México, D.F., 7 de octubre de 2015. Versión estenográfica del Panel 9. “El INAI como segunda instancia y su facultad de atracción”, dentro del marco de la Semana Nacional de Transparencia, efectuado en la Antigua Sede del Senado de la República. Presentador: Damas y caballeros continuamos el siguiente tema de la mesa “El INAI como segunda instancia y su facultad de atracción”. En este panel nos acompaña esta mañana Roberto Lara Chagoyán, Director General del Centro de Estudios Constitucionales de la SCJN. Asimismo se encuentra Jorge Islas López, experto de Transparencia y Acceso a la Información. Contamos con la presencia de Josefina Román Vergara, Comisionada Presidente INFOEM. Tenemos la presencia de María Solange Maqueo Ramírez, investigadora del CIDE. Cedemos el micrófono al Comisionado del INAI Óscar Mauricio Guerra Ford. Comisionado Óscar Mauricio Guerra Ford: Muy buenas tardes, vamos a continuar con estas jornadas de nuestra Semana Nacional de Transparencia, ya en su tercer día. Hoy nos toca en este panel, que es el panel número 9 un tema que yo considero fundamental, y que ha sido debatido, discutido y que finalmente quedó plasmado en la reforma constitucional y en la Ley General, y que yo digo que es uno de los aspectos que le dan el fondo al asunto de por qué es el INAI y no el IFAI, no simplemente fue un cambio de una F por una N, sino significa algunas, obviamente, modificaciones y competencias de este instituto autónomo constitucionalmente. Y una de éstas es la segunda instancia y la facultad de atracción que como lo veremos son cuestiones que se plasman en la reforma y en la Ley General. Pero creo que lo importante a discutir es ver cuál es el procedimiento que se llevará a cabo. Pero yo ya más allá que la parte procedimental, el asunto de cómo estas instancias o estos mecanismos

podrán o deberán, en su caso, mejorar los niveles de transparencia en todo el país, por lo cual, y con esto termino como introducción, creo que un asunto que será fundamental y que la propia Ley General establece, es el Sistema Nacional de Transparencia, donde tendrá que haber un trabajo muy coordinado y muy de la mano entre el INAI y los organismos garantes de las entidades federativas, con el objeto de que esta segunda instancia y esta facultad de atracción sean simplemente asuntos que sean muy o lo menos recorrido posibles o sean excepcionales en su actuar, y para lo cual será muy importante el homologar de alguna forma o consensar criterios de resolución en los órganos garantes de transparencia de todo el país. Sin más vamos a iniciar la mesa. Agradezco, ya han sido presentados a las diversas personas y personajes que me acompañan en este panel, y vamos a iniciar de lleno con Roberto Lara Chagoyán, que como ya se dijo es el Director de Estudios Constitucionales de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Él es licenciado en derecho por la Universidad de Guanajuato, y doctor en derecho por la Universidad de Alicante, España. Es autor de los libros entre los que destacan el concepto de sanción en la teoría contemporánea del derecho de argumentación jurídica y estudios prácticos. Ha impartido clase en varias universidades como la de Guanajuato, la Iberoamericana de la Ciudad de México, la Escuela Libre de Derecho de Puebla, el ITAM, así como el Instituto de la Judicatura Federal. Fue además también Secretario de Estudio y Cuenta de la ponencia del Ministro José Ramón Cossío Villegas, en la Suprema Corte de Justicia de la Nación. De verdad, doctor Roberto López, agradecemos nos haya aceptado esta invitación y le cedemos la palabra hasta por 15 minutos. Roberto Lara Chagoyán: Muchas gracias. Muy buenos días a todos y a todas. Agradezco la invitación que me hicieron para estar esta mañana charlando sobre estos temas

importantes, trascendentales para el nuevo momento que estamos viviendo en nuestro país, tratando de ingresar a un modelo más democrático y más puesto en la órbita del llamado paradigma constitucionalista que recorre el mundo. Me toca hablar esta mañana sobre el recurso, la facultad de atracción de los recursos de revisión que están inscritos en el Capítulo III de la Ley de Transparencia, y voy a tratar de hacerlo, trazando un paralelismo entre los criterios de la Suprema Corte de Justicia en el amparo y esta Ley de Transparencia. Para ello voy a dividir mi intervención en cinco breves apartados. Primero hablaré un poquito de historia, de la facultad de atracción en la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Después hablaré del carácter excepcional de esta herramienta; luego hablaré de la experiencia de la primera Sala de la Suprema Corte de Justicia en 2004 a 2015, hasta nuestros días más o menos, una cosa que yo le voy a llamar higiene conceptual. Después hablaré de la necesidad de un consenso sobre lo que significa importancia y trascendencia, como los requisitos fundamentales de una y otra Ley, tanto la Ley de Amparo como la Ley de Transparencia y finalmente trataré de discutir algunos problemas que se pueden generar con el principio de universalidad y el principio de igualdad. Pues empiezo con un poquito de historia. Estamos hablando del 10 de noviembre de 2004, cuando se resuelve la contradicción de tesis 43/2004-PL por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. De manera anecdótica les puedo contar que me tocó formar parte de la Comisión de Secretarios de Estudio y Cuenta que nos dedicamos a discutir ese asunto de varias ponencias, pero concretamente de la ponencia del Ministro Cossío, y vimos que había un sinnúmero de criterios, yo les diría que una veintena de criterios que no eran excluyentes, que eran repetitivos, que eran circulares, es decir, que se definía la importancia a partir de la trascendencia y la trascendencia a partir de la importancia, y no tenemos claridad, aplicando una y otra

tesis de jurisprudencia, tanto de la primera como de la segunda Sala y del Pleno, de qué podíamos entender por importancia y trascendencia. Rascando un poquito al pasado, obtuvimos los siguientes datos. Hay una investigación que hace el doctor Héctor Fix Fierro, de la UNAM, y él nos da el dato de que en 1967, esta facultad es otorgada a la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por primera vez, para resolver algunos datos administrativos correspondientes o que eran asignados por competencia a los Tribunales Colegiados. Y ahí el legislador permitió u otorgó, abrió por primera vez el diccionario para decirle a la Segunda Sala que, aquellos asuntos que considerara de importancia y trascendencia para el interés nacional, podría resolverlos en lugar del colegiado, es decir, sacarlos de la órbita del Colegiado y resolverlos ella. En 1983, se extendió esta facultad a las restantes Salas, en aquel tiempo había más de dos Salas en la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con el fin de solicitar a los Tribunales Colegiados los amparos que juzgaran de especia entidad. Aquí tenemos ya un siguiente concepto, no solamente importancia, trascendente para el interés nacional, es decir, ahí había dos conceptos ya. Y después se agregó el de especial entidad. Es hasta 1994, damos otro salto, el propio Fix Fierro así lo refiere. En la reforma constitucional de 94, en el que se sustituyeron estos conceptos y se habló de características especiales de, fueron sustituidas en este contexto legal por los conceptos ya últimos que son interés y trascendencia, unidos por esta conectiva lógica de la conjunción y trascendencia. Es decir, tienen que cumplirse los dos. Ser interesantes y trascendentes. Sin embargo, el concepto de trascendencia es, insisto, es amplio, es vago, es oscuro y no había arrojado la luz suficiente, desde nuestro punto de vista.

