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APLICACIÓN DE LAS POLITICAS PÚBLICAS EN LOS PROCESOS DE
REUBICACION DE LA CIUDAD DE PEREIRA:
ESTUDIO DE CASO CIUDADELA TOKIO
(ALCALDÍA DE PEREIRA 2004-2007)
INVESTIGADOR PRINCIPAL
León Felipe Cubillos Quintero
COINVESTIGADORES
Alba Marina Sabogal
Licenciada en Pedagogía Reeducativa
Carolina Díaz Giraldo
Martha Cecilia Ochoa
Luz Celeste Ospina
Lina Maria Ríos
Administradoras del Medio Ambiente
Natalia Andrea Bermúdez R.
Estudiante de Administración del Medio Ambiente
LÍNEA DE INVESTIGACIÓN EN GESTIÓN DEL RIESGO Y CONFLICTOS
AMBIENTALES
GRUPOS DE INVESTIGACIÓN EN GESTIÓN AMBIENTAL TERRITORIAL Y
GESTIÓN DE LA CULTURA Y EDUCACIÓN AMBIENTAL
UNIVERSIDAD TECNOLÓGICA DE PEREIRA
FACULTAD DE CIENCIAS AMBIENTALES
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PEREIRA, AGOSTO 2008.
TABLA DE CONTENIDO
Pág.
INTRODUCCION 1 1. SOBRE LA POLÍTICA SOCIAL Y EL CONCEPTO DE BIENESTAR 5 1.1 APROXIMACIÓN TEÓRICA CONCEPTUAL 6 1.2 LA POLÍTICA SOCIAL EN COLOMBIA: CAMBIOS Y TRANSFORMACIONES 9 1.2.1 La Política Social en los Planes de Desarrollo: (1980-2000) 10 1.2.2 La Política Social en la Actualidad 14 1.3 LAS DIMENSIONES DE EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA SOCIAL: PRIORIDADES TEMÁTICAS 17
2. POLÍTICAS PÚBLICAS DE VIVIENDA EN COLOMBIA 25
2.1 ANTECEDENTES DE LA POLÍTICA DE VIVIENDA EN COLOMBIA 25 2.2 LA INCORPORACIÓN DE POLÍTICAS DE VIVIENDA EN LA PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO 31 2.3 POLITICAS DE VIVIENDA SOCIAL A LA LUZ DE CUATRO PERIODOS DE GOBIERNO: DE LA POLÍTICA DE VIVIENDA SIN CUOTA INICIAL HACIA LA LIBERALIZACIÓN DEL MERCADO 33 2.3.1 El caso de la vivienda sin cuota inicial 33 2.3.2 Del problema social al problema económico: La Política de vivienda en el gobierno de Virgilio Barco (1986- 1990) 34 2.3.3 César Gaviria (1990 – 1994) 36 2.3.4 Ernesto Samper (1994 – 1998) 37 2.4 ACTORES PRINCIPALES DE LA POLÍTICA DE
3
VIVIENDA. RECUENTO SOBRE LAS PRINCIPALES CARACTERISTICAS Y HECHOS DE LA DECADA DEL 90 38 2.4.1 Los Beneficiarios: los estratos más pobres y vulnerables 38 2.4.2 El papel de los municipios 39 2.4.3 La vivienda de interés social en el gobierno de Álvaro Uribe: Un país de propietarios 43 3. JUSTIFICACIÓN SOCIAL DEL PROCESO DE REUBICACIÓN EN LA CIUDADELA TOKIO. MUNICIPIO DE PEREIRA (RISARALDA) 48 3.1. EL CONCEPTO DE BIENESTAR SOCIAL EN LOS PROCESOS DE REUBICACIÓN EN PEREIRA: EL CASO DE LA CIUDADELA TOKIO 53 3.2 CONSTRUCCIÓN COLECTIVA DEL CONCEPTO DE BIENESTAR 56 3.3. LA MATRIZ DE CONTRASTE: TÉCNICA Y LOS INSTRUMENTOS DE INVESTIGACIÓN 58 4. ANÁLISIS DE LA APLICACIÓN DE LAS POLITICAS PÚBLICAS DE REUBICACIÓN EN PEREIRA. CASO DE ESTUDIO CIUDADELA TOKIO 65 4.1 CONDICIONES MEDIO AMBIENTALES 71 4.2 CONDICIONES SOCIOECONÓMICAS 86 4.3 CONDICIONES AFECTIVAS Y CULTURALES 96 5 CONCLUSIONES 102 BIBLIOGRAFIA 106 ANEXOS Anexo A. DIAGNOSTICO CIUDADELA TOKIO 112 Anexo B. ANÁLISIS DEL PLAN PARCIAL TOKIO MUNICIPIO DE PEREIRA 125 Anexo C. LA MATRIZ DE CONTRASTE: TÉCNICAS Y LOS INSTRUMENTOS DE INVESTIGACIÓN 129 Anexo D. EVALUCION DEL BIENESTAR EN TOKIO (Diagramas) 142
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INTRODUCCION
Analizar la Aplicación de las Políticas Públicas en un proceso de Reubicación
agenciado en una ciudad intermedia como Pereira, exigía intentar reconocer
los intereses en juego de los diferentes agentes sociales participantes en dicho
proceso ( Ministros, Alcaldes, funcionarios públicos, constructores, dueños de
la tierra, beneficiarios, especialistas sociales, organizaciones no
gubernamentales, ciudadanía en general, etc)
Una metodología de investigación inspirada en la Teoría de los Campos de
Pierre Bourdieu (1930 – 2002) permitiría comprender dicho proceso desde los
intereses, tensiones y luchas de estos diferentes agentes sociales frente a su
justificación social, a la vez, se ofrecía como su más grande promesa: “El Pacto
de la Vivienda con Bienestar”.
La lectura estructural de la aplicación de esta política pública, ameritaba el
reconocimiento de sus factores determinantes teniendo en cuenta aspectos
históricos, políticos y sociales que darían cuenta, por ejemplo, de los
fundamentos de la política de vivienda en Colombia, también tendría que
recabar en el propio origen del programa Pacto de Vivienda con Bienestar, a
partir de los propósitos de las iniciativas de reasentamiento en el país. A la par,
una evaluación social del programa, debería indagar las interacciones que
confluyeron en su propia dinámica de ejecución entre las instituciones públicas,
las comunidades y las organizaciones no gubernamentales participantes
directamente en la ejecución del programa.
Sin embargo, a pesar de la existencia de una normatividad que soportaba el
“Pacto de Vivienda con Bienestar”, de un ente oficial que la coordinaba a nivel
local, Confamiliar de Risaralda, y de una coordinación interinstitucional que, en
algún momento, se inauguró para auspiciar tareas en conjunto de optimo
desempeño, la mesa de bienestar, no es posible visualizar la ejecución de esta
experiencia piloto nacional en nuestro municipio con las características propias
de un “Campo”.
5
En otras palabras, “El Pacto de Vivienda con Bienestar” fue, como concepto e
iniciativa, una acción institucional llevada a cabo sin los procesos de
articulación interinstitucional que exigía su puesta en practica.
El desconocimiento general del citado pacto, o la memoria de alguna
participación en alguna, de las ya olvidadas, mesas de bienestar, es el
denominador común que encontramos en las diferentes entrevistas a
funcionarios institucionales, a trabajadores de lo social, y, lo más preocupante,
a líderes comunitarios que no vivieron la realidad del proceso.
La investigación se presenta en cuatro capítulos principales. El primero de ellos
indaga el concepto de Bienestar desde los propios fundamentos de lo que ha
sido el desarrollo de las Políticas Sociales en Colombia. Allí se destacan tanto
la discusión de la principales escuelas teóricas que han influenciado en la
concepción de Bienestar desde el gobierno nacional, el análisis de sus
principales momentos de transformación (década de los años 90) y, finalmente,
las variables que han servido de instrumento nacional para su evaluación. Se
destaca, en este primer capítulo, lo que han sido los diferentes programas de
gobierno en las últimas dos décadas y, finalmente, los parámetros que ha
manejado la Alcaldía de Pereira para llevar a cabo su política social en su plan
de desarrollo.
El devenir de las políticas sociales de vivienda en el país tendría que
entenderse en el marco de los que ha sido la evolución de las políticas
sociales. Aspectos en los que centra la realización del segundo capítulo. La
vivienda de interés social concita nuestros propósitos, y a lo largo del recorrido
de sus páginas intentamos reconocer sus principales hitos históricos con sus
visibles cambios. En particular, quisimos dar un contexto explicativo de los que
ha sido el resquebrajamiento de una política social de vivienda respaldada por
el Estado, hacia unos nuevos mecanismos de fomento de la vivienda de interés
social apalancados por nuevos agentes sociales.
6
Estos dos antecedentes de evolución de la política pública configuran las
razones estructurales que preambulaban la aplicación del Pacto de Vivienda
con Bienestar para el municipio de Pereira.
En un primer momento, el tercer capítulo, se detiene en la comprensión de los
fundamentos generales del Pacto de Vivienda con Bienestar para la ciudad de
Pereira. Si nuestro objetivo principal deseaba analizar críticamente la aplicación
de dicha política en los procesos de reubicación de la ciudad de Pereira; sus
parámetros de evaluación deben partir de los límites y alcances dispuestos en
la presentación de sus lineamientos generales. Gracias a este reconocimiento
inicial, el capítulo describe, en primera instancia, tanto la definición del
concepto de Bienestar construido por el grupo de investigación para soportar y
orientar la experiencia práctica como, en segunda instancia, la explicación de
las técnicas e instrumentos aplicados según sus categorías, variables e
indicadores de medición.
La evaluación final del proceso de Bienestar se presenta en el capítulo cuatro.
Inspirado en la Teoría de los Campos se realizó la construcción del espacio
social1 del proceso de reubicación a partir de 3 de los 4 sectores en los que se
conformó la ciudadela Tokio. Gracias a la aplicación de la matriz de contraste y
la realización de un análisis de correspondencias múltiples se pudieron
determinar dentro del espacio social las posiciones de los 3 sectores frente a
las categorías de evaluación definidas: Las Condiciones Medio Ambientales, as
Condiciones Socioeconómicas y las Condiciones Afectivas y Culturales. A partir
de allí, se dedujo las principales oposiciones entre estos tres sectores de
reubicación y, finalmente, el análisis, explicación y evaluación de cada una de
las variables.
1. Un análisis del procedimiento metodológico empleado se encuentra en el Anexo C, La matriz
de contraste: Técnicas y los instrumentos de investigación.
7
Este proyecto e investigación estructurada desde la teoría de los campos utilizó
enfoques, técnicas e instrumentos e investigación tanto cuantitativas como
cualitativas. El equipo interdisciplinario de la línea de investigación en Gestión
del Riesgo y Conflictos Ambientales indagó las principales fuentes
institucionales a nivel local que tuvieron que ver, directa e indirectamente, con
el proceso bandera de reasentamiento de la anterior administración de la
alcaldía de Pereira. Fue invaluable el apoyo de los líderes y miembros de la
comunidad frente a la consecución de los objetivos del presente estudio.
Un capítulo aparte exigiría la difícil comprensión de situaciones
extraacadémicas que evitaron realizar la misma evaluación para el barrio
Girasoles. Girasoles fue llamado el proyecto constructivo modelo durante el
proceso de reconstrucción que se vivió en la ciudad de Pereira. A pesar de
configurarse en el marco de un programa que fundamentó desde lo social las
nuevas comunidades han vivido los rigores de la crisis social y de orden público
que enfrenta el Estado Colombiano. Fueron estas razones de seguridad y la no
exposición de la comunidad, las que nos evitaron realizar el contraste esperado
con el proceso FOREC.
Los juicios, ideas y conclusiones de esta investigación son responsabilidad
directa de sus autores.
1. SOBRE LA POLÍTICA SOCIAL Y EL CONCEPTO DE BIENESTAR
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Con el primer objetivo de la investigación se examinaron los criterios desde la
institucionalidad para llevar a cabo los procesos de reubicación en los estudios
de caso seleccionados. En este sentido, fueron motivo de estudio tanto el
análisis de la evolución de la política de vivienda en Colombia, como el
reconocimiento de los fundamentos sociales de los procesos de reubicación de
la ciudadela Tokio y el barrio Girasoles.
Esta etapa de la investigación exigió reconocer las dimensiones consideradas
tradicionalmente frente a las políticas de bienestar social en el país, pues
desde allí se deben analizar las justificaciones que pretenden legitimar la
política pública de los procesos de reubicación en la ciudad de Pereira. El
instrumento denominado “Matriz de Contraste” permite articular los factores
estructurales del espacio social con su incidencia directa sobre los agentes
sociales en el área de estudio; desde su diseño, sistematización e
interpretación de resultados será posible evaluar las categorías y las variables
de la política de reubicación directamente en las comunidades beneficiarias del
proceso.
En un primer momento, se identificarán las dimensiones típicas para evaluar la
política social en Colombia. Un marco teórico conceptual sobre el bienestar y la
política social, algunos de sus antecedentes históricos, el reconocimiento de
sus cambios y transformaciones y, finalmente, sus dimensiones de evaluación,
son los principales aspectos que se abordan en el siguiente capítulo.
1.1. APROXIMACIÓN TEÓRICA CONCEPTUAL
En principio, la política social y el concepto de bienestar son nociones
íntimamente ligadas con procesos de construcción social en los que emergen
las articulaciones, conflictos e intereses de diversos agentes (Estado,
Instituciones, Sociedad Civil y Comunidades) en un espacio y en un tiempo
claramente determinado.
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Existen posiciones tecnocráticas alrededor del significado de una política
social: cuando el Estado ejerce un papel de regulación y control sobre la
sociedad o, como plantea Lucero (2002), cuando concibe a los agentes
sociales como “objetos” de administración e intervención, subordinados a las
decisiones verticales, con intereses homogéneos.
Sin embargo, la política social trasciende las instituciones estatales para
construirse desde los consensos y las tensiones que se tejen alrededor de los
demás agentes sociales:
"Las agencias y políticas estatales son en si mismas
constantemente producidas y reproducidas dentro de un
marco de estructuras y procesos sociales más amplios,
dentro de una compleja constelación de acciones humanas,
deseos, esfuerzos y proyectos. Estaremos mal preparados
para entender tanto la estabilidad de las relaciones sociales
existentes o, cómo y porqué pueden cambiar, mientras
permanezcamos atados a una visión de los seres humanos
como objetos pasivos, en resistencia o seducidos, al control,
la ingeniería social, la administración y la disciplina" (Van
Krieken, 1991).
La política social, como política pública, está orientada hacia la satisfacción de
las necesidades de la sociedad; no obstante, las justificaciones que buscan
legitimar dichas necesidades no pueden ser concebidas como un discurso
técnico, pues obedecen tanto a las condiciones del entorno donde se
materializan como a las relaciones de poder que existen entre los agentes
involucrados. De ahí la importancia de reconocer en cada territorio, la
concreción de los alcances de la política social.
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Desde esta perspectiva, la investigación busca aproximarse a la política social
como “campo” donde “las relaciones entre los participantes son conflictivas y
antagónicas” (Bourdieu, 1997). La política social y, específicamente, la que
atañe a los procesos de reubicación en la ciudad de Pereira, se convierte en
ese espacio de lucha donde interactúan los diversos agentes sociales y es
posible reconocer que “no se trata sólo de la aplicación de una política, sino de
la dinámica que se despliega por intereses y objetivos diversos, los discursos y
saberes y las negociaciones y alianzas que se establecen en este proceso”
(Lucero, 2002)
Es, en este sentido, que se pretende confrontar las justificaciones que han
orientado una política social particular, para en nuestro caso, la noción de
“Bienestar” pues juega un papel fundamental en el diseño y la implementación
de cualquier política social.
El “Bienestar” aún es tema de debate, su significado es multimensional y
adquiere diversos alcances; en especial frente a sus formas de medición,
según la escuela del conocimiento y el enfoque de referencia.
Por una parte, el enfoque “bienestarista” reduce el bienestar a los aspectos
económicos y se centra en estudiar objetivamente los ingresos y el consumo
utilizando para su medición conceptos absolutos y/o relativos (Wagle, 2000).
No obstante, dicho enfoque ha sido ampliamente criticado por considerarse una
explicación reduccionista y fragmentada del sentido que adquiere el bienestar
para la sociedad. Particularmente, los aportes de Amartya Sen (1985, 1993)
han permitido superar el enfoque tradicional del bienestar social y aboga por un
concepto “centrado en las posibles realizaciones del individuo y la entrada del
paradigma de que la consecución del desarrollo se fundamenta en el
ensanchamiento de las libertades del individuo de manera que le permitan
llevar la vida que éste considere digna vivir” (Esquiza, 2003). Bajo el argumento
de las “capacidades”, Sen analiza aquellos factores que impiden a los
individuos disfrutar de suficiente bienestar humano (Wagle, 2000), e incluye
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otra serie de variables como la mortalidad, la morbosidad, la desnutrición, la
renta, las competencias, las condiciones de vivienda, el nivel educativo, las
relaciones sociales y las oportunidades (Sen, 1991; Jasek-Rysdahl, 2001)
Aunque el enfoque de Amrtya Sen resulta interesante, una aproximación al
concepto de bienestar desde esta investigación, sugiere que no sólo las
capacidades y el ensanchamiento de las libertades de un individuo permitirían
alcanzar el bienestar, pues se reconocen factores políticos, históricos, sociales
y económicos que favorecen o restringen el logro de esos objetivos: “existe un
conjunto más amplios de fuerzas sociales y estructurales que desempeñan un
papel central proporcionando a las personas oportunidades o planteándoles
amenazas para transformar las capacidades en bienestar humano” (Wagle,
2000)
En síntesis, estudiar la aplicación de una política social exige considerar tanto
los factores estructurales como los diversos agentes sociales que participan en
ella, a fin de realizar un análisis crítico desde las variables o dimensiones que
pretenden legitimarla.
Previo a la identificación de dichas dimensiones de evaluación, resulta
pertinente hacer un reconocimiento de la política social en Colombia; pues
estas han sufrido serias transformaciones en los últimos años como reflejo de
los procesos de desarrollo, sus alcances, su cobertura, sus agentes
participantes, sus formas de financiación y sus prioridades.
1.2 LA POLÍTICA SOCIAL EN COLOMBIA: CAMBIOS Y
TRANSFORMACIONES
Según Ahumada (1997), la finalización de la guerra fría y la aguda competencia
comercial entre las viejas y nuevas potencias económicas llevó a América
Latina a vivir un ajuste estructural. Diversos países en desarrollo fueron
obligados a abrir ilimitadamente sus mercados al comercio internacional,
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mientras que los países desarrollados adoptaron la estrategia de proteger sus
mercados y así evitar el ingreso de productos del “tercer mundo” en su
mercado interno.
Los procesos de liberalización de la economía, la conformación de una zona de
libre comercio y el estallido de la deuda externa, desde los años ochenta,
ocasionaron el fortalecimiento de la influencia y control de las instituciones
financieras sobre los procesos políticos y económicos de Colombia y América
Latina. Lo anterior promovió la aplicación de las medidas neoliberales en toda
la región ocasionando, como consecuencia, la pérdida de autonomía de los
países deudores en la formulación de las políticas de desarrollo.
El Consenso de Washington, celebrado en 1989, identifica diez aspectos que
sirvieron de base para integrar una amplia aceptación en torno a las reformas
de política económica que los países deudores debían tener como objetivo.
Dichos aspectos están relacionados con la disciplina fiscal, recortes al gasto
público, reforma tributaria (incluidos los impuestos indirectos y la ampliación de
la base tributaria), liberalización financiera, un tipo de cambio competitivo,
liberalización del comercio, inversión extranjera directa, privatización de las
empresas estatales, desregulación y la protección a los derechos de propiedad.
Todas estas políticas pueden resumirse en la creencia ciega en que el libre
mercado es la clave del desarrollo económico (Williamson, 1991; Krugman,
1995:29).
Dos de estos aspectos afectaron contundentemente la realidad social: primero,
la reducción de la función pública del Estado en beneficio del sector privado y
en segundo térmico, el recorte del gasto público, en detrimento de la inversión
social, lo que conllevó a un deterioro de las condiciones de vida de los
habitantes, tanto de Colombia como de América Latina.
El modelo de desarrollo impuesto a los países latinoamericanos, el neoliberal,
con su inequitativa distribución del ingreso, agudizó las condiciones de vida de
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los sectores más vulnerables. Esta situación motivó al Estado a plantearse una
política social orientada hacia la pobreza; sus estrategias se centraron en la
focalización (concentración de recursos en población claramente identificada),
descentralización (traslado de responsabilidades a nivel regional y local, a partir
de la participación de los municipios y de las organizaciones comunitarias) y
privatización (transferencia de las responsabilidades sociales al sector privado,
aquí el ciudadano se convirtió en un cliente frente a servicios a los que acorde
según su capacidad de pago).
Surgen entonces, nuevas políticas sociales orientadas hacia el establecimiento
de la igualdad de oportunidades, centrada en los derechos ciudadanos, con un
carácter integral e intersectorial para posibilitar una activa participación
ciudadana y el desarrollo de las capacidades de las personas. Estos nuevos
enfoques enfatizan en aspectos como el capital social, los derechos humanos,
la vulnerabilidad e inclusión social.
1.2.1 La Política Social en los Planes de Desarrollo: (1980-2000)
Desde los planes de desarrollo (expresión legal y formal de las políticas de
Estado) los gobiernos han pretendido una articulación y una integración entre
las políticas sociales y las políticas económicas. No obstante, dicha articulación
poco se ha visto reflejada en la práctica, pues el equilibrio entre lo económico y
social se ha distanciado en el desarrollo del plan y en las políticas sociales. Así,
el bienestar de las personas queda en un segundo plano, lo que ha agudizado
las condiciones de vida de la población pobre y vulnerable del país.
La identificación de los principales temas de la política social que se han
abordado desde los planes de desarrollo entre 1978 y el 2000, así como los
ejes transversales de dichas políticas, se muestran a continuación:
Cuadro 1. Planes de Desarrollo en Colombia.
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PLAN DE DESARROLLO POLITICA SOCIAL POLITICA SOCIAL
TRANSVERSAL
Plan de Integración
Nacional PIN
(1978 – 1982)
Julio César Turbay Ayala.
Trabajo y seguridad social.
Atención al menor.
Salud y nutrición.
Educación.
Agua, alcantarillado y aseo.
Vivienda.
Apoyo a pequeños productores urbanos
– rurales.
Apoyo a población marginada.
Descentralización.
Trabajo y seguridad social.
Familia.
Salud y nutrición.
Educación.
Vivienda y servicios.
Descentralización.
Cambio con Equidad
CCE
(1982-1986)
Belisario Betancourt.
Trabajo y seguridad social.
Educación y cultura.
Salud y nutrición.
Vivienda.
Bienestar campesino.
Tierras.
Atención a la familia.
Descentralización.
Justicia y seguridad.
Trabajo y seguridad social.
Educación.
Salud y nutrición.
Vivienda y servicios.
Familia.
Descentralización.
Plan de Economía Social
PES
(1986-1990)
Virgilio Barco.
Salud y nutrición.
Educación.
Bienestar para el hogar.
Justicia.
Empleo e ingresos y seguridad social.
Pobreza.
Desarrollo Campesino.
Descentralización.
Salud y nutrición.
Educación.
Familia.
Trabajo y seguridad social.
Descentralización.
La Revolución Pacífica
LRP
(1990-1994)
César Gaviria.
Educación.
Salud y nutrición.
Vivienda.
Agua potable y alcantarillado.
Descentralización.
Educación.
Salud y nutrición.
Vivienda y servicios.
Descentralización.
El Salto Social ESS
(1994-1998)
Ernesto Samper
Educación, cultura y recreación.
Seguridad social, empleo e ingresos.
Salud y nutrición.
Vivienda y agua.
Desarrollo urbano.
Equidad para la mujer.
Juventud.
Etnias.
Pequeña propiedad y economía
Educación.
Trabajo y Seguridad social.
Salud y nutrición.
Vivienda y servicios.
Familia.
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solidaria.
Justicia, DH y seguridad.
Descentralización.
Descentralización.
Cambio para Construir la
Paz CCP
(1998-2002)
Andrés Pastrana.
Educación y cultura.
Salud.
Pensiones.
Familia y niñez.
Justicia y seguridad.
Grupos étnicos.
Vivienda, agua y saneamiento.
Descentralización.
Educación.
Salud.
Trabajo y seguridad social.
Familia.
Vivienda y servicios.
Descentralización.
Fuente: Arcos y otros. Políticas Sociales en Colombia 1980 – 2000. Bogotá 2002.
Las políticas sociales hacen parte de las políticas de Estado. Se identifican, de
manera recurrente, aspectos relacionados con la familia, el trabajo, la
seguridad social, la educación, la salud, la vivienda, los servicios domiciliarios y
la descentralización. Este último aspecto – la descentralización - se presenta
como el eje integrador de las intenciones de orden político, económico y social.
Es una variable transversal por excelencia. Sin embargo, para que ello se torne
en algo palpable y real, se requiere la aplicación de instrumentos y objetivos
consistentes a través de los diferentes planes de gobierno.
Pese a la importancia que se le otorga a las variables como descentralización,
educación y salud, éstas no logran integrarse en el ejercicio práctico de
ejecución de los diferentes planes de desarrollo.
