Opinión Publica Fox

8/16/2019 Opinión Publica Fox

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OPINIÓN PÚBLICA, PREFERENCIAS Y POLÍTICAEXTERIOR: MÉXICO ANTE EL MUNDO

J O R G E A . SCHIAVON*

I N T R O D U C C I Ó N

E N M AT E R I A D E P O L Í T I C A E X T E R I O R , SI LOS ESTADOS fueran racionales, llevar ían a cabo sus acciones c on u n p ropós i to def inido, ana l izar ían los ambientes nacional e in ternacional y, dentro de sus capacidades y restriccionesinternas y externas, e leg i r ían la estrategia que me jo r los con duj era a la reali

zación de sus objetivos o intereses nacionales, subjetivam ente defin idos po rellos. Esta "racionalidad" en la ac tuac ión estatal n o supone que los estadossiempre consigan sus metas preferidas, per o sí que busca rán conseguirlas lomejor que puedan, tomand o en cuenta su poder relativo y las restriccionesdomést icas y sistémicas que enfre ntan. Siendo así, l a racionalidad ún icamente significa qu e los estados tienen intereses o preferencias, que n o sonotra cosa que la forma en que o rdenan lo s posibles resultados que sedesprenden d e l ambiente es t ra tég ico en qu e se encu entr an inmersos;1 d ichas preferencias deben ser completas y transitivas.2

La pol í t ica exter ior de u n Estado d e m o c r á t i c o , como e l mexicano, teór icamente debe representar, coordinar y def end er los intereses o preferencias nacionales; idealmente, éstos deben reflejar los de la mayor í a de lasociedad.3 En la med ida en qu e se tenga un a i de a m á s clara y precisa de qu é

* Agradezco a Brisna Beltrán su invaluable apoyo com o asistente de investigación para larealización del presente artículo.

1 En la literatura sobre elección estratégica se usan indistintamen te los términos interesesy preferencias. Véase Jeffry A. Fried en, "Actors and Preferences in International Relations", enDavid A. Lake y Robert Powell (eds.), Strategic Choice and International Relations, Princeton,Princeton University Press, 1999, p. 39.

2 Qu e sean completas significa que cubren todos los posibles resultados disponiblesde sus acciones y que sean transitivas implica que, si A>B y B>C, entonces A>C. David A. Lakey Robert Powell, "International Relations: A Strategic-Choice Approach", en David A. Lake yRobert Powell, op. cit, pp. 6-13.

3 Jorge A. Schiavon, "México ante Estados Unidos, América Latina y el mundo: percep-

Foro Internacional\


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piensan los mexicanos sobr e cu es ti on es internacionales, se rá posible elaborar u n a pol í t ica ext ern a má s acord e c on sus verd adero s intereses o preferencias.

Las preferencias o intereses -ya sean individuales , de un grupo de in terés o de u n Es ta do - pu ed en ser especificados al meno s de tres maneras diferentes: a través de supuestos l óg i cos , deduc i éndo los de una t eor ía o bieno b s e r v á n d o l o s en la real idad . 4 Den t ro de esta tercera posibi l idad, una de lasformas m á s comu nes en las que los ind iv iduos revelan sus preferencias so

bre u n tema en pa r t i cular es p o r me d i o de encuestas de op in ión . En ellasse presenta a los encuestados una gama de opciones sobre un asunto espe

cífico y se les pide que i n d i q u e n aquellas por las que se incl inan. De acuerdo con la f o rmu lac ión de la pre gun ta , en algunos casos, se pued e con oce ra d e m á s la in te nsi da d de dichas prefe renci as.

Hasta mediados de la a d m i n i s t r a c i ó n de l pre sid ent e Vic en te Fox (2000¬2006), e n Méx ico n o exis t ían datos duros, confiables, púb l i cos y representativos que establecieran cuáles son las pre fer enc ias y per cep cio nes de losmexicanos en materia de po l í t i ca ex te ri or y sobre la pos i c ión de México enel s istema in ter nac ion al. Co n la finalidad de l len ar este impor tan te vacío,

en 2004 y 2006 se levantaron las encuestas México y el mundo ( M M ) .s

Dada lasolidez m e t o d o l ó g i c a y el alto grado de representatividad de la pob lac iónen estas encuestas, 6 sus resultados pue de n servir co mo u n indi ca dor confia ble de los intereses o pre fer enc ias d e la m a y o r í a de los mexicanos en mater ia de po l í t i ca externa y fungir c o m o base para guiar dicha política.

dones y realidades", en Consuelo Dávila y Rafael Velázquez Flores (coords.), Perspectivas de la política exterior de México 2006-2012, México, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales-UNAM,2006, pp. 47-48.

4JeffryA. Frieden, op. cit., pp. 53-66.5 Levantadas conjuntamente por el Centro de Investigación y Docencia Económicas

(CIDE) y el Consejo Mexicano de Asuntos Inte rnaci onales (Comexi); los resultados de ambasencuestas se encuentran públicamente disponibles en: http://mexicoyelmundo.cide.edu. Para los reportes sobre México, véase Guadalupe González González, Susan Minushkin y Ro

b e n Y. Shapiro (eds.), México y el mundo: visiones globales 2004. Opinión pública y política exterioren México, México, CIDE / Comexi, 2004 (en adelante MM-2004); Guadalupe González González, Susan Minushkin y Robert Y. Shapiro (eds.), México y el mundo: visiones globales 2004. Opinión pública y política exterior en México y Estados Unidos: un estudio comparado, México, CIDE /Comexi, 2004 (en adelante MM-2004-EC); Guadalupe González González y Susan Minushkin(eds.), Méxicoy el mundo 2006: opiniónpúblicay política exterior en México, México, CIDE / COMEXI,2006 (en adelante MM -2006) ; y Guadalupe González González y Susan Minushkin (eds.), México y el mundo 2006: líderes, opinión pública y política exterior en México, Estados Unidos y Asia: un es

tudio comparativo, México, CIDE / Comexi, 2006 (en adelante MM-2006-EC).6 La encuesta usa como base una muestra aleatoria representativa de la pobla ción mexi

cana adulta (18 años o más), con un nivel de confianza de los resultados en ambas encuestasde 95% y con un margen de e rr or muestra l de + / - 4%.

http://mexicoyelmundo.cide.edu/http://mexicoyelmundo.cide.edu/


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Este a r t ícu lo analiza las per cep cio nes y pref eren cias de los mexic ano sen mat eria internaci onal duran te la a d m i n i s t r a c i ó n del presidente Fox, tomando como base la i n f o r m a c i ó n que se desprende de estas encuestas.A d e m á s , presenta un d i agnós t i co sobre algunos patrones de percepcionesexistentes en Méx ico durante la segunda m i t ad de esta a d m i n i s t r a c i ó n. E n part icular, busca responder seis preguntas centrales con respecto a la relac i ó n de M é x i c o con el mundo:

1) ¿ Q u é tan nacionalistas o internacionalistas son los mexicanos?2) ¿Consideran és tos que su pa ís es parte de A m é r i c a del Norte o de

A m é r i c a Lat ina y, en con secue ncia, co n cuá l reg ión creen que Méx ico de

b e r í a profundizar sus v ínculos y relaciones?3) ¿ Q u é t ipo de sentimientos imperan hacia Estados Unidos, pa ís con

el que M é x i c o tiene su p r inc ipa l re lac ión bilateral?4) ¿Existe homogeneidad entre las diferentes regiones del país en cues

tiones internacionales?5) Con respecto a las prioridades de po l í t ica exter ior mexicana, ¿domi

nan las cuestiones económicas , po l í t i cas , d ip lomát i cas , culturales o de otraíndole?

6) ¿las preferencias de los l í de res mexicanos sobre asuntos externosco inc iden con las de la p o b l a c i ó n general?

Las respuestas tentativas a cada una de estas preguntas se s o m e t e r á n alescrut in io e m p í r i c o con base en los resultados de las encuestas, con el objeto de evaluar si dichas h ipó tes i s encuentran sustento en las percepciones y

preferencias de los mexicanos. E n este sen tido , se a r g u m e n t a r á que: i ; au ncu an do existe u n fuerte sentido de id en ti da d nac iona l, los mexicanos están

ba stan te interesados en cuestiones int ern acio nal es y son m u y p ragmát icosen la f o rma de conducir sus relaciones externas; 2) los mexicanos se consi

deran geográ f i ca y e c o n ó m i c a m e n t e parte de A m é r i c a del Nort e, pe ro hist ó r i ca y cul tu ralm ente parte de A m é r i c a Lat ina; a d e m á s , entre los l í de res yl a pob lac ión general existe la a sp i rac ión de servir co mo puent e entr e estasdos regiones; 3) con respecto a la r e l ac ión co n Estados U ni do s, los mex icanos tie ne n sentimientos ambivalentes: hay un a gra n afinidad hacia este paísy, al m is m o tiem po , im pe ra la desconfianza y res ent imi ento hacia él; 4) hayun a cons iderable difere ncia re gio na l en las percepcio nes y preferencias delos mexicanos; p r á c t i c a m e n t e se puede hablar de dos Méxicos : el norte

t iend e a ser má s mo de rn o, interna cionalis ta y afín al mundo capitalista desarrol lado, mientras que el centro, sur y sureste t ienden a ser más tradicionales, nacionalistas y afines al m u n d o p rot ecc ion ista y en vías de desarrollo;5) dentro de las prioridades de po l í t i ca exterior, dominan las relacionadascon la p r o t e c c i ó n e c o n ó m i c a y d i p l o m á t i c a de los intereses externos deM é x i c o , en p ar tic ul ar la defensa de los mex ican os en el extr anje ro y la pr o-


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m o c i ó n de las exportaciones; en segundo nivel aparecen las relativas a laseguridad (narcot ráf ico y te rr o ri smo) y, finalmente, en tercera instancia ,las po l í t icas y culturales; por ú l t i m o , 6) entre los l í de res y la p o b l a c i ó ngen era l hay convergencias considerables (pr ior ida des de po l í t ica exterior,cuestiones e c o n ó m i c a s y de comercio internacional , asuntos de seguridad, pes imismo con respecto a la d i r e c c i ó n en la que va el mundo, y el deseo deque M é x i c o funja como puente entre A m é r i c a del No rt e y L a t i n o a m é r i c a ) , pero t a m b i é n existen divergencias sustanciales ( invers ión extranjera, beneficios de la g lobal izac ión y tendencia s haci a la i n t e g r a c i ó n regional) .

C on base en las preguntas e h ipó tes i s anteriores, a lo largo del a r t ícu lo

se analizan c r í t i camente las relaciones de México con el mu nd o. A d e m á s , sesugieren algunas transformaciones que s e r í an necesarias en las relacionesexteriores del país , en caso de considerarse que las percepciones y preferencias de los mexicanos en esta materia pueden servir como p a r á m e t r o para la e l a b o r a c i ó n y e j e c u c i ó n de la po l í t ica exterior.