Bueno, cuando en la Corte empezamos a hacer una compilación de todos los criterios, nos encontramos con tantas tesis de jurisprudencia como conceptos voy a referir a continuación. La Corte había dicho que la importancia y la trascendencia se traducían en los siguientes conceptos: gravedad, trascendencia, complejidad, importancia, impacto, interés de la Federación, importancia derivada de la existencia de un conflicto de poderes, trascendencia jurídica, trascendencia histórica, interés de todos los sectores de la sociedad, interés derivado de la aceptación política que generará el asunto, y finalmente interés asociado a la conveniencia y bienestar y estabilidad de la sociedad. Como pueden ustedes ver, más que ir detallando, delimitando los conceptos, la Corte en la historia, en el correr de los años los fue ampliando más, lo fue abriendo más, creando desde nuestro punto de vista, mayor confusión. Es en 2004, cuando se resuelve esta contradicción de tesis, cuando la Corte intenta hacer un trabajo, le llamo yo, de higiene conceptual para poder darle un sentido, hacer una estipulación y decir a qué le vamos a llamar importancia y a qué le vamos a llamar trascendencia. Con esto volveré en el tercero de los puntos. Bueno. Paso al siguiente punto. Es bien importante en este contexto histórico, tener claro que la facultad de atracción reviste y siempre ha revestido un carácter excepcional. Si hablamos de excepcional, estamos hablando de que se sale de la regla general. Es decir, que no tiene una característica, no tiene una cualidad deóntica, la regla que faculta a los Ministros, en este caso a realizar atracciones. No tienen obligatorio atraer, sino que es una facultad como lo dice la Corte en alguna tesis, hay facultades de ejercicio obligatorio y facultades de ejercicio facultativo, valga la redundancia. Bueno, esta es una facultad de ejercicio facultativo. La Corte puede optar por la atracción o no, el fundamento se lo da la propia Constitución, la Ley de Amparo y la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

Tenemos que pensar entonces que se trata de asuntos salen de la regla general, porque el problema en el que se incurre y se ha incurrido a través de los años, es que lo excepcional se convierte en regla general y con ello desaparece el carácter excepcional. Pero por supuesto, esto implica también que los que solicitan o los interesados en que se atraiga un asunto van a decir, siempre van a sostener y va a argumentar a favor de que su caso es excepcional. ¿Pero de quién es la última palabra para determinar lo excepcional del caso? En este caso del amparo de la Suprema Corte. Por eso era bien importante que cuando hiciésemos ese ejercicio de higiene conceptual no se perdiera jamás de vista, ni se pierda ahora en la Ley de Transparencia el carácter excepcional. ¿De dónde deriva el carácter excepcional en el amparo para ver si lo podemos trasladar a la Ley de Transparencia? Deriva de que las competencias de ejercicio para la Suprema Corte y los Tribunales Colegiados están dadas por la ley. Haciendo un poco más de historia sabemos que el amparo, sobre todo el amparo directo fue una delegación postrera, posterior a la esencia original del Juicio de Amparo. El amparo siempre fue facultad originaria de la Suprema Corte de Justicia, a través de sus salas, pero hubo un momento en la historia en que tuvo que delegar por el exceso de trabajo. Si delega, entonces recuperar la competencia original requiere al menos un esfuerzo argumentativo. Por eso hay una figura prima hermana de la facultad de atracción que es el reconocimiento o la recuperación del ejercicio original y de la Corte. Esto también luego se confunde con la facultad de atracción, que es cuando la Corte recupera su facultad originaria, el ejercicio originario del a facultad del amparo.

Insisto, si nosotros vamos a partir de la idea, de la base de que la facultad de atracción es de un carácter excepcional, entonces los criterios tienen que ser más finos. No todo puede ser importante y no todo puede ser trascendente. Paso al número tres, que es la higiene conceptual. Nosotros pensamos que podríamos agrupar en dos grupos todos los conceptos que les leí hace un momento, toda esta gran cantidad de conceptos como gravedad, trascendencia, importancia, complejidad, trascendencia jurídica, etcétera, en dos familias. Los aspectos que le llamamos en la Corte “cualitativos” y los aspectos “cuantitativos”. Cuando nosotros agrupamos los llamados aspectos “cualitativos” tratamos de poner énfasis en aquello que lo hacía importante o trascendente, ahorita separamos los términos, pero por sus propias características, por las características del mismo asunto. Entonces a eso le llamamos “carácter cualitativo de la importancia y de la trascendencia” y a los que tenían que ver con la cantidad de asuntos, con lo excepcional del criterio, es decir, por ejemplo, cuando el criterio no existe, cuando va a ser un criterio novedoso, cuando no hay un solo precedente al respecto, a eso nosotros lo asociamos más con el carácter cuantitativos, precisamente pensando en que no había asuntos que hicieran un precedente, y que en el futuro iba a haber muchos asuntos que podrían resolverse bajo este mismo criterio. Así entonces la Corte, al menos los ministros de la Primera Sala llegaron a un acuerdo en asociar lo cualitativo con el concepto de interés e importancia, que los de la Corte, como sinónimos, el interés y la importancia van a ser relacionados con el aspecto cualitativo, y como lo dice la Suprema Corte, se trata de notas relativas a la naturaleza intrínseca del caso, una naturaleza tanto jurídica como extrajurídica para referirse a este aspecto cualitativo, es decir, vamos a ir reservando lo importante junto con lo interesante, son sinónimos, interesante o importante, a los aspectos cualitativos. Es decir, el asunto importante es aquel cuyas características intrínsecas lo hagan de especial atención para la Suprema Corte. Insisto, esto no tiene que ver con el Derecho necesariamente, puede ser ahí la

importancia, como decía la Corte, los otros criterios, social, política, económica, de impacto a la sociedad y no solamente jurídico. ¿Me explico? También tiene que ver lo jurídico, pero no sólo lo jurídico, a eso la Corte le llama interés o importancia. Y reserva la trascendencia para aspectos estrictamente jurídicos en materia de precedente. La fuerza del precedente que va a revisar o que va asentar la Suprema Corte reviste una trascendencia, como su nombre lo dice, a otros casos futuros. Es trascendente en tanto que el criterio jurídico que se cree va a influir de manera decidida en nuevos asuntos, en asuntos posteriores. Así la Corte entonces en el 2004 resuelve, al menos en la Primera Sala este conflicto de conceptos y dice: Para que un asunto se atraiga debe de cumplir con las dos cosas ser importante, desde el punto de la entidad del asunto, política, económica, socialmente o jurídicamente y también trascendente para que impacte en futuros casos que la Corte vaya a resolver o los tribunales vayan a resolver. Y luego la Corte aquí, por el tipo de asunto que se resolvió ese día, en 2004, aumentó un grado más a la situación de la trascendencia. Dice la Suprema Corte: La trascendencia también puede derivar de la complejidad sistémica, que presentan algunos asuntos por su interdependencia jurídica o procesal. Esto es aquellos que están relacionados entre sí de forma tal que se torna necesaria una solución que atienda las consecuencias jurídicas de todos y cada uno de ellos. Se trataba de asuntos en los que vienen en paquete, por ejemplo, los asuntos de la Ley del ISSSTE, aquella cuando se reformó la Ley del ISSSTE, eran tanto y tan complejos los asuntos que la Corte por la cantidad de asuntos y por tratar de resolverlos en un solo momento los atrajo todos, y a eso le llamaba la Corte Complejidad Sistémica. Este criterio quedó plasmado en la tesis de jurisprudencia de la Primera Sala número 27/2008, aunque el asunto es 2004 la tesis sale en el rubro identificada con el 2008.

Está ubicable, está consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Novena Época, tomo 27, abril de 2008, página 150. Este criterio, esta tesis de jurisprudencia es la que la Suprema Corte sigue utilizando hasta nuestros días como criterio para decidir si un asunto cumple los requisitos que marcan la Constitución y la Ley de Amparo. Me queda muy poco tiempo, voy a tratar de solamente lanzar los temas que había anunciado, la importancia del consenso y los problemas de igualdad y el principio de universalidad. La Suprema Corte tuvo la necesidad, es decir, cuando empezaron a abrir estos criterios, la Primera Sala, sobre todo, se llenó de asuntos, se llenó de solicitudes de facultad de atracción, que como ustedes saben, no tiene legitimación cualquier persona para pedirla, sólo los Tribunales Colegiados o algún Ministro de la Corte. Para que los Ministros hagan suya una solicitud, se requirió hacer un grupo de expertos, un grupo de Secretarios de Estudio y Cuenta que les hiciera un primer estudio a los Ministros y les dijeran cuáles eran candidatos o buenos candidatos a ser estudiados en el fondo. Esta Comisión ha funcionado bastante bien, y ha resuelto muchos de los problemas relacionados con los conceptos de importancia y trascendencia para que de verdad solamente lleguen esos asuntos a la Suprema Corte. En materia de la Ley de Transparencia, los artículos 181, 182, 83, 84, 85 y hasta el 88, regulan esta facultad de atracción y se los puedo decir con toda propiedad, es una calca exacta de los conceptos que tiene la Ley de Amparo y el artículo 107 de la Constitución. Es decir, desde mi punto de vista son absolutamente trasladables estos criterios de importancia y trascendencia del juicio de amparo, a la Ley de Transparencia y en este caso al INAI cuando tenga que ejercerla el órgano pleno, cuando se reúnen en Pleno los Comisionados.

