Policia Administrativa

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Derecho Administrativo.

LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA: POLICIA ADMINISTRATIVA

Autor: Urbina, Eladio.

Barquisimeto, enero de 2012

ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA. LA POLICIA ADMINISTRATIVA

Al comenzar a analizar estos contenidos, es ineludible aclarar que la función

administrativa es aquella en la cual el Estado satisface intereses colectivos o

individuales en forma directa o inmediata. En la función legislativa, la función es para

un grupo indeterminado e indeterminable de personas, la relación entre el estado y

esos sujetos es indirecta, el estado con la ley va a satisfacer a una colectividad, en la

función administrativa la satisfacción se hace en forma directa e inmediata, hay un

vínculo directo entre el estado y el ciudadano, el estado le presta un servicio a la

colectividad, hay una satisfacción personal, esta es la diferencia entre ambas

Partiendo de que la actividad administrativa esta destinada a servir a la

colectividad, y tiene un carácter instrumental con respecto a esta, razón por la cual se

excluye cualquier oportunidad de otorgarle carácter autónomo, es decir en el interés

del sujeto que la realiza y persiguiendo fines que el libremente determina, ya que la

Administración Pública se encuentra vinculada en todas sus actuaciones a los fines

predeterminados normativamente.

Hay que caracterizar a la actividad administrativa como el elemento másimportante de la función administrativa, basado en la premisa de su servicio a la

colectividad.



Ahora bien, una de las funciones de la actividad administrativa es la de Policía

Administrativa, en donde el Dr. Brewer-Carias indica que la policía administrativa no

es más que:

“ La actividad del Estado mediante la cual se garantiza el ejercicio de los

derechos y libertades y el mantenimiento del orden público y social, lo

cual implica, siempre, para lograr dicho objetivo, la posibilidad tanto de

limitación o restricción de la actividad de los particulares como del uso

de la fuerza coactiva.”

Es por ello que es menester indicar que existe una diatriba con respecto al uso

del término de policía administrativa para demarcar esta función de la actividad

administrativa. Esto en cuanto a que algunos autores preferirían expresar con respecto

a esta actividad bajo la denominación de actividad de limitación, actividad de

intervención o actividad de ordenación; en lugar de usar la denominación de Policía

Administrativa. Pero como sin embargo se ha tomado dicha denominación, será

entonces oportuna la ocasión para ubicarla dentro del ordenamiento jurídico

venezolano y referirse a la actividad de policía, porque seguramente nos permitiría

escrutar las normas que regulan a los cuerpos de policía, y sobre todo a la función

policial, concebida esta ultima como una competencia concurrente del poder

Nacional, con los Estados y los Municipios.

Finalidad que Persigue la Actividad Administrativa.

La actividad administrativa, no es otra que la tutela de intereses de la

colectividad, predeterminados por la Ley, lo que también obedece al principio de

legalidad, pues la administración no puede seleccionar los intereses que con su

actividad debe tutelar, ya que esa es una competencia del legislador, a quiencorresponde evaluar ese interés (seguridad, vivienda, orden público, transporte, etc.),

y si lo considera meritorio lo asigna a la correspondiente administración. De modo,

pues, que la administración carece de libertad, o sea, que no es autónoma, en sentido



técnico, para determinar los intereses públicos que debe tutelar, pues como se ha

dicho los mismos son predeterminados por la Ley.

Es preciso aclarar que todos los Poderes Públicos tienen como finalidad

tutelar los intereses generales de la comunidad, de tal manera que la Asamblea

Nacional tutela el interés público cuando dictó una Ley, o el Tribunal Supremo

cuando dicta una sentencia, pero la administración la encargada de tutelarlo o

cuidarlo en forma concreta, lo hace estableciendo la correspondiente relación con

otros sujetos, bien mediante el referido ejercicio de la potestad administrativa que

ostenta, o acudiendo en determinados casos por instrumentos y técnicas propios del

derecho privado.

Categorías de la Actividad Administrativa.

A) Actividades cuya finalidad es la limitación de las actuaciones de los particulares.

El Estado de Derecho y el reconocimiento de derechos subjetivos frente al

Estado, en un principio derechos de libertad, para ir con el correr del tiempo a

derechos económicos y sociales, y finalmente para culminar en la actualidad con los

derechos civiles o humanos de diversas generaciones. En el ejercicio de esos derechoslos particulares pueden desarrollar actuaciones que encuadran dentro de las

actividades de interés general que corresponde realizar al Estado, pero igualmente

pueden desarrollar actividades también vinculadas al interés general, cuya modalidad

de ejecución resulta potencialmente perjudicial para el referido interés, motivo por el

cual se impone que la administración orden, limite o restrinja esas actividades de los

particulares, las cuales realizan en sectores tales como la educación, la salud, las

telecomunicaciones, la energía, entre otras.

