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CIS
#7
Octubre 2015
CRECIMIENTO DESIGUAL: VIVIENDAS SOCIALES EN LA PERIFERIA
Publicación digital del Centro de Investigación Social (CIS) de TECHO - Chile.Autor: Juan Correa.Santiago de Chile, Julio 2015
ÉnfaCIS es una publicación periódica del Centro de Investigación Social (CIS) de TECHO – Chile, dedicada a resaltar temas de relevancia particular dentro de la investigación sobre pobreza y vulnerabilidad social. Su objetivo principal es ofrecer resultados de investigación rigurosa en un formato atractivo para públicos diversos.
CRECIMIENTO DESIGUAL: VIVIENDAS SOCIALES EN LA PERIFERIA
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Pro
yecto M
PL 2 en
calle Las Parcelas, P
eñalo
lén. Fo
tog
rafía: María Jo
sé Castillo
.
Santiago es una ciudad que ha crecido a pasos agigantados en los últimos 75 años, en donde su crecimiento urbano no ha sido un fenómeno sostenido en
el territorio, sino que ha tenido diversos ritmos según se desenvuelva la relación entre el Estado, el mercado y la sociedad civil a la hora de planificar su evolución.
No cabe duda que un elemento clave dentro del crecimiento de la ciudad es su expansión a través de los conjuntos de vivienda social, los
cuales son característicos por su localización periférica. A partir de ello, surge la necesidad de determinar cuántos de los conjuntos de vivienda social en altura (mejor conocidos como “villas de blocks”) construidos en los últimos 75 años han sido parte del umbral del crecimiento del Gran Santiago. Pues precisamente son estos conjuntos los que deben enfrentar los mayores problemas de segregación y estigmatización sobre el espacio urbano.
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yecto M
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calle Las Parcelas, P
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rafía: María Jo
sé Castillo
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Santiago, debido a su posición como capital de Chile
y la ciudad más grande del país, se sitúa como el es-
cenario de desarrollo de las diversas políticas que el
Estado plantea en su rol como planifi cador social, el
cual se expresa mediante la elaboración de políticas
multisectoriales, dentro de las cuales una que posee
mayores alcances es la política habitacional, enfoca-
da a personas que debido a su situación de vulnerabi-
lidad no poseen la capacidad de elegir una vivienda en
el mercado (Rivera, 2012).
¿Cuál es la importancia de política habitacional? El
profesor Haramoto (1999) considera que es “La expre-
sión ofi cial del Estado sobre el modo de orientar,
encauzar o dirigir la acción habitacional mediante
la formulación de principios, objetivos y estrategias
que son implementadas mediante planes y progra-
mas dentro de ciertos marcos jurídicos, instituciona-
les y fi nancieros”. Es decir, la política habitacional no
debe ser comprendida solamente como la entrega de
la vivienda como un fi n, sino que existen elementos
transversales a esta, como lo son determinadas con-
cepciones institucionales y fi nancieras que juegan un
rol clave dentro del desarrollo de esta politica de gran
escala, la cual juega además un rol clave en la historia
de Santiago.
Dependiente de lo anterior, los objetivos y medios de
todos estos programas han ido cambiando con el paso
de los años.
Política, crecimiento y planificación
Precisamente esta política ha sido el mayor motor de
crecimiento urbano en la región Metropolitana du-
rante el siglo XX (Hidalgo, 2007), crecimiento no exen-
to de problemas debido a que el Estado, a pesar de
haber generado una importante reducción de las po-
blaciones “callampas” y tomas de terreno, al dotar de
servicios básicos a practicamente toda la población
y lograr que los más vulnerables del país obtuvieran
una vivienda (Ducci, 1997), ha generado importantes
patrones de segregación residencial. Esto ocurre por
acción u omisión, distribuyendo y acumulando a la
población más pobre en determinadas áreas, gene-
ralmente en la periferia de la ciudad, o incluso fuera
de la mancha urbana generando un minimización de
las posibilidades de integración social en el territorio,
fracturando el espacio residencial (Ducci, 1997; Rodri-
guez y Sungrayes, 2005; Hidalgo, 2007; Rivera, 2012).
