia de la Estrategia. En efecto, la reevalua-ción de su posición internacional que está lle-vando a cabo EE.UU. plantea interrogantes que pueden requerir una puesta al día estratégica por parte de la UE en al menos dos áreas.

Seguridad y DefensaLLa EGUE es una estrategia de seguridad,

pero no una estrategia de defensa. En efecto, el concepto de “autonomía estratégica” que

El presidente del Consejo Europeo, Donald Tusk, junto al vicepresidente de Estados Unidos, Mike Pence, durante un encuentro en Bruselas el pasado mes de febrero. FOTO EFE.

la EGUE introduce y maneja se traduce en que la Unión debe ser capaz de protegerse a sí misma, responder a crisis externas y ayudar a terceros en situación de fragilidad a adquirir capacidades en materia de seguridad, de for-ma complementaria, no competitiva, con la OTAN. Sin embargo la mencionada capacidad para protegerse a sí misma no se refiere princi-palmente al ámbito militar, sino a otros como la ciberseguridad, la respuesta a las amenazas híbridas, la seguridad energética, la comuni-cación estratégica o la lucha contra el crimen organizado y el terrorismo. La EGUE se centra en el desarrollo de la Política Común de Segu-ridad y Defensa (PCSD), esto es, a la gestión civil y militar de crisis. Aborda también el desa-rrollo de capacidades militares por los Estados miembros, de una base industrial para ello, y

menciona – aunque de forma algo elíptica - la cláusula de asistencia mutua en caso de ata-que armado contenida en los Tratados. Pero la EGUE no fija una verdadera estrategia de defensa de la UE como tal, sino que más bien remite a la posibilidad de utilizar la menciona-das capacidades en diferentes ámbitos, y en particular en el de la OTAN.

En este contexto, la llegada de un nuevo pre-sidente a la Casa Blanca supone variaciones de al menos cuatro parámetros en la ecuación de la seguridad europea en su vertiente de defen-sa.

En primer lugar existe una perceptible vo-luntad estadounidense de mostrase menos confrontacional hacia Rusia. Aunque la crisis provocada por el bombardeo de la base siria de al-Shayrat ha evidenciado que existen límites a la posibilidad de entente ruso-norteamericana, la forma en que la crisis se ha resuelto, inclui-das las declaraciones del Presidente Trump (vía Twitter) de que “todo va a salir bien entre los EE.UU. y Rusia” muestra una clara voluntad de distensión. Esta distensión puede considerarse una buena noticia en términos generales, pero plantea no pocas dudas a los países miembros de la OTAN más cercanos a la frontera rusa. En definitiva, y paradójicamente, la distensión fuera de la OTAN puede llevar a alguna tensión dentro de ella, con repercusiones potenciales para los planteamientos de seguridad de la UE.

En segundo lugar, el nuevo Presidente ha pedido a la OTAN (y a sus aliados europeos) que la Organización se modernice y preste una mayor atención a la lucha contra el terrorismo (un terreno en el que, dicho de paso, la Alianza Atlántica ha jugado un papel relevante, en par-ticular en Afganistán). Esta pretensión parece ir en línea con la idea de una Alianza que mire a

La llegada de un nuevo presidente a la Casa Blanca supone variaciones de al menos cuatro parámetros en la ecuación de la seguridad europea en su vertiente de defensa.

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su alrededor en 360º, es decir también hacia el sur, aunque resulta necesario huir del plantea-miento reduccionista de asimilar ese sur exclu-sivamente con la amenaza terrorista.

En tercer lugar, la forma en que el nuevo Pre-sidente ha retomado la reivindicación de sus predecesores de que los aliados europeos en la OTAN asuman una proporción mayor de la carga presupuestaria en la defensa del conti-nente ha generado cierta alarma inicial acerca de su grado de compromiso con la defensa europea. Sin embargo esta reivindicación no es ninguna novedad, y la propia EGUE parece reconocer su vigencia al señalar que una de-fensa europea más creíble es esencial también para preservar una relación saludable con los EEUU. En términos cuantitativos se cifra en el cumplimiento del objetivo de gasto del 2% del PIB en Defensa en el año 2024 asumido en la Cumbre de la OTAN de Gales (aunque en sus declaraciones el nuevo Presidente parece en-tender que este compromiso no sería futuro, sino que tendría incluso carácter retroactivo). Los países europeos reconocen en general la legitimidad de la petición estadounidense de un mayor compromiso, aunque piden que se tenga en cuenta la aportación a la seguridad que llevan a cabo desde una perspectiva más amplia que la meramente de defensa, gracias a sus políticas de estabilización y de desarro-llo de las zonas en conflicto potencial o real. Se argumenta por otra parte que lo que Euro-pa necesita no es más gasto, sino mejor gasto, esto es, superar la actual situación de fragmen-tación y duplicación de fuerzas y capacidades, gastar más en equipamiento y menos en per-sonal, dar un mayor peso a la investigación y desarrollo tecnológico, etc. En todo caso, dan-do por supuesto un incremento paulatino del

necesariamente de división. Así por ejemplo, en un mundo interdependiente e interconec-tado, puede existir margen para una mayor cooperación entre EEUU y Europa en materia de seguridad en Asia, con efectos positivos potenciales en las relaciones transatlánticas de seguridad, que pudieran ser percibidas por los EE.UU. como realmente bidireccionales.

