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Revista Venezolana de GerenciaUniversidad de Zulia

[email protected]

ISSN: 1317-9403

VENEZUELA

Revista Venezolana

de G

eren

cia

2003 Omar Guerrero

NUEVA GERENCIA PÚBLICA: ¿GOBIERNO SIN POLÍTICA? Revista Venezolana de Gerencia, julio-septiembre, año/vol. 8, número 023

Universidad del Zulia Maracaibo, Venezuela

pp. 379-395

mailto:[email protected]

www.redalyc.com

Revista Venezolana de Gerencia (RVG)Año 8. Nº 23, 2003, 379-395

Universidad del Zulia (LUZ) · ISSN 1315-9984

Nueva gerencia pública:¿gobierno sin política?

Guerrero, Omar*

ResumenRecientemente el concepto de gerencia pública (public management) ha provocado un singu-

lar debate. El propósito de este trabajo es analizar la nueva gerencia pública con el propósito de con-tribuir al debate. Los resultados revelan lo siguiente sobre la nueva gerencia pública: 1) Es una visiónprivada de lo público, de naturaleza cataláctica porque brota del pensamiento económico clásico,que la sitúa en el mercado para sustituir el esquema burocrático, 2) Se obstenta como nueva pero susantecedentes son tan antiguos como la economía clásica y neoclásica, 3) En ella convergen una va-riedad de ingredientes pero de igual naturaleza que la hacen compleja, 4) Su arribo es consonantecon los tiempos actuales cuando se proponen soluciones económicas a los problemas políticos enuna atmósfera donde el estudio de la política se distancia de la economía, 5) Son conceptos funda-cionales: orientación al cliente, privatización, mercado y competencia y en la reforma del sector públi-co: enfoque empresarial-gerencial, gerencia por objetivos y resultados y agenciación y reducción decostos, 6) Situada en el mercado, paradójicamente desde dentro es activada por la gerencia y dapaso a reglas burocráticas, reemplazando al gobierno de los hombres, visión romántica de un gobier-no sin política.

Palabras clave: Nueva gerencia pública, administración pública, mercado, burocracia, política.

Omar Guerrero*

New Public Management. Government WithoutPolicy?

AbstractRecently the concept of public management has provoced much debate. The purpose of this

paper is to analyze new public management for the purpose of contributing to this debate. The

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Recibido: 03-06-20 . Aceptado: 03-07-20

* Profesor de Carrera en Administración Pública de la Facultad de Ciencias Políticas y Socialesde la Universidad Nacional Autónoma de México. Miembro del Instituto Nacional de Administra-ción Pública y de la Academia Mexicana de Ciencias. Investigador Nacional Nivel III.E-mail: [email protected].

results reveal the following aspects in relation to new public management: 1) There is a new privatevision of what is public, catalytic in nature, which emerges from classical economic thought, and whichsituates itself in the market in order to substitute the bureaucratic scheme, 2) It pretends to be new butits antecedents are as old as classical and neo-classical economics, 3) A variety of ingredientsconverge in this new concept but of a similar nature which makes it complex, 4) Its arrival coincideswith modern times when when economic solutions are proposed for political problems in anatmosphere where the study of policies has separated itself from the study of economics, 5) There arefundamental concepts: orientation of the client, privatization, market and competition, and the reformof the public sector; the management focus, management by objectives-results, agencies, and costreduction, 6) It is situated in the market-place, paradoxically activated from within by management,and gives way to bureaucratic rules, re-emplacing government by men, a romantic vision of agovernment without policy.

Key words: New public management, public administration, market, bureaucracy, policy.

1. Introducción

Antes de iniciar este artículo debeser explicado el sentido de su subtítulo,el cual me fue inspirado por una frase deJames Buchanan (1991: 217), a travésde la cual explica que la opción pública(public choice) se ha convertido en unateoría del gobierno, la cual, habiendocomenzado por plantear análisis y solu-ciones románticas e ilusorias sobre elfuncionamiento del gobierno y el com-portamiento de los gobernantes, los hareemplazado por nociones que entra-ñan más escepticismo acerca de lo quelos gobiernos pueden hacer. La opciónpública, por lo tanto, ha tendido a sermás consistente con la realidad. Ennuestro caso, esperamos que la nuevagerencia pública sea capaz de plantearsus propuestas sin romances, pueshasta ahora parece inveteradamentepropensa a proponer soluciones difícil-mente aplicables.

El concepto de gerencia pública(public management) ha sido tradicio-nalmente una parte del ámbito discipli-

nario de la administración pública que loha enriquecido, y colaborado a extenderel dominio de su argumentación científi-ca. Sin embargo, recientemente ese con-cepto ha provocado un singular debatede alcances universales e incluso un mo-vimiento de independencia académica.

Inherente a la cultura administrati-va anglosajona en Estados Unidos deAmérica y el Reino Unido, así como Ca-nadá, Australia y Nueva Zelanda, dichagerencia hoy en día constituye un fococonceptual peculiar. Incluso buena par-te de los sectores definitorios de la ad-ministración pública en los textos clási-cos la mencionan de manera muy princi-pal.

Sin embargo, desde principios dela década de 1990 ese fenómeno emer-gió bajo una interpretación inédita que hatendido a diferenciarse por su novedad;es decir, como una nueva gerencia públi-ca que toma distancia radical de la anti-gua idea del manejo (management)como un elemento definitorio de la admi-nistración pública. Bajo su nuevo ideario,la gerencia pública es concebida como

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Nueva gerencia pública: ¿gobierno sin política?Guerrero, Omar _______________________________________________________

opuesta de la administración pública, ymás particularmente, se le entiendecomo una transdisciplina económica quepuede sustituirla benéficamente.