Problemas que hoy en día cobran especial relevancia
si tomamos en cuenta los 671 conjuntos de viviendas
sociales en altura existentes en la región, los cuales
aglomeran más de 190.000 familias (MINVU, 2013).
El crecimiento urbano de Santiago de las últimas déca-
das es producto de la compleja relación de tres actores
que se involucran en la planifi cación territorial de la
ciudad. Por una parte tenemos el Estado quien resguar-
da el bien común, por otra a la sociedad civil que vela
por los intereses comunitarios y fi nalmente el mercado
que resguarda los intereses corporativos. A partir de la
relación entre sus intereses y atribuciones es como se
planifi ca la ciudad de una manera u otra (Poduje, 2006).
Sin embargo, ¿Qué es lo que sucede cuando el mercado
posee mayores atribuciones y mayor peso de sus inte-
reses en el ejercicio de la planifi cación?. Dicho escena-
rio, donde el mercado es el actor principal de la planifi -
cación, se hace evidente después del año 1979 cuando
el suelo en la región Metropolitana se declara como
un bien no escaso y regulado por el mercado, provo-
cando una expansión descontrolada de la ciudad bajo
la premisa que éste asignaría de manera efi ciente los
recursos y que controlaría las externalidades (Poduje,
2006). Es precisamente este modelo de planifi cación, el
cual se vería consolidado durante la decada de los 90,el
que acentuaría problemáticas como la segregación y la
localización de los conjuntos en la periferia.
Un proceso histórico, de la habitación obrera al block.
La política habitacional en Chile y específi camente
para el caso de Santiago no es algo reciente, sino que
es un proceso de largo alcance cuyos inicios datan
desde 1906 cuando el Estado de aquel entonces, pre-
sionado por los serios problemas de insalubridad que
enfrentaban los obreros de la ciudad, decide dictar
la ley de habitaciones obreras, donde la premisa son
los estándares mínimos de higiene (Hidalgo, 2002). Di-
chas habitaciones posteriormente evolucionarían su
visión de estándares mínimos gracias a la Ley General
de Urbanismo y Construcción (LGUC) dictada en 1925
y la creación de la Caja de Habitación Popular de 1935,
con la cual se daría inicio a la construcción de los pri-
meros condominios de vivienda social en altura con
fi nanciamiento del Estado y cuyo público objetivo se-
rían la clase media y baja del país (Rivera, 2012).
A partir desde ese momento, se desarrollaría un intere-
sante proceso de construcción de viviendas sociales en
altura, las cuales irían variando en su concepción arqui-
tectónica, urbanística y económica de acuerdo a los pro-
cesos políticos que el país viviese. La tabla n°1 resume
los principales hitos dentro de la política habitacional de
los últimos 77 años, incluyendo aspectos relevantes del
marco normativo o fi nanciero de las viviendas sociales.
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Tabla n° 1: Principales hitos de la política habitacional en Chile, entre 1906 y 2013. Fuente: Rivera, 2012; Hidalgo, 2007; MINVU, 2013.
Este proceso de desarrollo habitacional y urbanísti-
co, tomaría un drástico cambio de rumbo durante
el dictadura militar, donde se instauraría un modelo
económico de libre mercado, el cual generaría cam-
bios profundos en la política y en la sociedad. Estos
cambios se traducirían en que el Estado se desligaría
de sus funciones de gestión habitacional, dejándolas
en manos del sector privado (Tapia, 2011), generando
una nueva concepción de la vivienda social, la cual ya
no sería un derecho, sino un objeto al cual se acce-
de ahorrando y cuya asignación estaría a manos del
mercado, bajo la premisa de que éste asigna de me-
jor manera los recursos. Este modelo subsidiario de
vivienda se consolidaría fi nalmente en la década de
los 90 a través de la construcción de grandes conjun-
tos de viviendas sociales en la periferia de Santiago
(donde los precios de suelo eran más bajos), a costo
de enfrentar el inmenso défi cit habitacional heredado
desde la dictadura, dando origen a lo que hoy en Chile
se conocen como “villas de blocks”.