Durante las dos últimas décadas, los planes de desarrollo han visualizado la
política social desde variados énfasis: en primer lugar, la cobertura y calidad de
los servicios sociales (salud, educación, familia, grupos vulnerables, recreación,
cultura, vivienda entre otros) acompañado de un alto componente de
participación comunitaria en el diagnóstico, la planeación y el seguimiento de
programas. En segundo lugar, y de forma paralela, el fortalecimiento
económico se ha centrado en la capacitación laboral, tanto en el ámbito urbano
y rural, con asistencia técnica y financiera, y con la celebración de alianzas
estratégicas entre el Estado y la Sociedad. Dicho proceso debe estar apoyado
16
por la modernización de la gestión de las entidades públicas en un
funcionamiento democrático para avanzar hacia la paz social.
Estos procesos se plasmaron en estrategias sociales hacia en fortalecimiento
de la intervención social en la búsqueda de una sociedad más justa y
equitativa:
Focalización de la población más pobre en el sector urbano y rural.
Modernización y democratización de las instituciones públicas.
Participación ciudadana y comunitaria.
Integralidad en la intervención, articulación de lo económico y social en
la construcción del tejido social y la paz.
Vinculación de agentes privado para el manejo de programas y recursos
del Estado.
Una lectura atenta a los procesos adelantados en los planes de desarrollo, a
través de la aplicación e implementación de las diferentes estrategias,
conduciría a disminuir sustancialmente la desigualdad y, por ende, a
proporcionar un mejoramiento de las condiciones de vida de la población
colombiana ubicada en los grupos más vulnerables. Si bien se ha hecho todo lo
posible por beneficiar la población catalogada como “pobre”, desde una
perspectiva económica, paralelamente han surgido dinámicas sociales para
recrear el clientelismo, la corrupción y una dependencia de la población
desamparada hacia los entes ejecutores de la política social.
Esta situación condujo a acrecentar la desigualdad, la inequidad y la exclusión
al sacrificar, perpetuar y profundizar su situación en el marco de la deuda social
que vive el continente latinoamericano crisis de la que no es ajena un país
como Colombia.
1.2.2 La Política Social en la Actualidad
17
Como se mencionó en la sección anterior, el peso y la importancia de la política
social en el marco de la política pública ha sido una constante de los planes de
desarrollo del país en los últimos veinte años; incluso expresan una vocación
por integrar la política económica y la política social como condición necesaria
para el crecimiento con equidad. No obstante, el interés permanente por
resolver los problemas de orden macroeconómico ha ocasionado que la política
social pase a un segundo plano como, del mismo modo, que el gasto social sea
a menudo una variable “ajustable” para compensar los desequilibrios de orden
macro, dentro de los límites que impone la Carta Magna. Aun así, el Estado
colombiano debe destinar cada año cerca del 43% del Presupuesto General de
la Nación a la ejecución de la política social con miras a cumplir el mandato
constitucional. (Contraloría General de la República, 2004)
La Política Social de Colombia del Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006
hacia un Estado Comunitario - Plan de Reactivación Social (Ley 812 de 2003),
desea aumentar la eficiencia del gasto social para que los mayores recursos se
traduzcan en mayores resultados; fomenta, además, la focalización del gasto
para que los recursos lleguen a los más necesitados y, así, consolidar un
sistema de protección social hacia los grupos más vulnerables.
La focalización del gasto es un instrumento de asignación de recursos que
busca dirigir el gasto social hacia los sectores de la población que más lo
necesitan con el fin de maximizar su impacto social. Desde la perspectiva de la
política social en el gobierno actual, la focalización se concibe como un medio
de lucha contra la pobreza y la desigualdad.
El Conpes Social (022 de 1994) definió el conjunto de instrumentos disponibles
para focalizar el gasto social financiado con transferencias
intergubernamentales y estableció el tipo de instrumentos que deberían
utilizarse para los diferentes tipos de gasto.
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Para el caso de la focalización geográfica se definieron los siguientes
instrumentos: (i) la estratificación socioeconómica; (ii) los mapas de pobreza
por NBI; (iii) los inventarios de barrios subnormales con información
socioeconómica y características físicas de zonas excluidas de registros
usuales; y (iv) eventualmente, el censo de vivienda y los registros de las
empresas de servicios públicos. En lo relacionado a la focalización individual,
el Conpes Social estableció los siguientes instrumentos: (i) la Ficha de
Clasificación Socioeconómica de Hogares, Familias o Individuos, la cual
consistía en un cuestionario que se aplicaba a hogares, familias o individuos
para obtener información relacionada con el empleo, ingresos y características
de la vivienda; (ii) los registros epidemiológicos; y (iii) las metodologías del
INURBE. (Conpes Social, 2006)
La focalización presenta dificultades ya que no se cuenta con las herramientas
necesarias para identificar, seleccionar y asignar los recursos para los
programas sociales de los sectores más pobres. En el período 2003-2006 el
gobierno nacional implementó estrategias para mejorar la focalización y revertir
la tendencia frente al acceso de estos sectores en los programas de
capacitación y educación superior.
Las metas alcanzadas por el plan de gobierno del periodo 2002-2006 y en el
actual periodo 2006-2010, muestran los avances del plan respecto al
crecimiento económico de 8,09 (PNUD, 2007) por ciento en el primer trimestre
de 2007 y la reducción de la pobreza que se ubicó en 45,1 por ciento en junio
de 2006 (PNUD, 2007); sin embargo, las estadísticas oficiales determinan que
la pobreza en Colombia alcanza a 49,2 por ciento (Martínez, 2007) en sus 42
millones de habitantes.
La política social en Colombia pretende cumplir con los Objetivos de Desarrollo
del Milenio de las Naciones Unidas, objetivos orientados a erradicar la pobreza
extrema, lograr la enseñanza primaria universal, promover la igualdad entre los
géneros y la autonomía de la mujer, reducir la mortalidad infantil, mejorar la
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salud materna, combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades,
garantizar la sostenibilidad del medio ambiente y fomentar una asociación
mundial para el desarrollo. Sin embargo, la situación real evidencia que los
recursos financieros son cada vez más escasos, el gobierno debe invertir
fundamentalmente en programas básicos de salud pública y en servicios
clínicos esenciales que, en lo fundamental, pueden ser proporcionados por
instalaciones y centros de salud comunitarios; la situación del sector se agrava
con el deterioro de las condiciones sociales de la mayor parte de la población y
el incremento del desempleo y la informalidad. (Ahumada, 1997)
En Colombia existen diferentes programas para la asistencia de algunos de los
problemas sociales como son: Programa Familias en Acción, el cual entrega
subsidios de nutrición a los niños menores de siete años y un subsidio escolar
a los niños entre 7 y 18 años que pertenezcan a las familias del nivel 1 del
SISBEN; y Juntos (Red para la superación de la Pobreza Extrema de La
Mujer en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 “Estado Comunitario:
Desarrollo para Todos”) los cuales pretenden reducir la pobreza al 39% -35% y
la indigencia al 8%, a partir de la atención a 1,5 millones de familias en pobreza
extrema, con acceso integral a programas y servicios sociales del Estado para
mujeres cabeza de hogar, reducción de la pobreza y promoción de la equidad,
entre otros. (Banco Mundial, 2006 y DNP, 2006)
1.3 LAS DIMENSIONES DE EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA SOCIAL:
PRIORIDADES TEMÁTICAS
En un primer momento se reconocen las variables que han sido consideradas
tradicionalmente frente a las políticas de bienestar social en Colombia y
algunos de los aspectos que se emplean para evaluarla, en tanto podrían ser
de utilidad, posterior a su análisis, para la construcción del instrumento
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denominado “matriz de contraste”.2 Igualmente, se identifican otras variables
que, aunque no son las variables tradicionales, bien podrían incluirse en esta
sección.
Teniendo en cuenta que las variables para evaluar una política social muestran
diversos niveles de detalle según las escalas territoriales – nacionales,
departamentales y municipales – es pertinente retomar algunas fuentes de
información que se consideran representativas y, a partir de allí, hacer el
reconocimiento a la luz de tres criterios: 1) Variable, 2) Descripción de los
aspectos que considera y 3) Fuente de Información.
2 Cada uno de estos temas deben ser confrontados con las críticas planteadas anteriormente
frente a los significados del bienestar y sus formas de medición (sección 1)
Cuadro 1.2. Variables Tradicionales para evaluar el bienestar en Colombia
Variable Descripción
Pobreza
Necesidades básicas Insatisfechas – NBI (condiciones inadecuadas de la vivienda, carencia de servicios, hacinamiento crítico, alta dependencia económica e inasistencia escolar) Línea de la Pobreza – LP (se aproxima al concepto de ingreso mínimo, en tanto condición necesaria para que las personas y los hogares tengan acceso real a la satisfacción de las necesidades básicas que se adquieren por la vía del mercado)
Desigualdad
Distribución de ingresos
Producto interno bruto per cápita
Índice de Gini (mide qué tan lejos se encuentra la distribución de ingresos de una población, de un criterio de igualdad en el que cada persona o cada hogar tiene la misma porción de ingreso)
Distribución del ingreso por deciles
Desigualdad
Distribución de ingresos
Producto interno bruto per cápita
Índice de Gini (mide qué tan lejos se encuentra la distribución de ingresos de una población, de un criterio de igualdad en el que cada persona o cada hogar tiene la misma porción de ingreso)
Porcentaje de hogares con conexión a servicios públicos según condición de pobreza y área. Hogares con conexión a servicios públicos. Conexión servicios públicos por área.
Desigualdad
Acceso a servicios públicos
Porcentaje de hogares con conexión a servicios públicos según condición de pobreza y área. Hogares con conexión a servicios públicos. Conexión servicios públicos por área.
Desigualdad Educación Tasas de analfabetismo (por grupos de edad y condición de pobreza por ingresos). Asistencia escolar.
Desigualdad Salud Afiliación al Sistema de Seguridad Social en Salud. (régimen subsidiado – régimen contributivo)
Empleo Tasas de empleo, subempleo y desempleo.
Tasa de dependencia demográfica. (Indicador que relaciona la población en edad activa (entre 15 y 59 años) con la población en edad inactiva (menores de 15 y mayores de 59) y que se puede interpretar como la proporción de población que está en capacidad de aportar su fuerza de trabajo)
Gasto público Gasto social y sus componentes como porcentaje del PIB
Fuente: Contraloría General de la República. Evaluación de la política social 2003
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Las variables que se observan en el Cuadro 2 responden a la formas de
evaluación tradicional del bienestar en Colombia, y se presume que
responden, según la lectura de Bourdieu (1980), a consideraciones
netamente de carácter objetivo de la medida del bienestar. Algunas de
estas variables, como es obvio, también son empleadas a nivel regional;
sin embargo, para acceder a un mayor nivel de detalle se ha revisado la
Información Básica Departamental de Risaralda en su componente social
(CIR, 2001) a fin reconocer otro tipo de variables.
Cuadro 1.3. Variables para evaluar el bienestar social en Risaralda.
Variable Descripción
Demografía Esperanza de vida al nacer.
Educación Población analfabeta.
Tasa de Escolaridad.
Eficiencia interna por nivel educativo (retención de
la población estudiantil y fluidez para el paso al
año siguiente)
Ingresos PIB per cápita – Indice de Gini.
Pobreza Necesidades Básicas Insatisfechas (pobreza y
miseria).
Cultura Infraestructura disponible para actividades
culturales.
Salud Población afiliada al sistema de seguridad social
(cobertura, afiliaciones, motivos).
Calidad de la prestación en salud.
Empleo Tasas de desempleo.
Tasas de desocupación.
Criminalidad Delitos de mayor impacto social.
Orden público.
Desplazamiento.
Infraestructura de vivienda Tenencia de la vivienda
Déficit de vivienda
Agua Potable, saneamiento básico y energía Cobertura.
Inversiones en el sector de agua potable y
saneamiento
Fuente: Centro de Investigaciones Socioeconómicas de Risaralda - CIR. 2002
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No se registran mayores diferencias entre las variables para evaluar el
bienestar a nivel regional y nacional, a excepción de algunos temas adicionales
en el campo de la educación, la salud y la variable de la criminalidad.
A nivel local, tal y como se manifiestan desde la Alcaldía de Pereira; el plan
de desarrollo municipal se constituye en el marco orientador para la
evaluación del bienestar. Desde esta perspectiva, se ha revisado el Plan de
Desarrollo “Trabajando Unidos con la Gente y para la Gente” 2004-2007,
especialmente en sus Ejes Estratégicos “Pereira Incluye” y “Pereira
Convive”.
Cuadro 1.4. Variables para evaluar el bienestar social en Pereira.
Variable Descripción
Salud Cobertura de atención en salud
Vigilancia y control de afiliaciones empresariales.
Seguridad alimentaría Diagnóstico de población desnutrida.
Beneficiarios del programa de apoyo alimentario y
nutricional.
Salud Pública Deberes y derechos del sistema general de
seguridad social en salud.
Perfil epidemiológico de la población.
Atención a población vulnerable Política de apoyo a la mujer.
Atención a adultos mayores.
Unidad de Atención para Desplazados.
Participación de jóvenes en programas sociales
Capacitación de empleo para personas
discapacitadas.
Educación (cobertura y calidad) Beneficiarios de educación gratuita.
Tasa de retención escolar
Tasas de cobertura escolar.
Proyectos pilotos en la educación media con
formación en competencias laborales.
Arte y cultura Apoyo de artistas en eventos nacionales.
Escuela de educación artística
Recreación y deporte Disponibilidad de escenarios deportivos y
realización de eventos deportivos.
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Vivienda social Banco de tierras, Observatorio Inmobiliario, gestión
de recursos.
Mejoramiento integral de vivienda.
Legalización de predios
Acceso de personas con discapacidad a vivienda
de interés social
Participación comunitaria Presupuestos participativos
Vida Sagrada Plan metropolitano de seguridad y convivencia.
Justicia y seguridad Índices de violencia
Red de vigilantes comunitarios
Fuente: Plan de Desarrollo 2004 – 2007
Según el plan de desarrollo de Pereira, la dimensión social se fundamenta “en
el reconocimiento del sujeto social y su dignificación mediante el acceso
equitativo a seguridad alimentaría, vivienda digna, educación, salud y bienestar
social en general, e igualmente, auspicia la participación con igualdad de
oportunidades en los procesos de toma de decisiones, para convertir las
comunidades en verdaderos “sujetos sociales del desarrollo”. Por otra parte, se
hace alusión a temas como la participación ciudadana, el rescate de la tradición
cultural, la generación de confianza, el fomento de la transparencia y la equidad
para legitimar el ejercicio de la función pública.
De manera general, se están presentando las variables tenidas en cuenta para
la evaluación del bienestar desde la Administración Municipal de Pereira; no
obstante, la descripción de los temas con sus indicadores, conduce más a una
evaluación de la política social en términos de efectividad (eficiencia y eficacia),
y no directamente sobre el impacto que generan en la población.
Por último, se ha seleccionado el Índice de Desarrollo Humano para hacer un
reconocimiento de las principales variables que permiten evaluar el bienestar,
en especial, porque aparecen registrados otros temas que no se identifican en
las demás referencias bibliográficas:
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Cuadro 1.5. Variables para evaluar el bienestar social desde el Informe de
Desarrollo Humano
Variable Descripción
Economía Regional Distribución del producto interno bruto (PIB) por
ramas de la economía (y su relación con el IDH)
Distribución del PIB per cápital.
Logro Educativo Considera la Tasa de alfabetismo y la matrícula
combinada que, a su vez, es el promedio de la
cobertura en primaria, secundaria y nivel superior.
Salud Esperanza de vida al nacer.
Afiliación al sistema de salud.
Utilización del sistema de salud.
Discapacidad y defunciones.
Problemas de Nutrición Desnutrición (aguda, global y crítica)
Programas de seguridad alimentaria.
Mercado laboral Población activa, inactiva y tasa de participación
por género.
Tasas de participación, ocupación y desempleo.
Subempleo (según las razones)
Condiciones de vida Combina doce variables que miden el capital
humano presente y potencial, la calidad de la
vivienda, el tamaño y la composición del hogar y el
acceso y calidad de los servicios.
Razones de la pobreza.
Expectativas en aspectos críticos.
Migración y razones para migrar.
Presencia institucional Las percepciones de los hogares acerca de los
programas más importantes adelantados en
diferentes áreas –salud, educación, nutrición, entre
otros –, y las instituciones que los desarrollan. Al
respecto, se enfatiza en las percepciones sobre los
cambios en la presencia de las instituciones y sus
respectivos programas en los últimos años.
(Programas institucionales más reconocidos).
Las opiniones de los actores entrevistados sobre
el papel de instituciones en la región. (instituciones
más reconocidas)
Presencia institucional (continuación) El análisis de la evolución de las inversiones por
diferentes rubros –salud y educación, asistencia
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técnica y diversificación, infraestructura y otras
inversiones. (Distribución de las inversiones/
Crecimiento de la inversión municipal por rubros)
Capital social Se toma como punto de partida las respuestas de
los hogares sobre su participación en
organizaciones comunales y sociales así como su
posición acerca de lo que pueden hacer para
enfrentar la crisis.
Índices de actividad asociativa
Fuente: Un pacto por la Región. Informe Regional de Desarrollo Humano. Eje Cafetero. PNUD.
2004
Además, se identifican otra serie de variables de bienestar citadas por
organismos internacionales. Si bien algunas coinciden con las mencionadas
anteriormente, vale la pena hacer su reconocimiento:
Cuadro 1.6. Variables de bienestar citadas por organismos
internacionales
Variable Descripción
Renta Actividad económica
Disparidades de renta
Distribución y consumo
Dotación económica
Equidad Nivel de vida
Presupuestos públicos
Salud Longevidad
Consumo y nutrición
Cobertura de salud
Empleo Autosuficiencia
Empleo
Mercado de trabajo
Condiciones de trabajo Bienestar
Protección social.
Vivienda y equipamiento del hogar Hogares y viviendas
Accesibilidad Transporte y comunicaciones
Convivencia y participación social Compromiso político
Libertades humanas
Participación social
Relaciones y participación
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Seguridad ciudadana Cohesión social
Criminalidad y seguridad
Entorno natural y clima
Agua
Calidad de aire y ruido
Clima y geografía
Condiciones ambientales/entorno físico
Usos del suelo
Utilización de la energía
Fuente: Chasco y Hernández. Instituto L.R.Klein-UAM. 2003
Si nos interesa la elaboración de un análisis sobre las condiciones estructurales
que han definido la aplicación de las políticas públicas en los procesos de
reubicación de la ciudad de Pereira; se hace necesario realizar un balance
histórico de la principal variable social frente al tema nos interesa: La Política
Social de Vivienda en el país desde la lectura de sus principales Agentes
Sociales.
Elaborado este segundo capítulo, nos será posible reconocer, en un Espacio
Social Local, los fundamentos reales del programa “Pacto de Vivienda con
Bienestar”.
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2. POLÍTICAS PÚBLICAS DE VIVIENDA EN COLOMBIA
Realizar un análisis sobre el desarrollo de las políticas públicas en Colombia
requiere, para los propósitos de este proyecto, una descripción del contexto
sobre el cual se fueron implementando dichas políticas. Las causas asociadas
a la problemática de la vivienda y el papel que han jugado los diversos agentes
sociales en el ámbito estatal y privado, dan cuenta de un proceso que ha
visibilizado el papel del Estado, ya sea como impulsor y ejecutor directo de
dichas políticas que caracterizaron las primeras décadas hasta finales de los
80s, o como promotor en la legitimación de los procesos neoliberales que
dieron paso a las iniciativas privadas en uno de los sectores más controvertidos
como lo es la vivienda de interés social en Colombia.
En ese sentido el presente capitulo trata de ubicar las circunstancias que
favorecieron la implementación de políticas y las principales causas asociadas,
y el papel que jugaron los actores en cada uno de los momentos de ruptura que
se dieron en el país a raíz de la aplicación de los diferentes programas que han
acompañado las políticas de vivienda.
2.1 ANTECEDENTES DE LA POLÍTICA DE VIVIENDA EN COLOMBIA
Desde comienzos de siglo XX hasta la década del 30, no existió en el país un
sistema institucional para la producción y financiación de vivienda. La
producción de vivienda se hacía por autoconstrucción o por encargo, la
concentración de la población en la zona rural del país era una de las razones
principales para que el tema de la vivienda no fuera un asunto del Estado,
sumado a que no existía un sector productivo dedicado a la vivienda. La
acción pública en el sector vivienda, fue inicialmente asumida por las
organizaciones religiosas, quienes en el año de 1918 mediante la Ley 46
ofrecían en arriendo viviendas que solucionaran los problemas de salubridad
de la población. Según Fique Pinto (2006) esta Ley se implementó como una
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“defensa del dominio católico contra los avances de las ideologías socialistas”,
lo que evidencia una importancia por el dominio rentista de los terratenientes.
El proceso de urbanización en Colombia se ubica a partir de los años 30, bajo
el modelo del Estado Benefactor y la adopción de la teoría económica
keynesiana se empieza a asumir el problema habitacional en el país. Contrario
a lo que se ha definido para otros países de América Latina no fue
necesariamente el sector industrial el que impulsó el aumento de población en
el país y su posterior urbanización. La transformación de las relaciones de
producción agropecuarias, la intensificación de los conflictos armados y los
efectos propios del avance del proceso de industrialización tardía, están más
asociados a los procesos migratorios y desplazamientos forzados que
caracterizaron esta época.
En 1936 se crea el Banco Central Hipotecario BCH cuya función era ofrecer
crédito para la adquisición y construcción de vivienda, pero es en el año de
1939 cuando se crea el Instituto de Crédito Territorial ICT, esta entidad fue la
representación oficial de la institucionalidad en materia de vivienda hasta el año
de 1991. Su función principal era construir y otorgar crédito para vivienda
dirigido a las clases menos favorecidas. El sistema adoptado por el Estado a
través del ICT, consistía en subsidiar las tasas de interés de los créditos
otorgados y el precio de las viviendas. El Estado era el principal constructor de
vivienda y éstas podían hacerse directamente por el gobierno o mediante
contratos con urbanizadores privados. El financiamiento del ICT se dio con
recursos del presupuesto nacional, con inversiones forzosas del sistema
financiero, con la recuperación de su cartera y en ocasiones recibió créditos
externos en condiciones blandas (CHIAPE,1999).
La década del 40 es señalada por varios de los autores consultados para este
ensayo (CHIAPPE,1999, FIQUE,2006, GIRALDO, 1997) como aquella en
donde se evidencian las causas principales para explicar los primeros
problemas urbanos que tuvo el país. El proceso de inmigración rural a las
27
ciudades se señala como un evento que derivó en el aumento de la población
urbana y las disparidades que se fueron gestando en la nueva redistribución
geográfica. Las condiciones económicas y políticas de ese momento,
ubicaban un país en transición de una economía basada en la producción
primaria de productos agrícolas hacia una industrialización relativamente débil
y tardía, ya que esta industrialización se inició primeramente en la
mecanización e industrialización de la agricultura. Esto llevó a un proceso de
ampliación de nuevos frentes de colonización rural, que a finales de la década
del 50 fue una de las salidas para muchos campesinos que se vieron forzados
a desplazarse a lugares alejados o hacia las ciudades capitales e intermedias
del país. En el año de 1942 a través del Decreto 380, el Estado inició un
programa de fomento de la vivienda urbana, con el fin de atender el proceso
de cambio de un “país rural a uno urbano”, lo importante de destacar de la
implementación de esta Ley, es que aunque incipiente se mostró como
progresista para su época, pues a través de ella se dieron respuestas a través
de la construcción de barrios populares modelo.
La primera intervención estatal en el sector vivienda se ubica en la década del
50 con la Misión Lebret. Considerada como el primer hito de la planificación en
el país su desarrollo produjo un primer diagnóstico basado en cifras e
indicadores, e introdujo dos conceptos el de déficit cuantitativo y el déficit
cualitativo. El primero, su utilizó para hacer referencia a la escasez de oferta
de vivienda que no generaba soluciones para la demanda derivada de los
procesos migratorios del campo a la ciudad y el déficit cualitativo que daba
cuenta de las carencias habitacionales en términos de ciertos indicadores que
calificaban a una vivienda en condiciones de calidad para vivir.
En los años 50 la rápida urbanización y el aumento general de la población en
los países llamados del “tercer mundo” son consideradas las dos principales
motivaciones para el desarrollo del concepto de hábitat y de vivienda. La
estrategia para responder a esta situación problemática fue la de acelerar la
construcción de unidades de vivienda, traducido en un incremento de la
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productividad del sector de la construcción y reducir los costos de producción
para que las personas pudieran financiar su adquisición. Los gobiernos
centrales debían responder ante la problemática de la necesidad de vivienda
enfocándose en torno a tres temas:
1. La construcción de vivienda de manera directa por el Estado
2. El establecimiento de subsidios y de la política financiera
3. El establecimiento de normas mínimas para la construcción y de las
leyes de urbanización.
La noción del concepto de “planificación urbana y del medio físico se incorporó
en el año de 1957 por el Consejo Económico y Social de la ONU ECOSOC. En
1962 ECOSOC a través de un grupo especial de expertos en vivienda y
desarrollo urbano reunido en Nueva York desarrolló una definición más
compleja de vivienda: “es la unidad de habitación que satisface las normas
mínimas de construcción relacionadas con la seguridad, higiene y la
comodidad, y disfruta de un acceso al lugar de empleo y a los servicios
residenciales conexos de calidad adecuada, incluso sistemas de suministro de
agua y de desagüe, suministro de electricidad, comunicaciones, transporte,
tiendas y servicios culturales y recreativos” (Ibid, p.27) . En Colombia la
intervención pública de la vivienda se hizo bajo esta noción, el problema del
hábitat y de la vivienda debía concebirse también como la falta de
industrialización y de desarrollo tecnológico y por ende como un asunto de las
relaciones económicas internacionales.
