POLÍTICAS ESTRATÉGICAS DE INNOVACIÓN Y SMART

SPECIALIZATION PARA ELDESARROLLO ECONÓMICO

XAVIER VENCE. Catedrático de Economía Aplicada. Universidade de Santiago de Compostela. Galicia.

Conferencia en el “Simpósio de Politica Científica, Tecnológica e

Innovación”

Dos enfoques teóricos• A. Neoclásico: fallos de mercado• B. Evolutivo e sistémico: fallos de sistema

• Ambos enfoques justifican la intervención del gobierno en apoyo a la innovación pero conllevan diferentes conclusiones sobre lo que la política puede y debe hacer.

• Priorizan diferentes políticas y diferentes instrumentos y medidas

• Desde una perspectiva práctica habría que concluir los fallos de mercado y los fallos de sistema no son excluyentes y ambos requieren atención de parte de los policy makers

Grandes familias de Políticas I+D, tecnológicas y de innovación

• Políticas horizontales (no selectivas):– Políticas de apoyo, incentivo y orientación– Pro-mercado: fallo mercado, fallo de gobierno

• Políticas verticales/targeted (selectivas):– Políticas de misión– Políticas estratégicas (targeted) de innovación

Una tipología políticas de innovaciónFallos de mercado Fallos de sistema

Horizontales (pro-mercado) I+D pública; Incentivos: Subsidios;C. Institucionales: patentes

Infraestructuras tecnológicas; coordinación y cooperación

Targeted NO selección pública: fallos de gobiernoÚnica excepción: políticas de misión (espacio, salud, ambiente, defensa...)

Impulso estratégico a un sector o tecnología específica:-emergente-diversificación (SSS)

Cuatro grandes generaciones de políticas de innovación

1ª. políticas de I+D asentadas sobre todo sobre la financiación de la I+D2ª. políticas tecnológicas y de innovación que ponen el acento en la

articulación del sistema y en las infraestructuras de innovación y3ª. políticas de innovación que ponen el acento en instrumentos financieros

de mercado para apoyar la creación de empresas innovadoras. 4ª. políticas estratégicas de innovación representan un mix de instrumentos

que responde a la consecución de un determinado objetivo establecido como “target”. (Nueva Política Industrial –Rodrik- y “evolutionary targeting” –Teubal-)

• El tipo de target puede ser muy variado, por ejemplo, políticas estratégicas para el desarrollo de un sector emergente: TIC, industria del software, biomedicina, nanotecnología alimentaria, energía eólica, solar, endomotriz o cualquier otro. O un target centrado en la diversificación innovadora sobre la base de sectores existentes (SSS)

ARGUMENTOS ESTANDAR PARA LA POLÍTICA DE I+D/TECNOLÓGICA

• Dasgupta (1988) sistematizó las características del cambio tecnológico que explican la existencia de fallos de mercado y justifican la intervención del Gobierno:

• a) la existencia de incertidumbre en las actividades de investigación impide conocer a priori la relación entre el esfuerzo realizado y los resultados obtenidos;

• b) la presencia de externalidades y spillovers hace que los efectos beneficiosos de los nuevos conocimientos en un campo afecten positivamente a otros campos, con lo que los beneficios sociales son superiores a los individuales;

• c) la existencia de economías de escala y de alcance en la actividad investigadora;• d) la existencia de asimetrías en la información entre el que la posee y el eventual

comprador; • e) la información científica y tecnológica tendría las características de los bienes

públicos lo que dificulta la apropiabilidad privada de los resultados de la investigación, de forma que el coste de la imitación o duplicación de un determinado resultado es muy inferior que su obtención por primera vez ;

• f) la indivisibilidad de las actividades de investigación, que puede requerir montos de inversión inabordables para una empresa individual (sobre todo para las pequeñas).

Restablecer incentivos para inventar e innovar

• Provisión pública de un bien público• Club provision de un bien público local• Subsidios Piguvianos (compensar

externalidades)• Definition de derechos de propiedad• Trade-off entre incentivos y poder de

monopolio

Implicaciones para la política de I+D

Fallos de mercado: BIENES PÚBLICOS (non-rivalry y non-excludability), INCERTIDUMBRE y las EXTERNALIDADES hacen que el Rendimiento privado < rendimiento público lo que conduciría a un nivel de inversión en I+D inferior al deseable.

