POLÍTICAS TERRITORIALES Y TENDENCIAS EN LA … territoriales y... · RESUMEN La nomenclatura Acuífero Guaraní fue creada recientemente por investigadores de diversas universidades

POLÍTICAS TERRITORIALES Y TENDENCIAS EN LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEL AGUA

POLÍTICAS TERRITORIALES Y TENDENCIAS EN LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEL AGUA

Coordinadores:

Jul ián Mora Aliseda

Fernando dos Reis Condesso

Betina Cavaco de São Pedro

Pol ít icas territoriales y tendencias en la administración pública del agua

Design Gráfico

Maquetização:

Bet ina Cavaco de São Pedro

ISBN:

Referencia: CGL2009-05875-EBTE

Depósi to Legal :

Imprime:

Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página v i

ÍN D I C E

Pr ó lo go .................................................................................................................................................................... 9

L os R e c u rs os Hí d r i c os d e l a Re dE G ua ra n i /S e r r a Ge ra l : La Co n s tru c c i ón d e un Pr o ye c to

p a ra e l D es arr o l lo Es t ra te g i c o pa ra e l Con o S u r

Marcos Wachowicz ; Mar ia de Fá t ima Schumacher Wolkmer; Lu i z Fernando Sche ibe &

Luc iano Augus to Henn ing .............................................................................................................................. 12

Fu n c i on a l i dad d e l a s C ue n c as e n Esc e n a r i os d e C a mb i o C l i má t i co : In d i cad o r es d e

S e g u i mi e n to

Noel ia Gua i ta; Luc ía Landa & Ju l ia Mar t ínez ..................................................................................... 35

L a Ge s t i ó n Te r r i tor i a l y l o s R e c u rs os Híd r i c os e n E s pa ña

San t iago Rosado Pacheco . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

R e fu n d a me n ta ç ão do D i r e i to A mb i e n ta l c o mo C a mi n h o p a ra Ga ran t i a d a A d mi n i s t ra çã o

d a J u s t i ç a

Harrysson Luiz da S i l va; Ivana Luc ia Franco Ce i & Luc iana R ibe iro Lepr i ........................... 90

E n vi r on me n ta l F l ow s a s One o f th e S te p s fo r A t ta in i ng a M o ra S us ta i na b l e M ana g en t fo r

S ão Fr a nc i s co R i v e r , B ra z i l

Lafaye t te Dantas da Luz & Fernando Genz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102

I n u n da çõ e s em M e i o U r ban o . A s Di f i c u ld a d es d e I mp l e me n ta ç ão da L e g i s la çã o Vi g e n te

Ven tura , José E . ; Roxo , Mar ia José . ; Agre la , João . & Es teves , Leonor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

L a A d mi n i s t ra c ió n Pú b l i ca d e l A g ua e n E s pa ña e n e l R é g i me n V i g e n te . R e fer en c i a : L a

C u e n c a Hid r og r á f i ca d e l Ta jo

Mª Fernanda de l Hoyo A lves . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145

E vo l u c i ón y Te n d e n c ia s e n l a So s t en i b i l id a d : S u Ap l i ca c ió n a l Ca so E s pa ño l

Juan Franc isco Or t i z Ca lderón . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177

E x pl o ra ção d e Pe tró l eo e m Á g u a s I n te r na c i o na i s e m Fa c e d o D e se nv o l v i me n to

S u s te n tá ve l : A T u te la C ons t i tu c io na l do M e io A mb i e n te e a Co n tr i bu i ç ão Br as i l e i r a

Pedro Lucas de Moura Soares; Pa tr íc ia Borba V i l la r Gu imarães & Yanko Marc ius

A lencar Xav ier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199

L í n ea s de T ra ba jo pa ra la M e jo ra d e l a E f i c i en c ia e n e l U so d e l A gu a d e r i e go en

A n d a lu c ía . Pro g ra ma d e Eva l ua c ió n d e In s ta l a c i o ne s d e R i eg o

Rafae l Baeza; Ben i to Sa lva t i e r ra ; José Gabr ie l López & Pedro Gav i lán . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213

Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página v i i

C a mb i o s d e Oc u p a c i ó n e n la s S up e r f i c i e s d e A g ua e n la R aya C e n tra l Ib é r i ca

Ju l ían Mora A l i seda; Franc isco Jav ier Jara í z Caban i l la s & José An ton io Gut ié r rez

Ga l lego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236

Pl a n Es p e c i a l d e l A l to Gu ad i a na

Enr ique -J . Cal le ja Hur tad o . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277

E va l ua c ió n de l a R e cu r so s Hí d r i c os : U n M o de l o E co nómi c o d e E v a lu a c ió n

Mª Teresa Pas tor -Gosá lbez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286

A U t i l i za çã o R a c io na l dos R e c u r so s Hí dr i c os e a I n d ús tr ia S u c roa lc o o l e i ra : U ma A n á l i s e à

L u z d o Pr i n c íp i o do D es e nvo lv i me n to S u s te n táv e l

Lí l ian Gabr ie le de Fre i tas Araú jo & Pa tr íc ia Borba Vi lar Gu imarães . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300

Gestão Integrada de Recursos Hídr icos na A va l iação de Po l í t i cas Públ icas

Ambienta i s : Uma Abordagem de Caso Bras i l e iro

Patr íc ia Borba V i lar Gu imarães & Márc ia Mar ia R ios R ibe i r o . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321

L a M e tod o l og í a de Ge o - C iu d a d es A p l i ca da a l Ma n e jo y Ge s t ió n In te g ra l de C ue n c a B a jo

u n E n fo q u e Pa r t i c i p a t i vo

Anton io Romero F . & Esmeya Díaz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 340

R i e sg os y Cu an t i f i c ac ió n d e D a ño s po r Inu n d a c i ón

Alex Grac ia ; L lu í s Godé; Eva Crego; Migue l A . Arraba l ; V íc tor Gu irado; Gu i l l e rmo

Garc ía ; Cr i s t ina Lobera; Sonso les Gonzá lez & E lena Mar t ínez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353

C o mp l e j i d a d d e l Ma r co N o r ma t i v o de l R e c u rs o Hí d r i c o en un Pa í s Fed e ra l . Á mb i to

I n te r na c io na l e I n te r ju r i s d i c c io n a l

Adr iana N. Mar t ínez ; A l ic ia N . Ig le s ias & Adr iana Rosen fe ld . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 379

U t i l i za c ió n de Fa c to r es A s o c i a dos a C u e n c as Hí d r ic a s e n la I n fr a e s tr u c tu ra d e D a tos

E s pa c ia l e s OT A L E X

J o s é C ab e zas Fe r ná nd e z ; L u í s Fe r nán de z Po zo ; Ma r i án g e l e s Ro dr í gu e z Go nz á l ez ; T e r e sa

Ba t i s ta & C a r l o s P i n t o . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 411

C l av e s pa ra la P la n i f i ca c ión Hi d r á u l i ca , e n M e d ios I nsu l a r es y V o l cá n i co s

Juan Car los San tamar ta Cereza l & Jes ica Rodr íguez Mar t ín . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 434

Ob te n c i ó n d e I n d i ca do r es de M an e jo d e l A g ua d e Ri e go a t r av és d e S e mi n a r i o s Co n t i n uos

d e A s e so ra mi e n to a l R eg ante

Sa lva t ier ra Be l l ido , B . & Carrera Mar t ínez , T . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 458

Desenvolv imento Sustentável e Gestão de Recursos Hídr icos Página 9

Prólogo

Si como señala la Car ta Europea de Torremolinos, la Ordenación del

Terr i tor io es " la expresión espacial de la pol í t ica económica, social , cul tural y

ecológica de toda sociedad", con mult i tud de f ines, entre e l los e l desarrol lo

socioeconómico y equil ibrado de las regiones, la mejora de la cal idad de vida,

la gest ión responsable de los recursos naturales , la conservación ambiental y e l

uso racional del ter r i tor io. Por e l lo , para abordar todo este abanico de

objet ivos se convier te al mismo t iempo en una discip l ina cient íf ica (Geograf ía ,

Ingenier ía , Economía, e tc .) , en una técnica adminis trat iva (marco jur íd ico) y

en una pol í t ica concebida como un enfoque in terdiscipl inar io y global, cuyo

objet ivo es un desarrol lo equi l ibrado de las regiones y la organización f í s ica

del espacio según un principio rector .

Ahora bien, no cabe duda que a lo largo de la h is tor ia los asentamientos

humanos han es tado determinados por las proximidades a las grandes

infraestructuras naturales, o sea, los val les y las cuencas f luviales de los r íos

más importantes. Donde no hay presencia abundante de agua las c iv i l izaciones

no alcanzaron un desarrol lo s ignif icat ivo.


En es tos momentos la mayoría de las grandes ciudades se ubican en el

entorno de los grandes r íos o lagos, o cuando su creci miento se ha debido a

cr i ter ios pol í t icos se ha necesi tado de grandes obras de canal izaciones para

l levar agua para e l uso urbano.

Por consiguiente , son los cursos f luviales y la d isponibi l idad de recursos

hídr icos quienes condicionan el desarrol lo de los terr i tor ios y los d iferentes

usos consuntivos (aquel en el que por caracter ís t icas del proceso exis ten

pérdidas volumétr icas de agua) y no consuntivos (es aquel en el que no exis te

pérdida de agua, ya que la cant idad que entra es la misma o aproximadament e

la misma que termina con el proceso) del agua.

En este evento se anal iza la s i tuación de los d is t in tos procesos

(planeamiento, gest ión y normativa) y en los d iferentes países de Iberoamérica,

y desde múlt ip les perspect ivas (ambiental , económica, social , jur íd ica y

terr i tor ia l) , por lo que es ta obra servirá a los invest igadores y a las

ins t i tuciones como base para la ref lexión y el debate, colocando el d iagnóst ico

en el n ivel de referencia más actual izado.

Para f inalizar queremos mostrar nuestros más s in ceros agradecimientos a

las ins t i tuciones f inanciadoras y colaboradoras para que es te Congreso haya

s ido una real idad:

Minis ter io de Ciencia e Innovación (CGL2010 -09281-E (subprograma

BTE), Inst i tu to Super ior de Ciências Sociais e Pol i t icas da Univers idad e

Técnica de Lisboa, Fundicotex ( www.ceditex.org) , Planestrategias, Liga

Mundial de Abogados Ambiental is tas (LIMAA), ATINA, Observator io para la

Sostenibi l idad de España (OSE), Inst i tu to para a Conservaçao da Natureza e

Biodivers iade, Revis ta de Indu str ia e Ambiente, y la Revis ta Planeamento

Los Coordinadores

Jul ián Mora Aliseda

Fernando dos Reis Condesso

Betina Cavaco de São Pedro

http://www.ceditex.org/


LOS RECURSOS HÍDRICOS DE LA REDE GUARANI/SERRA G ERAL : LA

CONSTRUCCIÓN DE UN PROYECTO PARA EL DESARROLLO

ESTRATÉGICO PARA EL CONO SUR

MA R C OS WA C HOW I C Z

Asesor jur íd ico de l proyec to Rede Guarani /Serra Geral . Profesor permanente en e l

Curso de Postgrado Maestrado/Doc torado en Derecho de la Univers idade Federal de

Santa Catarina (UFSC). Doctor en Derecho por la Univers idade Federa l do Paraná

(UFPR). Maes t ro en Derecho por la Univers idade Cláss ica de L i sboa - Por tugal .

marcosw@ccj .u fsc .br

MA RI A D E FÁ T I M A SC HU M A C HE R WOL KM E R

Coordinadora genera l de l Proyecto Rede Guarani /Serra Geral .

[email protected]

LU I Z FE R N A N D O SC HEI B E

Coordinador t écn ico , en Santa Catarina , de l Proyecto Rede Guarani /Serra Geral ,

pro fesor de la Univers idade Federa l de Santa Catar ina (UFSC).

sche ibe2@gmai l . com

LU C I A N O AU GU S T O HEN N I N G

Maestrando en Geograf ía en la UFSC.

[email protected]

ÍNDICE: 1. INTRODUCCIÓN. 2. UNA ECOLOGÍA DE SABE RES. 3. BREVE

HISTÓRICO DEL PROYECTO. 3.1 Fomento. 3 .1.1 ANA y FAPESC 3.1.2

Enmienda Par lamentar ia . 3 .2 Aparcer ías. 3 .2 .1 FUNJAB y FAPESC. 3.2 .2 Las

Univers idades Involucradas. 4 . LA COMUNIDAD ACADÉMICO -CIENTÍFICA

COMPROMETIDA CON LA BÚSQUEDA DE SOLUCIONES. 4.1 Aspectos

Jur íd icos. 4 .2 Educación Ambiental . 5 . DESAFÍOS PARA LA CONTINUIDAD

DE LA INVESTIGACIÓN. 6. REFERENCIAS.

mailto:[email protected]




M A R C O S W A C H O W I C ; M A R I A D E F Á T I M A S C H U M A C H E R W O L K M E R ; L U I Z F E R N A N D O S C H E I B &

L U C I A N O A U G U S T O H E N N I N G


RESUMEN

La nomenclatura Acuífero Guaraní fue creada recientemente por

invest igadores de diversas univers idades de países del Cono Sur

la t inoamericano (Brasil , Argentina y Uruguay) para unif icar la denominación

del s is tema acuífero que permea el subsuelo de sus terr i tor ios const i tuyéndose

en el mayor manantia l de agua dulce transfronter izo del mundo. La importancia

geopolí t ica del Acuífero Guaraní representa un agente in tegrador de los países

del Mercosur que merece un tra tamiento y cuidado específ icos, que sobrepasan

las cuest iones pol í t icas, económicas y diplomáticas de los países

geográf icamente involucrados. El presente e s tudio relata la creación de una red

de univers idades transfronter izas en la región, as í como el desarrollo de las

act iv idades real izadas para construir a mediano y largo plazo las bases de

conocimiento técnico que puedan apoyar pol í t icas públicas transfro nter izas

para un desarrol lo sostenible .

PALABRAS CLAVE: Recursos hídr icos . Acuífero Guaraní . Desarrollo

sostenible .

L O S R E C U R S O S H Í D R I C O S D E L A R E D E G U A R A N I / S E R R A G E R A L : L A C O N S T R U C C I Ó N D E U N

P R O Y E C T O P A R A E L D E S A R R O L L O E S T R A T É G I C O P A R A E L C O N O S U R


1 INTRODUCCIÓN

El término Acuífero Guaraní fue propuesto hace algunos años, en una

reunión de invest igadores de varias univers idades de países del Cono Sur

(Brasi l , Argentina, Paraguay y Uruguay), como una forma de unif icar la

nomenclatura de un s is tema acuífero común a todos el los, y en homenaje a la

nación de los indios guaraní que habi taban el área de su abrangencia.

Anter iormente, es te acuífero era conocido en Brasi l por el nombre de Botucatu,

por e l hecho de que la pr incipal capa de roca que lo compone es un areni to de

or igen eól ico, reconocido y descrip to por primera vez en el municipio de

Botucatu, Estado de São Paulo .

Se considera e l Acuífero Guaraní e l mayor manantia l de agua dulce

subterránea t ransfronterizo del mundo, local izado en la región centro -este de la

América del Sur, entre 12º y 35º de la t i tud sur y 47º y 65º de longitud oeste.

Ocupa un área de 1,2 mil lones de km², extendiéndose por Brasi l (840.000 km²) ,

Paraguay (58.500 km²) , Uruguay (58.500 km²) y Argentina (255.000 km²) .

Su mayor ocurrencia es en te rr i tor io brasi leño (dos tercios del área total) ,

incluyendo los es tados de Goiás , Mato Grosso do Sul, Minas Gerais , São

Paulo, Paraná, Santa Catar ina y Rio Grande do Sul.

Ese depósi to de proporciones gigantescas de agua subterránea es tá formado

por derramamientos de basal to ocurr idos en los per íodos Tr iás ico, Jurásico y

Cretácico Infer ior (entre 200 y 132 mil lones de años) . Está const i tuido por los

sedimentos arenosos de la formación Piramboia en la base (Formación Buena

Vista en Argentina y Uruguay) y ar eni tos Botucatu en la cumbre (Misiones en

Paraguay, Tacuarembo en Uruguay y en Argentina) .

La espesura to tal del acuífero var ía de valores super iores a 800 metros

hasta la ausencia completa de espesura en áreas in ternas de la cuenca.

Considerando una espesura mediana acuífera de 250 metros y porosidad

efect iva de 15%, se es t ima que las reservas permanentes del acuífero (agua

acumulada a lo largo del t iempo) sean de l orden de 45.000 km³.

El Acuífero Guaraní const i tuye una importante reserva estratégica para e l

abastecimiento de la población, para e l desarrol lo de las act iv idades

económicas y del ocio. Su recarga natural anual (pr incipalmente por las

l luvias) es de 160 km³/año, s iendo que de es ta 40 km³/año const i tuye el

potencial explotable sin r iesgos para e l s is tema acuífero. Las aguas en general




son de buena cal idad para e l abastecimiento público y otros usos, s iendo que

en su porción conf inada, los pozos t ienen ce rca de 1.500m de profundidad y

pueden producir f lujos super iores a 700 m³/h .

La importancia geopolí t ica del Acuífero Guaraní representa un verdadero

agente in tegrador de los países del Mercosur, pues, más al lá de cuest iones

pol í t icas, económicas y diplomát icas, es te manantia l une geográf icamente

Argentina, Brasi l , Paraguay y Uruguay.

Su es tudio requiere un debido levantamiento para que su conocimiento

pueda construir pol í t icas transfronter izas de mediano y largo plazo, que

posibi l i ten la concepción de un de sarrol lo sostenible , lo que es s in duda una de

las cuest iones más importantes de los países que forman par te de la comunidad

del Atlánt ico Sur.

2 UNA ECOLOGÍA DE SABERES1

Ante la d imensón de la cr is is ambiental , se p lantea hoy como cuest ión

central una revis ión profunda de nuestra concepción de desarrol lo sostenible .

El avanzo cient íf ico , sobordinado a los in tereses del capi ta l ismo y promovido

por la ideología del progreso, nos hizo creer que los recursos ambientales

ser ían inf in itos y que los benef icio s de es te modelo podr ían ser general izados a

toda la humanidad. En ese sent ido,

a cr i se ambien ta l é a c r i se de um modelo econômico, de um mode lo

c iv i l i za tór io que degrada o meio ambien te , sub -valor iza a d ive rs idade

cul tu ra l e desconhece o Out ro (o indígena , o pobre , a mulher , o negro , o

Sul ) , ao mesmo tempo em que pr iv i legia um modo de produção e um est i lo

de v ida que não pode benef ic ia r a todos , d iante dos l imi tes da na tureza e das

mudanças c l imát icas provocadas pe la sua mat r iz energét ica , ameaçando a

cont inuidade da v ida no nosso p lane ta . (MANIFIESTO POR LA VIDA,

2002:16) .

Todos los problemas que al teran la cal idad del medio ambiente afectan en

pr imer lugar e l agua. Las reservas de agua dulce del p laneta es tán amenazadas

no sólo por las mudanzas en el c l im a global , s ino también por e l aumento de la

demanda con el crecimiento económico (más que el demográf ico) , por e l

1 Expresión usada por Boaventura de Souza Santos en el artículo “Para além do pensamento abissal: das

linhas globais a uma ecologia de saberes” (SANTOS, 2007).




proceso de degradación cual i ta t iva (asoreamiento de los r íos, contaminación

por a lcantar i l lado domést ico, industr ia l , pest ic idas, fenoles, e tc .) , redes de

abastecimiento con pérdidas s ignif icat ivas y técnicas de i rr igación abusivas.

La salud humana se fragi l iza por los efectos acumulat ivos de las cadenas

al imentar ias y de la contaminación del agua, problema que se ref leja en los

a l tos índices de mortalidad infant i l por d iarrea, para c i tar sólo una de las

consecuencias que más nos sensibi l izan, imponiendo una sol idar iedad act iva.

¿Es posible promover una transición del modelo de desarrol lo predator io

que adoptamos a un modelo que resolva la contradicción entre economía y

ecología?

A visão de um mundo jus to é tão essencia l pa ra a nossa sobrevivência como

a de um mundo produt ivo e o de um meio ambiente saudáve l . Discu t i r qual

do t rês é mais impor tante é não entender que não se t ra ta de a l te rna t ivas , e

s im de ob je tos a r t iculados , onde consegui r o avanço de um em det r imento

dos out ros não cons t i tu i avanço, e s im recuo para todos (DOWBOR,

1998:16) .

El desaf ío es crear condiciones de mudanza, dentro de una vis ión centrada

en el pr incipio de la v ida. Así , la reconstrucción de la economía empieza a ser

también un proceso de s ignif icación de la vida y de la exis tencia humana

(LEFF, 2006).

Es imprescindible transponer e l c írculo de las c iencias contenidas en el

l ímite de la racional idad moderna, abr iéndo se “até un campo s is têmico que

inclua e favoreça o f lorescimento de diferentes formas cul turais de

conhecimento” (MANIFIESTO POR LA VIDA, 2002:20). Aún dentro de las

l íneas del mismo manif ies to, se exige implementar una ecología de saberes que

sea el resul tado de un diálogo hor izontal in ter e in tracul tural , y también de una

vis ión ecosis témica e in terdiscipl inar ia , fundamentada en una nueva

cosmovis ión de la c iencia .

Elaborar propuestas que at iendan a una nueva ética ecológica es

potencial izar un abordaje complejo, que par ta del reconocimiento de los

benef icios de la racional idad instrumental y también de sus l ímites , superando

el conocimiento fraccionado en una vis ión ecosis témica. “A educação para a

sustentabi l idade deve entender -se neste contexto como uma pedagogia baseada




no diálogo de saberes, e or ientada até a construção de uma racional idade

ambiental” (MANIFIESTO POR LA VIDA, 2002:21).

En esa perspect iva, e l proyecto Rede Guarani/Serra Geral (RGSG) el ige la

gest ión in tegrada de las aguas (superf ic ia l y subterránea) como eje temático y

catal izador de la investigación en red, incluyendo diversos saberes c ient íf icos

y promoviendo amplia ar t iculación de invest igadores de univers idades,

ins t i tuciones de invest igación, fundaciones, para favorecer e l f lujo de

informaciones y la social ización de ese conocimiento, para un amplio debate

centrado en los problemas de gest ión de aguas con la toma de decis iones y

acciones necesar ias a l desarrol lo socialmente sostenible .

3 BREVE HISTÓRICO DEL PROYECTO

El h i to del proyecto Rede Guarani/Serra Geral 2 fue la preocupación

expresa en la Car ta de Foz del Iguaçu 3, e l 15 de octubre de 2004, en cuanto al

uso sostenible del agua subterránea almacenada en el Sis tema Acuífero Guaraní

(SAG), comprobadamente uno de los mayores s is temas acuíferos del mundo. A

par t ir de la par t ic ipación en aquel Seminar io Internacional , e l diputado federal

Edison Andrino, miembro de la Comisión de Relaciones Exter iores del

Congreso Nacional, se ha convencido de la necesidad del es tablecimiento, en

Santa Catar ina, de invest igaciones que consol idaran l íneas de invest igación, en

el ámbito académico, para or ientar d icho uso en el Estado.

Con el incent ivo del par lamentar io, e l paso siguiente fue ident if icar en la

Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) y en la Universidade do

Planalto Catarinense (UNIPLAC) los posibles invest igadores , y re lacionar los

actores es taduales y nacionales involucrados en la temática. En el mismo

per íodo, se e laboraba el h i to lógico del Programa para e l Desarrol lo Sosteni ble

de la Cuenca Hidrográf ica del Río Uruguay (Pro -Río Uruguay - Acuífero

Guaraní) , que contó con la par t ic ipación de los mismos invest igadores, con la

in tención de una ejecución in tegrada – tanto es as í que en el Decreto n. º 4 .870,

de 17 de noviembre de 2006, que ha regulamentado aquel proyecto , las

2 El Aquífero Serra Geral fue incluido posteriormente.

3 Resultado de las discusiones ocurridas durante el Seminario Internacional “Aquífero Guarani, gestão e

controle social”, realizado en Foz do Iguaçu, los días 14 y 15 de octubre.




respect ivas inst i tuciones fueron incluidas en su Consejo Director 4. En marzo

de 2005, e l proyecto de la RGSG contó con la adesión de la Fundação de Apoio

à Invest igação Cient í f ica e Tecnológica do Estado de San ta Catarina

(FAPESC), lo que fue decis ivo a toda la es tructuración del proyecto. En un

pr imer momento, la in tención era envolver todos los es tados de ocurrencia del

SAG (Goiás , Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais , Paraná, Rio

Grande do Sul , São Paulo y Santa Catar ina) . Sin embargo, tras e l “Encuentro

de la Unidad Nacional de Ejecución del Proyecto (UNEP) del Proyecto para la

Protección Ambiental y Desarrol lo Sostenible del Sis tema Acuífero Guaraní

(PSAG)”, el 07 de abri l de 2005 en la c iudad de Cu r i t iba, se ha optado por

incluir , en el proyecto, sólo el Estado de Santa Catar ina.

A par t i r de entonces, se han buscado fuentes de fomento y nuevas

aparcer ías cient íf icas:

3.1 Fomento

Los recursos captados a n ivel del gobierno federal para la real ización del

proyecto fueron fundamentales a la construcción de la Rede Aquífero

Guarani/Serra Geral , resul tado de dos acciones concominantes junto a los

órganos públicos federales y es taduales.

3.1 .1 Agência Nacional de Águas (ANA) y Fundação de Apoio à Pesquisa

Científ ica e Tecnológica do Estado de Santa Catarina (FAPESC)

La Conferencia Regional Sur de Ciencia , Tecnología e Inovación, real izada

en agosto de 2005, ha incluido por sugerencia de la Presidencia de la FAPESC

en sus deliberaciones la propuesta de es tudio in tegrado de C&T sobre

ut i l ización sostenible del Acuífero Guaraní , entre los tres es tados del sur , con

el apoyo de las respect ivas fundaciones de apoyo a la invest igación. Se ha

abier to as í una de las vías de recursos.

Para plei tear recursos junto a la ANA era necesar ia la elaboración de un

preproyecto. Fue hecha una reunión en Lages, con la presencia de la FAPESC y

representantes pol í t icos catar inenses , para la presentación de una propuesta de

4 Crea el programa para el Desarrollo Sostenible de la Cuenca Hidrográfica del Río Uruguay – PRO-

RÍO URUGUAY – ACUÍFERO GUARANÍ, define la estructura institucional para su implementación y

establece otras providencias.




invest igación, e laborada con la par t ic ipación de la coordinación de

invest igación de la UNIPLAC, visando concurr ir a un edi ta l lanzado por el

Minis ter io del Medio Ambiente 5. También han par t ic ipado de esa reunión otros

in tegrantes del Programa Pro-Río Uruguay e invest igadores de la Universidade

do Oeste de Santa Catarina (UNOESC). El preproyecto fue in t i tu lado “Una

Propuesta para Santa Catar ina: Agua y Calidad de Vida en la Región de

Recarga del Acuífero Guaraní”, y contemplaba pr incipalmente la cuenca del r ío

Canoas, en Urubici y en el sal to del r ío Caveiras , en el municipio de Lages,

además de las cuestiones referentes a l derecho apl icable a l Acuífero Guaraní y

a la educación ambiental . El preproyecto ha s ido entregado a la ANA en agosto

de 2005 por e l presidente de la FAPESC y por e l d iputado federal Edison

Andrino.

El in icio del año 2006 fue marcado por las ar t iculaciones con los dos

es tados. Con el apoyo f inanciero de la FUNJAB, fue posible traer

invest igadores a Flor ianópolis : de la Universidade Federal do Paraná (UFPR)

y del Centro Universi tário do Vale do Tacuari (UNIVATES/RS). El proyecto

entonces elaborado, int i tu lado “Zoneamiento Hidrogeológico y Propuesta

Jur ídica para e l Uso y Conservación del Acuífero Guaraní , con vis tas a l

Desarrol lo Sostenible en los Tres Estados del Sur de Brasi l”, tuvo amplia

cober tura local y nacional de la prensa. En el mes de marzo fue obtenida la

Car ta Compromiso de la contrapart ida de cada Estado, f i rmada por los tres

gobernadores . Así , cuando los té cnicos de la ANA sugir ieron la conf iguración

del proyecto en red de los tres es tados del sur , surgió la denominación REDE

GUARANI/SERRA GERAL (RGSG).

Los meses s iguientes fueron de in tensas reuniones dir ig idas a la

e laboración del Término de Referencia den tro de las exigencias de la ANA, así

5 El preproyecto intitulado “Una Propuesta para Santa Catarina: Agua y Calidad de Vida en la Región

de Recarga del Acuífero Guaraní”, y coordinado por la profesora doctora Maria de Fátima S. Wolkmer,

estaba dividido en cuatro subproyectos:

- Subproyecto 1: Agua y calidad de vida en el área de recarga/descarga del SAG en la cuenca del río

Canoas en Urubici (coord. prof. M. Sc. Luciane Costa de Oliveira);

- Subproyecto 2: Agua y Calidad de vida en el área de recarga del SAG en salto del río Caveiras, en el

municipio de Lages (coord. prof. M. Sc. Lucia Helena Baggio Martins);

- Subproyecto 3: Derecho aplicable al Acuífero Guaraní (coord. prof. M. Sc. Daniela de Abreu Santos);

- Subproyecto 4: Portal Acuífero Guaraní – Conocimiento integrado del Acuífero Guaraní (coord.

indicada por la FAPESC).




como con el CNPq (que también exigió formatación específ ica para aprobación

del proyecto) en todo el proceso. Los recursos obtenidos junto a la ANA, a

t ravés del CNPq, fueron repar t idos entre los t res es tados y su l iber ación sólo

ocurr ió en los ú l t imos días del año 2007/inicio de 2008. A estos se ha sumado,

en Santa Catar ina, una sustancial contrapar t ida de la FAPESC, t ras la

formatación f inal del proyecto atendiendo también a las especif icaciones y

or ientaciones de es ta agencia de fomento. Esos recursos const i tuyen, en su

pr imera fase, e l montante to tal de la suma para costear e l proyecto .

3.1 .2 Enmienda parlamentaria

Otro importante para la obtención de los recursos fue la sol ic i tación, en

2005, a l Foro Par lamentar io Catar inense, de una enmienda colectiva, en el

valor de R$ 12.000.000,00. La enmienda fue aprobada por la unanimidad de los

par lamentarios catar inenses y colocada en el Presupuesto General de la Unión

para e l año 2006, con el valor de R$ 8 .000.000,00.

Durante todo el año de 2006 ha proseguido el trabajo para la l iberación de

esos recursos, cuya pr incipal f inal idad era dotar las univers idades con

laborator ios, equipamientos, l ibros, es tructura para e jecución de la

invest igación visando a su continuidad y , pr incipalmente, formación de

competencias locales vinculadas a las univers idades, const i tuyendo una nueva

generación de invest igadores actuando en red, en una vis ión in terdiscipl inar ia

e in ter inst i tucional sobre los usos del agua.

En la concepción general del proyecto referente a la enmienda colect iva,

REDE GUARANI/SERRA GERAL – Santa Catar ina: Infraestructura,

Capaci tación e In tervención (RGSG -SC:ICI) , e l valor f inal de R$ 4.250.000,00

fue repasado a la Caixa Econômica Federal (CEF), en el año 2006 par a

apl icación vía FAPESC, exigiendo la pronta in termediación del presidente de

la misma junto al gobernador del Estado. En enero de 2007 ocurr ió la pr imera

reunión con el equipo de la CEF y la presentación de los invest igadores y

propuesta de trabajo para r eal ización de las l ic i taciones, un in tr incado proceso

que en junio de 2010 aún se encontraba en marcha – y nuevamente suspenso

debido a restr icciones en los per íodos electorales.




3.2 Aparcerías

El proyecto solamente fue posible con el es tablecimiento de un plan

es tratégico que incluir ía desde su in icio la creación de aparcer ías .

3.2 .1 FUNJAB y FAPESC

La Fundação José Arthur Boiteux (FUNJAB) ha quedado responsable por la

e jecución del proyecto, prestando apoyo f inanciero en las e tapas in iciales, y

logís t ico hasta mediados del año 2009, cuando se ha desl igado del proyecto;

o tra aparcer ía fundamental fue de la FAPESC, que tra jo legi t imidad para

adesión de las FAPs de Rio Grande do Sul y Paraná y respect ivos gobiernos

es taduales, as í como en la v iabi l iza ción de los recursos de los órganos

federales involucrados.

3 .2 .2 Las universidades involucradas

Fue esencial también la conf ianza de los rectores de la Universidade

Federal de Santa Catarina (UFSC) y de la Universidade do Planalto

Catarinense (UNIPLAC), cuyos profesores par t ic iparon desde el inicio del

proceso de inst i tución de la Red, y de los d ir igentes de las demás inst i tuciones

catar inenses, como la Universidade do Oeste Catarinense (UNOESC), e l

Centro de Agricul tura e Veterinária da Unive rsidade do Estado de Santa

Catarina (CAV/UDESC), la Empresa de Invest igação e Extensão Agropecuária

de Santa Catarina (EPAGRI) y, más recientemente, la Fundação Universidade

Regional de Blumenau (FURB) y la Universidade de Chapecó

(UNOCHAPECO). 6

6 Los principales investigadores relacionados al proyecto, en cada una de esas entidades, fueron o son

la prof. dra. Maria de Fátima Schumacher Wolkmer (idealizadora y coordinadora general), y los/las

prof. Edgar Galilhete, Eloi Ampessan Filho, Lucia Helena Baggio Martins, Luciane Costa de Oliveira,

Valdeci Israel y Lucia Ceccatto, de la UNIPLAC; los prof. drs. Luiz Fernando Scheibe (coordinador

técnico), Rogério Portanova, Carlos Henrique Lemos Soares, Joel Pellerin, Luiz Carlos Pittol Martini,

Orides Mezzaroba y Luiz Antonio Paulino, de la UFSC; los/las profs. Anderson Guzzi, Eduarda M.

D. Frinhani, José Carlos Azzolini, Márcia Bundchen, Máira Dallavéquia, Fabiano Alexandre Nienow,

dr. Joviles Trevisol, de la UNOESC; los/las prof. dra. Mari Inês C. Boff, dr. Silvio Luis Rafaeli

(CAV/UDESC); los inv. dr. Pedro Boff, dr. Tássio D. Rech, Vilmar F. Zardo (EPAGRI/Lages); y,

posteriormente, prof. Leonel Piovesan (UNOCHAPECO) y profa. dra. Noemia Bohn (FURB),

además de los profs. drs. João Alberto A. Amorim, de São Paulo, y Alvaro Sanchez Bravo, de la

Universidad de Sevilla.




4 LA COMUNIDAD ACADÉMICO-CIENTÍFICA COMPROMETIDA CON

LA BÚSQUEDA DE SOLUCIONES

El modelo de “gest ión de recursos hídr icos” con base en la ofer ta es tá en

cr is is , aún en países como Brasi l , donde la d isponibi l idad de agua no

const i tuye, a pr imera vis ta, un problema. Ocurre que la d is tr ibución de las

aguas en el ter r i tor io brasi leño no es uniforme, y a lgunas regiones enfrentan

ser ios problemas de abastecimiento: “em algumas metrópoles, como São Paulo,

Recife e o Distr i to Federal , a fa l ta de planejamento, a l iada à conta minação dos

recursos hídr icos , conver te o abastecimento em uma delicada questão social”

(IRIGARAY, 2003:49).

En 2005, cuando ha in iciado el proyecto RGSG, la región oeste del Estado

de Santa Catar ina ya era cast igada había cuatro años por sucesivos per ío dos de

fal ta de l luvia, afectando no sólo la agr icul tura y la economía, como los

recursos ambientales, especialmente em cuanto al equi l ibr io de los

ecosis temas acuát icos . La repet ic ión de esos “est iajes” ha apuntado la

necesidad no sólo de buscar respuest as a los problemas más urgentes, s ino

también de promover un debate centrado en las cuest iones que caracter izan el

uso y la gest ión in tegrada de las aguas. En ese contexto , las aguas subterráneas

son es tratégicas, por su cal idad y fáci l accesibi l idad, exig iendo invers iones

menores que el agua superf ic ia l .