En el año de 1955 se realizó el Primer Seminario Nacional de Vivienda,
promovido por el ICT. En este espacio se dio inicio a un debate tendiente a
analizar las causas del problema de la vivienda popular en Colombia. De esta
discusión surgieron dos vertientes que agrupaban las causas.
29
Una de ellas se orientaba por definir que las causas estaban relacionadas con
aspectos sociales y económicos, la otra vertiente se apoyaba en argumentos
asociados a problemas tecnológicos.
Los aspectos sociales y económicos se plantearon de acuerdo a:
Baja capacidad de pago de las clases populares
Altos costos de financiación de vivienda
A lo anterior se le sumaba el incremento de habitantes en las zonas
urbanas, el analfabetismo que “impedía el uso adecuado de nuevas
viviendas”, los ahorros familiares de los estratos sociales bajos eran
inexistentes y cuando existían no se encaminaban a satisfacer la
necesidad de vivienda.
Ante estos elementos causales se aseguraba que mientras dicha situación
económica, que se definía sólo desde las clases populares como habitantes sin
“capacidades económicas para acceder a vivienda formal”, sería muy
complicado solucionar los imperativos financieros para atender este tipo de
problemas puesto que la construcción de viviendas para familias de bajos
ingresos no era considerada una actividad rentable.
Los que argumentaba que el problema se centraba en lo tecnológico
planteaban que las causas estaban relacionadas con:
El insuficiente desarrollo de la industria y de la construcción
La existencia de un costoso mercado de materiales
Las tendencias anárquicas de las empresas de servicios públicos en el
suministro de los mismos.
La escasez de cifras soportadas en estudios estadísticos llevó como conclusión
de este seminario el que no se vislumbrara soluciones o fórmulas para el largo
plazo (MURILLO, 1978)
30
El Programa Nacional de Desarrollo 1958 -1962, se definió con base en las
directrices planteadas en la misión Currie, en él se esbozaron los elementos de
carácter social y económico en el cual se planteó los elementos que deberían
circunscribirse en un desarrollo económico y social. Las políticas
implementadas incluyeron:
La formación de un sistema nacional de canalización del ahorro
Un organismo central de coordinación y asistencia técnica (modelos de
planificación y diseño que aplicaran los principios técnicos y científicos
del Movimiento Moderno de la arquitectura y el urbanismo)
Estímulos a la industria de la construcción
El establecimiento de normas y especificaciones adecuadas para la
vivienda y un estímulo general al sistema nacional de vivienda de interés
social.
El conocido plan Operación Colombia elaborado por Lauchin Currie en 1961
indicaba que los problemas de desarrollo para el país estaban representados
en términos de pobreza y desigualdad. La pobreza se ubicaba en el sector
rural y esta determinación fue considerada como una de las justificaciones para
legitimar los procesos de migración del campo a la ciudad, ya que sólo a través
de éste podría promoverse políticas urbanas y de construcción puesto que tal
como rezaba el plan Currie: “Tanta gente en un campo poco industrializado se
convertía en una traba para el desarrollo del capitalismo”.(FIQUE,2006)
Diez años después, en 1971, los análisis derivados del plan Currie se
convirtieron en el soporte para desarrollar el Plan de las Cuatro Estrategias del
presidente Misael Pastrana Borrero. Con él se pretendió estimular la actividad
constructora urbana a través del incentivo al ahorro privado, los mecanismos
de planeación urbana desarrollaron el crecimiento físico de las ciudades y
generaron un proceso de cambio y transformación en la distribución espacial
de la población colombiana.
31
Con el tiempo el ICT apoyo el desarrollo urbano, el mejoramiento de áreas
subnormales, la atención de desastres, dotación de servicios comunitarios.
2.2 LA INCORPORACIÓN DE POLÍTICAS DE VIVIENDA EN LA
PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO
Con el Plan Nacional de Desarrollo 1970 – 1974, (FIQUE,2006) señala este
momento como el segundo hito, ya que con este plan se instauraron los
mecanismos financieros y se consolidó la infraestructura institucional para
concentrar los recursos nacionales y privados en la construcción. Esta
estrategia es considerada, por el autor citado, como la inserción de una
perspectiva de desarrollo económico en el tema de vivienda dejando de lado la
dimensión social y cultural.
El tercer hito al que hace referencia Fique lo caracteriza por la tendencia que
se empieza a marcar a principios de la década de los noventa en la que el
papel del Estado como productor de soluciones de vivienda es reemplazada
por la iniciativa privada, en la que los organismos financieros y agencias
promotoras privadas de vivienda reciben todos los recursos para la producción,
se monopoliza la oferta y en la parte técnica las soluciones no aportan a
superar las deficiencias ni cualitativas ni de calidad, el autor plantea:
“En lo técnico, la pretensión universalista de los modelos de
planificación/planeación y diseño ha sido reemplazada paulatinamente por
un escueto eficientismo técnico – financiero, sin ningún interés por la
completa solución de los problemas y por la obtención de calidad”
(FIQUE, 2006.)
32
En el año de 1975 la orientación de la política pública de vivienda dio un giro, el
Estado pasó de un Estado “Constructor” a un Estado “facilitador”. Las
implicaciones de esta transformación se explican desde el papel que cumplió la
institucionalidad que representaba al gobierno en el tema de vivienda. Desde el
año de 1935 tanto el Instituto de Crédito Territorial -ICT- como el Banco
Central Hipotecario BCH, habían concentrado su política en la oferta de
vivienda para hogares de ingresos medios y bajos facilitando el acceso de
vivienda a estas clases. Actuar desde el lado de la oferta significaba intervenir
directamente en asuntos como la construcción de vivienda ya fuera a través de
instituciones públicas o por encargo a entidades privadas y en la consecución
de tierra urbanizable y, de manera indirecta en la definición de estándares
mínimos.
El Estado Facilitador en cambio, ubica a un Estado que actúa por el lado de la
demanda, traducida en subsidio de ingresos con destinación específica para
vivienda, en las cuales se podía tratar de subsidios sin o con contrapartida por
parte del beneficiario (Jolly, 1999). Los gobiernos locales empezaron a tener
un predominio y liderazgo como actores del desarrollo urbano, la provisión de
servicios públicos y la creación de suelos a ser urbanizados para los hogares
de más bajos ingresos. Sin embargo el desarrollo de las políticas posteriores
demostraron que el déficit de vivienda no disminuyó, los costos de adquirir
vivienda no estaban acordes con la capacidad de pago de las personas y el
precio del suelo en las zonas destinadas para la construcción de vivienda se
incrementaron incentivando la especulación de dichas zonas. Los gobiernos
locales asumieron, como aún lo hacen, todas las cargas del urbanismo a
saber: dotación de servicios públicos, equipamento colectivo y espacio público,
vías, etc. Con la directa consecuencia de consolidar asentamientos con
desarrollos incompletos o con déficit cualitativos tanto en la unidad de vivienda
como en su entorno.
33
2.3 POLITICAS DE VIVIENDA SOCIAL A LA LUZ DE CUATRO PERIODOS
DE GOBIERNO: DE LA POLÍTICA DE VIVIENDA SIN CUOTA INICIAL
HACIA LA LIBERALIZACIÓN DEL MERCADO
2.3.1 El caso de la vivienda sin cuota inicial
El período comprendido entre 1982 y 1986 que estuvo bajo el gobierno del
presidente Belisario Betancourt, es uno de los más importantes a considerar en
cuanto a política de vivienda en el país se refiere. Su propuesta de vivienda sin
cuota inicial incorporada en su plan de desarrollo “cambio con equidad” se
mostró como una forma de “reordenamiento social y de reactivación económica
para salir de la crisis por la cual atravesaba el país”. Su programa de vivienda
pretendía la disminución paulatina del déficit cuantitativo y cualitativo de
vivienda en el sector urbano y rural, enfocada hacia la población de bajos
ingresos a través de soluciones de crédito que fueran acordes con la capacidad
de pago de dicha población.
La participación de las instituciones públicas estaba representada en un 67%
de las soluciones básicas y el sector privado contribuiría con un 33%. Con ello
se buscaba la reducción de costos y ampliación de la oferta. Los préstamos
tenían un cubrimiento entre el 100% y el 50% dando una mayor participación a
la vivienda popular y se empezaron a entregar casas sin cuota inicial mediante
sorteos, pues se consideraba que el principal obstáculo para la adquisición de
la vivienda era el pago de este monto.
Aunque la meta de entregar construidas 400.000 viviendas se cumplió, la
evaluación final de esta política ha sido bastante cuestionada. El déficit
cualitativo no disminuyó por el contrario la calidad de las viviendas que se
entregaron carecían de buenos materiales de construcción, los sitios que se
seleccionaron eran alejados y el ahorro individual con destino a la vivienda no
pudo sostenerse, pues al darse la vivienda por el sistema de asignación por
concurso muchas personas quedaron endeudadas por el sistema UPAC y otras
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optaron por darle solución a su problema habitacional a través de los
urbanizadores piratas. Más de la mitad de los deudores del ICT se atrasaron
en el pago de sus deudas, las Cajas de Ahorro y Vivienda también tuvieron
carteras morosas. El BCH empezó a tener dificultades financieras y esto
desencadenó la quiebra del ICT.
2.3.2 Del problema social al problema económico: la Política de vivienda
en el gobierno de Virgilio Barco (1986- 1990)
Con la quiebra del ICT éste debió adscribirse al Instituto Nacional de Vivienda
de Interés Social y Reforma Urbana INURBE, debido al impacto que tuvo en el
PIB, la política de vivienda del gobierno Barco se orientó a resolver el problema
económico que se había desencadenado en la anterior administración. Es
durante este período que se crea la Ley 9 de 1989 o Ley de Reforma Urbana, y
con ella el carácter de abordar el tema de la vivienda desde el mejoramiento de
la calidad habitacional. El reordenamiento urbano con la aplicación debida de
normas, mecanismos e instrumentos de gestión del suelo; la dotación de
infraestructura urbana; la ampliación de cobertura en servicios públicos; el
aumento de la demanda de vivienda por parte de la población de bajos
ingresos a través de la modalidad de autoconstrucción, lotes con servicios y
mejoramiento de vivienda, así como el impulso a la investigación y a la
transferencia de tecnologías fueron los principales ejes directores de la política
de vivienda durante este período.
El programa se centró en los asentamientos humanos y debido a las
condiciones de déficit habitacional del anterior programa, los recursos se
destinarían principalmente a incentivar proyectos habitacionales para
comunidades organizadas. Construcción de vivienda nueva y mejoramiento y/o
ampliación de vivienda usada fueron promovidas a través de las Cajas de
Ahorro y Vivienda responsables de la financiación de estos proyectos y la
ejecución estaría a cargo del ICT, EL BCH y el Fondo Nacional del Ahorro. Es
importante resaltar el papel que cumplía entonces el BCH en cuanto a atender
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la demanda de planes de vivienda destinados para los estratos medios y bajos.
La política de Virgilio Barco también se reconoce por los proyectos urbanos de
interés nacional como lo fue el de El Salitre en Bogotá y el Distrito de
Aguablanca en Cali. Aunque su política estaba orientada a ampliar los planes
de financiación y lograr una redistribución de los rangos de préstamos en
UPAC, las tasas de interés no bajaron y por el contrario el UPAC perdió
credibilidad.
En el año de 1989 se aprueba la Ley 9 conocida como Ley de Reforma Urbana
y con ella la financiación de la vivienda popular se restringió en cuanto al
otorgamiento de préstamos en UPAC para los estratos medio – bajo y bajo.
Uno de los principales elementos a destacar con la implementación de esta ley
fue la inclusión del concepto de Vivienda de Interés Social como un bien
meritorio vinculándola al salario mínimo.
Teniendo en cuenta que el anterior gobierno había tenido saldo en rojo en
relación con la calidad la de la vivienda, en este plan se propuso atender la
calidad de la vivienda, es así como se implementaron el Plan de Ajuste
Sectorial (PAS) y el Plan Nacional de Rehabilitación (PNR), las inversiones
que se ejecutaron a través de estos dos planes se enfocaron sobre todo al
tema de acueducto y saneamiento básico. Esto generó inversiones centradas
al mejoramiento de barrios y a la legalización de cerca el 50% de la vivienda de
origen informal auspiciada por los urbanizadores piratas.
2.3.4 César Gaviria (1990 – 1994).
Con los antecedentes de la crisis financiera del ICT asociado al programa de
vivienda sin cuota inicial y la incapacidad de la población de bajos ingresos de
cubrir sus obligaciones con la banca, el gobierno de César Gaviria a través de
su Plan de Desarrollo Económico y Social: La Revolución Pacífica inició su
Plan de Vivienda Social con un esquema orientado a incentivar la participación
de los municipios a través de las organizaciones populares de vivienda –OPV-
36
conformadas por agrupaciones de personas que por medio de la autogestión o
ayuda mutua llevaban a cabo programas y planes de construcción de vivienda
con la asesoría y acompañamiento técnico del INURBE. Las OPV podrían estar
integradas por asociaciones, juntas de acción comunal, sindicatos,
cooperativas, los afiliados o asociados participaban en un marco de economía
solidaria. Nuevamente el objetivo era subsidiar a la demanda de hogares con
ingresos inferiores a 4 salarios mínimos, la estrategia también preveía
involucrar en un mayor grado al sector privado para atender esta demanda y la
descentralización de la construcción y financiación de vivienda social. Los
municipios y las OPV serían los que otorgarían los subsidios.
Con la creación del INURBE después de la promulgación de la Ley 9 de 1989 y
de la Ley 3 de 1991 se pretendía una mayor autogestión en programas de
vivienda, las funciones principales de esta entidad estaban dirigidas a la
coordinación del sistema de vivienda, al manejo presupuestal, apoyo a las OPV
y a las entidades municipales en el proceso de asignación de subsidios
directos. El BCH pasó de promotor de vivienda a financiar la demanda de la
vivienda usada y programas de integración inmobiliaria.
Puede decirse que la principal característica del Plan de Vivienda social de este
gobierno fue la política de subsidios directos, la cual se dividía en subsidios
individuales y subsidios colectivos. Para el primer caso, los subsidios
individuales, dirigidos a familias con ingresos entre dos y cuatro salarios
mínimos cubrían un 80% de la cuota inicial, el 20% restante debería ser
cubierto por los ahorros de los beneficiados. La modalidad de subsidios
colectivos eran entregados a las familias dentro de un plan de autogestión y los
beneficiarios estaban entre los que disponían entre uno o dos salarios mínimos,
el monto del subsidio representaba el 30% de la solución de vivienda.
No obstante los subsidios no llegaron a las personas esperadas y el manejo de
los mismos no fue el adecuado, la participación directa del Estado con la
liquidación del ICT y el cambio de funciones del BCH se hizo cada vez más
37
débil. Los municipios no contaron con los recursos suficientes y los elementos
de financiación para este tema y para la dotación de lotes con servicios se
hicieron a través de crédito externo e interno. Esto implicó que las cargas del
desarrollo urbano tales como vías, equipamiento colectivo y servicios públicos
debían ser asumidas por los gobiernos municipales, mientras que los sectores
promotores de vivienda privado eran los principales beneficiados de esta
política al no tener que responder por estas obligaciones, en otras palabras
mientras al Estado se le atribuyó mejorar el entorno y el contorno el mercado
operaba con la rentabilidad en la construcción de vivienda y en la ganancia en
el aumento del valor del suelo por parte de los propietarios. El problema de la
escasez y la falta de oferta de vivienda para destinarla a interés social han
estado marcados como hasta ahora por los altos precios del suelo y la no
aplicación de instrumentos que permitan obtener suelo urbanizable con
servicios.
2.3.4 Ernesto Samper (1994 – 1998)
La administración Samper focalizó su política haciendo énfasis en el
fortalecimiento del Subsidio Familiar de Vivienda que ya había sido objeto de
la anterior administración y que constituía el principal resultado del INURBE.
Estimular la demanda, movilizar recursos y formalizar el mercado de soluciones
de viviendas subsidiadas que cumplieran con las normas urbanísticas era el
objetivo central de la política implementada. El ente institucional que jugó un
papel importante en la clasificación de la población beneficiada fue la Red de
Solidaridad Social, el criterio era la integración a la red partiendo de la base de
ingreso de las familias. Aquellas familias con ingresos menores a dos salarios
mínimos estarían vinculadas a la Red de Solidaridad Social y el énfasis del
subsidio tendría destinación en el mejoramiento de su vivienda y su entorno,
así como de vivienda nueva (Jolly, 1999). Para aquellas familias cuyos ingresos
estuvieran entre 2 y 4 salarios mínimos no serían integrados a la Red y el
destino de dicho subsidio sería para vivienda nueva.
38
El municipio es considerado dentro del gobierno Samper como el actor principal
para el desarrollo de la política de vivienda financiando los programas de
mejoramiento de barrios los cuales incluían acciones encaminadas al
saneamiento básico de la casa, conexiones de redes, legalización de títulos,
mejoramiento estructural de la vivienda.
2.4 ACTORES PRINCIPALES DE LA POLÍTICA DE VIVIENDA. RECUENTO
SOBRE LAS PRINCIPALES CARACTERISTICAS Y HECHOS DE LA
DECADA DEL 90
Algunos autores clasifican los actores de la política de vivienda en agentes
sociales que están involucrados en un mercado ya que la vivienda se oferta
como un producto., (Jolly, 1999). Los consumidores/compradores y los
Constructores/productores y financiadores. En este aparte se realizará una
descripción de los agentes sociales en relación con la aplicación de las
políticas de vivienda asociadas a los planes de desarrollo anteriormente
descritos.
2.4.1 Los Beneficiarios: los estratos más pobres y vulnerables
En todas las políticas de vivienda implementadas en el país hasta la fecha han
sido dirigidas a cubrir la necesidad de la demanda habitacional para los
sectores pobres. Desde el desarrollo del plan Currie en donde se ubicaba a la
pobreza como el principal problema de atraso para el desarrollo hasta nuestros
días, el foco de las políticas públicas ha sido enfrentar las carencias de estos
sectores. No obstante, los resultados a nivel de impacto real de esta política,
aún en cifras, han demostrado sistemáticamente el fracaso en la adopción de
las diferentes estrategias llevadas a cabo para resolver el problema
habitacional de los sectores de más bajos ingresos.
La estrategia principal adoptada por parte de los gobiernos hacia los
beneficiarios fue la del subsidio a la demanda. Este subsidio se convertía en la
base para el acceso a la vivienda. Sin embargo, se presentan diferencias en la
39
manera como cada gobierno lo adoptó, pues en algunos momentos los
subsidios fueron entregados directamente por las entidades gubernamentales o
indirectamente a través de la CAV y las cajas de compensación.
El gobierno Samper y el gobierno Gaviria acogieron la estrategia de los
subsidios directos a la demanda con una contrapartida en ahorro por parte de
los beneficiarios para cubrir la cuota inicial de la vivienda. Las entidades
financieras deberían asumir el costo restante de la vivienda a través de créditos
hipotecarios. Los gobiernos de Virgilio Barco y de Betancur por el contrario se
centraron en otorgar el subsidio a través de intereses bajos y en el caso del
segundo fue la vivienda sin cuota inicial. Un cuestionamiento surge en el
documento CONPES 2529 y está relacionado con un diagnóstico que coloca
en evidencia la ineficacia de esta estrategia del subsidio directo a la demanda,
pues al finalizar el gobierno de César Gaviria sólo el 50% de los subsidios
asignados habían sido efectivamente recibidos por los beneficiarios.
Nuevamente sale a flote las causas de fondo en torno al déficit cualitativo y
cuantitativo de la vivienda, pues la regulación del mercado de suelo por parte
del Estado es inoperante.
2.4.2 El papel de los municipios
Los municipios cobraron una mayor participación durante los gobiernos de
Gaviria y Samper. Los municipios deberían destinar parte de su presupuesto y
recursos para proveer tierras que fueran susceptibles a ser urbanizadas,
mientras que el gobierno central entraría a dar el apoyo financiero, de
planeación y gestión a través de la promulgación de la normatividad urbana e
impulsando los programas sectoriales de agua potable y saneamiento básico.
La década del 90 se considera como aquella donde se pretende lograr una
descentralización en torno a la gestión local, sin embargo las directrices siguen
siendo centralizadas en la forma y manera de otorgar los subsidios, se deja a
los municipios solos con poca o nula capacidad técnica para afrontar el
problema de la especulación del suelo.
40
El siguiente cuadro resume las funciones de los actores estatales en materia de
vivienda para la década del 90.
Cuadro 2.1. Actores asociados al sistema nacional de vivienda de
interés social
Actor Funciones Vigencia
HECHOS RELEVANTES
INURBE Otorgaba subsidios con fondos
provenientes del presupuesto
nacional, además reglamenta los
procedimientos de elegibilidad de
los beneficiarios, selecciona los
oferentes de proyectos y realiza
las asignaciones de los subsidios
que están a su cargo. Por otra
parte presta asistencia técnica a
las administraciones locales y a
las organizaciones populares de
vivienda.
INURBE distribuye sus esfuerzos
entre los programas de
mejoramiento de vivienda y
entorno y la construcción de
vivienda nueva.
Durante los primeros años del
sistema (1991-1993) se le dio
prioridad a la compra de lotes
con servicios y vivienda usada.
Durante el período 1991-1997 el
INURBE asignó el 56% del valor
de los subsidios, correspondiente
al 66% del número de soluciones
de vivienda subsidiadas.
CAJAS DE COMPENSACIÓN
FAMILIAR
Son entidades de naturaleza
privada que manejan recursos
parafiscales deducidos de la
nómina de los empleados con el
fin de alimentar un fondo de
subsidios dirigido a trabajadores
con ingresos inferiores a cuatro
salarios mínimos y prestar varios
servicios a sus afiliados. El
tamaño de dichos fondos
depende del valor promedio de
los recaudos por afiliado que
presente la respectiva caja de
compensación. Las Cajas de
Compensación se dedican
primordialmente al desarrollo de
La Ley 49 de 1990 obligó a las
cajas a constituir fondos para VIS
(FOVIS)
Entre 1991 y 1997 las cajas
contribuyeron con el 31% del
número de subsidios asignados
para VIS, y el 33% del valor total
de los mismos.
El gobierno de César Gaviria las
convirtió en un componente
institucional adicional y destinó
cerca del 1% de los aportes a las
VIS.
41
vivienda nueva.
Otorga subsidios con recursos
con fondos provenientes de
aportes de nómina de
trabajadores del sector privado
CAJA PROMOTORA DE
VIVIENDA MILITAR (CPVM)
Se creó en 1947 para promover
la adquisición de vivienda por
parte de los miembros de las
fuerzas militares. Su capital está
formado principalmente por un
ahorro obligatorio que aportan
periódicamente los miembros de
las fuerzas armadas y los
empleados civiles de la caja.
Desde 1994 otorga directamente
subsidios con recursos propios.
Su participación en los
programas de subsidio de
vivienda entre 1994 y 1997 llegó
al 3% de los subsidios y al 11%
de los recursos asignados.
CORPORACIONES DE
AHORRO Y VIVIENDA (CAV)
Entidades creadas en 1972 para
captar ahorros del público y
ofrecer crédito para vivienda. Las
CAV están obligadas a colocar
un porcentaje de su cartera en
vivienda de interés social.
Entre 1991 y 1997 financiaron
aproximadamente el 70% de los
créditos totales para VIS.
El gobierno participa
directamente
FONDO NACIONAL DEL
AHORRO (FNA)
Entidad creada en 1968 con el
propósito de administrar las
cesantías de los empleados del
gobierno y ofrecerles crédito
para vivienda y educación. Los
recursos del fondo están
constituidos principalmente por
las cesantías de sus afiliados, los
aportes de la nación y de
entidades públicas y privadas, y
los ahorros voluntarios de los
trabajadores afiliados. A través
del FNA El gobierno participa
directamente con cerca del 25%
de la oferta crediticia.
A partir de 1998 el FNA puede
afiliar trabajadores del sector
privado. (Aunque el
Ministerio de Desarrollo reporta
que entre 1991 y 1997 el FNA
canalizó el 39% del valor de los
préstamos otorgados a vivienda
de interés social, aparentemente
esta cifra incluye créditos para
todo tipo de vivienda).
ORGANIZACIONES
POPULARES DE VIVIENDA
(OPV)
Ley 9 de 1991 las definió como
entidades sin ánimo de lucro que
desarrollan programas de
vivienda para sus afiliados por
42
sistemas de autogestión o
participación comunitaria.
Estas organizaciones han
cobrado fuerza en los últimos
años y están desempeñando un
papel importante en la promoción
y construcción de vivienda para
las clases menos favorecidas.
VICEMINISTERIO DE
VIVIENDA, DESARROLLO
URBANO Y AGUA POTABLE
Se crea durante el periodo de
gobierno de César Gaviria. Su
función estaba centrada en
administrar el subsidio familiar de
vivienda y la asistencia técnica a
los proyectos de vivienda,
fortaleciendo los procesos de
control y promoviendo la
investigación
DEPARTAMENTO NACIONAL
DE PLANEACION (DNP)
Su función centrada en la
formulación de políticas y
programas para coordinar la
inversión en el sector.