En t é rminos de estructura, aparte de la presente i n t r o d u c c i ó n y las co nclusiones, el trabajo se divide en cinco secciones. La primera presenta el per f i l de los mexicanos y sus percepciones generales en materia internacional. L a segunda analiza la po l í t i ca exterior mexicana hacia las dos regionesh i s t ó r i c a m e n t e m á s trascendentes para el pa ís : Am ér i ca del Norte y A m é r ica La ti na . La tercera discu te las amenazas internacionales y las prioridadesde po l í t ica exterior que ident i f ican los mexicanos, haciendo énfasis part icular en dos temas: m i g r a c i ó n y na rco t rá f i co . La cuarta describe la posic ión de los mexicanos respecto a los organismos internacionales y a lac o o p e r a c i ó n mult i la teral . Por ú l t i m o , la quinta esboza los elementos a través de los cuales se puede alcanzar una po l í t ica ex ter ior a r m ó n i c a m e n t ecoordinada y que sea representativa de la diversidad de intereses de los di

ferentes actores internos en M é x i c o . Finalmente, en las conclusiones se resumen los principales hallazgos del presente a r t ícu lo .

I . E L P E R F I L DE LA P O B L A C I Ó N M E X I C A N A E N M AT E R I A I N T E R N A C I O N A L

En México existe un fuerte sentido de identidad nacional. De manera consistente, en las encuestas de 2004 y 2006, 64% de la p o b l a c i ó n se ident if icóa sí mi sm a co mo mex ican a, p o r en ci ma de otras ident idade s supran aciona-les o subnaciona les (de los encuestados, sólo 30% en 2004 y 34% en 2006revelaron tener una i den t i f i cac ión reg ion al, estatal o local m ás in tensa) .7

La fuerte identidad nacional p o d r í a sugerir que la p o b l a c i ó n mexicana

7 MM -2004, p. 17 y MM -2006, p. 23.


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es m á s pro cliv e a apoyar un a po l í t i ca exterior de alejamiento del pa í s frenteal mundo. Sin embargo, contrariamente a lo que se p o d r í a suponer, losmexicanos no son aislacionistas. De hecho, la p o b l a c i ó n mexicana tiene unelevado i n t e rés en materia de po l í t i ca exterior. Una inmensa m a y o r í a demexic anos (87% en 2004, 83% en 20 06 )8 r e p o r t ó estar muy o algo interesada en asuntos internacionales. A d e m á s , 56% considera que la po l í t i ca exter io r de México debe ser proactiva en aquellos asuntos interna cionale s queafectan al país , porcentaje que sólo varió un punto entre 2004 y 2006 (57 y56 respectivamente).9 C o n base en lo anterior, se puede afirmar que elmexicano promedio no sólo n o es pa rr oq ui al , sino que tiene u n considera

ble i n t e r é s en asuntos internacionales y espera, a d e m á s , que la po l í t i ca exte r ior de su pa ís sea proactiva y no reactiva.

Co n respecto a la id en tid ad inte rnac iona l , imp era la ident i f icac ión cultural sobre la realidad geográf ica : la m a y o r í a de los mexic ano s (6 2% ) sedefine como latinoamericano, mientras que 22% como ciudadano delm u n d o y sólo 7% se ve a sí mi sm o como n or tea me ric ano .1 0 Esta fuerte ident idad latin oam erica na es resultado de la hist oria que M é x i c o tiene en com ú n con los pa íses de la r e g i ó n , con los que comparte un pasado colonial,r e l i g i ó n e idio ma . Así, aun que geográf ica y e c o n ó m i c a m e n t e M é x i c o es parte de A m é r i c a del Norte, cuestiones h is tór icas y culturales inducen almexicano a percibirse a sí mismo como latinoamericano.

I I . L A S RELACIONES EXTERNAS PRIO RITA RIAS :E N T R E A M É R I C A D E L N O R T E Y A M É R I C A L AT I N A

A. Las afinidades

A pesar de que la p o b l a c i ó n me xic ana se dice m á s ide ntif icad a cul turalmente con A m é r i c a Latina, la afinidad hacia los pa íses pertenecien tes aesta r e g i ó n es m u ch o m en o r que la que siente po r pa íses ubicados en A m ér ica de l Nor te . Para conocer los sentimientos que tienen los mexicanoshacia distintos pa í ses de l mundo, se p i d i ó a los encuestados que clasificaran sus impresiones sobre ellos en una escala " t e r m o m è t r i c a " del 0 al 100,do nd e 100 ° representa sent imien tos m uy favorables, 50° neut ros y 0o muy

desfavorables.E n c o n t r a p o s i c i ó n a sus ra íces h is tór icas y culturales latinoam ericanas,

8 MM-2004, p. 15 y MM-2006, p. 21.9 MM-2004, p. 22 y MM-2006, p. 27.1 0 MM-2006, p. 24.


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los datos de la encuesta revelan que los mexicanos sienten mayor ce rcan ía

con América del Norte. De acuerdo con las encuestas de 2004 y 2006, los pa íses con los cuales los mexicanos poseen sentimientos de mayor afinidadson Estados Unidos , J a p ó n y C a n a d á . Durante los dos levantamientos, estaterna obtuvo los primeros lugares en cuanto a nivel de afinidad. En 2004,Estados Unidos y j a p ó n emp atar on en pri me r lugar con 68° y C a n a d á ocu p ó el segundo co n 6 5o . 1 1 En 2006, C a n a d á obtuvo el primer lugar (75°) ,Estados Un id os u n cerc ano segun do lug ar (74° ) y j a p ó n el tercer o ( 6 8o ) .1 2

Es notable que la af inidad con C a n a d á y Estados Uni do s a u m e n t ó 10° y 6° ,respectivamente, en só lo dos años .

En cambio, en 2004, el ún ico pa í s la t inoamericano con una afinidadfavorable fue Brasil (53°), aunque con un nivel muy cercano al de neutral idad. Los sentimientos hacia el resto de los países de la r e g i ó n se ubicaron por debajo del nivel de neutra l idad (50°) . En el nivel de i m p r e s i ó n desfavorable, en 2004, los pa íses que aparecie ron pr im er o en la lista fueron Cuba(46°) y Guatem ala ( 4 5o ) ,1 3 obt eni end o apro xima dam ente 20 grados menosque países industrializ ados co mo Estados Un id os y C a n a d á . La baja calificac ión de Cuba es reflejo de la crisis d i p l o m á t i c a de M é x i c o con dicho pa í s en

ese periodo. Por ello, a un qu e ese a ñ o las demo straci ones de apoyo a Cub aen México por parte de algunos sectores de la sociedad civil y medios i m presos fue ro n mu y visibles, la rea lida d es que el me xic ano p ro m ed io nonecesariamente c o m p a r t í a esa visión.

La afinidad hacia los pa íses la t inoamericanos m e j o r ó en el levantam i e n t o del 2006. En este añ o , e l p r im er pa ís de la r e g i ó n que figura en lalista de preferencias de los mexicanos es Cuba, con 59°. A u n cuando ob tuvo una cal i f icación 13 grados supe ri or a la de 2004, aparece hasta el novenolugar en cuanto a las afinidades de los mexicanos. Le siguen, en d é c i m o ,onceavo y doceavo lugar, respectivamente, Brasil, Guatemala y Chile , con57, 54 y 52 grados cada uno.1 4 A pesar de estar m uy cerca del nivel de afinidad neutr a, m ej or ar on sustan cialm ente co n respecto al 2004.

Independientemente de la af inidad que los mexicanos sienten haciauna u otra l a t i tud , perciben que hay un incremento de la intensidad de lasrelaciones con ambas regiones. A pr ox im ad am en te dos terceras partes delos encuestados consideran que, en el fu turo , h ab rá mayor i n t e g r a c i ó n econ ó m i c a y po l í t i ca con A m é r i c a de l N or te (67 y 6 1 % respec tivame nte), aligual que con L a t i n o a m é r ic a (72% e c o n ó m i c a y 64% p o l í t i c a ) .1 5 Adic ional -

1 1 MM -2004, p. 37.1 2 MM -2006, p. 44.1 3 MM-2004, p. 37.1 4 MM-2006, p. 59.1 5 MM-2006, pp. 58-59.


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mente, y a pesar de la mayor af inidad existente hacia el norte, los mexica

nos no se desentienden de su re lac ión con A m é r i c a Latina. A l preguntarlescuál debe ser la p r io r idad de i n t eg rac ión para México , 32% de la poblac ión prefiere que el país se enfoque en La t inoamér i ca , en con t r apos i c ión al 18%que aboga por prom ove rla con N o r t e a m é r i c a .1 6

A pesar de buscar el for talecimiento de la re lac ión con A m é r i c a Latina,los mexicanos no consideran que México deba intentar convertirse en unl íder en esta r e g i ó n . El 4 1 % de la p o b l a c i ó n general y 62% de los l íderesencuestados responden que debe fungir como puente entre los países deA m é r i c a Lat ina y del No r t e ,1 7 lo cual resulta ser uno de los mayores y, a lavez, m á s im po rta nte s retos actuales de la pol í t ica exterior del país.

B. América Latina

La m e n o r afinidad con los países latin oame rican os es resultado de l deter ioro que ha sufrido la re lac ión de Méx ico con el á r e a en los ú l t imos años . A

pesar de que el alejamiento de Méx ico con algunos de estos países fue pro

ducto de los enf ren tam ien tos verbales y coyuntu rales entre e l pre side nteFox y sus h o m ó l o g o s de Argent ina , Brasil, Bolivia, Cuba y Venez uela,1 8 elenfr iamiento de la r e l ac ión responde en mayor medida a cuestiones estructurales.

Tradic ionalmente , Méx ico ha considerado a C e n t r o a m é r i c a su á r e a natural de influencia. H i s t ó r i c a m e n t e , la activida d mex ica na en la r e g i ó n hasido inversamente pro por cio nal a la impo rtan cia es t ra tégica que EstadosUnidos le ha ot o rg ado a la m is ma y a las li mi ta ci on es financieras de México .Tan pr o n t o co mo Estados Un id os se ha interes ado e n el á r ea p o r razonesde seguridad o i d e o l o g í a , Méx ico ha tra nsf orm ado su activis mo en la reg ión en pasividad.1 9 Sin embargo, actualmente la inf luencia mexicana en lar e g i ó n se ha visto amenazada, n o po r Estados U ni do s, sino p o r el fortalecim i e n t o de Brasil y Venez uela, cuya á r ea de inf luencia incluye A m é r i c a Central y el Caribe.

1 6 MM-2006, p. 57.1 7 MM-2006, p. 57 y MM-2006-EC, p. 18.1 8 Rafael Velázquez Flores y Roberto Domínguez, "México contra todos: un análisis del

proceso de toma de decisiones en las crisis diplomáticas con Cuba, Argentina y Venezuela", Nueva Sociedad, nú m . 208 (marzo-abril de 2007), pp. 25-38.

1 9 Guadalupe González González, "México ante América Latina: mirando de reojo a Estados Unidos", en Jorge A. Schiavon, Daniela Spenser y Mario Vázquez (eds.), En busca de unanación soberana: relaciones internacionales de México, siglos xix y xx, México, « D E / SRE, 2006, pp.485-504.