En definitiva, la EUGE constituye un impor-tante punto de partida para el desarrollo de la PCSD (como muestran en última instancia las conclusiones del Consejo de Asuntos Exte-riores de 6 de marzo de 20171). Sin embargo a la hora de afrontar el contexto de seguridad actual el concepto de “autonomía estratégica” proporcionado por la EGUE no se antoja sufi-ciente y parece que se hace necesario un pro-ceso de reflexión estratégica dentro de la UE que incorpore más plenamente la dimensión de la defensa.

Acción exterior integralEl otro ámbito en el que el nuevo contexto

político internacional puede repercutir en la vi-gencia de la EGUE es en el de la acción exterior de la Unión tomada en su conjunto.

Aunque está aún dando sus pasos iniciales, se observa una tendencia de la nueva Adminis-tración estadounidense a retraerse en asuntos como el apoyo al multilateralismo, la lucha con-tra el cambio climático, la respuesta a la situa-ción de los refugiados, la cooperación para el desarrollo, la protección y promoción de los de-rechos humanos o el apoyo a un libre comercio basado en reglas internacionales, asuntos en los que la UE tiene en cambio un elevado perfil.

1 http://www.consilium.europa.eu/es/press/press-re-leases/2017/03/06-conclusions-security-defence/

Imágenes de manifestaciones en Londres en contra del Brexit. FOTO EFE.

sí elevado gasto norteamericano en defensa parece deducirse una mayor predisposición al uso de la fuerza de la que ha caracterizado a la presidencia anterior. La reacción europea al bombardeo de la base aérea siria ha sido de apoyo. No obstante son concebibles otros escenarios más complejos y el recuerdo de la crisis interna europea a raíz de la invasión de Irak está todavía suficientemente fresco como para alertarnos de la importancia de mantener la unidad intra-europea y transatlántica. En todo caso, los escenarios potenciales no son

gasto en defensa en línea con el compromiso de Gales, debería plantearse un debate en pro-fundidad sobre el destino de ese gasto (com-pletar las capacidades europeas para desple-gar misiones de gestión de crisis en el exterior, la defensa territorial,…).

En cuarto lugar, de los recientes bombardeos estadounidenses en Siria y Afganistán, de las declaraciones del nuevo Presidente con res-pecto a Corea del Norte (“si no se ocupa Chi-na, nos ocuparemos nosotros”) y de su deseo de aumentar significativamente el ya de por

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A pesar de ese perfil destacado, lo cierto es que estas áreas se encuentran más allá del nú-cleo central de lo previsto en la EGUE, que es una estrategia de seguridad más que una es-trategia de acción exterior. En efecto, durante el proceso de elaboración de la Estrategia se debatió si ésta debía abarcar el conjunto de las dimensiones exteriores de la acción de la Unión (cooperación, comercio, cambio climá-tico, etc.), o limitarse, como la Estrategia an-terior (de 2003), a los aspectos de seguridad. Finalmente se optó por este segundo enfoque, aunque la Estrategia trata de integrar las di-mensiones de seguridad de las demás vertien-tes de la acción exterior.

Sin embargo, a la vista del nuevo panorama internacional descrito, la actuación de la UE puede ser más necesaria que nunca en áreas como la lucha contra el cambio climático, la cooperación para el desarrollo, el comercio jus-to, los derechos humanos, etc., que desbordan el terreno de la seguridad, pero en las que la

Unión ha aportado un claro valor añadido. La acción exterior común ha sido identifica-

da tradicionalmente como una de las líneas de posible avance del proyecto europeo, que le permitiría reconectar con los ciudadanos, pues estos serían conscientes de que la Unión pue-

de llegar colectivamente allí donde los EE.MM. individualmente no pueden. Las mencionadass líneas de acción reflejan aspiraciones profun-das de la gran mayoría de ciudadanos euro-peos, y su tratamiento conjunto sería además coherente con la arquitectura institucional puesta en pie por el Tratado de Lisboa, que otorga en particular a la alta representante una función de coordinación general de la acción exterior de la Unión.

Por ello cabe preguntarse si, más allá de la Estrategia Global ya aprobada, la UE no saldría ganando con un documento político en forma de Estrategia exterior integral, que recordase lo mucho que la Unión hace en esas áreas y lo que aspira a hacer en el futuro en ellas. Ello podría contribuir a que la Unión superase su imagen muy difundida actualmente de mero sujeto pasivo de las relaciones internaciona-les y recordar que, desde su fundación, con la consolidación de la paz en Europa, ha ido cons-truyendo una agenda internacional positiva ba-

sada en la cooperación y portadora de valores. Al reivindicar sus logros y sus aspiraciones en estos ámbitos, la UE puede reivindicarse mejor a sí misma frente a sus ciudadanos.

***Se ha dicho que ningún plan, por bueno que

sea, sobrevive al contacto con la realidad. La Estrategia Global de la UE es un buen docu-mento para articular la acción exterior de la Unión en el campo de la seguridad, y ya ha dado frutos, en concreto en el desarrollo de la Política Común de Seguridad y Defensa. Pero quizá sea hoy necesaria una reflexión más pro-funda en el campo de la defensa.

En materia de acción exterior en su conjunto quizá ha llegado el momento de que la UE arti-cule una visión del mundo que abarque no sólo los aspectos securitarios, sino también otras aspiraciones de los ciudadanos en materias en la que la UE ha mostrado su capacidad como fuerza transformadora de la realidad interna-cional.

A la vista del nuevo panorama internacional, la actuación de la UE puede ser más necesaria que nunca en áreas como la lucha contra el cambio climático, la cooperación para el desarrollo, el comercio justo, los derechos humanos, etc.