BANCO CENTRAL
HIPOTECARIO (BCH)
Fue uno de los pilares junto con
el ICT – INURBE y las CAV para
el desarrollo de la vivienda,
especialmente cuando atendía la
demanda de la clase media.
La Ley 3 de 1991 definió las
funciones del BCH en captar
ahorro y financiar con prioridad la
compraventa de vivienda usada,
la integración inmobiliaria, el
reajuste de tierras, la
rehabilitación de inquilinatos y
programas de remodelación,
ampliación y subdivisión de
vivienda.
CAJA DE CRÉDITO AGRARIO Su función era la de administrar
el subsidio de vivienda para
hogares con ingresos menores a
dos salarios mínimos en zonas
urbanas y en zonas rurales un
capital hasta 60 salarios
mínimos
FINANCIERA DE
DESARROLLO TERRITORIAL
(FINDETER)
El objetivo de esta entidad era la
de contribuir al mejoramiento de
la calidad de vida a través de
financiamiento y asesoría en
proyectos de infraestructura
43
urbana.
FONDO DE COFINANCIACIÓN
DE INVERSIÓN SOCIAL ( FIS)
Su función era colaborar en
forma directa en el mejoramiento
de la calidad de vivienda,
ayudaba a cofinanciar programas
de salud, educación, recreación
y deportes en grupos vulnerables
de la población
FONDO DE COFINANCIACÓN
PARA LA INFRAESTRUCTURA
VIAL Y URBANA (FIV)
A través de FINDETER se pudo
cofinanciar mejoras del entorno
de territorios o áreas urbanas.
Fuente: Elaboración propia, con base en información extraída de: (CHIAPE, 1999).
2.4.3 La vivienda de interés social en el gobierno de Álvaro Uribe: Un país
de propietarios
La Ley 388 de 1997 definió el concepto de vivienda de interés social como:
Se entiende por viviendas de interés social aquellas que se desarrollen
para garantizar el derecho a la vivienda de los hogares de menores
ingresos. En cada Plan Nacional de Desarrollo el Gobierno Nacional
establecerá el tipo y precio máximo de las soluciones destinadas a estos
hogares teniendo en cuenta, entre otros aspectos, las características del
déficit habitacional, las posibilidades de acceso al crédito de los hogares,
las condiciones de la oferta, el monto de recursos de crédito disponibles
por parte del sector financiero y la suma de fondos del Estado destinados a
los programas de vivienda.
En todo caso, los recursos en dinero o en especie que destine el Gobierno
Nacional, en desarrollo de obligaciones legales, para promover la vivienda
de interés social se dirigirá prioritariamente a atender la población más
pobre del país, de acuerdo con los indicadores de necesidades básicas
insatisfechas y los resultados de los estudios de ingresos y gastos.
(Ley 99/93, modificada por la Ley 388/97)
44
Es importante resaltar que la alusión a un país de propietarios se convierte
en una de las políticas más regresivas en cuanto a lo que se deriva de la
función social y ecológica de la propiedad. La entrega directa de subsidios
se acentúa como una forma de materializar una oferta desde el gremio de
la construcción. La atención a ese evidente y progresivo déficit de vivienda
en términos de calidad y cantidad se ve atendida por la justificación,
también evidente, de incentivar el gremio de la construcción como una
forma de reactivar la economía a través del mercado de la vivienda. Esta
política ha generado una baja en la determinación de estándares
urbanísticos, que conllevan a un deterioro del hábitat y por ende de la
calidad de vida de las personas que son beneficiadas con este subsidio.
Viviendas con un área a medio construir de 35 metros cuadrados y en
algunas situaciones menos de este estándar han generado un proceso de
informalidad dentro de la formalidad. Los planes de vivienda se entregan
con cargas a los municipios y los propietarios de los terrenos, así como el
gremio de la construcción se quedan con los beneficios de las plusvalías
generadas en la mayor renta del suelo. Mientras los municipios no regulen
el mercado del suelo en estos municipios, los propietarios privados
siempre especularan con los precios de la tierra en el momento en que los
gobiernos anuncien sus programas de subsidios a la vivienda. De lo que
se trata aquí es de un claro beneficio de particulares que pueden optimizar
hasta el máximo el suelo que tienen disponible para hacerlo más rentable
no importando la calidad de solución de vivienda que estén brindando.
A su paso, las comunidades se encuentran con viviendas de muy baja
calidad, entornos habitacionales incompletos sin equipamientos, sin vías,
con dificultades para acceder a servicios de transporte público entre otros
a un costo muy alto, pues casi siempre estas soluciones de vivienda se
están consolidando en la periferia de las ciudades, la segregación socio
espacial genera en el territorio procesos de exclusión cuando no se tiene
una visión de integración a la ciudad y no se mira a las comunidades
45
beneficiarias de la VIS como ciudadanos con derechos y no como
ciudadanos de quinta categoría.
A nivel de la institucionalidad, este gobierno liquidó el INURBE y creó
FONVIVIENDA una manera mixta de vincular Estado con el sector privado
a través de la Cajas de Compensación Familiar y el gremio de los
constructores.
A continuación se lista los elementos considerados dentro de los planes de
desarrollo llevados a cabo en la administración de Álvaro Uribe
1 Plan Nacional de Desarrollo: 2002-2006. “Hacia un Estado
Comunitario”
CAPITULO III. Impulsar el crecimiento económico sostenible y la
generación de empleo
Requisitos para el crecimiento económico:
• Seguridad física
• Restaurar seguridad jurídica
• Ajustar finanzas del Estado
• El Gobierno centrará la recuperación económica en el sector de la
vivienda y la construcción
Estrategias
• Impulso a la vivienda de interés social
• Reactivar el crédito hipotecario a través de un “paquete de estímulos” ,
para construir vivienda para estratos medios y altos
• Énfasis de la política de crecimiento
• Estimular la participación privada en sectores estratégicos
46
• Aumentar el impacto de las inversiones públicas
• Eliminar trabas burocráticas “y otros impedimentos a la iniciativa
privada”
Estrategia para el impulso a la vivienda
• Estrategia de Financiamiento: Articular recursos de ahorro, subsidio y
crédito complementario
• Fortalecer la descentralización y la responsabilidad municipal
• Focalizar los recursos de subsidio en los más pobres
• “La política de vivienda contribuirá al crecimiento del país y a la
generación de empleo bajo criterios empresariales con
responsabilidad social, para afrontar los déficit cuantitativos y
cualitativos”
• Modificación de la fórmula para valorar beneficiarios de subsidios
familiares de vivienda SFV
• Ponderación entre hogares vulnerables y esfuerzo de ahorro
programado
• Se incluye población de la tercera edad y discapacitadas
• Se cambia Cumplimiento del compromiso del ahorro por
comportamiento histórico de los saldos de cuentas de ahorro
programado
• Tipos de vivienda de interés social
• Valor máximo de una VIS y subsidiable 135 s.m.l.v.
• Liquidación del INURBE
47
2 Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010: “Estado Comunitario:
Desarrollo Para Todos”
Política de vivienda
• Fortalecimiento de la financiación de vivienda para hogares de bajos
ingresos, Requisito de ahorro programado para el subsidio y se
promoverá un esquema que vincule de manera efectiva este ahorro
con el crédito.
• “Pacto por la vivienda con Bienestar”
• META financiar: 828.433 soluciones VIS mediante subsidios y créditos
para la adquisición de vivienda nueva y usada, construcción en sitio
• Tomado de:
“Falta mucho. Millones de colombianos necesitan la casita. Pero si seguimos
recuperando la seguridad para que haya inversión, crezca la economía,
erradicamos la corrupción para que la platica del Estado no se pierda, y
podemos avanzar en inversión social, vamos a lograr un país seguro y
equitativo. Un país sin delincuentes y un país con justicia social. Por eso hay
que llevar la seguridad y la inversión social de la mano”. (Palabras del
presidente Álvaro Uribe al término de la entrega de subsidios de vivienda en El
Salitre. Noviembre de 2004)
48
3. JUSTIFICACIÓN SOCIAL DEL PROCESO DE REUBICACIÓN EN LA
CIUDADELA TOKIO. MUNICIPIO DE PEREIRA (RISARALDA)
La vivienda de interés social es una de las iniciativas gubernamentales que
legitima las políticas sociales de todo Estado moderno. Al igual que áreas como
la educación y la salud, la vivienda se convierte en principio y meta de todo
Estado Social de Derecho.
Desde la creación del INURBE y la desaparición de Instituto de Crédito
Territorial, el panorama de la vivienda de interés social ha sido una de las
políticas que se ha amparado en la reciprocidad del sector privado con el
Estado. El más ambicioso plan de reubicación en la ciudad de Pereira,
materializa los esfuerzos de la política social de vivienda en nuestro contexto
local más inmediato. Analizar sus fundamentos sociales se constituye en el
principal objetivo del presente aparte.
En el marco de los Objetivos de Desarrollo del Milenio de la Organización
Mundial de Naciones Unidas, la política de Medio Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial en Colombia se compromete con la erradicación de la
pobreza extrema y el hambre. En busca de tal cometido, el gobierno nacional
en su Plan de Desarrollo desea garantizar un hábitat sostenible, la disminución
de las enfermedades, la morbilidad infantil en las comunidades socialmente
vulnerables. Entendida desde este punto de vista, la Política de Vivienda y
Desarrollo Territorial pretende el mejoramiento de la “Calidad de Vida Urbana”,
la construcción de un “País de Propietarios”, la “Reactivación Económica y
Social” a partir, entre otros aspectos, de la generación de empleo.
El fortalecimiento integral de la vivienda mediante subsidios focalizados a la
población más vulnerable desea, por una parte, brindar una solución a la
carencia de vivienda digna de este numeroso grupo poblacional y, a la par, la
generación de las bases de un desarrollo en procura de una movilidad social.
49
Desde dicha perspectiva, ambas estrategias están circunscritas con la
construcción social de una ciudad más integral y justa, en la cual las decisiones
territoriales buscan la reducción de los asentamientos precarios y la
consolidación de un crecimiento ordenado, racional y articulado con las
políticas gubernamentales a escala local, regional y nacional.
“Las consecuencias de ello son las posibilidades de disponer de suelo
urbanizable, lograr un transporte público ordenado, la sostenibilidad en la
cobertura de servicios públicos, oferta eficiente del espacio público y áreas
naturales, evitar la ocupación en zonas de alto riesgo o valor ambiental y
reducir el déficit de la vivienda, que en Colombia se estima en 2.3 millones de
unidades, lo cual afecta a más del 30 por ciento de hogares” (MINISTERIO DE
AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL, 2006)
La política de Desarrollo Territorial, en procura de alcanzar mediante los Planes
de Ordenamiento Territorial (POT) un desarrollo territorial armónico y sostenible
se compromete, entre otros aspectos, con el impulso de la renovación y la
redensificación urbana, el mejoramiento de las condiciones de vida de los
asentamientos humanos precarios, la sostenibilidad del espacio público, el
progreso integral de nuestras ciudades, la prevención y mitigación de los
riesgos ambientales urbanos, la calidad de áreas de expansión y, finalmente,
con un ajuste institucional y normativo.
Vale la pena anotar que en cuanto al mejoramiento integral de los
asentamientos humanos precarios, cinco ejes fundamentales que involucran
los componentes suelo, vivienda, servicios y espacio público, las políticas de
empleo y de ingreso han sido definidos por el gobierno nacional, a quien le
acompaña importantes retos en esta materia como los que incluyen: la
recuperación de la confianza con el sistema de financiación de la vivienda a
largo plazo, la democratización del crédito y el microcrédito inmobiliario, y la
50
promoción y consolidación del modelo de ciudad compacta, todo aquello en el
ámbito de la ley 388 de 1997.
El pasado plan de desarrollo del municipio de Pereira: “Trabajando Unidos por
la Gente y para la Gente” del Alcalde Juan Manuel Arango contempló como
una de sus banderas principales la política de Salud y Bienestar Social. Dicha
política orienta las directrices principales del componente social de los
procesos de reubicación que actualmente adelanta la ciudad.
Luego de un diagnostico integral en materia de salud y de seguridad
alimentaría, este plan de desarrollo, le dedica un capítulo a la población
vulnerable del municipio en el que se focaliza los principales grupos
poblacionales que serán motivo de atención: los desplazados, los hombres y
mujeres cabezas de hogar, las adolescentes gestantes, los adultos mayores,
los jóvenes, los niños, y los discapacitados.
La política social desarrolla algunos aspectos directamente relacionados con la
ampliación de la cobertura del sistema de seguridad social en salud; la
disminución de la desnutrición de la población adulta mayor, los niños y
mujeres gestantes; y el mejoramiento de la calidad de vida de las poblaciones
vulnerables.
Complementaria a esta normativa, las aspiraciones de la política de “Vivienda
de Interés Social” propenden por:
“la necesidad que el medio natural y el antrópico sean propicios para que la
ciudad de Pereira se constituya en la verdadera „Morada o Casa‟ del hombre,
incorporando al individuo y a la familia, a la comunidad, a la sociedad y a sus
instituciones a la organización de sus actividades y al medio geográfico natural,
al igual que al medio intervenido por la acción humana, en condiciones de
seguridad y sostenibilidad ambiental, promoviendo el uso racional del suelo
51
urbano y la expansión” (MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y
DESARROLLO TERRITORIAL, 2003)
El “Pacto por la Vivienda con Bienestar” es fruto de ambas políticas
municipales y principal dinamizador de las políticas sociales en los nuevos
procesos de reubicación en la ciudad de Pereira.
Una “vivienda digna” en un “hábitat agradable”, que “potencialice las
oportunidades de desarrollo individual y colectivo”, en la búsqueda de “la
convivencia armónica” en sintonía con “hábitos de vida saludables” y la
“creación de ambientes que contribuyan al desarrollo” trazan, en rasgos
generales, los propósitos de dicho programa.
Un fuerte énfasis en materia de bienestar y, en particular, del bienestar infantil,
focaliza los resultados del presente programa institucional a partir del fomento
de estilos de vida saludables, políticas de prevención integral y el mejoramiento
de las condiciones de vida. El “Manual Operativo del Programa Pacto por la
Vivienda con Bienestar” es firmado por el Ministerio de Medio Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar,
como programa piloto para Colombia.
Entre los antecedentes y justificación de la política se resalta: “El subsidio
familiar de vivienda a los estratos más pobres y vulnerables de la población,
articulado a programas complementarios de mejoramiento del espacio y de la
infraestructura de servicios comunitarios, con el fin de promover un desarrollo
urbano integral y ordenado” (INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR
FAMILIAR, 2007)
Del mismo modo, se especifica la población beneficiaria inmediata de dicho
programa: “El Pacto de Vivienda con Bienestar surge como respuesta a la
necesidad de entender la importancia del entorno saludable en la protección
integral de los niños y niñas. En efecto, se pretende desde las políticas de
52
vivienda y desarrollo territorial se le brinde a este grupo poblacional un
ambiente de felicidad, amor y comprensión que potencie las oportunidades
efectivas para su desarrollo integral y se incida en factores de riesgo” (Ibid)
Al observar cómo dicho plan se articula con la propuesta del Plan de Desarrollo
2006- 2010, es interesante entender algunos retos que trascienden las
necesidades de este grupo poblacional al comprometerse con la población
vulnerable en general y con metas que van más allá del bienestar; por ejemplo,
objetivos que están relacionados con “el aumento de recursos para financiar
vivienda de interés social, capital humano y estimulo a los sectores productivos
generadores de empleo”,” permitir la iniciativa privada en la incorporación de
nuevo suelo al perímetro urbano”, “exigir parámetros de urbanismo
diferenciado”, “conceder áreas de cesión en pro de espacio publico”, “impulsar
un mejoramiento en la condiciones habitacionales”, y “aumentar el
mejoramiento del subsidio para el mejoramiento de la vivienda”, entre otros
aspectos.
El objetivo general del Pacto desea:
“Aunar esfuerzos tendientes a orientar y apoyar el desarrollo de la política de la
vivienda y desarrollo territorial bajo el principio del interés superior de los niños
y niñas, de manera que se le brinde a las familias herramientas y condiciones
para alcanzar una convivencia sana, su socialización, y se facilite su
vinculación a los servicios institucionales y comunitarios de apoyo en su sitio de
residencia” (Ibid)
Los Derechos Humanos, la Protección Integral, el Género y la Interculturalidad
fundamentan el citado programa. Sus líneas estratégicas contemplan la
formación y capacitación de las familias y cuidadores de niños, las estrategias
que incidan en el mejoramiento de las condiciones de habitabilidad de las
viviendas. Dichas líneas estratégicas están amparadas en principios
conceptuales como: La familia, el Hábitat, la Vivienda Saludable, el Ambiente
53
Sano, la Familia Sana, la Vivienda con Bienestar, la Habitabilidad, la Protección
Integral, los Derechos, la Calidad de Vida, y la Formación y Capacitación.
Se espera que con metodología participativa ligada a fases como la
sensibilización, planificación, ejecución, seguimiento y evaluación, orientadas
por el Plan Operativo del programa, se puedan alcanzar en los próximos 4 años
los objetivos institucionales.
3.1. EL CONCEPTO DE BIENESTAR SOCIAL EN LOS PROCESOS DE
REUBICACIÓN EN PEREIRA: EL CASO DE LA CIUDADELA TOKIO
En el marco de las reformas de la política social (focalización, privatización y
descentralización), el programa “Pacto por la Vivienda con Bienestar”
convenido entre el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y el Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial 2006 - 2010, pretende orientar,
apoyar e incorporar algunas acciones sociales a la política de vivienda actual:
“El programa comprende un conjunto de acciones integradas orientadas a
incentivar en las familias comportamientos y hábitos que generen estilos de
vida saludables, así como mecanismos de prevención, buscando que el grupo
familiar genere capacidades en la mejora de sus condiciones de vida y que su
vivienda se ajuste a los estándares locales y regionales” (INSTITUTO
COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR, 2007)
“En el desarrollo del programa se tendrán en cuenta aspectos
relacionados con la salud y la vivienda. La salud y la vivienda son
conceptos recíprocos, donde la vivienda es una condición esencial para
el desarrollo familiar por la repercusión que tiene en la situación de
bienestar de las personas y en el establecimiento de los climas de
estabilidad, tranquilidad y progreso social, como producto de complejas
interacciones entre procesos biológicos, psicológicos, ecológicos,
54
socioeconómicos, culturales y políticos que ocurren en la sociedad” (Ibid,
p. 53)
Desde los documentos oficiales se identifican conceptos asociados con
“bienestar”, “calidad de vida”, “vivienda saludable”, “convivencia armónica”,
entre otros, como marcos orientadores de la política de vivienda de interés
social y como fundamentos para trabajar con las familias beneficiadas por los
subsidios.
El municipio de Pereira, a través del proyecto “Ciudadela Tokio”, fue el primer
seleccionado a nivel nacional, para implementar el programa “Pacto por la
Vivienda con Bienestar” en convenio con las instancias nacionales y
municipales:
“Pacto por la vivienda con bienestar, busca que no solo se entreguen
casas sino que se construya un estilo de vida digno en el que aunque
todas las familias provengan de culturas diferentes, puedan entenderse
en un ambiente de paz y convivencia”. (ALCALDÍA MUNICIPAL DE
PEREIRA, 2007)
Es pertinente considerar que el documento institucional del “Pacto por la
Vivienda con Bienestar” no se compromete de manera explícita con una
definición de “Bienestar”. Además, por su carácter reciente (Convenio Ínter
administrativo Nº 009 de 30 de enero de 2007), el “Manual Operativo para la
implementación del programa de Vivienda con Bienestar” - en el que se tiene
prevista una fase de seguimiento y monitoreo- se encuentra en proceso de
elaboración, razón por la cual, hasta el momento, carece de una guía
orientadora que permita medir su efectividad y el impacto social en el marco del
proceso de reubicación.
55
El concepto de “Bienestar” juega un papel fundamental en el diseño y la
implementación de esta política social; sin embargo, el “Bienestar” aún es tema
de debate, su significado es multimensional y adquiere diversos alcances, en
especial frente a sus formas de medición, según la escuela del conocimiento y
el enfoque que le sirva de marco de referencia.
Tanto desde el enfoque bienestarista, como de los aportes de Amartya Sen2,
se reconocen diferentes significados de “bienestar”; no obstante, la presente
investigación exige la construcción de un concepto acorde con las pretensiones
de los documentos institucionales pues, de lo contrario, se estarían evaluando
procesos y resultados que superan los mismos alcances que se pretenden
desde la política social.
Desde esta perspectiva se entiende el “Bienestar” desde estas tres posibles
opciones2:
“Comprende la generación de condiciones orientadas a incentivar en el
individuo y en la colectividad comportamiento y hábitos que propicien
ambientes saludables, así como la construcción de capacidades para el
mejoramiento de sus condiciones de vida que contribuyan a su desarrollo” (Ibid,
p. 53)
“Conjunto de condiciones para la satisfacción de las necesidades básicas
individuales y colectivas que se expresan en dimensiones físicas, económicas,
sociales, afectivas y culturales a fin de crear ambientes propicios que
contribuyan a su desarrollo” (Ibid, p. 53)
“Conjunto de condiciones físicas, sociales y económicas satisfactorias para la
persona y para la familia que potencialice las oportunidades de desarrollo
2 Enfoques abordados en el capitulo 1” Sobre La Política Social Y El Concepto De Bienestar”
56
individual y colectivo a fin de crear ambientes propicios que contribuyan a su
desarrollo” (Ibid, p. 53)
Otros elementos importantes que podrían ser considerados dentro del concepto
de “Bienestar” y sus variables son:
Estilo de vida saludable
Vivienda digna
Hábitat agradable/ habitabilidad
Condiciones de vida
Progreso social
Desarrollo integral
Convivencia
Derechos humanos
Protección integral
Equidad de género
Interculturalidad
Democracia participativa
3.2 CONSTRUCCIÓN COLECTIVA DEL CONCEPTO DE BIENESTAR
Una vez realizada la lectura crítica de los tres (3) conceptos de “Bienestar”
preliminares, el grupo de investigación llevó a cabo un análisis comparativo de
los aspectos que estructuran cada concepto (Qué/quienes/a través de que/ y
para qué). Específicamente, se centra en la comparación entre el “QUE”
(Tema) y el “PARA QUE” (Fin), como, además, en el reconocimiento de los
términos comunes que aporten a una definición raíz apropiada para la
construcción de la Matriz de Contraste3. (Figura 1, 2 y 3).
3 Ver Anexo C, La matriz de Contraste: Técnicas y los instrumentos de investigación
57
Figura 3.1. Concepto de bienestar
Figura 3.2. Concepto de bienestar
Figura 3.3. Concepto de bienestar
58
Como resultado final del ejercicio se propone el siguiente concepto de
bienestar:
“Generación de condiciones físicas, sociales, económicas, afectivas y
culturales, para crear ambientes propicios en el individuo y en la familia que
contribuyan a su desarrollo”
A partir del concepto anterior, se definieron las tres grandes categorías con sus
respectivas variables que nos van iban a permitir evaluar las condiciones de
Bienestar de la ciudadela de acuerdo a la percepción comunitaria.
3.3. LA MATRIZ DE CONTRASTE: TÉCNICA Y LOS INSTRUMENTOS DE
INVESTIGACIÓN
Analizar la aplicación de las políticas públicas sobre procesos de reubicación
en la ciudad de Pereira siguiendo los principios metodológicos de Pierre
Bourdieu, exige abordar la investigación desde dos momentos fundamentales:
la lectura de los factores estructurales que inciden en los procesos de
reubicación (Capítulos I, II y III de la presente investigación) y la evaluación
social in situ de los fundamentos que legitiman dichos procesos en los casos de
estudios seleccionados. (Capítulos IV).
La articulación de esos momentos se materializa con el cumplimiento de los
dos objetivos específicos propuestos en la investigación. Desde el primer
objetivo se pretendió “examinar los criterios desde la institucionalidad para
llevar a cabo el proceso de reubicación en los estudios de caso seleccionados”.
El análisis de la política social colombiana, la evolución de su política de
vivienda, como el reconocimiento de los fundamentos sociales de los procesos
59
de reubicación de la ciudadela Tokio, contribuyen con el cumplimiento de dicho
objetivo.
El segundo objetivo de la investigación pretende “realizar una evaluación de
carácter social del proceso de reubicación de los barrios Girasoles y Tokio”.
Este objetivo exige la construcción y la aplicación de diversos instrumentos
metodológicos de carácter cualitativo y cuantitativo como son la matriz de
contraste, los cuestionarios, las entrevistas, la matriz de Burt y el análisis de
correspondencias.
La Matriz de Contraste permite articular los factores estructurales del espacio
social con su incidencia directa sobre los agentes sociales en el área de
estudio, es decir, desde su diseño, sistematización e interpretación de
resultados, será posible evaluar las categorías y variables de la política de
reubicación.
Teniendo en cuenta que las políticas de reubicación para los casos de estudio
seleccionados difieren en sus alcances, es pertinente aclarar que el diseño de
los instrumentos debe responder a esas particularidades.
Específicamente, para la Ciudadela Tokio, la matriz de contraste intenta
comprender los factores de “Bienestar” de acuerdo a la percepción social de los
agentes sociales involucrados, a partir de la incidencia de la “Política de
Vivienda con Bienestar” (2006 -2010), marco orientador del proceso de
reubicación. Además, se reconocen criterios asistenciales en la matriz de
contraste del barrio Girasoles3 que fueron incorporados en la matriz de
contraste para la Ciudadela Tokio.
