Ensayo: Policía Comunitaria en el Perú

“Trabajando por la comunidad, en la comunidad, con la comunidad”

Autor: Enrique Hugo Muller Solón1 mullerabogados@hotmail.com

Contenido

I. Introducción

II. Como surge la Policía Comunitaria

III. Policía Comunitaria paradigma de Seguridad Ciudadana - Siglo XXI

IV. Policía Comunitaria en el Perú

V. Enfoque de Policía Comunitaria

VI. Policía Comunitaria en la Policía Nacional del Perú

VII. Necesidad de contar con una Policía Comunitaria en el Perú

VIII. Dificultades y Limitaciones previsibles.

I. Introducción. Conforme al artículo 1 y al inciso 22 del artículo 2 de la Constitución Política del Perú, la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad, son el fin supremo de la sociedad y del Estado; y toda persona tiene derecho a la paz, a la tranquilidad, al disfrute del tiempo libre y al descanso, así como a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida. Es lo que, de manera práctica, los ciudadanos conocen como Seguridad Ciudadana, que como podemos apreciar,

constituye no solo la principal finalidad de la sociedad y del Estado, sino un Derecho Fundamental de la persona humana. Mejorar los niveles de Seguridad Ciudadana, es un requerimiento primordial y prioritario de la comunidad y se encuentra acorde con la Sétima Política de estado del Acuerdo Nacional “Erradicación de la Violencia y Fortalecimiento del Civismo y de la Seguridad Ciudadana”2, que establece el compromiso de normar y fomentar las acciones destinadas a fortalecer el orden público y el respeto al libre ejercicio de los derechos y al cumplimiento de los deberes individuales, para lo cual el Estado deberá consolidar políticas orientadas a prevenir, disuadir, sancionar y eliminar aquellas conductas y prácticas sociales que pongan en peligro la tranquilidad, integridad o libertad de las personas, así como la propiedad pública y privada. De hecho, mejorar la Seguridad Ciudadana constituye un factor decisivo para el futuro, bienestar y desarrollo económico del país, por lo que existe un reclamo permanente de la comunidad nacional que espera una mejor respuesta del Estado con respecto a disminuir el accionar de la delincuencia, cuyo tratamiento se viene tornando muy complejo en los últimos tiempos.

1 Enrique Hugo Muller Solón. Abogado por la Universidad San Martín de Porres. Coronel ® PNP. Fundador y Director del Proyecto Policía Comunitaria de la ciudad de Trujillo. https://apropolperu.files.wordpress.com/2017/10/libro-experiencias-polcom-en-trujillo.pdf?fbclid=IwAR1Xtombg-m8UkM2M5oJ1fYsaJfW5yboORYcSgp9vuaofhjCFsKSAd_Q5zk 2 Acuerdo Nacional. https://acuerdonacional.pe/politicas-de-estado-del-acuerdo-nacional/politicas-de-estado%E2%80%8B/politicas-de-estado-castellano/i-democracia-y-estado-de-derecho/7-erradicacion-de-la-violencia-y-fortalecimiento-del-civismo-y-de-la-seguridad-ciudadana/

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Es de tenerse en cuenta al respecto, que la sociedad en su conjunto con sus problemas de orden moral, social y económico, también contribuye de manera importante al crecimiento de la criminalidad. Los padres, son en muchos casos, responsables por su indiferencia, ausencia, falta de consejo, buen ejemplo y otros, de las tendencias delictivas de sus hijos, complementado con el entorno degradado, una educación carente de valores, familias disfuncionales y una sociedad indiferente ante el crecimiento del problema delincuencial. Y esto tiene explicación en el hecho de que el hombre es condicionado, hasta cierto punto, por las costumbres y las tendencias sociales del grupo dentro del cual vive. En agosto 1997, la Dirección de Participación Ciudadana (DIRPACI) de la Policía Nacional del Perú, inició un programa de acercamiento a la ciudadanía con dos objetivos principales: (1) Retomar las positivas relaciones que siempre tuvo la Policía con la comunidad y que por acción del terrorismo se fueron deteriorando. (2) Trabajar juntos para luchar contra la criminalidad y la delincuencia. Para lograrlo, organizó progresivamente a la comunidad a nivel nacional en Juntas Vecinales de Seguridad Ciudadana, y se materializaron programas de prevención social que posibilitaron la participación real los ciudadanos y que algunos de ellos aún siguen vigentes. En la Comisarías se crearon las Oficinas de Participación Ciudadana (OPC), con efectivos policiales que mantuvieron activas y dinámicas a la Juntas Vecinales de Seguridad Ciudadana, pero las ciudades crecen junto con sus problemas y su trabajo ya no llegó a tener el alcance de los primeros años. Frente a ello, en los últimos años a través de la Policía Nacional del Perú, se ha tratado de promocionar con más tenacidad, la participación de la comunidad frente a la inseguridad ciudadana, mediante las denominadas Juntas Vecinales de Seguridad Ciudadana las cuales han venido cumpliendo nuevamente su importante rol de colaboración a las tareas de prevención del delito que realiza la Policía Nacional, pero acorde con las nuevas tendencias de control del delito, es necesario que estos esfuerzos de la comunidad se articulen y dinamicen en torno al trabajo coordinado de autoridades locales y policiales para identificar y buscar soluciones a los problemas que afectan la seguridad de la comunidad, con el objeto de disminuir los riesgos y peligros existentes, reduciendo los niveles de criminalidad, generando cultura de seguridad ciudadana y mejorando la convivencia, la paz y la calidad de vida de las personas. Es necesario, por tanto, ingresar a una nueva etapa del trabajo policial en materia de prevención del delito, basado fundamentalmente en el modelo de Policía Comunitario, para ello se requiere la selección, formación y capacitación de Policías Comunitarios, dedicados a esta nueva modalidad de trabajo con la comunidad. En esta nueva fase mediante el Patrullaje, se involucrarán en la comprensión de la problemática que afecta la convivencia y la seguridad en sus sectores de vigilancia (Cuadrantes), y desarrollarán mecanismos para su intervención y solución, mediante un trabajo proactivo especializado y permanente, que incluye reacción frente al delito. Recordemos que el patrullaje y la vigilancia de las ciudades, es la razón de ser de la Policía, y que su mejor forma de hacerlo es mediante el acercamiento y el trabajo conjunto con la comunidad. La Policía Comunitaria, no interfiere con el trabajo de otras unidades especializadas de la Policía Nacional, por el contrario, coordina y se complementa con cada una de ellas para el logro de sus fines. De esta manera, contaremos con Policías con habilidad para comunicarse con la población,

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sensibilidad social, criterio para identificar problemas, ejecutar planes de solución, actitud de servicio basada en la prevención, capacidad para disuadir y reaccionar. Iniciativa para involucrar otros actores, policiales, municipales, sectoriales, empresariales, etc. en la solución de problemas. Pero este cambio debe ser real. Una de las transformaciones más relevantes de las instituciones policiales en la región en las últimas dos décadas es la adopción creciente, aunque todavía limitada, de modelos de Policía Comunitaria3. La Policía Comunitaria como estrategia policial para prevenir el delito considerada actualmente como el paradigma de la seguridad ciudadana para el siglo XXI, actualmente constituye un mito en el Perú y de manera particular en la institución policial; no existe Policía Comunitaria en la estructura orgánica de la Policía Nacional del Perú, pero si se utiliza el término de Policía Comunitaria para anunciar su implementación, su participación, su trabajo con la comunidad, incluso como materia de estudio en las Escuelas de Formación de la Policía Nacional4, pero nada más alejado de la realidad. No existe Policía Comunitaria en la Policía Nacional del Perú, que incluso se menciona con cierta pretensión de verdad, es decir, como si pudiera estar sucediendo o a punto de suceder, pero sin tener existencia en la realidad, lo cual lo acreditamos con la Resolución Ministerial N° 498-2018-IN del 28 marzo 20185, que aprueba la Directiva N° 03-2018-IN en donde se afirma que: “La Policía Comunitaria por Sectores es un modelo de trabajo de la Policía Nacional del Perú para brindar seguridad ciudadana a la comunidad a través de la descentralización de recursos policiales en sectores y subsectores de la mano con la comunidad y las autoridades locales”. II. Como surge la Policía Comunitaria. Sabemos que la tendencia de las

policías modernas es la de adoptar una combinación de estrategias que fomenten la

integración, la prevención y la cooperación con diferentes sectores de la sociedad pare

revertir, neutralizar, mejorar la Seguridad Ciudadana y la Convivencia Pacífica, de esa

manera la concepción de Policía Comunitaria aparece en los años 70 en Estados

Unidos de Norte América6, generando coincidencia y consenso en afirmar que era

necesaria la adopción de un nuevo modelo policial integral, por medio del cual

sociedad y policía adecuadamente articulados, identificaran y buscaran soluciones a

los problemas que afectan la Seguridad Ciudadana y la Convivencia Pacífica.