Desde mi punto de vista lo que tienen que tener mucho cuidado cuando ejerzan y si tratan ustedes o si van a tomar como eco o como ejemplo la experiencia de la Suprema Corte de Justicia, es que hay que tener mucho cuidado con esto que algunos autores como Neil McCormick, escocés, llama a principios de universalidad en las determinaciones o en las decisiones judiciales. Si se resuelve en un sentido un asunto, si se atrae porque se considera importante por las cuestiones que ya dije y trascendente y el asunto reviste las características A, B y C, entonces cualquier otro asunto que reviste esas mismas características A, B y C, tiene que ser atraído o tiene que ser importante y trascendente. Lo que no puede jugar el órgano garante, es pensar que algunos asuntos que cumplieron con ciertas circunstancias, se dejen, se atraigan y luego venga otro asunto con similares circunstancias y no se atraigan, porque eso genera problemas de acceso a la justicia, violación al principio de universalidad que es esta regla formal, algunos autores como Perelmán había llamado Regla de Justicia Formal, soluciones iguales a problemas iguales, trato igual a situaciones similares, porque de lo contrario se va a alterar, ya les digo, el acceso a la justicia. Pero hay excepciones, y con esto termino, nadie puede decir que se va a escribir en una piedra para siempre, unas tablas de la Ley, para siempre un criterio de este modo. Los tribunales, los órganos garantes pueden cambiar de opinión. Solamente que la carga argumentativa sube al doble o al triple, porque ahora el Tribunal o el Órgano Garante no solamente tiene que justificar por qué ha cambiado de criterio, por qué ha variado su criterio en este segundo caso, en este tercer caso, sino también tiene que decir por qué no aplica el anterior y por qué ahora sí aplica el otro y se va a comprometer hacia el futuro a que sea la nueva regla en adelante para seguir. Es decir, la carga aumentativa es doble, ya no solamente es la primera vez que dice por qué es importante y por qué es trascendente. Nosotros en la Suprema Corte hemos tenido, ya les digo, el problema de que las dos salas se han utilizado criterios distintos. En la Primera

Sala se dice que es más abierta a las atracciones, y la Segunda Sala más cerrada. Pero al justiciable le da igual qué Sala le toque y tiene que tener criterio claros, objetivos o lo más objetivo posible para poder ser tratado con el mismo rasero, como se dice. Yo termino solamente lanzando una idea que en el pasillo tuve la oportunidad de discutir aquí, con el profesor Islas, acerca de la comparación con la figura Norteamericana del cerciorari. La Corte tiene un cerciorari, al estilo norteamericano pero no es la facultad de atracción, es el propio recurso de revisión y ahora en 2015, acaban de implementar una suerte de requisito parecido al norteamericano, porque ahí sí hay un recurso como tal que la Corte escoge, como en Colombia o en Estados Unidos, escoge discrecionalmente. Acá no. Acá el Tribunal Colegiado es el que tiene que resolver esos recursos de suyo. La Corte de manera excepcional le quita el recurso al Tribunal de alzada, que lo tiene que resolver, y lo resuelve ella, por eso no es un cerciorari, en sentido estricto. Bueno, yo con esto termino. Muchas gracias. Comisionado Óscar Mauricio Guerra Ford: Muchas gracias, Roberto. Bueno, primero por recordarnos un poco el devenir de lo que ha sido en la Corte este poder de atracción, y bueno, también su similitud o comparación con lo que es el amparo. Y bueno, cómo también en unos inicios o tiempo atrás, antes de 2004, tú lo reconoces, pues había una confusión o una serie de varios criterios dispersos que no ayudaban a aclarar estos conceptos tan importantes con trascendencia e importancia. Y cómo a partir del 2004, con lo que llamas una higiene conceptual, se va definiendo de una forma más precisa y concisa esta posibilidad de la atracción.

Y bueno. Qué bueno que recalcas y creo que esto hay que dejarlo claro. Nosotros como Comisionados del INAI, el carácter de excepcional que tiene la atracción. En ese sentido y dado que existe la posibilidad de la segunda instancia, que sería como un amparo, por eso decía, aquel ciudadano que no le resuelve o considera no le resuelve de forma adecuada el órgano local, puede acudir a voluntad de parte a esta segunda instancias en la que se ha convertido el INAI. Ahorita, en otra próxima voy a dar el número de recursos que estaremos trabajando en ese sentido. Pero me queda claro y lo dejo en la mesa, simplemente para el siguiente exponente, este asunto de la universalidad en el poder de atracción. Yo, como abogado, lo cual sea bueno o malo, lo veo distinto. Entiendo perfectamente. Si tú ya atrajiste un caso, pues solamente si se presenta un caso que tenga las mismas circunstancias, pues digamos, lo más justo en términos es volverlo atraer y resolver lo que. Yo, como lo veo es, si el INAI en algún momento atrae algún caso, yo ahorita también voy a referirme en otro comentario, cómo se podría, digamos, de alguna forma acotar los temas. Pero bueno, atrae un caso y lo resuelve, genera criterios de resolución, los cuales y es cierto, la Ley General no los pone como vinculantes y obligatorios para los órganos estales, sino simplemente nos habla como orientadores. Creo que sería un poco lógico y más si los trabajamos en el propio sistema, porque hay que recordar que hay una instancia anterior. El poder de atracción se resuelve antes de que el órgano local haya resuelto. En una segunda instancia, en un caso igual, por ejemplo, el problema de la deuda que se ha puesto como un ejemplo y que hoy en cualquier Estado que uno se asoma, no sucede sólo en Coahuila, sucede en Colima, sucede en Tabasco, etcétera, sucede en Jalisco, pues sí hay un criterio ya orientador, creo que podría ser resuelto ya en economía

procesal y también por competencias por el órgano garante, y si éste no aplicara estos mismos criterios el propio recurrente tiene la posibilidad de la segunda instancia, que ahí se aplicarían nuevamente los criterios por parte del INAI. Creo que también no es sólo un problema de cargas de trabajo, sino también es un problema de que los órganos locales tienen las capacidades y la autonomía para resolver estos casos y ya cuando hay criterios orientados. Pero es, digamos, como yo lo vería, sé que puede haber discusión sobre este asunto. Voy a dar la palabra ahora al maestro Jorge Islas, que es un experto como había dicho en transparencia y acceso a la información. Él es Licenciado en Derecho por la UNAM, estudió su Maestría en Derecho en la Universidad de Columbia; se doctoró en Derecho por la UNAM donde actualmente es profesor titular de Derecho Constitucional; en México participa en el debate público, comentarista en diversos medios de comunicación, incluido en Televisa; como consejero legal ha trabajado en muchos proyectos de ley como Reformas Constitucionales Federales y Estatales, también en la Ley de la Libertad de Información y del diseño institucional en el Procedimiento de Acciones de Clase; sus líneas de investigación son el Derecho Constitucional, el Sistema Político Mexicano, la Ingeniería Constitucional, la Teoría de las Políticas de la Democracia y la Transición y evidentemente el Derecho de Acceso a la Información. Como todos sabemos, él es parte del Grupo Oaxaca, Grupo que origina la primera Ley Federal en Materia de Acceso a la Información, que ha venido evolucionando y hoy nos tiene donde estamos, en lo que estamos discutiendo. Asimismo, fue el Abogado General de nuestra máxima Casa de Estudios, la UNAM en la rectoría de Juan Ramón de la Fuente. Jorge Islas, estás en el uso de la palabra.

Jorge Islas López: Muchas gracias al Comisionado Oscar Guerra, por esta generosa presentación y muchas gracias al INAI, a su presidente, a Ximena Puente, a la doctora Patricia Kurczyn, a la Comisionada Areli Cano, al Comisionado Joel Salas, a Oscar Guerra, Francisco Acuña, Eugenio Monterrey, por la generosa consideración de invitarme a esta Semana Nacional de la Transparencia, que tiene años de repetir exitosamente la posibilidad de generar en estos días una reflexión sobre temas que son sustantivos. Y en esta ocasión nos permite concentrarnos para generar reflexiones sobre algunas disposiciones que aún no son vigentes, pero que estarán en las próximas semanas y meses en la actividad cotidiana para que podamos hacer valer todas las disposiciones y alcances que tiene el nuevo marco jurídico normativo en la materia. Hay un nuevo marco jurídico normativo, con novedades, innovaciones trascendentes, que pueden hacer la diferencia. Mencionaré algunas en lo general para luego ocuparme en lo particular del motivo de esta mesa, que es la segunda instancia del INAI y la facultad de atracción. El primer punto que me parece fundamental es que se logra la autonomía constitucional. Una autonomía constitucional que fue soñada y pensada desde un principio, y que por aproximaciones sucesivas fue generando con reformas, primero una legal y luego una constitucional, y así sucesivamente otras disposiciones hasta que concluyeron con un ánimo institucional a fin de crear la autonomía que reclama este derecho a fin de hacerlo valer con la mayor contundencia posible. La ampliación de sujetos obligados, que pasan de 264 a más de 840. Nuevos medios de impugnación, que me parece que son fundamentales y los voy a relacionar con el tema concretamente de autonomía institucional, la facultad de atracción, la facultad para interpretar, para interponer acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales, el fomento de políticas públicas de Gobierno Abierto, transparencia proactiva y en general otras disposiciones como las excepciones de reserva en temas de derechos humanos.