3 CUBILLOS, León. 2006. La Legitimidad Social del Proceso de reconstrucción del Eje Cafetero
Colombiano
60
La Teoría de los Campos de Pierre Bourdieu (1930 – 2002) orienta el diseño
del instrumento denominado matriz de contraste, cuya aplicación y análisis ha
de permitir la evaluación del “Bienestar” desde los beneficiarios de los procesos
de reubicación en Pereira.
Tal como se menciona en el capítulo anterior, la investigación requería de la
construcción de un concepto acorde con las pretensiones de los documentos
institucionales pues, de lo contrario, se estarían evaluando procesos y
resultados que superan los mismos alcances que se pretenden desde la
política social.
En el marco de esta investigación se entiende el “Bienestar” se como:
“La generación de condiciones físicas, sociales, económicas,
afectivas y culturales, para crear ambientes propicios en el
individuo y en la familia que contribuyan a su desarrollo”
Si bien medir el concepto de bienestar es un proceso complejo, se identifica
unos criterios fundamentales para su aplicación in situ que, a su vez, se
traducen en parámetros de evaluación de la política de reubicación en Pereira,
desde los proyectos específicos que se han desarrollado bajo el “Pacto de la
vivienda con bienestar”.
Cuadro 3.1. Categorías y variables para la evaluación del Bienestar en la
ciudadela Tokio.
BIENESTAR
Proyectos Ciudadela Tokio
Pro
ye
cto
1 Pro
ye
cto
2 Pro
ye
cto
3 Pro
ye
cto
4
Condiciones
Medio Ambientales
Vivienda
Servicios públicos
Espacio público
61
Relación con el entorno
natural
Condiciones
Socioeconómicas
Salud
Organización
comunitaria
Cohesión social
Convivencia
Seguridad
Condiciones
Afectivas y culturales
Redes de apoyo
familiar
Apoyo infantil, juvenil y
adultos mayores
Fomento lúdico y
artístico
A partir de la construcción colectiva del concepto de bienestar se diseña el
instrumento agrupando las variables que definen el concepto en tres grandes
grupos: condiciones medioambientales, condiciones socioeconómicas y
condiciones afectivas y culturales, con el fin de conocer y evaluar la percepción
de los beneficiarios del proyecto de reubicación. Las condiciones están
sustentadas por las variables contempladas en cada una de ellas.
A continuación se realiza una breve aproximación conceptual a cada una de las
categorías y variables de evaluación empleados en el marco de esta
investigación:
Condiciones Medio Ambientales:
Vivienda: Espacio físico y social que proporciona refugio, seguridad e intimidad
para el desarrollo de las funciones individuales y familiares.
Servicios Públicos: Nivel de cobertura y calidad a nivel domiciliario básicos
frente al derecho social de agua potable, alcantarillado, energía, aseo y
telefonía pública.
62
Espacio Público: Elementos naturales y arquitectónicos destinados al uso y la
satisfacción de las necesidades colectivas
Relación con el entorno natural: Valoración y percepción del medio ambiente
inmediato, su armonía, y estética. Aborda características relacionadas con las
fuentes hídricas4, el aire5 y el suelo6.
Condiciones socioeconómicas:
Salud: Se refiere al estado de los servicios sociales relacionados con el
saneamiento básico que permiten condiciones de vida sana.
Organización comunitaria: Conjunto formal de personas que se reúnen y
relacionan para proponer, demandar y alcanzar beneficios sociales. (Cubillos,
2006)
Cohesión Social: Vínculos sociales y culturales constitutivos de una
comunidad. (Ibid)
Convivencia: Practica social que posibilita a un grupo de individuos, grupos o
comunidades coexistir con los demás. (Ibid)
Seguridad: Condiciones que garantizan la estabilidad física y psicológica de
los individuos y de la colectividad
4
Calidad y cantidad de las fuentes hídricas naturales del entorno inmediato asociado a características como color, olor, presencia de residuos sólidos y aumentos de caudal (avalanchas/inundaciones). 5 Calidad del aire del entorno inmediato asociado a características como material particulado y
ruido. 6 Calidad del suelo del entorno inmediato asociado a características como presencia de
residuos sólidos y líquidos y procesos erosivos.
63
Condiciones afectivas y culturales:
Redes de apoyo familiar: Posibilita, a través de un intercambio dinámico entre
los integrantes de diferentes colectivos (familia, equipo de trabajo, barrio,
organización, comunidad) la activación de los recursos y la creación de
alternativas para la resolución de problemas y la satisfacción de necesidades
conjuntas.
Programas de apoyo infantil, juvenil y adultos mayores: Patrón duradero de
lazos continuos o intermitentes que juegan un rol significativo en el
mantenimiento de la integridad física y psicológica de la persona a través del
tiempo.
Programas Culturales (fomento lúdico y artístico): Actividades relacionadas
con principios, valores y prácticas en procura de procesos de apropiación
social hacia el propio beneficio de individuos y sus comunidades.
La evaluación final de estas categorías y variables, a partir de un cuestionario
aplicado a la comunidad, permitió posteriormente la realización de la matriz de
Burt7, y el análisis de correspondencias, que complemente la información
objetiva dada en los diagnósticos y los planes de ordenamiento territoriales8. El
capítulo IV se estructura a la luz de este segundo y último objetivo de la
presente investigación.
7 Ver Anexo C, La matriz de Contraste: Técnicas y los instrumentos de investigación
8 Ver Anexos A y B; Diagnostico ciudadela Tokio y Análisis del plan parcial Tokio
Municipio de Pereira
64
4. ANÁLISIS DE LA APLICACIÓN DE LAS POLITICAS PÚBLICAS DE
REUBICACIÓN EN PEREIRA. CASO DE ESTUDIO CIUDADELA TOKIO
La Ciudadela Tokio está conformada por 924 viviendas clasificadas en el
estrato socioeconómico 19. Está ubicada en la comuna Villa Santana del
Municipio de Pereira y se presento como uno de los nuevos Planes Parciales
para la ciudad de Pereira.10 La selección de las personas a entrevistar se
determinó de acuerdo a los siguientes criterios: Liderazgo, reconocimiento por
parte de la comunidad y participación en las juntas de acción comunal o grupos
comunitarios en cada sector.
El Barrio esta subdividido en 4 sectores (Sector 1, Sector 2, Sector 3 y Sector
4), los cuales se conformaron durante el proceso de reubicación. Para efectos
de la presente investigación solo se tomaron en cuenta los 3 primeros sectores,
debido a su nivel organizativo en juntas de acción comunal y un mayor
acercamiento con los líderes.
La Etapa I cuenta con una junta de acción comunal, con personería jurídica
desde 15 de enero de 2007 en representación del presidente Máximo Rentería,
que comprende las manzanas 1,2,3,4, 5, y 6.
La Etapa II se encuentra abalada por la Alcaldía desde el 19 de agosto de
2007 a cargo de la presidenta Martha Lucia Gómez, cuenta con las manzanas
7,8,9,10,11,12 y 13. La Etapa III desde el 9 de Abril es reconocida legalmente
como junta de acción comunal en representación de Giovanni Hernández,
comprende las manzanas entre la 23 y 35.
La Etapa IV actualmente se encuentra realizando la gestión para ser adscrito
como junta de acción comunal en la Alcaldía Municipal a cargo del señor
Norbey Naranjo Gonzáles, con las manzanas 16,17,18,19,20,21 y 22.
9 Ver Anexo A, Diagnostico Ciudela Tokio.
10 Ver Anexo B, Análisis del plan parcial Tokio, Municipio de Pereira.
65
Figura 4.1. Plano general Tokio.
Fuente: ALCANDIA MUNICIPAL DE PEREIRA. Documento técnico, Plan Parcial Tokio. 2004.
Cuatro son las principales oposiciones que podemos establecer en los
resultados alcanzados en el presente análisis por correspondencias:
Grafico 4.1. Análisis por correspondencia.
66
Primera Oposición: Cuadrante A (Sector 1) frente al cuadrante C
(Sector 2) y el cuadrante D (sector 3)
Segunda Oposición: Cuadrantes A (Sector 1) ante el cuadrante C
(Sector 2)
Tercera Oposición: Enfrenta a los cuadrantes C (Sector 2) y el
cuadrante D (Sector 3).
Cuarta Oposición: Cuadrante A (Sector 1) y el cuadrante D (Sector 3).
La Primera Oposición diferencia los procesos de reubicación llevados a cabo
en el sector 1, el sector 2 y el sector 3 en la ciudadela Tokio. Cada uno de ellos
se encuentra ubicado en un cuadrante diferente, lo que denota la
heterogeneidad entre los tres procesos. (Sector 1: Cuadrante A, Sector 2:
Cuadrante C y Sector 3: Cuadrante: D).
Frente al total de las Condiciones Medio Ambientales existe un resultado
superior del sector 1 frente a los otros dos sectores. Un valor inferior lo
representa los resultados obtenidos en el sector 3.
Las principales disparidades en los resultados se expresan en la evaluación de
las variables de Servicios Públicos y, sobre todo, en la Relación con el Entorno.
El total de la categoría Condiciones Socioeconómicas señala al sector 3 con
una evaluación superior ante al sector 2 y el Sector 1. Al comparar los
resultados diferenciales de estos tres sectores, destacamos que la variable
Cohesión Social del sector 3 cuenta con una evaluación bastante significativa
frente a los otros dos sectores. Es la comprensión de esta importante variable,
el factor más importante que hace prevalecer una mejor percepción de las
condiciones socioeconómicas del sector 3.
El Sector 2, perteneciente al cuadrante C, presenta una mayor evaluación de
las condiciones afectivas y culturales frente al impacto social producido, tanto
en el ámbito familiar como individual, de los diferentes programas y actividades
67
realizados por las instituciones y organizaciones no gubernamentales que
hicieron presencia en la ciudadela Tokio.
La Segunda Oposición diferencia los procesos de reubicación entre los
cuadrantes A (Sector 1) y el cuadrante C (Sector 2).
De las tres grandes categorías: Condiciones Medioambientales, Condiciones
Socioeconómicas y Condiciones Afectivas y Culturales, las condiciones
Medioambientales contaron con una evaluación ponderada semejante del
sector 1 frente al sector 2.
De las cuatro variables evaluadas (Vivienda, Servicios Públicos, Espacio
Público y Relación con el Entorno Natural) Servicios Públicos obtuvo un puntaje
superior en el sector 1 , las demás variables contaron con un leve porcentaje
superior en el sector 2.
Lo contrario se aprecia cuando se analizan los resultados de las Condiciones
Socioeconómicas y las Condiciones Culturales y Afectivas. Todas las variables
socioeconómicas fueron evaluadas con un porcentaje superior en el sector 2
frente al sector 1. Cuando se indagan las Condiciones Culturales y Afectivas, a
excepción de la percepción que la comunidad tiene frente a los programas de
Atención Infantil, Juvenil y de Adultos Mayores, las otras dos variables (Redes
de Apoyo Familiar y Programas Culturales) contaron con un valor inferior en el
sector 1.
No debemos olvidar que frente a las Condiciones Culturales y Afectivas el
sector 2 fue el mejor evaluado entre los tres sectores.
La Tercera Oposición diferencia la estructura y magnitud de capital entre los
cuadrantes C (Sector 2) y cuadrante D (Sector 3).
68
El sector 2 (Cuadrante C) cuenta con un resultado superior al cotejarse los
resultados obtenidos frente al sector 3 (Cuadrante D). Tanto en las condiciones
Medio Ambientales como en las Condiciones Afectivas y Culturales una mejor
evaluación acompaña al sector 2 frente al sector 3. Sólo frente a las
condiciones socioeconómicas, el sector 3 posee un resultado superior de 1.2
frente al sector 2.
Las variables de Vivienda y Espacio Público evaluadas en el sector 2 marcaron
la diferencia frente a los resultados obtenidos en las otras dos variables
(Servicios Públicos y Relación con el Entorno Natural) evaluadas en el sector 3.
Si observamos la segunda categoría que corresponde a las Condiciones
Socioeconómicas, le favorece el resultado al sector 3 puesto que tanto la
variable Salud como en la variable de Cohesión Social contaron con una
diferencia considerable en los resultados obtenidos en el sector 2.
Finalmente, al igual que frente al sector 1, el sector 2 también presenta una
evaluación superior frente al sector 3. La evaluación muy negativa del impacto
de los Programas de Atención a Niños, Jóvenes y Adultos en el sector 3 (-1.9),
es el factor primordial que enmarca la diferencia entre ambos sectores.
La Cuarta y última, Oposición diferencia las estructuras y magnitudes de
capital entre el Sector1 (cuadrante A) y el Sector 3 (Cuadrante D).
Ambos sectores cuentan con el mismo ponderado final de evaluación (36.9).
No obstante, se pueden distinguir las siguientes precisiones:
El Sector 1 tiene un porcentaje superior de evaluación frente a las Condiciones
Medio Ambientales. Cabe la pena resaltar que este sector fue el mejor
evaluado en esta primera categoría.
69
Salvo en la variable que concierne a la relación con el Entorno Natural, las
otras variables cuentan con una evaluación favorable al sector 1. En la variable
Espacio Público, a pesar de las diferencias palpables entre ambos sectores, las
comunidades alcanzaron un porcentaje semejante.
El sector 3 aventaja al sector 1 en cuanto a lo correspondiente con las
condiciones Socioeconómicas. Salud, Convivencia pero, sobre ambas, la
Cohesión Social presentan una evaluación superior frente a las variables del
sector 1. Es interesante comprender cómo una comunidad que dice tener una
Cohesión Social marcadamente mayor a los otros dos sectores, no cuenta con
un grado de Organización Social tan fuerte como el sector 2.
Por último, a pesar del bajo resultado obtenido en la evaluación sobre la
percepción social del impacto de los programas sociales en el sector 3; las
otras dos variables (Redes de Apoyo Familiar y Programas Culturales) fueron
mucho mejor evaluadas para este sector, lo que significa que en cuanto
Condiciones Afectivas y Culturales existe un valor superior del Sector 1 frente
al Sector 3.
Los resultados generales obtenidos para la Evaluación del Bienestar se
muestran a continuación.
Cuadro 4.1. Resultados de la evaluación de Bienestar en la Ciudadela
Tokio.
EVALUACION BIENESTAR
BARRIO TOKIO
PROMEDIO
SECTOR 1
PROMEDIO
SECTOR 2
PROMEDIO
SECTOR 3
PROMEDIO
DE LOS 3
SECTORES
Total Condiciones Medio
Ambientales 13,9 12,8 10,4 12,4
Total condiciones socioeconómicas 13,9 16,6 17,8 16,1
Total condiciones afectivas y
culturales 9,1 11,1 8,7 9,7
Total promedio Bienestar 36,9 40,6 36,9 38,1
70
Grafica 4.1. Total promedio de Bienstar por sectores
en Tokio.
Como se ilustra en la gráfica 4.1 se puede ver que el sector 2 del Barrio Tokio
presenta una evaluación mayor frente a los otros dos sectores.
A continuación se analizan las categorías y variables que comprenden la
situación Bienestar del Barrio Tokio.
4.1 CONDICIONES MEDIO AMBIENTALES
La ciudadela de Tokio se encuentra en la nueva zona de expansión urbana
llamada Oriente Mirador y Cannan tipo II. Este predio posee importantes
recursos hídricos que lo limitan, como son la quebrada el Chocho y la Mina.
Sus suelos son morfológicamente estables y representa para planificadores del
municipio un área de amortiguamiento desde la zona rural, como una transición
de usos del suelo de las áreas Naturales Protegidas del Parque Los Nevados y
del cerro Mirador Canceles, pasando por las zonas suburbanas hasta llegar a la
zona urbana.
Su área total son 72.7% destinada como zona de protección forestal, (330.068
m²) que tienen como fin la protección de corrientes hídricas permanentes,
control de erosión, pérdida del suelo y de tratamiento paisajístico. Esta
71
vocación intenta amortiguar el espacio de transición entre las áreas protegidas
y las áreas urbanizadas.
“Además de ser un proyecto social, Tokio es una estrategia por parte de los
planeadores municipales que por medio del Plan Parcial Tokio, obedeciendo
a los determinado por la ley 388 de 1997; buscan desarrollar proyectos de
vivienda de interés social con una mejor integración territorial en el municipio,
siendo el caso de la defensa del paisaje con la armonización de las áreas de
protección, las áreas rurales y áreas urbanas.” (Alcaldía de Pereira, 2004)
No obstante, condiciones socioculturales tanto por parte de las comunidades, al
desconocer el gran valor de su patrimonio natural, como por parte de las
instituciones, al no garantizar la continuidad de sus programas; no proveen una
adecuada conservación del entorno natural.
Cuadro 4.2. Evaluación de las condiciones medioambientales en Tokio.
CONDICIONES MEDIO AMBIENTALES
BARRIO TOKIO
PROMEDIO
SECTOR 1
PROMEDIO
SECTOR 2
PROMEDIO
SECTOR 3
PROMEDIO DE
LOS 3
SECTORES
Vivienda 6,9 7,2 6,5 6,8
Servicios Públicos 5,9 4,2 3,6 4,6
Espacio Público 1,3 1,6 1,3 1,4
Relación con el entorno natural -0,2 -0,2 -1,0 -0,4
Total promedio condiciones medio
ambientales 13,9 12,8 10,4 12,4
72
Grafico 4.2. Promedio de las condiciones medioambientales
por sectores en Tokio.
Las Condiciones Medio Ambientales del Barrio Tokio en los tres sectores tienen
un resultado promedio de 12.4 puntos, por debajo de la mitad del total de los 35
puntos establecidos para esta categoría. El Sector 1 presenta mejores
condiciones Medio Ambientales; una posible explicación tendría que tener en
que el origen de esta ciudadela se inicia en dicho sector, las viviendas
destacan mejores acabados y orden en su entorno.
Foto 1. Manzana 1 Sector 1 barrio Tokio.
Las variables reflejan ese bajo promedio de los 3 sectores: Vivienda (6.8
puntos), Servicios Públicos (4.6 puntos), Espacio Público (1.4 puntos) y
73
Relación con el Entorno Natural (-0.4 puntos). Estos resultados no son nada
sorprendentes pues, a simple vista, se observa algunas casas aun se
encuentran en obra negra, un solo salón sin divisiones, piso en mortero, patio y
cocineta en tierra y sin techar; las viviendas no brindan intimidad ni seguridad,
las vías de acceso al barrio están sin pavimentar y el equipamiento colectivo,
con respecto al número de habitantes, es insuficiente.
Foto 2. Cocina, patio y comedor
Es cierto que las viviendas dan la posibilidad de realizarle a estas “mejoras”
como sucedió con el proyecto Brisas; pero no puede depender solamente del
“empuje y de la gestión de sus propios habitantes por consolidar su vivienda y
constituir un barrio agradable” como lo señaló, en su momento, el Dr. Juan
Lozano Ministro de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Es falso,
entonces, que estas urbanizaciones de vivienda de interés social fueron
entregadas completamente y a satisfacción del cliente.
“Las viviendas, lo ideal no es entregar una unidad básica. Porque lo hacemos
así: nosotros entregamos lotes de 54 mt2 y la ley nos permite entregar 35 mt2;
sin embargo 35 mt2 es un pedacito tan pequeño que dijimos no, no es justo, por
lo menos 54 mt2 como las casas de Samaria. Construidos 32 mt2 y si con eso
el municipio no puede más, el municipio le regaló más de $10.000.000 de
74
pesos a cada familia y el gobierno nacional les regalo $ 8.568.000 y la encima
fue condonarles la deuda, no más, no más!. Pereira nos reclama porque para
nosotros que trabajamos no hay vivienda, sólo hay para los desplazados e
invasores”.11
Tokio es una urbanización recientemente constituida; ha brindado solución de
vivienda prioritaria Tipo 1 a familias de escasos recursos provenientes de
muchos sectores de la ciudad de Pereira en situación de riesgo, invasión y
desplazamiento. Muchas de las familias contactadas muestran
“agradecimiento” y “agrado” por la vivienda habitada, aunque las viviendas sólo
sean una solución de “techo” puesto que ya no están en zonas de riesgo y
cuentan con su propia casa.
“Las familias están muy contentas, desde luego hay inconformidades pero se
siente ambiente de bienestar, las mayores quejas de la gente es acerca de las
casas, pues solo tiene una habitación, no tiene techo en el patio y las vías sin
pavimentar”12
11
ENTREVISTA con Luz Amparo Bustos, Secretaria de Gestión Inmobiliaria, Alcaldía de
Pereira. 2008.
12 ENTREVISTA con Diego Morales, Educador Comfamiliar. Pereira. 2008.
75
Foto 3. Interior de las viviendas Foto 4. Cocina-patio
Foto 5. Cocina-patio, piso en tierra.
76
Foto 6 Vivienda con huerta y jardín
Se hace palpable, entonces, las limitaciones de el Gobierno Nacional al
desembolsar recursos para personas de estrato 1 y 2 con el fin de crear obras
de urbanización para viviendas de interés social. También se hace evidente, la
ineficiente gestión de las Administración Municipal por conseguir recursos y
ayudas en mejoramiento de vivienda. El Estado cumplió con la entrega de
viviendas pero estas son irregulares e indignas y no han garantizado el
bienestar de las personas que la habitan.
“…las casas de Tokio brindan seguridad y no intimidad, ya que los recursos no
alcanzan y depende la capacidad de las familias para su adecuación…”13
“….nosotros cumplimos, tenemos cartas de entrega a satisfacción por parte de
Comfamiliar que era el veedor interventor y que tenía que hacer el contacto con
FONVIVIENDA para que se pudiera pagar.”Entrevista: Bustos, Luz Amparo.
Secretaria de Gestión Inmobiliaria, Alcaldía de Pereira. 2008.
13
ENTREVISTA con Fausto González, Funcionario de la Secretaría de Gestión Inmobiliaria.
Alcaldía de Pereira. 2008.
77
De acuerdo a la información obtenida en las gráficas de barras (Ver anexos en
Excel), se puede evidenciar que la variable Vivienda, evaluada en los 3
sectores, fue el resultado más alto dentro de las Condiciones Medio
Ambientales (promedio 6.8 puntos); nos ilustra, en general, que la solución de
vivienda de interés social en la población encuestada ha sido “satisfactoria” y
muestran al proceso de reubicación una mejor situación para las familias ,en
condiciones de riesgo, con respecto al área y las viviendas que habitaban antes
de ser reubicados. A pesar de tener casas con “pocos acabados” y un entorno
“poco funcional y deteriorado”, las familias encuestadas demuestran su
“agrado” por la “calidad” y “ubicación” de sus viviendas.
“….Para ellos es un cambio pues ya no están en zona de alto riesgo y he
notado, en algunos casos, mucho agrado por vivir, pero también he escuchado
críticas por hacinamiento, por lo que depende de las condiciones iniciales en
las que vivieron anteriormente”.14
Las Condiciones Medio Ambientales frente a la escala de evaluación presenta
la variable de Servicios Públicos, con los siguientes resultados: Sector 1 (5.9
puntos), Sector 2 (4.2 puntos), Sector 3 (3,6 puntos); el promedio general indica
4.6, un valor inferior a la mitad asignada de esta variable (12 puntos). Las
familias encuestadas cuentan con los servicios públicos domiciliarios básicos;
pero tienen algunas inconformidades con la prestación de los servicios de
acueducto y alcantarillado, al igual que con el manejo de aguas residuales
domésticas.
“En Tokio hay cubrimiento casi del 100% en los servicios públicos, sólo en
cuanto a gas y a telefonía se nota una cobertura de la mitad de la población”.
(Documento técnico, Plan Parcial Tokio.2004)
14
ENTREVISTA con Sandra Herrera, Funcionaria de la Secretaria de Desarrollo Social y
Político. Alcaldía de Pereira. 2008.
78
Sus inconformidades se explican por su condición socioeconómica y la falta de
cultura de pago de las facturas de los servicios. Muchas de estas familias no
pagaban servicios públicos, venían de una “invasión” donde, muchas veces,
compartían de manera ilegal el servicio de acueducto y energía, “invasiones”
donde no existían redes de alcantarillado para la disposición de aguas
residuales.
“las diferentes comunidades contaban con servicios públicos de agua y
energía, siendo obtenidos en muchos casos de manera ilegal, y en cuanto al
alcantarillado se puede derivar que era deficiente, por lo que muchos desechos
eran arrojados a las quebradas o zonas bajas de las laderas lo que agravaba la
situación de riesgo” 15
Es claro que la mayoría de estas familias se dedican al sector económico
informal, el dinero no alcanza para el pago de estos servicios. El dinero es más
necesario para suplir necesidades imprescindibles como la alimentación.
Muchas de estas familias están constituidas por madres cabeza de hogar,
trabajan “por días” en el servicio doméstico, con una inestabilidad económica y
laboral constante.
“Todo proceso de reubicación, en suma, puede generar situaciones que alteran
la calidad de vida tanto de manera positiva como negativa: dejar de vivir en una
zona de riesgo para hacer parte de una nueva comunidad, aunque
económicamente se pueden ver afectados por el hecho de tener que pagar
servicios públicos y cambiar de estrato socioeconómico sin que
necesariamente mejore el tipo de empleo que desempeñan, especialmente
15 ENTREVISTA con Juan Carlos Álvarez, ingeniero Aguas y Aguas de Pereira, Abril 11 de
2008.