A partir de lo anteriormente desarrollado, se puede
apreciar que existen dos elementos claves y transver-
sales de la historia de la vivienda social en Santiago-
El primero de ello es el concepto de vivienda en sí, des-
de sus primeros esbozos de estándares mínimos de
higiene, para luego evolucionar a ser considerada un
derecho de primera necesidad que debe estar integra-
da a su entorno, concepción que retrocedería durante
los años 80 al considerársele como un objeto al cual se
accede ahorrando y no un derecho, para que fi nalmen-
te a comienzos del año 2000, vuelva ser comprendida
como una solución integral y con determinados están-
dares mínimos que garanticen a las familias su “sueño
de la casa propia”.
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El segundo elemento transversal de esta política, y eje
de esta investigación, es la localización de las vivien-
das sociales en la ciudad de Santiago, las cuales histó-
ricamente se han ubicado en la periferia de la ciudad,
como una forma de abaratar los costos y aumentar
el número de soluciones entregadas (Ducci, 1997).
Éstas, con el paso de las décadas, han ido quedando
dentro del área consolidada de la ciudad, perdiendo
su condición de periféricas (Hidalgo, 1997) como ocu-
rre actualmente en el caso de La Pintana, El Bosque
y San Ramón. Sin embargo, una arista importante
en este proceso de construcción de la ciudad es que
la velocidad a la cual se construye el espacio urbano
posee un gran desfase respecto al ritmo que poseen
los organismos públicos vinculados al problema de la
vivienda (Hidalgo, 2007), por lo cual durante años es-
tas viviendas se encuentran relegadas a una periferia
alejada de cualquier centro de actividad, sin equipa-
mientos básicos, en suelos de baja calidad o en zonas
de exposiciones a riesgo como inundaciones o a ele-
mentos poco atractivos debido a sus externalidades,
como lo son cárceles, basurales, cementerios, plantas
de tratamientos de aguas servidas, etc. (Ducci, 1997).
Esta condición periférica también acarrea una serie
de problemáticas sociales como la fragmentación del
tejido social, estigmatización e inseguridad (Ducci,
2000), dando paso a un nuevo fenómeno social, don-
de sin importar las mejorías en indicadores de calidad
de vida, vivienda, educación y salud respecto a las
décadas pasadas, los habitantes de estas viviendas
sociales son los protagonistas de una nueva pobreza,
la cual según Rodríguez y Sungrayes (2005) es la “Po-
breza de los con techo”, donde la baja calidad de la
construcción sumada a la localización periférica de
sus viviendas da paso a habitantes que siguen siendo
pobres pero con casa.
A partir de lo anteriormente expuesto, se puede afi r-
mar sin lugar a dudas que la vivienda social en San-
tiago, más que incorporar nuevos espacios urbanos a
la ciudad, ha signifi cado una densifi cación histórica
de la periferia, lo cual ha acarreado una serie de pro-
blemáticas urbanísticas y sociales, ante lo cual cabe
preguntarse ¿Cuántas familias son parte o han sido
parte de esta periferia?
Descifrando el crecimiento urbano de Santiago
A partir de la interrogante sobre cuántas familias han
sido parte de esta periferia de viviendas sociales, se
plantea un análisis histórico y territorial de la ciudad
de Santiago. Para ello se utilizaran coberturas georre-
ferenciadas de la mancha urbana de Santiago para di-
ferentes años (obtenidas gracias a la colaboración del
Observatorio de Ciudades UC y del Gobierno Regional
Metropolitano en conjunto con los resultados del ca-
tastro nacional de condominios sociales (viviendas so-
ciales en altura) del Ministerio de Vivienda y Urbanismo
del año 2013).