Papel del Estado: a) subsidios a a I+D para reducir los riesgos de las empresas individuales b) financiar a investigación básica c) protección dos resultados: patentes e propiedad intelectual d) apoyo a aplicaciones piloto y demostración e) Apoyo a la difusión para favorecer un uso temprano de los nuevos productos y técnicas f) creación de externalidades de red facilitando precios bajos al principio para que aumente

el número de usuarios. g) Estado debe contribuir a la concentración del volumen de recursos que hagan viable los

grandes proyectos (financiación pública para grandes proyectos, ayudas indirectas, etc)• Las políticas cambian los rendimientos marginales netos de desarrollar tecnología en las

empresas, lo que aumenta su inversión en I+D (Lipsey, 1998).• El policy maker actua como un planificador social optimizador que intenta mejorar el

comportamiento de la empresa corrigiendo las iniciativas imperfectas (Metcalfe and Georghiou, 1998).

INSTRUMENTOS DE POLÍTICA TECNOLÓGICA ESTÁNDAR

• Patentes

I+D pública y becas para I+D

Bonificaciones fiscales

(sobre gastos en I+D)

• subvenciones a I+D

INSTRUMENTOS DE POLÍTICA

TECNOLÓGICAESTÁNDAR

Rendimiento privado < rendimiento público: Subsidios para I&D

Incentive Systems for Encouraging Firm-Level R&D

• R&D Tax Incentives: (see Hall and Van Reenen 2000)- Common in OECD countries- Two main types “level” and “incremental”- Level scheme offers tax relief on all R&D so has some deadweight loss as not all the R&D is new - Incremental scheme offers tax relief on increases in R&D over a given period but is more complex in practice

• Direct R&D Grants and Other Schemes: (see OECD 2006)- These are now a declining share of business R&D expenditure- Problems are ‘selectivity’ and ‘crowding out’

• Prizes, Awards, and Patent Buyouts: (see Kremer 1998)- Alternative incentive systems can be used

Una crítica de la teoría estandar• Aunque los Fallos de Mercado proporciona un marco general para la

intervención en la producción de conocimiento e innovación, resulta muy imprecisa en sus recomendaciones:

• 1. La teoría no dice nada sobre el nivel óptimo de I+D. • 2. Las empresas pueden gastar demasiado o demasiado poco en innovación,

pueden innovar muy rápido o muy lentamente, puede asumir proyectos de mucho riesgo o ser muy conservadora.

• 3. La complejidad del proceso hace muy difícil indentificar o incluso definir fallo de mercado:

• a. Ignora el marco institucional que define como funcionan los mercados. • b. Implicitamente supone que los mecnismos de mercado tienen una ventaja

competitiva sobre otros mecanismos en todas las actividades tecnológicas y de interface relevantes para la actuación política.

• c. Puede fallar en procurar dirección y centrar los esfuerzos de las políticas cuando las externalidades son generalizadas (Teubal, 1998).

Enfoque sistémico y evolutivo

• Entiende la innovación como un “proceso” que involucra a “muchos actores” y que tiene lugar en un “sistema institucional complejo”.

• Esto da lugar a “fallos de sistema” que deben ser correguidos por las políticas.

• La política se centra en la generación de innovaciones. Luego será el “mercado” el que seleccione (el gran problema es ¿cómo selecciona el mercado?; ¿acaso las instituciones no seleccionan?).

Visión sistémica y evolucionista de la innovación

•1. Innovaciones son actividades de base empresarial.• 2. Innovación requiere la integracion de factores y actividades de las empresas

(desarrollo de competencias y capacidades, desarrollo de producto, marketing, diseño, organización, etc.

• 3. La diversidad de prerrequisitos y habilidades para la innovación en las empresas es muy amplia, incluso dentro de un mismo grupo de empresas.

• 4. Innovación implica una interacción dinámica entre las empresas y su entorno: clientes, proveedores, competidores, asi como con las instituciones de I+D, organizaciones de apoyo y difusión, organizaciones y networks industriales, regulación y servicios financieros, etc.