Sin embargo, como ha subrayado la ex -minis tra del medio ambiente ,

Marina Si lva (2007) ,

para que possamos a t r ibu i r à s águas subter râneas seu devido va lor como

recurso es t ra tég ico e impor tante fon te de abas tec imento , são necessár ias

ações no sent ido de ampl iar os conhec imentos t écn icos , implan ta r uma rede

e fe t iva de moni toramento , implementa r a ges tão in tegrada das águas

sub te r râneas e super f ic ia is , bem como a capac i tação de t écn icos , ges tores e

da soc iedade em gera l . (SILVA, M. , 2007:05) .

Desarrol lar un modelo de uso sostenible de las aguas, pasando de los

enfoques convencionales de gestión de recursos hídricos a un enfoque

ecosis témico de uso in tegrado del agua, exige que se empiece a ver la cal idad

del agua a part i r de la cal idad del medio ambiente. Eso ha hecho que se

sumaran esfuerzos de la comunidad cient íf ica de Santa Catar ina, con

invest igadores de diferentes áreas de univers idades y fundaciones, para




desarrol lar d iecis ie te componentes de un proye cto objet ivando un modelo de

gest ión in terdiscipl inar ia , teniendo el conocimiento cient íf ico y la educación

ambiental como factores fundamentales a una mudanza cul tural y la adesión de

la población, s in las cuales n inguna pol í t ica pública obt iene el resul t ado

esperado.

La ident if icación de algunas pr ior idades ha fundamentado la e laboración de

las metas y e tapas del proyecto: en pr imer lugar , e l forta lecimiento de las

univers idades y fundaciones para la implementación del proyecto RGSG, así

como el desarrol lo de capacidad es regionales como un elemento esencial en la

def in ición e implementación de pol í t icas públicas. Para que la Red pudiera

a lcanzar sus objet ivos de uso in tegrado de las aguas superf ic ia les y

subterráneas , fue identif icada la necesidad de equipar las ins t i tu ciones con la

infraestructura imprescindible a la ejecución de las invest igaciones , lo que se

hace desde 2008, a través de la adquis ic ión de equipamientos y mater ia l

permanente para var ios laborator ios, con los recursos obtenidos por la

aprobación y l iberación de la Enmienda Colectiva de la Bancada Parlamentar ia

Catar inense.

Esa infraestructura, además del objet ivo de dar sustentación a las

invest igaciones previs tas en var ias de las metas de la Red, visa también dar

sopor te a aquel las que se seguirán desa rrollando tras e l término de es te

proyecto , así como la permanente cual i f icación de actores locales a t ravés de la

educación formal e informal sobre medio ambiente, desarrol ladas en las

univers idades y en proyectos de extensión.

El agua está local izada te rr i tor ia lmente y debe de ser adminis trada

localmente par t iendo del reconocimiento de la exis tencia de los l ími tes f ís icos

mater ia les a l desarrol lo. Todas las mudanzas deben ser precedidas por un

diagnóst ico y por la es tructuración/disponibi l ización de una base de datos

c ient íf icos que fundamenten polí t icas públicas in tegradas para e l uso del agua

y el uso de la t ierra. Ocurre que el Estado de Santa Catar ina, a l contrar io de

sus vecinos, prácticamente no contaba con equipos permanentes de

invest igación en el sector de recursos hídr icos, careciendo, por lo tanto, de una

base sól ida de datos que permit ieran construir soluciones para la gest ión y

recuperación de los ecosis temas acuát icos, y a l ternat ivas a los problemas de

contaminación y sobre -explotación de acuíferos , a la reducción de la




biodivers idad, entre o tros. Se destacan as í e l valor del conocimiento y acciones

locales como un factor determinante de pol í t icas ef icaces . Las propuestas

necesi tan tener como base diagnóst icos interdiscipl inar ios , la innovaci ón

tecnológica y también el rescate de la sabidur ía local que enseña maneras,

sedimentadas por la práct ica, de reproducir la v ida. In tensif icar e l in tercambio

de exper iencias exi tosas y divulgar sus práct icas forman par te de un proceso

que busca desarrol la r un modelo de gobernabil idad que propicie e l trabajo en

red entre los segmentos sociales comprometidos con la é t ica ecológica.

De esta forma, e l proyecto fue formulado como una in iciat iva

in ter inst i tucional, basada en la invest igación -acción, intercambio

(conocimiento compart ido) , empoderamiento local a t ravés de la educación e

ins trumental ización de las univers idades como inductoras de la mudanza de los

enfoques tradicionales, de gest ión de agua como recurso, para nuevos enfoques

de gest ión ecosis témica, como un hi to regulator io basado en el “bien vivir”

expreso en el neoconst i tucional ismo.

Para la formación de competencias locales, se ha optado por la creación de

un núcleo de es tudios avanzados de gest ión de aguas, asegurando a través de

una es tructura central una plataforma de diálogo, formación, capaci tación e

i rradiación de conocimiento. Esta sede ser ía compuesta por una bibl io teca,

infraestructura para el funcionamiento de dos programas de maestrado

(Derecho y Medio Ambiente y Salud), con aula para e nseñanza a d is tancia , y

aulas receptoras que funcionar ían de forma i t inerante en los municipios de la

región.

En segundo lugar , para e l funcionamiento en red de la RGSG, es

fundamental e l f lujo de informaciones, teniendo en vis ta la conf iguración de un

conocimiento in terdiscipl inar io. La metodología in terdiscipl inar ia a par t ir de

la racional idad ecosis témica no sólo produce un conocimiento complejo y

objet ivo, s ino también for ta lece a t ravés de la educación “novas s ignif icações

sociais , novas fórmulas de subjet iv idades e posicionamentos pol í t icos d iante

do mundo” (LEFF, 2006:52).

En el abordaje del agua no podemos olvidar que su ciclo in teractúa con el

medio ambiente y es insust i tu ible para la manutención de la v ida en nuestro

planeta. Recurr ir a l agua no es una cuest ión de elección, pues como apunta

Ricardo Petrel la (2002),




a água é sem dúvida o e lemento v i ta l e ssencia l e insubs t i tu íve l para a v ida

de todas as espéc ies . Durante mi lhões de anos , os se res humanos puderam

v iver sem pet ró leo , sem car ro , sem e le t r ic idade e , inc lus ive sem o Euro . . .

Porém nenhum se r humano pode v iver no passado, nem poderá v iver no

fu turo , sem água . (PETRELLA, 2002)

Así, por su relevancia , por ser la base de la v ida, es imprescindible abordar

e l tema de forma in tegral , apor tando conocimientos de diferentes áreas: el

diálogo de saberes promoverá una vis ión in terdiscipl inar ia /s is témica del área

seleccionada para invest igación, buscando no sólo la in tegral idad del medio

ambiente, pero también la in terdependencia de los saberes económico, social ,

ambiental y cul tural , en la búsqueda de la sustentabi l idad.

Se tra ta de una nueva racional idad,

que in tegra o pensamento e os va lores , a razão e o sent ido , e s tá aber ta à

d i ferença e à d ivers idade , busca cons t i tu i r uma economia g lobal , in tegrada

por economias loca i s baseadas na espec i f ic idade da re lação do mate r ia l e do

s imból ico , da cu l tura e da na tureza .” ( LEFF, 2009:01)

La divers idad es un elemento central en el d iseño de la invest igación, de

ahí e l abordaje complejo con desafíos tanto del campo conceptual como de la

acción práct ica . La formatación en red fue una contingencia (determinada por

las fuentes de recursos del proyec to) , pero fue el factor que ha promovido una

mudanza de foco, creando nuevas posibil idades metodológicas y expandiendo

la escala del campo de actuación.

El concepto de red propuesto es un s is tema de información con

complementar iedad tecnológica, ident idad social y cultural , y aprendizaje

colect ivo. Las propiedades in ternas de esa infraestructura t ienen f lexibi l idad

in terorganizacional y la e levada capacidad de integrar competencias.

Actuar en red trae innúmeras ventajas, pero al mismo t iempo presenta

desaf íos complejos en su gestión técnico -adminis tra t iva, especialmente

envolviendo proyectos interunivers i tar ios, lo que demanda constante

evaluación y ajustes en los procedimientos operator ios . Especial is tas apuntan

como valores imprescindibles en el funcion amiento de un proyecto organizado

en red: la hor izontalidad, objetivo común, exper imentación, conf ianza,

par t ic ipación y f lujo de información (FUNJAB, 2008).

Potencial izar y v iabi l izar un enfoque in terdiscipl inar io entre

invest igadores de diferentes área s e ins t i tuciones const i tuye el mayor desaf ío




del proyecto, exigiendo una ser ie de herramientas que favorezcan el d iálogo y

el cambio de exper iencias/cooperación. La red RGSG t iene como “nudos” los

invest igadores de las univers idades y fundaciones con área de actuación directa

en las cuencas hidrográf icas del imitadas para es tudio. In tegrar a los

invest igadores e ins t i tuciones, en diferentes áreas, de forma igual i tar ia

a lrededor del objet ivo común, exige un f lujo de información que const i tuye el

mayor desafío de la red . Así, la gestión de la información es fundamental en un

proyecto en red.

Las herramientas previstas en el proyecto para dar sopor te y d inamicidad a

la c irculación, a la comunicación, fueron el ambiente v ir tual , o websi te ; los

seminar ios, congresos y otros eventos temáticos; e in tercambio constante entre

los invest igadores y la sede. La coordinación general y técnica, asesorada por

técnicos y becar ios, asumir ía e l papel de mediación, ya que son el los los que

deberán servir de puente a la co municación entre los miembros de la red, para

que t rabajen de forma cooperat iva y puedan enseñar su trabajo al exter ior de la

red.

Otro elemento in tegrador serán las aulas de te leconferencias , para

reuniones temáticas con ocurrencia per iódica entre invest igadores, con cambio

de exper iencias, creándose una necesar ia cul tura de par t icipación, además de

ampliar las posibi l idades de soluciones innovadoras para la invest igación.

La consol idación de la par t ic ipación en red forma par te de un proceso de

mudanza cultural , que envuelve “aprovei tar a heterogeneidade dos membros da

rede e mudar a cul tura da competi t ividade para a cooperação”

(GIANNECCHINI , 2005:01). En esa búsqueda, es tán previs tas char las de

especial is tas en es tudios in terdiscipl inar ios , aprovechando la infraestructura

instalada de te leconferencias.

Crear la ident idad de la red también for ta lece la par t ic ipación, as í como un

regis tro de la memoria de la red . “A trajetór ia da rede, a forma como ela fo i

cr iada, devem estar d isponíveis para que cada um que queira entrar na rede

saiba como ela se desenvolveu.” ( GIANNECCHINI , 2005:01) Así, la red se

presenta como una solución para e l enfrentamiento de problemas complejos

como los del agua, que exigen nuevos paradigmas que incorporen la

t ransdisciplinar idad y transcul turalidad, exigiendo diferentes conocimientos y

un trabajo cooperat ivo. Sin embargo, la comunicación y circulación de la




información que es fructo de la invest igación es imprescindible tanto in terna

como externamente. Visando a la d ifusión de la s informaciones fue creado un

websi te (www.rgsg.org.br) y es tá s iendo elaborado un banco de datos e

imágenes, además de la promoción de seminar ios y reuniones temáticas,

par t ic ipación en eventos , cursos, congresos y publicaciones.

En ese contexto, se dest aca el proyecto de educación ambiental y la

par t ic ipación en audiencias públicas para discut ir la re levancia de pol í t icas que

at iendan la preservación, la conservación y el uso in tegrado y sostenible de las

aguas, incluso la subterránea.

4.1 Aspectos Jur ídicos

Para una vis ión ecosis témica el agua debe de ser aprehendida

jur íd icamente, s iendo atendidas , en la formalización de derechos, todas sus

funciones.

En este sentido, como bien señala Pedro Arrojo Agudo (2006),

mesmo sendo a água , do ponto de v i s ta f í s ico qu ímico, um e lemento

perfe i tamente de f in ido, suas funções são d iversas e os va lores ge rados pe las

múl t ip las funções são de na tureza d iversa , exig indo aprec iações de va lor

d i ferenciadas , ou se ja :

a . A água em função da v ida , o que a conecta com di re i tos humanos (v ida

no sen t ido amplo: na tureza , homem, an imais , e tc . ) ;

b . A água em função do se rviço públ ico e do in teresse gera l , o que a

conecta com d i re i tos soc ia i s ;

c . A água em função de negócios leg í t imos , o que a conecta com d i re i tos

individuai s , me lhorando o n íve l de r iqueza e o bem esta r ;

d . A água em função de negóc ios i legí t imos , que devem se r combat idos por

l e i (exemplo: sobre explotação de aqüí fe ros) (AGUDO, 2006:143) .

En el proyecto, e l agua es asumida como derecho humano expreso en la

función de “agua-vida”. Agua -vida como derecho humano debe atender a las

necesidades básicas de sobrevivencia de los seres humanos. El derecho humano

al agua otorga a todos el acceso fáci l a la cant idad de agua suf ic iente , con

cal idad aceptable para usos personales y domést icos (GARCÍA, 2008).

Pero el sent ido que se a tr ibuye al agua -vida va más all lá del derecho

humano al agua, extendiéndose al derecho a la desedentación de animales y a

las necesidades ambientales.




La perspectiva adoptada en la invest igación jur íd ic a no es la de la mera

inst i tucional ización de derechos. En la ecología de saberes , la construcción de

derechos es más par t ic ipat iva y se suma al proceso de educación ambiental :

Esse ponto de v i s ta obr iga a recordar um pr inc íp io c láss ico f reqüentemente

esquecido, aquele segundo o qual , a lém das mediações ju r íd icas , a ga rant ia

ú l t ima dos d i re i tos res ide nas ações que , em sua conquis ta e de fesa , se jam

capazes de empreender seus própr ios des t ina tá r ios (GARCÍA, 2008:16)

En cuanto a la invest igación jur íd ica, e specíf icamente, dos dimensiones de

incidencia del h i to jur ídico se h icieron necesar ias.

El Sis tema Acuífero Guaraní ocurre en los cuatro países del Mercosur y, en

Brasi l , en ocho estados de la Federación, exigiendo así consideración desde la

escala local hasta la in ternacional. La escala local es la más importante , por la

in tegración de la gest ión de aguas con el p laneamiento del uso de la t ierra y,

aún, del suelo urbano:

a proteção das águas subter râneas es tá in tensamente l igada com a ges tão do

uso e ocupação do solo por par te do munic íp io . A ins ta lação de a t iv idades

inadequadas e a fa l ta de um s i s tema de saneamento bás ico podem pre judicar

a qual idade das águas e o processo de urbanização , com um a l to índice de

impermeabi l ização do solo , p re judica o c ic l o h idro lógico , impedindo a

reca rga dos aqüí feros , bem com cont r ibui pa ra ocor rência das enchentes

(VILLAR, 2007:573) .

En otras palabras, en las pol í t icas urbanas de gest ión de terr i tor io con sus

usos preferenciales se puede abr ir un espacio para presentac ión de un

indicat ivo que at ienda a las necesidades específ icas del agua subterránea,

amparado en los datos técnicos disponibi l izados en la investigación.

La escala internacional hoy no t iene la misma relevancia que tenía cuando

ha in iciado el Proyecto par a la Protección Ambiental y Desarrol lo Sostenible

del Sis tema Acuífero Guaraní (PSAG), desarrol lado en Argentina, Brasil ,

Paraguay y Uruguay por equipos de consul tores in ternacionales, en el per íodo

de 2003 a 2009. Las invest igaciones, que consideraron esp ecíf icamente ese

acuífero , mostraron que la escala local es la más adecuada a la gest ión y

preservación.

Sin embargo, en la perspect iva del proyecto REDE GUARANI/SERRA

GERAL , la gest ión in tegrada de las aguas subterráneas y superf ic ia les es más

consecuente con la racional idad ecológica, ya que posibi l i ta es tablecer




ins trumentos de control en el desarrol lo de la cuenca hidrográf ica y aún del

municipio (a t ravés de un Plan Director Municipal de Recursos Hídr icos) , que

pueda evi tar la degradación de la cal id ad de las aguas y permit i r su mejor

aprovechamiento.

Las pol í t icas públicas deben atender , en las áreas más sensibles a la

contaminación, las necesidades de gest ión sostenible del agua subterránea,

desarrol lando la capacidad de planeamiento, a tenta a las especif icidades y

caracter ís t icas de cada acuífero . En el caso del SAG, especialmente en las

áreas de recarga directa, la acción debe de ser preventiva, con la manutención

de la permeabil idad del suelo, para permit i r la inf i l tración de las aguas de la

l luvia, pero con estr ic to control de la contaminación, o sea, d iscipl inando el

uso de la t ierra de modo a proteger y preservar tanto la cant idad como la

cal idad de las aguas .

Es fundamental que determinadas áreas sean protegidas , evi tándose la

deforestación, los usos inadecuados de la t ierra y la ins talación de act iv idades

potencialmente contaminadoras.

4.2 Educación Ambiental

Finalmente, cabe considerar la educación como estratégica para e l éxi to de

cualquier mudanza que se pretenda, a través de las d iversas pol í t icas públicas

– la educación transversal en las acciones in ternas a la red y como propulsora

de la metodología in terdiscipl inar ia fundamentada en la racional idad

ambiental . Entre los objet ivos anhelados se puede ci tar :

Educação e capaci tação para governabi l idade e a ges tão in tegra l da água ,

que leve em conta as d imensões: ambien ta l , soc ioeconômica , pol í t ica e

cul tu ra l . Revisão de va lores , concei tos e enfoques que pres idem a educação e

os l ivros de texto em matér ia de águas e ecoss i s temas h ídr icos . Inovação das

prá t icas de aprendizagem, in t roduzindo novos enfoques , v ivênc ias no meio

na tura l e d inâmicas lúd icas or ientadas à p romoção de pr inc íp ios de uma nova

cul tu ra de água . ( ENCONTRO POR UMA NOV A CULTURA DA ÁGUA NA

AMÉRICA LATINA, 2005 ) .

Exis te un consenso de que para enfrentar los desaf íos que se presentan a la

gest ión de aguas en los d iferentes niveles ( in ternacional, nacional y local) hay

la necesidad de una mudanza sustancial en la forma como los seres humanos se

re lacionan con el agua . En este sent ido, un diálogo hor izontal de cul turas




puede apuntar cosmovis iones más hol ís t icas que posibi l i ten reconocer

responsabi l idades diferenciadas y compart idas en la búsqueda de la

sustentabi l idad. Las es tra tegias incluyen:

Descubrir conjuntamente qué es importante , verdadero y justo para un

“bien vivir”;

Mejoría de la gest ión a t ravés de hi tos regulator ios y capaci tación de

actores con la u t i l ización de conocimientos locales y técnico -

cient íf icos;

Un diálogo de saberes or ientado hacia la construcc ión de una

racional idad ambiental ajustado con los requerimientos culturales.

La racional idad ambiental cambia la percepción del mundo con base en un

pensamiento único y unidimensional , que se encuentra en la ra iz de la cr is is

ambiental , para un pensamien to de la complej idad. Superar las l imitaciones no

s ignif ica anular las d iferencias , s ino trasciende el pensamiento analí t ico, no

como una s ín tes is que reúna los resul tados de anál is is , s ino como un

pensamiento hol ís t ico. Nuevas formas de producción sosteni bles pueden

propiciar la apl icación de ecotecnologías más apropiadas a cada región y

ecosis tema, rompiendo las racionalidades económicas homogeneizantes.

Es necesar io, pues, seguir desarrol lando esfuerzos de convergencia entre

los movimientos sociales y l a comunidad técnico-cient íf ica , para ident if icar

a l ternat ivas ef ic ientes , equi ta t ivas y sostenibles .

5 DESAFÍOS PARA LA CONTINUIDAD DE LA INVESTIGACIÓN

La exper iencia adquir ida en la implantación y consol idación de la red

RGSG permite e l examen de las pr incipales d if icul tades subyacentes a l

gerenciamiento de un proyecto in terdiscipl inar io, in ter inst i tucional e

in tercul tural .

Sin duda el mayor desaf ío de la invest igación es ar t icular las d iferentes

áreas en un todo coerente, en un espacio de diálogo que ul trapase el mero

regis tro , donde los conocimientos sean potencial izados mutuamente en la

búsqueda de soluciones. Por o tro lado, es necesar io enfrentar e l impacto de las

innúmeras exigencias de las ins ti tuciones de fomento, en el r i tmo de la

invest igación: conci l iar e l p laneamiento y el control de las act iv idades y metas

s in que el control se convier ta en un f in en s í mismo tal vez sea el mayor




desaf ío a la consol idación de la red. Cuando se necesi tan procesos para

gerenciar procesos , es d if íc i l saber donde el trabajo real , la invest igación, se

hace. Como dice Ladislau Dowbor “de ninguén se exige a c lar iv idência de

todas as respostas” (DOWBOR 1998:10). Pero de todos se exige el

comprometimiento personal y é t ico por la mudanza.

Ante la cr is is ambiental , es necesar io construir un espacio de encuentro,

en donde el d iálogo in tercul tural posibi l i te reconocer los valores comunes,

para pasar de un enfoque de gest ión de aguas como recurso a nuevos enfoques

de gest ión ecosis témica, que garant icen la equidad in tra e intergeneracional.




6 REFERENCIAS

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Desenvolv imento Sustentável e Recursos Hídr icos Página 35

FUNCIONALIDAD DE LAS CUENCAS EN ESCENARIOS DE CAMBIO

CLIMÁTICO: INDICADORES DE SEGUIMIENTO

NOE LI A GUA I T A

Observatorio de la Sostenibi l idad en España

noel ia .gua i [email protected]

LU C Í A LA ND A

Observatorio de la Sostenibi l idad en España

luc ia . l [email protected]

JU LI A MA RT Í N E Z

Univers idad de Murcia

ju l [email protected]

Resumen

En España, y más concretamente en las cuencas del Sur y las

mediterráneas, e l agua disponible presenta una var iabi l idad natural a cor to y

largo plazo que se traducen en f luctuaciones in teranuales muy in tensas que se

agravarán bajo los escenar ios de cambio cl imático. Este t rabajo plantea, para

la p lanif icación ante es tos escenar ios , es tablecer y desarrol lar una ser ie de

indicadores c lasif icados en niveles FPEIR (Factor determinante, Presión,

Estado, Impacto , Respuesta) , basado en la metodología de la Agencia Europea

de Medio Ambiente, apl icándolos a n ivel de cuenca, con el objetivo de que la

información arrojada por cada uno de es tos n iveles de indicadores permitan

act ivar un conjunto de medidas preestablecidas de carácter es tra tégico, táct ico

o de emergencia. Este t rabajo desarrol la un anál is is metodológico de

exploración en un caso pi lo to de apl icación operat iva del concepto de

funcional idad para una cuenca: la cuenca del r ío Segura (con problemas de

sobreexplotación) . Los resul tados se tra tan en clave de sostenibi l idad.

Palabras clave: cambio cl imático, cuencas hidrográf icas, indi cadores,

p lanif icación, funcionalidad.




N O E L I A G U A I T A ; L U C Í A L A N D A & J U L L I A M A R T Í N E Z


( i) Introducción

En la ú l t ima década, han sido muchas las invest igaciones sobre cómo el

cambio cl imático inf luye en los dis t in tos aspectos del c ic lo del agua

(precipi tación, evapotranspiración, e tc …) (Kundzewickz y Somlyódy, 1997;

Kracauer Har t ig e t a l . , 1997; Arnell , 1998 y 2004; Bouraoui e t a l . , 2004; entre

o tros) . Este t rabajo pretende presentar una metodología basada en indicadores

que muestre e l grado de sostenibi l idad del uso del agua en las d is t intas cuencas

donde se apl iquen y sean capaces de mostrar los cambios en la funcional idad

de las cuencas por e l impacto del cambio cl imático. Los resul tados de estos

indicadores son de especial re levancia en España donde se prevé un incremento

de las temperaturas y una reducción de las precipi taciones (IPCC, 2008).

Además, e l uso del agua en la agr icul tura es muy in tensivo en España (80% del

consumo total con un VAB del 3%), sobre todo en las cuencas del sur y

mediterráneas donde la d isponibi l idad no se corresponde con la demanda, sobre

todo para usos agrar ios. Los ecosistemas asociados a los recursos hídr icos ya

es tán en r iesgo por la sobreexplotación de los mismos, pero s i no se d ispone de

una bater ía de indicadores que muestren cómo y en qué medida están s iendo

afectados los recursos y los ecosis temas asociados, no podrán tomarse las

medidas adecuadas. Este paper presenta la apl icación de dichos indicadores

para mantener las múlt ip les funcional idades del agua, gest ionando los recursos

respetando los f lujos naturales del a gua. Los impactos del cambio cl imático se

agravarán dependiendo de los usos que se efectúe del recurso agua a medida

que los apor tes de agua vayan disminuyendo. Se apl ica los indicadores a la

cuenca del r ío Segura un terr i tor io naturalmente escaso en recur sos hídr icos y

con una fuer te demanda creciente.

( i i) Métodos

El enfoque metodológico ut i l izado para evaluar e l uso sostenible de la

gest ión del agua en un marco de cambio cl imático se ha real izado a par t ir del

esquema FPEIR (Fuerzas motr ices -Presión-Estado-Impacto-Respuesta)

propuesto por la Agencia Europea de Medio Ambiente . Para una pr imera

evaluación general de la s i tuación y perspect ivas se propone el uso de

indicadores de aguas superf ic ia les y subterráneas. La metodología específ ica

para agrupar los indicadores superf ic ia les seleccionados s igue el esquema

F U N C I O N A L I D A D D E L A S C I U E N C A S E N E S C E N A R I O S D E C A M B I O C L I M Á T I C O :

I N D I C A D O R E S D E S E G U I M I E N T O


FPEIR adaptado por la Dirección General del Agua del Minis ter io de Medio

Ambiente y Medio Rural y Marino (MARM), d ivididos entre los indicadores

que hacen referencia a factores naturales y antrópicos. Los indicadores de

aguas subterráneas han s ido extraídos de l a Direct iva Marco del Agua (DMA).

A par t ir de es ta pr imera vis ión se ha hecho un ejercicio metodológico de

extracción de los indicadores adecuados tomando como referencia e l paradigma

de la sostenibi l idad en un escenar io de cambio cl imático.

Finalmente, es te anál is is general se completa con los pr incipales resul tados

de un es tudio pi lo to apl icado a la cuenca del r ío Segura, donde se apl icó el

concepto de funcional idad de las cuencas como un elemento operat ivo para

evaluar la sostenibi l idad. Estos resul tado s son un resumen del es tudio

contenido en el Informe del Observator io de la Sostenibi l idad en España (OSE)

“Agua y Sostenibi l idad: Funcional idad de las Cuencas”.

( i i i) Resultados y discusión

En los ú l t imos 20 años los r íos y otras fuentes de agua superf i c ia les han

perdido el 5% de su caudal respecto a la media regis trada entre 1940/1942 y

2005/06 (Figura 1) . Para e l hor izonte de 2030, s imulaciones con aumentos de

temperatura de 1ºC y disminuciones medias de precipi tación de un 5%

ocasionar ían reducciones medias de apor taciones hídr icas en régimen natural

de entre un 5 y un 14%. En los ú l t imos años (1931 -2006) las precipi taciones se

han reducido un 8% en España y las tendencias apuntan a una menor

precipi tación acumulada anual , con una mayor reducción de la precipi tación

(Figura 2) .



Figura 1 . Indicador de es tado: Recursos

h ídricos

F igura 2 . Indicador de fac tor

determinante natural : Precipi tac ión

Fuente f iguras 1 y 2: Cent ro de Es tudios y Exper imentac ión de Obras Públ icas

(CEDEX) , 2009.

Hay un desequil ibr io entre las apor taciones naturales y las extracciones de

las cuencas, lo que apunta que és tas tendrán una menor capacidad para

abastecer a la población y a los ecosis temas. Por sectores, e l consumo

mayori tar io de agua se debe a los usos agrar ios por su ut i l ización en regadío

(90% del agua to tal suminis trada) . La población crece y por tanto la demanda

de agua para abastecimiento también (Figuras 3 y 4) . El volumen to tal de agua

dis tr ibuida para abastecimiento urbano to tal en 2007 alcanzó l os 4 .969 hm 3 . De

es ta cant idad 3 .778 Hm 3 , es decir , un 76% se regis tró y dis tr ibuyó para e l

consumo de los hogares (2 .544 Hm 3 ) . El res to se dest ino a los d iversos

sectores económicos (852 Hm 3 ) , as í como para los consumos municipales y

o tros (382 Hm 3 ) (Figura 4) . Las pérdidas de agua en las redes públicas de

abastecimiento urbano por fugas, ro turas y aver ías en la red alcanzaron los 790

Hm3 , es decir e l 15,9% del agua to tal suminis trada a d ichas redes , lo que

supone una reducción del 0 ,7% respecto a 200 6.




Figura 3 . Indicador factor

determinante antrópico: Dens idad de

población

Figura 4 . Indicador de pres ión: Agua

dis tr ibuida por usuar ios

Fuente f iguras 3 y 4: Ins t i tu to Naciona l de Estad í s t ica , 2009.

La cal idad de las aguas ha mejorado, sobre todo por la d isminución de

or igen orgánico. Sin embargo los avances se es tancaron a par t ir de 2005 y en

2008 se produjo un l igero empeoramiento de la DBO 5 , reduciéndose el

porcentaje de los puntos de control con c ontaminación orgánica más baja,

a lcanzando valores del 80%, mientras aumentaron los porcentajes de los puntos

de mayores concentraciones de mater ia orgánica. En los próximos años se

espera que la cal idad del agua s iga aumentando a medida que se arreglan la s

actuales carencias en mater ia de saneamiento y depuración y ejecutando el

nuevo Plan de Calidad de las Aguas 2007 -2015.

La concentración de ni tra tos es uno de los parámetros esenciales para

determinar la cal idad de las masas de agua subterráneas . Para e l control de la

cal idad de dichas aguas, las d irect ivas europeas es tablecen una ser ie de

indicadores entre los que se encuentran la concentración de ni tra tos expresada

en mg/l . Con las c ifras d isponibles en 2008, las cuencas hidrográf icas

presentan valores muy var iables según este indicador , que va n desde el 26,5%

de es taciones que superan los 50mg/l (Demarcación Hidrográf ica del Guadiana)

hasta e l 0% de es taciones que supera dicho umbral (Cuencas in ternas del País

Vasco y Demarcación Miño-Limia) .

Como ind icadores de respuesta se puede destacar e l indicador de volumen

de agua reut i l izada, e l cual se ha duplicado en nueve años, superando los 1,2

mil lones de m 3 d iar ios en el 2005, aunque el 80% de toda el agua reut i l izada se



dest ina al r iego agr ícola . Según e l Minis ter io de Medio Ambiente y Medio

Rural y Marino se aprovecha entre 400 hm 3 y 450 hm3 de los 3.400 hm 3 de las

aguas que se depuran. Los resul tados muestran que, pese a que se ha avanzado,

la reut i l ización de las aguas res iduales depuradas todavía es e scasa. Para e l

año 2015, fecha en la que se l legará a reut i l izar 1.200 hm 3 , se espera que la

cant idad de agua reut i l izada se tr ip lique.

Otro indicador de respuesta re levante es e l precio del agua. A pesar del

incremento de precios de los servicios domést icos e industr ia les de agua

exper imentado en España, los precios actuales es tán todavía muy alejados de

los de los países del entorno ( la media en Europa para este indicador se s i túa

en 3,5 euros/m 3 f rente a l 1 ,29 euros/m 3 de España) y e l gasto en agua ha

perdido par t ic ipación en los gastos to tales por los suminis tros a la v ivienda.

El hecho de que los costes ambientales no se hayan in ternal izado

suf ic ientemente hasta ahora puede ser o tra de las razones por las que la

u t i l ización del agua sea usada de forma menos sostenible .

Si b ien los indicadores e laborados muestran que la u t i l ización y gest ión del

agua s igue s iendo un desaf ío para la sostenibi l idad en España, las

incer t idumbres aumentan ante e l fu turo próximo determinad o por e l cambio

cl imático y su posible impacto negat ivo sobre los recursos hídr icos (Cuculeanu

et a l . , 2004; Wilby et al . , 2006; Burns et a l . , 2007; Hagg et a l . , 2007; Ruth et

a l . , 2007). Este hecho unido al aumento de la población y la d ispersión urbana,

as í como a la in tensif icación de la construcción en el l i toral y e l aumento del

tur ismo hacen que la gest ión sobre es te recurso es tratégico deba ser

especialmente in tel igente .

Aplicación a la cuenca del r ío Segura: En los ú l t imos 25 años la apor tación

media según la ser ie completa de 66 años (1940/41 a 2005/06) arroja valores

sobreest imados en un 24% con respecto al valor obtenido ut i l izando los

ú l t imos 25 años. Las reducciones es t imadas serán mayores en el tercio sur

peninsular , donde se s i túa la cuenca d el Segura, con reducciones super iores al

30% en el escenar io de emisiones al tas y en torno al 20% en el escenar io de

emisiones bajas. El regadío consume cerca del 90% del agua to tal u ti l izada en

la cuenca. La población ha exper imentado un aumento notable , destacando el

incremento en más de 157.000 viviendas secundar ias en las zonas costeras de




Murcia y Alicante. El Indice de Consumo (proporción de agua captada para

usos consuntivos) según los datos del PHCS se eleva a un 187%. La Agencia

Europea de Medio Ambiente considera para e l Índice de Explotación Hídrica

que valores super iores al 20% indican es trés y super iores al 40% estrés severo.