En estas páginas nos hemos pro-puesto analizar la esencia de la nueva ge-rencia pública, con el propósito de contri-buir a dar claridad a su significado, princi-pios y alcances.

2. Lo nuevo, lo gerencialy lo público

La nueva gerencia pública consisteen una palpable novedad por su origen,por su configuración como paradigma ypor los efectos que ha provocado.

En primer lugar, la nueva gerenciapública constituye una visión privada delo público que ha brotado de una tradicióndiversa a la establecida por FrederickTaylor (1911), Henri Fayol (1931), OliverSheldon (1986), y Chester Barnard(1975), mundialmente conocida comoMovimiento del Manejo Científico. Tam-poco se relaciona con los trabajos de Do-nald Sayles (1964) Henry Mintzberg(1983), ni John Kotter (1982) acreditadosestudiosos contemporáneos de la geren-cia privada. Sólo está familiarizado con elpensamiento de Peter Drucker (1986;1969) hoy en día uno de los tratadistasmás reconocidos de la administración delos negocios privados.

El origen de la nueva gerencia pú-blica se encuentra en otro lado: ha brota-do de la economía, y más particularmen-te, del pensamiento económico neoclási-co engendrado en la escuela austríaca,así como de la opción pública (publicchoice) estadounidense, donde se exal-

ta lo privado, el individualismo y la renta-bilidad. Por lo tanto, aunque la nueva ge-rencia ostenta como apellido el vocablopúblico, nada la vincula a esa noción,pues sus propósitos y resultados se en-caminan a la privatización del Estado.

En segundo lugar, aunque lleva pornombre la voz gerencia, no es ella en elsentido clásico su fundamento, sino la no-ción de mercado , al cual propone comomodelo sustituto del esquema “burocráti-co” del Estado. Aquí tienen su origen laspropuestas a favor de: 1) Establecer mer-cados intra-gubernamentales y orientaral gobierno hacia el consumidor, no haciael ciudadano; 2) Desarrollar la competen-cia en la provisión de bienes y serviciospúblicos y 3) Introducir al “espíritu empre-sarial” en el gobierno.

En efecto, la neogerencia públicano ha desarrollado una teoría del mana-gement en el sentido de los autores pre-citados, porque su carácter es constituiruna interfase entre el Estado y la socie-dad a través del mercado, no tanto paraauscultar las entrañas organizativas delgobierno. De aquí su naturaleza catalácti-ca, es decir, un proceso signado por el in-tercambio.

Se trata de un modelo de dentro ha-cia fuera, no de fuera hacia dentro.

Finalmente, la nueva gerencia pú-blica se ostenta como nueva. Sin embar-go, sus antecedentes son tan rancioscomo antigua es la economía clásica yneoclásica. En efecto, tal como lo obser-varemos más adelante, sus conceptoscentrales son categorías económicaspletóricas de abolengo: la noción de com-petencia fue formulada por Adam Smith(1952) durante el último cuarto del siglo

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________________________ Revista Venezolana de Gerencia, Año 8, No. 23, 2003

XVIII (1776), en tanto que la ley del mer-cado la ideó Jean-Baptiste Say (1841 ). Elconcepto de empresario fue acuñado porRichard Cantillon (1950) dos décadas(1755) antes de que apareciera la obramonumental de Smith. En fin, la teoría dela soberanía del consumidor la desarrollóLudwig von Mises (1988), desde princi-pios de la década de 1940.

La nueva gerencia pública, no obs-tante, constituye un fenómeno de altacomplejidad. Ello obedece en primer lu-gar, a que además de esos conceptos, ensu seno convergen una variedad de in-gredientes, los cuales, aunque de la mis-ma naturaleza, o emparentados íntima-mente, tienen personalidad propia y auto-nomía relativa. Hay que resaltar sobretodo a la economía neoclásica, donde re-puntan como sustento principal la escue-la austríaca y la opción pública. La pre-sencia de la primera es observable princi-palmente a través de la obra de Ludwigvon Mises (1994), y Friedrich Hayek(1967). En la segunda son muy visiblesJames Buchanan (1991), Gordon Tullock(1965) Vincent Ostrom (1974) y WilliamNiskaken (1971). También está presenteel pensamiento administrativo de PeterDrucker (1969; 1986), y una cantidadapreciable de conceptos sobrevivientesde la administración pública que han sidorebautizados. Fuera de la atmósfera an-glosajona se debe rendir debido crédito alos franceses Octave Gelinier (1967), Mi-chel Messenet (1975), y Romain Laufer yAlain Burlaud (1980), quienes formularonel esquema esencial del nuevo manejopúblico varias décadas antes de que apa-reciera en el Reino Unido y Estados Uni-dos de América.

3. Fisiocracia y Antropocracia

El arribo de la nueva gerencia pú-blica es consonante con los tiempos ac-tuales, pues hoy en día se suele proponerque los problemas políticos tengan solu-ciones económicas, y que una vez reem-plazados los procesos burocráticos, elgobierno se oriente a través del mercado.Consiguientemente, las soluciones eco-nómicas de los problemas políticos se es-tán explayando en una atmósfera dentrode la cual el estudio de la política se dis-tancia de la economía. Esta situación tie-ne su origen tiempo atrás, arrancó en lagradual y todavía irreversible tendencia ala especialización disciplinaria, separan-do al temario político y al temario econó-mico que han tendido a distanciarse másy más, y aún, a disociarse.