En el tema concreto de los nuevos medios de impugnación. Tenemos no solamente nuevos medios, sino un nuevo modelo. Y aquí yo me quiero referir más que a la visión jurisprudencial a la visión de la ingeniería constitucional, el por qué de las cosas. Y yo quisiera hacer una aproximación en dos vertientes sobre lo que a la literalidad de la ley establece la figura y el procedimiento. Hay una óptica, por supuesto, formal y nos establece que tenemos dos medios de impugnación fundamentalmente, uno de primera instancia llamado de revisión, que se podrán interponer con el procedimiento que están familiarizados la mayoría de ustedes en los órganos garantes locales, y el recurso de inconformidad, que es una innovación muy importante porque al Instituto Nacional, en su carácter de integrador y articulador de diversas disposiciones, que es el INAI, le reservan el recurso de inconformidad. Materialmente hablando, perdón, formalmente hablando estamos ante una disposición que da certeza jurídica. Estamos ante una disposición que fortalece el control de legalidad, estamos ante una disposición que da seguridad en el peticionario o en el solicitante, toda vez que tiene una instancia de cuasi apelación, segunda instancia, que le permite hacer valer su derecho ante la inconformidad de determinadas resoluciones que tenga la primera instancia, materialmente. Pero formalmente, y aquí entramos con el tema de la ingeniería constitucional, me parece que es una disposición extraordinariamente inteligente y muy bien pensada. Es lo que Montesquieu llamada el espíritu de la ley, porque es lo que no está explícitamente en la ley, pero que tiene un espíritu, tiene una voluntad y tiene un propósito. Y en mi entender esta disposición, que en mi perspectiva fue inteligentísima bien pensada, redactada, proyectada y modelada, general incentivos que fortalecen la autonomía de los órganos garantes locales. A diferencia de lo que piensan algunos colegas, también muy respetadas sus posiciones, de que eventualmente esto pudiera ser el principio del quebrantamiento del federalismo para que una instancia única y nacional pueda y termine de resolver todos los recursos de revisión impugnados, yo creo que es un incentivo, y espero que cuando

nos volvamos a reunir en algunos años, y veamos la estadística no me equivoque, yo creo que es un incentivo que invita a que los órganos locales tengan los mejores elementos para que puedan decidir con la mayor contundencia y que sea recurrido por vía de la revisión, que sea recurrida la inconformidad que se llegase a presentar, por vía de la segunda instancia, solamente cuando hay elementos en donde en realidad el órgano garante local adolece por omisión o por cualquier otra circunstancia. Al final queda esta disposición de garantía que fortalece el derecho del gobernado o del peticionario, del solicitante, a fin de que le puedan resarcir eventualmente la omisión o la falta de información que no le han brindado. A mí me parece que formalmente se genera, materialmente un incentivo adecuado a fin de que el órgano garante local tenga los mejores elementos, a fin de que puedan resolver las peticiones en la primera instancia. Es un recurso muy importante, porque genera una cadena de elementos que pueden hacer que el derecho tenga un cauce y que siempre quede expedita la posibilidad de que el peticionario pueda recurrir a la vía jurisdiccional, lo cual a mí me parece que es muy importante. Esto, en mi parecer también refleja un ánimo que se desprende del artículo 1° Constitucional, sobre todo a partir de la Reforma del 2011 en materia de derechos humanos. Todo lo que he leído en la ley, en la nueva Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública y en especial en este tipo de procesos o en especial en este tipo de mecanismos, en mi perspectiva, puntualmente defendió y acató el principio pro omine que mandata la Constitución en favor de dar la mayor protección posible en favor de las personas. De tal manera que esta primera instancia o este primer recurso de impugnación, me parece que es el recurso de inconformidad en donde la Segunda Instancia es el INAI y me parece que ha quedado de una manera muy adecuada institucionalizada, diseñada y que generará seguramente incentivos asertivos a fin de que tengan las menos de las

veces el recurrir el recurso de inconformidad, al medio de impugnación de inconformidad. Ahora bien, vamos a ver la facultad de control previo, yo le llamo facultad de control previo que es la facultad de atracción que tiene el INAI. Esta es una facultad también novedosa. A mí me parece, y por supuesto que coincido con mi colega el doctor Lara, que es una réplica muy similar como lo establece la Ley de Amparo, pero finalmente es un control de legalidad, eventualmente un control de constitucionalidad por aquello de defender los derechos sustantivos consignados en derechos humanos, en el primer capítulo de la Constitución. Esta facultad de atracción también me parece que genera incentivos atractivos y positivos, y formalmente establece un mecanismo procedimental; pero materialmente me parece que también fortalece la capacidad de hacer valer un derecho. Y aquí yo los invito a que pensemos el por qué las causas de por qué fue pensado un instrumento de esta naturaleza; y al respecto, lo que podría decir es que eventualmente los órganos garantes cuando no gozaban de autonomía, eventualmente podían adolecer de ciertas debilidades estructurales, que a veces no hacían o no permitían fortalecer ni defender plenamente el derecho del peticionario sobre determinada información. ¿Y qué es lo que sucedía cuando se agotaba este procedimiento? Pues nada más quedaba el juicio de garantías. Este nuevo diseño en la facultad de atracción, en mi perspectiva, genera un incentivo a fin de que los órganos garantes tengan la mayor seguridad de que podrán resolver con autonomía en el ámbito de su competencia, el recurso o la impugnación que se haya presentado y que solamente en caso excepcional, el INAI conocerá de esos asuntos. Por supuesto, está el procedimiento que deberá de conocer el Pleno y deberá haber una mayoría calificada para que pueda atraerlo. Yo creo, que más que el procedimiento, el incentivo está dado para que esta facultad de atracción opere, no en la regla, sino en la excepción. Y

que esta excepción bajo estos dos principios que están establecidos en la Ley, que deben de ser excepcionales por su interés y por su relevancia, pueden marcar precedentes novedosos, innovadores, que puedan generar un nuevo antecedente o una nueva forma de interpretar los alcances de un tema que no haya registrado, que no haya resuelto previamente el ahora INAI. De tal manera que me parece que este es un recurso que puede generar incentivos apropiados, para que eventualmente las competencias de los órganos locales satisfagan a plenitud la resolución de un tema, y en caso de que hubiese algo excepcional, el INAI tenga esa competencia para atraerlo. Pero repito. Pensemos que puede ser de carácter extraordinario o que puede ser algo que no se vuelve regla, sino excepción. Finalmente, concluyo que en la facultad de atracción que tiene el INAI, hay mandatado por la Constitución, la Ley General y los transitorios, tiene que tener criterios para poder solventar, justificar y sustentar adecuadamente, las causas y justificaciones cuando haga válida la facultad de atracción. Aquí me parece muy importante, a nivel de recomendación, que se pueda incluir en los criterios lo que ya está establecido y lo que ya está regulado y expresado por la Corte en tesis jurisprudenciales y en tesis aisladas, y me refiero concretamente a las definiciones que tiene sobre interés y asuntos de trascendencia. Esto me parece que le va a dar certidumbre jurídica al acto en el cual se resuelve eventualmente la posibilidad de llevar al Pleno la votación para que se pueda ejercer la facultad de atracción. Y me parece también muy relevante que le da certeza jurídica al acto. Esto es muy importante porque el Pleno, en la discusión y en la deliberación acotará, desde el principio, no solamente lo que mandata la Constitución, no solamente lo que mandata la ley, sino los criterios de orientación y de interpretación sobre los casos y causas en las que pueden sustentarse y justificarse esta facultad de atracción.