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El creciente alejamiento entre M é x i c o y A m é r i c a La t in a y, en par t icular, el desplazamiento en el l iderazgo regional del que ha sido objeto por parte de Brasil y Ven ezu ela se debe a la c o m b i n a c i ó n de varios factores. El proceso de i n t e g r a c i ó n mex icano con A m é r i c a del No rt e ha distanciadoal país de l res to del cont inente .2 0 A d e m á s , el viraje hacia la izquierda delos pr inc ipales pa í ses de l hemisfer io (Argent ina , Boliv ia, Brasil , Chil e,Ecuador, Nicaragu a, U ru gu ay y Venezuela) g e n e r ó enfr entam iento s dec a r á c t e r i d e o l ó g i c o co n el go bie rn o del presidente Fox. Asi mis mo , el desi n t e r é s de Estados Unidos en la r e g i ó n y la crisis e c o n ó m i c a de Argent inahan abierto vac íos de poder, los cuales han sido llenados por Brasil como

resultado de l reno vado act ivismo int ern aci on al del go bi er no del presidente Lu la . Fin alm ent e, los al tos precios internacionales de l p e t r ó l e o han

p e r m i t i d o que Venezuela -realmente su presidente Hugo C h á v e z - des p l iegue u n considerable activismo reg iona l a t ravés de sus p e t r o d ó l a r e s ,2 1

los cuales son particularmente eficaces en las p e q u e ñ a s e c o n o m í a s delCaribe y C e n t r o a m é r i c a , s iempre sedientas de recursos extern os etiquetados como c o o p e r a c i ó n para el desarrollo.

Si bien se ha intentado, desde hace más de diez a ñ o s , impulsar la inte

grac ión con A m é r i c a Lat ina a través de l Á r e a de L ibre Comercio de las A m é -ricas ( A L C A ) , iniciativa es tadouniden se de la que Vic ent e Fo x fue p ro m o to rdurante su a d m i n i s t r a c i ó n , dicho proyecto ha estado destinado al fracaso po r diversas razones. P ri mer o, es visto co mo una iniciativa que representa p r i m ord ia lm e nte los intereses de Estados Unidos, lo cual inmediatamentegenera reacciones de t ipo nacionalista en A m é r i c a L ati na . Segu ndo , las disímiles carac ter í s t icas de los procesos de i n t e g r a c i ó n subregionales hacencomplicada su conc i l i ac ión en un acuerdo hemis fé r i co . Ter cero , las disparidades de los distintos pa íses con respecto al avance de sus procesos internosde reforma estructural hacen que no haya un piso c o m ú n en t é r m i n o s del i b e r a l i z a c i ó n e c o n ó m i c a y comercial. Cuarto, la propuesta se restringe all ibre comercio de bienes, servicios y capitales, excluyendo el l ibre t rán si tode personas y la c r e a c i ó n de fondos estructurales para apoyar el desarrollode las regiones m á s pobr es de l co nt in en te; es decir, no co nsi der a las p r inc i

pales preocupaciones lat inoamericanas. Qu in to , la depe nden cia e c o n ó m ica de los pa íses de l co nt in en te co n respecto al me rc ad o estadounide nse esinversamente pr op or ci on al a su distancia geográf ica de Estados Unidos;

po r ello, el inc ent ivo para neg ociar el acceso a di ch o me rca do es decrecien-

2 0 Ninfa Fuentes y Jorge A. Schiavon, "Reforma estructural e integración regional enAmérica Latina", México, Centro de Investigación y Docencia Económicas, División de Estudios Internacionales, 2004 (Documento de Trabajo, DEI-105), pp. 1-5.

2 1 Rafael Velázquez Flores y Roberto Domínguez, op. cit, pp. 32-36.


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te conforme más hacia el sur se es té . Finalmente, y más importante, másallá de la r e tó r i ca , ninguno de los pa íses de mayor relevancia en la reg iónestá interesado en el A L C A . Estados Unidos es tá m ás preocupado por cuestiones de seguridad; a M é x i c o , C a n a d á y Chile no les conviene compartircon todo el continente el acceso privilegiado que ti ene n al mer cado estadounidense; y Brasil prefiere una i n t e g r a c i ó n bajo su liderazgo, a t ravés delMercado C o m ú n del Sur (M er cos ur) . Siendo así, M é x i c o debe buscar otrosmecanismos para integrarse con A m é r i c a Lat ina, que sean más viables yconvenientes.2 2

Para recomponer la r e l ac ión entre Méx ico y la r e g i ó n , es necesario que

el país esté dispuesto a inver t i r capital d ip lomát i co , po l í t i co y financiero para asumir nuevamente su pos ic ión de infl uen cia en ella. Este esfuerzo p o d r í a iniciarse con un trabajo de r e i n s e r c i ó n en A m é r i c a de Sur, fortaleciendo las relaciones bilaterales con determinados pa íses de la r e g i ó n . Unamayor p a r t i c i p a c i ó n mexicana en el á r e a que e qu ili bre a Brasil se r ía b ienvenida por Argent ina , Chile, Paraguay y Uruguay. En lo rela tivo al Car ibe yC e n t r o a m é r i c a , la competencia con los p e t r o d ó l a r e s de Venezuela sólo se

puede dar a t ravés de la coo per ac i ón económ ica , t écn ica , educativa y tecnológica para el desarrollo y mediante la p r o m o c i ó n de inversiones mexicanas en el área.

Finalmente , es inev itabl e que Méx ico y Brasil s igan compit iendo como potencias den t ro de A m é r i c a Latina. Sin embargo, el d i á l o g o y la cooperac ión entre ambos para contener a Estados Unidos en el hemisferio y paraconsensuar posiciones regionales sobre temas globales en foros multilaterales siempre han sido relativamente fluidos. Siendo así, M é x i c o tiene quereencontrar el equi l ibr io para competir con Brasil en el in te r ior de la reg ión , pero cooperar fuera de és ta y, a d e m á s , fungir com o in ter lo cuto r y

puente entre A m é r i c a Lat ina y A m é r i c a del No rte .

C. América del Norte

Existe una i n t e g r a c i ó n constante, aunque lenta, de M é x i c o con Amér icadel Nor te . La Al ianza para la Seguridad y la Prosperidad de A m é r i c a del

N or te (ASPAN) acordada en Waco, Texas, en marzo de 2005, r e in ic ió el pro

ceso formal de i n s t i tuc iona l i zac ión incremental de la i n t e g r a c i ó n con Nort e a m é r i c a . Los dos puntos centrales de la ASPAN, c om o su n om br e lo indi ca,son promover la seguridad y la prosperidad en la r e g i ó n , por lo que éstarepresenta un a op or tu ni d ad m á s para anclar el mo de lo de desarrollo eco-

2 2 Ninfa Fuentes yjorge A. Schiavon, op. cit, pp. 1-10.


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n ó m i c o y mejorar la s i tuac ión eco nóm ica de la p o b l a c i ó n mexicana. Con

trariamente a lo que p o d r í a suponerse, la p o b l a c i ó n mex icana es ta r ía deacuerdo con una mayor i n t e g r a c i ó n con N o r t e a m é r i c a , lo cual se d iscut irám á s adelante.

A pesar de los avances de la ASPAN, es poco probable que la i n t eg rac iónse dé en rubros que impacten en el bienestar e c o n ó m i c o nacio nal mexicano en el corto plazo (mejores mecanismos de so luc ión de controversiascomerciales, establecimiento de fondos estructurales para el desarrollo,apertura de las fronteras al l ibre t rá nsi to de personas, entre otros), debidoa la preponderancia de los temas de seguridad, reflejo de las prioridadesestadounidenses tras los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001.Sin embargo, cooperando en cuestiones de seguridad, se b l inda a la reg ióncon respecto a l exte rior , lo cual facilita, la apertura hacia el in te r ior de A m érica del Norte, permitiendo así que se establezcan las condiciones necesarias para promover una mayor c o o p e r a c i ó n bilateral . Esto pos ib i l i ta r ía elavance en los temas pr ior i tar ios para M é x i c o en el mediano plazo.2 3

M é x i c o requiere negociar la fo rmal i zac ión e i n s t i tuc iona l i zac ión de sui n t e g r a c i ó n silenciosa con A m é r i c a del Norte para dar mayor cert idumbre

a sus rela cion es come rcia les , financieras y de seg ur idad . Sin em ba rgo, no puede conf iar en que las soluciones a su desarrol lo y estabilidad es tá n únicamente en la i n t e g r a c i ó n con el norte. M é x i c o debe resolver sus principales problemas internos para sentar las bases de su pr o p ia estabilida d ycrec imiento y, por a ñ a d i d u r a , aumentar su confiabi l idad ante sus sociosregionales. Esto impl i ca crear un verdadero Estado de derecho, impulsarlas reform as es truc tural es, do nd e e l Estado g ara nti ce e l resp eto a la ley, lavida, la seguridad, la propiedad y el bienestar de todos los que viven en elte r r i tor io nacional .

Respecto de la r e l a c i ó n co n Estados Un id os , fre nte a la t radicional frase imputada a varios po l í t icos mexicanos, como Benito J u á r e z o PorfirioDíaz, "pobre M é x i c o , ta n lejos de Dios y tan cer ca de los Estados Uni do s" ,la mayor ía de los me xica nos piens a que la ve ci nd ad con Estados Un id os esm á s una ventaja (52%) que un problema (39%) para el pa ís , siendo mayorl a p r o p o r c i ó n de personas que opinan esto en el norte (72%) que en el sur-sureste (40 %) ,2 4 Este o pt im is m o pued e ser visto co m o la consecuencia lógica de la estrecha r e l a c i ó n que sostienen M é x i c o y Estados Unidos,

par t icu larmente los estados fronterizos. Basta s e ñ a l a r que en Estados Un idos viven alr ed edo r de diez mil lon es de personas nacidas en Méx ico (se

2 3 Jorge A. Schiavon, "México-Estados Unidos: estabilidad y seguridad a cambio de autonomía", en Jorge A. Schiavon, Daniela Spenser y Mario Vázquez (eds.), op. cit., pp . 459-462.

2 4 MM-2006, p. 68.


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calcula que la m i t ad de éstas ilegalmente) y casi 25 millones de personascon ascendencia mexicana. Aunado a esto, casi 90% de las exportaciones y

65% de las importaciones mexicanas se concentran en Estados Unidos,mien tras qu e m á s de dos terceras partes de la invers ión extranjera en México proviene de A m é r i c a de l Nor te .2 5

A d e m á s de poseer los mayores niveles de af inidad con su vecino delnorte, existe un mayor n ú m e r o de mexicanos que siente a d m i r a c i ó n (29%en 2004, 34% en 20 06) , en vez de desprec io (2 0% en 2004, 32% en 2006 ),

po r Estados Un idos .2 6 Este sentimiento de a d m i r a c i ó n aumen ta conform emás cerca de la frontera norte se esté (en 2004, 38% en el norte, contra 27

y 26% en el centro y sur/sureste respectivamente; en 2006, 36% en el norte y 34% en el centro y sur/sureste) , 2 7

Sin embargo, ni el opt imismo respecto a la vecindad con Estados U n idos ni la a d m i r a c i ó n que los mexicanos puedan sentir hacia tal país se traducen en confianza plena. Entre 2004 y 2006, el porcentaje de encuestadosque r e p o r t ó sentir desconfianza hacia Estados Unidos a u m e n t ó de 43 a53,2 8 es decir, diez puntos en sólo dos años . Además , aunque el nivel deafinidad promedio con Estados Unidos se i n c r e m e n t ó seis grados, su posi-cionamiento en las preferencias de los mexicanos cayó del primero al segu nd o lugar. A pesar de que impera la desconfianza, es importante hacernotar que existe una gran diferencia regional con respecto a los niveles deconfianza, siendo consi derab lemen te sup erio r en el no rt e de l país (38% en2004 y 37% en 2006) que en el centro (16% en 2004 y 23% en 2006) yen el sur /sureste (18% en 2004 y 24% en 2006).2 9

A h o r a bien, aun ante los elevados niveles de nacionalismo descritosanteriormente, el pragmatismo desbordado de los mexicanos llevó a que,en el levantamiento de 2006, 54% de los encuestados respondiera estar

muy o algo de acuerdo en que México y Estados Unidos formaran un solo país , si esto mejorara su nivel de vida. Esta respuesta a u m e n t ó 16 puntos porcentuales en re lac ión con 2004.3 0 En pocas palabras, co ntr ari am en te alt radicional nacionalismo mexicano, pareciera que una mayoría es tar ía dis

pues ta a canjear s o b e r a n í a nacional por bienestar individual y familiar.Sin emb argo , el nacion alism o mex ican o sigue fuert emen te vigente en

algunos aspectos, como en mantener las restricciones a la invers ión extran-

2 5 Sergio Aguayo Quezada, Almanaque México-Estados Unidos, México, Fondo de CulturaEconómica / Ideas y Palabras, 2005, pp. 116, 170 y 213-219.