Se entiende que de lo que se trata entonces es la intervención de los órganos

administrativos competentes, en determinadas actividades, que en ejercicio de sus

derechos, desarrollan los particulares e intervención está que encuentra su basamento

en la necesidad de proteger el interés general, e implica el ordenamiento o

condicionamiento de la ejecución de las actividades de los particulares, ya que debido



a la importancia económica, cultural, estratégica o social que revisten los sectores

sobre los cuales inciden las mismas para la tutela del interés general, de ninguna

manera, aún en los estados en que prive el más amplio concepto de liberalismo, puede

dejarse exclusivamente en manos de los particulares, vale decir, sin ningún tipo de

limitación u ordenación por parte de la administración pública. Pues bien, cuando el

estado interviene para ordenar esa clase de actuaciones de los particulares, la doctrina

clásica califica esa actividad estatal como policía administrativa, y la doctrina

moderna como actividad de limitación u ordenación.

B) Actividades cuya finalidad consiste en erogarle una prestación vinculada al

interés general a los particulares, siendo denominada por la doctrina

respectivamente actividades de policía y actividades de servicio público, o

actividades de ordenación y actividades prestacionales.

Poder de Policía o Actividad de Limitación u Ordenación.

La tesis acerca del “Poder de Policía” implícito carece de total sustentación jurídica, pues en el Estado de derecho, todas las actuaciones de los poderes públicos

deben estar previamente contempladas en el ordenamiento jurídico. Haciendo

categóricamente inaceptable al sistema jurídico actual, cualquier concepción que

pretenda sustentarse en la sola discrecionalidad del funcionario, basada en una tesis

metajurídica de protección del denominado o invocado orden público, para limitar o

afectar los derechos de libertad o patrimoniales de los ciudadanos. Todo acto que se

dicte con esa pretensión, sin encontrar base de sustentación normativa, invocando un

supuesto "poder de policía", debe reputarse absolutamente nulo, e igualmente

absolutamente ilegítimo.

La Actividad de Policía o Policía Administrativa desde el enfoque de la

Actividad Administrativa de Limitación.



Todo lo discurrido hasta ahora nos permite focalizar esa actividad

administrativa, denominada policía administrativa desde el enfoque que las doctrinas

modernas le asignan, que no es otro que el de limitación u ordenación.

Se tiene entonces que la actividad que permite garantizar la seguridad

ciudadana y el orden público, originando de esa manera una noción en sentido

estricto equivalente a policía general o policía de seguridad y orden público, al

advertirse que esa noción restringida o en sentido estricto, resulta finalmente de

excluir aquellas actividades de la actividad pública destinadas a tutelar el interés

general que puede resultar afectado por las actividades lícitas de los particulares, las

cuales dan origen a las denominadas policías especiales, de las cuales podemos

mencionar la policía ambiental, vial, sanitarias, entre otras. En todo momento

signadas dentro del género de las actividades administrativas de limitación u

ordenación.

Es por ello, que no se puede hacer como tal una diferenciación de la

denominación de policía administrativa, con las de policía general o policía de orden

público, ya que toda la policía en una actividad estatal de naturaleza esencialmente

administrativa; por tanto se puede concluir que toda policía es administrativa.Dejando de lado a aquellos órganos policiales que dependen directamente del Poder

Judicial o del Ministerio Público y que tienen un carácter represivo de orden penal.

Otro de los aspectos fundamentales jurídicamente con respecto a la actividad

de policía, viene dado en que el término policía alude también al personal encargado

de realizar esta actividad, el cual generalmente obtiene la denominación de cuerpos

de policía o fuerzas policiales. De allí que sea posible establecer la diferencia entre

las dos acepciones indicadas, dado que la actividad de policía administrativa implica

la potestad para adoptar decisiones limitativas de los derechos de los particulares,

correspondiéndole a los cuerpos de policía o a las fuerzas policiales la ejecución

material de esas decisiones en forma coactiva o no.

- La Actividad de Policía General.



Esta actividad implica la adopción de decisiones tendientes a proteger el orden

público y la seguridad ciudadana; teniendo en cuenta que el concepto de orden

público al que se vincula la actividad de policía se encuentra directamente

relacionado con la opinión de Hauriou (1927), debido a que para él los elementos

integrantes del concepto de orden público son la tranquilidad, la seguridad y la

salubridad pública.