Concluyo diciendo que este tipo de mecanismos que son novedosos, me parece que son muy importantes y que son relevantes, no solamente por su capacidad innovadora en mi perspectiva, y más importante aún, porque tienen incentivos para fortalecer la autonomía de los órganos garantes a nivel local, porque son incentivos que serán –en mi perspectiva, pienso-, poco utilizados. Me estoy recordando y estoy pensando en el caso francés. El caso francés tiene mecanismos en distintas instancias que generan más incentivos para la colaboración de ciertas instancias, que repulsión entre ciertos órganos del Estado. Y aquí me parece que este es un incentivo para que los órganos locales tengan más fortalezas y que solamente en un caso extraordinario aplicará la facultad eventualmente de atracción que pudiese hacerse válida, y que me parece, que al final del día fortalece el derecho subjetivo del derecho a saber, el derecho a la transparencia y el derecho a la información pública. Éste, está por verse, cómo se implementará. La ley mandata que aplicará una vez que pase un año de que fue iniciada la vigencia de la legislación, aprobado en el Diario Oficial de la Federación y con los criterios que, según entiendo, según el 3º, 4º, transitorio, si no mal recuerdo, con base en los criterios que se establezcan. Ojalá y que tengan las mejores condiciones para incorporar esos principios, que den certeza, que den seguridad y que generan los incentivos para los cuales fueron creados a fin de fortalecer un derecho fundamental con el cual podemos conocer de la causa pública para poder tener mejor condición de participar también en la discusión y en la deliberación de los asuntos públicos sustantivos. Muchas gracias. Comisionado Óscar Mauricio Guerra Ford: Muchas gracias, Jorge. También creo ya más la atención sobre dos cuestiones, el asunto de la excepcionalidad del poder de atracción y también nos recuerdas esta posibilidad de la segunda instancia.

Que creo que el objetivo, y lo veremos al paso de los años, es mejorar la calidad de las resoluciones de todos los órganos garantes, incluido el órgano nacional a través de poder adoptar los mejores criterios y más claros de resolución, que vuelvo a decir, no son obligatorios los que se emitan por el INAI, pero creo que en el sistema sí se pueden construir estos criterios que permitan homologar la defensa y la garantía del derecho de acceso a la información. Creo que es uno de los grandes trabajos que tienen el sistema, habrá una comisión que se encargará der hacer estas propuestas y que recogerá, me imagino, las mejores prácticas nacionales e internacionales. Y obviamente de lo que se defina en la Corte, entre otras cuestiones. Simplemente para saber de qué estamos hablando en términos cuantitativos, en el año 2014, es el último dato que tenemos, en el país, excluyendo los recursos que se presentan a nivel federal, tuvimos 14 mil 500 recursos de revisión en las 32 entidades, incluido el Distrito Federal. Hay entidades donde se concentran más los recursos de revisión, porque se concentran más el número de solicitudes de información, en el caso del Distrito Federal, caso del Estado de México, caso de Jalisco, de los que tengo aquí en la mente. El índice de recurrencia que tiene el país quitando la Federación es de 3.6, de cada 100 solicitudes más de tres y media y vuelven un recurso de revisión. Lo que tenemos claro, que la dimensión de esto puede incrementarse en gran cantidad por la relevancia que está tomando el tema en términos de la reforma y de los nuevos procedimientos o leyes en los Estados el mayor número de sujetos obligados, etcétera. Un dato que nosotros teníamos, en el Distrito Federal se quejaban tres personas de cada 100 recursos, pero cuando les preguntábamos a las gentes: ¿Cómo había sido la respuesta? ¿Si la respuesta era satisfactoria de lo que había preguntado? Estoy diciendo que sólo dos personas, casi tres personas se quejaban, el 20 por ciento de las personas nos decían que la respuesta no era satisfactoria.

No recurrían al recurso de revisión por considerar que lo mejor era un procedimiento primero que no conocían, que a lo mejor no era muy expedito o se requería de algún conocimiento jurídico, etcétera. Es otro trabajo que hay que hacer. Pero yo insisto, el gran trabajo que tenemos los institutos es que se presenten el menor número de recursos de revisión, que las respuestas sean satisfactorias y que cuando éstos se presenten tengamos criterios muy claros de interpretación, tenemos una Ley General para todo el país, que permitan a los mexicanos que los órganos garantes realmente garanticen su derecho y no haya discrecionalidad u otro tipo de cuestiones a la hora de resolver o a la hora de atraer. Son temas que siempre estarán en la palestra de la discusión. Se me había pasado, quiero disculpar, porque ustedes la vieron en el programa a Haydeé de FUNDAR, Haydeé Pérez por un asunto personal de último momento de forma grave no le permite acompañarnos en esta mesa y nos manda y nos pidió una disculpa por no poder estar presente. Voy a dar la palabra a Josefina Román Vergara, quien, como ya se dijo, es la Comisionada Presidenta del INFOEM, que es el Instituto de Información y Transparencia del Estado de México. Ella es doctora en Derecho por el Centro de Estudios de Posgrado en Derecho, maestría en Derecho Corporativo por la Universidad Anáhuac, licenciada en Derecho por la Universidad Autónoma del Estado de México. Se ha desempeñado como docente del Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey, en la Facultad de Derecho del Centro Universitario de Ixtlahuaca, del Colegio de Estudios Hacendarios del Estado de México. Asimismo ha sido expositora, capacitadora, catedrática en numerosos espacios educativos e investigación. Ha destacado como titular de la Unidad de Asuntos Jurídicos del Órgano Superior de Fiscalización de la entidad, Administradora de Normatividad de la Auditoría Fiscal del Servicio de Administración Tributaria, el SAT. Subdirectora de Política

Fiscal de la Secretaría de Finanzas, Planeación y Administración estatal, todo esto del Estado de México. Asesora jurídica de la Subsecretaría de Ingresos del gobierno del estado. Subdirectora de Control de Ingresos, Subdirectora del Jurídico Fiscal y Jefa del Departamento de Recursos Administrativos de la Secretaría de Finanzas y Planeación estatal, Subjefa del Departamento de Liquidación de Créditos y abocada dictaminadora de la misma Secretaría. Es miembro de la Academia de Derecho Fiscal del Estado de México, y aparte de ser una experta y Presidenta del Instituto de Transparencia del Estado de México, pues también es una experta en todo lo que es Derecho Fiscal y Administrativo. Josefina, estás en uso de la palabra. Dra. Josefina Román Vergara: Muchas gracias. Esa era la nota amplia, les pido, por favor, que no hagan cuentas. Antes que nada, por supuesto, que quiero agradecer la amable invitación de la Comisionada Ximena Puente de la Mora. Agradezco y saludo mucho la presencia de los comisionados del INAI, a Eugenio, Paco Acuña, Joel, Paty, muchas gracias, Óscar Guerra también. No puedo dejar de agradecer y de saludar a mis compañeros del INFOEM, que el día de hoy me hacen favor de acompañar, y por supuesto también saludar con mucho cariño a compañeros y amigos, comisionadas, comisionados, de diferentes órganos garantes de entidades federativas de este país, a quienes saludo con mucho gusto. Como tenemos un tiempo muy corto, yo había traído una presentación. Se me hace que no la pueden pasar, entonces si es posible que se ponga, y si no mientras se las voy platicando.

Yo quisiera hablar, de un principio, de la autonomía de órganos garantes que el artículo 6° Constitucional a partir de la reforma de febrero del año pasado se dio. Aquí se ha dicho, y además con mucha atención escuché al señor Jorge Islas, a quien respeto mucho, cuando se da en el contexto la facultad de atracción y la revisión en segunda instancia del INAI, vale la pena también resaltar que muchos de los órganos garantes locales no gozaban de esa autonomía, como tampoco en su momento la gozaba el INAI. Sí habíamos algunos órganos garantes que teníamos ya desde hace tiempo el caso del INFOEM, desde 2008, una autonomía constitucional. Tampoco me parece que es ocioso que la Reforma del 6° Constitucional, claramente la Reforma Constitucional estableciera que estos órganos garantes debiéramos ser colegiados, en un número impar, porque hay órganos garantes, el INAI que tiene siete Comisionados, en el Estado de México, D.F., Hidalgo, hay algunos otros que cuentan con cinco Comisionados, en general la mayoría tenemos tres Comisionados, y también hay unipersonal. Entonces, todas estas características fueron el contexto para establecer válidamente, me parece, en este momento y a fin de abonar al derecho de acceso a la información, estos dos elementos primordiales que se aterrizan en la Ley General de Transparencia. Nada más quiero señalar que inclusive con la jurisprudencia federal, el ámbito federal y el ámbito local, ninguno de los dos está subordinado uno a otro. En un conflicto de leyes federales y estatales se resuelve, siempre atendiendo a qué órgano es competente para expedir un ordenamiento. Esto significa que simplemente existen diferentes ámbitos de aplicación de la Ley. Me parece que esto no es discutible para calificarlo bueno o malo; en realidad me parece que hoy tenemos esta Reforma Constitucional que es muy valiosa para el derecho fundamental de acceso a la información,