2 6 MM -2004, p. 40 y MM -2006, p. 67.27 Ibidem.28 Ibidem.29 Ibidem.3 0 MM -2004, p. 18 y MM -2006, p. 26.


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j e r a en sectores es t ra tégicos y en acotar la p a r t i c i p a c i ó n de extranjeros nacionalizados mex icanos en la vid a p ú b l i c a de l pa ís . Se rechaza ampliamentel a pa r t i c ipac ión de mexicanos por n a t u r a l i z a c i ó n (nive les superiores a70%) en puestos p ú b l i c o s (como diputaciones) , a c a d é m i c o s (rectores deuniversidades) y aun dep ortivo s (fo rm ar parte de la s e l ecc ión nacionalde f ú t b o l ) .3 1 Asim ismo , la inmen sa m a y o r í a se op on e a la apert ur a a la i nvers ión externa en los sectores de p e t r ó l e o ( 76%) , gas (7 0% ) y elect ricid ad(68%) , 3 2 Así, la gr an m a y o r í a de los mexicanos siguen percibiendo a Pe t róleos Mexic anos (Pemex ) y a la C o m i s i ó n Federal de Electricidad (CFE )como pilares de la s o b e r a n í a nacional.

Sie ndo así , se puede afirmar que el nacionalismo mexicano es p r a g m át i c o : ú n i c a m e n t e se hace patente cuando no afecta dir ec tame nt e a la situac i ó n e c o n ó m i c a o al bienes tar in me di at o de los in di vi du os o sus familias .Los mexicanos pueden tener altos niveles de afinidad con Estados Unidosy estar de acuerdo en integrarse en un solo pa ís , al mismo tiempo que desc o n f í a n de ellos y no e s t án dispuestos a que inv ier tan en sectores que his tóricamente han sido considerados como bastiones de la s o b e r a n í a nacional: p e t r ó l e o , gas y electricidad.

Siguiendo esta misma lógica, a pesar de los sent imie ntos encontrado shacia los estadounidenses, los mexicanos e s t á n conscientes de que la situación geográf ica (ser la fr on te ra sur de Estados Un id os ), com ercia l (que sea,contundentemente , e l p r inc ipa l socio comercial de M é x i c o ) y financiera(que sea, p or mu ch o, la fuente m ás im po rta nt e de i nve rs ión extranjera directa) amerita que M é x i c o trabaje conjuntamente con Estados Uni dos pararesolver problemas comunes. En 2006, 42% de los mexicanos (30% en2004) r e p o r t ó estar de acuerd o en que ambos pa íses tomaran decisionesconjuntas, aun cuando M é x i c o tuviera que adoptar pol í t icas que no fuerande su preferencia.3 3 A d e m á s , en una escala de l 0 al 10 ( do nd e 0 significac o o p e r a c i ó n nu la y 10 c o o p e r a c i ó n to tal) , los mexicanos consideran que su pa í s debe tener un nivel de c o o p e r a c i ó n de 7 con Estados Un id os .3 4

Por otra parte, los mexicanos piensan que su pa ís t iene una mayor res ponsabil idad en resolver aquellos problemas que se o r ig in an en él, m ientras que Estados Unidos debe responsabilizarse de los que se or ig in an en sulad o de la fro nte ra. Por ejem plo , 54% de los mex ican os cons idera n q ue esresponsabilidad de M é x i c o atender el f lujo mig rat ori o de indocume ntados

mexicanos (mientras que 23% creen que es responsabilidad conjunta, y

3 1 MM -2006, p. 25.3 2 MM -2006, pp. 55-56.3 3 MM -2004, p. 41 y MM -2006, p. 71.3 4 MM -2004, p. 40.


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ENE-jUN 2008 O P I N I Ó N P Ú B L I C A, P R E F E R E N C I A S Y P O L Í T I C A E X T E R I O R 47

sólo 21 % lo ven co mo responsabi lidad estadounid ense), mient ras que 44% piensa que el tráfico de armas ilegales, cuyo flujo es de norte a sur, es res ponsabi l idad de Estados Unidos (27% de los mexicanos considera que esresponsabilidad de ambos países y sólo 26% que es de M é x i c o ) .3 5

D. Percepciones comparadas México-Estados Unidos

S e g ú n datos de l ú l t i m o lustro, la p o b l a c i ó n estadounidense t r ipl ica a lame xi ca na (293 con tra 105 mi llo ne s de habitantes en n ú m e r o s cerrados).

El p roducto in terno bruto de Estados Un id os es m á s de 17 veces el mexicano (11 735 co nt ra 677 mile s de m il lo ne s de dó la res ) y su producto per cá- p i ta corre spond e a m á s de seis veces el de M é x i c o (39 96 1 con tra 6424d ó l a r e s anuales) .3 6 E n t é r m i n o s mi lit are s, las fuerzas armadas en activo deEstados Un id os son alre de do r de 150 0 000 efectivos, mi ent ras que las mexicanas no llegan a 200000. A d e m á s , su gasto mi l i t a r es casi 70 veces el deM é x i c o .3 7 A pesar de esto, las poblaciones de ambos países compar ten visiones en asuntos internacionales: ident i f ican retos similares y proponen soluciones parecidas.

Amplias mayor ías en ambos países (México 83%, Estados Unidos 84%)es tán m u y o algo interesadas en asuntos internacionales, aunque los mexicanos e s t án ligeramente mejor informados que sus vecinos sobre estos temas.3 8

La mayor ía de los encuestados en los dos países (México 56%, Estados Un idos 69%) considera que su país debe d e s e m p e ñ a r un papel activo en el sistem a int ern aci ona l, aunque es no to ri o que los mexica nos prefieren quedicha actividad se circunscriba a asuntos que afecten directamente a México .3 9 P a r a d ó j i c a m e n t e , ambos co inc ide n en que Estados Un idos debe coope

rar con otros países para solucionar los problemas globales (México 59%,Estados U nid os 75 %) , y no fungir como la po l ic ía de l m u n d o ni actuar c om oun l íder predominante en la so luc ión de dichos conflictos (sólo 10% y 12%de los estadounidenses y mexicanos, respectivamente, lo qui sie ran ).4 0

Sie ndo así, mex ica nos y estadounidenses percibe n el m u n do de manera bastante similar, aun cuando las diferencias e conó mic as , pol í t icas y sociales entre sus países sean considerables . C o m pa rt ir valores y preferenciasfacilita la c o o p e r a c i ó n entre sociedades, ya que permite la g e n e r a c i ó n de

3 5 MM -2004, p. 41 .3 6 Sergio Aguayo Quezada, op. cit., pp. 12-14.5 7 MM-2004-EC, p. 15.3 8 MM-2006-EC, p. 50.3 9 Ibidem.4 0 MM-2006-EC, p. 51.


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A. Migración

L a p r o b l e m á t i c a de la fro nte ra nort e ha a dq ui ri do gra n relevancia en losúl t imos años debido al dinamismo del mov imien to de bienes, capitales y pers ona s - ya sea legal o i legal - , así co mo de na rcó t i cos . Como se m e n c i o n óan te r io rmente , en" lo relativo a la m i g r a c i ó n , la inmensa m a y o r í a de losmexicanos identifica la p r o t e c c i ó n y defensa de sus con nac ion ale s en elextranjero como una p r io r idad de la pol í t ica exter ior del pa ís . El alto porcentaje de mexicanos que se preocupa por la s i tuac ión de sus compatriotasen el extranjero no es casual. Casi la m i t ad de los mexicanos (47%) tieneun familiar fuera del país , de los cuales 97% se encuentra viviendo en losEstados Un idos .4 5

H i s t ó r i c a m e n t e , M é x i c o ha buscado defender los derechos de sus emigrantes, abogand o po r que Estados Un id os aban done el unil ate ral ism o yacepte una a d m i n i s t r a c i ó n bilateral de la m i g r a c i ó n . Sin embargo, el margen de n e g o c i a c i ó n que tiene el pa ís en este punto es muy l imi tado. L am i g r a c i ó n sirve como una válvula de escape a l mercado laboral nac ion al yc om o fuente de considerables y crecientes flujos de recursos al país a travésde las remesas, po r lo que el go bi er no me xi ca no ha hec ho pocos esfuerzos

po r contener la salida de sus nacionales.4 6

Sólo 22% de la pob lac ión mexicana es tar ía a favor de que el gobierno de M é x i c o patrul lara la frontera

para evitar el cruce ilegal de emigrantes hacia Estados Un idos .4 7

De los emigrantes mex icanos , poc o má s de 36% envía dinero regularmente a sus familias en M é x i c o . Estas remesas, en 2006, representaron lasegunda fuente de ingresos m á s im po rt an te de l país , sólo después del pet r ó l e o , con casi 25000 mil lones de d ó l a r e s .4 8 Las remesas han servido parafinanciar el consumo y, en me no r medid a, la i nve rs ión en el país , por lo que

i m p e d i r e l flujo migra tor io , s in antes ofrecer alternativas reales de fuentesde ingresos, ser ía una pol í t ica m uy impopular, a d e m á s de contraproducente e c o n ó m i c a m e n t e .

Existe un alto porcentaje de mexicanos ( 7 1 )4 9 que considera que, enmater ia migratoria , su gobierno d e b e r í a implementar, en vez de pol í t icasdisuasivas, pol í t icas precautorias. Ejemplos de és tas ser ían evitar los cruces

4 5 Banco Interamericano del Desarrollo y Bendixen y Asociados, "Encuesta de opinión pública de receptores de remesas en México", México, B I D , 2 de febrero de 2007, pp. 942.

4 6 Manuel García y Griego, "Dos tesis sobre seis décadas: la emigración hacia EstadosUnidos y la política exterior mexicana", en Jorge A. Schiavon, Daniela Spenser y Mario Vázquez (eds.), cp. cit, pp. 551-555.

4 7 MM-2006, p. 63.4 8 Banco Interam ericano del Desarrol lo y Ben dix en y Asociados, op. cit, pp. 20-21.4 9 MM-2006, p. 63.