Este modelo, predominantemente en el mundo anglosajón (principalmente Estados

Unidos y Canadá) se denominó Policía Comunitaria. En tanto en Francia como en

Italia, se utilizó el concepto de proximidad y se le denominó Policía de Proximidad,

mientras que, en España, se le identificó como Policía de Barrio. Para el caso

3 Casas Kevin. (2018) La Transformación Policial para el 2030 en América Latina. https://www.thedialogue.org/wp-content/uploads/2018/11/KCasas_TransformacionPolicial_FINAL.pdf 4 Bazán Seminario César. IDEELE. Actualmente el Plan de estudios y los sílabos no están pensados en clave de derechos humanos, ni en clave de policía comunitaria. Si el respeto de derechos y la relación con la comunidad son clave, ambas perspectivas deben incorporarse de manera transversal en la currícula. Idele Revista N° 245. https://revistaideele.com/ideele/content/la-larga-noche-de-la-educaci%C3%B3n-policial 5 https://www.mininter.gob.pe/sites/default/files/RM-498-2018-IN.pdf 6 Huaytalla Quispe Arturo (2016) IDL Seguridad Ciudadana. El modelo de Policía Comunitario desde la experiencia de los Comisarios de Lima. https://www.seguridadidl.org.pe/sites/default/files/2016.06.22.%20Informe%20Comisarios.%20Polic%C3%ADa%20Comunitaria.%20Final.pdf

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latinoamericano, a partir de los años noventa del siglo pasado, la mayoría de países

adoptaron la denominación de Policía Comunitaria.7

Hoy en día el modelo de Policía Comunitaria ha alcanzado prestigio mundial y no se

limita a los Estados Unidos, sino que ha traspasado las fronteras y culturas policiales

trascendiendo realidades urbanas y rurales en los cinco continentes. Es posible

encontrar programas de Policía Comunitaria en ciudades de Europa, en Londres, en

Bruselas, en Noruega, Francia, España. En Asia, tanto en Tokio como en Kuala,

Lumpur y Japón. En Norteamérica, tanto en Nueva York como en San Diego, Orlando,

New Jersey y Los Angeles. En Latinoamérica, en San Salvador, San José de Costa

Rica, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Bolivia y Argentina, entre otros, incluyendo

como principal elemento de organización, coordinación y ejecución a sus respectivas

organizaciones policiales.

El Proyecto Policía Comunitaria de la ciudad de Trujillo, se ejecutó tomando como

referente principal, las experiencias de Policía Comunitaria de la Policía Nacional de

Colombia8.

III. Policía Comunitaria paradigma de la Seguridad Ciudadana - Siglo XXI.

Imaginemos por un momento a una familia que se muda de casa y llega con muchas

expectativas, emociones y quizás hasta temores a su nuevo vecindario, pensando en

su seguridad y tranquilidad. Ellos probablemente están desempacando sus cosas y

colocando los muebles en su lugar, cuando de pronto los toques en la puerta o el

sonido del timbre les anuncia la llegada de un visitante no esperado. Al abrir la puerta

con mucho recelo, aparece la figura amable de un uniformado: Un integrante de la

Policía Nacional del Perú, que viene a saludarlos, a presentarse, conocerlos y

hacerles saber que es el Policía Comunitario del barrio, informándoles que está a su

disposición para cualquier consulta, eventualidad o emergencia, les entrega una

tarjeta con su nombre y número de celular, luego de breve tiempo se despide y se

retira ¡Cuánta alegría y cuanta tranquilidad constituye para estos recién llegados

la visita de este representante policial de la comunidad donde van a iniciar su

residencia!.

Imaginemos otro escenario: Un Policía Comunitario se encuentra haciendo su

patrullaje por uno de los barrios del Cuadrante al cual ha sido asignado v encuentra

en un parque a un grupo de jóvenes deambulando sin propósito. Reconoce a algunos

como habitantes de la zona, quizás no a todos y se acerca a ellos, sin intimidarlos, y

ellos perciben su cercanía sin temor ni rechazo. Luego de saludarse entablan

conversación, y el policía, los invita a identificarse, habla con los jóvenes sobre los

7 Francesc Guillen Lasierra (2015). Modelos de Policía y Seguridad. Tesis Doctoral. Universidad Autónoma de Barcelona. Pág. 286. https://www.tdx.cat/bitstream/handle/10803/291813/fgl1de1.pdf?sequence=1&isAllowed=y 8 a Policía Comunitaria en Bogotá fue un programa creado en 1998 por la Policía Nacional en el departamento de la entidad encargado de la ciudad de Bogotá, con el fin de brindar a la ciudadanía un servicio con enfoque preventivo para enfrentar los problemas de seguridad en Bogotá, basado en un trabajo de equipo entre la policía, la comunidad y otras organizaciones sociales, públicas y privadas. El rol de la ciudadanía se concentró principalmente en ofrecer sus percepciones y opiniones en la identificación de las necesidades que pudiera cubrir la policía, así como en la participación en los Frentes de Seguridad Local creados para ser un enlace entre la comunidad y la policía y para apoyar la reacción entre vecinos ante situaciones sospechosas o de amenaza para la seguridad ciudadana. https://latinno.net/es/case/5195/

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sucesos del barrio, sobre las actividades que realizan, pregunta por el motivo de estar

reunidos, por sus estudios o trabajo, los invita a reflexionar sobre la influencia nociva

del ocio mal utilizado y finalmente les pide retirarse del lugar. En suma: se comporta

y es percibido como un amigo y orientador, y no como un elemento de amenaza y

castigo. ¡Qué buen ejemplo y que buenas ideas pueden sembrarse con sólo una

charla informal, si la relación se funda en la confianza!

Los escenarios anteriores, ponen en relieve un ideal, un debe ser, frente una

necesidad de mayor atención a las expectativas ciudadanas de la población ante la

inseguridad ciudadana, en su deseo y exigencia permanente para que la Policía

responda de mejor manera a sus requerimientos, poniendo fin a su insatisfacción y

ausencia de respuesta a sus problemas vinculados a la seguridad y la convivencia

pacífica. La forma de atender estas solicitudes ciudadanas por parte del Estado

peruano ha sido múltiple, incluso intentando tener una policía más próxima al

ciudadano, una policía capaz de prestar atención a los habitantes de la ciudad,

comunicarse y establecer lazos estrechos con ellos y preocuparse de sus problemas

cotidianos, pero hasta la fecha no se han logrado los resultados esperados por una

simple razón: La formación del policía peruano no privilegia el perfil proactivo del

servicio policial, su formación prioritaria es reactiva - represiva. En el Perú, no existe

el modelo de Policía que se necesita para esos fines. No existe Policía Comunitario.

Estas necesidades ciudadanas, no se manifiestan solo en el Perú, es un problema

regional y la tendencia de mejorar la situación existente, ha conducido incluso a

reformas importantes al interior de las policías en muchos países, en donde se han

creado Unidades Especializadas de Policía Comunitaria siendo los casos más

emblemáticos en Sudamérica, Colombia9, Ecuador10 y Bolivia11. En el caso peruano,

9Socha Sánchez, Diana Carolina (2013). Universidad Nacional de Colombia Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales Maestría en Estudios Políticos Bogotá, D.C., Colombia abril de 2013. La Policía Comunitaria se implementó en las principales ciudades del país como una especialidad del servicio en la cual el policía interactuaba directamente con la comunidad. En Bogotá, se realizó la prueba piloto de la misma. Para el desarrollo de esta estrategia se seleccionaron a nivel nacional 1604 uniformados entre oficiales y miembros del Nivel Ejecutivo que tuvieran una hoja de vida intachable y aptitudes para el trabajo comunitario y fueron capacitados tanto en Policía de Proximidad en España como en gestión comunitaria en la Universidad Javeriana en Bogotá. Pág. 73. http://bdigital.unal.edu.co/11159/1/697025.2013.pdf 10 Pontón, Daniel (2008). Policía Comunitaria y Cambio Institucional en el Ecuador Uno de los aspectos más trascendentes en cuanto a cambios o modificaciones institucionales de la Policía Nacional, en estos ocho años ha sido sin lugar a dudas la implantación del Programa de Policía Comunitaria (POLCO) en el año 2003. Si bien debemos entender que la implementación de este programa obedece a una estrategia nacida desde el interior de la Policía por generar un acercamiento a la comunidad con el fin de mejorar su eficacia frente a la criminalidad; no es menos cierto que con esto también la Policía Nacional del Ecuador buscó ponerse a tono con este nuevo modelo policial aparecido en los años 70 y 80 y que se ha vendido aplicando paulatinamente con gran entusiasmo en muchos países de América Latina en la década de los 90. Pág. 59. http://repositorio.flacsoandes.edu.ec:8080/bitstream/10469/810/3/TFLACSO-2008DPC.pdf 11 Diario El País (2018). Antecedentes del modelo de Policía Comunitaria en Bolivia. El modelo de Policía Comunitaria nace como un proyecto piloto el 4 de agosto del 2005 en aplicación del convenio suscrito entre la embajada de Gran Bretaña, el Gobierno Municipal de la ciudad de la Paz, El Comando General de la Policía Boliviana y el Observatorio de Democracia y Seguridad, en el Macro Distrito II “Maximiliano Paredes” de la ciudad de la Paz. Durante el mes de enero del 2016 llega a consolidarse la creación de la UNIDAD DE POLICÍA COMUNITARIA aprobada mediante Resolución Administrativa del Comando General de la Policía Boliviana No 454/2006 del 10 de julio del 2016; base legal y operativa que ha servido para la creación en los demás departamentos de similar estructura funcional. https://elpais.bo/seguridad/20180417_antecedentes-del-modelo-de-policia-comunitaria-en-bolivia.html

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conforme lo veremos adelante, ya se habla de Policía Comunitaria, pero no existe un

modelo de Policía Comunitaria, en principio se considera que no es una estrategia

sino una filosofía. No se entiende al policía comunitario como integrantes de una

Unidad Especializada sino como un cuerpo policial que tiene impregnado esta cultura

organizacional12, es decir que todos los integrantes de la Policía Nacional deben

practicar la filosofía de la Policía Comunitaria. Así también lo concibe Enrique Yépez,

quien a su entender la policía comunitaria es “una manera de pensar, una manera de

sentir y obrar que deben tener los policía más próximos a la comunidad y que está

basado en un buen trato al público, mayor eficiencia y mejores servicios policiales”.13.