El resultado de esa brecha es el ol-vido de ese escenario llamado arte delgobierno , donde antaño se trababan lasrelaciones entre la política y la economía,y donde se daba sentido a la intervencióneconómica del Estado. La exclusión delarte del gobierno ha derivado en el en-sanchamiento de una antigua brecha en-tre la gerencia, entendida como una ema-nación de las relaciones de producción, yla administración pública discernidacomo un efecto de las relaciones de do-minación. A esta fisura hay que añadir laemergencia del modelo neogerencial, ca-racterizado por un manejo emanado delas relaciones de intercambio. Su ideariotiene como base desechar el gobiernopolítico, y en su lugar, asumir ese gobier-no económico que se llama mercado, demanera que cada administración públicaindividual quede uniformada bajo un pa-

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trón universal. La nueva gerencia pública-un manejo cataláctico que opera en elámbito del intercambio mercantil-, procla-ma al mercado como el mecanismo decooperación espontáneo y automáticoque hace funcionales los procesos eco-nómicos sin el concurso de administra-ción alguna. Pero no siendo la adminis-tración pública una consecuencia de lacolaboración espontánea, ni de los pro-cesos automáticos, sino de mecanismoscoercitivos, jerárquicos y conscientes, elproblema teórico esencial del gobiernode hoy en día consiste en cómo transitarde un sistema deliberado, a un régimenespontáneo, y hasta dónde esto es posi-ble y deseable.

El problema referido plantea asun-tos ciertamente trascendentales. Unomuy principal es la estrechez de los enfo-ques puros en las ciencias sociales, quedel mismo modo como lo desarrolló HansKelsen, bajo la forma de la teoría pura delderecho, otros campos del saber tambiénse esfuerzan por alcanzar conocimientosvalidados sólo desde dentro.

No está de más que expliquemosbrevemente el significado de la pureza dela teoría del derecho de Kelsen (1933),así como las ideas de Karl Schmitt(1985), sobre lo político, pues a través desu espíritu podremos entender la natura-leza de los enfoques puros y su alcance.

El jurista austriaco explicó que lateoría jurídica pura es la teoría del dere-cho positivo, la cual se limita a conocerúnica y exclusivamente su objeto, a sa-ber: qué es y cómo es el derecho, nocómo debe ser o cómo puede ser cons-truido. Es pura la teoría referida porquese propone asegurar un conocimientopreciso del derecho como su única finali-

dad, excluyendo todo aquello que riguro-samente no es derecho. La teoría puradel derecho libera a la ciencia jurídica delos elementos que le son extraños. Conesta medida, el derecho deja de estarmezclado con la ética, la psicología o lateología (Kelsen, 1933: 9-10).

Tan pura como la doctrina kelse-niana es la teoría de lopolítico desenvuel-ta por Karl Schmitt (1985), que debe serdeslindada del concepto de la política. Enefecto, lo político no tiene un objeto ni po-see límites, pues se trata de un conceptomás libre y amplio que la política, toda vezque esta categoría fue castrada por el li-beralismo que prohijó a la economía clá-sica y neoclásica, pues la subordinó a ella(Frye, 1996: 821-822). Es tan ilimitado lopolítico que no existe organización algu-na que lo comprenda, incluso el Estado.Sencillamente lo político refiere la rela-ción amigo-enemigo, cuyo laxo acota-miento es el grado de intensidad de suasociación o disociación, y que puede lle-gar hasta la muerte del otro (Schmitt,1985:22-23). Por consiguiente, sólo sepuede definir lo político a través de cate-gorías propiamente políticas, pues tienensus propios criterios que se expresan conindependencia de otras realidades socia-les, tales como las expresiones del acon-tecer y el pensamiento humanos de tipomoral, estético o económico.

Tal es la forma como Schmitt sepa-ró la teoría pura de la política (la políticapor la política) de la teoría liberal de la po-lítica (la política por la economía), que nohizo sino “despolitizar” a la política, puessu ámbito vital es la esfera individual y pri-vada, no lo público ni las ideas políticas(Frye, 1966: 822-825).

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En un contexto en el cual han proli-ferado los movimientos de independen-cia de cada una de las ciencias sociales,deslindándose de sus hermanas, las con-cepciones puras tendieron a proliferar.Naturalmente la economía clásica y neo-clásica también han constituido un mode-lo glorificado de pureza, toda vez quedesde hace dos centurias la primera pro-clamó la legalidad intrínseca de los pro-cesos económicos. Esta versión se iniciócon la segregación de todo intervencio-nismo del Estado y la erradicación delmercantilismo, culminando con la conde-na del Estado de bienestar. Al final decuentas, la teoría económica pura validósu pureza cuando apartó de su seno a lapolítica.

La teoría pura de la economía sedebe acreditar al discípulo francés deAdam Smith, Jean-Baptiste Say (1841);para quien la política y la economía hanestado indebidamente confundidas,siendo que la primera trata de la organi-zación de las sociedades, en tanto que laeconomía versa del modo cómo se for-man, distribuyen y consumen las rique-zas. Say (1841:5), destaca que “las ri-quezas son esencialmente independien-tes de la organización política”, porque elEstado puede ser próspero bajo cual-quier forma de gobierno a condición deque esté bien administrado. Esto explicapor qué hay monarquías boyantes, juntocon repúblicas arruinadas. La libertadpolítica puede ser favorable al desarrollode la riqueza, pero sólo de manera indi-recta. Hay que distinguir, por consiguien-te, la importancia de los principios delbuen gobierno y las bases del incremen-to de las riquezas.