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p o r los puntos de alto riesgo, ofrecer i n f o r m a c i ó n sobre los pe lig ro s y b r indar provisiones para el trayecto, a fin de evitar la muerte de personas que

in ten tan cruzar la frontera norte. Siendo p r a g m á t i c o s , la gran m a y o r í a delos m exic ano s (70 % en 2004 y 7 1 % en 2006)5 0 es tar ía dispuesta a negociarque M é x i c o se comprometiera a reducir la m i g r a c i ó n ilegal y el t ráf ico den a r c ó t i c o s hacia Estados Unidos a cambio de que és te brindara mayoresoportunidades para que los migrantes nacionales trabajaran y vivieran legalmente en su terr i tor io. Sin embargo, para la c o n s e c u c i ó n de tal fin, losmexicanos no e s t a r í an dispuestos a hacer conces iones e n temas que se perciben como cimientos de la s o b e r a n í a nacional: 73% rechaza que México

establezca una alianza mi l i ta r con Estados Unidos a cambio de que ésteofrezca mayores op or tun id ad es de em pl eo y residencia , y 7 1 % se opo ne ahacer concesiones en materia e n e rg é t i c a (mayor acceso a inversiones extranjeras en p e t r ó l e o , gas y electricidad) para tal fin.51

B. Narcotráfico

O t r o de los temas conflictivos entre M é x i c o y Estados U ni do s es el n a r c o t r áfico. Además de ser un problema en la r e l ac ión bilateral, es una de las pr incipales amenazas percibidas por la p o b l a c i ó n mexicana: 70% de losmexicanos considera el combate al tráfico de drogas como uno de los p r i ncipales objetivos de la po l í t i ca ex te r io r.5 2 Sin embargo, es un tema de laagenda bilateral que se ha abordado incorrectamente, al responsabilizar aM é x i c o , por ser pa í s pro duc tor y de t ráf ico hac ia Estados Un id os , de la mayor parte del problema.

L a p r o d u c c i ó n y t rá f ico ilegal de drogas existe por una simple cues

t i ó n de merca do: la de ma nd a gene ra su pr op ia oferta. Mi ent ras haya consum ido re s de estupefacientes y satisfacer su de ma nd a sea un a act ivi dadilegal tan lucrativa -se calcula que los ingresos anuales de l na rco t rá f i codup l i can la suma de las ganancias de las 500 empresas m á s grande s de Estados Unidos, las Fortune 500-, s e g u i r á hab iendo p r o d u c c i ó n y t rá f ico deenervantes.5 3

Desde la d é c a d a de los ochenta, el gobierno de los Estados Unidos dec l a r ó una "guerra contra las drogas", y de f in ió al na rco t rá f i co como unaamenaza a la segu rida d na ci on al y a la sociedad estadounid ense. Este com -

5 0 MM-2004, p. 43 y MM-2006, p . 71 .5 1 MM-2004, pp. 42-43.5 2 MM-2006, p. 29.5 3 Peter H. Smith (comp.), El combate a las drogas en América, México, Fondo de Cultura

Económica, 1993, p. 37.


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bate al tráfico de na rcó t i cos cuenta c on u n amp lio apoyo po l í t i co y social;mayor ías superiores a 80% lo consideran uno de los problemas más importantes que aquejan a su p a í s .5 4 Sin emb argo, la guer ra cont ra el narcot ráf icono se puede ganar. La ún ic a soluc ión defini t iva a l pro blem a, la legal izacióndel consumo de estupefacientes, es p o l í t i c a m e nt e inviable. Debido a esto,es una guerra que s egu i rá in de fin id am en te y co n costos crecientes. Su final idad no es, entonces, erradicar el t ráf ico de drogas, sino controlar, en lamedida de lo posible, sus efectos más nocivos: la violencia, la a d i c c i ó n y lac o r r u p c i ó n del Estado. Lo fu nd am en ta l es l ibrar esta guerra de la maneramen os inefic iente posible.

Durante muchos a ñ o s Estados Unidos a t acó al na rco t rá f i co como un p rob lema de p r o d u c c i ó n y oferta. Se s u p o n í a que, al red uc ir la p r o d u c c i ó nde na rcó t i cos , su oferta en el mercado d i s m i n u i r í a y, p o r tant o, su pre ci oa u m e n t a r í a d r á s t i c a m e n t e ; esto des incen t iva r í a su consumo, reduciendoasí la dem and a. Esta estrategia resultaba p o l í t i c a m e n t e m uy atractiva: siem pre es preferib le exp lo ta r la p e r c e p c i ó n de u n culpable externo -p ro du ct ores y traficantes- que reconocer que parte del problema se o r ig ina en elconsumo de la p o b l a c i ó n estadounidense. A d e m á s , bajo esta lógica, la guerra, co n sus bajas corr esp ond ient es, se lib rab a fuera de l t e r r i to r io de losEstados Unidos.5 5 Sin embargo, tras casi dos d é c a d a s (las de los ochenta ynoventa) de combate a la p r o d u c c i ó n y t ráf ico de drogas, los resultadosfueron p r á c t i c a m e n t e nulos: la oferta, el consumo y la pureza de las drogasau me nta ro n, mien tras que los precios se ma nt uv ie ro n relativa mente constantes.5 6

La guerra contra la oferta falló ya que el n a r c o t r á f i c o es un negocioexcepc iona lmente lucrat ivo que ha desarrollado ciertas peculiaridades.Pr imero , los productores, a sabiendas de que parte de sus p l an t íos s e rán

destruidos, han aprendido a adelantarse a las c a m p a ñ a s de e r r a d i c a c i ó n p lan tan do mayores extensiones que las que r equ ie r en para generar su p r od u c t o . Segundo, el efecto hidra: al atrapar al l í d e r de un cá r t e l aparecen, entr e los su bo rdi nad os , dos o m á s nuevos l í de res ; esto pued e generarviolencia entre los lugartenientes, o bien la f r a g m e n t a c ió n d e l cá r t e l . Tercero , el efecto gl ob o: co mo oc ur re c on u n gl ob o, si se intensific a la p res iónsobre un á r e a determinada, se fomenta el desplazamiento hacia otra reg ióno espacio, sin reducirse la p r o d u c c i ó n .5 7 Finalm ente, cuarto, al inc rem enta rel p o de r e c o n ó m i c o y la sof is t icación del armamento y log ís t ica de los nar-

5 4 Mathea Falco, "U.S. Drug Policy: Addicted to Failure", Foreign Policy, núm. 102, 1996, pp. 120-134.

5 5 Peter H . Smith, op. cit., pp . 44-48.5 6 Mathea Falco, op. cit., pp . 124-126.57 Ibid., pp. 130-132.


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cotraficantes, és tos poseen m ayores recursos para co rr o m p er y defe ndersede pol icías y po l í t i cos .5 8

Debido a esto, para co mb at ir m á s eficien temen te el pr ob le m a se debemejorar la c o o p e r a c i ó n ent re M é x i c o y Estados Unidos . E n p r i m e r lugar, esconveniente desti nar m á s recursos a la p r e v e n c i ó n ( c a m p a ñ a s entre estudiantes de p r imar ia y de e n s e ñ a n z a me dia y sup erio r co nt ra el uso de drogas) y r e h a b i l i t a c i ó n (apoyo financiero para la r e c u p e r a c i ó n de adictos). Seha co mp ro ba do que es m á s eficiente y barato atacar la dem an da y el consum o que la of ert a y el t rá f ico .5 9 En segundo, es impresc indible atender el p rob lem a de l t ráf ico de armas. La sofis t icación del arm am en to de los cár te

les mexicanos se debe a que pueden adquir i r lo , muchas veces de forma legal, en Estados Unidos . Es necesario restr ingir la compra de dichoa rmamen to y fiscalizar me jo r el t ráf ico de l mismo desde Estados Unidoshacia México . Hay que recordar que 44% de los mexicanos responsabilizade este p ro bl em a a Estados Unidos , m ientras que sólo 26% a M é x i c o y 27 %a ambos.6 0

Fina lmente , la c o o p e r a c i ó n entre los dos pa í ses debe enfocarse enatacar las ganancias del n a r c o t r á f i c o , mejorando la i n f o r m a c i ó n para red u c i r el lavado de dinero y las transferencias ilegales de recursos. A losl í d e r e s de los c á r t e l e s les afecta susta ncialm ente m á s la i n c a u t a c i ó n deuna cuenta bancaria m u l t i m i l l o n a r i a (q ue co nce n tr a las gananci as finalesde toda la cadena del n a r c o t r á f i c o ) que el decom iso de u n de te rm in ad on ú m e r o de kilos de droga o la e r r a d i c a c i ó n de tal n ú m e r o de h e c t á r e a s de p l a n t í o s .

En suma, mientras haya demanda de drogas y el consumo de éstas seailegal y, po r tanto, al tamente redit uabl e, h a b r á ofe rta para satisfacerla. Siendo así, la gu er ra con tr a las drogas n o pue de ser ganada, ú n i c a m e n t e puede

ser l ib rada de manera más eficiente para intentar reducir sus efectos más perversos: e l a um en to de la a d i c c i ó n , la violencia y l a p e n e t r a c i ó n y cor rupc i ó n del Estado. Enfocar los esfuerzos en abatir no só lo la ofert a, sino tam b i é n la demanda, y en reforzar la c o o p e r a c i ó n en in te l igencia en materiade precursores, t ráf ico de armas y lavado de dinero parecen ser buenas estrategias para l imi ta r el poder y violencia de los narcotraficantes en estaguerra s in cuar te l y si n fin previsible.

5 8 Peter H . Smith, op. cit., pp. 51-56.5 9 Mathea Falco, op. cit., pp. 120-134.6 0 MM-2004, p. 42.


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IV. M É X I C O Y LOS ORGANISMOS INTER NACI ONAL ES

Con respecto a la a c tuac ión de México en organismos internacionales, losmexicanos muestran una vocac ión multi laterali sta en ma ter ia de cooperación y toma de decisiones dentro de los mismos. Los sentimientos de losmexicanos hacia la O N U son m u y favorables. E n 2006, en la escala " termo-métr ica" , concedieron a la O N U el máximo nivel de afinidad entre todas lasorganizaciones internacionales (80°) , aumentado cinco grados su calificación en r e l ac ión con 2004.6 1 En c o m p a r a c i ó n , la O rg a n i z a c i ó n de EstadosAmericanos ( O E A ) , a ú n antes de la fallida contienda por ocupar su Secretar ía General del entonces canci l ler Luis Ernesto Derbez, a l canzó ún icamente 64° (62 ° en 20 04 ), u n po co abajo de la U n i ó n E uro pea, qu e obtuvo 68°(62° en 2004) .6 2

Siguiendo esta voca ció n mult i la teral , sólo u na m i n o r í a de los mexicanos (38% en 2004 y 19% en 2006) d e s a p r o b a r í a que el pa í s tomara decisiones en el seno de la O N U , aunque en ocasiones tenga que adoptar unasque no hubiera prefer ido.6 3 E n este mismo tenor, 53% de los mexicanosconsideran que las resoluciones de la Orga n izac ión Mund ia l del Comercio ( O M C ) d e b e r í a n ser cumplidas aunque afecten intereses e conómicos

del país .6 4

A h o r a b ien , la mayor í a de los mexi cano s (8 4% en 2004 y 56% en 2 00 6)6 6

conside ran el for tal eci mie nto de la O N U como una meta po l í t i ca de importancia para el país . Ampl ias mayorí as es tar í an a favor de que el Consejo deSeguridad de la O N U hic ier a uso de la fuerza, mu lti lat era lm en te, para prevenir v iolaciones a derechos humanos en casos de genocidio (79% en 2004y 73% en 2006), para evitar que un país apoye a grupos terroristas (75% en2004 y 7 1 % en 2 00 6) , par a de fen de r a u n Estado qu e haya sido atacadoinjus tifica damen te po r ot ro (7 4% en 2004 y 65% en 2006) y, co n m en o rintensidad, para restablecer un gobierno d e m o c r á t i c o que haya sido derrocado ¡ l e g a l m e n t e p o r gru pos golpistas int ern os (6 3% en 2004 y 54 % e n2006) .6 6 Estos datos son pa rt icu la rm en te sorp rend entes , ya que dichas acciones se con tr ap on en a dos pri nc ipi os norm ativo s de la po l í t i ca exteriormexicana que se encuentran consagrados en el a r t í c u l o 89, f racc ión X, de

MM -2004, p. 26 y MM -2006, p. 42.MM -2004, p. 27 y MM -2006, p. 42.MM -2004, p. 28 y MM -2006, p. 40.MM-2006-EC, p. 58.MM -2004, p. 27 y MM -2006, p. 29.MM -2004, p. 29 y MM -2006, p. 41.