Finalmente, ni como filosofía ni como estrategia, no existe Policía Comunitaria, lo que

hay es una forma dispersa, desarticulada, desinformada, sin estrategia, sin filosofía ni

orientación que trata de utilizar diversas formas de acción bajo la denominación de

Policía Comunitaria o Enfoque de Policía Comunitaria, indefinidas, sin participantes

definidos, sin modelo de trabajo establecido, sin seguimiento, sin evaluación, tratando

de resolver problemas y responder a las principales prioridades de seguridad que

demanda la población, pero ninguna de ellas, constituye una Policía Comunitaria,

todos estos intentos finalmente se diluyen y desaparecen en el tiempo. En todo caso,

tampoco resultaría suficiente la creación de Unidades de Policía Comunitaria sin

Oficiales y Suboficiales debidamente seleccionados y capacitados; y, si el resto de la

institución no solo mantiene el modelo reactivo – represivo, sino que además no

comparte la filosofía del modelo policial comunitario.

Sin embargo, en los países donde se ha venido desarrollando la Policía Comunitaria,

la implementación de la policía con perfil comunitario ha consolidado el nuevo

paradigma de la seguridad ciudadana, como modelo capaz de gestionar estrategias y

prácticas policiales preventivas con la participación de la comunidad de manera

exitosa. En este nuevo paradigma, la idea de formar la Policía Comunitaria nace de

la necesidad de acentuar la primacía de la labor preventiva de la Policía acercando

sus servicios a la comunidad, y su finalidad es la de reducir la violencia a partir de

acciones concretas con los vecinos y las autoridades locales.

De esta manera el Policía Comunitario se convierte en un nuevo agente de la

seguridad ciudadana que tiene como objetivo el acercamiento con la comunidad,

integrándose en su núcleo social, adquiriendo respeto, confianza y fortaleciendo sus

lazos sociales con los vecinos del Cuadrante donde presta sus servicios. Este Policía

de nuevo tipo, no nace de la noche a la mañana, el factor fundamental para lograr una

Policía Comunitaria acorde a las necesidades, protocolos y formas de trabajo exitosas

establecidos por la experiencia internacional, es la selección y capacitación de los

Policías que integrarán las Unidades de Policía Comunitaria.

IV. Policía Comunitaria en el Perú. Es complicado atribuir un concepto único de

"Policía Comunitaria': la gran cantidad de experiencias alrededor del mundo nos

demuestran que existen diferencias fundamentales en la connotación y especificidad

12 Huaylla Quispe Arturo (2016). IDL.Seguridad Ciudadana. El modelo de Policía comunitario desde la experiencia de los comisarios de Lima Dificultades y potencialidades. Pág., 6. https://www.seguridadidl.org.pe/sites/default/files/2016.06.22.%20Informe%20Comisarios.%20Polic%C3%ADa%20Comunitaria.%20Final.pdf 13 Ibídem.

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de las modalidades de servicios. sus orientaciones u objetivos, los recursos o

metodologías de evaluación. las miradas o enfoques a la temática y las estrategias

adoptadas. A pesar de esta complejidad en la definición, podemos concebir de manera

general a la Policía Comunitaria como una filosofía de organización y actuación

policial que busca establecer una nueva cultura institucional con el claro

objetivo de establecer un diferente tipo de relación policía/comunidad.14

La tendencia en la experiencia de América Latina, respecto a esta filosofía de

organización y actuación policial, es que sea llevada la práctica por un sector de la

organización policial, esto es, por Unidades especializadas de Policía Comunitaria y

no por toda la organización policial. Es el caso de la Policía Nacional de Colombia, en

donde para el desarrollo de la modalidad comunitaria en un primer momento, se

realizó una selección y posterior capacitación de mil efectivos en Bogotá. La selección

se realizó a partir de un perfil considerado el idóneo para los fines perseguidos. Estos

mil efectivos constituyeron una rama especial del servicio de vigilancia, que incluía

también a funcionarios que actuaban de manera tradicional. A la policía comunitaria

en Colombia, se le asignaron zonas de patrullaje específicas y permanentes para

realizar su trabajo.15 Lo mismo sucede en Bolivia, Ecuador, Argentina, Uruguay,

Paraguay, entre otros países en donde existe Unidades de Policía Comunitaria.

En el Perú, las autoridades del Ministerio del Interior, incluso la Policía Nacional del

Perú, no entienden todavía el significado de Policía Comunitaria ni se tiene en claro la

forma de llevarla a la práctica, sin embargo, la denominación de Policía Comunitaria,

se le menciona de diversas maneras, en políticas públicas, programas, planes,

lineamientos, directivas y otras formas de acción frente a la inseguridad ciudadana,

quedando dicha denominación solo en los documentos nunca se aplica ni se podrá

aplicar en tanto no exista la voluntad institucional de incorporar el modelo de Policía

Comunitaria en la estructura orgánica policía como filosofía y estrategia contra la

inseguridad ciudadana. Esto es creando Unidades de Policía Comunitaria.

Es el caso del Decreto Supremo N° 008-2017-IN16 mediante el cual se aprueba la

estrategia “Barrio Seguro” aprobado por Decreto Supremo N° 012-2013-IN,

institucionalizando el enfoque de “policía comunitario”, como una policía próxima a

la población con un modelo policial que comprenda: a) énfasis en actividades

preventivas dentro de un área geográfica reducida: barrio o vecindario; b) relaciones

estrechas con la comunidad, consultando permanentemente a los ciudadanos y

considerando sus percepciones; c) esfuerzos por movilizar a la comunidad para

desarrollar acciones preventivas conjuntas; d) estudio de las condiciones y

circunstancias que favorecen la delincuencia, incluyendo su análisis estadístico. Por

otro lado, implementar la Estrategia Multisectorial Barrio Seguro en territorios

vulnerable a la violencia.

14 Policía Comunitaria y Cambio Institucional en el Ecuador. FLACSO. QUITO -ECUADOR. https://biblio.flacsoandes.edu.ec/catalog/resGet.php?resId=41185 15 Frühling Hugo (2013) Policía Comunitaria y Reforma Policial en América Latina ¿Cuál es el impacto? Universidad de Chile. Instituto de Asuntos Públicos. CHILE. 16 Decreto Supremo N° 008-2017-IN. https://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/decreto-supremo-que-aprueba-la-estrategia-multisectorial-bar-decreto-supremo-n-008-2017-in-1501641-6/

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También lo vemos, en la Resolución Ministerial N° 498-2018-IN del 28 marzo

201817, mediante la cual en el marco del Plan Nacional de Seguridad Ciudadana

aprobado por DS N° 012-2013-IN y alineado a la Estrategia Multisectorial para la

Prevención Social del Crimen y la Violencia – Estrategia Multisectorial Barrio Seguro,

aprobada por Decreto Supremo N° 008-2017-IN se dispone la participación de la

Policía Comunitaria como si esta existiera. La citada RM aprueba el Directiva N° 03-

2018-IN, en la misma que se lee lo siguiente: VI. DISPOSICIONES GENERALES 6.1

La Policía Comunitaria por Sectores es un modelo de trabajo de la Policía Nacional

del Perú para brindar seguridad ciudadana a la comunidad a través de la

descentralización de recursos policiales en sectores y subsectores de la mano con la

comunidad y las autoridades locales.

Se le menciona igualmente como un Objetivo Estratégico N° 01: Reducir los

Homicidios a Nivel Nacional del componente Prevención del Delito, contenido en el

Plan Nacional de Seguridad Ciudadana 2019-2023 aprobado mediante Decreto

Supremo N° 013-2019-IN del 20 de junio 2019. Por su parte el Objetivo Estratégico

N° 04: Promover Espacios Públicos Libres de Robos y Hurtos, del componente

Prevención del Delito, considera como acción estratégica Implementar el Plan

Estratégico Vecindario Seguro, mediante patrullaje preventivo por sectores, bajo el

enfoque de Policía Comunitario en Comisarías básicas, y la implementación de la

Estrategia Multisectorial Barrio Seguro.

Igualmente es el caso del Vice Ministerio de Seguridad Pública18 poniendo énfasis en

su Plan de Trabajo respecto a la implementación de la Policía Comunitaria (2018)

pero tal implementación no se produjo19. Ese mismo año (2018) el Ministerio del

Interior emite la Resolución N° 498-2018-IN del 28 marzo 201820 mediante el cual se

aprueba la estrategia “Vecindario Seguro” sustentado en el modelo de Policía

Comunitaria a través de la descentralización de los servicios policiales y sectorización

de la jurisdicción policial para optimizar el ejercicio de la función policial de manera

articulada con las autoridades locales, que tampoco se ha ejecutado.