La pureza de la política y la purezade la economía implican su mutua exclu-sión, así como una actitud recíprocamen-te refractaria, que se plantea como unainevitable disyuntiva: ¿es posible hoy díaun gobierno sin economía, del mismomodo que un gobierno sin política? Larespuesta es no en ambos casos. Debemás bien buscarse un punto de concilia-ción en el cual converjan la política y laeconomía, como energías sustancialesdel gobierno.

4. Una imagen básica

Sin embargo, la nueva gerencia pú-blica representa la culminación glorifica-da del distanciamiento entre la economíay la política. Esto se puede percibir nítida-mente, a través de sus conceptos funda-cionales: orientación al cliente, privatiza-ción, mercado y competencia. Sucedá-neamente es observable en el aparato desistematización de la reforma neogeren-cial del sector público. Los conceptosson: enfoque empresarial-gerencial, ge-rencia por objetivos y resultados, y agen-ciación. Finalmente, lo dicho también esvisible en el móvil que anima a la nuevagerencia pública: reducir costos.

4.1. Conceptos Fundacionales

Hay que resaltar que la cuartetaconceptual alrededor de la cual se hallaconfigurada la nueva gerencia pública, esla orientación al cliente, la privatización,el mercado y la competencia.

Orientación al cliente: Uno de losconceptos que mejor permiten identificarlos fundamentos neoliberales de la nueva

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gerencia pública, es la soberanía del con-sumidor. La idea parte del hecho de queestando los ciudadanos influidos princi-palmente por el disfrute de bienes tutela-res, como la educación, la salud y otrosservicios brindados por el Estado bene-factor, de allí emerge el problema decómo financiar un enorme gasto con car-go a los ingresos del erario público (Orga-nisation for Economic Cooperation andDevelopment, 1987: 27-31). La soluciónse materializó en la orientación hacia elcliente, una versión actualizada de la ideade la soberanía del consumidor formula-da originalmente por Ludwig von Mises.

Uno de los propósitos esencialesde las reformas neogerenciales consisteen hacer que la administración públicaesté en contacto con los clientes y así es-tablecer en su seno un mercado competi-tivo. Como se supone que la definición delos objetivos de la administración públicasuele ser opaca, su capacidad de res-puesta (responsividad) requiere un estiloadministrativo distinto. Es decir, una ge-rencia responsiva que capte la capacidadde cada cliente para acceder a las presta-ciones que tienen derecho a esperar,pues se ha desarrollado una sutil divisiónentre “usuarios de los servicios” y “consu-midores de los servicios”. Estos últimos,en contraste con aquellos otros, no sonconcebidos como recipientes pasivos deservicios, sino como clientes activos.

La idea de cliente sustituye a la no-ción de ciudadano, haciendo que comocontribuyentes informados conozcan elnivel de eficiencia de los servicios públi-cos a través del pago de sus impuestos.Por tal motivo, los resultados electoralesestarán determinados más por la satis-

facción o insatisfacción con los serviciospúblicos, que por la politización, las cam-pañas políticas y la opinión pública.

Una de las nociones más ligadas ala soberanía del consumidor es el empo-deramiento del cliente. El término tienehondas raíces en la cultura política occi-dental, donde significa lo que un locutor oescritor desea transmitir cuando externasu opinión. Denota sencillamente la exis-tencia de un gobierno democrático y conorganizaciones abiertas a la participaciónde sus miembros. Sin embargo, en las re-formas neogerenciales el empoderamien-to ha tendido a referir meramente la condi-ción de cliente y evocar la soberanía delconsumidor, pues su despliegue obedecea las críticas hechas a un gobierno opaco,remoto e infranqueable. Siendo soberano,el consumidor asume el control de su viday su destino, y de tal modo hace a su go-bierno transparente y próximo (Peter, Guyand Pierre Jon, 2000: 9-11 y 24-25).

Como derivación de la orientación alcliente, que entraña el mejoramiento de lainformación de sus preferencias en el mer-cado, la administración pública sufre altera-ciones significativas para tal efecto: lasgrandes organizaciones que suministranlos servicios públicos se desagregan enpequeñas agencias operativas, toda vezque son extintos los monopolios guberna-mentales. Siendo esas agencias las recep-toras directas de las preferencias clientela-res, junto con ellas se establecen pagos di-rectos al usuario que tienden a sustituir alos impuestos (Hood, 1987: 145-170).

Privatización: El nuevo paradigmaconstituye un esfuerzo hacia la privatiza-ción de los estilos de la práctica gerencial,que demanda la adopción de las herra-

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mientas provenientes del sector privadopor parte del sector público (Hood,1991:3). La nueva gerencia pública semueve hacia el aumento de la competen-cia en el sector público, porque la “rivali-dad” es la clave de la disminución de cos-tos y de mejores estándares. Por lo tanto,se esfuerza por disminuir o revertir el cre-cimiento del gobierno con base en uncambio hacia la privatización o cuasi-pri-vatización (Hood, 1991:3).