que tanto el INAI como los órganos garantes locales, estamos realmente comprometidos, estamos sumados en este tema, y queremos trabajar a fin de garantizar a cada una de las personas que puedan ejercer este derecho. Simplemente creo que en el contexto sí es importante puntualizar esta situación. Después es jurisprudencia, no le voy a dar lectura, simplemente acabo de decirla, el asunto federal y local es en razón de competencia. ¿Por qué en este momento destaco la relación del INAI con los órganos garantes? Aquí se ha dicho mucho, desde el día lunes, estos espacios de deliberación que yo celebro, como esta Semana Nacional de Transparencia, que tiene una convocatoria tan importante a nivel nacional, se ha platicado ya en días pasados del Sistema Nacional de Transparencia. A mí me parece que en el Sistema Nacional de Transparencia, comisionados nacionales, comisionados de órganos garantes locales, especialistas en la materia, académicos, podemos abonar en el tema para, de manera coordinada y conjunta aterrizar muy bien para operar de manera eficaz y eficiente, particularmente estas dos opciones que establece la Ley General de Transparencia. En el Sistema Nacional se establece esta relación entre órganos garantes locales, el INAI, pero también organismos federales como es la Auditoría Superior de la Federación, el Archivo General de la Nación y el INEGI. Entonces, cada uno en el ámbito de su competencia, me parece que tenemos mucho que aportar en el tema. Por qué me parece también que es de mencionarlo. No se alcanza a ver, pero si me refiero en una primera instancia a lo que es la facultad de atracción que hoy se establece tanto en la Constitución federal como en la vigente ya Ley General de Transparencia, resulta que hay una serie de cuestiones que no están perfectamente precisadas y delimitadas tanto para el INAI como lo que corresponderá a los órganos

garantes en un momento dado, realiza, así también, a los sujetos obligados. Tenemos 31 entidades federativas, el Distrito Federal, tenemos más de dos mil 400 municipios, todos tienen particularidades diferentes. Simplemente entre entidades federativas. El órgano garante local de cada entidad federativa, que es probable que antes no hubiera sido autónomo constitucionalmente, pero que necesariamente ahora con la reforma tendrá que serlo, que tendrá que ser colegiado, que tendrá que ser en un número impar, que tendrá que ser especializado, bueno, conoce muy bien las características y las particularidades de todos y cada uno de sus municipios. En el Estado de México, 125 municipios y bueno, no es lo mismo el municipio de Tlalnepantla que el municipio de Tejupilco. Entonces, creo que es algo también de tomar en cuenta. También en este caso, ya muy bien y además agradezco también la parte muy detallada en que nos explicó Roberto Lara, de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que ya hay experiencia en materia de atracción de la propia Suprema Corte de Justicia de la Nación. Y entonces, muy puntualmente la jurisprudencia y los precedentes, inclusive, podemos ir a ejecutorias, nos van a definir con cierta precisión que la importancia y el interés se parece a lo cualitativo, lo cuantitativo, no lo cualitativo, perdón, y la trascendencia tendrá que ver con lo cuantitativo. Creo que es la referencia más importante que nosotros podremos tener. Pero me parece que a pesar de que me queda claro que el artículo 184 de la Ley General de Transparencia dice que es el Instituto quien emitirá lineamientos y criterios generales de observancia obligatoria que permitan determinar los recursos de revisión de interés y trascendencia, que estará obligado a conocer. Sin embargo, el INAI es parte integrante del Sistema. Y estos recursos en caso de que se ejerza la facultad de atracción, tendrán incidencia y tendrá que ver con los órganos garantes locales y tendrán también injerencia los sujetos obligados que puedan ser estatales o municipales.

Entonces necesariamente tendrá que darse alguna relación entre las reglas que estableciera en un momento dado el INAI y las implicaciones que tuviera en órganos garantes locales. De las omisiones que tiene la Ley General de Transparencia, por ejemplo, claramente señala: “Que un órgano garante para solicitar al INAI que atraiga un asunto tiene solamente tres días”. Si en tres días no lo solicita, el mismo artículo dice: “precluye su derecho”. Pero si el INAI lo llegara a hacer, resulta que tenemos un periodo diferente y entonces ya el artículo de la Ley General no dice si ese derecho precluye o no precluye. Entonces todas estas cuestiones en conde sí tiene implicaciones los óranos garantes locales, con la mejor intención de, insisto, de sumar y de abonar en el eficaz y eficiente ejercicio de este derecho de acceso a la información, se establezcan las reglas muy claras, muy puntuales, muy precisas, muy acotadas, sí tomando en cuenta la experiencia en las definiciones de Suprema Corte de Justicia de la Nación, pero que permitan realmente que garanticen esa imparcialidad y ese evitar discrecionalidad. Porque bueno, hace algunos años el mismo Burgoa decía: “Que de alguna manera esta facultad podría romper de alguna manera las reglas de competencia ya desde hace muchos años entre la Suprema Corte y los tribunales colegiados de circuito”. Me parece que no estamos en este supuesto. Sí comparto la opinión de que tenemos que abonar y que sumar y además el tiempo nos dirá cuál es la mejor manera de garantizar el DAI, pero me parece también que estamos en un momento histórico tan importante que estamos obligados así de determinar perfectamente cuáles serán estas reglas. Y miren, si me voy más adelante, de manera muy breve les decía yo, la Ley General, por ejemplo, no establece, no define ¿qué es interés y qué es trascendencia?

Tenemos el criterio de la Suprema Corte. Por otro lado, tampoco establece si la resolución en la que determine el INAI que no atrae un asunto, si constituye una resolución que debe fundarse y motivarse perfectamente, debe de argumentarse, señalarse puntualmente cuáles son las razones. Y si además atiendo al mismo Artículo 188 de la propia Ley General; que establece: “Que en todo momento los particulares podrán impugnar las resoluciones del INAI ante el Poder Judicial de la Federación”, tengo la opinión de que entonces un particular también podrá impugnar ante el Poder Judicial de la Federación la negativa del INAI atraer un asunto. Porque me parece que aunque el Artículo 186, dice: “Una determinación de no atraer el recurso”. Es una resolución que pone fin a un procedimiento. Entonces hay muchas cosas que todavía están pendientes, hay cosas que tendrán que definirse. Y la propuesta muy puntual que yo traigo en este momento, que no se haga por el INAI solamente los lineamientos de manera unilateral. Me parece que a fin de construir juntos podemos hacerlo en el seno del Sistema Nacional de Transparencia, considerando las opiniones que puedan enriquecer estas reglas de los propios órganos garantes locales. Otro ejemplo muy sencillo, en la resolución, por ejemplo, tratándose de recurso de inconformidad dice: en la misma resolución deberá señalar el INAI las medidas de apremio. Sí, pero entonces ¿cuál medida de apremio? ¿La estatal o la federal? Y yo quiero ver que un municipio de los 570 de Oaxaca que se rigen por usos y costumbres pueda pagar una multa de 1,500 salarios mínimos. No sabemos cuáles sean los criterios. Entonces hay todavía muchas cosas por definir que los órganos garantes locales conocemos esas particularidades, y finalmente la verdad es que he agotado el tiempo, pero no quiero dejar de decir, si me ayudan, de hecho es la última diapositiva.