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54 J O R G E A . SCHIAVON FI XLVIII-1-2

l a Cons t i tuc ión : la no i n t e r v e n c i ó n en los asuntos internos de los estadosy la a u t o d e t e r m i n a c i ó n de los pueblos.6 7

El apoyo a la O N U es tal, que casi dos terceras partes de los mexicanos(64% en 2004) e s t a r í an a favor de que és ta contara con un cuerpo armadoseleccionado, entr ena do y com and ado po r la mis ma o rg a n i z a c i ó n parama nte ne r la paz y segurid ad internacio nales. A d e m á s , 49% de los encuesta-dos (48% en 2004) es tar ía de acuerdo en que M é x i c o part icipara con tro pas en operaciones para el m an ten im ien to de la paz ( O M P ) . A l respecto, en2004 un 10% adicional aseveró que apoyar ía la p a r t i c i p a c i ó n mexicana de pend ien do del caso y sólo 36% c o n s i d e r ó que M é x i c o d e b e r í a dejar ese tipode actividades a otros p a í s e s .6 8 En este punto, nuevamente, se observa unaconsiderable va r i ac ión regional en el pa ís . E l apoyo a la pa r t i c ipac ión mexicana en O M P es ma yo r en el no rt e (54 %) y m en o r en e l ce nt ro y sur/sureste(43 y 49% respe ctivam ente).6 9

L o anterior rompe con la vis ión tr ad ic io na l de qu e las fuerzas armadasmexicanas deben mantenerse aisladas del m u n d o y de nt ro de las fronterasnacionales. Todo parece indicar que un importante sector de la pob lac iónmexicana es tá preparado para que las fuerzas armadas rom pa n su his tóricoaislamiento y participen en O M P. Esto ser ía po sit ivo en dos vertientes. Por

una parte, en t é r m i n o s generales, d a r í a prest igio inte rna cio nal al país , incidencia en la toma de decisiones en la O N U y acceso a empresas mexicanas al icitaciones en los procesos de r e c o n s t r u c c i ó n de las zonas pacificadas. Porla otra, en términos específ icos, servir ía co mo en tre na mi en to y socializac ión internacional para las fuerzas armadas de M é x i c o .7 0

En síntesis , los mexicanos son menos aislacionistas en sus percepciones sobre el fu nc io na mi en to del s istema in ter na ci on al y de la O N U que loque marca la actual p o l í t i c a exterior de M é x i c o . Esto es particularmenteobserv able en lo ref ere nte a los poderes y facu ltades de la O N U en materiade segu ridad in ter na ci on al y a la p a r t i c i p a c i ó n de efectivos mexicanos enO M P. Así , la p o s i c i ó n de la canc i l l e r í a , part icularmente de la ex subsecreta r ía Patricia Olamendi hacia mediados de 2005, en el sentido de favorecer la p a r t i c i p a c i ó n de M é x i c o en las O M P, era u n paso correcto para

6 7 Para una amplia discusión sobre estos principios, véase Ana Covarrubias Velasco, "Los principio s y la política exterior de México", en Jorge A. Schiavon, Daniela Spenser y MarioVázquez (eds.), op. cit, pp. 387-422.

6 8 MM-2004, p. 30 y MM-2006, p. 41.6 9MM-2006, p. 41 .7 0 Para una interesante discusión sobre la participación de fuerzas armadas latinoameri

canas en OMP y sus consecuencias, véase Arturo Sotomayor, "La participación en operacionesde paz de la ON U y el contr ol civil de las fuerzas armadas: los casos de Arg ent ina y Uruguay",Foro Internacional, vol. 47, núm. 1 (enero-marzo de 2007), pp. 117-139.


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ENE-JUN 2008 O P I N I Ó N P Ú BL I CA , PREFERENCIAS Y P O L Í T I C A E X T E R I O R 55

actualizar la po l í t ica externa con respecto a la nueva realidad social nacional. Sin embargo, contrariamente a los intereses de la m a y o r í a de los mexi

canos, este esfuerzo no se c o n c r e t ó por la negativa de las fuerzas armadas yel apoyo del presidente Fox a esta opos ic ión .

V. M É X I C O Y SU P O L Í T I C A E X T E R I O R

Como se a r g u m e n t ó previamente, en una democracia, toda pol í t ica pública debe rep res ent ar y de fend er los intereses de la mayor ía . A l ser Méxicoun pa í s democrá t i co , do nd e existe un a gr an diver sid ad de intereses y opiniones, se requiere una po l í t ica exterior que represente y coordine las posiciones de sus diferentes actores po l í t i cos , económicos y sociales, pero quea la vez sea ú n i c a y a r m ó n i c a hacia el exterior. Para cumpl i r el primer objetivo, las perce pcion es y preferenc ias de los me xic ano s d e b e r í a n servir comog u í a a la Sec re ta r í a de Relaciones Exteriores (SRE) ; para ac om eter la segunda tarea se requiere fortalecer las instituciones mexicanas.

A. Líderes y población general

En la m ed id a en que se tenga ma yor cl ar id ad sobre l o qu e pien san los mexicanos en materia inte rna cio nal se p o d r á e laborar una po l í t i ca exterior m ásacord e co n sus intereses. Sin em bar go , esta tarea depende, t a m b i é n , de quelos l íderes y tom ado res de decisiones en po l í t i ca exterior conozcan y represente n las prefere ncias de los ciud adan os mex ican os.

E n la encuesta de 2006, a d e m á s de la encuesta púb l i ca , se h ic ieron entrevistas de o p i n i ó n a m á s de 250 l í de res provenientes de diversos sectores( p ú b l i c o , pr ivado, no gubern amenta l , a c a d é m i c o y m e d i á t i c o ) . Los l íderesmexicanos encuestados estuvieron clasificados en cinco ca t egor í a s : 1) servidores p ú b l i c o s federales y estatales, 2) funcionarios de e l ecc ión popular yl í de res par t idar ios , 3) empresarios, 4) a c a d é m i c o s y formadores de op in ión ,y 5) l í d e r e s de la sociedad c ivi l .7 1

En general, los l í de res t ienen un pe r f i l altamente internacionalista:84% ha viajado fuer a de Méx ico e n m á s de diez ocasiones, con tras tand ocon el 4% de la p o b l a c i ó n general que lo ha hecho. La m a y o r í a de los l íde

res ha vivido e n el extra njero ( 6 1 % en Estados U ni do s, 50% en Eur opa ,29% en A m é r i c a Lat ina y 18% en otras regiones), mientras que 69% de losmexicanos nunca ha salido del pa ís . Finalmente, los l íderes es tán conside-

5 1 MM-2006-EC, pp. 17 y 76.


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rablemente mejor informados sobre cuestiones internacionales que el resto de la p o b l a c i ó n . Por ejemplo, 90% de los l í de res y só lo 27% del públ ico

general conocen el significado de las siglas O M C .7 2

Resulta interesante contrastar no só lo los perfiles, sino t a m b i é n las opiniones de los l íderes y la p o b l a c i ó n mexicana. Idealmente, en una democracia representativa como la mexicana, los l í d er e s d e b e r í a n ser representantesde las preferencias en pol í t ica exterior de la p o b l a c i ó n , pero, contrariamente a lo que se e spe ra r í a , el grado de convergencia de o p i n i ó n existente entrel íderes y p o b l a c i ó n es similar al nivel de divergencia, de pe ndi en do del temade que se trate.

Ambos grupos es tán de acuerdo en cuá les deben ser las prioridades dela pol í t ica e xte rior de M é x i c o y cuá les son las amenazas internacionales má sgraves.7 3 Asimismo, coinciden en que M é x i c o debe incrementar su comercio con otros países (96% l í de res , 79% p ú b l i c o ) ,7 4 en que la invers ión extranjera beneficia mucho o bastante al pa í s (94% l í de res , 76% p ú b l i c o )7 5 yen que e l com erc io int er nac ion al es positivo para la c r e a c i ó n de empleos(82% l íderes, 74% p ú b l i c o ) y para re du ci r la pobre za en el pa ís ( 7 1 % l íderes, 61% p ú b l i c o ) .7 6

Sin embargo, las divergencias de o p i n i ó n son considerables. La p r inc i pal á r e a de desacuerdo reside en el debate sobre la i nve rs ión extranjera ensectores ene rgé t i cos es t ra tég icos , como p e t r ó l e o , gas y electricidad. La mayor ía de los l í de res apoya la apertura de estos sectores a la invers ión externa(en 2004: 76%, 85% y 85%, y en 2006: 62 % , 76 % y 78 %, resp ecti vamente encada rama), mientras que el p ú b l i c o general rechaza la apertura contunde nt em en te (en 2004: 27%, 34% y 34 %, y en 2006: 19%, 25% y 27%, res pect ivamente, la a p o y a r í a n ) , 7 7 A d e m á s , el doble de los l í de res (87 % en 2004y 83% en 2006), en c o m p a r a c i ó n con la p o b l a c i ó n gen era l (3 4% en 2004 y

4 1 % en 200 6), consi dera que la g loba l i zac ión es, en general, buena paraM é x i c o .7 8 Finalmente, amplias mayor ías de la p o b l a c i ó n general piensanque en el futuro h a b r á m á s i n t e g rac ión po l í t i ca con A m é r i c a del Norte(61%) y co n A m é r i c a La t ina (64%), pero menos de la mi t ad de los l ídereslo cree (26 % y 3 1 % respect ivamente) .7 9

Los grandes contraste s e ntr e las op in io ne s y pref eren cias de los l íderes

7 2 MM-2006, pp. 20-23 y MM-2006-EC, p. 35.7 3 MM-2006, pp. 29-39 y MM-2006-EC, pp. 37-38.7 1 MM-2006, p. 52 y MM-2006-EC, p. 22.7 5 MM-2006, p. 54 y MM-2006-EC, p. 18.7 6 MM-2006, pp. 52-53 y MM-2006-EC, p. 23.7 7 MM-2004, pp. 52-54, MM-2006, pp. 54-55 y MM-2006-EC, pp. 29-31.7 8 MM-2004, p. 54, MM-2006, p. 49 y MM-2006-EC, p. 29.7 9 MM-2006, pp. 58-59 y MM-2006-EC, pp. 20-21 y 25.