Un Índice de Consumo del 187% const i tuye un valor insostenible y una presión

dif íc i lmente asumible por los s is temas natur ales. El 46% de las masas de agua

subterránea presenta unas extracciones que superan las surgencias en régimen

natural , lo que impide atender las funciones ambientales de ta les masas . El

44% de todas las aguas res iduales depuradas de la Demarcación no vuel ve a los

cauces y se reut i l iza de forma directa para regadío y algún campo de golf , una

proporción que puede seguir aumentando. La reut i l ización directa para r iego

del agua depurada, s in ser devuelta previamente a los r íos, imposibi l i ta que

es tos volúmenes retornen a los cauces naturales y contr ibuyan a mantener los

n iveles adecuados de cant idad y cal idad de sus aguas y por tanto su buen

estado ecológico. Los nuevos regadíos se ubican en áreas ajenas a las vegas

f luviales y por tanto con peores condiciones de disponibi l idad de recursos

hídr icos , suelo fér t i l y condiciones topográf icas adecuadas. El 75% del regadío

to tal de la cuenca se encuentra fuera de áreas con f luvisol dominante. Esta

t ras lación geográf ica del regadío const i tuye una desubicación ecológic a del

mismo que se traduce en un doble proceso: por un lado, e l incremento de f lujos

de agua más dulce en ecosis temas hipersal inos de al to valor c ient íf ico, que

conlleva una banal ización de es tos s ingulares s is temas, y por o tro lado, la

sal in ización de las aguas y suelos por e l r iego de depósi tos margosos y

saladares y por e l uso directo de aguas muy mineral izadas. En las aguas se ha

duplicado el valor medio de sal in idad y conduct iv idad entre 1982 -83 y 1998,

pasando de 3 g/ l a 6 ,4 g/ l , lo que const i tuye un problema para e l r iego, sobre

todo en la Vega Baja, donde los a l tos valores de conduct iv idad del agua

condicionan negat ivamente muchos cul t ivos. El VAB p m por metro cúbico de

agua en el regadío es 0,77 €/m 3 , lo que supone un valor un 88% super ior a la

media en España. No obstante, hay que considerar que la mayor rentabi l idad

del regadío en la cuenca del Segura no compensa el hecho de que se u t i l ice una

proporción mayor de agua que en el res to de España para la act iv idad agrar ia,

un sector que contr ibuye al v alor añadido bruto de forma muy modesta . En la

Región de Murcia , con datos de 2001 la product iv idad media global



(considerando todos los usos) del agua se si tuaba en unos 18,5 €/m 3 de VAB p m ,

un 33% infer ior a la media en España, de 27,5 €/m 3 . En la Demarcación del

Segura la recuperación de costes para los usos urbano e industr ia l en 2002 se

s i tuaba en un 88% (mayor que la media en España) . En el caso de los usos

agrar ios la recuperación de costes en 2001 fue en torno al 92%, un valor medio

respecto a l conjunto de demarcaciones. En 2005 este valor descendió

l igeramente, hasta e l 87%, lo que implica un porcentaje de subvención pública

de un 13%. Estas c ifras indican que la agr icul tura de la cuenca del Segura

t iene un al to porcentaje de recuperación de c ostes y una proporción

relat ivamente pequeña de subvención pública , dada la general e levada

product iv idad y ef ic iencia del regadío respecto al exis tente en otras cuencas . A

este proceso de insostenibi l idad creciente en los ú l t imos años es tá

contr ibuyendo e l incremento de los usos urbanos y tur ís t icos. La escasa

contención de las fuerzas motr ices ( regadío y usos urbanos y tur ís t icos) juega

un papel fundamental en el aumento de presión sobre los s is temas naturales, lo

que ha redundado en una reducción de la f uncional idad ambiental del agua

agravada por la d isminución de apor taciones medias del agua. Esta reducción

const i tuye un cambio de tendencia que con toda probabil idad se mantendrá a

cor to y largo plazo por la reducción de los coef ic ientes de escorrent ía e n

cabecera por e l aumento de las masas forestales, la probable reducción de las

apor taciones subterráneas por efecto de una mayor explotación de los acuíferos

de cabecera y por e l cambio cl imático, que mantendrá o acentuará la tendencia

a la reducción de l as apor taciones en la mitad sur de la península.

Conclusiones

La evolución de los indicadores muestra que el agua ha sufr ido la

expansión poco ordenada de usos agr ícolas y desarrol los in tensivos de r iego,

incluyendo la frecuente local ización de act iv ida des al tamente consumidoras en

zonas con escasa disponibi l idad. El lo ha conducido a una s i tuación con mayor

r iesgo de insostenibi l idad que, en determinadas circunstancias excepcionales ,

como sequías, puede provocar colapsos respecto a es te recurso renovable ,

sobre todo en nuevos escenar ios de cambio cl imático.

Puesto que la gest ión y uso sostenible del agua cada vez es tará

presumiblemente más res tr ingido y condicionado por e l cambio cl imático,




resul ta necesar io adaptar la gest ión de los recursos hídr icos a los impactos

esperados en el fu turo, a lgo en lo que ya se t rabaja a escala europea. Los

impactos del cambio cl imático sobre los ecosis temas terres tres en España

durante e l próximo s iglo provocarán la “mediterranización” del nor te

peninsular y la “ar id ización” del sur , como resul ta a l calentamiento y la

reducción de los recursos hídr icos . El incremento de las temperaturas y la

d isminución de las precipi taciones y de los caudales de agua de los r íos, hecho

que ya vienen señalando los indicadores, serán alguna s de las consecuencias

más inmediatas.

La s i tuación de insostenibi l idad del uso del agua en las cuencas del sur y

mediterráneas entronca con un proceso his tór ico de considerable inercia

impulsado por e l crecimiento del regadío por las expectat ivas de nue vos

recursos hídr icos a través de dis t in tos proyectos h idrául icos. Las reducciones

es t imadas serán mayores en el tercio sur peninsular , donde se s i túa la cuenca

del Segura, con reducciones superiores a l 30% en el escenar io de emisiones

al tas y en torno al 20% en el escenar io de emisiones bajas. Esto const i tuye

también un s igno claro de la paulatina desconexión entre la gest ión del agua y

la gest ión del r ío Segura y res to de cauces naturales de la cuenca, lo que en

úl t ima instancia se t raduce en una pérdida de funcional idad ambiental . Todo

el lo requiere medidas de adaptación relacionadas tanto con las demandas

(contención de las fuerzas motr ices del consumo de agua, en par t icular el

regadío y los desarrol los urbano - turís t icos) como con los recursos (a través del

impulso de los recursos no convencionales como la reut i l ización de aguas

res iduales y la desalación marina) y con el es tablecimiento de planes y

herramientas específ icas , como los p lanes frente a la sequía .

Los resul tados de los indicadores permit i rán act ivar un conjunto de

medidas preestablecidas de carácter es tra tégico, táct ico o de emergencia . Por

tanto, se ha de seguir insis t iendo en var ias consideraciones conceptuales que

f inalmente permitan apl icar s is temas de uso y gest ión más racionales y

perdurables con cr i ter ios de ef iciencia y equidad ante e l re to del cambio

cl imático, para asegurar la sostenibi l idad e in tegr idad de los ecosis temas

naturales propios de cada cuenca hidrográfica . Es el desaf ío his tór ico de

cambiar no sólo las bases legales sino el enfoque de la gest ión tradicional del

agua, apl icando indicadores de seguimiento y medidas -respuesta concibiendo la



cuenca hidrográf ica , como una unidad de gest ión ecosis témica que reclama

tanto una perspect iva par t ic ipat iva para reforzar la complicida d del conjunto

social , como una nueva gobernanza desde una nueva cul tura del agua. La

par t ic ipación social es un buen instrumento de planif icación hidrológica y de

ordenación terr i tor ia l que permite recuperar y fomentar la o lvidada conciencia

de per tenencia a l propio terr i tor io y a la propia cuenca. De ahí la t rascendencia

de relacionar , “agua y sostenibil idad”, pero sobe todo abundando en la

“funcional idad de las cuencas” como concepto indispensable para la

supervivencia , e l b ienestar y e l desarrol lo soste nible.




Referencias

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LA GESTIÓN TERRITORIAL Y LOS RECURSOS HIDRÍCOS EN ESPAÑA

PR OF . DR . SA N TI A GO ROS A D O PAC HE C O

Profesor T i tu lar de Derecho Adminis t ra t i vo

Univers idad Rey Juan Car los

j e sg1@te le fon ica .ne t

SUMARIO

I . Introducción

II . Referencia a l Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático

III . El objet ivo de la EEDS en mater ia de recursos hídr icos

IV. El programa Global de actuaciones para la gest ión y ut i l ización del

agua (Programa A.G.U.A.)

V. Las actuaciones

A) La reforma de las Confederaciones Hidrográf icas

B) La creación de un “Banco Público del Agua”

C) El es tablecimiento de tar ifas de agua acordes con los costes

D) Actuaciones de la mejora de la gest ión y del suminis tro de agua

de cal idad

VI . Otros aspectos destacados de las EEDS

A) El abastecimiento a la población

B) El reglamento de Planif icación Hidrológica

VII . Conclusiones

VIII . Bibliograf ía

RESUMEN:

El presente t rabajo aborda el es tudio de la Estrategia Española de

Desarrol lo Sostenible (2007) e laborado por la autor idades nacionales en

relación con la d imensión medioambiental y , dentro de el la , de los recursos

hídr icos , e lemento transversal de otros sectores como la biodivers idad, los

usos del suelo y la ocupación del terr i tor io , teniendo en cuenta las posiciones y


S A N T I A G O R O S A D O P A C H E C O


principios europeos sobre cambio cl imático y desarrollo sostenible , en el

ámbito de la Direct iva Marco Comunita r ia sobre el agua (DMA 2000/60/CE).

El objet ivo esencial de la EEDS es e l ahorro y la ef ic iencia en el uso de los

recursos, por lo que se hace un balance de las medidas adoptadas en el

Programa A.G.U.A, as í como una valoración de las actuaciones que se han

l levado a efecto , con una referencia expresa al problema del abastecimiento de

agua a poblaciones y al nuevo Reglamento de Planif icación Hidrológica.

También se t ra ta e l tema de los usos y demandas del agua, as í como el s is tema

de explotación (normas más infraestructuras) como clave para entender e l paso

del modelo de ofer ta al de demanda y, por f in , a l de sostenibi l idad.

PALABRAS CLAVE : sostenibi l idad, agua, cambio cl imático, confederaciones

hidrográf icas , banco de agua, tar ifas, p lanif icación, regadío, abastecimiento a

poblaciones.

ABSTRACT

This ar t ic le concerns the s tudy of the “Estrategia Española de Desarrollo

Sostenible (2007)”carr ied out by the nat ional author it ies re la ted to the

environmental d imension and within the hydr ic resources, t ransversal e lement

of o ther sect ions such as b iodivers i ty , terr i tory uses and terr i tor ia l occupat ion,

bear ing in mind the European posi t ions and pr inciples on cl imatic change and

sustainable development , in the framework of the DMA 2000/60/CE on water .

The EEDS essent ia l a im is the save and the eff ic iency in the use of the

resources , th is is why a checking balance is carr ied out concerning the

measures taken in the A.G.U.A. Programme, and an assessment on act ions

under taken as well , with a reference on the water supp ly problem to urban s i tes

and the new “Reglamento de Planif icación Hidrológica”. We also refer to the

water uses and requests and to the exploi ta t ion system (rules p lus

infras tructures) as a key to unders tand the change from an offer model to one

of demand and las t to a model of sustainabi l i ty.

KEY WORDS: sustainabi l i ty, water , c l imatic change, hydrographic

associat ions, bank of water , ra tes, p lanning, ir r igat ions , supply to urban s i tes .

L A G E S T I Ó N T E R R I T O R I A L Y L O S R E C U R S O S H Í D R I C O S E N E S P A Ñ A


I. INTRODUCCIÓN

Es suf ic ientemente conocido que el pr incipio de desarrol lo sostenible 1 d io

lugar a la “Estrategia de Desarrol lo Sostenible de la Unión Europea” (2001) 2

que, en realidad, pretendió, como instrumento operat ivo (¿?) , dar respuesta a

los compromisos adquir idos sobre cambio cl imático en las cumbres de Río de

Janeiro y Johannesburgo. Un punto clave de la “Estrategia” consis t ía en que

1 Es bien conocido que el “principio de desarrollo sostenible” tiene su fundamento en el “Informe

Brundtland” presentado en las Naciones Unidas en 1987 con el título “Nuestro Futuro Común” en el

que se trata de definirlo como “el desarrollo que satisface las necesidades del presente sin poner en

peligro la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades”. Por otro

lado, nuestro derecho nacional sitúa este principio en el artículo 45 de la Constitución de 1978

(encuadrado en el Capítulo Tercero del Título I de la CE principios rectores de la política social y

económica”) de acuerdo con el FJ Cuarto de la STC 102/1995, de 26 de junio. A partir de aquí la

bibliografía es desbordante, pero es de justicia citar a PIÑAR MAÑAS, J.L. (Director):”Desarrollo

sostenible y protección del medio ambiente”, Madrid 2002; LOPERENA ROTA, D.: “Desarrollo

sostenible y globalización”, Aranzadi 2003; LÓPEZ RAMÓN, F.: “”Derechos Fundamentales,

subjetivos y colectivos al medio ambiente”, REDA nº115(1988); JORDANO FRAGA, L.: “La tensión

medio ambiente-desarrollo en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional”, Revista Andaluza de

Administración Pública” nº 17 (1994); EMBID IRUJO, A. (Director): “El derecho a un Medio

Ambiente Adecuado” Madrid 2008.

2 Esta estrategia fue adoptada por el Consejo Europeo de Gotemburgo el 15 de mayo de 2001 y ha sido

revisada en 2003, 2004,2005 y 2006. la Estrategia de Desarrollo Sostenible de la Unión Europea de

Gotemburgo (2001) fija áreas prioritarias con la obligación de obtención de resultados que vinculan las

estrategias de cada Estado miembro de la Unión Europea. El instrumento trata tres grandes temas: a)

unos criterios de reflexión (severidad, dimensión temporal e irreversibilidad, dimensión europea); b)

temas seleccionados (limitar el cambio climático, energía limpia, salud pública, gestión responsable de

recursos naturales, mejora de sistemas de transporte y gestión del territorio-usos del suelo); c) una

nueva orientación de políticas (disociando crecimiento económico del uso de recursos, precios justos –

internalización de costes, consulta de nuevas propuestas con interesados y público en general,

evaluación de sostenibilidad).

El Consejo Europeo de Bruselas de 23 de marzo de 2005, reactiva “la Agenda Socio-Económica de

Lisboa” con fundamento en una serie de ejes, de entre los cuales interesa destacar “la contribución del

medio ambiente” considerado como contribuyente neto al propio logro del crecimiento, del empleo y la

productividad a través de las nociones de “eco-eficiencia” y la “eco-innovación”.

Esta orientación se consolida en el Consejo Europeo de 16 y 17 de junio de 2005, con la “Declaración

de principios rectores para el desarrollo sostenible” y dentro de sus cuatro objetivos clave (equidad

social, cohesión, prosperidad económica, cumplimiento de las responsabilidades internacionales)

destaca la protección ambiental en el sentido de establecer como base la “ruptura del vínculo entre

crecimiento económico y degradación ambiental y del uso de recursos”, es decir, se establece la

cláusula “HACER MÁS CON MENOS” que incluye los conocidos principios rectores del desarrollo

sostenible, de uso del mejor conocimiento disponible, el principio de precaución, quién contamina paga

y quién usa los recursos paga;



los Estados Nacionales de la Unión Europea dispusieran de su Instrumento de

Estrategia Nacional antes de 2005, def in iendo áreas pr ior i tar ias con sus

objet ivos y pr incipios transve rsales sobre aspectos de “sostenibi l idad

ambiental” 3 (ya que los económicos y sociales fueron objeto de la Agenda

socio-económica de Lisboa “Agenda para e l cambio”) . La Estrategia Española

de Desarrol lo Sostenible (EEDS) 4 se enmarca dentro de la Estrategi a de

Desarrol lo Sostenible de la UE (EDS), que fue renovada en el Consejo de

Bruselas de 2006 bajo una f i losof ía de pr incipios que se concreta en

“determinar y e laborar medidas que permitan mejorar cont inuamente la

cal idad de vida para las actuales y fu tur as generaciones mediante la creación

de comunidades sostenibles capaces de gest ionar y u t i l izar los recursos de

forma ef ic iente, para aprovechar el potencial de innovación ecológica y social

que ofrece la economía, garantizando la prosperidad, la protecció n del medio

ambiente y la cohesión social ”.

Esta f i losofía de la Unión Europea se repar te entre s ie te grandes áreas:

-cambio cl imático y energías l impias;

- transpor te sostenible;

-producción y consumo sostenibles ;

- re tos de la salud pública;

-gest ión de los recursos naturales ;

- inclusión social , demograf ía y migración;

- lucha contra la pobreza mundial .

La Estrategia Española (EEDS) se centra en la d imensión medioambiental ,

social y g lobal de la sostenibi l idad. Dentro del campo de la sostenibi l idad

medioambiental se organiza en tres campos in terrelacionados:

3 En el documento del Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático, dentro de 2. OBJETIVOS, se

manifiesta expresamente que el mismo: “…cumple el objetivo fundamental de dar cumplimiento y

desarrollar –a nivel de Estado español- los compromisos que nuestro país ha adquirido en el contexto

internacional de la CMNUCC y de la Unión Europea.”

4 Este documento ha sido elaborado por el Grupo interministerial para la Revisión de la Estrategia de

Desarrollo Sostenible de la Unión Europea y la preparación de la Estrategia Española de desarrollo

Sostenible, bajo la coordinación de la Oficina Económica del Presidente del Gobierno español. El

Grupo, que cuenta con representantes de la mayor parte de los Ministerios, está presidido por la

Secretaría de Estado de Economía y la Subsecretaría del Ministerio de Medioambiente se constituye

como la secretaría del mismo. El documento recibió el visto bueno del Consejo de Ministros de 23 de

noviembre de 2007.



a) producción y consumo que analiza la ef ic iencia en el uso de los

recursos, la producción y el consumo responsable y la movil idad y el

tur ismo sostenibles ;

b) anál is is de la de las in iciat ivas para mit igar e l cambio cl imático en

mater ia de energía l impia, sectores d ifusos y sumideros, as í como los

ins trumentos de mercado y la adaptación al cambio cl imático;

c) aborda los recursos hídr icos , la biodivers idad, los usos del suelo y la

ocupación del terr i tor io.

En def ini t iva, la Estrategia Española (EEDS) viene a p lantear de forma

paralela a l Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PNACC) una

ser ie de medidas con una gran incidencia en la pol í t ica de gest ión y uso del

agua. Así , dentro del marco de la ef ic iencia en el uso de los recursos , y

s iguiendo el pr incipio europeo de desarrol lo sostenible “hacer más con menos”,

su objet ivo pr incipal es “aumentar e l ahorro y la ef ic iencia en el uso de los

recursos en todos los sectores”, s in embargo, dentro de el los , destaca de forma

específ ica el caso de los recursos hídr icos , de manera además, que se cumplan

los grandes objet ivos medioambientales de la Direct iva Marco del Agua.

Esta referencia a l Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático

(PNACC) obl iga, aunque sea desde los pr incipios , a anotar a lgunos aspectos

del mismo.

I . REFERENCIA AL PLAN NACIONAL DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO

CLIMÁTICO (PNACC)

Quizás la caracter ís t ica más destacada del Plan Nacional consis te en que se

t ra ta de un instrumento técnico de na turaleza abier ta y d inámica. El propio

documento en sus Objet ivos declara que: “ El Plan se concibe como un proceso

continuo y acumulat ivo de generación de conocimientos y de creación y

for talecimiento de capacidades para apl icarlos. En conjunto const i tuye una

herramienta para los responsables de tomar decis iones relacionadas con la

adaptación al cambio cl imático” . Este detalle supone un cier to obstáculo para

la labor del jur is ta , acostumbrado a un trabajo dogmático sobre la norma, sobre



el precepto jur íd ico 5, como instrumento cerrado sobre el que se resuelven

problemas o se real izan propuestas. Se puede af irmar que el Plan Nacional es

un documento de general idades o de directr ices que deberá irse re l lenando a

t ravés de los d iferentes “Programas de Trabajo” q ue, a su vez, producen otros

ins trumentos (como para el Pr imer Programa: Generación de Escenarios

Climáticos Regionales o Evaluación del Impacto Climático en los Recursos

Hídr icos) .

Esas Directr ices (formuladas de forma genér ica) a que nos refer imos

const i tuyen el marco del Plan Nacional y son las act iv idades de evaluación de

impactos , vulnerabi l idad y adaptación al cambio cl imático y, a su vez,

conforman la es tructura global para e l anál is is de los d iferentes sectores,

s is temas 6 y regiones. Además, se ut i l iza con frecuencia en el texto del Plan

Nacional la expresión “estrategia” o “marco es tratégico”, probablemente por

efecto del fenómeno denominado “gl issement”, es decir , un fenómeno de

desl izamiento del Derecho comunitar io a los Derechos nacionales que e s tá

colocando conceptos, ins t i tuciones y categor ías extrañas en los ordenamientos

jur íd icos nacionales 7. Sin embargo, en mi opinión, y a pesar de la inf luencia de

5 Por establecer un punto de partida convencional, se puede afirmar que es Savigny, con su obra

“System des heutigen römischen Rechts” (1840 y 1849), el que plantea en toda su dimensión lo que se

conoce como “el método jurídico” entendido como un sistema jurídico dogmático, con las siguientes

características: a) desvincula el estudio del Derecho de cualquier tipo de consideración moral, filosófica

o ideológica; 2) trata de construir un sistema ideal, totalizador y cerrado, con resonancias del idealismo

alemán; 3) considera que “el dogma” en el Derecho viene constituido por la norma, el precepto jurídico

(positivismo jurídico), que establece los límites del propio pensar dogmático, estando prohibido salirse

de ellos; 4) utiliza la inferencia deductiva, es decir, aplica operaciones lógico-deductivas de la norma a

la realidad, para dar respuesta a los problemas.

6 De acuerdo con el propio contexto del documento del Plan Nacional los conceptos de sectores y

sistemas se utilizan de forma sinónima y son:

Biodiversidad Zonas de montaña Industria y Energía

Recursos Hídricos Suelo Turismo

Bosques Pesca y ecosistemas marinos Finanzas-Seguros

Sector agrícola Transporte Urbanismo

Zonas costeras Salud humana Construcción

Caza y pesca continental

7 Por ejemplo, para este sector medio ambiental hemos hecho referencia a la “Estrategia de Desarrollo

Sostenible de la Unión Europea de Gotemburgo (2001)” que ha dado lugar a la “Estrategia Española de

Desarrollo Sostenible” que fue aprobada por el Consejo de Ministros de 23 de noviembre de 2007,

aunque el término “estrategia” apareció en el art. 40 del Texto Refundido 1/2001, en la redacción dada



los textos jur íd icos , e l término “estrategia” usado en el texto del Plan Nacional

s ignif ica lo que expresa el Diccionar io de la Real Academia en su segunda

acepción, es decir , “ar te, traza para dir ig ir un asunto” 8.

También el Plan Nacional propone un método de aproximación para

abordar es te proceso dinámico de adaptación al cambio cl imático: a) l a

denominada “aproximación de arr iba -abajo” ( top-down approach ) 9; y b) la

denominada “aproximación de abajo -arr iba (bottom-up approach ) 10, pero

combinando ambas técnicas. El documento, precisamente, u t i l iza como ejemplo

el “sector de los recursos hídr icos” en la aproximación “bottom -up”,

subrayando su importancia para impulsar medidas de reut i l ización, reciclado,

prevención de la contaminac ión, ahorro de agua, gest ión de sequías,

zonif icación de áreas inundables que, en real idad, const i tuyen medidas de

adaptación 11.

por la Ley 62/2003, por su art. 129.18. Como es sabido además de los instrumentos jurídicos

consolidados por los Tratados de la Comunidad Europea como formas jurídicas (Reglamentos,

Directivas, Decisiones, etc. Ex artículo 249 TCE), se dan en la práctica de la Unión Europea numerosas

manifestaciones de otras formas jurídica informales para asegurar una flexibilización del propio

Derecho comunitario, y para las que el Tribunal Europeo sólo exige la intención de vincular o la

intención de producir efectos jurídicos, así existen “orientaciones”, “programas-marco”, “decisiones

generales de ejecución” (Durchführungsbeschluss),, “estrategias” entre otras muchas. Véase por todos

GUY ISSAC y MARC BLANQUET: “Droit communautaire général”Paris 8ª ed. (2001) pags. 156 yss.

8 Así parece respaldarlo el propio Plan (pág. 11) “…se trata de ir formulando una estrategia de

adaptación, en respuesta a los resultados que se deriven de los anteriores componentes. La toma de

decisiones normalmente vendrá condicionada –entre otros factores- por la valoración de los costes y

beneficios (no solo económicos) que implican las diferentes opciones de adaptación frente al cambio

climático…”.

9 Que plantea las dos siguientes cuestiones fundamentales: ¿Cuáles son los impactos clave del cambio

climático a largo plazo? Y ¿Hasta qué punto la adaptación puede reducir los efectos negativos del

cambio climático?

10 Que plantea las dos siguientes preguntas fundamentales: ¿Qué puede hacer un país o comunidad para

adaptarse al cambio climático? Y ¿Cómo pueden desarrollarse y aplicarse mejor las políticas de

adaptación?

11 Según el Plan esta metodología permite constatar que:

-se parte de un enfoque descentralizado y ascendente, de lo particular a lo general;

-está basado en la identificación de la vulnerabilidad;

-combina la evaluación de la vulnerabilidad actual y futura a factores climáticos con factores no

climáticos, involucrando de forma intensiva a actores clave;

-como puntos fuertes se encuentran la mejor representación de las opciones locales, idóneo para

horizontes a corto-medio plazo;



El Plan mantiene que en la construcción de modelos conceptuales para el

anál is is de impactos y evaluación de la vulnerabi l idad , “el sector de los

recursos hídr icos” dispone de mult i tud de herramientas para real izar

evaluaciones detal ladas a d is t in tos hor izontes del Siglo XXI, de forma

cuanti ta t iva y cual i ta t iva, de lo que resul tan dos cosas:

-es un sector de al to in terés e importancia es tra tégica para la p lanif icación

hidrológica;

-es un sector de al to in terés por su papel d irector en muchos otros sectores

y s is temas.

De esta manera, e l sector de los recursos hidrológicos se convier te en un

elemento “transversal” de impact o del cambio cl imático para los sectores de

tur ismo, agr icul tura y biodivers idad (entre otros) cuyo desarrol lo y gest ión

es tán condicionados por las opciones de adaptación posible en es tos escenar ios

h idrológicos o en lo que se ref iere a los impactos del cambio cl imático en la

salud humana, e l ocio y el confor t en diferentes áreas, como zonas urbanas y

rurales, tur ismo costero e in ter ior , e tc .

Cuando el Plan habla de sectores y s is temas 12 (a l parecer de manera

s inónima) deja b ien claro que no son “depar tam entos es tancos”, de manera que,

por ejemplo, la salud humana, la agr icul tura o e l sector forestal son

dependientes de la d isponibi l idad de recursos hídr icos 13; y , en defin i t iva, deben

in tegrarse en los d is t intos ámbitos geográf icos ( regionales o subregional es)

con el objeto de proporcionar una información relevante para or ientar las

es tra tegias de uso, p lanif icación y gest ión del terr i tor io .

Al refer irse concretamente el Plan al “sector de los recursos hídricos”

par te de dos premisas que se dan por seguras:

-como punto débil se constata la carencia de datos.

12 No se debe perder de vista que existe una caracterización normativa de los “sistemas de explotación”,

así el art. 19 del Reglamento de Planificación Hidrográfica dispone que: “Cada sistema de explotación

de recursos está constituido por masas de agua superficial y subterránea, obras e instalaciones de

infraestructura hidráulica, normas de utilización del agua derivadas de las características de las

demandas y reglas de explotación que, aprovechando los recursos hídricos naturales, y de acuerdo con

su calidad, permiten establecer los suministros de agua que configuran la oferta de recursos

sostenibles del sistema de explotación, cumpliendo los objetivos medio ambientales”.

13 Aquí habría que añadir que el horizonte temporal del “sector de recursos hídricos” se estima, referida

a la adaptación tanto autónoma como planificada, entre 10-100 años.



a) los recursos hídr icos sufr irán en España disminuciones importantes como

consecuencia del cambio cl imático 14;

b) tanto el s is tema de recursos hídr icos disponible, como la forma de

gest ionar lo, es un factor determinante de la suf ic iencia o escasez de agua

frente a la demanda de la sociedad 15;

c) por úl t imo, e l Plan señala las act iv idades y l íneas de t rabajo para la

evaluación de impactos , la vulnerabi l idad y adaptación (es trategia) a los

recursos hídr icos , as í :

-Desarrol lo de modelos regionales acoplados, c l ima -hidrología que

permitan obtener escenar ios f iables de todos los términos y procesos del

c ic lo hidrológico, incluidos eventos extremos;

-Desarrol lo de modelos de la calidad ecológica de las masas de agua,

compatible con el esquema de apl icación de la Direct iva Marco del Agua;

-Aplicación de los escenar ios h idrológicos generados para e l Siglo XXI a

o tros sectores a l tamente dependientes de los recursos hídr icos (energía ,

agr icul tura, bosques, tur ismo, urbanismo, e tc.) ;

-Evaluación de las posibi l idades del s is tema de gest ión hidrológica bajo los

escenar ios hidrológicos generados para e l Siglo XXI;

-Desarrol lo de directr ices para incorporar en los procesos de “evaluación

de impacto ambiental” y de “evaluación ambiental es tra tégica” las

14

También el Informe “El Cambio Climático en España. Estado de Situación”, noviembre de 2007,

elaborado para el Presidente del Gobierno, tras la Conferencia de Presidentes autonómicos, celebrada el

11 de enero de 2007, señala que: “…A nivel global, los modelos de clima predicen una disminución

drástica de escorrentía en la cuenca Mediterránea…En España se han realizado múltiples

simulaciones…para estimar el impacto del cambio climático en los recursos hídricos…todos coinciden

cualitativamente en pronosticar una disminución muy significativa de las aportaciones, siendo el efecto

especialmente acusado en las cuencas de la mitad sur peninsular”.

15 El mencionado Informe, de noviembre de 2007, para el Presidente de Gobierno, hace especial

referencia a que los sistemas de explotación (infraestructura hidráulica y reglas de gestión) son

dependientes de los impactos del cambio climático sobre las aportaciones en régimen natural que, a la

vez, se trasladan a los usos del agua; asimismo, destacan el papel de los recursos hídricos como factor

director que condiciona otros sectores y sistemas en España, recomendando la adopción de políticas

específicas en gestión de estos recursos en un marco general de planificación territorial, con

concienciación pública de los problemas asociados al cambio climático, y la flexibilización y

diversificación del marco legal y normativo de la gestión hidrológica, potenciando las instituciones

públicas de gestión y aplicando el principio de precaución.



consideraciones relat ivas a los impactos del cambio cl imático para los

p lanes y proyectos del sector h idrológico.

II. EL OBJETIVO DE LA EEDS EN MATERIA DE RECURSOS HÍDRICOS

El objet ivo de la EEDS consis te en asegurar la sostenibi l idad ambiental y

la calidad del recurso hídr ico, garant izando el abastecimiento a la población y

el uso product ivo sostenible del mismo dentro del ámbito de la Direct iva

Marco del Agua (DMA).

Además, la EEDS par te de la concepción de que se t ra ta de un “derecho al

acceso de agua en cantidad suf ic iente y cal idad adecuada”, de acuerdo con el

reconocimiento de la Organización de Naciones Unidas 16 y , por el lo , un

derecho que las Adminis traciones públicas deben garant izar .

Aunque la EEDS no hace referencia a lguna al contexto europeo, conviene

señalar que exis te una Recomendación del Comité de Minis tros a los Estados

Miembros sobre la Carta Europea de los Recursos Hídr icos (2001) en la que

f igura el “Derecho al Agua” 17 y una Resolución del Par lamento Europeo (2006)

en la que textualmente se af irma que “ el acceso al agua para todos, s in

d iscriminación, es un derecho ”18. Tampoco se debe olvidar que la DMA

caracter iza e l abastecimiento de agua como un servicio de in terés general , en

16

La Asamblea General de Naciones Unidas de 2000 declaró solemnemente que “El derecho al agua

pura es un derecho fundamental del ser humano” A/RES/54/175 (15/2/2000 “The Right to

development”: “reafirma que, para la realización plena del derecho al desarrollo entre otros: a) los

derechos a la alimentación y al agua limpia son derechos humanos fundamentales y su promoción

constituye un imperativo moral tanto para los Gobiernos como para la Comunidad Internacional”.

Pero hay que señalar que en 2002, el Comité de derechos económicos, sociales y culturales de las

Naciones Unidas, encargado de hacer el seguimiento del cumplimiento del Pacto Internacional de los

Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC 1996), adoptó una observación general, la

número 15 titulada “el derecho al agua”, que admite este derecho al agua (que afecta a 150 Estados que

ratificaron el pacto que incluye a todos los de la OCDE, menos Estados Unidos) de modo implícito en

el Pacto, aunque desde un punto estrictamente jurídico la observación general no es vinculante. Sobre

este punto puede verse LOPERENA ROTA, D: “El agua como derecho humano”, en “Nuevo Derecho

de Aguas” GONZALEZ-VARAS IBAÑEZ (Coord.), Cizur- Mayor (Navarra) 2007, págs. 81 y ss,

EMBID IRUJO, A.: “El derecho al agua en el marco de la evolución del derecho de aguas” en “Derecho

al Agua” (EMBID Dir.), Cizur Menor (Navarra) 2006, págs. 15-56, y SMETS, H.: “Por un derecho

efectivo al agua potable”, Bogotá 2006, in totum.

17Consejo de Europa Rec (2001) 14, 17 de octubre de 2001.

18 COM (2002)132, 4 de septiembre de 2003.



los términos de la Comunicación de la Comisión Europea sobre “los servicios

de in te rés general en Europa” 19, aunque excluido expresamente por e l ar t ículo

17 de la Direct iva 2006/18CE (Denominada Direct iva Bolkenstein) de la

apl icación del régimen de l ibre prestación de servicios contenido en el ar t ículo

16 de la misma Direct iva 20.

Para cuant if icar la consecución del objet ivo de la Estrategia Española

(EEDS) se u t i l izarán como indicadores e l grado de conformidad con la

Direct iva 91/271/CEE, el índice de la cal idad general de las aguas y los índices

de l lenado de los acuíferos y de r iesgo d e sequía por cuencas hidrográficas.

III. EL PROGRAMA GLOBAL DE ACTUACIONES PARA LA GESTIÓN Y

UTILIZACIÓN DEL AGUA (PROGRAMA A.G.U.A)

Como consecuencia de que el objetivo de la EEDS de 2007 consis te , entre

otros, en “asegurar la sostenibi l idad ambiental y la cal idad del recurso hídr ico,

garant izando el abastecimiento a la población y el uso product ivo sostenible”

dentro del ámbito de la Direct iva Marco del Agua, aquél la hace una referencia

expresa al Programa A.G.U.A. , documento adoptado en el año 2004 por e l

entonces Minis ter io de Medio Ambiente , con proyección al per íodo 2004 -2008.

Este documento, como ya va s iendo una caracter ís t ica usual , es un documento

de carácter técnico o, s i se quiere de in tenciones, s in valor jur íd ico vinculante,

aunque poster iormente suele incorporarse paulat inamente a d iferentes

ins trumentos jur íd icos , como ocurre en el presente caso, donde exis te una gran

pr imera norma que recoge, importantes pronunciamientos sobre el contenido

del Programa, és ta norma es e l Real Decreto - ley 2/2004, de 18 de junio, por e l

19

C1996/281/03, que ha ido evolucionando con la Comunicación 2001/C17/04, el libro verde de 2003

y el libro blanco de 2004. Se trata de servicios mencionados en el artículo 90 del Tratado y designan las

actividades de servicio comercial que cumplan misiones de interés general y, por ello, están sometidos ,

por parte de los Estados miembros, a obligaciones específicas de servicio público (seguridad del

abastecimiento, protección del medio ambiente, solidaridad económica y social, ordenación del

territorio, fomento de los intereses de los consumidores), en definitiva como expresa el punto I. A. 7 de

la Comunicación de la Comisión de 1996 sobre “servicios de interés general”: “Derivan de ahí algunos

principios esenciales de funcionamiento: continuidad, igualdad de acceso, universalidad y

transparencia”.

20 Art. 17, 1) d): “El artículo 16 no se aplicará: 1) a los servicios de interés económico general que se

presten en otro Estado miembro, a saber, entre otros: d) los servicios de distribución y suministro de

agua y los servicios de aguas residuales”.



que se modif ica la Ley 10/2001, de 5 de ju l io , del Plan hidrológico Nacional y

la poster ior Ley 11/2005 21.

El Programa A.G.U.A t iene por objeto cuatro grandes temas:

a) La reforma de las Confederaciones Hidrográf icas, incorporando a las

Comunidades Autónomas al proceso de toma de decis iones y el control

público del uso del agua y de su cal idad, fomentando la par t ic ipación de

todos los c iudadanos en la gest ión del agua;

b) La creación de un “Banco Público del Agua” para reasignar los

derechos his tór icos al agua con cr i ter ios de equidad, ef ic iencia y

sostenibi l idad;

c) El es tablecimiento de “tar ifas de agua” acordes con los costes reales de

obtención y de tra tamiento del agua, moduladas en función del

benef icio económico generado por la u t i l iz ación del agua, según

exigencia de la DMA;

d) Se acometen actuaciones de mejora de la gest ión y del suminis tro de

agua de calidad, en part icular , “ la opt imización de las infraestructuras

de almacenamiento y dis tr ibución (regadío y abastecimiento) , “ la

depurac ión y reut i l ización del agua”, y “ la desalación”.