La nueva gerencia pública se pro-pone reemplazar al viejo paradigma vi-gente de la administración pública, ideaemanada de la combinación de la pers-pectiva gerencial y una nueva aprecia-ción del sector público, que descansa enel propósito de establecer un mercado in-terior y privatizar la provisión de bienes yservicios públicos. Este propósito tienesu raíz en la clausura de la fase de la exo-privatización y la inauguración de la etapade la endoprivatización, tal como se pue-de visualizar en el siguiente pasaje: “dadoque todas las actividades del gobierno di-fícilmente pueden ser transferidas al sec-tor privado, la próxima mejor solución estransferir la orcaneta de los negocios alas operaciones gubernamentales. Sinembargo, el manejo privado es diferentede la administración pública: el primeroderiva de las operaciones comerciales ysignifica traer un nuevo espíritu y un nue-vo vocabulario, así como la proliferaciónde las técnicas de su manejo. Esto tam-bién significa “desburocratizar” las opera-ciones del gobierno y reducirlas substan-cialmente” (Savoie, 1995:113).

En efecto, la nueva gerencia públi-ca es el resultado de un proceso constitui-do por dos etapas de privatización de los

espacios públicos. La primera entraña laexoprivatización del Estado y consiste enel procedimiento por el cual la administra-ción pública transfiere la producción debienes y servicios a la administración pri-vada, moviendo al Estado hacia fuera delmercado. La segunda etapa consiste enla endoprivatización del Estado, es decir,la sustitución de la administración públicade los asuntos nacionales, por la idea, lametodología y la técnica de la gerenciaprivada, moviendo al mercado hacia den-tro del Estado.

En la exoprivatización la gerenciapública fungió como el sujeto de la tran-sacción de cosas hacia el mercado; en laendoprivatización esa gerencia se con-vierte en el objeto de la transacción mer-cantil. En la primera etapa la gerencia pú-blica es el mercader, en la segunda es lamercancía. En tanto la exoprivatizaciónafecta al qué de la administración pública,la endoprivatización lo hace con el cómo.

Mercado: La nueva gerencia públi-ca establece mercados interiores en elseno de la administración pública, y utilizala contratación para fomentar la compe-tencia. Esta fórmula se extiende a la admi-nistración de personal donde se ha im-puesto el sistema de contratos (Boyle,1992-1993: 333-336), y así allana el pasoal servicio civil para incorporar candidatosdel sector privado (Gray y Bill, 1995:87).

La visión neogerencial refleja elcrecimiento sobresaliente de los valoresdel mercado en el sector público. Este en-foque tiene su base en el modelo de con-ducción del mercado dentro del sectorpúblico, y aunque la provisión de bienes yservicios no es nueva en dicho sector, laforma en que se hace lo es, porque hay

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un estilo diferente de organización y lide-razgo que está fundado en el desarrollomercantil interior. El cambio consiste enmudar algunas funciones tradicionalesen el sector público y establecer en su in-terior los elementos del mercado. Esamutación está representada por la geren-cia, en lugar de la asignación pública derecursos; por la privatización, en lugar delas empresas públicas; por esquemas deincentivos de competitividad, en lugar dela distribución de impuestos; por la desre-gulación, en lugar de la regulación; y porla economía neoclásica, en lugar de lahechura de política pública (Lane,1994:140).

La neogerencia pública representaun cambio de foco de la privatización, lacual, de actuar originalmente hacia fuera,retorna y se introduce en los procesos degestión pública para establecer un mer-cado interior, pues su objeto es explotar alos sectores públicos de los países quetienen una economía avanzada, donde eltamaño de la asignación de recursos pú-blicos es substancial y cuentan aún conempresas públicas. En efecto, el manejopúblico es un intento de reforma del sec-tor público desde dentro, en tanto que laprivatización implica que las funcionesson segregadas del sector público (Lane,1994:142). La privatización favorece elmercado externo, en tanto que el modeloneogerencial auspicia el mercado inter-no. Sencillamente la privatización hacambiado de lugar, pues ha pasado de

fuera, hacia dentro. De aquí nuestra ideade diferenciar, como lo hicimos saber, en-tre exoprivatización y endoprivatización.

Por lo tanto, uno de los efectos pre-ponderantes del imperio del mercadoconsiste en el establecimiento de sus me-canismos dentro de la administración pú-blica, entre los que destacan la contrata-ción por fuera (contracting out) y los car-gos al usuario1. Este último constituyeuna de las manifestaciones más nítidasde la orientación al cliente, toda vez queentraña mecanismos típicos de mercadoy competencia. Hay que agregar los vales(vouchers ), que constituyen un régimena través del cual el cliente adquiere el de-recho a un bien o servicio que él puedecubrir a los proveedores, y que reembol-san en moneda o en su equivalente des-de un fondo destinado al efecto (Ormon,1998:7-9).

4.2. Competencia

La competencia cierra el cuadrán-gulo básico del esquema conceptual de lanueva gerencia pública, que integra conla orientación al cliente, la privatización yel mercado, Bajo los lineamientos de lanueva gerencia pública, las organizacio-nes de la administración pública son redi-señadas dentro de los modelos económi-cos del sistema de contrato, como en lasempresas privadas. Es decir, se creancorporaciones competitivas que buscanbuenos precios y costos bajos, de mane-

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1 La contratación por fuera es el traspaso de la provisión de servicios al sector privado, en tantoque el cargo a los usuarios es el pago directo de los servicios públicos que realizan para hacer-les conocer inmediatamente sus costos y beneficios (Ormon and Elke, 1998).

ra que estas corporaciones públicas tie-nen más una configuración lucrativa, queuna orientación de interés público. Porconsiguiente, la competencia es crucialporque se discierne que provee la insis-tencia necesaria para dar eficiencia a losservicios públicos, e incentivar a las orga-nizaciones estatales para que sean com-petitivas como proveedoras del gobiernoy con los proveedores del sector privado.Por tal motivo se elimina la protecciónmonopólica que los gobiernos brindabana sus proveedores y se establecen servi-cios con base en el sistema de precios(Kaul, 1997:18).