La actividad policía de orden público tienen carácter general, o mejor

universal, en virtud de que incide sobre las actividades de todo orden que se producen

en la sociedad, de tal manera que de esa incidencia no estará excluido ningún sector

de la sociedad, sin el mismo se produce un quiebre o una ruptura del grado mínimo o

de normalidad con regularidad que garantice la convivencia social. En ese orden de

razonamiento la acción a de la policía podría incidir, por ejemplo en las universidades

en las iglesias misterios en las vías públicas en las fábricas en las libertades de los

ciudadanos entre otros. Siempre y cuando la intención sea mantener o restablecer el

grado mínimo de normalidad, el cual en realidad se traduce en el denominado orden

público. No existe ámbito de la vida social que este excluido a priori de la actividad

de policía general y al orden público.Finalmente, es preciso señalar que todos los órganos competentes para

restringir o limitar los derechos de los particulares realizan una actividad de policía en

sentido material, jugando esa manera el rol de las denominadas sociales, pero la única

actividad de policía que comporta el uso de la fuerza o la coacción para tutelar la

seguridad ciudadana, es la policía en sentido estricto o policía general o policía de

orden público.

La actividad de la policía general en la emanada de los órganos competentes

para establecer limitaciones restricciones a los derechos de los particulares, con la

finalidad de tutelar la seguridad ciudadana y el orden público. Por consiguiente, la

administración competente para lograr esa finalidad emana, de conformidad con el

ordenamiento jurídico, distintos tipos de actos, pueden resumirse así, siguiendo en

igual medida, actos de intervención, de carácter normativo, como reglamentos,



resoluciones, entre otros o de efectos particulares, como por ejemplo, cierres de vías,

órdenes, prohibiciones, desalojos, etc.; actuaciones materiales, como fiscalizaciones,

disolución de manifestaciones prohibidas, colocación de obstáculos para impedir el

paso de los manifestantes, retirada de vehículos de las vías públicas o de

determinados sitios privados, y actuaciones de ejecución forzosa de sus actos.

- Las Policías Especiales.

Basado en el principio de la actividad policía administrativa, al lado de la

actividad de la policía general, la administración bastar facultada para realizar

actividades de policía especial, es decir, limitar coactivamente de ser necesario los

derechos de los particulares, de conformidad con las disciplinas sectoriales emanadas

del parlamento. Hay autores que señalan que esta intervención puede llegar a ser

inclusive más intensa que la correspondiente a la actividad policía general, porque

existe un mayor grado de discrecionalidad por parte de la administración, que se

pretende sustentar en la relación de supremacía especial que se configura entre los

usuarios de los servicios públicos de la administración.

La actividad de la policía especial por emanar de la administración pública, seencuentran destinadas a tutelar intereses públicos específicos, que encuentran su

fundamentación en determinadas leyes sectoriales: ambiente, sanidad, urbanismo,

vialidad, entre otros. Pero es necesario insistir en que no deben confundirse las

actividades de policía general y de policías especiales, ambas administrativas, las

cuales aluden a la potestad que tiene la administración de adoptar medidas que

limitan los derechos de los ciudadanos, con los cuerpos fuerzas públicas que son una

organización encargada de la ejecución material de esas decisiones.

Igualmente necesario aclarar que algunas actividades de la policía especial no

difieren sustantivamente de la policía general, porque igualmente pueden tener como

finalidad tutelar la seguridad, e inclusive a los fines de la ejecución pueden requerir

de los cuerpos y cuales a los requeridos por la policía general. La diferencia está en

que son sometidas a un régimen jurídico particular por ejemplo la policía



aeroportuaria, ferroviaria, vial, financiera, etcétera. En cambio, otras actividades la

policía especial, las cuales igualmente que en su basamento legislaciones sectoriales,

pero que no están dirigidas a la tutela de la seguridad pública, tales como las

concernientes al urbanismo, a la tutela de la competencia, el cuidado de los

monumentos históricos, a la sanidad, entre otros.

Régimen Jurídico-Administrativo de la Policía Administrativa.

La actividad de policía, como actividad esencial del Estado, es una actividad

que necesariamente tiene que estar sometida a un régimen jurídico preciso que en la

actualidad no está adecuadamente regulado, y ello, particularmente, por el hecho de

que afecta o tiene relación con los derechos y libertades individuales. Por ello

destacamos el contenido del artículo 201

de la Constitución de la República

Bolivariana de Venezuela, donde está el fundamento de la actividad policía como

limitativa de los derechos fundamentales para mantener el orden público y para

asegurar el respeto de los derechos de los demás.

Por tanto, la actividad de policía, al afectar las libertades y los derechos de las

personas con la finalidad de mantener el orden público y el respeto de los derechos delos demás, tiene que estar sometida a una estricta regulación legal a los efectos de

determinar hasta dónde puede llegar el ejercicio de los derechos individuales, de

manera que el ejercicio de estos no signifique desorden o perjuicio a la colectividad,

le signifique que el ejercicio de los derechos por algunos se haga en perjuicio de los

demás, evitándose así que haya abuso de la libertad. Todo ello tiene que estar

establecido en normas de rango legal.