Este Programa, aunque t iene vocación para su implantación en todo el

terr i tor io nacional, es de apl icación inmediata a los ter r i tor ios asociados al

l i toral mediterráneo (Cuencas Hidrográf icas del Sur, Seg ura, Júcar , Ebro y

Cuencas Internas de Cataluña) y, además, se real izará mediante “módulos”, es

decir , de forma independiente según las necesidades o pr ior idades de cada

cuenca.

IV. LAS ACTUACIONES

A) La Reforma de las Confederaciones Hidrográf icas

Es necesar io dejar sentado que la pr imera previsión de la es trategia

española , es decir , la reforma de las Confederaciones Hidrográf icas, no ha s ido

cumplida. No obstante, conviene hacer referencia a los problemas en que se

fundamenta esa previs ión, que se pueden cat alogar en:

21

Véase, con ocasión de la supresión de las transferencias de recursos hídricos, las consideraciones

sobre esta norma MENÉNDEZ REXACH: A.: “Transferencias de recursos hídricos” en “Diccionario de

Derecho de Aguas”, Madrid 2007, pág. 924.



1) La fal ta de f lexibi l idad de su régimen jur ídico (el de los OOAA de la

LOFAGE), sobre todo para afrontar sus funciones en construcción de obras

y explotación de aprovechamientos, lo que explica la prol iferación de

“sociedades es tatales” en las dis t in tas cuencas;

2) la fa l ta de medios mater ia les y personales para abordar las funciones

atr ibuidas a las Confederaciones Hidrográf icas . No se puede olvidar que la

Ley 29/1985 de Aguas in trodujo un cambio sustancial en el régimen

concesional a l in tegrar la s aguas subterráneas en el dominio público

hidrául ico . Este dato supuso un incremento espectacular de los

procedimientos administra t ivos y una cier ta quiebra de la inclusión de los

aprovechamientos de agua y sus caracter ís t icas en el Regis tro de Aguas.

Teniendo en cuenta que como af irma el Libro Blanco del Agua en España

(2000) 22 los Regis tros de Aguas son una herramienta esencial de protección

y buena gest ión del dominio público hidrául ico ya que “favorecen la

segur idad jur íd ica, const i tuyen medio de prueba y dispensan protección a

los aprovechamientos en el los inscr i tos”. Asimismo, e l ar t ículo 192 del

Reglamento Del Dominio Público Hidrául ico de 2003 establece que “El

Registro de Aguas es tará compuesto por una es tructura informática de datos

y su transcr ipc ión en papel que se denomina Libro de Inscr ipciones”. Al

mismo t iempo, la Disposición Transi tor ia Sexta del Texto Refundido de

Aguas de 2001 ordenó que “… los Organismos de cuenca revisarán las

caracterís t icas de los aprovechamientos actualmente inscri tos e n el

Regis tro de Aprovechamientos de Aguas Públicas, previamente al traslado

de sus asientos a l regis tro de Aguas del Organismo de cuenca

correspondiente”23.

Ante es tos hechos el Minis ter io de Medio Ambiente ha desarrol lado el

programa ALBERCA cuyo objet i vo fundamental es actual izar y completar la

información relat iva a los aprovechamientos de agua de los d iferentes

22

Ministerio de Medio Ambiente (2000).

23 A lo que habría que añadir lo que dispuso el artículo 17. 3, ya derogado por la Ley 11/2005, de 22 de

junio, del Plan Hidrológico Nacional “para acceder al uso de las aguas trasvasadas los usuarios

deberán disponer de las concesiones o de cualquier otro título suficiente que acredite el derecho a la

utilización privativa de las aguas, debidamente inscritos en el Registro de Aguas de la cuenca

receptora”.



Organismos de Cuenca in tercomunitar ios , de forma coordenada y part iendo de

la información contenida tanto en el Registro de Aguas como en otra s

complementar ias y. además, se pretende la homogeneización de los

procedimientos a través del sopor te informático (una herramienta informática

para la matr iculación, tramitación car tograf ía e inscr ipción de los expedientes

en el Regis tro de Aguas en for mato digi tal) . En def ini t iva, e l programa

ALBERCA es la herramienta para e l conocimiento de los usos y derechos del

agua, aspecto central en la p lanif icación y gest ión, con el objet ivo de

solucionar problemas técnico -adminis tra t ivos relat ivos a la gest ión de los

recursos hídr icos y, as í , res tablecer la ef icacia adminis trat iva.

3) La dualidad de órganos de gobierno de las confederaciones , con un

“Presidencia” orgánicamente muy compleja (Comisar ía de Aguas, la

Dirección Técnica, la Secretar ía General , la Oficin a de Planif icación, la

In tervención Delegada y la Asesoría Jur íd ica, servicios que además dan el

sopor te a l Comité de Autor idades Competentes) 24 y a l tamente burocrat izada

para funciones ejecut ivas 25 y, por o tro lado, la “Junta de Gobierno” con un

importante panel de funciones (ar t . 28 del texto Refundido y ar t . 31 del

Reglamento de la Adminis tración Pública del Agua, R.D. 927/1988) 26

4) La insat isfactor ia incorporación de las Comunidades Autónomas . No parece

suf ic iente la previs ión del ar t . 25. 1 del Texto Refund ido, en relación con

el ar t . 27, d) del mismo, de incorporación de las CCAA a la Junta de

Gobierno de las Confederaciones Hidrográf icas 27. La reforma de las

24

Real Decreto 984/1989.

25 Estas funciones siguen la estela de lo ordenado por el artículo 24 del Texto Refundido: “en la

determinación de la estructura de los Organismos de cuenca se tendrá en cuenta el criterio de

separación entre funciones de administración del dominio público hidráulico y las demás”, y art. 33.2

del Reglamento

26 Como ordena el art. 29.2 del Real decreto 927/1988, RAPA, En los Reales Decretos constitutivos de

los organismos de cuenca se determinará la composición de sus Juntas de Gobierno.

27 En la del Júcar: CA de Aragón 1 representante; CA Castilla la Mancha 3 representantes; CA Cataluña

1 representante; CA Valencia 5 representantes (RD 924/1989). En la del Segura: CA de Andalucía 1

representante; CA de Castilla-La Mancha 2 representantes; CA de Murcia 6 representantes; CA de

Valencia 2 representantes (RD 925/1989). En la del Guadalquivir: CA de Andalucía 5 representantes;

CA de Castilla-La Mancha: 1 representante; CA de Extremadura: 1 representante; CA de Murcia 1

representante (RD 926/1989). En la del Tajo: CA de Aragón 1 representante; CA de Castilla-La Mancha

3 representantes; CA de Castilla León 1 representante; CA de Extremadura 3 representantes; CA de



confederaciones hidrográf icas t iene como objet ivo dar mayor par t ic ipación

a las comunidades autónomas y a la sociedad, as í como incrementar e l

control del dominio público hidrául ico . La forma en que ejerzan sus

competencias las comunidades autónomas tendrá gran importancia en la

gest ión futura del agua y, puede ser que aumenten los conf l ic tos sob re

competencias entre las comunidades autónomas de la misma cuenca, sobre

todo s i , como es previs ib le, e l per iodo de sequía se prolonga. Desde otro

punto de vista , la nueva s i tuación es tatutar ia española cuest iona el papel de

la cuenca hidrográf ica como un idad indivis ib le de gest ión (s ingularmente

los Estatutos de Andalucía y Cast i l la -León) 28.

5) Los propios objet ivos del Derecho Europeo de Aguas de medio ambiente ,

de planif icación, la incorporación de la demarcación hidrológica, la

recuperación de costes e tc .

B) La creación de un “Banco Público del Agua”

Se potencian decididamente los Centros de Intercambio de los Derechos del

Agua conocidos, también, como los fu turos “Bancos Públicos” de agua (que

previs ib lemente se ampliarán a los in tercambios in tercuencas) , es decir , un

mercado del agua bajo el control público . Esta práct ica se regula t ras la

modif icación real izada por e l Real Decreto 606/2003, en el Reglamento de

Dominio Público Hidrául ico al in troducir un nuevo Título VI dedicado al

contrato de cesión de derechos del agua y los Centro de Inr tercambio ( en

desarrol lo de los ar ts 76 y ss del TRLA), y con el Real Decreto -Ley 15/2005,

Madrid 3 representantes (RD 927/1989). En la del Guadiana: CA de Andalucía 1 representante; CA de

Castilla La Mancha 3 representantes; CA de Extremadura 3 representantes (RD 928/1989). En la del

Duero: CA de Cantabria 1 representante; CA de Castilla León 7 representantes; CA de Galicia 1

representante; CA de la Rioja 1 representante (RD 929/1989). En la del Ebro: CA de Aragón 6

representantes; CA de Cantabria 1 representante; CA de Castilla y león 1 representante; CA de Cataluña

3 representantes; CA de la Rioja 2 representantes; C Foral de Navarra 2 representantes; CA del País

Vasco 1 representante; CA de Valencia 1 representante (RD 931/1989). En la de Miño-Sil. CA de

Galicia 6 representantes; CA de Castilla y León 2 representantes; CA de Asturias 1 representante (RD

266/2008). En la del Cantábrico: CA de Cantabria 3 representantes; CA del País Vasco 2

representantes; CA de Galicia 1 representante; C Foral de Navarra 1 representante; CA de Castilla y

león 1 representante (RD 266/2008).

28 También EMBID, A.: “Agua y Territorio. Nuevas Reflexiones Jurídicas”, en XVII Congreso Italo-

Español de Profesores de Derecho Administrativo “Libro de Ponencias y Comunicaciones”, Zaragoza

2008, pág. 36.



de 16 de diciembre, de medidas urgentes para la regulación de las

t ransacciones de derechos y aprovechamientos, con una expresa autor ización

para e l uso de las infraestructuras de conexión in tercuencas (previo

otorgamiento de la autor ización por e l Organismo de cuenca y otra de la

Dirección General del Agua cuando hay uso de infraestructuras in tercuencas) .

Aunque la práct ica se permit ió hasta noviembre de 2006, ha s ido prorrogad a

pr imero, por e l Real Decreto -Ley 9/2006, de 15 de sept iembre 29, hasta

noviembre de 2007, y, después, por e l Real Decreto -Ley 8/2008, de 24 de

noviembre 30, hasta e l 30 de noviembre de 2009, que como rei tera su Exposición

de Motivos, las adversas condiciones cl imáticas “…aconsejan la prórroga del

Real Decreto-Ley 15/2005, de 16 de diciembre…ya que se ha revelado como un

ins trumento út i l para la reasignación voluntaria de derechos del agua ”; y,

¿cómo no? , en el Real Decreto -Ley 14/2009, de 4 de diciembre 31. Este aspecto,

como se ha dicho ya “cabe conjeturar que no va a ser una normativa

coyuntural , s ino que se puede ir consol idando por v ía de prórrogas sucesivas o ,

frontalmente, mediante modif icación del TRLA” 32.

29

El Real Decreto-Ley 9/2006, de 15 de septiembre, en su Disposición Final Tercera establece: “Los

Centros de intercambio de derechos del uso del agua de las cuencas quedan autorizados para realizar

ofertas públicas de adquisición, temporal o definitiva, de derechos de uso del agua con el fin de

destinar los recursos adquiridos a: La consecución del buen estado de las masas de agua subterránea o

a constituir reservas con finalidad puramente ambiental, tanto de manera temporal como definitiva. La

cesión a las Comunidades Autónomas, previo convenio que regule la finalidad de la cesión y posterior

utilización de las aguas. La cesión deberá inscribirse en el Registro de Aguas de la cuenca”.

30 Convalidado por Resolución del Congreso de 20 de noviembre de 2008.

31 Su Exposición de Motivos declara que: “En los últimos años se han puesto en marcha experiencias

muy positivas para paliar los daños de la sequía mediante la autorización, por una norma con rango

legal, del intercambio de derechos de agua entre usuarios de diferentes cuencas, de manera que las

cuencas excedentarias pueden aportar recursos adicionales a las zonas deficitarias, con la

consiguiente compensación económica a los cedentes. Las experiencias obtenidas en los últimos años

acreditan el efecto beneficioso de estos intercambios para las dos partes sin que se hayan manifestado

efectos adversos”.

32 En MENÉNDEZ REXACH, A.; “Transferencias de Recursos Hidráulicos”, en Diccionario de

derecho de Aguas”, (Embid Director), Madrid 2007, pág. 935, véanse las consideraciones de este autor

sobre estas transferencias voluntarias en virtud de contratos de cesión de derechos de uso del agua,

enfrentadas a la restricción de las establecidas por el Plan Hidrológico Nacional.



C) El establecimiento de “tarifas de agua” acord es con los costes reales de

obtención y de tratamiento del agua con el horizonte de diciembre de 2010

Exis te un consenso general , tanto desde el punto de vis ta de las

ins t i tuciones como de los d is t intos exper tos , sobre la importancia de la

“tar ifación” de l agua como instrumento básico para a lcanzar un uso sostenible

de la misma.

Desde luego la norma rectora en es ta materia es la Direct iva Marco del

Agua (D. 2000/60/CE) 33 y su trasposición al Derecho español (ar t . 129. 36 de la

Ley 62/2003, de 30 de diciemb re, y su poster ior modif icación por la

Disposición Final 1ª . 12 y 13 de la Ley 11/2005, de 22 de junio) 34. Este nuevo

Derecho europeo del agua inaugura un determinado modelo económico -

f inanciero del agua, en mi cr i ter io deudor de la Declaración de Dublín (1 992)

33

Su artículo 9 hace referencia al “principio de recuperación de costes de los servicios relacionados

con el agua” y a que “Los Estados miembros garantizarán a más tardar en 2010: que la política de

precios del agua proporcione incentivos adecuados para que los usuarios utilicen de forma eficiente

los recursos los recursos hídricos… y, por tanto, contribuyan a los objetivos medioambientales de la

presente Directiva”, y, además, que esa contribución de la recuperación de costes adecuada de los

diversos usos del agua, deben desglosarse, al menos, en industria, hogares y agricultura, teniendo en

cuenta el principio de que quien contamina paga. También se contempla la posibilidad de que “Los

Estados miembros podrán tener en cuenta los efectos sociales, medioambientales y económicos de las

recuperación y las condiciones geográficas y climáticas de la región o regiones afectadas”.

34 Desde el punto de vista de los principios, es adecuado tener en cuenta “la caracterización económica

del agua” que realiza el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PNACC 2006) de los

“recursos hídricos” como elemento transversal en otros sistemas y sectores. También el Informe “El

Cambio Climático en España. Estado de Situación”, noviembre de 2007, elaborado para el Presidente

del Gobierno, tras la Conferencia de Presidentes autonómicos, celebrada el 11 de enero de 2007, señala

que: “…A nivel global, los modelos de clima predicen una disminución drástica de escorrentía en la

cuenca Mediterránea…En España se han realizado múltiples simulaciones…para estimar el impacto

del cambio climático en los recursos hídricos…todos coinciden cualitativamente en pronosticar una

disminución muy significativa de las aportaciones, siendo el efecto especialmente acusado en las

cuencas de la mitad sur peninsular”. El mencionado Informe, de noviembre de 2007, para el Presidente

de Gobierno, hace especial referencia a que los sistemas de explotación (infraestructura hidráulica y

reglas de gestión) son dependientes de los impactos del cambio climático sobre las aportaciones en

régimen natural que, a la vez, se trasladan a los usos del agua; asimismo, destacan el papel de los

recursos hídricos como factor director que condiciona otros sectores y sistemas en España,

recomendando la adopción de políticas específicas en gestión de estos recursos en un marco general de

planificación territorial, con concienciación pública de los problemas asociados al cambio climático, y

la flexibilización y diversificación del marco legal y normativo de la gestión hidrológica, potenciando

las instituciones públicas de gestión y aplicando el principio de precaución.



sobre “el agua y el desarrol lo sostenible”, consis tente en entender que el

concepto de sostenibi l idad hídr ica debe incluir :

-La dimensión ecológica (consideración del agua como un recurso f ini to y

vulnerable) ;

- la d imensión social ( la consideración de la accesibi l idad al agua como una

necesidad social indispensable; incluyendo la perspect iva democrát ica y

par t ic ipat iva en la pol í t ica del agua) ;

- la d imensión económica ( la consideración del agua como un bien

económico que debe ser as ignado de forma e fic iente, bajo el pr incipio de que

“quien contamina paga”) .

Estas tres d imensiones del agua t ienen una respuesta y un tra tamiento

diferenciado desde la economía, así :

a) En relación con la d imensión económica del agua la as ignación

ef ic iente de la misma se v iene resolviendo en el marco de la economía

neoclásica por la “ tar ifación” al coste marginal individual que, en un

mercado perfecto, permite la as ignación ef ic iente de los recursos 35 y ,

aquí, la adopción del pr incipio “quien contamina paga” requiere que

cada consumidor de recursos hídr icos” (como recursos económicamente

val iosos) compense a la sociedad por e l hecho de pr ivar de dichos

recursos a otros usos y benef icios presentes y fut uros 36.

b) En relación con la d imensión ecológica se considera el agua como

“capi ta l natural cr í t ico” que ha de ser conservado, pero el uso

sostenible del agua no puede ser evaluado a una escala g lobal, s ino

local (de acuerdo con el s is tema de infraestructuras h idrául icas

construidas , sometiendo el coste a l repar to equita t ivo entre

generaciones) , donde las funciones medioambientales re levantes deben

preservarse y e l uso del agua mantenerse por debajo de la recarga

natural de los recursos 37.

35

Es decir, garantiza que cada cantidad de agua adicional genera el mismo valor en todos los usos

alternativos, y el bienestar común no aumentaría si se sustrajese una cierta cantidad de un uso para

asignarlo a otro, véase MASSARUTTO, A.: “El precio del agua: ¿herramienta básica para una política

sostenible del agua?”, Revista Ingeniería del Agua vol. 10, nº 3 (septiembre 2003) pág. 294.

36 Ibidem, pág. 294.

37 Ibidem, pág. 303.



c) En relación con la d imensión social o , también denominada, “de

equidad” se considera necesar ia la social ización del coste de las

grandes instalaciones para permit i r a cada usuar io la sat isfacción de

sus necesidades básicas 38, a l margen de su local ización geográf ica.

Estos usos socialmente re levantes deben ser accesibles a todo el

mundo, s in a tender a sus n iveles de ingreso o condición social .

Este parece ser e l modelo económico -f inanciero europeo de la tar ifación,

pero la EEDS habla de “tar i fas acordes con los costes reales de obtención y de

t ra tamiento del agua”, lo que implica la necesidad de plantearse la def in ición

económica usual del “coste” que es tá basada en el concepto de “coste de

opor tunidad”, es decir , se considera e l valor económico del sacr if ic io que hay

que real izar para producir d icho bien.

La pr imera dimensión relevante del “coste” es e l denominado “coste

industr ia l” o “coste f inanciero”, es decir , e l coste de los servicios e

infraestructuras que son necesar ios para l levar e l agua a los usuar ios. Pero, en

seguida, los economistas medioambientales 39 mantienen que cuando se t ra ta de

capi ta l natural (e l agua es un recurso natural) el “coste” viene in tegrado por e l

coste industr ia l (es decir , e l coste de opor tunidad del t rabajo y capi ta l

empleados para hacer posible l a disponibi l idad del agua) y por e l “coste

externo” que viene const i tu ido por e l coste de oportunidad del recurso

económico considerado en s í mismo 40.

38

Esta es la tradición española, desde la Ley General de Obras Públicas de 1877, con influencia del

pensamiento regeneracionista, véase GALLEGO ANABITARTE, MENÉNDEZ REXACH, DIÁZ

LEMA: “El Derecho de Aguas En España”, MOPU 1986, pags. 488 a 500. Y, por ello, el fundamento

de una cierta preservación del modelo de oferta en los recursos hídricos para este dimensión social,

véase sobre el modelo de oferta AGUDO GONZÁLEZ; J.: “La Directiva Marco, la nueva cultura del

agua y el imperativo de evolución de la política hidráulica española hacia un modelo de gestión

sostenible”, en “Nuevo Derecho de Aguas” (González-Varas, Coordinador), Cizur Menor 2007 Pág.133

y ss.

39 Por ejemplo, PEARSE, D. Y TURNER, R.: “Economics of natural resources and the enviroment”,

Harvester-Weatsheaf, Londres 1989.

40 En estos “costes externos” se deben incluir: a) el coste asociado a la escasez, esto es, el valor de

oportunidad del agua en otros usos económicos, b) las externalidades económicas, es decir, los efectos

positivos o negativos para otros actores económicos que no son tenidos en cuenta por los usuarios, c)

las externalidades medioambientales, es decir, funciones medioambientales del agua que no pertenecen

a la esfera económica. Véase MASSARUTTO, A.: “Ob. Cit.”, pág. 296.



Naturalmente el concepto de coste requiere enfrentar lo a l concepto de

precio , entendido como “la cant idad de d inero que el usuar io paga a cambio del

servicio del agua y/o el derecho de su ut i l ización”, además el precio requiere

una transacción entre e l suminis trador y e l usuar io . El pr incipio europeo de

“recuperación de costes” s i se instrumenta mediante e l p recio podr ía es t imarse

comparando cuanto pagan los usuar ios por e l agua con respecto al coste to tal

de la misma (coste f inanciero más coste externo), pero es to en la práct ica

resul ta muy dif íc i l y muy complejo. Desde luego se pueden ensayar a lgunos de

es tos extremos:

a) La pr imera dif icul tad proviene de la par t ic ipación de todas las

Adminis traciones Públicas ter r i tor ia les en el cic lo in tegral del agua (ar t .

111 bis del TRLA: “Las Adminis traciones públicas competentes tendrán en

cuenta el pr incipio de recupe ración de los costes…”) , lo que impone la

necesidad de tener en cuenta la pol í t ica f iscal de cada una de el las 41, El

marco que es tablece el TRLA se fundamenta en tres f iguras tr ibutar ias 42:

-e l canon por la ocupación del dominio público hidrául ico (que no

t iene la consideración de recurso hídr ico) ;

-e l canon de ver t idos;

-e l canon de regulación y tar ifa de ut i l ización del agua (que en

real idad son dos f iguras d is t in tas , como aclara e l Reglamento de

Dominio Público Hidrául ico) .

Estos cánones es tatales recaen sobre dis tr ibuidores mayoris tas del agua o

sobre focos emisores de vert ido y que luego serán repercut idos en el recibo del

agua a los usuar ios (domést icos e industr ia les) a través del recibo del agua 43.

b) Un segundo problema viene const i tu ido por las pecu liar idades del uso

agr ícola del agua, en el que la economía de la act iv idad, de naturaleza

autogest ionar ia 44, se a le ja del régimen general , por ejemplo se puede

41 En el mismo sentido JIMÉNEZ COMPAIRED: “Régimen Económico-Financiero del Agua”, pág.

828, en EMBID (Dir.) “Diccionario de Derecho de Aguas”, Madrid 2007.

42 Hay que tener en cuenta que en el supuesto de cuencas intracomunitarias, las CCAA pueden

modificar el esquema económico-financiero del TRLA.

43 De modo parecido se verá el usuario agrícola por el reparto que efectúe la organización de usuarios a

la que pertenece.

44 En el mismo sentido JIMÉNEZ COMPAIRED: “Ob. cit.” Pág. 839.



comprobar cómo la prohibición de exención de la tar ifa de ut i l ización del

agua para r iego impues ta por e l ar t . 114 del TRLA es levantada, por

razones de sequía, por e l Real Decreto -Ley 8/2008, de 24 de octubre, para

e l ejercicio 2008.

c) Un tercer problema es la variedad de regímenes sobre la tar ifa de

aducción y la de prestación de servicios, con un a r ica jur isprudencia de los

Tr ibunales Super iores de just ic ia 45, la necesidad de incorporar e l volumen

de consumo al importe de la prestación (no siempre incorporados) y

establecimiento de tramos, general ización de bonif icación por “ahorro del

consumo”, etc.

d) Otro problema es la d ivers idad de opciones de incorporación de cr i ter ios

sociales a la cuant if icación del consumo y tra tamiento del agua ( tramos,

t ip if icación de la v ivienda, gasto suntuar io , d ivers if icación en consumo

domést ico e industr ia l , categor ía de las cal les, e tc .) .

Por ú l t imo, quizás haciendo honor a la pr imacía de la d imensión ecológica

y sostenible del coste del agua que ha de ser evaluada localmente, se puede

decir que el concepto de precio del agua t iene diferentes s ignif icados en

diferentes lugares y, como se ha dicho ya 46, hasta c ier to punto resul ta s implis ta

abordar la recuperación de costes comparando s implemente el precio f inal del

agua con el coste medio de los servicios del agua. Parece claro que lo que

debiera evaluarse es l a es tructura general económico -f inanciera del c iclo

in tegral del agua.

45 Ibidem, págs. 842 a 845

46 MASSARUTTO, A.: “Ob. Cit.” pág. 300.



D) actuaciones de mejora de la gest ión y del suministro de agua de

cal idad, en part icular, “ la optimización de las infraestructuras de

almacenamiento y distribución (regadío y abas tecimiento) , “ la depuración

y reuti l ización del agua”, y “ la desalación”

Aquí destacan un grupo de actuaciones que se pueden ordenar de la

s iguiente forma:

a) En el uso agr ícola

A pesar de la exis tencia del Plan Nacional de Regadíos 47 con el hor izonte de

2008 y como consecuencia de la sequía que afectó a los años hidrológicos

2004-2005 y 2005-2006, se d ictó el Real Decreto 287/2006, de 10 de marzo,

sobre “obras urgentes de mejora y consol idación de regadíos, con objeto de

obtener un adecuado ahorro del agua” 48, los objet ivos de es ta norma son

ambiciosos ya que de manera urgente y con un al to presupuesto 49 se abordan:

- la mejora , consol idación y modernización de los regadíos , con objeto de

conseguir una reducción de los consumos uni tar ios o ahorro de agua del

s is tema de regadío , tanto para la red en al ta , como la red en baja;

- también tra ta de incorporar recursos no convencionales a l s is tema de

r iego, como son las aguas procedentes de desalación y de depuración de

aguas res iduales de núcleos urbanos (especialmente en CCAA de Canar ias

e Is las Baleares) ;

-La incorporación de los regantes a la sociedad de la información, a t ravés

de la implantación de tecnologías de comunicación para a lcanzar una

mayor ef ic iencia del s is tema de r iego.

No obstante ha s ido necesar io dictar un nuevo Real Decreto, e l 1725/2007,

de 21 de diciembre, para f inal izar las previs iones del Plan Nacional de

Regadíos hor izonte 2008, aprovechando, el Fondo Europeo Agrícola de

47

El Plan nacional de Regadíos Horizonte 2005, fue aprobado por acuerdo del Consejo de Ministros de

9 de febrero de 1996, y publicado por Orden del Ministerio de Agricultura Pesca y Alimentación de 14

de mayo de 1996. En el año 2002, ante la necesidad de actualizar los contenidos y las inversiones, se

aprueba el real decreto 329/2002, de 5 de abril, ampliando la vigencia del plan al año 2008.

48 En realidad este Real Decreto tiene como objetivo no sólo la obtención de un ahorro del agua, sino

que también trata de incorporar recursos no convencionales al sistema de riego, como son las aguas

procedentes de la desalación y de la depuración de aguas residuales de núcleos urbanos.

49 Con la cobertura de los recursos financieros del Plan Nacional de Regadíos y del Plan Hidrológico

Nacional, además de los recursos disponibles de TRGSA



Desarrol lo Rural (FEADER). Aún así , se ha di ctado el Real Decreto -Ley

8/2008, de 24 de octubre, sobre la sequía que vuelve a redundar en las pérdidas

de agua en determinados regadíos , reedi tado en el Real Decreto - ley 14/2009,

de 4 de diciembre, que reconoce l i teralmente que “ el mayor potencial de

ahorro de agua está en conseguir d isminuir la cant idad necesaria para el

r iego” para lo que prevé en sus Anexos II y I II importantes obras de

modernización de los regadíos.

Aquí es necesar io poner de manif ies to una cier ta paradoja que se ha

producido tras e l importante esfuerzo en que ha consis t ido el Plan nacional de

Regadíos. Me ref iero a que, t ras la modernización, e l agr icul tor d ispone de más

agua en su parcela 50 y , de hecho, se ha producido un aumento de la superf ic ie

regada o un cambio de cul t ivos con mayores dependencias h ídr icas, por lo que

el regadío sigue consumiendo cantidades s imilares de agua. El motivo esencial

es que, tras la modernización, e l organismo de cuenca no l leva a cabo una

revis ión a la baja de las concesiones de agua benef iciadas por e l Plan 51 a que

autor iza e l ar t ículo 65 del TRLA. Hasta tal punto es to ha s ido as í que la

Comisión Europea se ha vis to obl igada a v incular la cof inanciación de la

medida de “modernización de los regadíos” del FEADER al es tablecimiento de

condiciones y de indicadores para medir e l efect ivo ahorro global de agua y la

d isminución de la demanda de agua en las explotaciones benef iciadas por la

medida.

b) en cuanto a la gest ión ef icaz de los abastecimientos urbanos, “ la

Estrategia” hace suyas las previs iones conteni das en el ar t ículo 30 de la

Ley 10/2001, de 5 de ju l io, que aprueba el Plan Hidrológico Nacional , es

decir , mejorar e l rendimiento hidrául ico de los s is temas, real izar dobles

50

Actualmente la gran mayoría de los regantes paga por el agua en función de la superficie regada y no

según el volumen de recurso consumido, lo que va en contra de la DMA (gestión racional y sostenible

del agua).

51 En los últimos 10 años no se ha revisado ninguna concesión de agua en las cuencas del Norte, Duero,

Tajo, Guadiana, Guadalquivir, Júcar y Segura, y en el resto las revisiones han sido mínimas

(Contestación del Gobierno a la pregunta parlamentaria formulada por el Diputado D. Joan Herrera –

IU-ICV- de 24 de septiembre de 2007. En este sentido, también, DELGADO PIQUERAS, F.: “La

irrupción del cambio climático en el Derecho Europeo de Aguas”, XVII Congreso Italo-Español de

Profesores de Derecho Administrativo, cuaderno de ponencias y comunicaciones, Zaragoza 2008, pág.

69.



redes de distr ibución de aguas, l imitar la p lantación de especies vegetales

fuer temente demandantes de agua y fomentar e l uso de aguas recicladas,

especialmente para usos depor t ivos, lúdicos o recreat ivos;

Lo cier to es que las medidas sobre los rendimientos hidrául icos de los

s is temas se real izan a t ravés de “los Planes Especiales de Sequía”, previs tos y

enmarcados en las bases reguladas en el ar t ículo 27 (gest ión de las sequías) de

la Ley 10/2001, de 5 de ju lio del Plan Hidrológico Nacional 52, que

frecuentemente se centran en la incorporación de recursos mediante obras

e jecutadas bajo la amenaza de la escasez, en la reducción temporal de la

demanda 53, y la incorporación de nuevos recursos hídr icos. Sin embargo, es ta

forma de actuar no suele servir para e laborar una pol í t ica es tra tégica en el uso

ef ic iente de los recursos hídr icos a larg o plazo 54. Este dato puede ser un

fundamento, entre o tros, de la Comunicación de la Comisión Europea, de 18 de

ju l io de 2007 t i tu lada “Afrontar e l desaf ío de la escasez de agua y la sequía en

la Unión Europea 55, en la que se propone es tablecer una diferencia ción

esencial , ya que la sequía propiamente dicha consis te en un déf ic i t

p luviométr ico (por e l lo , inser ta en la adaptación al cambio cl imático)

const i tuyendo un fenómeno coyuntural , mientras que la escasez implica que las

necesidades son superiores a los r ecursos hídr icos explotables y pone de

manif ies to un problema estructural , por lo que las medidas apl icables a una u

52

Orden MAM/698/2007, de 21 de marzo, por la que se aprueban los planes especiales de actuación en

situaciones de alerta y eventual sequía en los ámbitos hidrológicos de cuencas intercomunitarias (BOE

nº 71 de 23 de marzo.

53 Aquí han de tenerse en cuenta, también, las consideraciones unidas al PNACC sobre los problemas

planteados en relación a la gestión de las centrales hidroeléctricas cuando los embalses se sitúan por

debajo del 45% de su capacidad. Véase ARIÑO Y ASOCIADOS: “Energía en España y desafío

europeo”, Granada 2006, págs. 65 y ss.

54 Aquí ha de tenerse en cuenta la Orden ARM/2444/2008, de 12 de agosto, por la que se aprueba el

Programa de Acción Nacional de Lucha contra la Desertificación en cumplimiento de la Convención de

Naciones Unidas de lucha contra la Desertificación, que está elaborado teniendo en cuenta la EEDS, al

PNACC y la EECUSDB, y utiliza la sequía y la sobreexplotación de acuíferos como indicadores de la

desertificación en nuestro territorio

55 COM (2007) 4141 final, no publicada en el DOCE. Dentro del abanico de propuestas que plantea esta

Comunicación destaca la referencia a que las nuevas infraestructuras para abastecimiento de agua, por

ejemplo las captaciones, los trasvases y la desalación, solo se lleven a efecto tras la aplicación de todas

las medidas preventivas, de ahorro y de uso deficiente conocidas, que son ya muchas.



otra han de ser obligadamente dis t in tas. En este punto también destaca el Real

Decreto 1620/2007, de 7 de diciembre, que es tablece el régim en jur ídico de la

reut i l ización de las aguas depuradas, donde se def ine el concepto de

reut i l ización y se in troduce la denominación de aguas regeneradas , derogando

expresamente los ar t ículos 272 y 273 del reglamento de Dominio Público

Hidrául ico . Además, e s te Reglamento de reut i l ización t iene carácter básico

sobre sanidad y medio ambiente y sobre contratos y concesiones

adminis tra t ivas (Disposición Final Primera) .

c) también, con el objeto de asegurar los abastecimientos para los nuevos

desarrol los urbanís t icos, “ la Estrategia” hace referencia a lo ordenado por

e l ar t ículo 15.3 de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo: “ En la fase de

consul tas sobre los instrumentos de ordenación deberán recabarse al

menos los siguientes informes, cuando sean precept ivos y no hubieran s ido

ya emit idos e incorporados al expediente ni deban emit irse en fase

poster ior del procedimiento de conformidad con su legis lación reguladora:

a) El de la Adminis tración Hidrográf ica sobre la exis tencia de recursos

hídricos necesarios para sat is facer las nuevas demandas y sobre la

protección de dominio público hidráulico ” (hoy en el ar t . 15 . 3 de Real

Decreto Legis la t ivo 2/2008, de 20 de junio, Texto Refundido de la Ley del

Suelo) ;

Quizás, una de las caracter ís t icas más innovadora de esta Ley de Suelo

consis ta en formular un modelo de régimen jur íd ico del suelo basado en el

pr incipio de desarrol lo sostenible 56, con referencias expresas a l campo

medioambiental , lo que le permite remit i rse , de forma genér ica a la legis lación

medioambiental es ta tal y a las posibi l idades de in tervención de la

Adminis tración General del Estado con cober tura en el ar t ículo 149. 1, 23ª de

la CE, a l menos, en mater ia de Aguas, C ostas e Infraestructuras para las

actuaciones de urbanización 57. Es precisamente el ar t ículo 15.3 , le tra a) e l que

56

Así de manera expresa en la Exposición de Motivos (IV) y el propio artículo 2 de la Ley, titulado

“principio de desarrollo territorial y urbano sostenible”.