Esa es la buena, porque además tiene que ver con lo que hace un momento el Comisionado Óscar Guerra comentaba. A mí me parece que sí es medular que hablemos de un tema de sistema de criterios. Es una propuesta muy concreta que dejo hoy en esta mesa y en este foro, porque independientemente de la facultad de atracción que puede ejercer el INAI, independientemente del recurso de inconformidad como segunda instancia que también tiene, tendrá competencia el INAI, los órganos garantes locales tenemos que estar a la vanguardia, y los órganos garantes locales seremos especializados, seremos constitucionalmente autónomos, seremos imparciales, estamos preparados, conocemos a cada uno de los sujetos obligados. Sabemos en qué tema hay que capacitarlos, en que tema hay que actualizar, cuál es la materia que mejor tengo que trabajar. Entonces atendiendo a ello a mí me parece que sí será muy importante en los dos temas, tanto en facultad de atracción como en recurso de inconformidad que resuelve el INAI, que nosotros podamos ir trabajando este sistema de criterios. No puedo omitir también señalar que este es un tema que ya se había venido comentando en el seno de la COMAIP, lo que era la Conferencia Mexicana, pero creo que estamos en el momento oportuno de concretar. Tenemos que hacer una especie de ius, que tiene la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para poder nosotros identificar desde la oficina que tengamos en Toluca, cómo fue que resolvieron en Baja California Sur un asunto que tiene que ver con deuda pública. Como decía hace un rato el Comisionado Guerra. Y si no, no enterarnos por la prensa. Tener los razonamientos lógicos jurídicos que llevan al INAI a tomar determinado criterio, una vez que haya atraído, ejercido la facultad de atracción para poder también nosotros conocer, de primera mano, pero de fondo y de manera argumentada cuál fue la decisión para ir adoptando ciertos criterios que realmente abonen en el derecho de acceso a la información. He agotado completamente mi tiempo. Agradezco mucho su atención. Gracias.

Comisionado Óscar Guerra Ford: No, pues gracias, Josefina. Coincidimos y evidentemente que es necesario, y por eso es un Sistema Nacional de Transparencia, donde tendremos que ponernos de acuerdo los órganos garantes, el Órgano Nacional y para eso, no es que queramos, la ley nos mandata aquí, pues tendremos que ir ya trabajando urgentemente, ya hemos avanzado para proponer saques con el INAI, aprobar 14 lineamientos y que están relacionados con estos trabajos de ir defendiendo cuestiones como las reservas, catálogos, archivos, pero también el asunto de los criterios. Yo creo que ese debe de ser uno de los grandes objetivos en ese sentido. Preguntaban, hay otros siete que son a nivel federal y me decían que ya el 15 de octubre se vencen y que no hemos hecho nada. Estamos trabajando, el lunes se abre una consulta pública de esos siete lineamientos, pero esos tendrán que ser aprobados por el INAI porque son para el INAI. Hay otros 14 que son para el sistema, que obviamente tendremos que trabajar en las comisiones, en el Sistema y en el Consejo para su aprobación, porque también tenemos un límite que es el 5 de mayo para llevar a cabo esto. Simplemente para seguir nada más con la estadística, que yo insistía en el Congreso en su momento, esos 15 mil recursos, 33.2 de ellos se confirma la respuesta del sujeto obligado en los estados. Esto quiere decir que potencialmente estamos hablando, si alguien metía un recurso y le confirman, lo más seguro es que la persona considere que sigue teniendo razón. A lo mejor el órgano garante da una mejor explicación y le motiva y le fundamenta mejor la confirmación. Esto implicaría 5 mil recursos al año nuevos al IFAI, como segunda instancia.

Sabemos que también las revocaciones sólo son el 16.3 por ciento. Estamos diciendo que si esto en la lógica de que si yo creo que me contestaron mal y voy a mi órgano garante y el órgano garante dice: “No, sí te contestaron bien, le confirmo la respuesta del sujeto obligado”, no es sobreseimiento, es confirmación. Estamos hablando de la potencialidad de 5 mil o más recursos al año, duplicarían los recursos que hoy resuelve el INAI. En ese sentido, por eso vuelvo a insistir. No estoy contando poderes de atracción que habría que delinear procedimientos y que en la Ley Federal es el momento que hoy está discutiéndose para procedimientos, y yo insisto de algunas temáticas, yo he hecho propuestas muy concretas de algunas temáticas a que me referiré en la última intervención. Voy a dar la palabra, está en el programa Sergio López Ayllón, pero tuvo un asunto que aparte será público en los noticieros de la tarde, porque es un evento con el Presidente del país, junto con otras gentes, donde por ejemplo también está nuestra Presidenta Ximena de la Puente y pues nos hizo el favor de que nos acompañe, alguien que trabaja en el CIDE y trabaja cercano con el doctor Sergio López Ayllón, que es la doctora María Solange Maqueo Ramírez, quien es profesor investigador asociado del CIDE, ella es doctora en derecho en economía aplicada en el Programa de Estado de Derecho y Buen Gobierno en la Universidad de Salamanca, España. Es maestra en derecho y en economía y sociedad de la Unión Europea y por esa misma Universidad también es abogada en la Escuela Libre de Derecho, miembro del Sistema Nacional de Investigadores N1; ha sido profesora de diversas instituciones académicas, entre las que cabe señalar la Iberoamericana, el TEC campus Santa Fe, y actualmente se desempeña como profesora investigadora titular de la División de Estudios Jurídicos del CIDE, y ha participado en diversos proyectos multidisciplinarios de investigación. Ha sido una expositora aliada en varios trabajos con diversos órganos garantes del país. Recuerdo, el año pasado la tuvimos también aquí participando en nuestra Semana. Y nos da mucho gusto que nos pueda acompañar. Sé que Sergio había hecho algunas líneas sobre estos temas. Me imagino que ellos se

pusieron de acuerdo y nos darán su punto de vista sobre el poder de atracción y la segunda instancia. Te agradecemos María. Y muy bienvenida. Igual, hasta 15 minutos. María Solange Maqueo Ramírez: Pues muchísimas gracias, Comisionado. Muchas gracias al INAI por recibirme una vez más. Y asimismo quiero agradecer a todos ustedes su presencia. El día de hoy, efectivamente, voy a hablarles un poco el tema. Sí lo platiqué directamente con el doctor Sergio López Ayllón, de tal manera que fuéramos en una misma sintonía. La idea es un poco hacer un poco de historia de cómo fue el diseño original, tanto del procedimiento de acceso a la información y el recurso de revisión en la Ley Federal de Transparencia de Acceso a la Información Pública Gubernamental. Y este poquito de historia es lo que nos puede ayudar un poco a entender las implicaciones jurídicas que tiene tanto la reforma constitucional del 2014, como evidentemente la Ley General en materia de transparencia y acceso a la información. Para recordar un poquito entonces, cómo fue ideado básicamente el diseño original de procedimiento de acceso a la información. Se pensó básicamente en tres etapas. La primera de ellas, que prácticamente todos ustedes la conocen, es un procedimiento ya muy utilizado, evidentemente, que es una primera etapa que se desarrolla dentro de los propios sujetos obligados, dentro de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal. Esta etapa a través de la cual, evidentemente cualquier persona presenta una solicitud de acceso a la información en la Unidad de Enlace y de ahí se remite a la unidad administrativa correspondiente para que en principio resuelva lo que corresponda. Y ese resuelva lo que corresponda, pues básicamente acaba siendo determinar en un primer momento, si procede o no procede la publicidad de esa información, de acuerdo a su criterio.

Evidentemente, en esta primera etapa si el órgano o la unidad administrativa determina que procede dar publicidad a la información, el solicitante está conforme con esa información, considera que efectivamente se ajusta a su solicitud, pues básicamente ahí se acabó el procedimiento y nos quedamos entonces en un símil meramente de un procedimiento administrativo liso y llano. Ahí no tenemos ningún problema. Sin embargo, si la unidad administrativa determina negar esa información, básicamente pensemos en criterios, por ejemplo, de clasificación, entonces pasamos a una segunda etapa que se desarrolla dentro del Comité de Información Esta segunda etapa, podríamos decir que es una especie de recurso de revisión disfrazado al que se refiere la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Básicamente como se diseñó este procedimiento dentro del Comité de Información, es propiamente un recurso de revisión en temas administrativos. ¿Por qué? Porque está resolviendo la Ley Federal de Procedimiento Administrativo habla del superior jerárquico y aquí la Ley Federal de Transparencia de Acceso a la Información te habla de un Comité de Información que es distinto, que es un organito colegiado que es diferente al Servidor Público que determinó en un primer momento la improcedencia de la publicidad. En dado caso que el Comité de Información determine negar el acceso, en pocas palabras, si confirma de alguna manera la resolución de la unidad administrativa, entonces estaríamos pensando ya en la posibilidad de esa tercera etapa que no es nada más, ni nada menos que el recurso de revisión al que se refiere la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información. Básicamente la Ley Federal de Transparencia es muy clara en decir que este recurso de revisión de la Ley Federal de Transparencia es distinto