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y la p o b l a c i ó n mexicana en temas como los de invers ión extranjera, beneficios de la g lobal ización y tendencias hacia la i n t e g r a c i ó n regional son sus

tanciales. Es poco probable que exista una po l í t i ca exterior representativasi los l í de re s y la pob lac ión t ienen opiniones d iametra lmente opuestas. A lser estos puntos de debate una real idad ine ludib le del sistema internacional actual, es responsabilidad de los l íderes hacer que sus percepciones

p e rm een en el púb l i co general, a fin de d i sminui r la brecha que existe entre las preferencias de ambos grupos. Para que esto ocurra, los l íderes de

ben evitar divisiones y encon trar espacios de c o o r d i n a c i ó n entre ellos.

B. Reforma institucional para una política exterior coordinada y representativa

No basta con que los l íderes representen fidedignamente las preferenciasde la p o b l a c i ó n mexicana. Ante el aumento en la g loba l izac ión e interde pendenc ia en el sis tema in te rnacional , ha hab ido u n co n t inuo inc remen toen el n ú m e r o de actores mexicanos que par ti ci pa n de man era m á s intensa enasuntos externos. A d e m á s de la canci l ler ía , llevan a cabo relaciones internacionales otras secretar ías de Estado, el Poder Legislativo, los estados y mu

nicipios, y grupos de in te rés como part idos po l í t icos , grupos empresariales,sindicatos, organizaciones no gubernamentales, entre otros.8 0

De acuerdo con la Cons t i t uc ión mex ican a, es facu ltad del Ejecutivo federa l "d i r ig i r la pol í t ica exte rior y celebrar tratados intern aciona les".8 1 E n par ticular , la Ley O rg á n i c a de la Admin i s t r ac ión Púb l i ca Federal estableceque la SRE es la encargada de "pr om ove r, pr op ic ia r y asegurar la coordinac ión de acciones en el exterior de las dependencias y entidades de la A d m inis t rac ión Públ ica Fede ral y, sin afectar las atri bu cio nes que a cada un a deellas corresponda, conducir la po l í t i ca ex te r io r" .8 2 Para hacerlo efectivamente, la SRE debe cumpl i r dos fun cion es esenciales: c oo rd in ar y representar los intereses de los diversos actores co n inc id en ci a en cuestionesexternas.

Los nuevos actores pu ed en tene r intereses m uy diversos en mat eri a de po l í t i ca in ternac ional , y re qu ie re n ser efectiva y efic ien tem ent e representados en el mundo. Ante ello, es necesario generar, m á s que u na pol í t ica exter ior de Estado, una po l í t i ca externa coordinada y representativa. La SRE

8 0 Jorge A. Schiavon, La proyección internacional de las entidades federativas: México ante elmundo, México, Instituto Matías Romero / SRE, 2006, pp. 15-17.

8 1 México, Leyes, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, México, Porrúa,2002.

8 2 México, Leyes, Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, México, Porrúa, 2004,artículo 28, fracción I .


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debe conci l iar el creciente n ú m e r o de intereses -algunos probablementedive rge nte s- e integr arlos de mane ra coh ere nte y a r m ó n i c a . Se requiere

una po l í t i ca exterior cuyo resultado sea una voz ú n i c a hacia el exterior, pe ro compuesta po r la a g r e g a c i ó n de los dif ere nte s intereses represen tadosen los poderes de la U n i ó n , los ó r d e n e s de go bi er no , las instancias ad min istrativas y los gru pos de in terés .

Para m ejor ar y perf ecc iona r la c o o r d i n a c i ó n y la r e p r e s e n t a c i ó n internacional por parte de la SRE, d eb en fortalecerse los lazos instit ucion ales dei n f o r m a c i ó n y toma de decisiones entre los diversos actores involucrados.Algunas opciones en este sentido s e r í an : 1) co n respecto a insti tuci ones ,crear comisiones intersecretariales, un gabinete de po l í t ica ext eri or y unó r g a n o de c o o r d i n a c i ó n co n enti dades federa tivas y locales; 2) en materiade capital humano, profundizar la p ro fes iona l i zac ión del servicio ex te rio rmexicano (SEM) y pe rfe cc ion ar su esquem a de i nce ntiv os y de de sar rol lo profesional con base en el m é r i t o en el d e s e m p e ñ o de sus funciones; y 3) ent é r m i n o s de voluntad pol í t ica de l Ejecutivo f ede ral, gene rar direc trices y pr ioridades claras en materia externa, no sólo en t é r m i n o s de países, áreasgeográficas , organismos internacionales, temas de la agenda o proyectos es pec í f icos , sino en la r e e s t r u c t u r a c i ó n de los mec anism os de c o o r d i n a c i ó n

b u r o c r á t i c a y administrativa para ejecutarlas.E n lo que respecta a la pr im er a y tercera re come ndac iones, la c reac ión

de un gabinete de po l í t ica ex te ri or pue de ayudar a establecer prior ida des presidenciales en mater ia in ternacional y a forta lece r la c o o r d i n a c i ó n entrela SRE y las d e m á s instancias bu roc rá t i cas co n inc ide nc ia en asuntos exter nos.Este gabinete puede resolver los problemas de c o o r d i n a c i ó n , a l mon itor earla e jecución de las instrucciones presidenciales y reportar directamente al pres idente de la r e p ú b l i c a sobre és tas . Asimismo, fu nci ona com o u n mecanismo de a s ignac ión de responsabilidades específ icas a los secretarios deEstado, de tal ma ne ra q ue és tos sean personalmente responsables, ante el presidente , de las tareas que les sean encomendadas. Esto inc id i r ía positivamente en una c o n d u c c i ó n con mayor efectividad, eficiencia y representati-vidad de la po l í t ica ex te r io r.8 3

C o n respecto a la c o o r d i n a c i ó n con estados y munic ip ios , debe p r o m overse u na di pl om ac ia federativa. Esto i m p l i c a r í a la ap l i cac ión de la breve, pe r o con tunden te , frase de l estadista suizo A l f red Escher: "u ni da d hac ia elexterior, diversidad hacia el i n t e r io r " .8 4 Para lograr lo, la canci l le r ía debe

8 3 Para un análisis sobre el sistema de gabinetes en la administración del presidente Carlos Salinas (1988-2004), véase Jorge A. Schiavon y Antonio Ortiz Mena L . N„ "Apertura comercial y reforma institucional en México (1988-2000): un análisis comparado de l TLCAN y elTLCUE" , Foro Internacional, vol. 4 1, n ú m . 4, octubre-diciembre de 2001, pp. 731-760.

8 4 Citado por Bernhard Ehrenzeller, Rudolf Hrbek, Giorgio Malinverni y Daniel Thürer,


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coord ina r y rep res en tar lo m á s fielmente posib le los diversos intereses delos gobiernos subnacionales en el á m b i t o externo.

De acuerdo co n el derec ho int ern ac ion al vigente, par t ic ula rme nte ela r t í c u l o 7 de la C o n v e n c i ó n de Viena sobre el Derecho de los Tratados, elEjecutivo cen tra l tien e el de re ch o de repre sent ar al Estado en su co nj unto y, p or lo tanto, de c on du ci r la po l í t i ca exterior. Ahora bien, en la Leysobre C e l e b r a c i ó n de Tratados de 1992 se inc luyó la figura de los acuerdos int eri nst itu cio nal es, que son los convenios celebrados "entre cua lqu ie r dependencia u organismo descentralizado de la admin i s t r ac ión p ú b l i c a federal, estatal o m u n i c i p a l y uno o varios ó rg a n o s gubernamentales extranjeros u organizaciones internacionales".8 5 Esta nueva figurasienta una base legal que permite a otras dependencias y actores subnacionales suscribir convenios con socios externos para hacer avanzar susintereses particulares.

Para asegurar que no haya c o n t r a d i c c i ó n entre los acuerdos in ter inst itucionales y la pol í t ica ex ter ior de l país , la Ley establece que éstos debencircunscribirse exclusivamente a las materias en que las dependencias yó r d e n e s de gobierno tengan facultades y que, a d e m á s , las instancias quelos suscriban d e b e r á n m ante ner i nfo rma da a la SRE sobre los mismos. La

canc i l le r ía tiene la a t r i b u c i ó n de calificar la procedencia de los acuerdos y,si es el caso, dict ami narl os favorab leme nte y validarlos al inscri birlos en suregistro interno. Esto es particularmente importante ya que, s egún el derecho inter nac iona l , s i una depe ndenc ia u ord en de gobiern o firma u nacuerdo i n ter ins t i tuc iona l -a u n cuando és te se encuentre dentro de lasmaterias en las cuales t iene a tr i buc ion es- y lo inc um ple , el Estado mexicano es responsable por el mismo en el á m b i t o ex te rno .8 6

Desafortunadamente, en la p rác t i ca , la gran mayor í a de los acuerdosfirmados p o r dependencias de la admin i s t r ac ión púb l i ca federal, estatal ymunic ipa l n o cue nta n c on el di ct am en de ley de la SRE y, por lo tanto, noexiste un registro preciso de estos ins t rumentos j u r í d i c o s . Si no hay coordin a c i ó n y con t ro l por parte de la canci l ler ía , la diversidad hacia el in ter ior

puede convertirse en falta de u ni da d hacia el ext erio r y, peo r a ú n , contra po n e r los intereses muni cipales y estatales con la pol í t ica exter ior en manosdel Ejecutivo federal.

La SRE debe establecer incentivos, como apoyo t é c n i c o , d i p l o m á t i c o y

"Federalism and Foreign Relations", en Raoul Blindenbacher y Arnold Koller (eds.), Federalismin a Changing World: Learning from Each Other, Montreal - Kingston, McGill / Queen's University Press, 2003, p. 53.

8 5 México, Leyes, Ley Sobre la Celebración de Tratados, artículo 2, fracción I I , México, DiarioOficial de la Federación, jueves 2 de enero de 1992.

8 6 Jorge Palacios, Tratados. Legislación y práctica en México, México, SR E, 2002, pp. 64-67.