En el año 2020, mediante RM N° 296-2020-IN del 12 de marzo 202021, se aprueba la

directiva denominada “Lineamientos Operativos para la implementación de la

Estrategia Multisectorial Barrio Seguro”, definiendo como uno de los tres ejes

preventivos, el de Prevención Policial a través de la institucionalización y aplicación

de un enfoque de Policía Comunitaria. En su fase de Ejecución señala la de

17 https://www.mininter.gob.pe/sites/default/files/RM-498-2018-IN.pdf 18 El artículo 9 del Decreto Legislativo 1266 establece que el Viceministerio de Seguridad Pública es el órgano encargado de programar, dirigir, coordinar, controlar y evaluar la formulación, ejecución y supervisión de las políticas públicas en materia de seguridad ciudadana en todos los niveles de Gobierno. Ejerce la secretaría técnica del Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana y depende del Ministro del Interior. 19 2.Implementación de la Policía Comunitaria. Policía Comunitaria por Sectores (Vecindario Seguro) es una política pública que implementa la Policía Nacional del Perú para contribuir al fortalecimiento de la seguridad ciudadana a través del acercamiento policial a la población bajo un modelo de policía comunitaria. https://www.mininter.gob.pe/sites/default/files/Plan_Trabajo_VSP.2018-final.pdf 20 RM 498-2018-IN https://www.mininter.gob.pe/sites/default/files/RM-498-2018-IN.pdf 21 RM N° 296-2020-IN. https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/566096/296-2020-IN__Aprobar_la_Directiva_denominada_Lineamientos_Operativos_para_la_Implmentaci%C3%B3n_de_la_Estrategia_Multisectorial_Barrio_Seguro_.pdf

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aplicación de Policía Comunitaria. Encarga a las Comisarías, promover y fortalecer el

trabajo de Policía Comunitaria y dispone que la Dirección General de Seguridad

Ciudadana solicite a las respectivas instancias policiales sus respectivos Planes de

Policía Comunitaria; sin embargo, Policía Comunitaria en la Policía Nacional del Perú

no existe hasta la fecha. El mito de la Policía Comunitaria sigue vigente.

Claro, si se sigue pensando que Policía Comunitaria es solamente un nombre de moda

o una tendencia exitosa que surge de la experiencia internacional, nunca se tomará

una decisión seria de llevarla a la práctica, sucederá lo mismo en tanto se siga

confundiendo sus contenidos y propósitos, especulando que es una táctica, una

estrategia, una modalidad de servicio, una filosofía. Todos los países sudamericanos,

han entendido que Policía Comunitaria es una especialidad dentro de las muchas que

forman parte del ejercicio de la función policial, creándose Divisiones de Policía

Comunitaria para cumplir con su misión y objetivos frente al delito, la inseguridad

ciudadana y la convivencia pacífica. Solo falta decisión para que la Policía Comunitaria

en el Perú no sea un mito.

También existe la polémica sobre si la Policía Comunitaria es una filosofía o una

estrategia, sin embargo, discusión que resulta innecesaria en un ámbito donde todavía

no existe una decisión de la organización policial para definir el concepto de Policía

Comunitaria como filosofía o como estrategia. En la experiencia del Proyecto Piloto

de Policía Comunitaria de Trujillo, la filosofía, principios y estrategias de trabajo de

Policía Comunitaria fueron resumidos en un concepto operativo para definir la línea

de trabajo de Policía Comunitaria que asume la Filosofía de Policía Comunitaria como

marco de referencia para facilitar el logro de los objetivos propuestos, desarrollando

las estrategias de actuación policial proactiva para el logro de objetivos la prevención,

reducción de la delincuencia y convivencia pacífica. De esa manera se definió a la

Policía Comunitaria como una Filosofía Estratégica

Para algunas naciones, la policía comunitaria supone una nueva mentalidad de

policía, que desarrolla sus funciones en el ámbito preventivo y, como medida extrema

y extraordinaria, en el coactivo o punitivo. Todo ello, aliado con los ciudadanos, de

manera que él y la policía comunitaria se convierte en el elemento eficaz, eficiente,

decisivo de vinculación entre la autoridad política y la sociedad en materia de

seguridad pública. Para lograrlo, es imprescindible que el/la agente reciba una

capacitación específica, que le proporcione herramientas para desarrollar sus

nuevas funciones de manera adecuada y efectiva.22

La Policía Comunitaria no debe considerarse como un modelo piloto, ni como la cara

amable de la policía, ya que cuenta con capacidades de investigación, como la

inteligencia policial, y la de reacción (uso legítimo de la fuerza), que es una de sus

características principales. Su objetivo no es la reunión con vecinos, ni llenar con

firmas hojas de peticiones sino establecer espacios de diálogo entre iguales; en otras

22 Concepto de Policía Comunitaria (Plan Director de Policía Municipal de Madrid). ESPAÑA file:///C:/Users/user/Downloads/Tema%2026%20Polic%C3%ADa%20Comunitaria_Concepto%20(4).pdf

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palabras: que la institución policial y sus representantes actúen para promover la

cooperación y la confianza con los ciudadanos.23

V. Enfoque de Policía Comunitaria. En primer lugar diremos que un enfoque es

una manera de ver las cosas o las ideas y en consecuencia también de tratar los

problemas relativos a ellas.24 Usualmente vemos que, en diferentes documentos del

Gobierno vinculados a la Seguridad Ciudadana, se involucra la participación de la

Policía Nacional bajo el enfoque de Policía Comunitaria, conforme consta en el Plan

Nacional de Seguridad Ciudadana 2019-2023 aprobado mediante Decreto

Supremo N° 013-2019-IN del 20 de junio 201925, también se habla de capacitación

y sensibilización de los efectivos policiales en metodologías de identificación, análisis

y abordaje de problemas de seguridad con un enfoque de policía comunitaria26 ¿Qué

es el enfoque de Policía Comunitaria?.

El año 2015, el entonces Ministro del Interior José Luis Pérez Guadalupe, durante la

inauguración del Seminario Internacional Policía Comunitaria y Participación

Ciudadana: Fortaleciendo el Rol de la PNP, comentó a la Agencia Andina, que:

“Policía comunitaria o policía de proximidad representan un enfoque de

cercanía del funcionario policial a la población. Es el agente conocedor de la

realidad de los vecinos, y nuestras comisarías trabajarán en esa línea”27.

Efectivamente se estaba refiriendo al enfoque o modelo comunitario básico, que a

diferencia de los otros (represivo – reactivo), convierte en el eje preventivo de su

desarrollo, la participación de los ciudadanos y el contacto permanente entre la policía

y la comunidad.

Pero el enfoque de Policía Comunitaria no puede establecerse de manera general a

través de una simple disposición, orden o cualquier otro dispositivo o mandato, mucho

menos considerándolo como el simple contacto entre la policía y la comunidad. Su

concepción es mucho más amplia y por ese motivo su implantación en toda la Policía

Nacional implicaría profundos cambios en todos los niveles y en todas las áreas de la

institución, desde los altos mandos hasta los suboficiales en todos sus grados y desde

las áreas de formación hasta las de capacitación y especialización. El cambio deberá

darse de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba estableciéndose un flujo continuo

de retroalimentación positiva.

23 Pontón Daniel C. (2009) Policía Comunitaria. Conceptos, Métodos y Escenarios de Aplicación. MEXICO https://www.corteidh.or.cr/tablas/30315.pdf 24 Bunge, M. & Ardila R. (2002) Filosofía de la psicología. México: Siglo XXI Editores (2.ª ed.) 25 Plan Nacional de Seguridad Ciudadana 2013 – 2019. Objetivo Estratégico N° 04: Promover Espacios Públicos Libres de Robos y Hurtos, del componente Prevención del Delito, considera como acción estratégica Implementar el Plan Estratégico Vecindario Seguro, mediante patrullaje preventivo por sectores, bajo el enfoque de Policía Comunitario en Comisarías básicas, y la implementación de la Estrategia Multisectorial Barrio Seguro 26 Banco Interamericano de Desarrollo –BID (2019). Perú mejorará los servicios de prevención del delito con apoyo del BID. https://www.iadb.org/es/noticias/peru-mejorara-los-servicios-de-prevencion-del-delito-con-apoyo-del-bid 27 Ministro del Interior: PNP trabajara nuevo enfoque para estar más cerca a la ciudadanía. https://andina.pe/agencia/noticia-ministro-del-interior-pnp-trabajara-nuevo-enfoque-para-estar-mas-cerca-a-ciudadania-587202.aspx

Enrique Hugo Muller Solón POLICIA COMUNITARIA EN EL PERU

11

Una reforma de tal envergadura que camine hacia un modelo de Policía Comunitaria,

enfrentara necesariamente inercias, resistencias, bloqueos e incluso cierta oposición

dentro de la institución policial por parte de aquellos que interiorizan el modelo reactivo

– represivo como la principal forma de enfrentar la criminalidad. Todos los cambios

que rompan inercias conllevan resistencias. Entre ellas, posiblemente, también estará

la dificultad de interiorizar el enfoque preventivo del trabajo policial, la

descentralización de los mandos y la implementación de sistemas de monitoreo y

supervisión ciudadana. Es muy difícil lograr ese cambio de un momento a otro, por

ese motivo la mayoría de organizaciones policiales que han adoptado el modelo o

enfoque de Policía Comunitaria, lo han hecho inicialmente y de manera operativa,

mediante Unidades de Policía Comunitaria, es el caso concreto de la Policía Nacional

de Colombia.