57 Como advierte DIAZ LEMA, J.M.: “Nuevo Derecho del Suelo”, Madrid 2008, pág. 130, “las normas

contenidas en el art. 15…se refieren no al conjunto de las actuaciones de transformación urbanística

previstas en el art. 14, sino únicamente a las actuaciones de urbanización, esto es, a la nueva

urbanización y a la reforma e innovación integral previstas en el art. 14. 1, a)”. Tampoco se debe



impone esta necesidad a t ravés de la técnica de los informes emit idos por la

Adminis tración hidrológica y que, en una pr imera aproximación, de acuerdo

con lo regulado por e l ar t ículo 12 de la Ley 9/2006, sobre evaluación de los

efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, parecen

tener un valor jur íd ico “ cuasi v inculante” (ya que los informes, que deben ser

incorporados a la memoria medioambiental , serán determinantes para e l

contenido de la misma, “que sólo podrá disentir de e l los de forma

expresamente motivada”) . Sin embargo, por obra de lo d ispuesto en el ar t ículo

43. 3, del TRLA y del ar t . 91.3 del Reglamento de Planif ica ción Hidrográf ica

(Real Decreto 907/2007), con expreso respaldo de la Jur isprudencia

Const i tucional 58, es te informe de la Adminis tración hidrológica sobre la

exis tencia de recursos hídr icos para sat isfacer las nuevas demandas ha de ser

“respetado” por la p lanif icación terr i tor ia l y urbanís t ica , c laro que respetado

no es igual que vinculante 59, de manera que lo cier to es su valor precept ivo y,

de momento, const i tuye un elemento de in tegración ambiental en la pol í t ica

urbanís t ica 60.

olvidar que, en virtud de la Disposición Adicional Tercera de la Ley 9/2006, se mantiene la evaluación

estratégica de los “proyectos” públicos o privados de realización de obras, instalaciones o cualesquiera

otras actividades del Decreto Legislativo 1302/1986. Véase, también, el autor citado pág. 134 y 135.

58 La STC 227/1988 asumió la constitucionalidad del entonces art. 41.3 de la Ley de Aguas (hoy art.

43.3 del TRLA: “Las previsiones de los Planes Hidrológicos a que se refieren los apartados anteriores

deberán ser respetadas en los diferentes instrumentos de ordenación urbanística del territorio”) que en

su FJ 20 declaró: “…de cuanto antecede se deduce que las prescripciones de los planes hidrológicos

que, de acuerdo con su contenido necesario (art. 40) o facultativo (art. 41. 1 y 2), se adopten en los

términos referidos, no suponen invasión de las competencias de las Comunidades Autónomas en

materia de ordenación del territorio o en otras materias conexas. Por ello, en la medida en que la

planificación hidrológica estatal se ajuste a esos estrictos términos, es lícita la opción del legislador

que obliga a respetar aquellas prescripciones en los diferentes instrumentos de ordenación del

territorio (art. 41. 3 de la Ley”. Véase sobre este extremo muy bien expuesto en DÍAZ LEMA:

“Ob.Cit.”, pág. 138 y ss.

59 Ya existen posiciones doctrinales en relación con este extremo, puede verse sobre su valor preceptivo

y no vinculante DELAGADO PIQUERAS y CARRILLO MORENTE: “Informe de las

Confederaciones Hidrológicas en la tramitación de planes y programas de actuación urbanística”, en

Práctica Administrativa nº 55 (diciembre de 2006), pág. 13 y ss.

60 Existen algunas resoluciones judiciales sobre la falta de carácter vinculante del informe que ha de

emitir el Organismo de Cuenca sobre la existencia de recursos hídricos para satisfacer las nuevas

demandas, Autos, de 15 de enero de 2007 y 1 de marzo de 2007, del Tribunal Superior de la Comunidad

de Valencia (tomo este dato de CANTÓ LÓPEZ, Mª. T.: “Claves sobre el alcance de la falta de



d) desde la óptica de los ver t i dos , La EEDS hace referencia a la necesidad de

disponer de la “Autor ización Ambiental In tegrada” y la inscr ipción en el

correspondiente regis tro de las instalaciones que emitan contaminación al

agua (Ley 16/2002, de 18 de ju l io y Real Decreto 508/2007, de 20 de

abr i l) ;

De es te punto cabe destacar que el ar t ículo 11.1, b) de la Ley 16/2002, de

prevención y control integrados de la contaminación, acoge la autor ización de

ver t idos en la autor ización ambiental in tegrada (ver t idos de aguas

cont inentales , incluidos los ver t idos al s is tema in tegral de saneamiento)

t ransformando la misma en el correspondiente informe vinculante de los

organismos de cuenca sobre la autor ización ambiental in tegrada que

corresponde al órgano competente de la Comunidad Autónoma 61. Esta aparente

ampli tud de la in tegración de la autor ización de ver t idos queda desmentida por

e l propio tenor del nuevo ar t ículo 101. 2 del TRLA ( incorporado mediante e l

Real Decreto Ley 4/2007, de 13 de abr i l 62) , es decir , no se in tegran las

autor izaciones de ver t idos que son de competencia autonómica o local 63, como

se ha dicho ya, por razones competenciales , por lo que el tema queda

desplazado a lo que es tablezca la legis lación autonómica 64.

acreditación de disponibilidad de recursos hídricos en los Planes urbanísticos: La interpretación de la

Jurisprudencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Valencia”, XVII Congreso Italo-

Español de Profesores e Derecho Administrativo, pág. 14.

61 Sobre la naturaleza del informe vinculante como sustituto de la autorización de vertido existe muchas

posiciones, pero aquí se sigue a BASSOLS COMA: “Régimen jurídico de la impugnación de los

informes vinculantes en el procedimiento de las autorizaciones ambientales integradas”, revista de

Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, nº 200 (2003), pág. 32 y 33.

62 Este Real Decreto-Ley tiene su fundamento en la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de octubre

de 2006, que anuló el inciso del art. 245.2 del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, conteniendo el

Reglamento de Dominio Público Hidráulico, por el que se establecía que la autorización de vertidos

indirectos correspondía al órgano autonómico o local competente, ya que son los que gestionan tales

vertidos desde las redes de aguas residuales, por lo que se viola la LBRL (arts. 2.2 y 25.3), ya que sólo

por norma con rango de ley se pueden determinar las competencias locales. Este es el motivo que

justifica el mencionado Real Decreto-Ley 4/2007.

63 Este extremo fue puesto correctamente de manifiesto por FANLO LORAS: “Autorización ambiental

integrada y autorizaciones de vertido”, en VVAA (Ed. GARCIA URETA): “Régimen de prevención y

control integrados de la contaminación” Zaragoza 2004, pág. 246.



Por o tro lado, se ins trumentó el Plan de Tolerancia cero de Vert idos qu e

persiguió el objet ivo estratégico de que “ningún ef luente de municipios de más

de 2000 habi tantes l legara a l curso de un r ío o a l propio mar s in depurar” . Para

el lo, durante los años 2005 y 2006, se pusieron a d isposición de las

Confederaciones Hidrográf icas los medios necesar ios para la revis ión de las

autor izaciones de vert idos de manera ordenada, as ignando pr ior idades en

función de la pel igrosidad del ver t ido y del volumen del mismo, lo que todavía

es tá en marcha.

V. OTROS ASPECTOS DESTACADOS DE LA EEDS

A) El abastecimiento a la población

Otro de los objet ivos diferenciado por la Estrategia es “asegurar la

sostenibi l idad ambiental y la calidad del recurso hídr ico, garant izando el

abastecimiento a la población y el uso productivo sostenible del mismo dentro

del ámbito de la Direct iva Marco del Agua”. Dentro de es te objet ivo, la

Estrategia se ref iere, una vez más, a l Programa Agua que, en real idad, es e l

contenido del Real Decreto -Ley 2/2004, de 18 de junio, que sust i tuye el

t rasvase del Ebro, y que ha de s i t uarse en el estr ic to ámbito de la

p lanif icación, destacando las actuaciones de depuración de aguas res iduales, de

regeneración y reut i l ización de las aguas, mejora del abastecimiento y de

r iego, y la construcción de plantas desaladoras.

Sin embargo, la propia Estrategia destaca la preocupación por el

incumplimiento de España, de la Direct iva 91/272/CEE, sobre tra tamiento de

aguas res iduales urbanas 65 que dio lugar a l Plan Nacional de Saneamiento y

64

Por ejemplo, el art. 44 del Decreto catalán 136/1999, prevé en el procedimiento de otorgamiento de la

licencia ambiental un informe autonómico respecto de los vertidos de aguas residuales en las cuencas

internas de Cataluña.

65 Cuya transposición al Derecho español se efectuó mediante el Real Decreto Ley 11/1995 y el Real

Decreto 509/1996. Realmente el incumplimiento por parte de España se refiere a la fase que finalizó el

31 de diciembre de 2005, para que se dispusiera de sistemas colectores y de un tratamiento secundario o

proceso equivalente para las aglomeraciones que alcancen entre 10.000 y 15.000 habitantes, así como

las que cuenten con una población entre 2.000 y 10.000 habitantes y viertan en aguas continentales y

estuarios. Las que tengan menos de 2000 y viertan en aguas continentales y estuarios, o menos de

10.000 y viertan en aguas marítimas, dispondrán de un tratamiento adecuado para sus aguas residuales.

Por lo demás, el propio documento de la EEDS reconoce que “la mejora del estado de calidad de

nuestras aguas sigue siendo una asignatura pendiente” Pág. 82, último párrafo.



Depuración 1995-2005. De entre d iversas causas , parece que hay que

mencionar e l problema ambiental que, de hecho, produce el tra tamiento de

aguas res iduales urbanas, como consecuencia de la generación de lodos de

depuradora que, a su vez, requieren el correspondiente tra tamiento . Tras la

apl icación del Plan Nacion al de Lodos de Depuradoras de Aguas Residuales

2001-2006, se pudo comprobar la exis tencia de diversas d if icul tades en el

t ra tamiento de es te tema, fundamentalmente, la gran heterogeneidad de

actuaciones en las CCAA (unas disponen de planes específ icos, o tr as apl ican

normas sobre gest ión de res iduos o las incluyen en los p lanes de res iduos

urbanos, o tras apl ican el Real Decreto 1310/ 1990, sobre ut i l ización de lodos

en la agr icul tura) 66. Todo el lo, ha dado el fundamento del nuevo II Plan

Nacional de Lodos de Depuradoras de Aguas Residuales 2007 -2015, con el

objeto de corregir las d isfunciones del pr imer Plan.

Por o tra par te, e l Minis ter io de Medio Ambiente, en colaboración con las

Comunidades Autónomas, redactó el “Plan Nacional de Calidad de las Aguas:

Saneamiento y depuración 2007–2015”, que in tenta dar respuesta a los

incumplimientos del Plan anter ior , para e l cumplimiento de los objet ivos

medioambientales de la Direct iva Marco del Agua (con su hor izonte de 2015 -

buen estado ecológico -) as í como las previs iones del Programa A.G.U.A. Este

Plan Nacional de Calidad de las Aguas, que recibió el v is to bueno del Consejo

de Minis tros e l 8 de junio de 2007, es def in ido en su propio contenido como

“documento de coordinación y colaboración entre Administraciones

competentes en el campo del saneamiento y la depuración”.

66

Se han puesto de manifiesto los siguientes problemas:

a) No se dispone de información cuantitativa suficiente sobro los tratamiento de los lodos, sólo

hay información cualitativa;

b) Todavía hay muchas depuradoras, en su mayoría pequeñas, en las que los lodos se someten a

un almacenamiento prolongado como forma de tratamiento, en lugar de enviarlos a plantas

más grandes para su tratamiento conjunto con otros lodos;

c) Es posible mejorar de manera significativa la eficacia de los tratamientos introduciendo

pequeñas modificaciones;

d) Es necesario minimizar el consumo de energía procedente de fuentes no renovables y producir

energía a partir del metano;

e) Falta de capacidad de almacenamiento de las depuradoras;

f) Es necesario mejorar el control de las aplicaciones agrícolas de los lodos.

Fuente: Plan Nacional Integral de Residuos (PNIR) 2007-2015, ANEXO 5 (Lodos).



El documento es tá inspirado en los pr incipios de cooperación, colaboración

y as is tencia y sol idar idad terr i tor ia l . El plan se enfoca a través de la

par t ic ipación act iva de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones

Locales 67, por ser los responsables del cumplimiento de la Direct iva

91/272/CEE. Sin embargo, se incluyen los Organismos de Cuenca (por su

competencia en el control de ver t idos de las Estaciones Depuradoras de Aguas

Residuales Urbanas a los cauces públicos de cuencas in tercomunitar ias) y los

agentes sociales. Además, la e jecución del Plan Nacional de Calidad de las

Aguas es tá concebido para l levarse a cabo a través del Programa de Medidas

(de los Planes Hidrológicos) en las d iferentes De marcaciones Hidrográf icas.

Desde el punto de vista f inanciero (f inanciación y ejecución de todas las

invers iones pendientes) , la solución se reedita como en el p lan anter ior , es

decir , a través de Convenios Bilaterales entre la Adminis tración General del

Estado y las o tras Adminis traciones competentes, con el objeto de es tablecer

las condiciones para mater ia l izar las apor taciones y los compromisos de cada

par te y, sobre todo, lograr la repercusión de los costes de los servicios del

agua.

B) El Reglamento de P lanif icación Hidrológica

Por ú l t imo, La EEDS declara que los objet ivos sobre disponibi l idad de los

recursos hídr icos “sólo pueden ser defin idos y enfocados ní t ida y

ajustadamente mediante una ref lexionada, sol idar ia y par t ic ipat iva

planif icación ambiental de la gest ión del agua” 68, con es to se da entrada a todo

el tema de la Planif icación hidrológica, sobre la que cabe hacer a continuación

algunas importantes puntual izaciones .

Es bien conocido que el Real Decreto 907/2007, de 6 de ju lio, por e l que se

aprueba el Reglamento de Planif icación Hidrológica se d icta como

consecuencia de las modif icaciones in troducidas en el Texto Refundido de la

Ley de Aguas y , sobre todo, por aquel l os aspectos de la Direct iva 2000/60/CE

(DMA) relacionados con la p lanif icación hidrológica que, por su excesivo

67

Ya que como recuerda el propio documento, en relación con el saneamiento de las aguas residuales

urbanas y, en concreto, “el alcantarillado”, “los colectores”, “el tratamiento y la depuración” son

competencias de las Corporaciones Locales reguladas en la Ley de Bases de Régimen Local.

68 Documento EEDS pag. 17.



detal le, no fueron incorporados en la transposición a que dio lugar e l ar t ículo

129 de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas f iscales,

adminis tra t ivas y del orden social .

La mencionada trasposición al Derecho nacional de la DMA, supuso el

es tablecimiento de una nueva def inición de la cuenca hidrográf ica (ar t . 16

Texto Refundido 1/2001) 69, y la incorporación del nuevo concepto de

demarcación hidrográf ica (ar t . 16 bis del mismo Texto Refundido) 70, que como

declara la Exposición de Motivos del Real Decreto 125/2007, de 2 de febrero,

“En el caso de España, ese concepto no puede operar sobre el presupuesto de

un hipotét ico vacío previo, s ino al contrario , sobre una estructura de cuencas

hidrográf icas más que consol idada y a justada en l íneas generales a la

es tructura organizat iva y de divis ión competencial entre e l Estado y las

comunidades autónomas”. Pero lo que parece concluyente y hay que rete ner ,

desde el punto de vis ta de la gest ión del agua, son los s iguientes aspectos:

- la exis tencia de unos principios generales de la gest ión de las aguas para e l

Estado y Las CCAA (art . 14 del Texto Refundido 1/2001) , es decir :

-unidad de gest ión, -unidad de la cuenca

hidrográf ica,

-compatibi l idad de gestión

- tra tamiento in tegral ,

-unidad de sis temas

hidrául icos,

- públ ica del agua con:

-economía del agua, -unidad del c ic lo

hidrológico;

-ordenación del terr i tor io

-desconcentración,

-conservación

-descentral ización, -protección del medioamb.

-coordinación, - res tauración de naturaleza;

-ef icacia ,

-par t ic ipación de los usuar ios;

69

Como consecuencia de la modificación efectuada por el art. 129.6 de la Ley 62/2003:”…se entiende

por cuenca hidrográfica la superficie de terreno cuya escorrentía superficial fluye en su totalidad a

través de una serie de corrientes, ríos y eventualmente lagos hacia el mar por una única

desembocadura, estuario o delta. La cuenca hidrográfica como unidad de gestión del recurso se

considera indivisible”.

70 Como consecuencia de la modificación efectuada por el art. 129. 7 de la Ley 62/2003:”…Se entiende

por demarcación hidrográfica la zona terrestre y marina compuesta por una o varias cuencas

hidrográficas vecinas y las aguas de transición, subterráneas y costeras asociadas a dichas cuencas”.



Este catálogo de pr incipios sobre “gest ión de aguas” ver t ido al Derecho

posi t ivo español, es e l fundamento que nos permite mantener que el modelo de

“gest ión integral del agua” 71 seguido por nuestras normas responde al

denominado como “Gest ión de la Demanda”, en el sent ido, ya establecido, de

reducir la demanda de agua (ahorro, programas de concienciación ciudadana,

mejora de las redes de abastecimiento y dis tr ibución, e tc .) , de u t i l izar recursos

al ternat ivos (reut i l ización y desalación), de mejora de los re tornos del agua

(depuración), a lo que hay que unir la expresa referencia a la “Ordenación del

Terr i tor io”, aspecto es te o lvidado por la Direct iva Marco del Agua, que parece

imponer e l anál is is de la re lación entre la Planif icación Terr i tor ia l y los

componentes del s is tema hídr ico: “Infraestructuras h idrául icas”, “Usos del

agua” y “Medio f ís ico” 72

a) la “cuenca hidrográf ica” es la unidad de gest ión indivis ible del agua (ar t .

16 T.R 1 /2001);

b) la “demarcación hidrográf ica” es la pr incipal unidad a efectos de la gest ión

de cuencas , y const i tuye el ámbito espacial a l que se apl ican las normas de

protección de las aguas. A la vez, se crea para e l supuesto de las

demarcaciones hidrográf icas con cuencas intercomunitar ias, e l “Comité de

Autor idades Competentes” (Art . 36, b is del Texto Refundido 1/2001, y Real

Decreto 126/2007, de 2 de febrero) , como órgano de cooperación entre la

Adminis tración del Estado, de la CCAA y de los Entes Locales 73;

71

Se debe recordar que no existe una definición acuñada, ni en el derecho, ni en la doctrina científica,

sobre “la Gestión Integrada del Agua”, ya que depende de una gran cantidad de variables (organización

institucional, clases y cantidad de recursos hídricos, usos, cultura del agua, etc. No obstante, como

referencia común se suele utilizar la propuesta en 2004 por la organización internacional “Global

Water Partnership” (fundada en 1996, por el Banco Mundial, el Programa de Desarrollo de Naciones

Unidas y la Agencia de Cooperación Internacional al Desarrollo de Suecia): “La Gestión Integrada de

los recursos hídricos es un proceso que favorece el desarrollo de los territorios, maximizando de forma

sostenible el bienestar económico y social y respetando el medio ambiente”.

72 Debe verse “in totum” la tesis doctoral de la Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos RODRIGUEZ

ROJAS, M.I.: “Planificación territorial del Agua en la Región del Guadalfeo”, Universidad de Granada,

2008.

73 Sus funciones son: a) el fomento de la cooperación en el ejercicio de las competencias relacionadas

con la protección de las aguas; b) Impulsar la adopción de medidas de protección; c) Proporcionar a la

Unión Europea la información relativa a la demarcación hidrográfica.



c) La planif icación se realizará mediante los p lanes hidrológicos de cuenca y

el Plan Hidrológico Nacional. El ámbito terr i tor ia l de cada plan hidrológico

de cuenca será coincidente con el de la demarcación hidrológica

correspondiente (ar t . 2 .1 del Reglamento d e Planif icación 74) , permit iéndose

mediante es ta técnica terr i tor ia l izar e l Derecho de aguas general ,

adecuándose a las par t icular idades de cada Demarcación Hidrográf ica 75.

Desde otro punto de vis ta e l ar t ículo 1.1 del Reglamento es tablece los

objet ivos generales de la p lanif icación y, aunque la redacción l i teral del mismo

es en mi opinión algo redundante, se puede mantener que és tos son, en pr imer

lugar , de clara naturaleza medioambiental (conseguir e l buen estado y la

adecuada protección del dominio público hidrául ico y las aguas) , en segundo

lugar , “sat isfacer las demandas de agua” (es to es gest ión de los usos del agua)

y, por ú l t imo, s iguiendo el enfoque transversal en la nueva consideración de

los recursos hídr icos , la gest ión planif icadora del agua ha de sat isfacer e l

equi l ibr io y armonización del desarrol lo regional y sector ial .

Para obtener los reseñados objet ivos generales de la planif icación

hidrológica, e l Reglamento ensaya en su ar t ículo 1.2 un conjunto de cr i ter ios,

deudores del pr incipio de soste nibil idad en el uso del agua, que se posi t ivan de

la manera s iguiente:

a) gest ión in tegrada;

b) protección de los recursos a largo plazo;

c) prevención del deter ioro del agua;

d) protección y mejora del medio acuát ico;

e) reducción de la contaminación;

74

Esta innovación ya se realizó mediante la modificación del art. 2 del Real Decreto 650/1987, de 8 de

mayo, por la Disposición Final Primera del Real decreto 125/2007, de 2 de febrero, por la que se fija el

ámbito territorial de las Demarcaciones Hidrográficas al establecer que: “Los ámbitos territoriales de

los planes hidrológicos coincidirán con los ámbitos territoriales de las demarcaciones que se fijan en el

Real Decreto 125/07, de 2 de febrero…”.

75 En el mismo sentido, FANLO LORAS, A.: “Las Confederaciones Hidrográficas”, en “Diccionario de

Derecho de Agua”, (EMBID IRUJO, Director), Madrid 1997, pág. 435.



y , en real idad, todos el los son el contenido de la denominada (en el propio

Reglamento) “pol í t ica del agua” que es tá a l servicio de las ¿estrategias? 76 y

p lanes sector ia les sobre los usos del agua que es tablezcan las d is t intas

Adminis traciones públicas y que condicionará t oda autor ización, concesión o

infraestructura futura que se sol ic i te .

Todo este marco planif icador, es s in duda, una in tegración de los aspectos

c lás icos de la p lanif icación hidrológica del agua y los nuevos planteamientos,

v inculados a la Direct iva Marco del Agua, de protección de las aguas. Pero,

junto a las novedades que es tablece el Reglamento en relación con los

procedimientos para la e laboración y aprobación de los p lanes y los

mecanismos de par t ic ipación pública 77, los aspectos d irectos que destacan en su

nueva regulación, desde la ópt ica de los efectos del cambio climático, pueden

ser consignados de la s iguiente manera:

a) La regulación contenida en su ar t ículo 11. 4 (Inventar io de recursos

hídr icos naturales) : “El plan hidrológico evaluará el posible e fecto del

cambio cl imático sobre los recursos hídricos naturales de la demarcación.

Para el lo es t imará los recursos que corresponderían a los escenarios

c l imáticos previs tos por el Minis ter io de Medio Ambiente , que se tendrán

en cuenta en el horizonte temp oral indicado en el ar tículo 21.4 ” (año

2027).

Es decir , al hacer e l Inventar io de recursos hídr icos naturales de la

demarcación hidrográfica es obl igado tener en cuenta el efecto del cambio

cl imático que, de acuerdo con la regulación de la Instrucción de planif icación

76

Aquí de nuevo aparecen las dudas sobre el concepto jurídico que se encuentra detrás de la expresión

“estrategia” utilizada por el Reglamento.

77 Como consecuencia de los apercibimientos de la Comisión Europea que ha recibido España por la

demora en el proceso de planificación, se ha dictado el Real Decreto 1161/2010, de 17 de septiembre,

por el que se añade una Disposición Transitoria Única al Reglamento de Planificación de 2007,

habilitando, como medida “de carácter totalmente excepcional”, a los Consejos del Agua de cuenca y,

en su defecto, a la Junta de Gobierno del organismo de cuenca, con conformidad del Comité de

Autoridades Competentes, para emitir el informe competencia del Consejo del Agua de las

Demarcaciones (toda vez que, como consecuencia de la complejidad de la articulación competencial en

materia de aguas, no se prevé, por el momento, la constitución de éstos Consejos del Agua de la

Demarcaciones correspondientes).



hidrológica 78, permite la d ivis ión de la demarcación hidrográf ica en zonas y

subzonas (atendiendo a cr i ter ios hidrográf icos , adminis tra t ivos ,

socioeconómicos, medioambientales u o tros) , mediante modelos de s imulación

hidrológica 79, para los hor izontes temporales de 2015 y 2027, y en tanto las

evaluaciones correspondientes a los correspondientes escenar ios no se

encuentren disponibles se apl icarán los porcentajes de reducción global de las

apor taciones naturales de referencia en la tabla s igu iente:

Demarcación hidrográf ica Porcentaje de disminución

Miño-Sil………………………………………………..3

Cantábr ico……………………………………………...2

Duero…………………………………………………...6

Tajo……………………………………………………..7

Guadiana……………………………………………….11

Guadalquivi r……………………………………………8

Segura…………………………………………………..11

Júcar…………………………………………………….9

Ebro……………………………………………………..5

78

Recientemente aprobada por Orden del Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino

2656/2008, de 10 de septiembre (BOE 22 de septiembre 2008). Esta instrucción viene a sustituir la

Orden de 24 de septiembre de 1992, del Ministerio de Obras Públicas Y Transportes, aprobatoria de las

instrucciones y recomendaciones técnicas para la elaboración de los planes, las cuales, en realidad son

adaptadas al nuevo Reglamento de Planificación, por un lado, y el desarrollo de las instrucciones con un

mayor detalle, por otro. Por último, va dirigida, aunque con cierto retraso, a la actual elaboración de los

nuevos planes hidrológicos.

79 Este régimen de simulación también viene regulado por la Instrucción de Planificación que

sintéticamente contiene como elementos: a) sobre los recursos hídricos superficiales, la indicación de

los puntos de la red fluvial de incorporación de las aportaciones del inventario. Las aportaciones de

otros sistemas y de la desalación. La reutilización; b) sobre recursos subterráneos, la especificación de

las masas, las posibilidades de extracción y las relaciones río-acuífero; c) Sobre unidades de demanda,

nudo de toma, volumen anual y coeficiente mensual de reparto; d) caudales ecológicos de los ríos y

aguas de transición y los requerimientos hídricos de los lagos y zonas húmedas; e) Caudales mínimos

en relación con las cuencas hispano-portuguesas; f) embalses de regulación, indicando superficie

inundada, volumen almacenado, tasas de evaporación, sedimentos, etc.; g conducciones de transporte

principales y volumen máximo mensual de circulación; (epígrafe 3.5.1.2.).



b) La regulación contenida en su ar t ículo 21. 4 (Balances, asignación y

reserva de recursos) : “…Con objeto de evaluar las tendencias a largo

plazo, para el horizonte temporal del año 2027 el p lan hidrológico

es t imará el balance o balances entre los recursos previs ib lemente

disponibles y las demandas previs ib les correspondientes a los d i ferentes

usos. Para la real ización de es te balance se tendrá en cuenta el posible

e fecto del cambio cl imático sobre los recursos hídricos naturales de la

demarcación de acuerdo con lo es tablecido en el ar t ículo 11. El c i tado

horizonte se incrementará en seis años en las sucesivas actual izaciones de

los p lanes”.

La Instrucción de Planeamiento Hidrológico, obl iga a la real ización de

es tos balances para cada uno de los s is temas de explotación def inidos en el

p lan hidrológico (de acuerdo con su caracter ización jur íd ica es tablecida por e l

ar t . 19 del Reglamento) , con las s iguien tes caracter ís t icas: a) teniendo en

cuenta que los caudales ecológicos se considerarán como una res tr icción que se

impone con carácter general a los s is temas, salvo la supremacía del uso para

abastecimiento de poblaciones; b) sat isfacción de las demandas s egún los

cr i ter ios es tablecidos por e l p lan, según la perspect iva de sostenibi l idad en el

uso del agua; c) se toma como punto de part ida las “demandas consol idadas”

( las es tablecidas en condiciones normales en los ú l t imos años) ; d) se real izarán

con el hor izonte temporal del año 2015 (Instrucción, epígrafe 3.5 .2) ; y e) habrá

de tenerse en cuenta el efecto del cambio cl imático (de acuerdo con la tabla

que se ha incluido más arr iba) .

Se ha de af irmar que “el balance” que debe incorporar cada Plan

Hidrológico se convier te en una pieza decis iva a par t i r de los resul tados del

año 2015, ya que el Plan establecerá la as ignación y reserva de los recursos

disponibles para las demandas previs ib les en dicho hor izonte temporal , a los

efectos del ar t ículo 91 del Reglame nto de Dominio Público 80.

80

El Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, aprobando el Reglamento de Dominio Público Hidráulico,

ordena en si artículo 91: “1. La asignación de recursos establecidos en los planes hidrológicos de

cuenca determinará los caudales públicos que se adscriben a los aprovechamientos actuales y futuros.

2. Las concesiones existen deberán ser revisadas cuando lo exija su adecuación a las asignaciones

formuladas por los planes hidrológicos de cuenca. La revisión de la concesión dará lugar a

indemnización cuando, como consecuencia de la misma, se irrogue un daño efectivo al patrimonio del

concesionario, en los términos previstos en el artículo 158”.



Se puede af irmar que con esta previs ión sobre “Balances” se consuma el

paso del “modelo de ofer ta” en la gest ión del agua 81, no ya al “modelo de

gest ión de la demanda” 82, s ino al modelo de la sostenibi l idad de la gestión del

agua, entendida desde las posiciones de la “Declaración de Dublín” sobre “El

Agua y el Desarrol lo Sostenible” 83. Según esta Declaración el concepto de

sostenibi l idad deber ía incluir la d imensión ecológica (el agua como un recurso

f in i to y vulnerable) , la d imensión social (accesibi l idad al agua como una

necesidad social indispensable; perspect iva democrát ica y par t ic ipat iva en las

decis iones sobre pol í t ica del agua) y la económica (el agua como un bien

económico que debe ser as ignado de forma ef ic iente) . De esta for ma “Los

Balances” (ar t . 21. 4 del Reglamento de Planif icación) son una pieza del

concepto de sostenibi l idad para dar respuesta a uno de los t res p i lares en que

se basa el concepto, es decir , la consideración de la conservación del agua

como capi tal natural cuyas funciones relevantes deben ser l levadas a cabo sin

perju icio de la in tegr idad del mismo 84.

81

Este ha sido el modelo español desde la Ley General de Obras Públicas de 1877, influido con claridad

por el pensamiento regeneracionista, véase a este respecto GALLEGO ANABITARTE, MENÉNDEZ

REXACH, DIAZ LEMA: “El derecho e aguas en España”, MOPU 1986, págs. 488 a 500.

82 En el “modelo de oferta”, el agua no se considera un bien escaso, poniéndose a disposición, por parte

del Estado, de quien vaya a generar riqueza, modelo clásico español desde el siglo XIX, mientras el

“modelo de demanda” considera el agua como un bien escaso y, por ello, un bien económico. Véase

AGUDO GONZÁLEZ, J.: “La Directiva Marco, la nueva cultura del agua y el imperativo de evolución

de la política hidráulica española hacia un modelo de gestión sostenible”, en “Nuevo Derecho de

Aguas” (Gónzalez-Varas, Coordinador), Cizur Menor 2007, pags. 133 y ss, y bibliografía citada en las

notas 23 y 24. Como afirma este autor: “La evolución hacia un modelo sostenible implica una

ordenación de fases de transición progresiva en los que el control de demandas ha de ser una cuestión

previa determinante…Es más, se ha de afirmar que el modelo sostenible presume la previa

implantación efectiva de un modelo de demanda, hasta el punto de que aquél no es alcanzable sin éste”

(pág 143).

83 Declaración que se adoptó en la sesión de clausura de la Conferencia Internacional sobre Agua y

Medio Ambiente celebrada en Dublín los días 26 al 31 de enero de 1992.

84 Los economistas lo denominan “capital crítico natural”, manifestando que el uso sostenible del agua

no puede ser evaluado a una escala global, sino local, donde las funciones medioambientales relevantes

deberían preservarse y el uso del agua mantenerse por debajo de la recarga natural de los recursos,

véase en EKINS, P.: “Economic growth and environmental sustainability”, Routledge, Londres 2000.



VI. CONCLUSIONES

1) La EEDS no es técnicamente una norma jur ídica, ya que no es tá contenida

en ninguna forma jur íd ica (Ley y/o Reglamento) , ni aprobado por

Autor idades con potestad normativa –sólo exis te un vis to bueno del

Consejo de Minis tros de 23 de noviembre de 2007 - , ni publicada con e l

régimen y solemnidades de las normas jur íd icas. Es por el lo , que la EEDS

consis te en un instrumento técnico (no jur íd ic o) de in tenciones y objet ivos

que puede ser o servir como fundamento de poster iores normas o decisiones

jur íd icas.

2) La EEDS se enmarca dentro de la más genér ica Estrategia de Desarrollo

Sostenible de la Unión Europea, renovada en Bruselas 2006, es tableciend o

objet ivos concretos en relación con los “recursos hídr icos”: sostenibil idad

y cal idad de los mismos, abastecimiento a la población y uso productivo

sostenible , todo el lo dentro del ámbito de la Direct iva Marco del Agua.

3) La EEDS toma como estructura otro documento de carácter técnico (no

jur íd ico) que es e l Programa A.G.U.A (2004 -2008) que, s in embargo, se

vuelca en importantes normas jur íd icas como fue el Real Decreto -Ley

2/2004, de 18 de junio, modif icando el Plan Hidrológico Nacional

(poster ior Ley 11/2005). Los objet ivos esenciales del Programa son: la

reforma de las Confederaciones Hidrográf icas, la creación de los “bancos

Públicos del Agua”, es tablecimiento de tar ifas acordes con los costes reales

de obtención y tra tamiento del agua.

4) El objet ivo del Programa A.G.U.A. sobre reforma de las Confederaciones

Hidrográf icas es tá aún pendiente, sobre todo la sat isfactor ia inclusión de

las CCAA en las mismas.

5) La creación de los “bancos públicos del agua” (o , más técnicamente, los

Centros de Intercambio de los Derechos del Agua) se es tá real izando a

t ravés del camino excepcional que supone el recurso a los d iferentes Reales

Decretos- ley sobre sequía.

6) El es tablecimiento de “tar i fas de agua” acordes con los costes reales de

obtención y t ra tamiento del agua (hor iz onte de diciembre de 2010)

responde, en real idad, a l modelo extraído de la Declaración de Dublín

(1992) sobre “el agua y desarrol lo sostenible”, y responde a t res

dimensiones def in idas: a) la ecológica (consideración del agua como



recurso f in ito y vulnerab le) ; b) la social (e l derecho a la accesibi l idad al

agua) , y c) la económica ( la consideración del agua como bien económico).

No obstante , se han puesto de manif ies to a lgunas dif icul tades como la

par t ic ipación de todas las Adminis traciones públicas terr i to r ia les en el

c ic lo integral del agua (ar t . 111 bis TRLA).

7) A pesar de la v igencia del Plan Nacional de Regadíos (hor izonte 2008) y

del denominado “Plan de Choque” (RD 287/2007), no se ha conseguido

reducir e l consumo de agua en es te ámbito, lo que ha propi ciado un nuevo

Plan (RD 1725/2007) y medidas res tr ic t ivas de cof inanciación de la

Comisión Europea.

8) Se han adoptado un grupo de medidas jur íd icas de importante calado en

relación con la reut i l ización de aguas depuradas, la necesidad de adoptar

informes precept ivos de la Adminis tración Hidrológica sobre la existencia

de recursos hídr icos para nuevos desarrol los urbanís t icos (hoy regulado en

el Real Decreto -Legislat ivo 2/2008), de 20 de junio, ar t . 15.3) , la necesidad

de la autorización ambiental in tegrada, a unque con algunas dif icultades,

por razones competenciales, en las autor izaciones de ver t idos.