Debido a que la neogerencia públi-ca es categorizada como una reconcep-tuación normativa de la administración pú-blica, se presume capaz de proveer servi-cios de alta calidad para los valores ciuda-danos e incrementar la autonomía de losmanejadores públicos, pues esos servi-cios son tan competitivos como los propiosde la empresa privada (Borins, 1995: 131-132). Por lo tanto, ella se propone mejorarla visión de los problemas públicos del go-bierno a través de fuerzas poderosas, en-tre las que destacan la privatización y lacompetitividad (Boyne, 1996:686).

La nueva gerencia pública tiene enla orientación al cliente el espacio de pro-ximidad que requiere para poner vis a visal proveedor y al consumidor. La privati-zación refrenda el papel eminente de lapropiedad y la lucratividad que emanandel capitalismo, en tanto que el mercadose ofrece como el ámbito de intercambioy de transacción para los actores del dra-ma económico que bulle en la administra-ción pública cataláctica, cuya garantía esuna competencia proverbial.

4.3. Aparato de Sistematización de laReforma Neogerencial del Estado

El enfoque empresarial-gerencial,la gerencia por objetivos y resultados y laagenciación, configuran la base organi-zativa y operacional del nuevo manejopúblico.

Enfoque empresarial-gerencial:La nueva gerencia pública constituye unparadigma de gestión que combina lospapeles de empresario y gerente. Entra-ña un modelo empresarial de manejo delsector público, pues la expresión inglesapublic management es el reflejo de la in-serción de la perspectiva gerencial dentrodel sector público (Savoie, 1995:112).Esto significa la implantación de la ima-gen empresarial de los negocios privadosdentro del gobierno, cuya idea es que elsector público esté en manos de gerentesprofesionales dotados con un control acti-vo, visible y discrecional sobre las organi-zaciones (Lane, 1994:139). Es un modeloque invoca la libertad de manejo comoparáfrasis de la idea de la libertad de ele-gir, formulada por Milton Friedman(1979), de lo cual deriva su propuesta so-bre la responsabilidad que requiere unaasignación clara de deberes, no la disper-sión del poder.

Gerencia por objetivos y resulta-dos : El modelo neogerencial desarrollaun diseño de objetivos por resultados,donde se formulan estándares explícitosy medidas de rendimiento, así como ladefinición de metas e indicadores de éxi-to, preferentemente expresados en térmi-nos cuantitativos. La noción de responsa-bilidad es configurada con base en unadeclaración nítida de metas, de modo que

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se pone énfasis en los controles de resul-tados, en tanto que la asignación de re-cursos se asocia a medidas de rendi-miento. Asimismo se anteponen los re-sultados a los procedimientos, y se enfati-za la importancia de la evaluación y la efi-ciencia.

Agenciación: La estrategia orga-nizativa del neogerencialismo para esta-blecer los lineamientos catalácticos en laadministración pública, consiste en desa-gregarla en una diversidad de agenciasque operan con base en el pago por servi-cio. Esa administración, de suyo centrali-zada, es desarticulada en unidades me-nores para operar con libertad y flexibili-dad. Se impone un cambio hacia la desa-gregación de la organización del sectorpúblico y el desgajamiento de unidadesmonolíticas, para establecer un sistemagerencial uniforme dentro de unidadescorpóreas integradas alrededor de pro-ductos. Las nuevas entidades operan conbase en presupuestos descentralizadossobre una sola línea, de aquí que se esta-blezcan unidades manejables merced ala separación de los intereses propios dela provisión y de la producción. A travésde estos mecanismos se esperan venta-jas derivadas del uso de contratos y fran-quicias, tanto dentro como fuera del sec-tor público (Hood, 1991:5-6).

La importante noción de consumi-dor s del sector público para “hacer másconoberano determina directa y decisiva-mente las reformas de la administraciónpública bajo la égida neoliberal. La agen-ciación es uno de sus frutos más repre-

sentativos, pues mediante esta organiza-ción en pequeña escala es como se pue-den captar con mayor nitidez las prefe-rencias del consumidor (Hood, 1987:148).

Reducción de Costos : Como co-rolario de todo lo anterior, el fin supremoque se persigue consiste en disminuir losgastos del gobierno. Con miras en esteobjeto se acrecienta la presión hacia ungran rigor en el manejo de los recursos, lareducción de costos, el reforzamiento dela disciplina laboral y la resistencia a lasdemandas sindicales. De aquí emana elcontrol de las demandas de recursos me-nos”. En suma: el propósito básico del go-bierno neogerencial consiste en ensan-char la eficiencia en la asignación de losrecursos públicos (Hood, 1987:146).

Con base en este ideario así rese-ñado, la hermandad académica neoge-rencial concluye lo siguiente: todo lo ante-rior demanda que el gobierno sea removi-do del nicho de la administración pública,donde opera con reglas y jerarquía, limitala libertad de acción, coarta la capacidadde respuesta y restringe la iniciativa. Sunuevo sitial debe ser la nueva gerenciapública, la cual brinda al gobierno un sen-tido de adaptación e innovación institu-cionales, y lo transforma en más flexible ymás responsivo en el despacho de sus la-bores.