79
para aquellos que se ven alejados de su lugar de trabajo, lo que incrementa,
además, los gastos de transporte.”16
Frente al Manejo de Aguas Residuales, se sabe que la empresa de Aguas y
Aguas de Pereira, fue la encargada de adelantar las obras de agua potable y
saneamiento básico en el barrio. Realizó el colector interceptor con el objeto de
“sanear” hídricamente las dos corrientes superficiales de la quebrada la Mina y
el Chocho; sin embargo, se encuentra en proceso la consolidación del colector
que se encuentra antes del Río Consota para un adecuado manejo ambiental
de las aguas residuales del barrio Tokio en la cuenca.
La comunidad expresa la presencia de olores por manejo de aguas residuales
y otras inconformidades con respecto a las malas conexiones o daños en las
tuberías de salida de las aguas. Son causas, entre otras, el mal manejo por el
poco conocimiento por parte de la comunidad y la confianza de las instituciones
sólo en la solución tecnológica y no en programas culturales continuos, debido
a que la institución Aguas y Aguas de Pereira ha manifestado la ineficiencia del
sistema de alcantarillado que al separar aguas lluvias y residuales, se ve
totalmente estropeado puesto que muchos de los habitantes del barrio no
conocen la estructura y funcionamiento de este y generan por consiguiente la
inoperatividad del sistema de alcantarillado.
“No, nosotros tenemos salidas de aguas negras por las laderas, todas han
quedado conectadas a los colectores, si se han visto vertimientos ahí, es
porque hay un daño o una mala conexión que realizaron los residentes de
Tokio y hay que hacer mantenimiento”.17
16
ENTREVISTA con Sandra Herrera, Funcionaria de la Secretaria de Desarrollo Social y
Político. Alcaldía de Pereira. 2008.
17 ENTREVISTA con Juan Carlos Álvarez, ingeniero Aguas y Aguas de Pereira, Abril 11 de
2008.
80
El objetivo ahora es controlar la construcción de redes internas en el sistema
de alcantarillado por parte de la comunidad en esta ciudadela, debido a que
desconocen su funcionamiento al ser un sistema que separa las aguas lluvias
de las negras. Para esto se tienen previsto un programa que se llama Jóvenes
en Acción con un curso de Plomería ofrecidos por el SENA, con el fin de que la
comunidad capacitada ayude a controlar este problema.
Foto 7. Manejo de aguas residuales
Foto 8.Colector de aguas lluvias lleno de escombros.
En cuanto a la variable de Espacio Público se tienen valores para los tres
sectores muy por debajo de la mitad del valor asignado de 5 puntos: Sector 1
(1.3 puntos), Sector 2 (1.6 puntos), Sector 3 (1.3 puntos). Esto indica que
existen áreas dispuestas para la recreación y diversión, sin embargo, no existe
el adecuado y suficiente equipamiento colectivo para el número de habitantes.
81
De igual forma, los equipamientos colectivos pueden generar accidentes, por
su deterioro; causas de este deterioro tienen que ver con la falta de conciencia
de la comunidad para el cuidado colectivo de los bienes comunes, como
también la notoria ausencia de acompañamiento social y orientación. Además
la poca seguridad que muestra el barrio es un factor estructural que incide
directamente en dicha variable. Muchos de los parques y los juegos infantiles
están siendo utilizados por la población juvenil como sitio de consumo de
sustancias psicoactivas, lo que no responde a las necesidades de recreación y
diversión sana tanto en la población infantil y juvenil.
Foto 9. Juegos infantiles cercanos al sector 2 y el CAI.
82
Foto 10. Cancha de deportes, ubicada entre los Sectores 2 y 3.
“Queremos que tengan donde recrearse, hay una cancha pero queremos
mejorar todo lo que sea recreación”.18
Los niños y niñas juegan en las calles, y/o peatonales, corriendo muchos
riesgos; entre ellos la falta de seguridad que tiene el barrio, por lo cual las
madres no dejan ir a los niños a los juegos infantiles colectivos que existen. La
recreación y el sano esparcimiento depende de la creatividad de los niños y
niñas y de los acompañamientos que realizan las ONGs que intervienen el
barrio, como Déjalo Ser y Germinando
Finalmente, son preocupantes los resultados obtenidos en la variable Relación
con el Entorno Natural. Porcentajes inferiores a cero (0) son demasiado
negativos debajo de cero, cuando el puntaje asignado contemplaba 6 puntos.
Esta variable esta íntimamente relacionada con el proceso de consolidación de
comunidad, ya que mientras no exista un comunidad organizada, es difícil velar
por el cuidado del medio ambiente y la defensa de su paisaje. Cuando “cada
18
ENTREVISTA con Luz Amparo Bustos, Secretaria de Gestión Inmobiliaria, Alcaldía de
Pereira. 2008.
83
cual va por su lado” sin acompañamiento institucional medio ambiente está
desprotegido.
“Son un gran número de familias ´puestas¨ en unas viviendas pero allí la
construcción de comunidad apenas esta iniciando”.19
“En el aspecto ambiental, se siente un compromiso frente a sembrar y reciclar,
algunos cuidan el medio ambiente, pero creo que debe haber intervención de
las instituciones para el constante cuidado del medio ambiente20.”
Foto 11. Laderas alrededor del barrio desprotegidas naturalmente
que se conviertes en botadero de escombros
19
ENTREVISTA con Luz Estella López, Proyecto Colombia, Alma Mater,. 2008
20 ENTREVISTA con Diego Morales, Educador Comfamiliar. Pereira. 2008.
84
Foto 12. Zonas Verdes en el Barrio Tokio convertidas en botadero de escombros
Foto 13. Condición de las laderas y residuos sólidos
85
4.2 CONDICIONES SOCIOECONÓMICAS
El valor asignado de 35 puntos de las variables evaluadas no alcanzan ni la
mitad de esta condición. El Sector 1 dio como resultado un promedio de 13.9
puntos, 16.6 puntos el Sector 2 y 17.8 puntos el Sector 3 para y promedio total
de 16.1 puntos. De acuerdo a la información recolectada en los cuestionarios,
el sector 3 muestra resultados más altos respecto a los otros dos sectores,
evidenciado en su nivel de organización, gestión y liderazgo.
Cuadro 4.3. Evaluación de las condiciones socioeconómicas en Tokio
CONDICIONES SOCIOECONOMICAS
BARRIO TOKIO
PROMEDIO
SECTOR 1
PROMEDIO
SECTOR 2
PROMEDIO
SECTOR 3
PROMEDIO DE
LOS 3 SECTORES
Salud 6,7 7,3 7,1 7,0
Organización Comunitaria 5,4 6,9 6,6 6,3
Cohesión social 1,0 1,3 3,1 1,8
Convivencia 0,9 1,1 1,0 1,0
Total promedio condiciones
socioeconómicas 13,9 16,6 17,8 16,1
Grafico 4.3. Promedio de las condiciones socioeconómicas
por sectores en Tokio.
La mayoría de los integrantes de la ciudadela Tokio (65%) cuenta con ingresos
menores a un salario mínimo establecido por la ley lo que demuestra que sus
ingresos mensuales no alcanzan para subsistir. Sumado a lo anterior, la
mayoría de los residentes de la ciudadela el (69%), expresan no estar inmersos
86
en alguna actividad ya sea trabajando, estudiando, en oficios del hogar u otra.
(ALCALDIA MUNICIPAL DE PEREIRA, 2007)
Probablemente la variable Salud sea la evaluación con mayor puntaje obtenido
en esta investigación, pues casi el total de la población de Tokio se encuentra
registrada en el sistema de identificación y clasificación de potenciales
beneficiarios para los programas sociales SISBEN, y gozan de acceso al
servicio de salud cuando acuden a los centro de salud de Villa Santana, la
Unidad Intermedia en el barrio Kennedy y, en algunos casos, al hospital de
Cuba.
Sin embargo, es preocupante que la ciudadela no posea un centro de salud;
ante alguna emergencia los servicios prestados en los diferentes centros
afiliados no pueden satisfacer la demanda de la población beneficiada, lo que
indica que el servicio que prestan estos puestos de salud es de baja calidad y
cobertura.
“La Secretaria de Desarrollo Social y Político ha apoyado el Programa Pacto
por la Vivienda con Bienestar en cuanto al SISBEN, allá en Tokio se ha llevado
de forma directa el equipo del SISBEN, y se ha afiliado a estas sistema de
salud todas las casas; ellos tienen todos los beneficios de la población
vulnerable de estrato 1 y 2 como es tener también en gran parte el Programa
de Mercados Sociales.21
21
ENTREVISTA con Sandra Herrera, Funcionaria de la Secretaria de Desarrollo Social y
Político. Alcaldía de Pereira. 2008.
87
Foto14. Centro de salud Villa Santana.
Los programas que más benefician a la población de la ciudadela Tokio son:
vacunación, crecimiento y desarrollo, planificación familiar, madres gestantes,
citologías, consultas de medicina general, hipertensión y, en menor grado, los
de atención odontológica.
Las enfermedades que más se presentan en la comunidad de Tokio tienen que
ver con problemas de salud relacionados con las vías respiratorias. Se ha
dictaminado como su principal origen la permanencia de vías sin pavimentar.
En cuanto a problemas en la piel la mayoría de la población manifestó no tener
erupciones cutáneas o similares, antes muy notorias en sus antiguas zonas de
residencia.
88
“Esta administración prometió la pavimentación de las vías de acceso, sobre
todo las principales, nosotros dejamos un sitio para equipamiento”. 22
Foto 15. Via principal sin pavimentar.
Foto 16. Vías peatonales sin pavimentar. Sector 3.
La variable Organización Comunitaria presenta resultados positivos
contrastados con el reciente proceso de urbanización que se ha llevado en
Tokio. A pesar de ser un barrio muy joven existen en el momento tres sectores
22
ENTREVISTA con Luz Amparo Bustos, Secretaria de Gestión Inmobiliaria, Alcaldía de
Pereira. 2008.
89
reconocidos legalmente con sus Juntas de Acción comunal (JAC) y está
pendiente por consolidar la JAC del sector 4. Este punto favorece a la
población de Tokio para defender sus intereses y proyectos.
“Por lo tanto la Etapa I cuenta con una junta de acción comunal, con personería
jurídica desde 15 de enero de 2007 en representación del presidente Máximo
Rentería.
La Etapa II se encuentra abalada por la Alcaldía desde el 19 de agosto de
2007 a cargo de la presidenta Martha Lucia Gómez.
La Etapa III desde el 9 de Abril es reconocida legalmente como junta de acción
comunal en representación de Giovanni Hernández.
Por el contrario La Etapa IV, actualmente se encuentra realizando la gestión
para ser adscrito como junta de acción comunal en la Alcaldía Municipal a
cargo del presidente Norbey Naranjo González” (ALCALDÍA MUNICIPAL DE
PEREIRA, 2007)
El alto nivel de liderazgo en la comunidad de Tokio confirma los ideales que
tiene su comunidad por satisfacer sus condiciones de vida:
“Tiene un buen liderazgo, el domingo pasado (mayo 4 de 2008) resultaron
elegidos dos comuneros, de los cinco que deben elegir en la comuna de Villa
Santana, ellos son Giovanni Hernández y doña Marina (no recuerdo el
apellido), es muy bueno el liderazgo, ya conformaron Juntas comunales de tres
sectores con todos los requisitos legales. Ellos tienen como proyecto hacer una
vía alterna para Villa Santana, es desde Tokio a salir cerca de la Universidad
Tecnológica de Pereira, eso esta a nivel de propuesta pero ya existe una
solicitud de la comunidad ante la administración municipal”.23
23 ENTREVISTA con Diego Morales, Educador Comfamiliar. 2008.
90
Los resultados respecto a los 10 puntos asignados para la variable de
Organización Comunitaria muestran que el sector 1: promedia 5.4 puntos, el
sector 2: 6.9 y el sector 3: 6.6 puntos; en general el promedio de estos 3
sectores es de 6.3 puntos por encima de la mitad de los puntos asignados. La
mayoría de las personas a quienes consultamos, reconocen a las Juntas de
Acción Comunal como el eje central de organización y participación
comunitaria; en menor medida, otros grupos comunitarios sin diferenciar los
programas institucionales de otros tipos de iniciativas o actividades
adelantadas por otros grupos.
Este mayor nivel de Organización Comunitaria se debe a que el Barrio Tokio ha
recibido una efectiva orientación para la consolidación de sus juntas por parte
de la Administración Municipal.
“Otra parte que también le compete a la Secretaria de Desarrollo Social y
Político es el área de acción comunal, ellos han recibido el apoyo y la asesoría
para que se conformen su junta de acción comunal, consoliden su liderazgo
dentro de la comunidad para que a su vez puedan recibir todos los beneficios
que recibe una junta de acción comunal formal”.24
Otro aspecto muy relevante lo representa la existencia de una estrecha relación
entre la Organización Comunitaria y las divisiones territoriales en el barrio. Esta
situación dificulta la integración cultural y étnica; las organizaciones sociales
manifiestan intereses muy particulares que centran sus beneficios para su
propio sector. Es por tal razón, que el barrio se encuentra territorialmente
dividido por etapas sin poder lograr articular intereses comunes para los 4
sectores.
24
ENTREVISTA con Sandra Herrera, Funcionaria de la Secretaria de Desarrollo Social y
Político. Alcaldía de Pereira. 2008
91
Estos procesos de articulación cultural son bastante difíciles y lentos; sumado a
ello, falta un reconocimiento de los valores y saberes pertenecientes a las
diferentes etnias y si a lo anteriormente dicho, también se le agrega diferentes
procesos organizativos y comunitarios -influenciado por una heterogeneidad de
imaginarios, ideologías o preferencias políticas-, plantean una realidad bastante
compleja para asumir el reto de la construcción colectiva de una nueva
comunidad.
“Trabajan para intereses muy individuales, por ejemplo, dicen la junta de acción
comunal de la etapa 1 y de la etapa 2, o sea ellos mismos fijaron un territorio…
ahora ya hay 4”. 25
De igual forma, las territorialidades del barrio y la religión convergen en los
procesos de Organización Comunitaria y Cohesión Social. El Sector 2 muestra
altos niveles de organización con respecto a los otros sectores, una comunidad
cerrada y sólida como la de “Los Evangélicos” se convierte en unas de las
razones culturales que explican los tales resultados. A esta misma conclusión
llegamos al indagar estas dos importantes variables frente a la construcción del
Capital Social Cívico después del proceso de reconstrucción en el
corregimiento de Quebrada Negra en el municipio de Calarcá, Quindío, luego
de ocurrida la tragedia del eje cafetero colombiano (Cubillos, 2006)
“…se identifican como 3 sectores: los evangélicos están en medio (etapa 2), los
afros en la entrada (etapa 1), y los indígenas en la última parte (etapa 3)”. 26
25
ENTREVISTA con Claudia De la Pava, Ex funcionaria Proyecto Acunarte. 2008.
26 ENTREVISTA con Diego Morales, Educador Comfamiliar. 2008.
92
Foto 17. Niñas afrodescendientes del Sector 1.
Foto 18. Miguel Rivas, tendero sector 2
93
Foto 19. Dos mujeres descendientes de comunidad indígena
Sin embargo, es contradictorio encontrar aceptables niveles de Organización
Comunitaria y, a la vez, resultados poco favorables en las variables de
Cohesión Social y Convivencia. Las variables de Cohesión Social y convivencia
alcanzaron 1.8 puntos 1.0 puntos, respectivamente, frente a puntajes total
asignados de 8 y 7 puntos.
“….hay pluriculturalidad inmensa, hay diferentes etnias (afro, indígenas,
mestizos) los afro son de distintas regiones, los hábitos culturales y costumbres
son muy diferentes, eso hace que el manejo sea más permanente y más fuerte,
debe haber trabajo en red, y no trabajos aislados, se deben unificar criterios
dentro de las instituciones, con ese respeto y con ese margen de recuperación
y de construcción de comunidad, porque en Tokio no existe. 27
Por tal motivo, los trabajos sociales por realizarse en Tokio deben hacer énfasis
en el fortalecimiento de los lazos comunitarios para aumentar los niveles de
Cohesión Social y Convivencia, en muchas ocasiones no se conocen entre
27
ENTREVISTA con Luz E. López, Proyecto Colombia. Alma Mater. 2008.
94
vecinos. De igual manera, las variables de Cohesión Social y Convivencia
también se encuentran muy sujetas a la seguridad del barrio, mientras no se
trabaje el tema de seguridad, es difícil construir lazos de integración social.
“….existe ese problema de Seguridad, nos han sacado corriendo en ocasiones
y nosotros también tenemos familia, también nos da miedo”…(… )… “Primero
que todo seguridad, seguridad, seguridad. El Alcalde, el Secretario de
Gobierno, el comandante de la Policía, Batallón del Ejército, han hecho un
esfuerzo, pero allá se necesita más control, más seguridad”. 28
En efecto, también se deben crear espacios de encuentros culturales y
vecinales por intermedio de las JAC, con el fin de unificar criterios en
comunidad y elaborar, de manera concertada, ahora si manuales de
convivencia realmente concertados por todos los habitantes del barrio.
“Si existe un elemento de discusión, son las peleas de gallos, son avaladas por
indígenas y afros, eso los acercó, es un juego muy sangriento pero une dos
culturas esto hace que quede una minoría que no está de acuerdo y ellos son
los evangélicos. A mi parecer, ellos ven en eso un sentido de recreación, yo
creo que las diferencia en creencias y formas de vivir los elementos más
pequeños pueden ser suficientes para crear una barrera, un umbral que no
permita una interacción un acercamiento entre toda la comunidad para pensar
en temas importante para beneficio del barrio. Antes de las peleas, los niños se
motivan y movilizan, se mezcla y departen en una esquina, eso es
tremendo.”29
28
ENTREVISTA con Luz Amparo Bustos, Secretaria de Gestión Inmobiliaria, Alcaldía de
Pereira. 2008.
29 ENTREVISTA con Diego Morales, Educador Comfamiliar. 2008.
95
Es indispensable orientar y explicar a la comunidad los alcances del manual de
convivencia puesto que el programa “Pacto por la vivienda con Bienestar” hizo
entrega de unos manuales sin hacer ni tan siquiera un sondeo, ni, mucho
menos, reunirse y socializarlo ante la comunidad.
4.3 CONDICIONES AFECTIVAS Y CULTURALES
El barrio Tokio se ha convertido en un sector de amplia intervención social e
institucional en la ciudad de Pereira con unas características bien particulares.
Basta mencionar la procedencia geográfica de la población, la situaciones de
riesgo por las cuales fueron reubicados, condiciones de desplazamiento,
arrendatarios beneficiarios de subsidio de vivienda, diversidad étnica, religiosa,
entre otros aspectos.
Las dinámicas Afectivas y Culturales permiten a las comunidades la
construcción y fortalecimiento de los lazos, afectos y redes sociales. Se confia
en que estas acciones posibiliten unas adecuadas Condiciones de Bienestar y,
al mismo tiempo, el desarrollo de las personas, familias y grupos.
Cuadro 4.4 Evaluación de las condiciones afectivas y culturales en Tokio
CONDICIONES AFECTIVAS Y CULTURALES
BARRIO TOKIO
PROMEDIO
SECTOR 1
PROMEDIO
SECTOR 2
PROMEDIO
SECTOR 3
PROMEDIO
DE LOS 3
SECTORES
Redes de Apoyo familiar 3,4 4,3 4,3 4,0
Programas de Atención Infantil, Juvenil y Adultos
mayores 2,3 1,7 -1,9 0,7
Programas culturales 3,4 5,1 6,3 5,0
Total promedio Condiciones Afectivas y
Culturales 9,1 11,1 8,7 9,7
96
Grafico 4.4. Promedio de las condiciones afectivas y culturales
por sectores en Tokio.
Se puede evidenciar en los resultados del cuestionario aplicado que las
variables consideradas en las condiciones Afectivas y Culturales no
representan un valor alto o significativo para la vida cotidiana en la comunidad:
promedio global por sector 1 (9,1 puntos), Sector 2 (11,1 puntos) y Sector 3
(8,7 puntos) . Se observaron índices por debajo de los valores asignados a las
Condiciones Medioambientales y a las Condiciones Socioeconómicas.
Producto de la investigación se percibe características de importancia en las
Redes de Apoyo Familiar. La colaboración familiar y la colaboración entre
vecinos. Si bien los puntajes son bajos comparados con los porcentajes
globales, es importante reconocer que existen unas redes (algo débiles) que
han sido fracturadas a través de los diferentes momentos del proceso de
reubicación. No haber tenido en cuenta este importante aspecto sociocultural,
ha afectado negativamente el tejido social en la nueva comunidad; se suma a
lo anterior, la elección de momentos distintos para el traslado de las familias sin
atender la raigambre cultural de las diversas formas de apropiación del entorno.
Todos estos aspectos ponen en duda la consolidación en un futuro del llamado
“Capital Social”.
“Todo se aborda al interior de la familia, no se aborda la red vecina”
…(…)…..”En Tokio no hay vecinos, las familias viven en hacinamiento,
menores de edad cuidando de menores de edad, la seguridad la proporciona el
97
mismo entorno no el Estado. Ellos mismos se encargan de su propia seguridad.
Las diferentes culturas que allí habitan no se mezclan”. 30
“En la parte social, hay una convergencia de culturas y sentires, ya que vienen
de sectores donde compartieron y convivieron muchos años, donde
construyeron toda una vida. No hay choque de cultura, hay que mejorar la
calidad de vida, se hizo un acompañamiento pero se requiere un
acompañamiento para la sostenibilidad. 31
Si bien existen proyectos con instituciones como el ICBF (desayuno escolar) y
la Alcaldía (Seguridad alimentaria), los sectores 1 y 2, connotan unos
resultados demasiado negativos para el sector 3.
Los proyectos no tienen amplia cobertura para dar respuesta efectiva a las
reales necesidades de los grupos poblaciones, pues la dinámica de la
comunidad y las necesidades insatisfechas trascienden los criterios de
selección de los beneficiarios, las metas del proyecto e incluso sus propositos.
Los proyectos no dan una respuesta clara y real acorde con las dimensiones de
la población y las dinámicas sociales y comunitarias que surgen de su
diversidad cultural.
Instituciones como Alma Mater, Corporación Déjalo ser, Fundación Cultural
Germinando y la Unión Temporal Acunarte se comprometieron con la
realización de proyectos con énfasis en trabajo formativo, cultural y lúdico con
los niños, niñas, jóvenes y mujeres.
30
ENTREVISTA con Martha Fernández, Coordinadora del “Pacto por la Vivienda con
Bienestar”. 2008
31 ENTREVISTA con Diego Morales, Educador Comfamiliar. 2008.
98
Al interior de las condiciones Afectivas y Culturales obtuvo la valoración más
alta (5.0 puntos), lo cual permite percibir una percepción positiva manifestada
por los entrevistados materializado, según ellos, en un buen aprovechamiento
del tiempo libre y en una formación en valores y cultura ciudadana.
Es relevante reconocer la existencia de las instituciones en la dinámica de la
comunidad, pero su desarticulación y trabajo aislado limita aportar en un
proceso de desarrollo social y comunitario vital para la vida de las familias y las
personas. En últimas, no garantiza el fortalecimiento y construcción de nuevas
redes sociales en el interior de las comunidades y de estas con otros agentes
sociales institucionales y no gubernamentales.
Es contradictorio ver como Tokio fue el proyecto piloto para el programa “Pacto
de la Vivienda con Bienestar”, y como al visitar el barrio actualmente se nota
una población vulnerable, “resignada” e insatisfecha tanto por su vivienda como
por el entorno que la rodea. Para muchos, es difícil pensar en un Bienestar,
cuando las condiciones económicas y de vivienda aun no están superadas.
“Como se habla de familia con amor, si muchas veces no hay que comer”.
(DIARIO DEL OTUN, 2007.)
La nueva urbanización se encuentra en un lugar que no cuenta con la
infraestructura social básica, ni centros de salud, ni escuela, pues están
proyectados para ser construidos en próximos años.
Cuando hablamos de „Vivienda con Bienestar‟ nos referimos a aquel espacio
físico que propicia condiciones satisfactorias para la persona y la familia,
reduciendo al máximo los factores de riesgo existentes en su contexto
geográfico, económico y social”, aseguró (FORERO, 2007)
Son más los retos a nivel social que acompañan esta nueva política pública de
Bienestar para el país que los resultados positivos que acrítica y retóricamente
sentenció desde la distancia de un proceso, y desde la espontaneidad de un
99
instante, el Ministro de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial con
aquella famosa frase:
“Como nos está quedando de Linda la Ciudad, señor Alcalde”.
Foto 20. Vista del Sector 2.
100
Foto 23. Vista panorámica del Barrio Tokio.
101
CONCLUSIONES
Pensar un proceso de reubicación desde la Teoría de los Campos
demanda, entre otras, varias precondiciones mínimas:
La existencia de una política Estatal que genera las reglas de juego.
La apuesta por una Illusio o interés como objetivo central del campo.
Unos límites en tiempo y espacio claramente identificados.
La participación de diferentes agentes sociales dispuestos a jugar con
esas reglas determinadas y que apuestan con sus estrategias
conservadoras o heréticas por la posesión de la Illusio.
La construcción de un Espacio Social concreto.