9) Se ha adoptado, aunque no como instrumento jur íd ico vinculante, e l Plan

Nacional de Calidad de las Aguas 2007 -2015, que in tenta dar respuesta a l

incumplimiento del anter ior 2001-2006.

10) Quizás, e l ins trumento más sól ido y, es ta vez con toda su vir tual idad

jur íd ica, es la entrada en vigor del Reglamento de Planif icación

Hidrológica (RD 907/2007, de 6 de ju l io, y la Instrucción de Planif icación

contenida en la Orden del MAMRM 2656/2008, de 20 de sept iembre) ,

donde ya se incorporan técnicas de valoración de los efectos del cambio

cl imático en los ins trumentos de planif icación ( los Inventar ios de los

Recursos Hídr icos y los Balances) , as í como el paso en la gest ión de la s

aguas del “modelo de la ofer ta” a l “modelo de gest ión de la demanda”.



VIII BIBLIOGRAFÍA

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REFUNDAMENTAÇÃO DO DIREITO AMBIENTAL COMO CAMINHO

PARA GARANTIA DA ADMINISTRAÇÃO DA JUSTIÇA

HA R R Y S S ON LU I Z D A S I L V A

Pos-Doutor em Ergonomia Cogni t iva , Pro fessor Associado I da Univers idade Federa l

de Santa Catar ina , Florianópol i s , Brasi l .

harrysson@uol .com.br

IV A N A LU C IA FR A N C O CEI

Mestre em Pol í t icas Públ icas , Promotora de Just iça no Minis tér io Públ ico do Estado

do Amapá, Bras i l , ivana_ce i@uol . com.br

LU C I A N A R IB E I R O LE PR I

Mestre em Engenharia de Produção, Promotora de Just iça no Minis tér i o Públ ico do

Es tado do Paraná, Bras i l ,

luc ianalepri@gmai l .com

RESUMO: Este ar t igo tem por objet ivos lançar h ipóteses para discussão, a

par t ir de pesquisas dos autores desse ar t igo, de que a busca pela resolução dos

conf l i tos ambientais , a par t i r do Direi to Ambiental se fundamenta no mesmo

pr incípio que deu or igem a sua es truturação, enquanto prát ica jur isdicional,

impedindo o efet ivo cumprimento da adminis tração da just iça . A busca pela

ef ic iência , ef icácia e efet iv idade do Direi to Ambiental , tem colocado em r isco

a gestão in ternacional dos conf l i tos, tornando urgente a busca de um modelo de

gestão de conf l i tos ambientais . Nessa perspect iva, a gestão in ternacional dos

conf l i tos ambientais só se tornará possível , a par t ir de uma compreensão de

que a saída, não é pela v ia adminis tra t iva, como preconiza o Banco Mundial em

seu programa de “Reforma do Poder Judiciár io”. A saída apontada dá -se pela

passagem da compreensão dos “objet os de tu tela ambiental” , para “fenômenos

legais ambientais” , no âmbito da gestão in ternacional dos conf l i tos ambientais ,

dentre e les, os recursos hídr icos, e seus respect ivos marcos normativos e

ins t i tucionais , a par t ir de uma refundamentação ontológica da antropologia que

fundamenta as re lações: homem e meio ambiente .

Palavras – Chave : Direi to Ambiental , Confl i tos Ambientais , Adminis tração da

Just iça




H A R R Y S S O N L U I Z D A S I L V A ; I V A N A L U C I A F R A N C O C E I & L U C I A N A R I B E I R O L E P R I


Introdução

A implementação do Direito Ambiental como garant ia de Direito

fundamental à sadia qual idade de vida no planeta , vem sendo objeto de debates

entre seus es tudiosos, os quais buscam, incessantemente, uma saída para

a lcançar a efet iv idade (capacidade de produzir uma diferença posit iva num

dado contexto de forma permanente) , a ef ic iência (capacidade de uti l izar os

recursos adequadamente de forma racional e econômica, e a ef icácia

(capacidade de produzir o efei to desejado, o resul tado previs to) em sua

apl icação. “As diferentes formas de compreensão das normas e necessidades do

cumprimento da legis lação ambiental entre os d iferentes países , como também,

a u t i l ização de fundamentos que não permitem a adminis tração da just iça, a

par t ir dos seus modelos inst i tucionais e formas de operação do direi to,

promovem a necessidade de uma revisão nos modelos de gest ão dos conf l i tos a

par t ir do Direi to Ambiental , tanto nacionais , quanto in ternacionais” (SILVA E

LEPRI, 2007). Este tema susci ta grande polêmica, à medida que propõe a

necessidade de revisão dos fundamentos do Direi to, e , em especial do Direi to

Ambiental , sobre outras bases, que não jur íd icas. A despei to de outras

compreensões passadas e presentes, terem tentado da r ao Direi to uma

compreensão mais próxima da real idade, a inef icácia da adminis tração da

Just iça Ambiental a inda não foi superada, como por exemplo, a aplicação do

Termo de Ajustamento de Conduta pelo Minis tér io Público. Até o presente,

momento o problema da adminis tração da just iça , a inda se coloca como tema

de discussão, pois a produção teórica exis tente acerca do assunto, a inda não foi

suf ic iente, para abarcar a compreensão do refer ido fenômeno, bem como, o

efei to pretendido. A hipótese que colocamos pa ra discussão é a seguinte: A

saída para a administração da just iça relat ivamente à gestão internacional

dos confl itos ambientais precisaria part ir de uma ontologia cient íf ica, que

tornasse possível uma antropologia e uma ação jurisdicional concreta entre

o homem e o meio ambiente.

R E F U N D A M E N T A Ç Ã O D O D I R E I T O A M B I E N T A L C O M O C A M I N H O P A R A A G A R A N T I A D A

A D M I N I S T R A Ç Ã O D A J U S T I Ç A


O Direito Ambiental como Direito Fundamental.

Direi tos fundamentais são vinculações, mandados, objet ivos referentes a

aspirações, necessi dades e in teresses humanos, que se inscrevem ora como

ní t idos disposi t ivos de direi to s subjet ivos, ora como enunciados de pr incípios e

tarefas es ta ta is (e às vezes individuais e sociais) de hierarquia const i tucional ,

expressados ou acompanhados de comandos objet ivos direcionados ao Estado,

com vis tas a uma obr igação de fazer . O Direi to a s adia qual idade de vida,

assegurado pelo Direi to Ambiental , com todas as suas possíveis derivações ,

encontra-se posi t ivado, de forma direta ou indireta, em quase todas as

Const i tu ições Federais modernas, autor izando o pressuposto de que, numa

dimensão objet iva, sedimenta a aspiração colet iva cr iando, em contrapar t ida,

um dever colet ivo de cuidado e respei to, a lém de um ônus individual

indisponível . Donde se conclui que o ambiente é const i tucionalmente protegido

como elemento determinante da sadia qualidade d e vida, não podendo ser

desconectado de todas as demais prescr ições const i tucionais , as quais não

prescindem de in terpretação balizada conforme os direi tos fundamentais

assegurados. In teressa -nos aqui, tão somente es tabelecer uma relação, mesmo

que indireta, entre d irei to fundamental , d ire i to subjet ivo e tu tela jur isdicional ,

a f im de evidenciar a or igem dos pressupostos fundamentais da tu tela do

ambiente const i tucional e infraconst i tucionalmente tra tada. O fundamento para

o reconhecimento do direi to a uma sadia qual idade de vida como direi to

fundamental , vem do pressuposto de que a d ignidade humana é o substrato de

todo o s is tema de direitos fundamentais o que, por v ias indiretas, assegura ao

Direi to Ambiental um status de direi to fundamental . A dignidade se s i tua no

âmbito da antropologia e da sociologia que são concomitantemente der ivadas

de vár ias ontologias, dentre e las, a ontologia c ient if ica . A fundamentação da

dignidade humana se es trutura num perf i l “antropocentr is ta” da norma

const i tucional , da qual der ivam todas as outras . Dessa consideração, par te a

necessidade de algumas digressões, em especial , a que nos leva a re lacionar a

fa l ta de efet iv idade, ef ic iência e ef icácia da apl icação de normas ambientais ,

as quais ref le tem, diretamente, na adminis t ração da Just iça Ambiental . Antes

de considerar o perf i l antropocentr is ta, como demarcação didát ica do

conhecimento é necessár ia considerar que exis tem diferentes antropologias,

que por s i só, no plano da aplicação prática redundar iam em diferentes



perspect ivas do Direi to Ambiental , resul tando na fal ta de sustentação da

adminis tração da just iça . Entretanto, no Direi to Ambiental , mesmo numa escala

in ternacional essa compreensão de resolução da adminis tração da just iça es tá

longe de ser efet ivada, considerand o que em termos de conf l i tos ambientais

in ternacionais , a inda teremos que nos haver com os problemas de competência

comum (adminis tração da just iça) , e de competência concorrente

(fundamentação do Direi to ambiental dos países por d iferentes pr incípios

ambientais) .

Direito Ambiental: um Direito Humano?

O ambiente e o homem são dois objetos d is t in tos que es tão em relação,

donde surgem os conf l i tos ambientais . Os conf l i tos são o resul tado dos

problemas decorrentes do conjunto das ocorrências objet ivas transcendentes a

prát ica jur isdicional dos operadores do Direi to re la t ivo à gestão dos conf l i tos

ambientais , ta is como: aspectos ambientais (fa tos geradores) , impactos (fatos

resul tantes) , passivos (custos das reparações) , danos (níveis de infr ingência

legal) , e os conf l i tos ambientais (par tes envolvidas) . A perspect iva

antropocêntr ica que fundamenta o Direi to Ambiental par te de uma compreensão

a pr ior i de homem, sem a ver if icação objetiva dos diferentes fundamentos

ontológicos exis tentes. Desta fe i ta , o Di rei to Ambiental dever ia tra tar do

conf l i to que na verdade é o fenômeno em questão e objeto da ação

jur isdicional , já que o mesmo dever ia ser pactuado no Termo de Ajustamento

de Conduta , que será f irmado entre o Minis tér io Público e as par tes envolvidas

no conf l i to ambiental . Um Direi to Ambiental objet ivo não par te de pr incípios

morais , e le par t ir ia da ver if icação das ocorrências objet ivas, da forma como se

apresentam. A Justiça , nesse caso, surgir ia para garant ir as diferentes

possibi l idades e formas de or ganização dos homens em suas diversas re lações

com o ambiente nas d iferentes culturas. No entanto, o que acontece é

exatamente o contrár io : todos têm que se encaixar dentro uma lógica a pr ior i ,

que passa a ser legi t imada pelo Direi to, o mesmo acontecendo c om o Direi to

Ambiental . A prevenção vir ia da possibi l idade do legis lador tomar a

compreensão da fundamentação ontológica do ambiente como fundamento

jur isdicional para promoção do acesso à Just iça . Vejamos, o concei to de “área

de preservação permanente” é um concei to def in ido a pr ior i , dentro de uma




lógica de controle ambiental , onde ninguém poder ia ocupar cer tas áreas, pois

apresentam l imites e res tr ições de uso e ocupação definidos tecnicamente.

Porém, qual é a área que é defin ida que dá margem para ocupa ção sem

problemas e de modo democrát ico? Não exis te. Temos aqui, então, um

verdadeiro paradoxo na busca da compreensão de um Direi to Ambiental como

direi to fundamental . Como direi to fundamental , o Direi to Ambiental baseia -se,

como di to anter iormente, no pr essuposto de que a d ignidade humana é o

substrato de todo o s is tema de direi tos fundamentais , sua busca pela

preservação de áreas intocadas , empurram os menos afor tunados, para a lógica

do mercado na busca por áreas d isponíveis . No entanto, considerando qu e as

áreas d isponíveis es tão dentro da lógica do mercado, as mesmas possuem um

preço a ser pago muito além das possibi l idades de grande parcela da

população. Assim, quem não tem acesso a essas áreas vai para as áreas

indisponíveis , as quais o Direi to Ambie ntal e lege como de preservação

permanente. Desta forma, quer nos parecer contradi tór ia a busca da

implementação de um Direi to Ambiental como direi to fundamental , na medida

em que desconsiderando a d ignidade humana, substrato do s is tema de direi tos

fundamentais , o Direi to Ambiental jamais a lcançará o s ta tus de direi to

fundamental , pois a fundamentação ontológica que sustenta a antropologia que

def ine o Direi to Ambiental , mais precisamente da relação do homem com o

meio ambiente, não torna possível a ef ic iênc ia , ef icácia e efet iv idade do

Direi to Ambiental , como um direi to fundamental . Entretanto, não será nosso

objeto nessa comunicação discut ir a fundamentação ontológica que tornar ia

possível a gestão in ternacional dos conf l i tos ambientais . O Direi to Ambiental

es tar ia nesses casos, a serviço da dignidade humana ou da lógica do mercado?

Pois , para se v iabi l izar in ternacionalmente, a lógica de mercado press iona

países e comunidades a harmonizarem suas legis lações, para que não ocorram

impedimentos com relação à adminis tração da just iça em ambientes

t ransfronteir iços , como vem acontecendo em alguns programas de reforma do

poder judiciár io em diversos países. A forma de proteção dos espaços

protegidos só leva em consideração a lógica do mercado, pois esses espaços

não são para serem ocupados e , por não serem ocupados press ionam todos para

o mercado. Como nem todos tem acesso aos bens de mercado surge os conf l i tos



de uso e ocupação do solo e , por conseqüência, grandes problemas ambientais

de ocupação de áreas de conservação e de preservação permanente.

A Administração da Just iça e os Confl i tos Ambientais: interesses e objetos.

Muito embora os const i tucional is tas def inam a adminis tração da Just iça

v isando, tão somente seu aspecto mater ia l . Quando nos refer imos, à

adminis tração da Just iça , fa lamos das suas implicações e conseqüências mais

amplas, incluindo não só a prestação jur isdicional com todos os seus efei tos,

como também suas implicações no sent ido de se fazer a verdadeira Just iça.

Podemos entender a adminis tração da Just iça como aquela a t iv idade que,

reconhecendo as d iversas formas de associação e organização humana,

legi t imasse jur id icamente in teresses, demandas e necessidades, com vis tas a

impedir danos morais patr imoniais e extra patr imoniais , sejam eles em s ua

dimensão individual ou coletiva. Essa tomada de decisão permit i r ia que se

v iabi l izasse a d ignidade humana de construção de uma sociedade sob novas

bases de contratos e relações . Nesse sent ido, a adminis tração da Just iça , e do

Direi to Ambiental deve es t ar in t imamente relacionada à gestão de conf l i tos

ambientais . Pois , nesta ó t ica, a adminis tração da Just iça nada mais é do que

uma forma de ger ir os conf l i tos ambientais decorrentes da in terface da relação

Homem-ambiente , que são apresentados aos Poderes co nst i tu ídos para

apreciação, incluindo a apreciação Jur isdicional do Poder Judiciár io,

Minis tér io Público, Advogados e, eventualmente, ONG`s, e de toda a sociedade

em geral . O mundo em que vivemos se t ransforma todo dia . Muitas dessas

t ransformações são resul tantes dos processos que ocorrem pela própr ia

d inâmica da natureza, ta is como: chuvas, neve, granizo, maremotos,

terremotos , vendavais , secas , marés , e tc.

Por outro lado, exis tem outras transformações que são promovidas por nós

seres humanos (queimadas, u t i l ização de defensivos agr ícolas, ocupação de

encostas, desmatamento, res íduos sól idos, esgotos, e gases tóxicos) , que

promovem impactos ambientais . Os im pactos ambientais promovem a al teração

da qualidade da água, da vida humana, do solo, do subsolo, da fauna, da f lora,

dos mares , e das áreas urbanas e rurais onde nós habi tamos. Quando os

impactos ambientais desenvolvidos por a lgumas pessoas , começam a in t erfer ir

na vida das outras pessoas , em diferentes par tes do planeta (comunidades,




bairros , regiões, municípios, Estados e países) , resul tam em conf l i tos

ambientais . Para se fazer gestão dos conf l i tos ambientais é preciso considerar :

o que provocou o impacto ambiental , qual o impacto ambiental resul tante,

quais pessoas es tavam envolvidas, quem foi at ingido, quais recursos naturais

foram destruídos. Para que os conf l i tos ambientais sejam objeto de gestão é

preciso que as pessoas, os governos e as empresas se juntem para encontrar

uma saída comum para os impactos ambientais . Esse processo é chamado de

gestão de conf l i tos ambientais . Para que se possa fazer gestão dos conf l i tos

ambientais é preciso, pr imeiramente, d iferenciar os objetos (o que

efet ivamente provocou os conf l i tos) dos in teresses em conf l i to (o que as par tes

buscam no conf l i to) . O conf l i to ambiental não se dá somente numa única

perspect iva, mais é o resul tado de um conjunto de var iáveis que se implicam:

quem impacta , quem sofreu o impacto, o aspec to ambiental promotor do

impacto, e o impacto ambiental , a lém dos passivos, danos patr imoniais e extra

patr imoniais . Para que a adminis tração da just iça promova a gestão dos

conf l i tos ambientais é preciso que qualquer proposta de in tervenção seja

resul tan te de es tudos e pesquisas . Isso implicará num reaparelhamento dos

setores l igados a adminis tração da just iça não somente no plano de sua

prestação jur isdicional, quanto também pericial , pr incipalmente na área

cr iminal. Para isso é necessár io pr imeiro ident if icar a es trutura do conf l i to

ambiental e suas respect ivas in terfaces que remetem aos diferentes campos de

conhecimento de relação dos conf l i tos (ambiental , empresar ia l , educacional ,

pol í t ico- terr i tor ia l , econômico -f inanceiro, ps icopatológico, produção de

conhecimento e propr iedade in telectual , e tc.) , para possibil i tar a promoção da

just iça. Convém ressaltar que as in terfaces devem ser ident if icadas a cada

momento, e não previamente caracter izadas como padrões de ocorrência que

servem para qualquer s i tuação. Para a gestão dos conf l i tos ambientais , é

preciso considerar que os objetos de conf l i to se in tegram ao conjunto da

mult ip l ic idade de inst i tu ições e organizações que es tarão envolvidas nas

d iferentes escalas de intervenção desde a local a té a in ternacio nal, em termos

de competências legais e adminis tra t ivas e de implicações sociais . E, que para

cada objeto de conf li to haverá desdobramentos para as outras áreas de

conhecimento e seus respect ivos objet ivos de conf l i to . Tanto a re lação dos

campos de conhecimentos , quantos dos objetos de conf l i tos podem mudar em



cada s i tuação, dependendo das in terfaces ident if icadas em cada caso, para o

mesmo fenômeno nos diferentes locais de sua ocorrência. Não podemos

esquecer que os confl i tos ambientais se sustentam em dif erentes t ipos de

conhecimentos construídos his toricamente pelas d iferentes cul turas, que

fundamentam as mesmas áreas de conhecimento.

A Promoção da Administração da Just iça.

A adminis tração da Just iça não consegue se real izar , pois inexis te

ins t i tucional ização da mesma junto à comunidade. No entanto, ao

considerarmos que o problema de implementação da Just iça é de estrutura,

e do Direito Ambiental de fundamentação, é preciso , primeiramente

revis itar as bases das estruturas do Direito Ambiental , para que a promoção

da Just iça aconteça a par t ir de um processo que chamamos de “alfabet ização

jur íd ica”, que s ignif ica cr iar uma cul tura de mudança de concei tos que terão

implicações sobre a es trutura da adminis tração da just iça, promovendo a gestão

dos conf l i tos ambientais . É preciso ter c lara qual a v is ib i l idade que a

sociedade tem da Just iça , não do Poder Judiciár io ou Minis tér io Público e

demais ins ti tu ições que a mater ia l izam. E, o que é “Just iça” e “acesso a

Just iça”, uma vez que o ambiente é uma "mercadoria" que possui valor de uso

(Área de Preservação Permanente - APP) e de t roca (matér ias -pr imas) . Para

tornar possível a gestão dos conf l i tos ambientais da forma como eles se

apresentam, com vis tas à implementação da Just iça Ambiental , a saída a ser

buscada é a compreensão da realidade onde acontecem os conf l i tos como

fundamento para a es truturação das possíveis soluções . Esse é o caminho, que

possibi l i ta apreender os conf l i tos ambientais da forma como se conf iguram

espaço- temporalmente, de acordo com as manife stações da cul tura dos grupos

em conf l i to . E, ass im, podemos concluir que o problema do Direi to Ambiental

ou da Adminis tração da Just iça Ambiental não es tá no meio ambiente . O

Direi to é a forma encontrada para legit imar esse t ipo de controle e, por isso,

podemos concluir que não exis te Just iça num mundo em que a exis tência

humana não é o pr incípio nor teador do Direito. O verdadeiro Direi to ser ia

aquele que s is tematizasse os projetos, desejos e formas de organização

humana, em pr incípios que se tornassem pos sível uma nova moral .




Considerações Finais

Vár ios ins trumentos (Termos de Ajustamento de Conduta, Ações Civis

Públicas, Inquér i tos Adminis tra t ivos) , bem como legis lações (Crime

Ambiental , Resoluções CONAMA, Lei da Ação Civi l Pública) , têm sido cr iados

para tornar possíveis os conf l i tos re la t ivos à ocupação e uso de áreas

consideradas tecnicamente com restr ições ambientais , como sendo

indisponíveis . Como ressal tar que a indisponibi l idade não é uma ocorrência

objet iva dos ambientes naturais , mais uma atr ibuição dada ao mesmo pelo

operador do Direi to, v isando a sua proteção. Nessa perspect iva ocorre um

choque entre os conceitos de conservação, preservação, e manejo de recursos

naturais que precisar ia também ser revis to, para tornar possível a gestão dos

conf l i tos ambientais . Entretanto, todas as saídas apontadas se c ircunscrevem

no plano adminis tra t ivo, de procedimentos operacionais , e de controles

es ta t ís t icos da adminis tração da just iça como caminho para a gestão dos

conf l i tos ambientais , tanto na esfera do Minis tér io Público, quanto do Poder

Judiciár io. Preconizamos dessa maneira, a par t ir das pesquisas que viemos

real izando, que não adianta par t ir de uma determinada concepção antropológica

que fundamenta o Direi to Ambiental se sua ef icácia não apresenta resul tados

passíveis de serem mensurados. Antes mesmo da antropologia, exis te a

ontologia que a sustenta . Ser ia a través de uma ontologia c ient if ica que se

tornar ia possível a gestão dos conf l i tos ambientais , a reparação do dano

ambiental , bem como, a manutenção da tão propalada dignidade humana, que

dever ia garant ir que o Direi to Ambiental se tornasse um Direi to Fundamental .



Referências

AKOUI, F.R.V. Compromisso de Ajustamento de Conduta Ambiental .São

Paulo, Revis ta dos Tr ibunais , 2003.

BAU,Jaime. Avaliação da Exequibi l idade de Termos de Compromisso de

Ajustamento de Conduta: es tudo de caso da poluição atmosfér ica na cidade de

Joinvi l le-SC. 2004. 216p. Mestrado em Engenhar ia de Produção, Cnetro

Tecnológico (UFSC).

BRASIL. Lei Federal nº 9 .605/98. Dispõe sobre as sanções penais e

adminis tra t ivas der ivadas de condutas e a t iv idades les ivas ao meio ambiente , e

dá outras providências .

______. Decreto nº 3.179/99. Dispõe sobre a especif icação das sanções

apl icáveis às condutas e a t iv idades les ivas ao meio ambiente, e dá outras

providências .

______. Lei nº 6 .839/81. Dispõe sobre a Pol í t ica Nacional do Meio Ambiente,

seus f ins e mecanismos de formulação e apl icação, e dá outras providências.

_______. Resolução nº 01/86. CONAMA. Inst i tu i e regulamentao– Estudo de

Impacto Ambiental e Relatór io de Impacto Ambiental (EIA/RIMA), como

instrumentos da Polí t ica Nacional do Meio Ambiente. Estabelece, no ar t . 2º , as

a t iv idades que são obr igadas a apresentar perante o órgão ambiental

competente, os devidos EIA/RIMA.

______. Decreto Federal nº 99.274/90. Regulamenta as Leis Federais nos

6.902/81 e 6 .938/81, ins t i tu indo a es trutura do Sis tema Nacional do Meio

Ambiente (SISNAMA), cr ia o Conselho Nacional do Meio Ambiente

(CONAMA) e es tabelece a ob r igator iedade do l icenciamento ambiental e

apresentação de EIA/RIMA, quando necessár io. Em sua 2ª par te, ins t i tu i os

procedimentos para implantação das Estações Ecológicas e das Áreas de

Proteção Ambiental (APAES)

DE MIO, G. P. ; FERREIRA FILHO, Edward. ; CA MPOS, José Rober to. O

Minis tér io Público e a sociedade civi l construindo consenso para resolução de

conf l i tos ambientais . In : Âmbito Jur íd ico, Rio Grande, 51, 31/03/2008

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LEPRI MOREIRA, Luciana Ribeiro. As Promotorias de Just iça do Estado do

Paraná numa Perspect iva Ambienta l . Disser tação (Mestrado em Engenhar ia

de Produção), Univers idade Federal de Santa Catar ina, 2002, 223 p.

SILVA, Harrysson Luiz da. Réseau International de Gestion de Confl i ts

Environnementaux. Symposium Internat ional


ENVIRONMENTAL FLOWS AS ONE OF THE STEPS FOR ATTAINING A

MORE SUSTAINABLE MANAGENT FOR SÃO FRANCISCO RIVER,

BRAZIL

LA FA Y E T TE DA N TA S D A LU Z

Professor a t Federal Univers i ty o f Bahia (UFBA). Sa lvador, BRAZIL.

l luz@ufba .br

FE R N A N D O GE N Z

Post -doctoral researcher a t Federa l Univers i ty o f Bahia (UFBA). Sa lvador, BRAZIL.

r a jendra .br@gmai l .com

ABSTRACT

The 631,133 km 2 basin of São Francisco River (SFR) covers 7 .4% of the

Brazi l ian terr i tory, with enormous differences in i ts c l imatic and bio -physical

character is t ics . Rainfall ranges f rom 350 to 1,900mm over i ts area in normal

years, the mean annual “natural” f low should be 2,850m 3 /s , and f lows at the

mouth of SFR used to be greater than or equal to 854m 3 /s in 95% of the t ime.

SRF has been fragmented by dams planned to generate e lectr ic i ty , most ly,

and also for f lood control , i r r igat ion and water supply. A lthough some

undeniable benef i ts exis t , considerable environmental degradat ion and

ecological losses have resul ted. The hydrological dynamics in i ts lower reach

was extremely al tered. Art if ic ia l d ikes and r iver embankments prevent r iver -

f loodplain in teract ions, with shar p consequences on organic matter and

nutr ient f luxes and reproduct ion of the aquat ic fauna as well . Navigat ion is

now par t icular ly res tr icted. Formation and immobil izat ion of sandbanks have

been not iced. The sediment budget a t i ts mouth is now total ly unba lanced,

t ransforming r iver -ocean relat ionship. Tradi t ional f ishery act iv i t ies have been

l imited by s tocks deplet ion, result ing in impover ishment of local populat ions

with consequent social ruptures . Even af ter a l l th is , in ter -basin divers ion

works are under way in order SFR to export addi t ional f lows.

The SFR Basin Management Plan refers to the benef i ts of "ar t i f ic ia l

f looding" in i ts lower reach, th is way expect ing to recuperate some ecological



L A F A Y E T T E D A N T A S D A L U Z & F E R N A N D O G E N Z


funct ions and to improve f ishery. This exposes the need of implementing

"environmental f lows", what s t i l l sounds as an "unnecessary luxury" to some,

s ince land and water use confl ic ts and lack of access to water s t i l l remain.

However , i t must to be address ed as a v i ta l approach, given the imperat ive

need of pursuing sustainabi l i ty in the use of natural resources, indeed

resolving those mentioned problems.

A mult id iscipl inary research team has been deal ing with the challenge of

analyzing and proposing f i rs t s teps for an eco -hydrological approach for SFR.

Firs t ins ights about the possibi l i t ies of prescr ibing environmental f lows for the

lower reach of SFR were del ineated. However, enormous obstacles s t i l l have to

be faced: (a) technical issues re la ted to hydraul ic s t ructures of the dams; (b)

the s t rong and unbalanced inf luence of the hydropower sector over o ther

s takeholders ; (c) unders tanding of the problem a nd pol i t ical issues concerned

to water managers ; (d) d if f icul t ies for agreement on trade -offs and

compromises among s takeholders ; (e) uncer taint ies about water avai labi l i ty to

meet the requirements of environmental f lows due to current and potent ial

water uses , besides the perspect ives re la ted to c l imate change.

KEY WORDS: environmental f lows, mult id isciplinary approach, São

Francisco River

E N V I R O N M E N T A L F L O W S A S O N E O F T H E S T E P S F O R A T T A I N I N G A M O R E S U S T A I N A B L E

M A N A G E N T F O R S Ã O F R A N C I S C O R I V E R , B R A Z I L


INTRODUCTION

This ar t ic le presents aspects rela ted to the chal lenge of pursuing a more

sustainable water management for a large and highly impacted Brazi l ian r iver .

São Francisco River (SFR) was one of the most important paths for Por tuguese

colonizers get in to the American continent. More than 500 years have passed

s ince those days and t ransformations in that r iver basin has been s ignif icant in

terms of land use, deforestat ion and, more recent ly, in las t century,

construct ion of large dams. All these in tervent ions have caused several

negat ive environmental and socio -economical impacts , a lso resul t ing in

s ignif icant loss of b iodivers i ty .

The SFR used to be cal led “r iver of nat ional in tegration” due to i ts

potent ia l for navigat ion along more than 2,800 ki lometers . Nowadays

navigat ion is l imited to smaller boats and along shor ter reaches due to over

exploi ta t ion of water , s i l ta t ion and damming. Besides , controvers ial project for

water d ivers ion to another r iver basins have raised heated discussions. Even

with a massive opposi t ion by the society to that project , construct ion works are

current ly being carr ied out. On the other hand, sectors have claimed recover ing

the qual i ty of the r iver and i ts basin. Some spread and dissociated ini t ia t ives

have been taken by governmental and non -governmental ins t i tu t ions seeking

revi ta l izat ion of the r iver , th is way exposing the fuzzy and confused

unders tanding about reclaiming a r iver basin, a l though some of those

in i t iat ives are valuable and necessary. Prescr ibing environmental f lows should

be par t of any in i t ia t ive to recover and revi ta l ize the r iver . However i t has not

been assumed by the public administra t ion as a pr ior i ty issu e.

The SFR Basin Management Plan refers to the benef i ts of "ar t i f ic ia l

f looding" in i ts lower reach, th is way expect ing to recuperate some ecological

funct ions and to improve f ishery. Implementing environmental f lows s t i l l

sounds as an "unnecessary luxur y" to some, s ince land and water use conf l ic ts

and lack of access to water s t i l l remain. This point of v iew indicates the lack

of sound unders tanding about managing water in a d ifferent way than i t has

been done, indeed consider ing environment and ecologic al issues as important

as supplying water for economic purposes.

Our unders tanding is that environmental f lows must to be addressed as a

v i ta l and in tegrat ive approach. I t is imperat ive to pursuing sustainabi l i ty in the



use of natural resources , which me ans resolving the problems concerned to

land and water access and their ra t ional use, socio -economic improvement but

maintaining and recover ing ecological processes as well .

According to O'Keeffe (2006) , an environmental f lows regime comprises

pat terns of s t reamflows with adequate quanti ty, qual i ty and t iming for the local

ecosystem, yet consider ing the mult ip le uses of water . This means that to

def ine instream f lows in a r iver , mult id iscipl inary s tudies have to be conducted

aiming the object ive of meet ing the diverse uses of water in qual i tat ive and

quanti ta t ive terms, however consider ing the environmental demands as a

pr ior i ty necessi ty.

Placement of dams causes longitudinal d iscontinui ty in r ivers , forming an

upstream lent ic environment and a mod if ied lo t ic environment downstream

with al teration on f lows var iabi l i ty . The ar t if ic ia l control of the hydrological

dynamics changes the magnitudes and frequencies of longitudinal , ver t ical and

la teral f lows, affect ing the ent ire r iver system, both in the r iverbed i tself and

in f loodplains and oxbow lagoons (Henry, 1999).

The frequency and durat ion of the pulses of f lood and of recession curves

of low-f lows are associated with a number of ecological funct ions (Richter et

a l 1996, 1997, The Nature Conservan cy, 2007): f requency and magnitude of

soi l mois ture for p lants , as well as the s tresses under anaerobic condit ions;

avai labi l i ty of habi ta ts in f loodplains for aquat ic organisms; exchange of

nutr ients and organic matter between the r iver and the f loodplain s; minerals

avai labi l i ty in the soi l ; avai labi l i ty of feeding, res t ing and breeding areas for

b irds; inf luence on sediment t ranspor t , on par t ic les s ize in channel substrate

and on destabi l izat ion of the substrate (dur ing f lood pulses) .

The most expressive impacts by the dams on the hydrology of the lower

reach of SFR are presented in th is paper . Based on these elements and on

addit ional ones observed by researchers in o ther f ie lds of knowledge, a

d iscussion is done about the main benef i ts , feasibi l i ty and chal lenges of

adopting environmental f lows for the lower reach of RSF in the context of

basin revi tal izat ion.




CASE STUDY

The 631,133 km 2 basin of São Francisco River (SFR) covers 7 .4% of the

Brazi l ian terr i tory. The range from i ts headwaters up to i ts mouth at the

Atlant ic Ocean is located between the paral lels 21 o e 7 o S , what resul ts in

enormous differences in i ts c l imatic and bio -physical character is t ics . The

basin has 13 mil l ion people dis tr ibuted in 464 municipal i t ies .

(ANA/GEF/PNUMA/OEA, 2004).

Rainfal l ranges f rom 350 to 1,900mm over i ts area in normal years. The

long- term mean annual “natural” f low, i .e . not taking in to account

abstract ions, should be 2 ,850m 3 /s . These mean annual f lows var ied between

1,461 m3 /s and 4 ,999 m 3 /s , f rom 1931 to 2001. Mean monthly f lows can vary

between 1,077 m 3 /s and 5,290 m 3 /s through the year . Flows at the mouth of

SFR used to be greater than or equ al to 854m 3 /s in 95% of the t ime. The f lood

per iod before regular izat ion used to happen in March and the low -f lows used to

occur in September -October .

The SFR has a remarkable long period of s t reamflows hydrograph recession

(5 to 6 months) af ter the f lood ing per iod. The magnitudes of low f lows depend

on the contr ibut ion f rom aquifers in tr ibutary catchments of the upper main

course and catchments of the lef t margin. Besides, the low f lows recession

usual ly has very l i t t le var ia t ion.

SRF has been fragmented by dams planned to generate e lectr ic i ty , most ly,

and also for f lood control , i r r igat ion and water supply. Cross -sect ional

fragmentat ion also happened, mostly by dikes designed to prevent areas from

f looding and al lowing their in tensive use for agr icul tur e. Several cr i t ical areas

have been repor ted that inadequate land use and the lack of enforcement have

conducted to pol lu t ion and water qual i ty degradat ion (Ribeiro et a l , 2009a).

The SFR has important hydropower plants in t r ibutar ies and along i ts main

course. In i ts lower reach are ins tal led the hydropower plants of the

Hydroelectr ic Company of São Francisco (CHESF), which is the largest

hydropower complex in Brazi l ( to tal power = 10,618.33 MW; accumulation

volume of 49.82 bi l l ion m³) . In total , f ive dams and eight power plants have

been constructed in the named “sub -medium” and “lower” reaches of the r iver ,

s trongly affect ing the r iver in th is region and downstream (Figure 1) . The re is

another large hydropower plant located in the upper SFR, the Três Marias (15



bil l ion m³) operated by the Companhia Energét ica de Minas Gerais (CEMIG),

but that has not very s trong effects on the hydrology of the case s tudy region

(Figure 1) . Informat ion about the hydropower plants of the CHESF system are

presented in Table 1 .