En suma: la nueva gerencia públicaconsiste en un ente que está constituidode manera polarmente opuesta a la admi-nistración pública como se observa en elcuadro siguiente:

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En efecto, la nueva gerencia públi-ca consiste en un modelo constituido demanera polarmente opuesta a la adminis-tración pública, pues ésta tiene comoprincipio causal la política, su foco organi-zativo es el Estado, con sus relaciones dedominación; y su núcleo procesal es la je-rarquía, es decir, una cadena de delega-ción. En tanto que en la nueva gerenciapública, la economía es la unidad de obje-to, el mercado con sus relaciones de in-tercambio es el foco organizativo, y la ca-talaxia es el núcleo procesal con sus rela-ciones contractuales. El corazón activode la administración pública es el serviciopúblico, para la gerencia lo es el merca-do; la primera tiene una vocación regula-toria y está normada por el derecho admi-nistrativo, la segunda está inspirada en ladesregulación y su escenario formal es elderecho mercantil. La administración pú-blica detenta sus valores en la ética y pro-

duce un efecto social de bienestar colecti-vo, en tanto que la gerencia exalta la efi-cacia y su efecto económico se orienta alelogio del individualismo. La primera espública y colectiva, la segunda privada yegoísta. La una está basada en una disci-plina dentro de las ciencias sociales, laotra es una transdisciplina económicaque ha colonizado a la administración pú-blica.

5. Catalaxia

La naturaleza cataláctica de la nue-va gerencia pública obedece a su índolemercantil, pues ella es la emanación deuna economía que la sitúa en el mercadocomo su mundo existencial. Esto es loque le brinda su carácter de nexo y de ex-terioridad, pues ella se explica fuera de laorganización, no dentro. Es decir: el mer-cado es su condicionante esencial, por-

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Diversidades entre la administración pública y la nueva gerencia pública

Carácter Distintivo Administración Pública Nueva Gerencia Pública

Principio Causal La Política La economía

Foco Organizativo El Estado:Relaciones de dominación

El mercado:Relaciones de intercambio

Núcleo Procesal La jerarquía:Cadena de delegación

la catalaxia:Contrato

Corazón Activo Servicio público Competencia

Fundamento Jurídico Derecho administrativo Derecho mercantil

Orientación haciael ser humano

Lo público Lo privado

Fundamento axiológico La ética:Bienestar público

La eficiencia:Individualismo

Naturaleza científica Ciencia social Transdisciplina económica

que es el intercambio el que nutre su vida.Sin embargo, aunque la neogerencia pú-blica está determinada por su caráctermercantil, desde el momento en que seadentra en el cosmos organizativo de laadministración pública es vigente en ellael mismo efecto que sufre la gerencia pri-vada en el seno de la empresa. A saber:el proceso cataláctico se desvanece y essustituido por el proceso jerárquico, demanera que los precios dejan de operarcomo homeóstato del intercambio mer-cantil, para ser reemplazada por el papeldel empresario como gerente. Es de talmodo que la coordinación brindada por elsistema de precios, que mueve a la em-presa desde fuera, es suplida por la ge-rencia que es activada desde dentro.

Existe pues una paradoja existen-cial en la nueva gerencia pública: siendocataláctica su índole, es decir, un inter-cambio libre, horizontal, espontáneo yautomático, su paso hacia dentro de unaorganización la somete a reglas coerciti-vas, verticales, deliberadas y planeadas.Esta paradoja, que es explicada por R.HCoase (1963), es resuelta en principio porLudwig von Mises.

5.1. La Coordinación Gerencialdel Empresario

Como todo economista, Coase(1963:304), partió de la descripción delsistema económico como algo que nor-malmente funciona por sí mismo, es de-

cir, que su operación ordinaria no está su-jeta a ningún control central, ni necesitade supervisión céntrica, pues a través deun proceso automático la oferta se adap-ta a la demanda, y la producción al consu-mo. Por consiguiente, él observa al siste-ma económico como un ente coordinadopor el mecanismo de precios. Pero, aun-que dicho sistema funciona por sí mismo,esto no significa que no exista en su inte-rior alguna planeación debida a personasque prevén y optan entre alternativas aseguir, pues tal es la condición necesariadel orden imperante en el sistema.

Hasta allí no existe ningún proble-ma. Las dificultades comienzan cuando setrata de explicar la coordinación en el senode la empresa, donde el mecanismo coor-dinador no son los precios. Este punto esel aspecto más complicado cuando separte desde el ángulo del mercado, y sepenetra dentro de la empresa donde elmercado se desvanece junto con su siste-ma de precios. Esta compleja situación noha sido desatendida por economistas de latalla de Alfred Marshall (1931: Caps.XVIII-XII), quien propuso a la organizacióncomo el cuarto factor de la producción2.

Debido a que en el seno de la em-presa las transacciones de intercambioson inexistentes, la estructura del mer-cado es reemplazada por el empresariocoordinador que maneja la producción.Esto hace evidente que hay dos formasde coordinación diversas, ya se trate defuera o de dentro de la empresa. Existe

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2 Marshall (1928) también destinó un capítulo al estudio del manejo en los negocios. El capítuloreferido es el XII, cuyo contenido trata de la organización industrial y el manejo de negocios (bu-siness management).

una coordinación propia del mecanismode los precios y una más por obra del em-presario (Coase, 1963:305-306). Estan-do fuera de la empresa, la coordinaciónes un campo del saber de economistasneoclásicos del prestigio de FriedrichHayek. Estando dentro, la coordinaciónes una materia de administradores priva-dos de crédito elevado como el de Lyn-dall Urwick.