•5. Innovacion está ligada a un marco que está fuertemente moldeado y organizado mediante políticas públicas, infraestructuras físicas e inmateriales, regulación y legislación, política financiera, sistemas fiscales, programas de ayudas públicas, poíticas educativas y científicas

El enfoque de los fallos de sistémicos implica que el acento principal de las políticas de innovación debe ser moldear los mecanismos de creación de diversidad tecnológica y de selección que define la estructura básica de los sistemas de innovación

Bases del enfoque sistémico de las Políticas de innovación

• 1. El proceso de innovación es influenciado no sólo por las fuerzas de mercado sino por las carácterísticas del conjunto del sistema de innovación. Por eso las políticas deben alterar las condiciones estructurales del avance tecnológico y de la innovación y no sólo los fallos de mercado asociados as coste y retornos de la I+D.

• 2.El enfoque de los fallos sistémicos se centra en la creación de una infraestructura de innovación que facilite la emergencia de nuevas oportunidades tecnológicas y de innovación (Lipsey, 1998, Metcalfe and Georghiou, 1998).

• 3. Políticas de innovación incluye los campos de la educación, ciencia, tecnología, mercado de trabajo e industria.

• 4.Debe crear una estructura institucional que apoye la innovación empresarial y mejore su acceso al conocimiento

• El marco de fallos sistémicos no excluye instrumentos como Derechos de propiedad Intelectual o subsidios a la I+D. Simplemente añade otros campos de intervención política (Lipsey, 1998, OECD, 1998).

• Desde la perspectiva sistémica el mercado constituye sólo un elemento más en el contexto de la innovación y la difusión. Otros son las instituciones y los networks (Lipsey, 1998).

Other innovation policies • Policy toward Universities

- Establishment of Technology Transfer Offices (TTOs)- Increased interface between university research and private business- Rise in licensing revenues to universities

• SMEs, High-tech Start-ups, and Entrepreneurship(See Lerner 1999, OECD 2008) - Enterprise culture- Knowledge and skills- Access to finance- Regulation

• Competition Policy (has been an area of interest in recent years)• Industry Standard Setting (QWERTY issues)• Government procurement policy

- large purchasing power can target innovation (e.g. development of zero carbon buildings)- as early users of new products government can support development by giving feedback- pitfalls if fail to assess full costs of products over their lifecycle in use- problems when commissioning departments lack expertise to choose wisely

SISTEMA DE I+D

SISTEMA EDUCATIVO Y FORMACIÓN SECTOR PÚBLICO

REGULACIÓN,INCENTIVOS,

POLÍTICAS MACRO

INFRAESTRUCUTRAS TECNOLÓGICAS

COMPRAS PÚBLICAS

SISTEMA FINANCIEROCAPITAL RIESGO

TEJIDO EMPRESARIAL:Política industrial

Campeones nacionalesDiversificación

POLITICA TECNOLÓGICA Y DE INNOVACION

Innovación para qué?• Cuestión de los fines: quién y cómo fija los objetivos de la política de

innovación?– Que temas de investigación– Selección ciencia: ¿excelencia o interés social? ¿científicos, empresas,

gobierno, otras organizaciones sociales?)– Que innovación, para qué y en beneficio de quién: ¿beneficio o utilidad

social?• Problema central: modelo social y político.• El molde neoliberal y los fines de la I+D• El molde neoliberal y los medios e instrumentos (mercantilización,

entrepreneurship,...)• ¿que innovación impulsan las finanzas globales?

– Inversión corto plazo vs largo plazo

Políticas horizontales o estratégicas?• ¿Qué papel para la política? ¿Incentivar y apoyar a todos por igual o también fijar

objetivos estratégicos y priorizar sectores/tecnologías?• ¿Qué grado de priorización por parte del gobierno? ¿qué grado de selectividad?• Cuestión política: neoliberalismo y fallos de gobierno• Políticas estratégicas de innovación representan un mix de instrumentos que responde

a la consecución de un determinado objetivo establecido como “target”. • Frente a las políticas más convencionales dirigidas a crear mejores condiciones e

incentivar la innovación en general, en este caso los esfuerzos políticos se orientan al desarrollo de una determinada tecnología, un determinado sector, unas determinadas actividades nuevas e innovadoras, que dan lugar a la aparición y desarrollo de un nuevo sector productivo, a lo largo de un proceso temporal más o menos prolongado que requiere combinar diferentes instrumentos y agentes, que co-evolucionan con formas y ritmos que no es fácil que resulten congruentes.