La Policía Comunitaria en Colombia se crea en 1998, como Proyecto Piloto en la

ciudad de Bogotá, con 1,604 efectivos policiales seleccionados y capacitados

previamente tanto en la Policía de Proximidad de España como en la Universidad

Javeriana de Bogotá. El año 2010, se amplía la Policía Comunitaria en las ciudades

de Medellín, Cali, Barranquilla, Cúcuta, Bucaramanga, Pereira y Cartagena, y

gradualmente en otros, actualizándose mediante el Plan Nacional de Vigilancia

Comunitaria por Cuadrantes. Actualmente se sigue desarrollando el ahora denomina

Modelo de Vigilancia Comunitaria por Cuadrantes (MNVCC), en permanente revisión

y actualización.

Por otro lado, sabemos que cualquier enfoque debe caracterizar claramente sus

propósitos, su filosofía, sus fundamentos, su forma de estructurarse o desarrollarse,

los roles de sus protagonistas, su forma de concebir el trabajo, su monitoreo,

evaluación y retroalimentación. No es posible hablar de enfoque de Policía

Comunitaria en el Perú, sin Policías Comunitarios debidamente seleccionados y

capacitados.

VI. Policía Comunitaria en la Policía Nacional del Perú. Sin embargo, la Policía

Comunitaria no siempre fue un mito en el Perú. La primera y más relevante experiencia

de Policía Comunitaria en el Perú, se registró el año 2003 en la ciudad de Trujillo,

inspirado en las experiencias internacionales y adaptado a la realidad nacional, se

desarrolló en 55 Cuadrantes de la ciudad de Trujillo28. Esta novedosa experiencia

policial, dio un giro total a la forma habitual de brindar el servicio policial respecto al

mando, permitiendo en primer lugar el reconocimiento de las capacidades

profesionales de los Policías Comunitarios, así como de sus capacidades individuales

inteligentes y creativas que iban más allá de la dinámica de los requerimientos y de la

actuación convencional, en el sentido de que eran capaces de solucionar conflictos

menores y sugerir iniciativas para la resolución de problemas concretos en sus áreas

de responsabilidad. Las características propias del modelo de Policía Comunitaria,

entre ellas la de corresponsabilidad, la dinámica del servicio, su integración social, la

aceptación social y el reconocimiento de sus servicios orientados a la solución de

problemas, por parte de la comunidad, permitieron que tuvieran un mayor grado de

28 El autor del presente Ensayo, fue el fundador y director del Proyecto Policía Comunitaria de la ciudad de Trujillo 2003 - 2005.

Enrique Hugo Muller Solón POLICIA COMUNITARIA EN EL PERU

12

implicancia e identificación en su tarea y, en consecuencia, en su motivación en

relación a su función y valor social que iba muchas veces más allá del cumplimiento

del deber, participando en las actividades cívicas, comunales, sociales, religiosas,

como autoridad del Cuadrante en donde laboraba, muchas de ellas en días festivos

dedicados a su descanso, pero siempre estaban presentes.

Otra nota distintiva del servicio de Policía Comunitaria en la ciudad de Truji llo, fue la

desvinculación del sistema jerarquizado tipo vertical que existe de manera imperativa

en la Policía Nacional. En principio los Policías Comunitarios desarrollaban sus

actividades en base a un cronograma de trabajo semanal, sin sujeción a ningún tipo

de mando, pero con monitoreo permanente, es más, solamente existía un Jefe de la

Policía Comunitaria como Coordinador General y debajo de su estructura, los

Coordinadores de campo que eran Suboficiales con experiencia y debidamente

capacitados, los mismos que se encargaban de dialogar permanentemente con las

autoridades vecinales a efectos de evaluar el trabajo de los Policías Comunitarios.

Solo un año después de iniciado este servicio policial, el Alcalde de la Municipalidad

Provincial de Trujillo, entregó la Medalla de la Ciudad al Director de la entonces

Dirección Territorial Policial de Trujillo29, al cumplirse el primer año de creación de este

servicio policial especializado, y que por su doctrina, filosofía y procedimientos

conmovió totalmente a la colectividad norteña convirtiendo a Trujillo en la primera

ciudad del país en donde la Policía Nacional del Perú, incorporaba dentro de su

estructura orgánica – funcional una experiencia de servicio policial de esta naturaleza,

bajo lineamientos organizativos, técnicos y estratégicos totalmente descentralizados

y proactivos.

El Gobierno Regional de La Libertad a través de una felicitación refrendada en la

Resolución Ejecutiva Regional Nº 1135-2004-GR-LL/PRE también reconoció el

trabajo realizado por la Policía Comunitaria en su primer año de creación. Las Juntas

Vecinales de Seguridad Ciudadana, autoridades locales y empresarios privados

también se hicieron presentes en los homenajes que recibió la Policía Comunitaria de

Trujillo en su primer año de aniversario. Sin embargo, la Policía Comunitaria fue

desactivada tres años después, retornándose a nivel nacional al modelo policial

tradicional reactivo - represivo, no superado hasta la fecha, por lo que todo

intento de utilizar el enfoque de Policía Comunitario sin policías comunitarios

en planes y políticas de Gobierno, continuarán siendo aspiraciones truncas. El

modelo no fue replicado en ningún otro sitio y además resultó desterrado como si no

hubiera dado ningún resultado positivo. Modificándose el trabajo, en el mismo lugar,

por uno de carácter represivo.

En el contexto de la Policía Comunitaria de la ciudad de Trujillo, se procuró que los

ciudadanos tuvieran una participación protagónica en los eventos, programas y

acciones elaboradas para prevenir el delito, mejorar la seguridad, incrementar la

cultura de seguridad ciudadana y lograr una adecuada convivencia pacífica; a la vez

de mejorar la confianza y credibilidad institucional.

29 General PNP Jaime Aparicio Manrique.

Enrique Hugo Muller Solón POLICIA COMUNITARIA EN EL PERU

13

Cuadras Solidarias. La experiencia del trabajo del Policía Comunitario en Trujillo,

permitió a los policías que participaron del Proyecto, experimentar situaciones

diferentes al trabajo que habían estado desarrollando anteriormente, muchos de ellos

por primera vez sintieron lo que era ser parte de la comunidad, involucrarse en sus

problemas y en la solución de los mismos, un trabajo arduo y difícil, pero muy

reconfortante para todos ellos. El Policía Comunitario, en su territorio geográfico

(Cuadrante) visitaba a todos los vecinos “casa por casa” de acuerdo a su hoja de ruta;

y, buscaba en cada cuadra un aliado quien sería el coordinador, una persona que

deseara colaborar, y en compañía de este, poder hacer un llamado a los vecinos del

barrio comunicándoles que “los Policías Comunitarios deseamos conocerlos y que nos

conozcan, les queremos presentar a un amigo, su vecino” para luego acudir con estos

nuevos amigos a un tercero y los tres donde un cuarto vecino y así sucesivamente.

Luego de reunirse el grupo de amigos de la cuadra, (algunos de ellos se saludaban

por primera vez, otros ni siquiera se conocían) deciden conversar en un lugar cercano,

puede ser el parque o la casa de alguno de ellos, o simplemente en la calle y

finalmente se les invitaba a conformar las denominadas “CUADRAS SOLIDARIAS”.

El desarrollo de esa experiencia permitió a la Policía Comunitaria, desarrollar con los

vecinos actividades importantes vinculadas a la Prevención Situacional y

Prevención Comunitaria contra el delito, con la finalidad de disminuir los factores

de riesgo de la calle, sector o barrio y lograr reducir las oportunidades que facilitaban

la comisión de delitos en sus entornos cercanos y la percepción de temor e

inseguridad, con intervención directa de los vecinos identificando y el apoyo de los

diversos organismos públicos responsables de dar solución a los problemas

detectados.

La participación de los vecinos no era obligatoria, con una parte de la cuadra que

estuviera dispuesta a participar era suficiente. Participar de “Cuadras Solidarias”

tampoco implicaba transformarse en informante o vigilante armado, simplemente en

tomar actitudes solidarias y participativas de autoprotección. Era ser “solidario con mi

vecino”. “Si yo lo protejo a él, estoy seguro que él me va a proteger a mí”. Lo que se

proponía obtener era una actitud activa, pero pacífica. Era obligación del vecino

solidario asistir a la probable víctima de un delito, prestarle todo tipo de ayuda posible

y de ser necesario acompañarla a efectuar su denuncia en la Comisaría.

De aquí en adelante, se podían sugerir la implementación de otras medidas que se

consideraran más convenientes, de acuerdo al criterio, necesidades y posibilidades

de la comunidad, como: Coordinar el reforzamiento del alumbrado público, iluminando

las entradas a los domicilios o instalando alarmas comunitarias, luminosas o sonoras;

instalar carteles cerca de las esquinas indicando que la cuadra está vigilante, etc. El

aumento de la iluminación, el ruido que generan las alarmas y la advertencia del cartel,

colaborarían a desalentar la oportunidad del delito.