Por consiguiente, hay que resaltarque el rasgo característico, distintivo ypreponderante de la empresa radica en lafunción de reemplazo del mecanismo deprecios (Coase, 1963:306). Con base enesta función, el empresario es definidocomo la persona que en un régimen mer-cantil de competencia sustituye al meca-nismo de precios en el manejo de los re-cursos (Coase, 1963:307-309), en cali-dad de gerente.

Esta función coordinadora del em-presario, formulada por Coase en 1937,había sido desarrollada desde 1916 porHenri Fayol a través de su concepto deadministración como prever, organizar,mandar, coordinar y controlar (Fayol,1931). Pero que fue desenvuelta de unmodo más sintético a través del teoremade Urwick, por el cual se declara que el finde la organización es la coordinación,pues sin ella la división del trabajo se con-vierte en un fenómeno caótico, errático yazaroso (Urwick, 1942).

En suma: el régimen de mercadocompetitivo sólo existe fuera de la organi-zación, y cuando más se extiende comoun nexo coordinador entre organizacio-nes, pues cuando se trata del interior dela empresa, el mercado y el mecanismode precios cesan de existir, siendo este ellocus de un empresario que ejercita la co-

ordinación como gerente en el sentido deUrwick.

De acuerdo con todo lo anterior, re-sulta claro que la propuesta de la nuevagerencia pública por cuanto que es posi-ble introducir el mercado y la competen-cia en el seno de la administración públi-ca debe examinarse atentamente, puesesa posibilidad es de suyo irrealizable in-cluso en la empresa privada.

5.2. La Gerencia

Debido a la paradoja de la imposibi-lidad de que el mercado coordine interna-mente a la empresa a través del mecanis-mo de precios, requiriendo de empresa-rios-gerentes que coordinen, la nueva ge-rencia pública por cuanto cataláctica nosiguió el camino de Urwick, es decir, la in-terioridad de la esfera de la producción,sino el ámbito del intercambio. Esto haderivado en una estrategia de reforma dela administración pública acomodada almercado que no ha desarrollado una teo-ría gerencial clásica, sino una visión alter-na que optó por simplificar su estructura através de un proceso quirúrgico, por elcual son desagregadas las grandes orga-nizaciones burocráticas en unidadesoperativas.

Este diseño obedece a los cánonessacrosantos de la economía neoclásicaque proclama, como ocurre en la empre-sa privada, que las agencias públicas es-tén relacionas directamente con los clien-tes. Previamente los ciudadanos sonconcebidos como consumidores situadosen el mercado, los cuales pagarán direc-tamente los servicios así brindados, todavez que el sistema de precios produce lainformación necesaria para que los pro-

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veedores capten sus preferencias. Sinembargo, esas grandes organizacionesadministrativas no desaparecen, se refor-man, de manera que la coordinación in-terna se confía en gerentes públicos pre-parados de manera similar a los maneja-dores privados.

Es a través de tal estrategia, que lagerencia pública cataláctica es introduci-da en el Estado.

5.3. Catalaxia: el Cálculo Monetario

La catalaxia es el factor de defini-ción esencial de la gerencia privada, puesella se ocupa de las acciones económicasrealizadas sobre la base del cálculo mone-tario. Pero el intercambio mercantil y elcálculo monetario se hallan mutua e inse-parablemente ligados, porque la presen-cia del dinero y del cálculo monetario estácondicionada por la preexistencia del mer-cado. Catalaxia es la teoría de los tipos deintercambio y de los precios (Mises, 1996:Cap XIV parte 1 y Cap XVI parte 1).

Gerencia cataláctica es, por consi-guiente, el manejo cuya operación se rea-liza con base en un cálculo monetario quetiene su sede causal en las relacionesmercantiles. Es aquella gerencia dondecada persona cooperante es evaluada enfunción del valor de su contribución en elproceso de producción de bienes y servi-cios. Salarios y sueldos no dependen dedecisiones arbitrarias, sino de los manda-tos de los consumidores dictados desdeel mercado, lo mismo que las mercancíasque brotan de los procesos productivosde la empresa. Es el consumidor sobera-no quien manda sobre los empresarios,los agricultores y los trabajadores, cuyas

ganancias, pérdidas y salarios, están de-terminados por los procesos mercantiles.La fuerza de su mandato no deriva de queinvolucre a personas relacionadas en elproceso de producción, sino a las cosasque ese proceso implica. La gerencia ca-taláctica “concierne a las cosas, no a loshombres” (Mises, 1996:38).

Se trata de la gerencia de las cosasanunciada muchos años antes por Henride Saint-Simon (1975), donde se gestio-na sin prejuicio ni pasión, y con la pura ob-jetividad de tratar con materiales inani-mados.

Conclusión

La nueva gerencia pública culmina-ría ese ancestral anuncio hecho porSaint-Simon, en el sentido de que la admi-nistración de las cosas finalmente reem-plazaría al gobierno de los hombres. ¿H-abrá ocurrido tal cosa? Creo que no, por-que una administración tal, significa la vi-sión romántica de un gobierno sin política.

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