• El tipo de target puede ser muy variado:– políticas estratégicas para el desarrollo de un sector emergente: TIC, una industria del

software, biomedicina, nanotecnología alimentaria, energía eólica, solar o cualquier otro. – O estrategia de diversificación a partir de un sector clave del país (SSS).

Targeting• políticas estratégicas para el diseño y pilotaje de estrategias

para la creación y desarrollo de un nuevo cluster. • El enfoque estratégico (Target) está basado en la teoría

evolucionista de la innovación, y en particular en el Ciclo de Vida del sector (EILC, por sus siglas en inglés), que considera que los diferentes sectores pasan por un ciclo de vida de desarrollo.

• En las diferentes etapas de evolución de un sector, se realizan los esfuerzos previos para el desarrollo de las siguientes fases, de tal forma que las particularidades de cada fase influirán en la forma en que se desarrolla la siguiente etapa.

Ciclo de vida industrial ampliado• El enfoque EILC divide los niveles de desarrollo y madurez de una industria en cinco

fases:• Génesis - Fase anterior a la aparición de una industria o sector. Se trata de una fase

importante porque las acciones que tienen lugar durante esta etapa ayudan a enlazar los recursos y capacidades que serán dirigidos al nuevo sector (p. ej., biotecnología) y tendrán un impacto en el modo de emergencia del sector.

• Pre-emergencia - Fase en que aparecen las actividades de desarrollo inicial del sector. Está caracterizada por una base científica fuerte, su transferencia a la actividad comercial así como por el desarrollo de la acción emprendedora.

• Emergencia - El sector comienza a contar con masa crítica y la investigación y los intercambios comerciais comienzan a perder su carácter excepcional y provisional - este es el paso previo para que un sector se convierta en estandarizado.

• Crisis y reestructuración – los cambios en las condiciones económicas requieren un giro de las actividades de un sector relativamente bien establecido.

• Consolidación - una potencial reestructuración y expansión de un sector establecido.

Evolutionary targeting• 1. Combina procesos guiados por el mercado y reforzamiento político de

puntos críticos• 2. Incluye el diseño e implementación de programas targeted con el

objetivo de apoyar la aparición de una estructura multiagente (p.e., cluster)• 3. Es diferente a la política de “picking-winners”• 4. Incluye 5 políticas o acciones:

– 1. promoción de las condiciones de pre-emergencia para generar potenciales candidatos (variación-diversificación)

– 2. Criterios de selección– 3. Identificación de los fallos de mercado y sistémicos que bloquean la emergencia

de una estructura multiagente– 4. Determinación de los objetivos, timing, implementación y sostén de los

procesos emergidos– 5. Terminación del apoyo targeted

Smart Specialization Strategy• La S3 es una estrategia de I+D+i que pretende concentrar territorialmente los

recursos de conocimiento en una serie limitada de actividades económicas prioritarias donde las regiones o países puedan explotar o desarrollar ventajas comparativas con respecto a otros territorios y beneficiarse de las economías de aglomeración, escala, scope e spillovers.

• Toma parte de la lógica de los sistemas regionales de innovación en la medida en que este enfoque persigue vincular las actividades de I+D+i con el desarrollo de un territorio, de manera que la base científica, la producción tecnológica y la estructura económica sean coherentes y complementarias entre si.

• La S3 es una estrategia place-based, adaptada a las especifidades y fortalezas de un territorio y, además, no es neutral sino que procura la concentración de recursos económicos e de conocimiento en una serie limitada de actividades o ámbitos de especialización en los cuales las regiones puedan alcanzar una masa crítica suficiente para ser competitivas globalmente.

• Por lo tanto, la S3 encuentra con otro debate importante entre los enfoques de políticas neutrales y políticas activas sectorialmente.