Escuelas de Seguridad Ciudadana. Con la finalidad de vincular a la comunidad al

tema de la inseguridad, y como parte de sus estrategias de Prevención Comunitaria

contra el delito, la Policía Comunitaria de Trujillo tuvo la iniciativa de crear las Escuelas

de Seguridad Ciudadana, con la finalidad de capacitar a la comunidad en temas de

seguridad y convivencia con el objetivo de mejorar los comportamientos ciudadanos

e incentivar a los líderes capacitados a orientar a sus comunidades para que apoyen

Enrique Hugo Muller Solón POLICIA COMUNITARIA EN EL PERU

14

a las autoridades en tareas preventivas, impulsando la creación de nuevas Juntas

Vecinales de Seguridad Ciudadana (JUVESC), organizaciones comunitarias que

integran a los vecinos por cuadras o barrios para que superando el temor, la

indiferencia o la falta de solidaridad colaboraran de manera activa con sus autoridades

policiales. Así por ejemplo se analizaban temas de Prevención Situacional, frente a

un potencial hecho criminal y la forma de enfrentarlo antes que se realice,

neutralizando “La Cadena del Delito”, en la cual confluyen tiempo, lugar, el potencial

delincuente, la víctima, el objeto deseado y el entorno que presenta las mejores

condiciones para que se materialice el hecho. En este ejemplo. el Policía Comunitario

podía desarrollar una activa e intensa actividad para advertir y enseñar a las víctimas

potenciales a fomentar su propio auto – seguridad, evitando exponerse o dar

oportunidad al potencial delincuente, de tal manera que, al romper la cadena del delito,

podía evitarse la acción delincuencial.

De esa manera, los Policías Comunitarios explicaban su misión y su deseo de

participar con ellos en el diagnóstico y solución de los problemas que afectaban al

barrio; para ello les hacía conocer que con la finalidad de seguir conociéndose y

organizándose era conveniente que aquellos que pudieran disponer de unas horas de

tiempo los fines de semana, se informaran y capacitaran en temas de Seguridad en

las “ESCUELAS DE SEGURIDAD CIUDADANA”.

Las Escuelas de Seguridad Ciudadana, funcionaron en la ciudad de Trujillo, desde el

mes de junio del año 2004, lideradas por la Policía Comunitaria en alianza estratégica

con la Universidad del Norte y algunas empresas del sector privado, así como del

importante apoyo de la Fundación Hanns Seidel. Las Escuelas de Seguridad

Ciudadana fueron el nuevo soporte de las Juntas Vecinales de Seguridad Ciudadana,

a través del cual se buscó fortalecer los lazos de amistad y coordinación entre policía

y comunidad, formando un tejido social que le impidiera actuar a la delincuencia y

garantizando un ambiente armonioso en la sociedad, abriendo nuevamente las

puertas de la convivencia pacífica.

Las personas formadas en las Escuelas de Seguridad Ciudadana, eran motivadas

para organizar los voluntariados conocidos como Juntas Vecinales de Seguridad

Ciudadana (JUVESC), para lo cual, al culminar el periodo de capacitación de un mes,

con asistencia los fines de semana, eran acreditados como Promotores de

Seguridad Ciudadana, de tal manera que se encontraban aptos para organizar y de

ser el caso dirigir nuevas Juntas Vecinales de Seguridad Ciudadana.

Plan de Barrio. Las Juntas Vecinales de Seguridad Ciudadana, comprometían a la

comunidad, permitiéndoles incrementar la sensación de seguridad, porque sabían que

estaban trabajando permanentemente con la Policía Comunitaria. Las Juntas

Vecinales de Seguridad Ciudadana una vez organizadas, iniciaban sus funciones

luego de juramentadas, elaborando su “PLAN DE BARRIO PARA LA PREVENCIÓN

DEL DELITO”

El Plan de Barrio para la prevención del Delito, era una estrategia de trabajo con la

comunidad (Prevención Comunitaria del delito) que desarrollaba la Policía

Comunitaria conjuntamente con las Juntas Vecinales de Seguridad Ciudadana

(JUVESC) y autoridades vecinales, para identificar los principales problemas que

Enrique Hugo Muller Solón POLICIA COMUNITARIA EN EL PERU

15

afectaban la seguridad y el desarrollo integral del barrio, las cuales eran debidamente

descritos en la respectiva “Acta de Plan de Barrio”. Esta experiencia para la

Prevención Comunitaria del Delito, surgió el 29 de abril del 2004, durante el

desarrollo del IV Seminario de Seguridad y Participación Ciudadana organizado por la

Policía Comunitaria de Trujillo. El documento que se elaboraba era firmado por la

directiva de la JUVESC, autoridades vecinales y el Policía Comunitario del Cuadrante,

el mismo que era cursado al representante del Defensor del Pueblo, a la Fiscalía de

Prevención del Delito, al Alcalde de la Municipalidad Provincial o Distrital en su

condición de Presidente del Comité Provincial o Distrital de Seguridad Ciudadana, al

Comisario de la Jurisdicción para los fines de su conocimiento y/o competencia, o a la

autoridad o responsable de la entidad a quien correspondiera la solución del problema.

Los resultados fueron totalmente satisfactorios, en razón que el compromiso de las

autoridades y entidades antes mencionadas con la comunidad, se fue incrementando

respecto al interés por ir solucionando los problemas planteados, habiéndose llegado

a internalizar en la ciudad el concepto del denominado “Plan de Barrio” como

estrategia importante para la prevención del delito. La Defensoría del Pueblo a través

de importantes comunicaciones con las autoridades locales, invitaba a prestar

atención a los “Planes de Barrios” enviados por los vecinos.

Prevención Multiagenciada y Social del Delito. Pero allí no terminaba el trabajo de

la Policía Comunitaria de Trujillo, paralelamente los Policías se entrevistaban con las

autoridades locales (Alcaldes Vecinales, Tenientes Gobernadores, Presidentes de

Comités de Progreso y otras autoridades comunales), con la finalidad de organizar el

desarrollo de programas de Prevención Social del Delito, orientada a neutralizar los

factores sociales, económicos, culturales, etc. que de alguna manera condicionaban

las conductas ilícitas, permitiendo neutralizar o disminuir las circunstancias que

facilitaban el desarrollo de la criminalidad en el Cuadrante donde se venía trabajando.

La Policía Comunitaria de Trujillo, desarrolló también de manera permanente otro tipo

de Actividades y Programas en materia de Seguridad y Convivencia Pacífica30; estos

fueron los siguientes (1) Acción Cívica, (2) Vecino Vigilante, (3) Contigo en tu Escuela,

(4) Prevenir Jugando, (5) Conversando con los Vecinos, (6) Integración Familiar (7)

Rescatando Valores, (8) Víctimas Potenciales, (9) Infractores Potenciales, (10)

Comunidad más Segura, (11) Modificación del Entorno Físico; junto a ellos eventos

de Prevención Social y consolidación de Alianzas Estratégicas y Redes de Apoyo.

Al desaparecer la Policía Comunitaria de la ciudad de Trujillo, desaparecieron todos

los programas preventivos y sociales que venían liderando y que no le significaban

ningún gasto económico adicional al Estado peruano, pues la misma organización

había generado redes de apoyo y alianzas estratégicas con Municipalidades, sector

público y privado, que le permitían cumplir una función óptima. Ni una sola muestra

de reconocimiento se hizo llegar a los pioneros de la Policía Comunitaria y forjadores

del nuevo paradigma de la seguridad ciudadana, todos los policías comunitarios

fueron reasignados a diferentes Unidades Policiales, diluyéndose en el tiempo toda la

30 Gran parte del trabajo de la Policía Comunitaria de Trujillo, quedó registrado en el Libro “Experiencias de Policía Comunitaria en la ciudad de Trujillo”. Ver Libro en su versión digital:

Enrique Hugo Muller Solón POLICIA COMUNITARIA EN EL PERU

16

preparación, la capacitación y la experiencia recogida. Finalmente, todo este arduo y

exitoso trabajo no recibió ni el respaldo ni el apoyo del alto mando policial.

Han existido otras experiencias aisladas de aplicar la filosofía y prácticas de la Policía

Comunitaria, que no han nacido específicamente de la institución policial, sino de la

iniciativa de Comisarios o de integrantes de las Oficinas de Participación Comunitaria

de las Comisarías, pero con reconocimiento transitorio desde el interior de la misma

Policía Nacional del Perú. A la fecha no existe Policía Comunitaria en el Perú.

Informe de Victimización desarrollado por la Universidad Privada del Norte,

respecto a la evaluación del Proyecto Piloto “Policía Comunitaria” de la ciudad

de Trujillo. Un ejemplo de la manera técnica y profesional que desarrollo su trabajo

el Proyecto Piloto “Policía Comunitaria” en la ciudad de Trujillo, lo encontramos en la

encuesta de victimización realizada por la Facultad de Administración y Marketing de

la Universidad Privada del Norte el año 2005, la cual tuvo a su cargo la planificación

de la investigación, reunión y sistematización de la información obtenida.

Técnicas Empleadas. Utilizando el método cuantitativo y mediante técnicas de

entrevistas personales, un total de DOSCIENTOS TRENTAIUN (231) encuestas

fueron distribuidos en diferentes sectores de la ciudad conteniendo cuestionarios

estructurados técnicamente y a cargo de personal entrevistador especialmente

capacitados para tal fin.