Ta b l e 1 – H ydro po w e r p l an t s ’ c h a r ac t e r i s t i c s – “ Su b - Med iu m” a n d “ low e r” r e a c he s o f S F R .

Power plant Posi t ion

( s tate*)

Insta l led

capaci ty

(MW)

Reservoir

vo lume

(106 m

3)

Construct ion

beginning

Operat ion

beginning

Sobradinho Ba 1 ,050 34 1973 1979

I tapar ica Pe /Ba 1 ,500 11 1979 1988

Moxotó Ba/Al 400 1 1971 1975

Paulo Afonso

complex Ba 3 ,885 0 .1

I - 1948; I I -1955;

I I I -1967; IV-1972

I - 1955; I I -

1961; I I I -

1971; IV-1979

Xingó Al /Se 3 ,000 1 1987 1994

* Note : Ba = Bahia ; Pe = Pernambuco; Al = Alagoas ; Se = Sergipe s ta te

Since the r iver basin has a very large terr i tory, local character ist ics ,

conservat ion s tatus and degradat ion condit ions vary in tensively. There are

h ighly impacted areas, most of them resul t ing from urbanizat ion and lack of

infras tructure, deforestat ion an d poor land use pract ices , and in tensive water

use above al l for i r r igat ion. In contras t , i t is s t i l l possible to f ind some

somehow preserved spots that should be pr ior i ty for conservat ion programs.




Figure 1 –São Franci sco River bas in and hydropower p lant s (> 30MW)

Fonte : ANA/GEF/PNUMA/OEA (2004)

I t has to be addressed the long - term intent ion of d iver t ing water f rom SFR

to another r iver basins , that have been expressed in d if ferent design projects

that usual ly have been considered as unfeasible technical ly and economical ly.

The idea was once again brought to the federal adminis trat ion agenda and i t is

current ly under construct ion, with a capaci ty of d iver t ing up to 127 m 3 /s to

watersheds of the nor thern regions of the Brazi l ian nor theast . Most of this

water wil l be used for i rr igat ion, industr ia l and aquicul ture, despi te promises

of solving the lack of access to dr inkable water for the pop ulat ion. This is one

of the reasons in addit ion to the high costs of th is project that led to great

opposi t ion by the society. As compensat ion to th is project a revi ta l ization

program of the r iver basin was created. However the act ions resul t ing from this

program have been so far spread and not in tegrated.

A water resources management f ramework has a lready been del ineated for

th is important r iver basin. There is a River Basin Committee in tegrated by

representat ives of the public adminis tra t ion, users and communities, with the

Study area for

environmental

flows

Hydropower plant

Water divide

Streams

States limits

LABELS



purpose of deal ing with the prob lems related to the water resources of the SFR.

I t has been an advance in terms of put t ing together conf l ict ing sectors of the

society and creat ing a forum for d iscussion and agreements . One of the duties

of the River Basin Committee is to d iscuss and appr ove the River Management

Plan, a l though the Committee is not an execut ive organizat ion . Executive

act ions in the r iver have to be carr ied out by the National Water Agency

(ANA) i tself or in ar t iculat ion with s ta tes and municipal adminis trat ions.

In the above br iefed context of the SFR basin that has been conducted

in i t iat ives for recover ing the quali ty of th is important s t ream. This was the

motivat ion for funding and carrying on the project concerned to environmental

f lows and addressed in th is ar t ic le

METHODOLOGY

I t has to be emphasized that there a few and very in it ia l exper iences

re la ted to environmental f lows in Brazi l . There is no real case of

implementation of such procedure. Addit ionally, in ternat ional exper iences on

th is theme have been frequentl y concerned to r ivers and basins much smaller

than the SFR.

Management of water bodies involves deal ing with a broad set of issues

that require exper ts from dif ferent f ie lds of knowledge. A mult id iscipl inary

research network was formed with the purpose o f s tar t ing s tudies for

prescr ib ing environmental f lows for the lower reach of the São Francisco River

(SFR), funded by the National Counci l of Scient if ic Development (CNPQ).

The research network was comprised by nine projects in three sub -networks:

(1) hydrological aspects ; (2) l imnological and ecological aspects ; and (3)

socio-economic aspects .

Hydrological sub-network was in tegrated by three projects deal ing with:

hydrology, hydrodynamics and geomorphology issues.

Biological /ecological sub -network was comprised by four projects deal ing

with: r iverine ichthyofauna and benthonic organisms, r ipar ian wetland

benthonic organisms, r ipar ian wetland ichthyofauna, and l imnology of r ipar ian

wetlands.

Socio-economic sub-network had two projects , one deal ing with economic

product ive chains and the other deal ing with social par t ic ipat ion.




Each project had i ts specif ic object ives , however a l l of them were

supposed to deal with specif ic issues having in m ind the global object ive of

analyzing the ways, the gain/ losses and the feasibi l i ty of prescrib ing and

implementing environmental f lows.

Most of the projects had to generate a l l their pr imary data s ince there is a

great l imita t ion of available information that could fulf i l l the requirements for

the in tended s tudies. Innumerable non -governmental organizat ions and

governmental sectors and companies were contacted for data mining.

Information, whenever i t exis ts , is in general very l imited and not easi ly

avai lable .

Several jo int f ie ld tr ips were carr ied on by the projects’ teams,

const i tu t ing r ich moments for trans -discipl inary exper iences. However, each

project had i ts own schedule and pace.

By the end of the s tudies, in i t ia l essent ia ls for a proper metho dology to be

applied to SFR were expected to be del ineated. As much as the s tudies were

able to progress, an ini t ia l proposi t ion of environmental f lows was expected to

be indicated as well . The process carr ied out by the research team ended up

ass imilat ing and applying much of the framework establ ished by the Building

Block Methodology (Tharme e King, 1998) , s ince i t is f lexible to make

adjustments and to consider par t icular i t ies of the case s tudy.

In th is ar t icle , emphasis is g iven to the resul ts obtaine d by the hydrology

project . This project basical ly dealt with hydrological records of precipi ta t ion,

s t reamflows and s tages, applying s ta t is t ical analysis for invest igat ing

hydrological a l terat ions and for ident ifying a reference regime. A reference

regime is necessary to guide environmental f lows analyses and prescr ip t ion,

and i t was unders tood as the hydrological behavior of the r iver previously to

dams’ construct ion (pre - impact) . The IHA (Indicators of Hydrological

Alterat ion) s ta t is t ical system proposed by Richter e t a l . (1996, 1999) was

ut i l ized for the analyses of more than 30 hydrological parameters . Addit ionally

a procedure for d iscr iminat ing data (Genz and Luz, 2010; submit ted) according

to c l imatic condit ions in the basin was applied. Such procedur e aims to avoid

confusion between causes of hydrological var iabi l i ty, e i ther due to regulation

by dams or due to c l imatic character is t ics of the year .



RESULTS

Hydrological a lterat ions

Some br ief resul ts of the hydrological analyses are presented in order to

permit to the reader an overview about some al terat ions of the s treamflows

regime in São Francisco River .

The average annual inf lows to the Sobradinho reservoir and the t iming of

ins tal la t ion of the hydropower plants in sub -medium and lower reaches of São

Franci sco River (SFR) a re shown in Figure 2 .

F igure 2 - Average annual inf lows to Sobradinho reservoi r and t iming of dep loy ment

o f hydropower p lant s ( ind ica ted by ar rows)

The Figure 3, below, depicts the discharge t ime ser ies of a ga uging sta t ion

(Traipu) p laced downstream to the system of hydropower plants . As i t can be

observed there is an evident change in the behavior of the s t reamflows s tar t ing

by the end of the 1970’s . This occasion is re la ted to the beginning of operation

of Sobradinho dam, the most s ignif icant reservoir in terms of r iver

regular izat ion. Afterwards two addit ional dams were bui l t : I tapar ica and Xingó

(Figure 2) . Colors in the graph shows dif ferent f low condit ions ( low -f lows,

cr i t ical low-f lows, small f loods, large f loods and peak f lows) of environmental

and ecological importance.

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

1935 1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Dis

ch

arg

e (

m³/

s)

SFR

PA-I PA-II PA-III

Sobradinho

PA-IV

Itaparica

Xingó

Moxotó

Três Marias




Figure 3 – Records of average da i ly d ischarges downst ream the hydropower p lant s

(Tra ipu gauging s ta t ion)

The graph in Figure 3 expresses not only regular izat ion effects by the

reservoirs but c l imatic condit ions as well . This way, in order of not confusing

regular izat ion with cl imatic effects , analyses were carr ied out performing a

separat ion of the discharge records according to hydrological condit ions of the

basin due to c l imatic c ircumstances. This cr i ter ion was applied to the analyses

of several hydrological parameters . In Figure 4 the graphs are separated

according to th is cr i ter ion, showing comparison bet ween pre and post - impact

for dry, medium, wet and very wet condit ions of the basin. Sobradinho dam

deployment (1979) was assumed as the s tar t ing moment that major impact was

inf l ic ted to the hydrologic regime.

I f a c lose at tent ion is g iven to the graphs in Figure 4, somehow i t is

possible to not ice that besides the changes in magnitude of low and high f lows,

the t iming in which the most cr i t ical events occur a lso changed. Other

parameters not presented in th is paper a lso conf irm the change in the t iming o f

the extreme events in addi t ion to o ther character is t ics such as : ra te of

hydrographs’ ascension and recession, number of reversals in hydrographs,

number and durat ion of small f loods, and durat ion of the low f lows. In wet and

very wet years the f luvial r egime gets c loser to pre - impact condit ion, s ince

reservoirs get fu l l capaci ty, water abstract ions are smaller and just routing

most ly causes effects in s treamflows. All these hydrological aspects have



affected environmental mechanisms and processes: erosio n and sedimentat ion,

f loodplains inundat ion, f luxes of organic matter and organisms, provis ion of

nursery, shel ter and feeding habi ta ts for f ish, among others.

Environmental impacts

Although some undeniable societal benefi ts have exis ted, considerable

environmental degradat ion and ecological losses have resul ted from the

s tructures bui l t in the r iver and their operat ion.

( a ) Dry years

(b ) Average years

( c ) Wet years

(d ) Very wet years

Figure 4 – Month ly averaged d i scharges – Pre and pos t - impact fo r d i f fe ren t c l imat ic -

hydro logica l condi t ion of the r ive r bas in

Addit ionally to hydrological changes, p lacement of d ikes a long the

margins of the r iver has prevented r iver -f loodplain in teract ions, accentuat ing

problems related to organic matter and nutr ient transpor t and movements by

the aquatic fauna. As an aggravatio n, r ipar ian vegetation has been removed

long ago. Cal l is to e t a l . (2009) and Gomes et a l . (2009) present resul ts that




confirm that the r ipar ian lagoons of São Francisco River are important

ecological refugee for the aquat ic b iota, and emphasize that bentho nic macro

inver tebrates should be par t of the cr i ter ia for environmental f lows def ini t ion .

Gomes et a l . (2009) a lso emphasizes the economic importance of those lagoons

consider ing f ish product ion and f isher ies act iv i t ies by local populat ion. Peso

and Zanata (2010) communicated a synthesis of resul ts for f ish , presented in

Table 1.

Table 1 – Pas t and current condi t ion of the ich thyofauna of the lower reach of São

Franci sco River (Peso and Zana ta , 2010)

Aspect Past condi t ion Current condi t ion

1. Number of spec ies Presumably , about 90 About 50 (most ra re ly

captured)

2 . Trophic s t ruc ture

Diverse : ca rnivores ,

he rb ivores , omnivores ,

i l iophagous, p lanktophagous ,

e tc

Rest r i c ted: omnivores ,

i l iophagous

3 . Reproduc t ion

Reproduc t ive cycle re la ted to

f looding and r ipar ian

water logging; s ign i f icant

p resence of f ry and juveni les .

Imposs ib le or d i f f i cu l t

fo r most spec ies ;

absence of f ry and

juveni les .

4 . Quant i ty /d ivers i ty

o f habi ta t s

Wide d ivers i ty : r ipa r ian

refuges , holes in the

subs t ra te , e tc .

Low divers i ty :

sedimenta t ion and

r ipar ian vegeta t ion

removal resul t ing in no

she l te r s .

5 . Sa l in i ty

T ida l in f luence res t r ic ted to

a reas in the es tua ry and near

to mouth; mar ine spec ies

res t r ic ted to the ve ry lower

reaches .

T ida l in f luence

advancing ups t ream;

mar ine spec ies reach ing

ups t ream areas .

6 . Wate r color

Var iable ; muddy a t ce r ta in

t imes : idea l fo r reproduct ive

and feed ing aspec t s .

Constan t ly c lea r ,

nu t r ient -poor and

de t r imenta l to ce r ta in

spec ies of s i lu r i forms.

7 . Exot ic spec ies Absent .

About f ive in t roduced,

inc luding predatory

(Tucunaré , Apaia r i ,

Tambaqui , e tc ) .

8 . Endemic spec ies Abundant (Pi rá , Dourado,

Matr inchã , e tc ) . Endangered.



9 . Commercia l spec ies

Severa l , wi th h igh commercia l

va lue (Dourado, Surubim,

Mandis , Mat r inchã , e tc )

Few genera l i s t s , wi th

low commercia l va lue .

Rest r i ted to Chira and

Piaus .

Since the hydrologic and sediment dynamics in the lower reach of the r iver

was extremely al tered. Dams work as sediment and nutr ient t raps, transforming

the qual i ty of the water re leased to downstream. Solid discharge data show a

decrease of about 90% of i t between the 70’s and la te 90’s (da Si lva et a l . ,

2002). Formation and immobil izat ion of sandbanks in s t reambed have been

not iced, restr ic t ing r iver s tream into narrow channels . Thus, navigat ion is now

par t icular ly res tr ic ted to very small boats . On the o ther hand, operat ions by the

hydropower plant of Xingó ( the most downstream) has been causing high

frequency osci l la t ions on water levels that have been repor ted as the cause of

increased stream bank erosion and, in consequence, augmented s i l ta t ion of

s t reambed (Fontes , 2010). The sediment budget a t the r iver mouth is now

total ly unbalanced, t ransforming r iver -ocean relat ionship. Because the f luvial

eff luent behaves effect ively as a groyne, re ta ining in the updr if t s ide sediments

t ranspor ted shorewise by the longshore currents (Dominguez, 1996), the

sediment d ischarge reduct ion (Oliveira e t a l , 2003) and f lood f low discharges

magnitude and durat ion reduct ion, lead to to tal ly unbalanced sediment budget

a t the r iver del ta. As a remarkable i l lus trat ion, the sho reline erosion at south

por t ion of the r iver del ta completely destroyed the vi l lage of Cabeço some

years ago (Si lva et a l 2002, Oliveira e t a l , 2003).

Tradi t ional f ishery act iv i t ies have been l imited by stocks deplet ion,

resul t ing in impover ishment of loc al populat ions with consequent social

ruptures . Most f ishermen had to adapt to another act iv i t ies whenever i t was

possible. The ones that d id not have such opportuni ty or even abi l i ty of

assuming new roles have in general got in to a degraded way of l iv ing.




Environmental f lows

In the process of invest igat ion and def ining the f irs t hydrological

benchmarks associated to b iological and societal necessi t ies , i t was reinforced

that r iver dynamics plays a fundamental ro le for improving environmental and

ecological funct ions. This urges an educat ional process among technicians and

managers s ince many s t i l l th ink that minimum, f ixed -value, amount of instream

discharge is enough for environmental purposes. Such point of v iew is based

on l imited unders tanding about environmental processes. Figure 5 depicts two

very in i t ia l designs of environmental f lows in ‘average’ and ‘dry’ hydro -

c l imatic condit ions of the r iver basin.

F igure 5 – F i r s t draf t o f pa t te rns of envi ronmenta l f lows for the lower reach of São

Franci sco River – Monthly averages .

The est imates of the values of d ischarges for pat terns of environmental

f lows were def ined by a mult id iscipl inary group of members of the research

network. Each exper t used the best of h is/her understanding about r iver

condit ions (depth, s tage, f looding areas, f low veloci ty or d ischarge) to re la te

with some specif ic environmental process or condit ion. I t was not an easy task

to some part ic ipants due to d ifferent percept ions and bases of their f ie lds of

knowledge. However a basic and in i t ia l consensus resul ted in a f irs t

approximation that seek to guarantee seasonal i ty ( low and high f lows) and

discharge peaks and t iming, which could provide par t ia l r ipar ian f looding and

wash off effects . I t was def ined for d if ferent hydr i c-cl imatic condit ions (wet ,

average and dry) s ince i t would not make sense to provide environmental f lows



too different from the f lows that natural c l imatic and hydrological var iabi l i ty

would make avai lable . Besides, th is takes in to consideration the need of having

feasible s tocks of water in reservoirs to meet goals , both for human uses as for

the “use by the nature”.

DISCUSSION AND CONCLUSION

Firs t ins ights about the possibi l i t ies of prescr ibing environmental f lows for

the lower reach of the São Francis co River (SFR) were ident if ied by the

research network. I t was learned that the systems of dams, the non -sustainable

use of water and land, lack of sanita t ion infras tructure in towns, among other

causes, have conducted the r iver to a h ighly al tered condit i on with profound

negat ive environmental and ecological consequences . Some major lessons

taken out from this process are referred below.

As mentioned before, the SFR Management Plan has ident if ied and

assumed the urgent necessi ty of “ar t if ic ia l f loods” in the lower reach of SFR.

Such f loods have, then, to be prescr ibed within a more comprehensive

guidel ine designed to provide environmental f lows, i .e . meet ing other

hydrological character is t ics of importance besides f looding and providing

water for human uses as well .

The effor ts made by the research team conducted to a very in i t ia l draf t of

environmental f lows, ref lect ing precaut ion, s ince several l imitat ions

contr ibuted to not reaching a more rel iable level of unders tanding of the

environmental and ecological processes and the related hydrological needs.

Among the mentioned l imitat ions , the lack of information and data

previous to the damming of the r iver is the most problematic issue. This makes

diff icul t to es tabl ish a reference condit ion of the r iver . This is especial ly t rue

for the composi t ion, s tructure and funct ion of the ecosystems. In terviews with

elder f ishermen were the way to get information about occurrence of f ish

species, however i t has been not iced that there are s ignif icant uncer taint ies in

such information. Hydrological records refer to the 30’s of las t century, but

they are restr ic ted to precipi ta t ion, s tages , d ischarges and a few cross -sect ions

of the s treambed. No information about water qual i ty, for ins tance, is avai lable

for the pre- impact per iod.




Deal ing with a mult idiscipl inary team was an exci t ing chal lenge, however

exposing the inherent d iff icul t ies for an effect ive jo int research process . The

different v is ions in addi t ion with l imited famil iar i ty with eco -hydrological

issues c learly l imited the outcomes, a l though turning in to a valuable learning

exper ience. Even the language, v icious of technical and scient if ic jargons, had

to be minimally equal ized in order to improve communicat ion and

unders tanding among the par t ic ipants .

These elements presented above express some diff icult ies that exis t in

order to have a consistent prescr ip t ion of environmental f lows for the lower

SRF. However each case has to be deal t within the constraints imposed by the

real i ty . This way, def in ing an in i t ia l scheme of environmental f lows is to tal ly

v iable and should be understood as something that requires constant

improvement in an adaptat ive management process.

Environmental f lows have gained importance in the agenda of some

governmental and socie ty’s inst i tu t ions , thus represent ing a hopeful

perspect ive s ince the acceptat ion of th is issue has then s tar ted . Obviously,

there is no consensus yet about i ts actual meaning and about ways for

implementing i t . Pol i t ical issues concerned to water managers are a lso a

constraint , s ince they are f requently ass igned to their duties based on pol i t ical

cr i ter ia ins tead of technical ski l ls . Addit ionally, pol i t ic ians general ly lack long

term vis ion, what is fundamental in r iver rehabi l i ta t ion.

Ins t i tu t ional issues a lso have to be considered in th is context. The major

conf l ic t and dispute in the region, among others, are associated to the

local izat ion of the ir r igated perimeters and the hydropower plants . Domingues

(2006) points out that organiza t ions such as CODEVASF (Company for the

Development of São Francisco and Parnaíba Valleys) and CHESF that have

coordinat ion and responsibi l i ty over those water uses have acted in a way that

reveal a cer ta in inst i tu t ional iner t ia as to the adaptation to the required

changes by the present ins t i tu t ional p icture . The author a lso aff irms that

CODEVASF and CHESF not a lways act around a convergence that might

opt imize the use of the resources , a lso expressing an inst i tu t ional fragi l i ty for

the es tabl ishment of a hor izontal coordinat ion necessary to the region.

Since in tervent ions in the r iver basin and in the r iver i tself require put t ing

s takeholders together , the s trong and unbalanced inf luence of the hydropower



sector over o ther water users generate some diff ic ul t ies for an equitable

process . Such unbalance is a lso observed in the ways in which society

representat ives can express themselves, even inside the River Basin Committee

of SFR. Economical ly s t ronger s takeholders usual ly have more powerful and

ar t iculated ways to express their in terests . These facts , besides the pr ivate

in terests , increase the diff icul t ies for agreement on trade -offs and compromises

among s takeholders. For ins tance, adoption of environmental f lows requires

changes and adaptat ion of curren t operat ional ru les of the reservoirs , in part

a l ter ing the hydropower product ion. Amorim et a l . (2009) presented s imulat ion

and analyses about compromises between environmental f lows and hydropower

product ion. The authors es t imated that losses in power ge nerat ion could reach

up to about 30% in the SRF hydropower system depending on the adopted

environmental f lows’ scheme. Addit ionally, in order to provide environmental

f lows several technical issues, besides operat ional ru les , have to be

considered. Hydrau lic s tructures of the dams may have to be adapted for

control l ing f lows proper ly and personnel must be tra ined for new multipurpose

operat ional scheme.

Among other issues that may s t i l l come into mind, there are uncer taint ies

about actual water avai labi l i ty to meet the requirements of environmental

f lows due to current and potent ia l water uses, in addi t ion to the perspect ives

re la ted to cl imate change. Ribeiro (2009b), in tending to analyze the annual

water s tocks in the system, cal l a t tent ion over the fac t of their deplet ion over

the years , what could constrain product ion of hydrographs of the prescr ibed

environmental f lows. Addit ional surveys, s tudies and more precise data about

current d ivers ions are needed for bet ter evaluat ions .

Final ly, deal ing with a large and highly impacted r iver made th is

exper ience different from several o ther cases found in the l i terature . Also the

case requires specif ic methodology and procedures for prescr ipt ion of

environmental f lows. I .e . , methods must be appropr iate to the local condit ions

and to resources avai labi l i ty. Several consis tent methods current ly appl ied for

def in ing environmental f lows are based on ecological indicators or /and

unper turbed r iver condit ions . Hence, cases involving large r ivers l ike SFR

should have a s tronger focus on macro -processes ins tead, a lso focusing on the

processes or character is t ics that are identif ied as most re levant or of major




in terest (e.g. , carbon f lows, nutr ient cycl ing, b iot ic assemblage divers i ty ,

assur ing r ipar ian standing crop, an d f ish product iv i ty) . Also irrevers ible

impacts to the r iver have to be ident if ied and taken into considerat ion for

def in ing s tra tegies for a new improved and feasible s ta tus.

ACKNOWLEDGEMENTS

Authors acknowledge the support by the Brazi l ian National Counci l for

Scient if ic and Technological Development (CNPQ – Conselho Nacional de

Desenvolvimento Cient íf ico e Tecnológico) and by the Federal Univers i ty of

Bahia (UFBA – Universidade Federal da Bah ia) .



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INUNDAÇÕES EM MEIO URBANO

AS DIFICULDADES DE IMPLEMENTAÇÃO DA LEGISLAÇÃO VIGENTE

VE NT U R A , JOS É E.

Professor Aux i l iar com Agregação do Departamento de Geograf ia e Planeamento

Regional (DGPR) da Faculdade de Ciências Sociais e Humanas (FCSH) da

Univers idade Nova de Li sboa, L i sboa, Portugal .

j e .ven [email protected] l .p t

ROXO , MAR I A JOS É .

Professora Associada DGPR, FCSH, Univers idade Nova de Li sboa, Li sboa, Por tugal .

mar ia . roxo@gmai l .com

AGR E LA , JOÃ O .

Aluno do 2º Cic lo de Gestão do Terr i tór io , variante Ambiente e Recursos Naturai s ,

DGPR, FCSH, Univers idade Nova de Li sboa , Li sboa , Portugal .

joao.agre la@gmai l .com

ES T E VE S , LE ON OR .

Aluna do 2º Cic lo de Gestão do Terr i tór io , variante Ambiente e Recursos Naturai s ,

DGPR, FCSH, Univers idade Nova de Li sboa , Li sboa , Portu gal

l . raquel@cl ix .p t

e-Geo – Centro de Estudos de Geograf ia e Planeamento Regional

Faculdade de Ciências Sociais e Humanas, FCSH – Univers idade Nova de

Lisboa

1069-061 Lisboa, Por tugal

Resumo

As inundações const i tuem um dos mais re levantes r iscos naturais a nível

g lobal, responsáveis por e levados danos, em especial quando at ingem áreas

povoadas. Nas úl t imas décadas à tendência de concentração de pessoas e bens

nas áreas urbanas junta -se o cenár io actual de mudança cl imática , concorrendo





V E N T U R A , J O S É E . ; R O X O , M A R I A J O S É . ; A G R E L A , J O Ã O . & E S T E V E S , L E O N O R .


ambos para o incremento das áreas vulneráveis às inundações e para o

crescimento exponencial dos prejuízos.

O agravamento das consequências humanas, económicas, sociais e

ambientais das inundações conduziu a uma crescente preocupação com a

protecção da sociedade e do ambiente em relação aos seus efei tos negat ivos.

Neste sent ido têm-se mult ip l icado, aos diversos níveis (europeu, nacional e

regional) , as in iciat ivas legis la t ivas.

Ao nível europeu, como reacção às mais de 100 cheias ocorr idas entre 1998

e 2002, que or ig inaram centenas de ví t imas, milhares de desalojados e elevados

prejuízos económicos, a Comissão das Comunidades Europeias apresentou, em

Julho de 2004, uma comunicação ao Conselho, Par lamento Europeu e Comité

das Regiões sobre “Gestão dos r iscos de inundação, protecção contra cheias e

inundações, sua prevenção e mit igação” e , em 2007, fo i publicada a Direct iva

re la t iva à aval iação e gestão do r isco de inundação.

A presente comunicação tem como object i vo uma anál ise cr í t ica da

legis lação comunitár ia e nacional em matér ia referente às inundações em áreas

urbanas no sent ido de aver iguar o grau de incorporação das Direct ivas -Quadro

europeias e de ident if icar os pr incipais problemas na sua implementação,

apresentando como caso de es tudo as inundações no Funchal , Madeira.

A conjugação, na cidade do Funchal , de caracter ís t icas b iof ís icas e

humanas específ icas tornou esta área urbana especialmente vulnerável às

inundações, cuja génese resul ta de uma conjugação de factores cl imáticos e

geomorfológicos já conhecidos pela comunidade cient íf ica , mas que o

ordenamento do terr i tór io não tem integrado de forma ef iciente por

desvalor ização destes r iscos e, também, pelo carácter recente de alguma da

legis lação que ainda não tem ef icácia nestes terr i tór ios muitos vulneráveis a

es te t ipo de fenómenos, como f icou demonstrado no episódio de 20 de

Fevereiro de 2010.

Palavras-chave: Inundações, legislação, áreas urbanas , r isco, ordenamento

I N U N D A Ç Õ E S E M M E I O U R B A N O

A S D I F I C U L D A D E S D E I M P L E M E N T A Ç Ã O D A L E G I S L A Ç Ã O V I G E N T E


1- Introdução

A l i teratura c ient í f ica aponta as cheias e inundações como o r isco natural

responsável pelo maior número de ví t imas e os mais e levados prejuízos

mater ia is , destacando o progressivo aumento destes nas ú l t imas décadas.

Apesar desta evolução, é opor tuno sal ien tar que as cheias são fenómenos

que fazem par te do regime natural dos cursos de água e , como tal , sempre

ocorreram. Assim, é sobretudo na ocupação das áreas inundáveis das bacias

h idrográf icas pelo Homem e nas suas act iv idades que devemos procurar as

causas do incremento do impacte destes fenómenos nas comunidades humanas.

Quanto à ocupação das áreas inundáveis , ref iram -se a ancestral apetência

do Homem para se f ixar nas p lanícies a luviais 1 e a forte in tensif icação da

ocupação urbana destes terr i tór ios dur ante o século passado 2, acompanhando o

crescimento da população e a sua concentração nas c idades. Esta evolução foi

potenciada pelo desenvolvimento industr ia l a l icerçado num elevado consumo

de energia, com repercussões na composição da atmosfera e responsá vel por

a l terações no balanço energét ico da Terra e no ciclo hidrológico.

Em trabalho de 2009, Barredo, conclui que na Europa não há uma clara

evidência posi t iva dos prejuízos normalizados relat ivos aos episódios de

inundação, mas sal ienta que num cenár io sem al teração do clima estes

prejuízos cont inuar iam a aumentar em função dos factores económicos e

sociais , e refere que as previsões c l imáticas para as próximas décadas deverão

t raduzir -se num aumento das perdas .

Assim, podemos af irmar que há uma indiscu t ível in terferência humana no

aumento da vulnerabi l idade dos terr i tór ios urbanos a es te t ipo de fenómenos,

d irectamente pela ocupação de áreas de r isco e , indirectamente, de acordo com

a evolução previs ível nos próximos decénios, pelo aumento da f requência mas,

também, da magnitude dos episódios de inundação relacionados com a mudança

1 Desde as primeiras civilizações da antiguidade que o Homem se fixa nas planícies aluviais atraído

pelos solos férteis e fáceis de trabalhar, abundância de água que permite uma regularidade nas colheitas

e facilidade de circulação, em função da sua platitude e da própria navegabilidade dos cursos de água

que as cruzam.

2 A ocupação destes territórios de risco é feita, em geral, por indivíduos vindos de outras regiões, sem

conhecimento empírico do funcionamento dos sistemas físicos locais e consequentemente sem noção

dos riscos aí existentes, o que permitiu uma ocupação desregrada e, muitas vezes ilegal, de que resultam

núcleos urbanos fortemente vulneráveis às inundações.



cl imática . Na Europa, ta l como em todo o Mundo, a exposição aos r iscos de

inundação e a vulnerabi l idade a este fenómeno têm aumentado, e actualmente

quase t rês quar tos da sua população vive em áreas urbanas e suburbanas, que

representam cerca de 10% da área da União Europeia (EEA, 2005). Apesar dos

r iscos associados a es tas áreas , motivações de ordem vár ia cont inuam a atrair

populações . Chapman (1994), refere que a permanência da população resul ta

quer das vantagens desta local ização quer de pol í t icas públicas que subsidiam

a reabi l i tação das propr iedades danif icadas, reservatór ios, d iques que

encorajaram a exposição (vulnerabil idade) da população às inundações.

2-. Evolução das polít icas de gestão de recursos hídricos e inundações

Em Portugal o aumento do número de ví t imas e dos prejuízos mater ia is

resul ta, em geral , da ocupação de áreas marginais com elevado grau de r isco

natural a es te t ipo de fenómenos para uso urbano. Po r sua vez, a própr ia

urbanização contr ibui para potenciar o r isco promovendo a a l teração do uso do

solo e modif icando o funcionamento dos s is temas naturais . Esta evolução é

consequência de vár ios factores, de que se destacam a migração campo -cidade,

o desconhecimento dos condicional ismos naturais pelas populações que

ocuparam estas áreas e a incapacidade das autor idades públicas para planear e

ger ir , de modo ef icaz, a ocupação do terr i tór io. A conjugação destas

c ircunstâncias com a fal ta de instrumentos ef i cazes de f iscal ização e gestão

permit iu a expansão para áreas marginais com elevado r isco, mas de

apropr iação fáci l pelo seu baixo custo ou mesmo total abandono.

Na década de setenta

Depois da legis lação inovadora que const i tu iu o Regulamento dos Serviço s

Hidrául icos de 1892, a t radução em termos legis la t ivos das preocupações com

os efei tos das inundações teve um marco ass inalável na publicação do Decreto -

Lei nº 468/71 de Novembro, no rescaldo do evento catas tróf ico registado em

Novembro de 1967, na região de Lisboa. Este d iploma actual izou e unif icou o

regime jur íd ico dos terrenos do domínio público hídr ico e def in iu os concei tos

de le i to , margem e zona adjacente , es t ipulando, também, a sua largura e

respect ivas t i tu lar idades e servidões adminis tra t ivas e res tr ições de ut i l idade

pública .




A pr incipal inovação deu -se com a cr iação das denominadas zonas

adjacentes, def in idas como “toda a área cont ígua à margem que como tal seja

c lass if icada por decreto, por se encontrar ameaçada pelo mar ou pelas cheias”

e que se es tende deste o l imite da margem até uma l inha convencional def in ida,

para cada caso, no decreto de class if icação, nos termos e para os efei tos do

presente d iploma”. Como é refer ido, o respect ivo regime só era aplicável nas

zonas class if icadas como a meaçadas pelo mar ou pelas cheias por decreto do

Minis tro das Obras Públicas, depois de ouvidas , conforme os casos, as demais

ent idades in teressadas . A sua cr iação teve como object ivo fundamental

assegurar a in tervenção dos Serviços Hidrául icos no planeame nto urbanís t ico e

no l icenciamento de edif icações , de modo que pudessem ser tomados em conta

os per igos emergentes da proximidade das águas e da probabil idade da sua

acção devastadora. Pretendia -se, ass im, que os terrenos, s i tuados para a lém da

margem, mas ameaçados pela acção do mar ou pelas cheias dos r ios, t ivessem

um regime de protecção que evi tava a sua ocupação urbana e os danos daí

resul tantes.

Na década de oitenta

Nova al teração legis la t iva nesta matér ia fo i concret izada após novo evento

de cheias que afectaram gravemente a região de Lisboa em Novembro de 1983.

Na sua sequência foi cr iado, pela Resolução do Conselho de Minis tros n. º 2 /84,

de 4 de Janeiro, um grupo de trabalho com o object ivo de proceder à anál ise

das causas e efei tos, bem como das medidas a adoptar . Este grupo procedeu ao

levantamento dos es tudos exis tentes sobre as bacias h idrográficas dos

pr incipais cursos de água afectados, e concluiu que as cheias eram devidas,

sobretudo, ao aumento das áreas impermeabil izadas e à obstrução das áreas

cont íguas aos cursos de água pela ocupação urbana sendo necessár ia quer a

real ização de obras de regularização f luvial , quer medidas para evi tar a

ocupação urbana das áreas cont íguas aos cursos de água ameaçadas pelas

cheias . Também a es te grupo se d eve o es tudo técnico exaust ivo da r ibeira da

Laje, que permit iu , pela pr imeira vez, a publicação de um decreto regulamentar

de class if icação de uma zona adjacente.



Deste modo, com a f inal idade de proteger adequadamente es tas áreas e,

nomeadamente, evi tar ocupações urbanas incorrectas, procedeu -se à revisão do

Decreto-Lei n . º 468/71, de 5 de Novembro, com a publicação Decreto-Lei n . º

89/87, de 26 de Fevereiro, que teve como object ivo, por um lado, del imitar ,

dentro das zonas adjacentes, áreas de ocupação edif icada proibida e de

ocupação edif icada condicionada e , por outro, consagrar a indispensável

in tervenção das câmaras municipais em todas as acções a real iza r nas refer idas

zonas adjacentes. Este ú l t imo Decreto -Lei veio permit i r a c lass if icação como

zona adjacente (ameaçada pelas cheias) a área cont ígua à margem de um curso

de água, que se es tende até à l inha alcançada pela maior cheia com

probabil idade de oco rrência no per íodo de um século (cheia dos 100 anos) . A

sua class if icação passou a ser fei ta por por tar ia do Minis tro do Plano e da

Adminis tração do Terr i tór io.