La comprensión de las posiciones y disposiciones de los diferentes
agentes sociales de acuerdo a los estudios de caso abordados.
Oposiciones y conflictos entre los diferentes agentes sociales que hacen
parte de dicha polìtica. Etc.
Si fuéramos a analizar desde dichos prerrequisitos lo sucedido con la ejecución
de la política de bienestar en nuestro municipio frente a los procesos de
reubicación, todo nos haría pensar que existen los principales aspectos que
nos permitirían cotejar tal proceso como Campo:
102
Colombia posee una política social, como política de Estado, que regla
entre uno de sus principales cometidos las condiciones de bienestar de
la población y el fin de los procesos de reasentamiento.
Existe una promesa o illusio que se ofreció durante el proceso: “El Pacto
de Vivienda con Bienestar”.
Dicho “Pacto con Bienestar” debería ejecutarse como plan piloto para el
país del año 2.004 al 2.007 en el municipio de Pereira.
Para la ejecución de dicho programa se sumaron esfuerzos nacionales y
locales. Representados en la participación de las instituciones públicas,
organizaciones no gubernamentales, sociedad civil, académicos y
beneficiarios dispuestos a jugar con las reglas de juego del Pacto y
perseguir las finalidades sociales que el mismo ofrecía.
La construcción del Espacio Social se pudo visualizar a partir de las tres
condiciones de bienestar que - desde la familiaridad con el capital
natural, capital social, económico y cultural – permitieron comprender las
posesiones y disposiciones de los agentes sociales beneficiarios del
proceso, estudiados en los tres sectores de la ciudadela Tokio.
Todo parecería indicar, entonces, que existen las precondiciones para erigir el
proceso de Pacto de Vivienda con Bienestar como “Campo”.
Sin embargo, durante la ejecución del proceso, encontramos un factor letal
que, finalmente, impide comprender la aplicación de la política pública de
reasentamiento durante los años 2.004 a 2.007 en la ciudad de Pereira, desde
la Teoría de los Campos: La no operatividad de la mesa de Bienestar.
A diferencia del proceso de reconstrucción del eje cafetero (Cubillos, 2006), no
existió en la administración de ICBF o Comfamiliares (Responsables de la
103
mesa de Bienestar), un plan operativo que realmente coordinara las diversas
actividades con las que se comprometieron organizaciones no
gubernamentales, fundaciones y la academia para las labores asistenciales del
citado Pacto. Es visible, también, comprender la intervención de las
comunidades de manera puntual, en las que aun las diferentes actividades de
oficinas pertenecientes a una misma entidad, por ejemplo, la Alcaldía de
Pereira, se observan como procesos fragmentados, discontinuos y aislados.
El Programa FOREC contó con la contribución del Departamento Nacional de
Planeación y la Presidencia de la República para su implantación; se regló a
partir de un modelo de administración delegada en el que Organizaciones No
Gubernamentales auspiciaron los procesos de reconstrucción de los 25
municipios asolados por la tragedia.
Además de lo anterior, cada ONG se convirtió en la gerencia zonal en cada
municipio donde se debería liderar la realización de un Plan de Acción Zonal
(PAZ) con las diferentes fuerzas vivas locales y con un adecuado seguimiento
por parte del control de monitoreo regentado por las tres Universidades (Andes,
Quindío y Tecnológica de Pereira) y por las instituciones responsables de estas
labores de seguimiento y rendición de cuentas a nivel nacional, regional y local.
Si no fue operativa la mesa de Bienestar que debería planificar y coordinar las
diferentes acciones del “Pacto” todo intento por sustentar la aplicación de dicha
política pública como “Campo”, se convertiría en una intención exagerada,
artificial y, en últimas, poco fiel a lo que evidencian los hechos.
En las numerosas entrevistas realizadas con los diferentes agentes sociales
que participaron en el programa, en la lectura de los diversos cuestionarios que
contestaron los beneficiarios para la construcción del Espacio Social Local de
la Reconstrucción en la ciudadela Tokio, se reconoce, desde un principio, en
algunos casos, el desconocimiento del Pacto, la inexistencia de tal mesa de
Bienestar, y el resultado final de tales acciones. Sólo la economista Martha
104
Liliana Fernández Bernal, coordinadora del Pacto por la Vivienda con Bienestar
,desde Comfamiliar, pudo apuntar su fecha de iniciación y culminación: 15 de
septiembre de 2007 y 8 de abril de 2008. Dicho programa piloto debería
extenderse a toda el área metropolitana, Belén de Umbría y Pueblo Rico.
La consecuencia lógica de la inoperatividad del proceso fue la desarticulación
de las diferentes acciones, la falta de trabajo interinstitucional, la no continuidad
de los programa sociales y el desamparo de los beneficiarios ante una política
que al igual que el Forec, prometió, más allá de la construcción de la vivienda,
la constitución de verdaderos hogares; máxime cuando su duración fue tan solo
de 8 meses para alcanzar un fin tan ambicioso como era , entre otros aspectos,
“ambientes saludables en interrelación con su entorno”.
Un programa netamente asistencial, que confía sus resultados en procesos
educativos abanderados por educadores familiares, siempre será insuficiente a
toda política de bienestar si no esta realmente orientada hacia la construcción
participativa de procesos de desarrollo regional. El Pacto de la Vivienda por
Bienestar, como las Gerencias Zonales del Forec, deben aprovechar desde un
inicio su vocación interinstucional para que el logro de sus objetivos obtengan,
en lo posible, resultados sustentables. De lo contrario, sus illusios, se
convierten en eufemismos que solo cumplen la función de nominar
injustificadamente dichos procesos sociales.
105
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ENTREVISTA SECRETARIA DE DESARROLLO RURAL, Pereira, Grupo de
Investigación Gestion del Riesgo y Conflictos Ambientales, 2008 T.3 Casete
son.
ENTREVISTA A AGUAS Y AGUAS DE PEREIRA, Pereira, Grupo de
Investigación Gestion del Riesgo y Conflictos Ambientales, 2008 T.4 Casete
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ENTREVISTA ALMA MATER, Pereira, Grupo de Investigación Gestion del
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111
ANEXOS
ANEXO A.
DIAGNOSTICO CIUDADELA TOKIO.
Foto 1.A. Panorama ciudadela Tokio
El sector de Tokio pertenece al proyecto de subsidios de vivienda para las
personas que se encontraban en condiciones de riesgo extremo para la vida
humana. Este proyecto tuvo una inversión de $ 18.000‟000.000 y fue pensado
con el fin de brindar mayores calidades de vida para estas poblaciones y
brindar una vivienda digna a personas de escasos recursos (Mineducación
2007)
1. LOCALIZACIÓN Y CARACTERÍSTICAS GENERALES.
La ciudadela Tokio esta localizada en el sector oriental del municipio de
Pereira, contigua al barrio las Brisas y comunicado con el sector Villa Santana,
del cual se relaciona con el resto de la ciudad.
112
Gracias al acuerdo 18 de 2000 del plan parcial Tokio y cumplido por lo
establecido en la Ley 388 de 1997; dicha ciudadela se encuentra en la nueva
zona de expansión urbana llamada Oriente Mirador y Cannan tipo II.
Las propiedades biofísicas principales de este predio presentan un área
morfológicamente homogénea por tener características análogas, hasta la
altura de la cota 1500 msnm. La unidad geológica presente es el abanico
Pereira-Armenia o Glasis del Quindío, el cual se conforma por tres estratos
secuenciales de distinto origen, textura y grado de consolidación; una unidad
por una secuencia de tefras Peistocenas , otra por conglomerados resultante
de vulcanismos proveniente del Complejo Ruiz-Tolima con acciones fluviales.
Y, por ultimo, debido a procesos denudativos se presentan en el área
depósitos coluviales del cuaternario. (ALCALDÍA MUNICIPAL DE PERERA,
2007)
El predio Tokio posee importantes recursos hídricos que lo limita, como son la
quebrada el Choco y la Mina puesto que con una diferencia de nivel entre la
cima del lote y la vía que conduce a Mundo Nuevo, de 125 metros de altura con
distancias entre 40 y 80 metros, y con altos porcentajes de pendientes, que por
su morfología y condiciones topográficas, generan las quebradas anteriormente
nombradas.
Tokio, resulta ser una estrategia de los planificadores municipales; puesto que
se convierte en una solución para mitigar los conflictos de usos del suelo
presentes en la ciudad. Es así como dicho predio resulta ser una zona de
amortiguación entre áreas protegidas como el Parque Los Nevados y el cerro
Mirador Canceles, entre la zona rural a la zona urbana.
Teniendo en cuenta estos referentes, la Ciudadela Tokio linda al norte con la
Quebrada la mina, al sur con la Quebrada el Choco y los predios El Remanso
y Guayabal del Fondo de Vivienda Popular de Pereira. Al oriente linda con la
113
Quebrada la Mina y Zona Urbana Y, por último, al occidente con la carretera
que conduce a la Vereda la Bella. (ALCADIA MUNICIPAL DE PEREIRA,2007)
Figura 1.A . Mapa de comunas municipio de Pereira
1.1 Area.
Según los datos suministrados por la Alcaldia Municipal, Tokio cuenta con un
area total de 453.980 m². De esta totalidad el 11% fue destinado para la
construcion de 925 lotes unifamiliares de 52m² cada una. Respecto al sistema
vial y de trasporte que consta de las areas de parqueadero (7.769m²), areas
de vias vehiculares (19.578m²) y areas peatonales (14.673m²), representan el
9.2% del total del lote. Las areas de espacio público costituidas por zonas
recreativas, deportivas, comunitarias y verdes; conforman el 7 % equivalente
31.914 m² y, por último, la zona de proteccion forestal de 330.068 m² (72.7%)
que tiene como fin la proteccion de corrientes hidricas permanentes, control de
erosión, pérdida del suelo y de tratamiento paisajistico; amortiguando el
espacio de transicion entre las áreas protegidas y las áreas urbanizadas. (Ibid,
p. 113)
114
2. ORIGEN.
La ciudadela Tokio es una inciativa realizada por el gobierno municipal,
liderado por el Alcalde Juan Manuel Arango Velez en el cual su Plan de
Desarrollo “Trabajando Unidos con la Gente y para la Gente” (2004-2007)
estipula la necesidad de dar vivienda digna a la poblacion más pobre de la
ciudad por medio de la Secretaria de Gestión Inmobiliaria.
La ciudadela Tokio abarca población desplazada por la violencia y familas que
habitaban zonas de alto riesgo en la ciudad de Pereira (ARANGO, 2007)
En el siguiente gráfico se muestra lo anteriormente mencionado.
Cuadro 1.A. Sectores reubicados en el proyecto ciudadela Tokio.
Sectores. No de Familias
Bosque de Combia y Bosque del Otún. 458
Brisitas, Danubio, Heriberto Herrera, La Palma,
Leningrado, Nacederos entre otros 314
Desplazados. 153
Total de viviendas construidas. 925
Total de población residente. 3195
Fuente: Alcaldia Municipal.
Además de ser un proyecto social, Tokio es una estrategia por parte de los
planeadores municipales que, por medio del plan parcial Tokio32 que obedece
a los determinado por la ley 388 de 1997; buscan desarrollar proyectos de
vivenda de interes social, con una mejor integracion territorial en el municipio,
siendo el caso de la defensa del paisaje con la armonización de las áreas de
protección, las áreas rurales y áreas urbanas. (ALCALDIA MUNICPAL DE
PEREIRA, 2004)
32
Anexo B.
115
3. VIVIENDA.
El proyecto de vivienda de interes social en la ciudadela Tokio otorgó 925
soluciones de vivenda con un costo de $18 mil millones, (SNE, 2007) de los
cuales cada unidad unifamiliar cuesta en total 19.200.000; la Alcaldia Municipal
subsidio $9.5 millones, el Gobierno Nacional $7.5 millones y los microcreditos
otorgados a las familias beneficiadas fueron de $2.2 millones de pesos. La
financiación del excedente se hará a cinco años, pagando cuotas de 41 mil
pesos mensuales y teniendo en cuenta el incremento del Índice de Precios al
Consumidor (IPC) anual. (ARANGO. 2007)
Según informacion realizada por el Sisben (Sistema de identificacion y
clasificacion de potenciales beneficiarios para los programas sociales), la
estratificacion muestra que el 2.8 % de la poblacion estan en estrato 0 y el
98.2% restante pertenecen al estrato 1. Ademas, según la tenencia de la
propiedad, se sabe que la mayoria de la poblacion con un 77.5% habitan en
vivienda propia y totalemente pagada, el 9.2% viven en vivienda propia pero sin
ser pagada, mientras que el 5.4% afirman vivir en propiedad arrendada. Esta
informacion se ve más detallada en el siguiente grafico. (ALCADIA MUNICIPAL
DE PEREIRA, 2007)
Grafico 1.A. Tenencia de la vivienda en Tokio.
Tenencia de propiedad Tokio.
78%
9%
5%
3%0%
5%
0% Cuarto Arriendo
0,4%
Cuarto Propio
pagado 0,03%
Cuarto Otra
condicion 3%
Casa Arriendo 5%
Casa Propia
pagando 9%
Casa Propia
pagada 78%
Casa Otra condicion
5%
116
Las viviendas de la ciudadela Tokio son unidades unifamiliares de 52m2, con
un solo piso, dos o tres pisos que materiales las conforman:
Cuadro 2.A. Población según material de las paredes
Material Población
Madera burda 4
Tapia pisada 102
Bloque, ladrillo 3089
Cuadro 3.A. Población según material de los pisos.
Material Población
Tierra o arena 14
Cemento o gravilla 3067
Baldosa, vinilo, tableta 114
Fuente: ALCANDIA MUNICIPAL DE PEREIRA. Estadísticas base de datos Sisben. 2007
4. POBLACIÓN.
La población estimada en Tokio según el Sisben es de 3195.
La estructura por edad de las personas residentes en Tokio consta de una
población de 48.7% perteneciente a los rangos de 0-18 años de edad, el 41%
del total de las personas residentes del barrio se encuentra en edades entre 19
y 49 años, edad adecuada para ejercer algún tipo de actividad económica. En
cuanto a la población restante, es decir los que abarca entre los 50 en
adelante, consta de un 10.2% de la población total.
Lo anterior se muestra en el siguiente grafico.
117
Porcentaje de habitantes por grupo de
edad, Tokio.
21%
27%18%
23%
9% 2%0 - 7
8 - 18
19 - 29
30 - 49
50 - 69
> 70
Grafico 2.A. Porcentaje de habitantes por grupo de edad en Tokio.
Según la procedencia y establecimiento en la ciudadela, se sabe que Tokio al
ser un proyecto realizado por la Alcaldía Municipal, con el objetivo de otorgar
vivienda a población desplazada y familias ubicadas en zonas de alto riesgo;
la dinámica migratoria presente en Tokio no obedece a procesos espontáneos
sino por el contrario controlados y determinados por las entidades
gubernamentales a cargo , que por una selección de la Secretaria de Gestión
Inmobiliaria determinaron las familias beneficiarias del proyecto.
Es por esto que se evidencia una gran diversidad en la procedencia de los
habitantes residentes en Tokio aunque su mayoría nacieron en la ciudad
Pereira. Por lo tanto el 55.9% de las cabeza de familia afirman ser procedentes
de la ciudad de Pereira, mientras que el 44.1% afirmen ser originarios de otras
partes del departamento de Risaralda o de otros departamentos. (ALCADIA
MUNICIPAL DE PEREIRA, 2007)
118
Cabezas de hogar según lugar de procedencia. Ciudadela Tokio
Choco
2%
Risaralda (Pereira)
58%
Valle
6%
Antioquia
4%
Caldas
9% Risaralda (otros
mun.)
10%
Sin informacion
5%
Risaralda (Pereira)
Risaralda (otros mun.)
Caldas
Valle
Antioquia
Choco
Tolima
Quindio
Cauca
Nariño
Otros Dptos.
Sin informacion
Grafico 3.A. Cabeza de hogar según lugar de procedencia.
En Tokio la mayoría de habitantes pertenece al género femenino con un
porcentaje de 67% y en hombres se presenta un 33%. Es considerable la cifra
de mujeres que llevan la responsabilidad del hogar.(Ibid, p. 118)
Cabezas de hogar según género. Ciudadela
Tokio
67%
33%
Femenino
Masculino
Grafico 4.A. Cabeza de hogar según genero en Tokio.
Otra característica que se debe tener en cuenta de la población es la
conformación de núcleo familiar.
Los Hogares en Tokio, en su mayoría están conformados por gran cantidad
de miembros; es así como Hogares de 5 a 8 personas representan el 49.2%
del total de la población, hogares de 1 a 4 personas representan el 44, 4% y
Hogares de 9-12 personas son el 6.9% de la población. (Ibid, p. 118)
119
Cuadro 4. A. Numero de habitantes por vivienda en Tokio
Cantidad de
personas
Población
5 690
4 600
3 483
6 402
7 315
2 236
8 168
1 100
10 70
9 63
11 44
12 24
Fuente: ALCANDIA MUNICIPAL DE PEREIRA. Estadísticas base de datos Sisben. 2007
1. Economía ingresos.
Los integrantes de la ciudadela Tokio cuentan con niveles de ingresos muy
bajos; es así como lo muestra el siguiente grafico.
Grafico 5.A. Ingresos mensuales por cabeza de hogar.
La mayoría de la población (65%) cuenta con ingresos mensuales de 100.000 a
150.000 pesos, menor a un salario mínimo establecido por la ley. En cuanto a
Cabezas de Hogar según ingresos mensuales. Ciudadela Tokio
21%
65%
14% Ingresos mensuales entre $50.000 - $100.000
Ingresos mensuales entre $100.001 - $150.000
Ingresos mensuales entre $150.001 - $200.000
120
14% que recibe de 150.000 a 200.000 pesos y el 21% que cuentan con 50.000
a 100.000 pesos mensuales, se encuentra en igual condición; sus ingresos no
alcanzan los niveles legales de subsistencia.
Sumado a esto, según los datos suministrados por el SISBEN en cuanto al tipo
de actividad en la que se encuentran los pobladores, se revela que sólo el
0.3% de la población cuentan con algún trabajo remunerado, el 1% afirma estar
buscando trabajo, mientras que el 69%, equivalente a la mayoría de los
residentes de la ciudadela Tokio, expresan no estar inmersos en alguna
actividad ya sea económica, académica, del hogar u otra. (Idid, p.118)
Esta información puede ser contrastada con el siguiente grafico:
Poblacion segun actividad.
69,2
0,3
1,1
0,1
29,1
0,1 0,1
Sin actividad 69,2%
Trabajando 0,3%
Buscando trabajo
1,1%
Estudiando 0,1%
Oficios del hogar
29,1%
Rentista 0,1%
Jubilado0,1%
Grafico 6.A. Actividades realizadas por la población.
5. EDUCACIÓN
La ciudadela Tokio aún no cuenta con un colegio propio, es por esta razón que
muchos jóvenes deben desplazarse a diferentes colegios de los sectores
aledaños para recibir su formación académica. Los menores fueron ubicados
en colegios de otros barrios y se creó un importante convenio con el instituto
Harvard para que se dictaran las clases dentro de Tokio, lo cual se realiza
actualmente con 650 niños en cuatro casas condicionadas para ello.
121
Con el apoyo de FINDETER en Tokio se construirá un colegio por el valor de
$8000 millones y la alcaldía aportará el predio para su ejecución, éste plantel
contará con una extensión de 16000 metros cuadrados el cual ofrecerá los
servicios educativos desde los grados preescolar hasta bachillerato.
Frente al total de la población perteneciente a la ciudadela Tokio dispuesto por
el SISBEN (3.195 habitantes) El 31% de la población se encuentra estudiando,
el 18% no ha recibido ningún tipo de educación, el 34% tiene una educación
hasta primaria, el 17% hasta secundaria y en un en cuanto a educación
superior no se presenta una cifra considerable de esta índole. (Ibid, p. 118)
El Grafico siguiente muestra los bajos niveles educativos en los que se
encuentran muchos de los residentes de Tokio.
Porcentaje de poblacion segun nivel de escolaridad.
Ciudadela Tokio
31%
18%34%
17% 0%0%0%Estudiando
Ninguno
Primaria
Secundaria
Tecnica
Universidad
Postgrado
Grafico 7.A. Nivel de escolaridad ciudadela Tokio.
6. SALUD
Actualmente Tokio no cuenta con un centro de salud, la comunidad para
acceder a estos servicios debe dirigirse al centro de salud de Villasantana.
La población de Tokio se encuentra registrada en el sistema de identificación
y clasificación de potenciales beneficiarios para los programas sociales
SISBEN. Los cuales son determinados entre nivel 1 y nivel 2 de esta
122
caracterización. Es así como el 99 % pertenecen al nivel 1 y el 0.9% al nivel 2
del SISBEN.
Según el SISBEN las personas pertenecientes al nivel 1 podrán acceder a
subsidios otorgado por programas del gobierno tales como: Red hospitalaria,
Familias en acción, jóvenes en acción, Créditos educativos, Desayunos
infantiles, Protección social al adulto mayor y Subsidio de vivienda de interés
urbana.
Las personas pertenecientes al nivel 2 del SISBEN tienen derecho a estar
incluidas en los siguientes programas: Red hospitalaria, Protección social al
adulto mayor y Subsidio de vivienda de interés urbana.
7. INFRAESTRUCTURA
La ciudadela Tokio tiene destinados 31.000 metros cuadrados en espacio
público, equipamiento colectivo para la construcción de un parque local,
escuela, centro de salud, CAI, cancha y la capacitación por el SENA a 400
familias en convivencia, desarrollo humano y construcción.
1. Cobertura de Servicios Públicos
0
20
40
60
80
100
Po
rcen
taje
%
Energía Alcantarillado Gas Telefono Recoleccion
de basura
Acueducto
Poblacion segun cobertura de servicios publicos
Grafico 8.A. Población según servicios públicos.
En la gráfica se puede observar que en Tokio hay cubrimiento casi del 100% en
los servicios públicos, sólo en cuanto a gas y a telefonía se nota una cobertura
de la mitad de la población.
123
8. PROYECTOS y PROGRAMAS
Familias en Acción: Tokio fue beneficiado con el programa familias en acción,
este subsidio es entregado sólo a las madres cabeza de familia, de resultar
favorecidas, recibirían $93.000 por concepto de subsidio de nutrición cada dos
meses si tienen hijos menores de siete años; se entrega uno por familia.
Así mismo, los hijos de la familia que tengan entre 7 y 18 años de edad y que
cursen entre segundo de primaria y grado 11 de bachillerato recibirán, si
estudian en primaria $28.000 y si cursan bachillerato $56.000.
ICBF: El ICBF implementará en Tokio un proyecto piloto de acompañamiento
social a las familias reubicadas para generar un nuevo entorno alrededor de la
familia conocido como “Pacto por la vivienda con Bienestar”
124
ANEXO B.
ANÁLISIS DEL PLAN PARCIAL TOKIO
MUNICIPIO DE PEREIRA
Los planes parciales son los instrumentos mediante los cuales se desarrollan y
complementan las disposiciones de los planes de ordenamiento, para áreas
determinadas del suelo urbano y para las áreas incluidas en el suelo de
expansión urbana.
El artículo 27 de la Ley 388 de 1997 establece que los planes parciales se
formularán a partir de proyectos elaborados por las autoridades municipales o
distritales de planeación, por las comunidades o por los particulares
interesados, de acuerdo con los parámetros que al respecto determine el plan
de ordenamiento territorial. Una vez que la autoridad de planeación considere
viable el proyecto de plan parcial, lo someterá a consideración de la autoridad
ambiental correspondiente para su aprobación, si ésta se requiere, de acuerdo
con las normas sobre la materia; para hacerlo, dispondrá de ocho días hábiles.
La viabilidad de un Plan Parcial tiene que ver con la factibilidad de extender o
ampliar las redes de servicios públicos, la infraestructura vial y la dotación
adicional de espacio público, así mismo, con los procesos o instrumentos
mediante los cuales se garantizará la realización efectiva de estos soportes
urbanos y la equitativa distribución de las cargas y beneficios derivados de la
correspondiente actuación. Estos elementos –servicios públicos accesibilidad y
espacio público, que incluye elementos naturales y artificiales- constituyen, a su
vez, los aspectos ambientales de un plan parcial.(MALDONADO, et al, 2006)
Una vez aprobado el proyecto por las respectivas autoridades ambientales, se
someterá a consideración del Consejo Consultivo de Ordenamiento, instancia
125
que deberá rendir concepto y formular recomendaciones dentro de los treinta
días hábiles siguientes. Durante el período de revisión del proyecto de plan
parcial se surtirá una fase de información pública, convocando a los
propietarios y vecinos, para que éstos expresen sus recomendaciones y
observaciones. Cumplidos todos estos procedimientos, el plan parcial es
aprobado mediante decreto del Alcalde municipal.
De acuerdo al artículo 19 de la Ley 388 de 1997 un Plan Parcial debe incluir
por lo menos los siguientes aspectos:
1. La delimitación y características del área de la operación urbana o de la
unidad mínima de actuación urbanística contemplada en el plan parcial o local.