El análisis se desarrolló a partir de la sobre posición
de dos manchas urbanas consecutivas (por ejemplo
1960 y 1970) para posteriormente identifi car todos los
conjuntos construidos en el mismo periodo de tiempo
y que se encuentren localizados en la mancha urbana
más reciente, bajo la premisa de que estos conjuntos
fueron parte de la nueva periferia que se construyó en
el periodo analizado, la cual años más tarde sería con-
solidada con la llegada de equipamientos y servicios.
Imagen n° 1: Crecimiento de la mancha urbana de Santiago entre 1920 y 2013. Fuente: OCUC, 2013 Y GORE RM, 2013
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La imagen n° 1 ilustra el continuo crecimiento de la Santiago desde 1940 hasta el 2013, lo cual se complementa con la información de la tabla n°2, donde se pueden dedu-
cir las siguientes tasas de crecimiento (en hectáreas) y la superfi cie fi nal de la ciudad al fi nal de cada periodo.
Periodo Porcentaje de crecimiento (%)
1940 - 1952 5.482 4499 82,07 14902
1953 - 1960 14.902 6576 44,13 21478
1961 - 1970 21.478 9939 46,28 31417
1971 - 1982 31.417 10714 34,10 42131
1983 - 1998 42.131 6432 15,274 8563
1999 - 2003 48.563 21041 43,33 69604
2004 - 2013 69.604 33877 48,67 103481
Tabla n° 2: Detalle de las superfi cies de inicio, crecimiento y fi nal de la mancha urbana de Santiago desde 1940 hasta el 2013. Fuente: OCUC, 2013 Y GORE RM, 2013.
Dentro de los datos descritos anteriormente, se pueden destacar una serie de situaciones. La primera es que con la excepción del periodo 1983-1998, la ciudad de San-
tiago siempre ha crecido por sobre un 30% respecto a su superfi cie inicial. También es interesante que si analizamos la velocidad de crecimiento (hectáreas promedio
por año) el periodo de mayor crecimiento corresponde a los años 1999 – 2003, donde la ciudad creció sobre las 5.000 hectáreas por año, aunque si se analiza desde el
porcentaje de crecimiento, este se registra entre 1940 y 1952, vinculado como se mencionó anteriormente a la grandes migraciones campo-ciudad.
1Crecimiento calculado a partir de la diferencia de superfi cie de los polígonos de cada año mediante el uso del software SIG ArcGis 9.3
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Imagen n° 2: Conjuntos de viviendas sociales en altura existentes en la ciudad de Santiago. Fuente: MINVU, 2013.
Por otra parte el crecimiento de Santiago ha generado una ciudad bastante particu-
lar donde la localización de sus conjuntos de viviendas aparenta ser bastante homo-
géneo, como se puede apreciar en una primer lectura de la imagen n°2, sin embargo
al realizar una revisión más detenida de estos polígonos, se hacen evidentes deter-
minados patrones en su distribución sobre el espacio. El primer es la casi ausencia
(excepto unos pocos casos) de este tipo de condominios en el sector oriente de la
ciudad, donde precisamente se registran los valores de suelo más elevados, mien-
tras que otro patrón es que en el resto de la ciudad se observan aglomeraciones
de conjuntos de viviendas en diversos sectores, tanto en sectores del centro de la
ciudad como Estación Central, Quinta Normal y Macul como en la periferia de esta,
donde destacan grandes conjuntos en comunas como Puente Alto, San Bernardo,
Maipú, Pudahuel y Quilicura.
Gráfi co n° 1: Total de conjuntos de viviendas sociales en altura y departamentos construidos entre 1920 y 2013. Fuente: MINVU, 2013.