Targeted policy vs SSS• TP: creación de nuevos/emergentes clusters, sectores,

nuevas tecnologías. Son actividades de frontera• SSS: diversificación sobre una ventaja comparativa de un

territorio. Parte de actividades consolidadas• SSS puede verse como una TP adaptada a las especificidades

de un territorio • SSS es una estrategia de diversificación en que el target son

nuevas actividades nacidas de actividades muy consolidadas• S3 incluye:

– criterios de selección de las actividades– Estrategia para desarrollar esas actividades (similar TP)

Conclusión general (1): Política social de innovación

• frente a la visión teórica estándar que considera el libre mercado como un mecanismo de asignación óptima de los recursos, cabe considerar que las decisiones en los mercados son adoptadas por un poderoso subconjunto de la sociedad, que las orienta en beneficio propio y no en beneficio del conjunto de la sociedad. Como consecuencia, las decisiones tenderán a producir resultados socialmente ineficientes.

• La cuestión no se resuelve simplemente con darle un mayor protagonismo al Estado o a las diferentes Administraciones sino que requiere cambiar también la forma de incidir y controlar la acción de las instituciones. El Estado en sí mismo no es mejor gestor ni más democrático, todo depende de como se articule su funcionamiento. El Estado también presenta fallos, pero al igual que no se desecha el mercado por la existencia de “fallos de mercado” tampoco se debe desechar el Gobierno por el hecho de que haya “fallos de gobierno”. En todo caso, romper con los fallos del pasado, tanto por exceso de mercado como por exceso de Estado, requiere adoptar un enfoque alternativo

Conclusión general (2): política social de innovación

• El papel del gobierno en la política tecnológica no debe reducirse a subsidiar los gastos en I+D de las empresas, y particularmente de las grandes empresas. Más bien debería orientarse cualitativamente incorporando una perspectiva de las necesidades sociales y evitando una excesiva concentración de la actividad innovadora en un número reducido de grandes empresas.

• Repensar el papel de los servicios públicos: salud, sector sanitario, servicios sociales, preservación del medio ambiente

• Repensar la innovación para satisfacer las necesidades sociales básicas

Background phase Pre-emergence Emergence

Time

Science Education (include skills, personnel and institutes) Financial structures IP laws Public sector use of science Private sector use of science Industrial capacities Labour market Transnational economic relations Political system and history of cooperation Health system

Public biotech R&D Private biotech R&D Pool of scientists Tech Transfer Entrepreneurial activity Start-ups (SUs) Finance for SUs Support services Large pharma/firms in bio-related industry Trial infrastructure Number of firms Key individuals

Est. biotech sectors (Elements from pre-

stage, plus) Pipeline of products Service structure Manufacturing Stabilized links with other firms Emerging market solidity Larger firms or larger number of firms Serial entrepreneurs Employment churn

T0a T0b T0c

Txy

Txy

Txy

The concept – What is smart specialisation?

• Smart specialisation: not a new word for regional innovation policy– Many things to do that are not the realm of smart specialisation

• Smart specialisation deals with more ‘vertical and non neutral’ logic of resource allocation and prioritization– Defining a method to help policy makers to identify desirable areas for

interventions in such a ‘vertical’ logic (some technologies, fields, sub-systems)• Why is it important? The logic of ‘specialisation’ is intact

– Significant returns to size in R&D and innovation activities. Indivisibilities, gains from specialisation, even the abitility to capture spillovers depnds on the existence of sufficiently large nearly R&D sector

– Small is not (necessarily) beautiful (even in the information age)!• Difficult policy challenge :

– How to prioritize and favour some R&D and technological activities, some subsystems or fields while not dissipating the power of market-driven resource allocation in boosting decentralized entrepreneurial experiments?

Issues for a region (country)• You need to improve framework conditions (horizontal

policy): this is not smart specialisation but strongly needed• You need to determine priorities in terms of R&D &

technological activities : this is smart specialisation• Difficult because it implies guessing future development of

technologies and markets. Mistakes and failures are possible

• Usual responses:– Cafe para todos– Imitating the next region (or California!)