El margen de error mínimo con respecto al resultado final de la encuesta realizada fue

del 5%. Origen de la Información. La información analizada provino de personas

encuestadas con respecto al delito, en su condición de víctimas o conocedoras de

alguna persona que hubiera sido víctima de un delito durante el año 2004; sobre el

particular el 51% (118) de la población trujillana encuestada manifestaron que fueron

víctimas directas de algún tipo delito en el año 2004 y del 49% (113) que tuvieron

conocimiento de algún familiar o amigo que fue víctima de algún delito.

Modalidad Delictiva. Las víctimas de hechos delincuenciales en el Distrito de Trujillo

fueron principalmente por Delito Contra el Patrimonio, en su modalidad de por Robo

en la vía pública en un 43% del total de las modalidades delictivas registradas. Por

Hurto del interior de las viviendas resultaron agraviados un 25%. En la modalidad de

Robo con violencia en el interior de la vivienda un 8%. Lesiones por mano ajena en

6.9%; y, Hurto de autopartes en 6.5%. Utilización de Armas. En el 34% de los delitos

ocurridos el año 2004, los delincuentes utilizaron armas y violencia contra sus

víctimas. Entre las armas las más utilizadas fueron las armas blancas (cuchillos).

Edad de los Atacantes. Los delincuentes han sido especialmente jóvenes. El 43%

de los atacantes ha tenido una edad que oscila entre los 18 y los 25 años (primera

juventud), en segundo lugar, con 21%, la edad de los atacantes osciló entre 26 y 33

años (segunda juventud). Siendo la edad promedio de los atacantes 25 años.

Cantidad de los Atacantes. En el 34% de los casos, los atacantes que cometieron el

delito fueron dos y en un 25% fueron tres. El promedio general de los atacantes ha

sido de tres en cada delito registrado. Sexo y Edad de las Víctimas. El 53% de la

población agraviada por los hechos delincuencia en nuestra ciudad son mujeres y el

47% son de sexo masculino. No existe por lo tanto una predisposición de los

Enrique Hugo Muller Solón POLICIA COMUNITARIA EN EL PERU

17

delincuentes para atacar selectivamente hombres o mujeres, haciéndolo

indistintamente de acuerdo a la oportunidad y ocasión que se les presenta. Por lo

general las víctimas han sido de la primera y segunda juventud en un 63%. En edad

de madurez el 25%, adolescentes el 7% y de la tercera edad el 3%. La edad promedio

de las víctimas es de 36 años.

Barrios donde se identificaron variados y mayor cantidad de hechos delictivos.

De mayor a menor; fueron los siguientes: Jorge Chávez 13.51%, Los Pinos 10.36%,

Cercado Trujillo 9.91%, La Noria 8.56%, San Andrés 8.56%, Santo Dominguito 8.11%,

El Recreo 5.86%, Santa Inés 5.41%, Los Jardines 4.9%. En otros barrios se

registraron menor incidencia.

Frecuencia y modalidad de los hechos delictivos por Barrios. En los barrios de

La Noria, Jorge Chávez y entre Torres Araujo y El Recreo, especialmente en horas de

la tarde y noche (3pm a 12 pm), se registraron principalmente lesiones por mano

ajena; el año 2004 estos ilícitos se acentuaron en los meses de noviembre y diciembre.

En Santo Dominguito, La Noria, Los Pinos, Jorge Chávez y Los Jardines,

indistintamente en horas de la mañana, tarde, noche o madrugada, se registraron

principalmente Hurtos del interior de las viviendas; estos hechos se acentuaron en la

segunda mitad del año 2004.

En La Noria, Jorge Chávez y San Andrés en horas de la noche y la madrugada, se

registraron principalmente Robos del interior de las viviendas; estos hechos se

acentuaron en la segunda mitad del año 2004. En el Cercado Trujillo, Molino –

Intendencia, Jorge Chávez, La Noria, Los Jardines, Los Pinos, San Andrés, Santa Inés

y Santo Dominguito especialmente al mediodía y horas de la noche, se registraron

Robos a transeúntes y vehículos en la vía pública, Indistintamente durante todo el año.

Los Robos en transporte público de pasajeros y de carga se registraron especialmente

en las tardes. Los robos de vehículos con violencia contra las personas, se registraron

en las mañanas y en las noches.

El Cercado Trujillo, Santa María y San Andrés fueron puntos de continuos hurtos de

autopartes de vehículos mayormente por la tarde y noche. Zonas de incidencia

delictiva.

Las calles donde se registraron la mayor cantidad de hechos delictivos, se

conformidad con los barrios donde se identificaron variados y mayor cantidad de

hechos delictivos, fueron los siguientes: Jorge Chávez. Calles Jorge Chávez, Pedro

Muñiz, Mansiche, Av. Salaverry, intersección Pedro Muñiz – Psje. Quito, intersección

Salaverry – Jorge Chávez y la intersección Mansiche – Jorge Chávez. Los Pinos.

Módulo B, Psje. Garzas, Calle Faisanes, Ovalo Larco, Av. Larco, Calle Los Jilgueros,

calle Los Halcones, calle Las Torcazas, intersecciones Jesús María – Juan Pablo II,

Víctor Larco – Torcazas, Víctor Larco – Zorzales y la intersección Víctor Larco –

Fátima. Cercado Trujillo 9.91%, La Noria 8.56%, San Andrés 8.56%, Santo

Dominguito 8.11%, El Recreo 5.86%, Santa Inés 5.41%, Los Jardines 4.9%.

Policía Comunitaria. Durante la encuesta se preguntó a la población si ha

observado a miembros de la Policía Comunitaria patrullando la ciudad de

Trujillo. El 99% si los ha visto, un 1% manifiesta no haberlos visto. Del primer

Enrique Hugo Muller Solón POLICIA COMUNITARIA EN EL PERU

18

rango, el 71% los ha visto patrullando en moto, el 25% los ha visto a pie y un 4%

los ha visto patrullar en automóvil. De la población del Distrito de Trujillo que, si

observó a la Policía Comunitaria patrullando, el 70% los ha visto más de una vez

y el 29% solo una vez.

Cifra Negra del Delito. Preguntado el 100% de los encuestados (231) con respecto

a los hechos delictivos que son de su conocimiento ya sea por haber sido afectados

directamente o por conocimiento de terceros; un 38% (87) manifestaron que si

denunciaron el delito a la Comisaría del sector; el 62% (144) manifestaron que no lo

denunciaron porque considera que se pierde mucho tiempo en la atención de

denuncias o que no les hacen caso o nunca se enteraron si sus especies hurtadas o

robadas fueron encontradas; un 18% (26) manifestaron que no hicieron la denuncia

porque el objeto sustraído no era de mucho valor; un 24% no precisa, simplemente no

tuvo el interés de denunciar el hecho y un 8% no lo hizo por temor a la represalia de

los delincuentes; en menor porcentaje se expusieron otras justificaciones como estar

de paso en la ciudad, por razones de salud, no haber identificado al autor, falta de

tiempo, etc.

VII. Necesidad de contar con una Policía Comunitaria en el Perú. A pocos

meses de tener un nuevo Gobierno en el Perú, con la esperanza de contar con nuevas

matrices de conocimiento y gestiones modernas y democráticas, publicamos este

Ensayo, muy acorde con lo que deseamos sean nuevos tiempos de priorización de la

vida, de los derechos humanos y de la razón antes que la represión; de la compra

mecánica de vehículos, cámaras y armas que hasta ahora han sido consideradas

como mecanismos únicos de la lucha contra la inseguridad que ya no son eficaces en

un escenario donde mayor presencia policial en las calles ya no es efectiva ni

disminuye la percepción de inseguridad, a una nueva estrategia de Prevención del

Delito denominado Policía Comunitaria.. ¿Por qué es importante entonces contar

con una Policía Comunitaria en el Perú? Porque es un requerimiento constante y

prioritario de la comunidad a todas las autoridades encargadas del mantenimiento de

la seguridad ciudadana y la convivencia en nuestro país, la de mayor eficacia de sus

acciones para disminuir el incremento creciente en número y forma de la delincuencia,

que viene ocasionando una percepción permanente de una cada vez mayor sensación

de inseguridad ciudadana. De hecho, existe un reclamo permanente de la comunidad

nacional que espera una mejor respuesta de sus autoridades con respecto a la

seguridad ciudadana y la convivencia pacífica, cuyo tratamiento se viene tornando

muy complejo en los últimos tiempos. La Policía Nacional en los últimos 30 años, no

ha modernizado sus procedimientos de intervención en materia de prevención del

delito, sus estrategias actuales resultan obsoletas frente a un escenario criminal

diferente.

Es importante la creación de la Policía Comunitaria en el Perú, porque según la

Encuesta de Victimización del INEI 2010 - 201831 la declaración de la población de 15

y más años de edad del área urbana, considera que es el Serenazgo y no la Policía

Nacional del Perú, la institución que brinda mayor vigilancia en su zona. Es importante

31 INEI (2019) https://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/publicaciones_digitales/Est/Lib1652/libro.pdf

Enrique Hugo Muller Solón POLICIA COMUNITARIA EN EL PERU

19

también, porque de acuerdo al diagnóstico de inseguridad que realiza el Plan Nacional

de Seguridad Ciudadana 2019 – 2023, aprobado por el Consejo Nacional de

Seguridad Ciudadana32, entre el año 2013 y setiembre de 2018: (1) La delincuencia

se mantuvo como uno de los principales problemas del país percibidos por la

ciudadanía. (2) Perú sigue siendo uno de los países con los niveles más altos de

victimización, lo cual nos ubica en una situación desfavorable a nivel mundial. (3) Entre

el año 2013 y setiembre de 2018, la victimización por delitos cometidos por arma de

fuego ascendió de 7.2% a 9.1%, presentando un incremento sostenido desde 2015.