2. La definición precisa de los objetivos y las directrices urbanísticas
específicas que orientan la correspondiente actuación u operación urbana, en
aspectos tales como el aprovechamiento de los inmuebles; el suministro,
ampliación o mejoramiento del espacio público, la calidad del entorno, las
alternativas de expansión, el mejoramiento integral o renovación consideradas;
los estímulos a los propietarios e inversionistas para facilitar procesos de
concertación, integración inmobiliaria o reajuste de tierras u otros mecanismos
para garantizar el reparto equitativo de las cargas y los beneficios vinculadas al
mejor aprovechamiento de los inmuebles; los programas y proyectos
urbanísticos que específicamente caracterizan los propósitos de la operación y
las prioridades de su desarrollo, todo ello de acuerdo con la escala y
complejidad de la actuación o de la operación urbana contemplada.
3. Las normas urbanísticas específicas para la correspondiente unidad de
actuación o para el área específica objeto de la operación urbana objeto del
plan: definición de usos específicos del suelo, intensidades de ocupación y
construcción, retiros, aislamientos, empates y alturas.
4. La definición del trazado y características del espacio público y las vías y,
126
especialmente en el caso de las unidades de actuación, de la red vial
secundaria; de las redes secundarias de abastecimiento de servicios públicos
domiciliarios; la localización de equipamientos colectivos de interés público o
social como templos, centros docentes y de salud, espacios públicos y zonas
verdes destinados a parques, complementarios del contenido estructural del
plan de ordenamiento.
5. La adopción de los instrumentos de manejo del suelo, captación de
plusvalías, reparto de cargas y beneficios, procedimientos de gestión,
evaluación financiera de las obras de urbanización y su programa de ejecución,
junto con el programa de financiamiento.
El Plan Parcial Tokio a pesar de considerar los aspectos que la Ley 388 de
1997, presenta deficiencias significativas con respecto al uso del término
ambiente debido a que solo se interpreta desde los aspectos biofísicos y deja
de lado todos los aspectos socio económicos que ello implica. Esta deficiencia
además se magnifica cuando se pretende que la disponibilidad de los servicios
de educación, salud y recreación este solucionada por la cercanía del barrio al
casco urbano; donde los niños y adolescentes no tienen un lugar donde
estudiar, ni tampoco tienen los recursos monetarios para el uso del transporte.
No se planea un mejoramiento integral de la gente, no se prevé la intervención
de la gente con el espacio, el proceso no incorpora la lógica de comunidades
que vienen de otros departamentos y sectores, con características diferentes
por su estatus de desplazado o de reubicados. No se ha medido el impacto a
las zonas aledañas receptoras, no hubo un acompañamiento a las
comunidades para su adaptación y convivencia. No hubo un proceso integral
durante la reubicación, si no se hace un seguimiento será un asentamiento
informal, socio-segregado, se tiene un desarrollo incompleto, se debe revisar
como es la compensación en el mediano y largo plazo del proyecto.
El documento del Plan Parcial además parece una recopilación de documentos
técnicos que pierden la coherencia desde su orden el en los diferentes temas
127
de los aspectos biofísicos, hay una repetición de ideas a lo largo de todo el
documento.
La vivienda de la ciudadela Tokio es considerada tipo II en el documento, sin
embargo la vivienda fue construida con las características de vivienda tipo I y
la misma administración municipal lo considera así. Se generó un modelo
estándar de vivienda con un criterio muy pobre; se entrega un lote que supera
las medidas para compensar el área construida, que deja las familias sin un
lugar digno donde preparar sus alimentos, ya que la llamada cocina queda en
el patio sin techo. Además de un salón donde se tiene que acomodar como
mínimo 5 personas. Esto hace que los habitantes vuelvan a la informalidad por
las medidas que deben adoptar para mejorar sus condiciones. La ley 388 de
1997 estipula que se debe propender por el mejoramiento de la calidad de vida
de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los
beneficios del desarrollo y la preservación del patrimonio cultural, natural y
mejorar la seguridad de los asentamientos humanos ante los riesgos naturales.
El plan parcial presenta además limitaciones de tipo administrativo y de
gestión. El municipio debe asumir todas las cargas, no hay un reparto de
cargas y beneficios para el la construcción de la ciudadela Tokio; no es posible
hacerlo ya que el lote donde se desarrolla el proyecto es de propiedad del
municipio y esto hace que sea imposible la aplicación de instrumentos de
Plusvalía que puedan ser utilizados para el desarrollo completo de la ciudadela;
como son los equipamientos colectivos, áreas de recreación y esparcimiento,
pavimentación de vías, entre otros.
128
ANEXO C.
LA MATRIZ DE CONTRASTE: TÉCNICAS Y LOS INSTRUMENTOS DE
INVESTIGACIÓN
La Matriz de Contraste permite articular los factores estructurales del espacio
social con su incidencia directa sobre los agentes sociales en el área de
estudio, es decir, que desde su diseño, sistematización e interpretación de
resultados será posible evaluar los componentes y los alcances de la política
de reubicación frente a los resultados que se materializan directamente en las
comunidades beneficiarias del proceso.
Teniendo en cuenta que las políticas de reubicación para los casos de estudio
seleccionados difieren en sus alcances, es pertinente aclarar que el diseño de
los instrumentos debe responder a esas particularidades.
Específicamente, para la Ciudadela Tokio, la matriz de contraste permite
operacionalizar el concepto de “Bienestar” y así, evaluar con los agentes
sociales involucrados, la incidencia y los alcances de la “Política de Vivienda
con Bienestar” (2006 -2010), marco orientador del proceso de reubicación.
Para el Barrio Girasoles, como segundo caso de estudio seleccionado, se
retoma la matriz de contraste realizada en el 2004 durante la investigación “La
Legitimidad Social del Proceso de Reconstrucción del Eje Cafetero” (Cubillos,
2006), cuyo objetivo estaba dirigido a “indagar sobre el terreno y con los
mismos damnificados el capital social cinco años después de producido el
terremoto”. Además, se reconocen criterios asistenciales en la matriz de
contraste del barrio Girasoles que podrán ser incorporados en la matriz de
contraste para la Ciudadela Tokio. Así, será posible no solo una actualización
de la evaluación del impacto social del proceso de reubicación del Eje Cafetero,
sino, además, un análisis comparativo frente a los nuevos procesos de
reubicación llevados a cabo en la ciudad de Pereira.
129
Instrumento de valoración numérica
El Bienestar se analiza desde los diferentes condiciones que integran su
definición (“Generación de condiciones físicas, sociales, económicas, afectivas
y culturales, para crear ambientes propicios en el individuo y en la familia que
contribuyan a su desarrollo”) para dar respuesta a ello, se establecieron valores
numéricos de acuerdo su nivel de importancia en esta investigación para las
siguientes condiciones: medioambientales (35 puntos), socioeconómicas (35
puntos) y afectivas y culturales (30 puntos), para un total de 100 puntos que
indicaría la máxima calificación de Bienestar.
Cuadro 1.C. Parámetros de evaluación
CONDICIONES MEDIO AMBIENTALES (35 puntos)
VARIABLE
3 CRITERIOS PUNTAJE
Vivienda (12) Calidad de la Vivienda (tenencia del predio,
saneamiento, estructura, espacio, comodidad)
4
Calidad del Entorno (agrado, vías, comunidad,
seguridad, tranquilidad)
3
Ubicación de las viviendas (zonas seguras:
deslizamientos, inundación, erosión)
5
Servicios públicos (12)
Disponibilidad de Servicios (acueducto, energía) 3
Calidad (acueducto, alcantarillado –buena,
regular, deficiente-)
5
Manejo de aguas residuales (desagües, erosión,
contaminación de fuente hídrica)
4
Espacio público (5)
Áreas de diversión y distracción (zonas verdes,
juegos infantiles, parques, espacios de
encuentro comunitario, canchas)
5
Relación con el entorno natural
(6)
Manejo de basuras (olores, plagas,
contaminación)
3.5
Cuidado del Paisaje (jornadas de aseo, siembra
de jardín, conservación)
2.5
SUBTOTAL 35
CONDICIONES SOCIO ECONÓMICAS (35puntos)
VARIABLE
4 CRITERIOS PUNTAJE
Salud (10) Aseguramiento (Acceso a carné de salud) 5
130
Cobertura (población beneficiada, programas) 3
Instituciones (entidades que atienden las
personas: puesto de salud, hospital, unidad
intermedia. Enfermedad frecuentes de piel y
respiratorias)
2
Organización comunitaria (10) Juntas de Acción Comunal (forma de
organización barrial legalmente constituida)
3
Grupo ecológico (grupos de personas que tienen
como principal propósito cuidar el medio
ambiente del barrio)
0.5
Grupo Juvenil (grupo de jóvenes que realizan
actividades lúdicas, formativas y deportivas)
0.5
Grupo adulto Mayor(grupo de hombres y mujeres
adultos mayores que ocupan el tiempo libre con
actividades recreativas y lúdicas)
0.5
Otras organizaciones (formas de organización
cívicas o jurídicas que trabajan por el bien de la
comunidad)
0.5
Formación personal (aprendizajes y experiencias
educativas a través de los diferentes procesos
organizativos y sociales)
2
Participación (actuación y compromiso con las
actividades en pro del desarrollo de la
comunidad)
3
Cohesión social (8) Liderazgo (gestionador, democrático,
autoritarismo, político, solidario, contestatario)
3
División geográfica (dominio del territorio para el
ejercicio comunitario).
2
Trabajo Colectivo (actividades conjuntas por el
bien de la comunidad, el fortalecimiento
administrativo de los grupos comunitarios
3
Convivencia (7) Manual de convivencia (documento guía que
indica las normas de sana convivencia,
elaborado con la participación efectiva de la
comunidad)
1
Cultura de Convivencia (conciencia en la
acciones para la paz y sano vivir en la
comunidad)
3
Negociaciones cotidianas (acuerdos positivos
para el desarrollo sano de la vida cotidiana)
1
131
Juntas de acción comunal (ente promotor trabajo
colectivo como aporte al sano vivir en
comunidad)
2
SUBTOTAL 35
CONDICIONES AFECTIVAS Y CULTURALES (30 puntos)
VARIABLE
5 CRITERIOS PUNTAJE
Redes de apoyo familiar (12) Colaboración familiar (apoyo entre las familias en
actividades cotidianas)
6
Colaboración de vecinos (colaboración de
familias o personas del sector para cubrir
necesidades de subsistencia diaria)
6
Apoyo infantil, juvenil y adultos
mayores (10)
Programas educativos, apoyo alimentos,
educación ciudadana (proyectos desarrollados
por instituciones y/o ONG para la atención y
bienestar de los niños, niñas, jóvenes y adultos)
10
Fomento lúdico y artístico (8)
Actividades Lúdicas (actividades educativas
desarrolladas en el marco de los proyectos para
la ocupación del tiempo libre)
4
Actividades Culturales (actividades articulados a
los procesos formativos de los proyectos para
fortalecer las habilidades artísticas: teatro,
danza, música, pintura, dibujo entre otros)
4
SUBTOTAL 30
TOTAL 100
Cuadro. 2.C. Preguntas a encuestar
Condiciones Medio
Ambientales
35 Preguntas de la Entrevista
Vivienda
12 ¿Qué es lo que más le gusta de su vivienda?
¿Qué es lo que más le incomoda de su vivienda?
La vivienda la genera bienestar para la familia
Visualmente le gusta el barrio (armonía, estética).
¿Qué características de las viviendas proporcionan seguridad e
intimidad a las familias?
¿Están todas las viviendas ubicadas en zonas seguras con respecto
a deslizamientos, erosión e inundaciones?
Servicios públicos 12 ¿Cuáles son los servicios públicos con los que cuenta el barrio?
¿Cuál es la calidad de los servicios de acueducto y alcantarillado?
132
Perciben olores por manejo de aguas residuales domésticas y
basuras.
¿Se ha identificado desagües de las aguas residuales domésticas
alrededor del barrio?
¿Se han observado erosión a partir del manejo de aguas residuales?
¿Se vierten aguas residuales en fuente hídrica cercana?
Espacio público 5 Cuenta el barrio con espacio para la diversión y distracción de la
comunidad.
Relación con el
entorno natural
6 De que manera cuidad ustedes el entorno natural del barrio.
¿El manejo de las basuras ha ocasionado la aparición de plagas?
(moscas, ratas, entre otros).
Condiciones
Socioeconómicas
35 Preguntas de la Entrevista
Salud
10 ¿Tienen las familias aseguramiento en salud?
¿Cuál es la cobertura en salud para las familias del barrio?
¿Cuáles son los programas de salud que más les beneficias?
¿En qué institución le prestan los servicios de salud.?
¿Los habitantes del barrio presentan enfermedades respiratorias?
¿Los niños y niñas del barrio presentan enfermedades de la piel?
Organización
comunitaria
10 Mencione las organizaciones comunitarias que existen en el barrio.
Usted en cual participa.
¿Qué aprendizajes obtuvo en este proceso de reubicación?
Cohesión social
8 Los líderes y las organizaciones comunitarias realizan actividades de
manera conjunta para el bien común de los habitantes del barrio.
Cuáles han realizado.
¿Existen divisiones territoriales en el barrio?
¿De qué manera la comunidad cuida sus bienes?
Convivencia 7 Existen normas de convivencia al interior del barrio, ¿cómo fueron
concertadas?
Condiciones
Afectivas y culturales
30 Preguntas de la Entrevista
Redes de apoyo
familiar
12 Los vecinos se apoyan y colaboran ante cualquier situación crítica
Programas de apoyo
infantil, juvenil y
adultos mayores
10 Existen programas que brinden espacios de aprendizaje para los
niños, niñas, jóvenes y adultos mayores.
¿Cuáles son las necesidades más frecuentes de los jóvenes?
Programas culturales 8 ¿Cuáles son las actividades que más realizan los niños y niñas para
divertirse?
TOTAL 100
133
Parámetros de evaluación
Condiciones medio ambientales
Las condiciones medioambientales dentro de los parámetros de evaluación del
Bienestar contempla las variables de Vivienda, Servicios públicos, Espacio
público y Relación con el entorno natural.
Vivienda:
La variable vivienda representa 12 puntos dentro del total de las condiciones
medio ambientales y contempla 3 criterios con puntajes de acuerdo a su nivel
de importancia para esta investigación.
Calidad de la vivienda (4 puntos)
Este criterio abarca los siguientes aspectos: tenencia de la tierra, saneamiento
básico, estructura de la vivienda, tamaño de la vivienda y comodidad; cada uno
representado con puntuación de 0.8 respectivamente, para un total 4 puntos.
Calidad del entorno (3 puntos)
Este criterio contempla los siguientes aspectos: agrado por la vivienda, estado
de las vías y calles del barrio, seguridad, tranquilidad y ambiente de la
comunidad, cada aspecto representa la puntuación de 0.6 respectivamente.
Ubicación de viviendas (5 puntos)
La ubicación de las viviendas representa el mayor valor para la presente
investigación, este criterio contempla los siguientes aspectos: la ubicación de la
vivienda con respecto a los deslizamientos (-2), la ubicación de las viviendas
con respecto a la inundación (-2) y erosión (-1); por lo tanto en la evaluación
134
estos aspectos se le resta puntaje a los 5 puntos que indican una ubicación de
las viviendas en zonas seguras.
Servicios públicos
Para la evaluación de la variable de servicios públicos se asignaron 12 puntos
dentro del total de las condiciones medio ambientales con los siguientes 3
criterios:
Disponibilidad de Servicios (3 puntos)
Para la evaluación de este criterio se contempla la disponibilidad del servicio de
acueducto, alcantarillado y energía en el barrio en todas las viviendas, con 3
puntos.
Calidad (5 puntos)
En este criterio se evalúa la calidad de los servicios públicos de acueducto y
alcantarillado de acuerdo a los siguientes aspectos: buena calidad 5 puntos,
regular calidad 3 puntos y deficiente calidad 2 puntos.
Manejo de aguas residuales (4 puntos)
El manejo de aguas residuales se evalúa de acuerdo a los siguientes aspectos:
presencia de aguas residuales (desagües), erosión causada por fuentes
superficiales de agua residual y contaminación de fuentes hídricas cercanas.
Cuando la respuesta abarque alguno de los aspectos su peso es negativo con
respecto al valor total (-1.3), ya que causan un impacto negativo al medio
ambiente.
135
Espacio público
Áreas de diversión y distracción (5 puntos)
El espacio público representa 5 puntos dentro del total de las condiciones
medio ambientales, esta variable contempla un criterio de acuerdo a la
existencia de áreas de diversión y distracción dentro del barrio como son zonas
verdes, juegos infantiles, parques, espacios de encuentro y canchas de
deporte. Cada aspecto con un puntaje de 0.8 dentro de los 5 puntos de esta
variable.
Relación con el entorno natural
Esta variable representa 6 puntos dentro del total de las condiciones
medioambientales. Dentro de esta variable se encuentran dos criterios
relacionados con el manejo de entorno natural del barrio como son el manejo
de basuras y el cuidado del paisaje, la puntuación asignada para estos
criterios es de 3.5 y 2.5 respectivamente.
Manejo de basuras (3.5 puntos)
Dentro del manejo de las basuras se contemplan los siguientes aspectos:
malos olores, aparición de plagas y/o roedores (moscas, zancudos,
cucarachas, ratas, ratones etc.) y la contaminación asociada a la presencia de
basuras. Cada aspecto con la puntuación de 1.2 dentro del total de los 3.5
puntos.
Cuidado del paisaje (2.5 puntos)
136
El cuidado del paisaje se evalúa de acuerdo a los siguientes aspectos: jornadas
de aseo en el barrio, siembra y cuidado de jardines y/o huerta casera en las
viviendas o sus alrededores y la conservación de los recursos naturales del
barrio. Cada aspecto con un puntaje de 0.8 dentro de los 2.5 puntos.
Condiciones Socio Económicas
Las condiciones socioeconómicas representan 35 puntos dentro de los
parámetros de evaluación del Bienestar y contempla las variables de Salud,
Organización comunitaria, Cohesión social y Convivencia.
Salud
Esta variable representa 10 puntos dentro del total de las condiciones
socioeconómicas. Para evaluar esta variable se tienen en cuenta 3 criterios,
como son: aseguramiento en salud, cobertura del sistema de salud e
instituciones.
Aseguramiento en salud (5 puntos)
El aseguramiento en salud comprende básicamente el acceso al servicio de
salud de las familias en el barrio (Carné).
Cobertura (3 puntos)
Dentro de este criterio se tienen en cuenta dos aspectos como son: el total de
la población beneficiada del sistema de salud y los programas de salud que
más benefician a los habitantes del barrio, cada uno con 1.5 puntos
respectivamente. En cada criterio se evaluaron los programas más frecuentes
que hacen presencia en el barrio: consulta médico general, planificación y
control del embarazo, crecimiento y desarrollo, vacunación, hipertensión y
137
citología, de acuerdo a la presente evaluación cada programa se le asigna 0.2
puntos.
Instituciones (2 puntos)
Este criterio tiene en cuenta la presencia de instituciones o entidades que
atienden las personas del barrio, como son: el puesto de salud, hospital o
unidades intermedias; y la ocurrencia de las enfermedades más frecuentes por
las cuales acuden los centros de salud. Cada criterio se le asigna una
puntuación de 1, teniendo en cuenta para el primer caso que todas las
personas acuden al centro de salud más cercano del sistema de Salud, y para
el segundo caso con una connotación negativa la presencia de dos tipos de
enfermedades muy comunes como son las enfermedades respiratorias y las
enfermedades de la piel.
Organización comunitaria
Para la evaluación de las Condiciones Socioeconómicas se tienen en cuenta
varios criterios de acuerdo al nivel de organización y presencia de grupos
organizados dentro de la comunidad: presencia de Junta de acción comunal (3
puntos), grupo ecológico (0.5 puntos), grupo juvenil (0.5 puntos), grupo de
adulto mayor con (0.5 puntos), la participación en cualquiera de estos grupos
antes mencionados con 0.5 puntos, la formación personal y de superación para
estar en cualquiera de los grupos con 2 puntos y la presencia de otras
organizaciones con 0.5 puntos.
138
Cohesión social
Esta variable tuvo en cuenta 4 criterios nivel de liderazgo, existencia de
divisiones geográficas en el barrio, trabajo colectivo y proceso organizativo
dentro de la comunidad, para un total de 8 puntos.
Liderazgo (3 puntos):
El tipo de liderazgo presente en el barrio se evalúa dentro de los siguientes
criterios: Líder gestionador, entendido como el tipo de líder que tiene contactos
y desarrolla alto número de proyectos con las entidades públicas y privadas,
Líder político, el que mantiene buenas relaciones políticas en la ciudad, y el
Líder solidario que participa y promueve la ayuda comunitaria. Cada uno
representa 1 punto dentro los 3 puntos de esta variable.
Divisiones geográficas (2 puntos)
Este criterio representa la presencia de dominio del territorio para el ejercicio
comunitario, con una connotación negativa de 2 puntos.
Trabajo colectivo (3 puntos)
El trabajo colectivo significa las actividades conjuntas que se realizan por el
bien de la comunidad, y representa 3 puntos dentro de esta evaluación.
Convivencia
Esta variable tiene en cuenta 4 criterios a saber: existencia de manual de
convivencia en el barrio, cultura de convivencia, negociaciones cotidianas y
junta de acción comunal. Para un total de 7 puntos dentro de esta variable.
139
Manual de convivencia (1 punto)
Este criterio representa 1 punto y valora la existencia de un documento guía
que indica las normas de sana convivencia, elaborado con la participación
efectiva de la comunidad.
Cultura de convivencia (3 puntos)
Este criterio se argumenta en la conciencia que tienen los habitantes del barrio
en las acciones emprendidas por la paz y el sano vivir en la comunidad. El cual
se indica el mayor peso dentro de la variable de convivencia de 3 puntos.
Negociaciones cotidianas (1 punto)
Este criterio tiene en cuenta los acuerdos positivos que alcanzan los habitantes
para su desarrollo sano en la vida cotidiana y representa 1 punto en esta
evaluación.
Junta de acción comunal (2 puntos)
Este criterio comprende a las JAC como entes promotores del trabajo colectivo
y su aporte al sano vivir en comunidad, y se representa con 2 puntos en esta
evaluación.
Condiciones afectivas y culturales
Las condiciones afectivas y culturales representan 30 puntos dentro de los
parámetros de evaluación del Bienestar y contempla las variables de Redes de
apoyo familiar, los programas de atención infantil, juvenil y adultos mayores y
los programas culturales dentro del barrio.
140
Redes de apoyo familiar
Esta variable, representa 12 puntos dentro del total de las condiciones afectivas
y culturales e incluye los criterios de: colaboración familiar y colaboración entre
vecinos del barrio. Cada uno representa 6 puntos respectivamente para la
evaluación.
Programas de atención infantil, juvenil y adultos mayores
Dentro de esta variable se tienen en cuenta tanto a los programas de atención
a los niños, jóvenes y adultos mayores como a las instituciones publicas y
privadas que hacen presencia en el barrio con esos programas, los criterios
para evaluar esta variable tienen que ver con el tipo de programas que se
ofrecen para el barrio: educativos (4 puntos), de apoyo de alimentos (3 puntos)
y de educación ciudadana (3 puntos), para un total de 10 puntos. La ausencia
o la necesidad de estos programas recibieron una connotación negativa.
Programas culturales
Los programas culturales que se ofrecen para los niños y jóvenes del barrio
representan un total de 8 puntos dentro de las condiciones afectivas y
culturales. Los criterios para evaluar estos programas son: las actividades
lúdicas y recreativas y las actividades culturales que tiene que ver con
actividades artísticas (teatro, danza, música, pintura, dibujo entre otros). Cada
uno de estos criterios tiene un valor de 4 puntos.
141
ANEXO D.
EVALUCION DEL BIENESTAR EN TOKIO
1. EVALUACIÓN DEL BIENESTAR PROMEDIO POR SECTORES, TOKIO
Grafico 1.D. Promedio evaluacion bienestar sector 1 Tokio.
Grafico 2.D. Promedio evaluacion bienestar sector 2, Tokio.
142
Grafico 3.D. Promedio evaluacion bienestar sector 3, Tokio.
Grafico 4.D. Promedio evaluación bienestar consolidado de los tres sectores, Tokio.
143
2. CONDICIONES MEDIOAMBIENTALES, TOKIO.
Grafico 5.D. Condiciones medioambientales sector 1, Tokio
Grafico 6.D. Condiciones medioambientales sector 2, Tokio.
144
Grafico 7.D. Promedio de condiciones medio ambientales en los tres sectores, Tokio.
3. CONDICIONES SOCIECONOMICAS
Grafico 8.D Promedio condiciones socioeconómicas sector 1, Tokio
145
Grafico 9.D. Promedio condiciones socioeconómicas sector 2, Tokio.
Grafico 10.D. Promedio condiciones socioeconómicas sector 3, Tokio.
146
Grafico 7.D. Promedio de condiciones socieconomicas en los tres sectores, Tokio.
4. CONDICIONES AFECTIVAS Y CULTURALES
Grafico 11.D. Condiciones afectivas y culturales sector 1, Tokio.
147
Grafico 12.D. Condiciones afectivas y culturales sector 2, Tokio.
Grafico 13.D. Condiciones afectivas y culturales sector 3, Tokio.
148
Grafico 14.D. Promedio de condiciones afectivas y culturales en los tres sectores, Tokio.
Grafico 15.D. Indicadores de evaluacion bienestar, Tokio
![PEREIRA PEREIRA, Jesús ([1995] 2008): 'Dragones y tigres](https://img.pdfslide.es/doc/110x75/6254c3f970f18c40d737ec85/pereira-pereira-jess-1995-2008-dragones-y-tigres-.jpg)