Sin embargo, el ritmo de construcción de estos conjuntos no es homogéneo en
el tiempo. El gráfi co n°1 revela el total de departamentos construidos en Santia-
go, con un total de 186.367 departamentos (más del 50% del total de departamen-
tos construidos en el país). Dentro de la línea temporal de este tipo de viviendas
es sumamente interesante el incremento de unidades construidas desde 1961
hasta 1998. Durante estos 37 años se edifi caron el 76% de los inmuebles analiza-
dos (141.761 departamentos), donde cabe destacar que dentro de la etapa de la
política habitacional chilena de la década de los 90’, fue lejos el período donde se
alcanzaron los mayores números de soluciones habitacionales entregadas (Duc-
ci, 2000; Rivera, 2012) donde este tipo de viviendas alcanzaron las 72.415 unidades.
Crecimiento y consolidación de una ciudad segregada.
La serie de imágenes presentada a continuación grafi ca el crecimiento de la ciudad
de Santiago entre 1940 y 2013, en distintas etapas, detallando la localización de los
conjuntos de viviendas sociales en altura construidos en la misma etapa, hasta lle-
gar al año 2013, donde podemos observar de qué manera se ha consolidado la ciudad.
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Crecimiento urbano y localización de los conjuntos de viviendas sociales en altura
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Al observar esta serie de imágenes, el primer detalle que nos llama la atención es la
confi rmación de la tesis expuesta anteriormente sobre la localización de los conjun-
tos en la periferia de la ciudad, situación que se vuelve notoria especialmente entre
1970 y 1998, donde más del 53% del total de departamentos construidos se localiza
fuera de la mancha urbana original, es decir son parte de la periferia que se constru-
ye conforme la ciudad crece en su extensión horizontal.
Gráfi co n° 2: Cantidad de departamentos construidos en la zona de expansión de la ciudad entre 1920 y 2013.
Esta tendencia a la construcción en la periferia es continua a lo largo del análi-
sis histórico de la ciudad, especialmente entre los años 1983 y 1998 (ver gráfi co
n°2), donde el 61% de los departamentos construidos fue localizado en la zona
periférica, sectores que hoy en día aún no forman parte de la ciudad consolida-
da, y que son precisamente los grandes conjuntos de viviendas habitadas por
los “con techo” (Rodríguez y Sungrayes, 2005). Estas tendencias comenzarían a
revertirse después del año 2004, cuando la política habitacional, ahora concebi-
da bajo el alero del Fondo Solidario de Vivienda, comienza a generar diversos
mecanismos para incentivar la localización de estos conjuntos dentro de la ciu-
dad. Mecanismos que se enfrentan a otros problemas en la actualidad, como la
inefi ciencia del subsidio de localización (Correa, 2014) y que producto de que “se
acabó el suelo” en el área metropolitana de Santiago se ha generado una impor-
tante presencia de viviendas sociales en comunas externas a la ciudad, como
Colina, Peñafl or, Melipilla y Talagante; esto acarrea una serie de nuevos desafíos
como el aumento de las distancias hacia los principales equipamientos y frag-
mentación de la matriz de relaciones sociales, exacerbando las defi ciencias del
modelo político que se creó en los 80’ y que se perpetuó en los 90’ (Hidalgo, 2007
y Salazar y Cox, 2014).
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Conclusiones
El crecimiento urbano de Santiago ha estado ligado
históricamente a procesos segregadores de la pobla-
ción (Ducci, 1997 y Tapia, 2011), no hay dudas sobre ello,
ni argumentos que demuestren lo contrario. Los fuer-
tes procesos de segregación socio espacial en Chile se
deben al rol que juegan los mercados de suelo dentro
de la política habitacional (Sabatini y Brain, 2008), la
cual guiada por las reglas del mercado ha caído en un
ciclo vicioso compuesto por las comunas que acogen
conjuntos de viviendas sociales, provocando una baja
en su valor para mercados de mayor poder adquisiti-
vo, fomentando de esta manera la localización de nue-
vos conjuntos de viviendas sociales en esas comunas,
generando fi nalmente una segregación acumulativa
en la ciudad (Salazar y Cox, 2014).