(4) Perú es uno de los países con los niveles más altos de percepción de inseguridad

a nivel sudamericano. (5) En el año 2017, Perú fue el segundo país de la región con

los niveles más altos de victimización (56.7%), solo por debajo de Venezuela (64.8%).

(6) En Perú el 39,4% de personas no sale de noche por temor a la delincuencia (INEI,

2017). (7) Entre los años 2011 y 2017, el grupo de personas que declararon ser

víctimas de un delito y que lo denunciaron aumentaron en un 0.9% (8) Entre los años

2013 y 2017, las denuncias se incrementaron en 9%, ascendiendo de 268,018 a

292,355 a nivel nacional (9) A nivel nacional, entre los años 2013 y 2017, la tasa de

homicidios se incrementó de 6.6 a 7.8 por 100 mil habitantes (10) Entre los años 2013

y 2017, 3 de cada 5 mujeres entre 15 a 49 años de edad manifestaron haber sido

víctimas de violencia psicológica y/o verbal por su esposo o compañero (11) Entre los

años 2013 y 2018, las denuncias de violación sexual contra niñas, niños y

adolescentes ascendieron de 4204 a 5055 (12) A nivel nacional, la denuncia del delito

de trata de personas ha registrado un aumento considerable. Entre los años 2013 y

2017, ha pasado de 459 a 1,433. (13) Entre los años 2012 y 2017, la tasa nacional de

extorsión ha aumentado.

Pero además el Plan Nacional de Seguridad Ciudadana 2019 – 2023, ha definido los

enfoques de causas multidimensionales del delito, argumentando que tienden a

concentrarse en factores estructurales, y que en un modelo amplio de análisis causal,

ha priorizado seis causas directas de la violencia y el delito: (1) Factores de riesgo

social que propician comportamientos delictivos (2) Escasos espacios públicos

seguros como lugares de encuentro ciudadano (3) Débil participación de los

ciudadanos, la sociedad civil, el sector privado y los medios de comunicación social

en la seguridad ciudadana (4) Baja calidad y cobertura del servicio policial (5)

Deficiente calidad y acceso a los servicios de justicia (6) Débil institucionalidad del

Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana.

Frente a este panorama, es indudable que la policía con base en la comunidad (Policía

Comunitaria) viene demostrando en los países donde se viene desarrollando, una

estrategia eficaz y productiva de la actividad policial a nivel local. Empleando para tal

fin el apoyo que las mismas estructuras comunitarias le brindan, principalmente las

Juntas Vecinales de Seguridad Ciudadana; y, en colaboración con ellas y de los

vecinos en general, poder detectar los problemas delictivos y de perturbación de la

convivencia pacífica que afectan a los pobladores y responder de la mejor manera

para resolverlos. Esta estrategia solo será posible aplicarla, adaptando correctamente

32 Plan Nacional de Seguridad Ciudadana 2019 – 2023. https://www.spaj.org.pe/wp-content/uploads/2019/07/VERSION-FINAL-DEL-PLAN-NACIONAL-DE-SEGURIDAD-CIUDADANA.pdf

Enrique Hugo Muller Solón POLICIA COMUNITARIA EN EL PERU

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las estructuras policiales para tener una Policía Comunitaria con Policías Comunitarios

debidamente seleccionados y capacitados. Crear Unidades Policiales de Policía

Comunitaria en la Policía Nacional del Perú, como estrategia para mejorar la

seguridad ciudadana y la convivencia pacífica, no será un remedio ni una panacea

contra el crimen, pero ayudará sin duda alguna a disminuir, incluso eliminar muchos

de los factores que contribuyen a su expansión, aumentará la confianza de la

población en sus autoridades, de manera particular en la Policía Nacional,

incrementándose igualmente el respeto al estado de derecho.

VIII. Dificultades y Limitaciones previsibles. La organización y conducción de la

experiencia de Policía Comunitaria en la ciudad de Trujillo definitivamente implicó

modificaciones sustanciales culturales y operativas en la metodología y en el quehacer

tradicional de la Policía Nacional del Perú; entre ellas, la descentralización del mando,

por cuanto el Policía Comunitario adquiría con este modelo mayor autonomía para

patrullar, coordinar, intervenir, resolver pequeños conflictos, conciliar, prestar auxilio,

desarrollar programas de prevención contra el delito dentro de tu territorio asignado

sin necesaria sujeción al mando de la Comisaría.

Inicialmente, el Proyecto se instaló en la Comisaría PNP La Noria, sin embargo, tuvo

que ser trasladado a otra sede a efecto de continuar con su desarrollo, por cuanto se

detectó conflicto con los mandos de la Comisaría, quienes exigían a los Policías

Comunitarios reportar todas y cada una de sus intervención a la Comisaría en donde

deberían elaborar el Acta de intervención correspondiente, por otro lado intentaron

utilizar a los Policías Comunitarios en actividades ajenas a su labor, como por ejemplo

operativos, comisiones, notificaciones, etc.. En su nueva sede funcionó como Unidad

Policial Especializada con jurisdicción en 55 Cuadrantes correspondientes a la ciudad

de Trujillo. La Policía Comunitaria de Trujillo, fue desactivada por la misma Policía

Nacional del Perú en abril del año 2005, probablemente por contraponerse a una

cultura y organización institucional conservadora muy difícil de cambiar o modificar si

no existe la voluntad política de apoyar este nuevo enfoque de la Seguridad

Ciudadana.

El nuevo servicio policial estuvo orientado prioritariamente al uso de métodos de

resolución de problemas, al acercamiento a la comunidad, al establecimiento de un

sistema mucho más flexible de turnos y horarios a fin de permitir que los Policías

cuenten con el tiempo necesario para entrar en contacto con la comunidad cuando

sus integrantes han terminado de trabajar y puedan asistir a las reuniones, con total

criterio de descentralización del mando policial, el cual era concebido como facilitador

más que como autoridad de un sistema jerárquicamente centralizado. Esta

característica no fue bien entendida y continuamente se criticaba el trabajo de los

Policías Comunitarios por parte de los mandos que no compartían su forma de trabajo.

Otro aspecto central de la experiencia de Policía Comunitaria en la ciudad de Trujillo,

es que puso énfasis en que el Policía se encuentra en la calle para mantener contacto

directo con el público realizando sus tareas junto a los ciudadanos, cumpliéndose la

meta que los policías conozcan a los vecinos de los Territorios Vecinales donde

trabajan, permaneciendo en la misma área donde patrullaban sin ser removidos.

Enrique Hugo Muller Solón POLICIA COMUNITARIA EN EL PERU

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Situación que generó igualmente malestar en los mandos, por no estar de acuerdo

que los Policías Comunitarios tuvieran algún tipo de privilegios con respecto a sus

pares, quienes tenían que hacer turnos de servicio en zonas rurales de acuerdo a un

rol establecido.

Otras dificultades que se tuvo que enfrentar, estuvieron referidas principalmente a

recursos, la falta de experiencia para realizar transformaciones de este tipo y las

características de la subcultura policial prevaleciente en la Institución Policial no facilito

ningún tipo de apoyo al funcionamiento de la Policía Comunitaria, el cual fue suplido

en parte con las intervenciones de las autoridades locales, redes de apoyo y alianzas

estratégicas que funcionaron en torno al proyecto.

Pero indudablemente que el obstáculo más grande que debió confrontar este nuevo

modelo de servicio policial fue la subcultura de la organización policial, resistente a

creer que estrategias como el de Policía Comunitaria, pudieran enfrentar

adecuadamente la criminalidad, prevaleciendo la idea de que la sola aplicación

rigurosa de la ley basta para controlar el delito; estos prejuicios determinaron que no

siempre se obtuviera el apoyo requerido con la prontitud y la eficiencia que los

requerimientos determinaban en su oportunidad.

La cultura policial imperante todavía sigue privilegiando un acercamiento tradicional

reactivo - represivo a los problemas de seguridad. Es necesario por tanto realizar un

esfuerzo de comunicación al interior de la Institución Policial para difundir la filosofía

y la doctrina de Policía Comunitaria. También resulta fundamental que en la medida

que se aplica el nuevo modelo de servicio policial se organicen grupos de trabajo y de

discusión con Oficiales y Policías de las diferentes Unidades Especializadas de la PNP

que no participan del servicio de Policía Comunitaria, con la finalidad de compartir

logros y experiencias e integrar observaciones y recomendaciones que faciliten el

trabajo en su conjunto.

Igualmente, importante sería compartir, evaluar y de ser pertinentes adaptarlas a la

realidad nacional las experiencias internacionales de las organizaciones policiales de

los países sudamericanos que actualmente vienen llevando a la practica el servicio de

patrullaje bajo el modelo de Policía Comunitaria (Ecuador, Colombia, Chile, Brasil,

Bolivia, Argentina y otros).

EHMS.