En efecto, si la libertad en el derecho de todos de hacer lo que no perjudique a

otros, en alguna norma tiene que estar regulado lo que puede perjudicar a otro o a

otros o a la colectividad. Si hemos dicho, además que la libertad es la situación de las

1Artículo 20 de la C.R.B.V.: Toda persona tiene derecho al libre desenvolvimiento de su personalidad,

sin más limitaciones que las que derivan del derecho de las demás y del orden público y social.



personas de no estar obligadas a hacer lo que la ley no ordene; por tanto para que

pueda haber una orden de hacer emanada de una autoridad o funcionario dirigida a un

ciudadano, es necesario que estén legalmente reguladas las obligaciones legales en

beneficio de la colectividad o para proteger a otros y las competencias de los órganos

respectivos. Sólo así la autoridad de policía puede ordenar.

Así mismo, si se ha dicho que la libertad es también el que nadie esté

impedido de ejecutar lo que la ley no prohíba, para que pueda haber una orden de no

hacer emanada de una autoridad, tiene que haber una regulación que prohíba o

restrinja determinadas actividades y que atribuya a dicha autoridad suficiente

competencia para actuar en ese caso.

Por eso, necesariamente, toda actividad de policía exige e implica una

regulación normativa previa fundamental de la actividad, para que pueda saberse

hasta dónde puede llegar la actividad de un individuo, de manera que no significa

lesión al orden público y que no signifiquen lesión al derecho de los demás. La

actividad policía, por tanto, exige ante todo, una necesaria goma clara y precisa

regulación normativa que siempre implica limitación a los derechos fundamentales, a

los derechos y libertades (el principio de Legalidad).

- Importancia del Debido Proceso.

En materia de policía administrativa o del ejercicio de la actividad de

limitación u ordenación y de las actuaciones de la autoridad de policía, el

procedimiento administrativo configura la garantía fundamental de un debido proceso

en sede administrativa, razón por la cual el respeto de sus principios es fundamental.

Esos principios se encuentran plasmados en el artículo 49 de la Constitución

de la República Bolivariana de Venezuela, el cual garantiza entre otras cosas, las

garantías judiciales y administrativas.

Artículo 49 de la C.R.B.V.: El debido proceso se aplicará a todas las

actuaciones judiciales y administrativas y, en consecuencia:



1. La defensa y la asistencia jurídica son derechos inviolables en todo estado y

grado de la investigación y del proceso. Toda persona tiene derecho a ser

notificada de los cargos por los cuales se le investiga; de acceder a las pruebas

y de disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa.

Serán nulas las pruebas obtenidas mediante violación del debido proceso.

Toda persona declarada culpable tiene derecho a recurrir del fallo, con las

excepciones establecidas en esta Constitución y en la ley.

2. Toda persona se presume inocente mientras no se pruebe lo contrario.

3. Toda persona tiene derecho a ser oída en cualquier clase de proceso, con las

debidas garantías y dentro del plazo razonable determinado legalmente por un

tribunal competente, independiente e imparcial establecido con anterioridad.

Quien no hable castellano, o no pueda comunicarse de manera verbal, tiene

derecho a un intérprete.

4. Toda persona tiene derecho a ser juzgada por sus jueces naturales en las

jurisdicciones ordinarias o especiales, con las garantías establecidas en esta

Constitución y en la ley. Ninguna persona podrá ser sometida a juicio sin

conocer la identidad de quien la juzga, ni podrá ser procesada por tribunalesde excepción o por comisiones creadas para tal efecto.

5. Ninguna persona podrá ser obligada a confesarse culpable o declarar contra sí

misma, su cónyuge, concubino o concubina, o pariente dentro del cuarto

grado de consanguinidad y segundo de afinidad. La confesión solamente será

válida si fuere hecha sin coacción de ninguna naturaleza. La confesión

solamente será válida si fuere hecha sin coacción de ninguna naturaleza.

6. Ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren

previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes.

7. Ninguna persona podrá ser sometida a juicio por los mismos hechos en virtud

de los cuales hubiese sido juzgada anteriormente.

8. Toda persona podrá solicitar del Estado el restablecimiento o reparación de la

situación jurídica lesionada por error judicial, retardo u omisión injustificados.



Queda a salvo el derecho del o de la particular de exigir la responsabilidad

personal del magistrado o de la magistrada, del juez o de la jueza; y el derecho

del Estado de actuar contra éstos o éstas.

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