Dicha acumulación de la segregación social es “más
maligna”, pues se potencia la desintegración de los
vínculos sociales y familiares que se generan dentro
de un barrio. Las familias se sienten una situación de
aislamiento ya sea por el continuo encierro en sus ho-
gares producto de la inseguridad o de las largas dis-
tancias recorridas hacia las fuentes de empleo (Ducci,
1997), o también la total falta de sentido de pertenen-
cia y de apropiación del espacio, lo cual se refl eja en
el abandono de las áreas verdes, sitios eriazos entre
las naves de departamentos, poco interés en el man-
tenimiento de las fachadas y menos aún en el entorno,
lo cual refl eja que las familias solo consideran como
propio el interior de sus viviendas. De esta manera
los espacios públicos se convierten en tierra de nadie
y quedan en mano de pandillas y grupos violentos,
incrementando la inseguridad en dichos sectores, lo
cual es uno de los principales estigmas con los que
debe cargar la población residente en dichos lugares
(Ducci, 2000). Esta desintegración de los vínculos daría
paso a los que Sabatini, Cáceres y Cerda (2011) denomi-
nan una “subcultura de desesperanza” y que Rodríguez
y Sungrayes (2005) identifi can en la “pobreza con techo”.
Estos lamentables efectos de la política habitacional
Chilena hoy en día son objeto continuo del debate
político y académico, lo cual se expresa en acciones
como la creación del Consejo Nacional de Desarrollo
Urbano, el cual fue encargado de impulsar la nueva Po-
lítica Nacional de Desarrollo Urbano. Para ello es fun-
damental abordar el problema de la vivienda como un
elemento estructural de la planifi cación territorial, y
generar un cambio en el enfoque de las políticas ha-
bitacionales (Zapata, 1999). Dicho cambio debe partir
desde la concepción de la vivienda como un derecho,
y que esta no solo debe ser pensada como el artefacto
que acoge a la familia, sino que es un sistema integra-
do por el terreno, la infraestructura de urbanización y
servicios, y el equipamiento social comunitario. Esta
relación se expresa en diversas escalas, como su loca-
lización en un entorno rural o urbano, el barrio o ve-
cindario y el conjunto habitacional con sus respecti-
vas unidades de vivienda. (Haramoto, 1994).
Por lo tanto, es fundamental comprender que la po-
lítica habitacional no sólo se trata de la entrega de
una vivienda, sino que también debe plantearse como
una solución integral que reduzca la segregación y
las diferencias sociales existentes, visión que cobra
relevancia si existe un empoderamiento del Estado y
de los actores sociales dentro del proceso de planifi -
cación territorial y desarrollo urbano, el cual debe tra-
tarse de un equilibrio entre las necesidades de la po-
blación y la localización de diversos equipamientos de
salud, educación, transportes y otros (Hidalgo, 2007).
Si no somos capaces como país de superar políticas
mal diseñadas o con intereses bajo la mesa, seguiremos
siendo el caldo de cultivo de las desigualdades, fomen-
tando de esta manera no solo la segregación social y la
falta de equipamientos y servicios, sino que también la
fragmentación del tejido social de nuestras ciudades
en las cuales nos desenvolvemos diariamente.
Fuen
te<. Diario
.Latercera.co
m
Imágen de conjunto de vivendas sociales, que son huella del paso de la ex Unión soviética por Chile. Éstas datan del año 1972, son parte de la política habitacional del gobierno de Allende y continuada por el gobierno militar posteriormente.
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CRECIMIENTO DESIGUAL: VIVIENDAS SOCIALES EN LA PERIFERIA
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