• Smart specialisation suggests another approach to minimize these risks

5 principles/1• Self-discovery (or entrepreneurial discovery)

– The best bet is entrepreneurial trial and error– Priorities will be identified where and when opportunities are

discovered by entrepreneurs– Prioritization is no longer the role of the omniscient planner but

involves an interactive process, in which the private sector is discovering and producing information about new activities and the government assesses potential and then empowers those actors most capable of realizing the potential

– This principle is so important that any policy that did not include this provision would have an entirely different character

– But need for pragmatic interpretation (in particular in regions with poor entrepreneurial capabilities)

5 principles/2• The response to the big question ‘what are my priorities?’ is not given at

sector level nor at the individual level of companies but at the level of « new activities »– In the pulp and paper/nano case, what needs to be prioritized is not the sector

as such but the activity of exploring the potential of nano to improve operational efficiency

– In the plastic industry case, what is supported is not the plastic industry as such but the activity of exploring diversification path of the plastic firms from the car industry to biomedical sector

• These activities:– Are new, aim at experimenting and discovering opportunities, have the

potential to generate learning spillovers; and– Need public funding to emerge and grow (have scale and agglomeration

economies, can fail because of coordination failures) • In doing so, the government achieves two things: i) improves the general

performance of a sector; andii) builds capabilities

5 principles/3

• In general what is discovered as future priorities are those activities where innovative projects complement existing productive assets (related variety)– Modernisation– Diversification– Transition– Radical foundation (may happen!)

5 principles/4

• While at t0 some priorities emerge and subsequent activities will be supported, it is likely that 3 or 4 years later other discoveries will be made in other parts of the regional system and the subsequent emerging activities will be supported as well

• « Smart specialisation entails strategic and specialised diversification » (P.McCann, at OECD)

5 principles/5

• Assessment: clear benchmark and criteria for success and failures are needed– The nature of this policy is experimental!

5 principles/summary• Non neutral policy• Self-discovery• Activity (not sector) as the right level for

decisions• No reason to keep the same priority over time

(diversification)• Experimental nature of policy• What matters is the policy process (which helps

identifying areas of desirable interventions)

5 principles/summary

• Non neutral policy• Self-discovery• Activity (not sector) as the right level for

decisions• No reason to keep the same priority over time• Experimental nature of policy• What matters is the policy process (which helps

identifying areas of desirable interventions)

New industrial policy agenda

These principles help regions to understand the nature and rationale of smart specialisation and to launch SSS initiatives … but

still many practical problems

• A way to avoid tough choices:– Priorities are emerging form the discoveries of opportunities– Not sectoral priorities– What is not supported NOW might be supported LATER (if..)– Specialised diversification!

• What is expected from regions as a smart specialisation strategy– Not so much to show a plan of priorities (they change)– But to show that the region has built and uses effectively the methods

and tools so that at any moment the agency is able to observe, set priorities and help early growth of the prioritized activities – it has a good command on the policy process

A good command on the policy process

• Entrepreneurial discovery– Information externalities– Capabilities – Extra-regional resources– Guiding and monitoring discoveries

• Observation, detection, evaluation– Real-time and fine grained– Evaluation criteria

• Early stage and growth– Addressing coordination failures– Providing the activity-specific public goods (incl. mobilizing extra-

regional resources– Developing mechanisms for higher risk finance

• Need for intelligently designed policy

Another way to help : identifying ex post and ex ante policies

• Both policies are important– Ex ante policy deals with the discovery process (incentives,

capabilities, detection, evaluation and early growth of the selected activities

– Ex post policy deals with the cluster phase • In general regions are «strong» in ex post policies..

– risk of supporting projects that would have been undertaken anyway• …but the core of a SSS is the ex ante policy which is much

more difficult to implement

The devil is…

• Competences of regional bureaucracies• The political governance: respective roles of

MS and regions

The economic rationales say that government should intervene in the supplyinnovation-related services only if a market or a system failure exists.

According to market failure the production of services may be better kept within the public sphere if they can be characterised as public goods, while the others should be left to private firms. It is an empirical task to identify which services are public goods and which are not.

The system failure rationale focuses on actors in a system and their interaction. Innovation-related services can be supplied by public or private organisations.

The policy implications are not evident but the potential scope for public provision of innovation-related services is substantial.If any right balance exists between public and private suppliers it is not possible to deduce it from theory.

Research infrastructures and services in the knowledge-based economy

Research infrastructures in the knowledge-based economy

• The needs of industries– Exploiting complementarities with public R&D– Enabling experimentations– Providing infratechnologies

• Stimulating private investments• Accessing the research infrastructure• The economics of dual use