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j u r í d i c o a los gobiernos subnacionales en la b ú s q u e d a y firma de acuerdosinterinsti tucionales, para co ntr ola r su pertin enc ia y legalida d, así co mo su

dic tamen y registro; t a m b i é n debe habe r sanciones adminis trativas p o r i ncumpl imien to del procedimiento de procedencia e i n sc r ipc ión en la SRE, para hacer que las dependencias de los diferentes ó r d e n e s de gobiern o inserten sus iniciativas de p a r t i c i p a c i ó n inte rna cio nal den tro de las d irectr ices de po l í t ica extern a definidas p or la canci l ler ía . Sólo así p o d r á haber una po l í t ica exterior ú n i c a y unificada en Méx ico , sustentada en una d ip lomacia federativa real.8 7

En lo que respecta a la segunda r e c o m e n d a c i ó n , para tener una pol í t ica exterior profesional es necesario fortalecer al p i lar de la dip lom aci amexi cana, al capital hu m an o cuya respon sabilidad y p ro fes ión es la pol í t icaexterna: el S E M . Hasta el esta blec imie nto del Servicio Profes ional de Carrera en 2003, el SEM era el ú n i c o servicio c iv i l - n o m i l i t a r - de carrera enMéxico , con una t rad ic ión h is tór ica que se remonta hasta 1829, cuando el pres idente Vicente Guer re ro e x p i d i ó la primera ley para un servicio exter io r me xic an o. El gr an pres tigi o y cal ida d de su capi tal h u m a n o es resultado de qu e el ingres o, p r o m o c i ó n y des pid o de l pers ona l de carrera se basan,en p r inc ip io , en su d e s e m p e ñ o ( p r e p a r ac i ó n , competencia, capacidad y

s u p e r a c i ó n constante).Sin embargo, el S E M n o es tá exento de aspectos que se puedan mejorar

sustancialmente. Los concursos de ingreso y de ascenso funcionan relativame nte bie n. Sin emb argo , su t a lón de Aquiles es el despido. Es muy costosoy com plica do admin istrat ivam ente presci ndir de u n mal elemen to, auncuan do su trayectoria pro fesi ona l y d e s e m p e ñ o en los e x á m e n e s de ascensoy de media carrera sean insatisfactorios. O tr o aspecto mejorable, en t é rminos de recursos humanos, es la capac i t ac ión constante de los d ip lomát i cos

de carrera, a través de cursos de ac tua l izac ión y especia l izac ión . Sin descuidar un co noc imi ent o general de la po l í t ica exterior de Méx ico , se debe privilegiar la f o r m a c i ó n de especialistas po r fun cion es (m ulti late rale s, bilaterales y consulares), temas y regiones geográf icas , evitando en la medidade lo posible los cambios de a d s c r i p c i ó n injustificados, los cuales fracturansus carreras profesionales.

U na vez perfeccionado el esquema de desarrollo profesional del SEM,ser ía conveniente prom ov er que d ip lomát i cos de carrera sean comisionados para ocupar las direcciones de asuntos internacionales o equivalentes deotras secre tar ías de Estado y de las entidades federativas. Asimismo, seríadeseable que las presidencias o secre tar ías de las comisiones de RelacionesExteriores de las c á m a r a s de Diputados y Senadores recayeran en manos de

8 7 Jorge A . Schiavon, La proyección internacional.., op. cit., pp. 93-96.


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profesionales de la d ip lomacia. Por ú l t imo, ser ía conveniente que a todad e l e g a c i ó n mex icana al ext erio r la encabezara un mi em br o de la cancillería,

aun cuando la c o m p o s i c i ó n y funcion es de l resto de d ich a d e l e g a c i ó n fueran m u y técnicas o especializadas y form adas p o r m ie mbr os de otras depe ndencias.

A u n a d o a la reforma de las instituciones actuales, en r e l ac ión con latercera r e c o m e n d a c i ó n , s e r í a factible crear algunas nuevas. Mediante ellas,la SRE po dr ía perfeccionar sus mecanismos de c o m u n i c a c i ó n , representac ión y c o o r d i n a c i ó n con el Legislativo, los otros ó r d e n e s de gobierno y lasorganizacionales sociales (empresariales, sindicales, a c a d é m i c a s , part idarias, entre otras). Para alcanzar este objetivo, se puede crear un ConsejoFederal de C o o r d i n a c i ó n In te rnac iona l , similar al que existe en paísescomo Alemania , C a n a d á , Francia o Suiza, para concertar las acciones de po l í t ica exter ior con el Legislativo y los ó r d e n e s de gobierno subnacionalesy, ta mb ién , con las organizaciones de la sociedad civil.

La func ión cent r a l de esta ins tancia s e r í a e m i t i r opiniones y recomen dacio nes al pres iden te de la r e p ú b l i c a y al canciller, en sus á r e a s decompetencia, para la f o r m u l a c i ó n de una p o l í t i c a i n te rnac iona l r epresentat iva y coordinada. En t é r m i n o s organizacionales, en p r i n c i p i o , esteConsejo Federal e s t a r í a conformado por una r e p r e s e n t a c i ó n t r ipar t i tadel Ejecutiv o feder al , e l Legislativo y las entidades federativas. Como mín i m o , debe i n c l u i r a la SRE, que lo p r e s i d i r í a , a los presidentes de las comisiones de Relaciones Exteriores de la C á m a r a de Dip ut ad os y delSen ado , y a los resp ons able s de los ó r g a n o s estatales enc arg ado s de lasrelaciones internacionales de sus entidades. Ta m b i é n p o d r í a considerarse la i n c l u s i ó n de representantes d e l n ive l m u n i c i p a l , pa r t i cu la rmente delas asociaciones de mu ni ci pi os m á s im po rta nte s del pa í s . Pos te r io rmen

t e , podr í a ampliarse su m e m b r e s í a a org aniz acio nes representativas dediversos sectores de la sociedad civil ( a c a d é m i c o s , empresariales, sindicales, ONG, entre o tro s) .

Ante el crec ient e su rg im ie nt o de actores nacio nales c on intereses in ternacionales es fundamental tener una po l í t ica ex te r io r ú n i c a y a r m ó n i c aque rep resent e y co or di ne la div ers idad de intereses y posicio nes de los diferentes actores po l í t i cos , económicos y sociales del Méx i co de moc rá t i co .Para ello, es necesario que se fortalezcan los mecanismos de c o o r d i n a c i ó ncon ent idades federativas, gob ier no s locales y actores d e la soc ieda d civil,que se perfeccione el esquema de desarrollo profesional del SEM y que sereestructuren los mecanismos de c o o r d i n a c i ó n b u r o c r á t i c a y administrativa

para ejecutar la po l í t i ca exterior, co n la finalidad de gara ntiz ar la represent ac ión de sus intereses en el á m b i t o int ern aci ona l y dar cohe rencia y un idad a la po l í t i ca exterior mexicana.


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CONCLUSIONES

En las democracias, las polí t icas públicas, entre ellas la pol í t ica exterior,de ben repr esen tar y def end er los intereses naci onales, ide al men te , las pre

ferencias de la mayor í a de la pob l ac ión . Gracias a las encuestas MM-2004 yMM-2006, finalmente se tie ne un a ide a m á s cla ra y pre cisa acerca de q u é

piensan los mexicanos sobre cuesti ones internacionales y cuáles son sus percepciones y p re fere ncias sobre las relaciones de Méx ico con el mundo.Algunos de los resultados eran de esperarse, otros son sorprendentes y,unos m á s , son realment e contraintuit ivos.

Sin embargo, independientemente de los resultados, la relevancia delas encuestas es que p ue de n servir co mo base a la SRE y otras instancias gu

bernamentales para ge nera r, con duc i r y e jecutar la po l í t i ca exter ior mexicana. Dad o que ho y en d í a existe u n mayo r n ú m e r o de actores con interesesdiversos en materia de po l í t i ca in te rnac ional , los cuales requieren ser efectiva y efi cie ntem ente representados en el m u n d o , esta i n f o r m a c i ó n puedeser ú t i l para dar lugar a una pol í t ica ex te r io r a r m ó n i c a y ú n i c a que represente y co or di ne la div ers ida d de intereses y prefe renci as de di chos actores

de l ámbi to po l í t i co , económico y social de u n Méx ico democ rá t i co .Este a r t í cu lo p r e sen tó evidencia e m p í r i c a a t ravés de los result ados de

las encuestas pa ra sustenta r la vali dez de las h ipó t e s i s propuestas. Se l legóa las siguientes conclusiones: 1) A u n ante el só l ido sentido de identidadnacional , los mex ic an os tienen u n elevado i n t e r é s en asuntos internacionales, a la vez que son p r agmá t i cos en la man era e n que conside ran que debeconducirse la po l í t i ca exter ior del pa ís . 2) Se ven a sí mismos h is tór ica ycu l tu ra lmen te como integrantes de A m é r i c a La t ina , pero asumen que ent é rminos geográf icos y e c o n ó m i c o s son parte de N o r t e a m é r i c a ; asimismo,

t i enen la v o l u n t a d de ser un puente entre ambas regiones. 3) Ti en en sentimientos a mbival entes hac ia Estados Un id os : pose en los mayores niveles de

af inidad hac ia ellos y, sin emb arg o, prevalece r es en ti mi en to y desconfianzahacia los mismos. 4) Exis te una imp ort ant e división regi onal , casi u n país pa r t ido a la m i t ad , c on respecto a las per cep cio nes y prefer encias en mater ia exte rna. Por u na par te, los mexicano s son m á s internac ionalist as, modernos y cercanos al m u n d o indust ria liz ado en e l no rt e, mientras que son

m á s nac ionalist as, tra dic ion ale s y afines al m u n d o en de sar rol lo en el cent ro, sur y sureste de l pa ís . 5) Las prioridades de defensa de los interesese c o n ó m i c o s y d ip lomá t i cos de México dominan en las preferencias de losmexicanos ( p r o m o c i ó n de las ex por ta ci on es y defensa de los mex ic an os enel ex te r ior ) p o r sobre las de se gur ida d y, m á s a ú n , sobre las pol í t icas y culturales. Finalmente, 6) existen varios puntos de convergencia entre l íderesy p o b l a c i ó n general; sin embargo, los temas de divergencia t a m b i é n son


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muy importantes , part icularmente en asuntos como invers ión extranjera,i n t e g r a c i ó n regional y pa r t i c ipac ión m á s activa de Méx ico en el mundo.

A d e m á s , se a r g u m e n t ó que, ante el aumento en la g lobal izac ión e inter dep end enc ia en el sistema int ern ac io nal , se ha generado un crecienteincremento en el n ú m e r o de actores en M é x i c o - m á s allá de la S R E - que par t ic ipan de manera intensa en asuntos externos, tales co mo otras dependencias del Ejecutivo federal, los poderes Legislativo y Judicial , los estadosy mu nic ipi os, y grupos de i n t e rés como los empresariales, sindicales, ON G y partidos po l í t icos , entre otros. Esto ha hecho que haya más actores co n intereses más diversos en asuntos internacionales, que deben ser efectiva yeficientemente representados. Con base en esto, se esbozan varios elementos de c ó m o puede alcanzarse, m á s que una po l í t i ca exterior de Estado, una po l í t ica ext erna m ejo r coo rdin ada y m á s representativa.

Así, finalmente, se pr op on e, para me jo ra r y pe rf ec ci on ar la co ord in ación y la r e p r e s e n t a c i ó n inte rnac iona l po r parte de la SRE, forta lece r loslazos institucionales de i n f o r m a c i ó n y tom a de decisiones en tr e los diversosactores involucrados, mediante la c r eac ión de comisiones intersecretaria-les, un gabinete de po l í t ica exte rior y u n ó r g a n o de c o o r d i n a c i ó n con entidades federativas, municipios y sociedad civil. Ta m b i é n se recomienda la

p r o f u n d i z ac i ó n de la p rofes ional izac ión del SEM, que las delegaciones mexicanas en el exterior sean encabezadas por personal de la SRE y que se pr omueva la c o m i s i ó n de miembros del SEM en las á r eas internacionales desecre tar ías de Estado, Poder Legislativo y gobi erno s locales para coord inarlas y dirigirlas.

B I B L I O G R A F Í A

Aguayo Quezada, Sergio, Almanaque México-Estados Unidos, México, Fondo de CulturaEconómica / Ideas y Palabras, 2005

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