al recurso de revisión que establece la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Son recursos diferentes. ¿Por qué? Porque este recurso que establece la Ley Federal de Transparencia sí estamos hablando propiamente de una resolución que sale del ámbito del sujeto obligado, de la dependencia o entidad, propiamente hablando, y que resuelve un órgano, un instituto independiente de la propia dependencia o entidad sobre la que resuelve. Esto incluso ha sido confirmado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación a través de una tesis jurisprudencial en la cual al decir “tesis jurisprudencial”, lo que quiero decir es que no es jurisprudencia, pero finalmente no representa un mayor problema, que dice lo siguiente: “La intención del legislador –precisamente refiriéndose a la Ley Federal de Transparencia- fue excluir al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa del conocimiento de las resoluciones recaídas a los recursos de revisión emitidas por el Instituto”. Esto tiene toda lógica, porque las resoluciones del recurso de revisión, de acuerdo a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo sí son recurribles vía juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Sin embargo, en el diseño original de la ley el recurso de revisión de la Ley Federal de Transparencia hace las veces del recurso en el contencioso administrativo. Para ser más clara, el recurso de revisión de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, podríamos decir que es un símil o equiparable hasta cierto punto al procedimiento que se lleva ante el Comité de Información, mientras que el recurso de revisión de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información, es una especie de recurso dentro de la lógica de los contenciosos administrativos. ¿Qué pasa en este supuesto? Aquí la lógica es muy clara de cómo se diseñó originalmente la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información, en una lógica muy clara considerando que la gran mayoría,

no todos, pero la gran mayoría de los institutos garantes del derecho de acceso a la información eran parte de la administración pública federal. Evidentemente con la reforma constitucional del 2014 y posteriormente ahora con la expedición de la Ley General esta lógica necesariamente se rompe. ¿Por qué? Básicamente por tres razones. La primera de ellas, que ya se han referido en anteriores ocasiones al cambio de naturaleza jurídica de, en este caso, del INAI y de los organismos autónomos especializados en las entidades federativas. Por otro lado, por la inclusión de órganos o poderes distintos dentro del ámbito del Ejecutivo Federal y de la administración pública federal bajo competencia propia de estos institutos y finalmente por la inclusión de los nuevos procedimientos que se contemplan tanto por la reforma constitucional, que ahí no debemos olvidar que el habilitador de estos procedimientos es nuestra norma fundamental y no la Ley General, la Ley General lo único que está haciendo es desarrollar estos nuevos procedimientos. En cuanto al cambio de naturaleza del órgano garante, pues simplemente baste decir que el hecho de otorgarle autonomía constitucional implica, por un lado, que sale del ámbito de la administración pública federal, y que es una especie de reconocimiento al más alto nivel jurídico de que estos institutos cumplen con una función esencial del Estado y de que evidentemente son los órganos especializados en estas materias. Dentro de esta misma lógica también el INAI, en este caso concretamente el INAI, adquiere una doble dimensión de funciones. Por un lado, conserva su carácter federal, pues sigue siendo el órgano que supervisa, que regula, que resuelve aquellos asuntos que se llevan por sujetos obligados dentro del ámbito federal y, por otro lado, se le dota de competencias que evidentemente trascienden el ámbito federal y que tienen aplicación en todo el territorio de la República Mexicana. Y en cuanto a la inclusión de órganos o poderes distintos al Ejecutivo Federal, pues también se ha hablado en varias ocasiones, los sujetos obligados evidentemente tenemos varios, entre ellos otros poderes, órganos constitucionales autónomos, sindicatos, etcétera.

Y finalmente la inclusión de nuevos procedimientos, que es el tema que nos ocupa fundamentalmente. La inclusión básicamente mediante la reforma constitucional y concretamente a través de la expedición de la Ley General se detalla en gran medida el procedimiento administrativo de acceso a la información. Y por otro lado, conserva hasta cierto punto las etapas que ya se preveían en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información. Mantiene esas tres etapas. Nada más cambia de denominación cada uno de los órganos. En vez de hablar de una unidad de enlace, estamos hablando de una Unidad de Transparencia, estamos hablando de un Comité de Transparencia y estamos hablando del propio recurso de revisión de revisión, lo cual implica que se traslade el modelo original de la Ley Federal de Transparencia, nada más que ya bajo una lógica no propiamente o que no encaja dentro del cajón del procedimiento administrativo, por estas razones que les he comentado, cambios de naturaleza y nuevos procedimientos. En principio esto nos da lugar a muchas dudas sobre básicamente cuál va a ser el carácter a través del cual resuelva el INAI sus diversos procedimientos, incluida la facultad de atracción. ¿Por qué? Porque básicamente aquí la gran duda es seguirá operando dentro de la lógica de un contencioso administrativo, o podemos hablar verdaderamente de un órgano que tendrá funciones de control de constitucionalidad, e incluso de control de legalidad. Esto en la práctica va a tener evidentemente importantes efectos que se van a dilucidar muchos de ellos a través de la vía del juicio de amparo, que para concluir aquí sí quiero decir que es muy importante, es algo técnico, a veces de difícil comprensión, pero sí hay diferencias prácticas entre si las resoluciones del INAI van a ir por vía amparo directo o se van a ir por vía de amparo indirecto. Hay efectos prácticos muy importantes, simplemente consideremos que el amparo indirecto tiene un carácter bi-instancial. O sea, estamos abriendo más instancias para poder seguir recurriendo las resoluciones.

Estamos pensando, por ejemplo, la última instancia que es ya el recurso de revisión de la resolución del amparo, vía tribunales colegiados de circuito. Y otro efecto práctico que me parece que es fundamental y que hay que tener siempre en la mira, es que finalmente las resoluciones o más bien el amparo indirecto tiene estándares de análisis mucho más abiertos, mucho más grandes, más amplios, que los estándares de análisis vía amparo directo, lo cual evidentemente puede llegar a impactar incluso en cómo se van a ver o cómo se van a modificar los criterios que emita el INAI en sus resoluciones. En otras palabras, también la inclusión, ahora sí para concluir, el INAI con la inclusión del recurso de inconformidad, se le está dando una especie de carácter de tribunal de alzada. Es una especie de segunda instancia, es una especie de apelación, que de alguna manera sí modifica toda esta lógica original dentro de sus propias funciones, lo cual no obsta para decir, y me parece que es muy importante que yo sí considero que el establecimiento de los criterios que generen estándares comunes de tutela para los particulares en toda la República Mexicana, van a venir más de las resoluciones, de los recursos de inconformidad, que del ejercicio de la facultad de atracción, puesto que ésta, sin duda alguna, sí debe tener, como ya se ha dicho en reiteradas ocasiones, sí debe tener un carácter excepcional. Muchas gracias a todos. Comisionado Óscar Mauricio Guerra Ford: Pues muchas gracias, María, y como decía aquí Jorge, coincidimos todos en ese sentido y creo que lo que aquí se ha dicho y las diversas opciones y más que opciones, creo que hay que definir, creo que algunas de ellas deberán estar definidas en la ley federal, está en su etapa final, de aprobación y que bueno, las minutas se las haremos llegar porque hay varias, no solo procedimentales, sino cuál es la intención y las características que debe tener este Tribunal de alzada o esta segunda instancia y sobre todo, el asunto de la atracción y del papel de los criterios que emita el INAI en la materia.

Creo que es momento oportuno para que el legislador considere lo que aquí se ha mencionado. Lamentablemente no vamos a poder pasar a la sección de preguntas y respuestas o evasivas, sino vamos a tener que suspender aquí porque tenemos un problema de que ya trastocamos el horario de la otra mesa, y esto porque empezamos tarde por un evento que tuvo el Senado en homenaje a Belisario Domínguez, el día de hoy, que nos hizo empezar un poco más tarde de lo planeado. Entonces, y a parte son bastantes preguntas las que han llegado, muchas al maestro Jorge Islas, y la gran mayoría, casi 95 por ciento traen un correo electrónico. Yo le pediría al maestro Jorge y a los diversos ponentes, a Josefina y a los que tienen preguntas, que pudieran hacernos el favor de contestarlas a esos correos y ponerse en contacto. La verdad lo lamento pero el tiempo mata, y tampoco quiero trastocar la otra mesa, que aparte es una mesa donde nos han confirmado todos los ponentes y es una mesa amplia sobre las obligaciones de oficio. Pues la verdad, muchísimas gracias y no me resta más que entregarles un reconocimiento a los compañeros colegas que han participado en este panel.

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