Na década de noventa

Extravasando a questão específ ica das inundações, a legis lação

fundamental re la t iva aos recursos hídr icos foi determinada pelo Decreto -Lei

45/94, de 22 de Fevereiro 3, que veio regular o processo de planeamento de

recursos hídr icos e a e laboração e aprovação dos planos de recursos hídr icos (o

Plano Nacional da Água (PNA) e os Planos de Bacia Hidrográf ica (PBH)),

es tabelecendo as regras gerais do processo de planeamento dos recursos

hídr icos .

Em matér ia de inundações e também a nível nacional, destaque -se nesta

década a publicação em 1998, o Decreto -Lei nº 364/98, de 21 de Novembro,

que veio es tabelecer a obr igatoriedade de elaboração da car ta de zonas

inundáveis nos municípios com aglomerados urbanos at ingidos por cheias. Este

d iploma reconhece que “os r iscos de cheia podem ser agravados em zonas

urbanas devido às a l terações induzidas nas condições de drenagem natural ,

como sejam a obstrução das áreas cont íguas aos cursos de água, a

impermeabil ização de extensas áreas e a condução de águas pluviais por redes

3 Na mesma data foram publicados os Decreto-Lei º 46/94 e 47/94, o primeiro sobre o regime de

licenciamento de utilização do domínio hídrico sob jurisdição do Instituto da Água e o segundo sobre o

regime económico e financeiro da utilização do domínio publico hídrico, sob jurisdição do Instituto da

Água.




de colectores, nem sempre dimensionadas para fazer face a s i tuações de

precipi tação anormal , sendo também maior a extensão dos prejuízos humanos e

mater ia is que ocorrem naquelas zonas, motivados pela concentração de

recursos que o seu carácter urban o determina”.

De realçar , nesta matér ia , que a demarcação da Reserva Ecológica

Nacional, consagrada no Decreto -Lei nº 4517/82, de 16 de Novembro, revogado

pelo Decreto-Lei nº 196/89, de 14 Junho (REN), determina que no âmbito da

elaboração dos planos directores municipais , sejam incluídas nas suas plantas

os s is temas «lei tos dos cursos de água e zonas ameaçadas pelas cheias», que

atendia a es te t ipo de preocupações. Contudo, na general idade dos planos as

áreas urbanas foram excluídas da del imitação f inal d a REN, pelo que não havia

car tograf ia das áreas inundáveis .

Assim, o Decreto -Lei nº 364/98 veio colmatar es ta fa l ta e faci l i tar , ao

nível do planeamento, a adopção de medidas minimizadoras dos prejuízos

decorrentes das cheias , nomeadamente contr ibuindo pa ra a preparação de

medidas preventivas e de formas de actuação em caso de emergência. Contudo,

es ta car tograf ia das áreas inundáveis dentro de per ímetros urbanos foi , ta l

como a class if icação das áreas adjacentes por decreto regulamentar e depois

por por tar ia, muito escassa, não obstante o prazo de 18 meses a contar da data

de entrada em vigor do presente d iploma para as câmaras municipais

promoverem a al teração dos respect ivos Planos de Ordenamento do Terr i tór io

(PMOT).

Na primeira década do século XXI

Em 2000, o novo século in iciou -se com a presidência por tuguesa da União

Europeia, que se empenhou na discussão e negociação da Direct iva -Quadro da

Água que ser ia aprovada ainda nesse ano (Direct iva 2000/60/CE do Par lamento

Europeu e do Conselho, de 23 de Ou tubro de 2000 que veio estabelecer um

quadro de acção comunitár ia no domínio da pol í t ica da água) . Esta d irect iva

considera a água não como um produto comercial mas como um patr imónio que

deve ser protegido e tem como object ivo conservar e melhorar o ambie nte

aquát ico na Comunidade. Para a lém do object ivo da qual idade das águas,

determina que a bacia h idrográf ica é a unidade terr i tor ia l de planeamento e

gestão e as medidas preconizadas para concret izar os seus object ivos, que



seguramente, terão ref lexos pos i t ivos no funcionamento dos s is temas hídr icos

e , como tal , também na atenuação dos r iscos de inundações, embora es te não

seja um dos seus objectivos pr incipais .

Em 2002 foram aprovados o PNA e os PBH, decorrentes das determinações

do Decreto-Lei 45/94, de 22 de Fevereiro, anter iormente mencionado tendo já

em conta os pr incípios comunitár ios v igentes nesta matéria, como a Direct iva

Quadro da Água. Estes documentos “ consti tuem elementos enquadradores,

es tra tégicos e programáticos do desenvolvimento do proces so de planeamento

de recursos hídr icos para o in ício do século XXI e têm como object ivos

contr ibuir , como factor potenciador , para a reestruturação do s is tema

normativo e ins t i tucional de recursos hídr icos e, como factor ins trumental ,

para a consecução de uma pol í t ica coerente, ef icaz e consequente de recursos

hídr icos” (PNA). Em matér ia de cheias / inundações, es te diploma apenas refere

que os PBH devem conter “a ident if icação de zonas e s i tuações de r isco,

nomeadamente cheias , erosão e contaminação”; “a av al iação das s i tuações de

cheia e de seca”, e “as acções de regular ização e controlo de cheias”.

O PNA assume-se no seu ar t iculado como um instrumento de acção, que

persegue object ivos que, em matér ia de inundações “permitam ident if icar

s i tuações potenciais de r isco” (poluição, cheias, e tc .) , “es tabeleçam medidas

de prevenção e de in tervenção em si tuações de emergência” e “ contr ibuam

para o ordenamento e a f iscal ização das ocupações e dos usos do domínio

hídr ico”. Considera, também, que “é através do plane amento de recursos

hídr icos , ins trumento fundamental da gestão da água, que se podem ar t icular ,

in tegrar e racional izar os interesses dos vár ios intervenientes e determinar as

acções a desenvolver e os ins trumentos a mobil izar para a lcançar os object ivos

demarcados, const i tu indo uma act iv idade mult id iscipl inar , complexa,

t ransversal , de fe ição essencialmente informadora e in ter l igadora das grandes

opções económicas e do ordenamento do terr i tór io”.

A nível europeu, as mais de 100 cheias regis tadas entre 199 8 e 2002, que

provocaram 700 ví t imas , cerca de meio milhão de desalojados e prejuízos

económicos cober tos por seguros que ascenderam a, pelo menos, 25 mil

milhões de euros , levou, em 2004, à apresentação da Comunicação da Comissão

sobre “Gestão dos r iscos de inundação. Protecção contra as cheias e

inundações, sua prevenção e mit igação”, ao Conselho, ao Par lamento Europeu,




ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões O texto da

comunicação refere que “os act ivos expostos aos r iscos de inundaç ões podem

ser enormes”, anal isando as causas e consequências das cheias. Assinala a

necessidade de diagnóst ico da si tuação e gestão dos r iscos. Em relação ao

diagnóst ico, especif ica a exis tência de duas tendências que apontam para o

aumento do r isco de che ias na Europa: o “aumento da ampli tude e a f requência

das cheias no futuro em resul tado de al terações cl imáticas (precipi tações mais

in tensas e subida do nível do mar) ” e o incremento do número de pessoas e de

bens económicos s i tuados em zonas de r isco de cheias .

Conclui que “os r iscos de inundação continuarão a es tar presentes na União

Europeia e poderão aumentar consideravelmente durante as próximas décadas”

e, levanta o desaf io da previsão dessas a l terações e da protecção da sociedade

e do ambiente em relação aos efei tos negat ivos das cheias. Quanto à gestão dos

r iscos, apresenta como object ivo reduzir a probabil idade e/ou o impacto das

inundações, refer indo que a exper iência demonstrou que o método mais ef icaz

consis te no es tabelecimento de programas de gestão dos r iscos de inundação

que incluam como elementos a prevenção, protecção, preparação, resposta de

emergência e recuperação e exper iência adquir ida.

A Comunicação da Comissão apresenta a inda as acções em curso, as

in iciat ivas e as perspectivas futuras ao nível Europeu e as acções empreendidas

pelos Estados-Membros e propõe um programa de acção da União Europeia

para a protecção contra as cheias . Assina la a necessidade de uma abordagem

global e concer tada ao nível da bacia h idrográf ica ou da zona costeira afectada,

e propõe que os Estados-Membros e a Comissão t rabalhem conjuntamente para

desenvolver e apl icar um programa coordenado de protecção contra as cheias,

sua prevenção e mit igação, enumera as medidas consideradas essenciais ,

apresenta propostas para que os Estados-Membros, a Comissão e outros

in teressados, trabalharem em conjunto, e assinala igualmente, os c ustos e

benef ícios esperados da acção con cer tada da União Europeia .

Em 2005, com a publicação da Lei da Água (Lei nº 58/2005, de 29 de

Dezembro) 4, t ranspôs-se para a ordem jur íd ica nacional a Direct iva nº

2000/60/CE, do Par lamento Europeu e do Conselho, de 23 de Outubro, que f ixa

4 A Lei da Água revoga os Decretos-Lei nº 45, 46 e 47/94, de 22 de Fevereiro.



as “bases e o quadro inst i tucional para a gestão sustentável das águas”. Nos

seus object ivos a Lei da Água estabelece o enquadramento para a gestão das

vár ias massas de água, refer indo especif icamente o object ivo de “mit igar os

efei tos das inundações e das secas”, e refe re a sua apl icação à to tal idade dos

recursos hídr icos independentemente do seu regime jur íd ico, abrangendo “além

das águas, os respect ivos le i tos e margens, bem como as zonas adjacentes…”.

No Art igo 3º sobre “pr incípios” refere -se que além dos pr incípios gerais

consignados na Lei de Bases do Ambiente, a gestão da água deve observar

normas da gestão in tegrada e da prevenção. Na secção IV (“protecção e

valor ização”) o Art igo 32º sobre “t ipos de medidas” especif ica que es tas têm

como um dos seus object ivos “a prevenção e a protecção contra r iscos de

cheias e inundações, de secas…”. Ainda nesta secção, o Art igo 33º sobre “

medidas de conservação e reabi l i tação da rede hidrográf ica e zonas

r ibeir inhas” enumera una sér ie de medidas com ref lexos no problema das

inundações de que se destacam as acções de l impeza e desobstrução das l inhas

de água, a reabi l i tação destas, a prevenção e protecção contra os efei tos da

erosão hídrica , correcção dos efei tos da erosão, prevendo -se a correcção

torrencial e o amortecimento e laminagem de caudais de cheia .

O Art igo 40º , dedicado especif icamente às “medidas de protecção contra

cheias e inundações”, def ine que as “zonas inundáveis ou ameaçadas pelas

cheias , devem ser objecto de class if icação específ ica e de medidas especiais de

prevenção e protecção, del imitando -se graf icamente as áreas em que é proibida

a edif icação e aquelas em que a edif icação é condicionada, para segurança de

pessoas e bens”. Estas , quando class if icadas , f icam sujei tas às interdições

previs tas na le i para as zonas adjacentes . A sua del imitação deve ser fe i ta no

âmbito dos instrumentos de planeamento de recursos hídr icos e de gestão

terr i tor ia l . Este ar t igo também prevê que na ausência de del imitação e

class if icação cabe aos instrumentos de gestão terr i tor ia l “ estabelecer as

res tr ições necessár ias para reduzir o r isco e os efei tos das cheias …”. Atr ibui a

competência para a cr iação de s is temas de aler ta para salvaguarda de pessoas e

bens à autor idade nacional da água, em ar t iculação com o Serviço Nacional de

Bombeiros e Protecção Civi l e a Adminis tração de região hidrográf ica (ARH)

competente.




A Lei da Água contempla, a inda, no seu ar t igo 43º “medidas de protecção

contra a ruptura de infra -estruturas h idrául icas” que prevê programas de

segurança que incluem car t as de r isco, especif icação dos condicionamentos às

u t i l izações a jusante , de acordo com os respect ivos cenár ios de r isco, e a

del imitação e c lass if icação das zonas de r isco em que são in terdi tas ou

condicionadas as edif icações .

Na sequência da Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Par lamento

Europeu, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões

sobre “Gestão dos r iscos de inundação. Protecção contra as cheias e

inundações, sua prevenção e mit igação” em 2004, que resul tou das já refer idas

ocorrências de inundações catas tróf icas na Europa, fo i aprovada a Direct iva

2007/60/CE do Par lamento Europeu e do Conselho de 23 de Outubro de 2007

relat iva à aval iação e gestão dos r iscos de inundação. Entre outras

considerações, a d irect iva refere que “é possível e desejável reduzir o r isco de

consequências prejudiciais associadas às inundações, especialmente para a

saúde e a v ida humanas, o ambiente , o patr imónio cultural , as act iv idades

económicas e as infra -estruturas” assumindo que para serem ef icazes as

medidas de redução destes r iscos devem ser coordenadas à escala da bacia

h idrográf ica com respeito pelo princípio da par t i lha de dados e coordenação

das medidas entre Estados -Membros no caso das bacias in ternacionais .

Apresenta como object ivo “ estabelecer um quadro para a aval iação e gestão

dos r iscos de inundações, a f im de reduzir as consequências associadas às

inundações na Comunidade prejudiciais para a saúde humana, o ambiente, o

patr imónio cul tural e as act ividades económicas”. A direct iva procur a

concret izar es te object ivo através a) da “avaliação prel iminar dos r iscos de

inundações”, concret izada a par t ir da informação disponível com a f inal idade

de fornecer uma aval iação dos r iscos potenciais (a concluir a té 22 de Dezembro

de 2011); b) da elabo ração de “car tas das zonas inundáveis” (nas áreas

ident if icadas como suscept íveis de ser inundadas de acordo com cenár ios e

e lementos especif icados 5) e ”car tas de r iscos de inundações” que devem indicar

5 Os cenários considerados são: a) Fraca probabilidade de cheias ou cenários de fenómenos extremos; b)

Probabilidade média de cheias (periodicidade provável igual ou superior a 100 anos); c) Probabilidade

elevada de cheias, quando aplicável. Os elementos a indicar são: a) Amplitude da inundação; b)



as potenciais consequências prejudiciais associadas à s inundações 6 (a concluir

até 22 de Dezembro de 2013); c) da elaboração de “planos de gestão dos r iscos

de inundações” com base nas car tas refer idas em b) e coordenados a n ível da

região hidrográf ica ou da unidade de gestão. Na execução destes p lanos os

Estados-Membros es tabelecem object ivos adequados para a gestão dos r iscos

de inundação nas zonas ident if icadas concentrando esforços na redução das

potenciais consequências (a concluir a té 22 de Dezembro de 2015).

Em relação à problemática das inundações ref ira -se, por ú l t imo, a

Resolução da Assembleia da República n. º 15/2008, de 3 de Abri l , re la t iva aos

“Riscos de inundações” que faz recomendações de que se destacam: a

t ranscr ição para a legis lação nacional da dir ect iva n .º 2007/60/CE, do

Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Outubro, “ re la t iva à avaliação e

gestão dos r iscos de inundações", até 26 de Novembro de 2009; a urgente

aval iação prel iminar das s i tuações de r isco de inundações nos distr i tos, e

Regiões Autónomas, tendo por base as l inhas de água com ocorrências graves

nos úl t imos 30 anos (com relatór io sobre as pr incipais s i tuações de r isco de

inundações e ident if icação das l inhas de água problemáticas) ; a e laboração de

dois em dois anos de um relatór io de actual ização das s i tuações de r isco e de

progresso da es tratégia de prevenção e, com base nesta aval iação propõe a

e laboração de um Plano Nacional de Redução do Risco de Inundações e, a inda

“a real ização de campanhas de sensibi l ização dos cidadãos para a importância

da adopção de comportamentos responsáveis na prevenção dos r iscos de

inundações, tendo presente que muitos dos problemas decorrem ou são

agravados pela acumulação de l ixo nas margens e nos le i tos dos cursos de

água”.

Profundidades de água ou nível de água, quando aplicável; c) Quando aplicável, a velocidade da

corrente ou o caudal da cheia correspondente.

6 as potenciais consequências prejudiciais associadas às inundações expressos em termos de: a) Número

indicativo de habitantes potencialmente afectados; b) Tipo de actividade económica da zona

potencialmente afectada; c) Instalações, referidas no anexo I da Directiva 96/61/CE do Conselho, de 24

de Setembro de 1996, relativa à prevenção e controlo integrados da poluição (1), que possam causar

poluição acidental em caso de inundações, e zonas protegidas identificadas nos pontos i), iii) e v) da

secção 1 do anexo IV da Directiva 2000/60/CE potencialmente afectadas; d) Outras informações que os

Estados-Membros considerem úteis, como a indicação das zonas onde podem ocorrer inundações que

arrastem um elevado volume de sedimentos e detritos, e informações sobre outras fontes importantes de

poluição.




No Quadro 1 apresenta -se , de modo esquemático a evolução ao longo das

úl t imas décadas dos pr incipais marcos legis la t ivos na evolução das pol í t icas de

gestão de recursos hídr icos e inundações.

Quadro 1

3. O caso da Madeira

Os úl t imos acontecimentos catas tróf icos ocorr idos na i lha da Madeira, são

bons exemplos para demonstrar de que forma a ocupação e uso de um

terr i tór io, pode in tensif icar fenómenos naturais re lacionados com a dinâmica

dos elementos f ís icos , sobretudo, quando o planeamento e o ordena mento do

terr i tór io, não são equacionados de uma maneira s is témica e in tegrada.

O Arquipélago da Madeira local iza -se no Atlânt ico Norte e possui

caracter ís t icas f ís icas par t iculares , resul tante dos factores de génese l igados a

um vulcanismo recente em ter mos geológicos. A i lha da Madeira possuí um

relevo acentuado que, a l iado ao regime pluviométr ico i rregular , com

ocorrência de chuvas de for te in tensidade, em par te responsáveis pela or igem

de fenómenos designados de aluviões, com consequências já conhecida s da

população.

Tendo em conta o Elucidár io Madeirense, há regis tos de episódios de

aluvião desde 1601. (Mouquet , mencionado no Elucidár io) . Desde então,

inúmeros eventos desta natureza tem assolado esta i lha, provocando sempre

elevados danos mater ia is e , em muitos deles, v i t imas mortais .

Décadas Legislação Nacional Legislação Europeia

1970-80 1971 Dec. Lei 468/71

1980-90 1982 - Regulamento dos Serviços Hidráulicos; 1983 - Dec. Lei 321/83; 1984 - Res. Do Concelho de Ministros nº 2/84; 1987 - Dec. Lei 81/87;

1990-2000 1994 - Dec. Lei 95/94; 1998 - Dec. Lei 364/98;

2000-2010 2002 - Plano Nacional da Água; Planos de Bacias Hidrográficas; 2005 - Lei da Água

2000 - Directiva 2000/60/CE do Parlamento e do Conselho (28 de Outubro de 2000); 2004 - Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento europeu, ao Comité Enonómico e Social Europeu e ao Comité das Regiões (12 de Julho de 2004) sobre Protecção contra cheias e inundações, sua prevenção e mitigação; 2004 -7 - Directiva 2007/60/CE do Parlamento Europeu (23 de Outubro de 2007); 2008 - Directiva 2008/32/Ce do Parlamento e do Conselho de 11 de Março (alterando a Directiva 2000/60/CE.



Num contexto de evolução das formas de relevo estes fenómenos fazem

par te de uma dinâmica natural , que tem de ser entendida como tal , devendo as

populações reger -se pelo pr incípio da precaução, e os decisores zelarem p ara

que os ins trumentos de planeamento e de ordenamento do terr i tór io sejam

implementados de maneira a salvaguardar bens e pessoas. Neste sent ido, deve -

se considerar a posição específ ica da cidade do Funchal na i lha, junto ao mar

(como se pode observar na Figura 1) e na conf luência do sector terminal de

t rês bacias h idrográf icas (Ribeiras de S. João, Santa Luzia e João Gomes) .

O facto de nesta área conf luírem três bacias h idrográf icas com um desnível

de 1800 metros entre as cabeceiras e a foz, num percurso de pouco mais de 10

qui lómetros implica, desde logo, um reduzido tempo de concentração das

cheias e a rapidez com que as águ as destas a t ingem a área ocupada pela c idade

do Funchal, s is tematicamente, desde o século XVII (como já fo i mencionado) ,

Contudo, apesar de todos os acontecimentos catas tróf icos ocorr idos o

enquadramento legal não tem em conta a grande par te dos factores q ue es tão na

or igem destes fenómenos, dai resul tando s i tuações que, embora previs tas não

merecem a devida atenção em matér ias de prevenção e resposta nos

documentos de Planeamento, neste caso à escala regional .

Figura 2 - Pos ição do Funchal em re lação à I lha




Sendo a bacia hidrográf ica uma unidade terr i tor ia l por excelência , e

por tanto a base pr iv i legiada para a e laboração de Planos, é necessár ia uma

visão s is témica do terr i tór io e ter em conta as re lações entre a Natureza e

ocupação humana, podendo, ass im, enc ontrar-se as áreas de excepção onde as

normas legais têm forçosamente que ser adaptadas às especif ic idades do

terr i tór io. No caso da Madeira, um documento normativo incontornável é o

Plano Regional da Água da Madeira (PRAM). Este documento, datado de 2003,

tem como object ivos essenciais :

Preservação e salvaguarda de valores ecológicos e ambientais ;

Reforço da capacidade de l icenciamento, f iscal ização e controlo;

Aplicação dos pr incípios de “ut i l izador - pagador” e “poluidor –

pagador”;

Adopção de medidas com vis ta à melhor ia de ef ic iência g lobal dos

s is temas.

Este Plano apresentou um orçamento, escalonado em três in tervalos

temporais que abrange o per íodo de 2003 a 2020, no valor to tal de 500 milhões

de Euros . Este encontra -se d is tr ibuído em Planos de Inve st imento ( to tal de 11

planos) de entre os quais se destaca o Plano de Invest imento 4 , “Prevenção de

r iscos naturais e induzidos pela activ idade humana”. A es te Plano foi atr ibuído

somente um ponto percentual de todo o orçamento para os 17 anos, resul tando

num invest imento to tal médio de menos de 300 mil Euros anuais (Figura 2) ,

montante esse dest inado a supr ir todas as necessidades de prevenção e redução

de r iscos decorrentes da dinâmica da rede hidrográf ica da Madeira.

Esta quantia não só não é suf ic iente , como em apenas um evento de aluvião

(20 de Fevereiro) houve prejuízos que to tal izaram o dobro de todo o orçamento

para 17 anos contemplado no (PRAM. Num outro ponto, este p lano assume dois

cenár ios socioeconómicos evolut ivos , de crescimento mediano e de crescimento

elevado, sobre os quais baseia a es tra tégia regional . Embora, o segundo

per íodo consagrado no Plano ainda não tenha chegado ao f im (2003 -2006;

2007-2012; 2013-2020) já se verif ica um cenár io socioeconómico negat ivo,

tendo em conta a dependência da Madeira do mercado Turís t ico e do recuo

geral desse sector no arquipélago em função da cr ise económica mundial e

agravado na i lha da Madeira pelo evento de Fevereiro deste ano.



O PRAM, refere , a inda, que para o úl t imo per íodo de invest imento (2013 -

2020) não há qualquer montante previs to para prevenção de r iscos naturais ou

decorrentes da act iv idade humana. Todo o montante afecto ao Programa 4

(Prevenção de Riscos Naturais e induzidos pela act iv idade Humana) ser ia , pois ,

apl icado nos dois pr imeiros per í odos. Destaque-se, também, que de acordo com

França e Almeida (2003) o PRAM foi e laborado sobre bases de dados

incompletas.

Figura 3 - Dis t r ibuição percentua l do orçamento do PRAM: P1 – Abastec imento a

populações e ac t iv idades económicas; P2 – Protecção de águas e cont ro lo de po lu ição;

P3 - Protecção de ecoss i s temas aquát icos e s i s temas na tura i s re levantes pa ra

protecção dos recursos h í dr icos . , in FRANÇA, ALMEIDA, 6º SISLUBA

As consequências do aluvião de 20 de Fevereiro foram agravadas por tanto

por um ineficaz diagnóst ico da dinâmica das bacias h idrográf icas que terminam

na cidade do Funchal. Mesmo no PRAM as si tuações de aluvião são apenas

mencionadas, mas sem uma preocupação com as consequências traduzida na

escassa afectação de verbas para a implementação de medidas concretas.




4. Considerações Finais

Os pr incipais aspectos a destacar da anál ise efectuada são:

O surgimento dos instrumentos legais a n ível nacional e comunitár io,

com vis ta à prevenção de r iscos de inundações, como reacção à

ocorrência de eventos catas tróf icos .

O carácter recente nas pol í t icas sobre recursos hídr icos da abordagem

pormenorizada em matér ia de r iscos de inundações – só neste século

com a publicação da Lei da Água.

O enorme déf ice de implementação da legis lação específ ica em matér ia

de r iscos de inundações (a n ível nacional) , que exis te desde a década de

setenta do século XX e que se tem ref lect ido nas consequências deste

t ipo eventos . A expansão da área urbana do Funchal é exemplo desta

s i tuação em que a diminuta a tenção dos decisores a es te t ipo de

fenómenos e à apl icação dos instrumentos legais exis tentes no âmbito

do ordenamento do terr i tór io teve co nsequências desastrosas .

A legis lação específ ica em matér ia de r iscos de inundação a n ível nacional,

que exis te desde a década de setenta , pautou -se por um enorme déf ice de

implementação que se tem ref lect ido nas consequências deste t ipo de

fenómenos nas áreas urbanas. A expansão da área urbana do Funchal é exemplo

da diminuta a tenção dos decisores a es te t ipo de fenómenos e à apl icação dos

instrumentos legais existentes no âmbito do ordenamento do terr i tór io.



Bibliograf ia

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DIRECTIVA 2007/60/CE DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO de

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Direct iva-Quadro da Água , DIRECTIVA 2000/60/CE DO PARLAMENTO

EUROPEU E DO CONSELHO de 23 de Outubro de 2000 que es tabelece um

quadro de acção comunitár ia no domínio da pol í t ica da água UE, 2000,

h t tp : / /europa.eu

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LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEL AGUA EN ESPAÑA EN EL

RÉGIMEN VIGENTE. R EFERENCIA: LA CUENCA HIDROGRÁFICA DEL

TAJO

M ª FE R N AND A D E L HOY O AL VE S

Licenciada en Geograf ía e His tor ia . Master en Derecho Autonómico y Local 2008 de

Univers idad Rey Juan Car los de Madrid y Doctorando en Facul tad de Ciencias

Pol í t i cas en la Univers idad Rey Juan Carlos . Madr id (España) .

mar ia_hoyo_a lves@hotmai l .com

1 . - Planteamiento General:

La Administración pública es uno de los p i lares fundamentales de la

pol í t ica de aguas desde el ú l t imo tercio del S.XIX. El objetivo de la pol í t ica de

aguas no es asegurar e l agua a bajo costo para propiciar la act iv idad económica

s ino logar un uso ef ic iente en términos técnicos y en términos económicos en

el sent ido ut i l izado por la economía del b ienestar .

En la actualidad se han reestructurado los Minis ter ios y la organización de

la Adminis tración del agua se encuentra en el Minis ter io de Medio Ambiente,

Medio Rural y Marino que se d ivide en 4 Secretar ías de Estado. De el las la

Secretar ía General de Medio Rural y Agua t iene 2 órganos direct ivos

dependientes: la Secretar ía Genera l de Medio Rural y la Dirección General del

Agua que ha reunif icado las competencias en mater ia de Agua.

Las funciones que ejerce la Dirección General del Agua son las s iguientes:

a) elaboración, seguimiento y revis ión del Plan Hidrológico Nacional , así

como el es tablecimiento de cr i ter ios homogéneos y de s is tematización para

la revis ión de los Planes Hidrológicos de los Organismos de cuenca, bajo el

pr incipio de sostenibi l idad.

b) la coordinación con los planes sector ia les o de ámbito regional que afecten

a la p lanif icación hidrológica.

c) la e laboración de la información sobre los datos h idrológicos y de cal idad

del agua y, en general , de aquél la que permita un mejor conocimiento de

los recursos , del es tado de las infraestructuras y del dominio público

hidrául ico .


M . ª F E R N A N D A D E L H O Y O A L V E S


d) la coordinación de los p lanes de emergencia y de las actuaciones que se

l levan a cabo en s i tuaciones de sequía e inundación.

e) la par t ic ipación en la representación del Minis ter io en los organismos

in ternacionales y e l seguimiento de los Convenios Internaci onales en las

mater ias de su competencia .

f ) la e laboración del proyecto de presupuesto de la Dirección General , as í

como su ejecución, control y seguimiento.

g) la tramitación y gest ión de los contratos , la revis ión y control de las

cer t i f icaciones de obra y la documentación contable inherente .

h) la programación de los proyectos f inanciables con fondos europeos, la

e laboración de la documentación necesar ia, y e l seguimiento y evaluación

de dichos proyectos.

i ) la realización, supervis ión y control de es tudios , proyec tos y obras de

explotación, control y conservación del dominio público hidrául ico y del

patr imonio de las infraestructuras h idrául icas de su competencia.

j ) la inspección y el control de la segur idad de las infraestructuras

h idrául icas; e l mantenimiento actua l izado del Inventar io de Presas

Españolas, as í como la promoción y fomento de las recomendaciones

técnicas, manuales o normas de buena práct ica en relación con la segur idad

del proyecto, construcción, explotación y mantenimiento de las presas.

k) la formulación de cr i ter ios y la real ización de es tudios, proyectos y obras

de explotación, control y conservación de los acuíferos y la v igi lancia.

l ) la v igi lancia , e l seguimiento y el control de los n iveles de cal idad de las

aguas cont inentales y de las act iv idades su scept ib les de provocar la

contaminación o degradación del dominio público hidrául ico; e l impulso y

fomento de las act iv idades de depuración orientadas a mejorar y, en su

caso, e l iminar la contaminación de las aguas cont inentales ; e l impulso y

fomento de las medidas que faci l i ten la reut i l ización de las aguas

depuradas y, en general , de todas las medidas dest inadas a favorecer e l

ahorro de agua, y la e laboración de planes y programas en es tas mater ias.

m) el seguimiento y control del buen estado de las aguas su bterráneas

renovables.

n) el o torgamiento, revis ión y cancelación de las concesiones de agua y

autor izaciones de ver t ido que sean competencia del Minis ter ios .

L A A D M I N I S T R A C I Ó N P Ú B L I C A D E L A G U A E N E S P A Ñ A E N E L R É G I M E N V I G E N T E . R E F E R E N C I A : L A

C U E N C A H I D R O G R Á F I C A D E L T A J O


ñ) la elaboración de estudios y la determinación de los cr i ter ios del régimen

económico-f inanciero de la u t i l ización del dominio público hidrául ico

Debemos hacer referencia en cuanto a la Adminis tración pública es ta ta l a

las Sociedades Estatales de Aguas (SEA) que son un nuevo instrumento de la

pol í t ica de obra hidrául ica con el propósi to de fomentar e ins trumentar la

par t ic ipación de los usuar ios en el desarrol lo y explotación de es tas

infraestructuras , faci l i tar la obtención de f inanciación pr ivada y la apl icación

de ayudas comunitar ias.

La Ley de Acompañamiento de los Presupuestos Generales del E stado de

1996 in trodujo dos nuevas f iguras con el f in de ampliar e l campo relat ivo a la

e jecución de las obras h idrául icas faci l i tando la invers ión de capi ta les

pr ivados. La pr imera f igura consis t ía en la regulación de un nuevo contrato de

“construcción, conservación y explotación de obras h idrául icas” por e l que el

concesionario t iene derecho a percibir una tar i fa como contraprestación de la

apor tación económica real izada.

La segunda f igura, complementando la anter ior , es la que permite a las

Confederaciones Hidrográf icas la const i tución de Sociedades Estatales de

Aguas con capi ta l público pero de régimen jur íd ico pr ivado, para e l mejor

cumplimiento de sus f ines re la t ivos al proyecto, construcción y explotación de

obras . Actualmente se encuentran const i tu i das las s iguientes:

- Aguas de la Cuenca del Norte, S.A.

- Aguas del Duero, S.A.

- Aguas de la Cuenca del Tajo , S .A.

- Hidroguadiana, S.A.

- Aguas de la Cuenca del Guadalquivir (AQUAVIR)

- Aguas de la Cuenca del Segura (ACSEGURA)

- Aguas del Jucar (AJSA)

- Aguas de la Cuenca del Ebro, S.A. (ACESA)

- Canal de Navarra, S.A. (CANASA)

- Depuradora del Baix Llobregat (DEPURBAIX)

- Canal Segarra-Garr igues , S.A. (CASEGA)

- Aguas de la Cuenca del Mediterráneo, S.A. (ACUAMED)



En lo que se ref iere a la Adminis tración autonómica, (Artº . 16 de Ley de

Aguas) las CCAA t ienen transfer idas competencias en mater ia de agua de las

cuencas in tracomunitar ias de sus respect ivos ámbitos terr i tor ia les en las

Confederaciones Hidrográf icas.

2 . - La Administración “act iva” y la Administración “part icip at iva”.

Para entender con clar idad hemos dividido la Adminis tración pública del

Agua en: la Adminis tración “act iva” que comprende a las Confederaciones

Hidrográf icas, a l Consejo de Minis tros y las Comunidades de Regantes y la

Adminis tración “par t ic ipat iva ” que comprende el Consejo Nacional del Agua y

los Consejos de Aguas de las Cuencas.

2.a) La Administración “act iva” : Las Confederaciones Hidrográf icas

Sindicales (denominación in icial) han funcionando desde su nacimiento en

1926 mediante Real Decreto Ley 5 de marzo de 1926, f i rmado por e l S .M.

Alfonso XIII y e l Minis tro de Fomento D. Rafael Benjumea y Burín. Este

mismo día 5 de marzo de aprueba otro Real Decreto Ley formando la

Confederación Sindical Hidrográf ica del Ebro. Por lo tanto es tos dos Reales

Decretos instrumentan la const i tución de las Confederaciones Sindicales

Hidrográf icas, s iendo publicados el 6 de marzo en la Gaceta de Madrid, nº 65,

pag. 1241.

Las res tantes Confederaciones Sindicales Hidrográf icas se crearon en:

- C.H.S. del Segura: 23 de agosto de 1926

- C.H.S. del Duero: 22 de junio de 1927

- C.H.S. del Guadalquivir : 22 de sept iembre de 1927

- C.H.S. del Pir ineo Oriental : 15 de marzo de 1929

En el res to de las cuencas la consolidación se real izó en los años 1930 bien

bajo la fórmula de Conf ederación como la del Júcar , Guadiana, Sur de España

o bien bajo la fórmula de Servicios Hidrául icos como el de Norte de España.

Más tarde perderán el adjet ivo “Sindical” en 1933.

Las C.H.S. se crearon como consecuencia de la necesidad de in tegración

metódica de in tereses y act iv idades para e l mejor aprovechamiento de los

recursos hidrául icos disponibles en las cuencas hidrográf icas . En su nacimiento

la real ización de obras se basab a en in iciat ivas par t iculares, que el Estado




recogía y auxi l iaba, lo que daba lugar a unas actuaciones no sometidas a orden

ni p lan y que en algunos casos eran incompatibles o contrar ias a la

conveniencia general . Para evi tar lo se hacía imprescindible la r edacción de un

plan de aprovechamientos , en cuya formación debían entrar los in tereses

locales a l lado de los intereses generales.

Con este objet ivo y bajo la tu tela y ayuda del Estado las C.H. funcionaron

con personal idad jur íd ica propia suf ic iente para actuar como motores de

energía la tentes, respondiendo a la real idad geográf ica y a la necesidad del

mejor aprovechamiento de sus aguas, a l mayor rendimiento de las obras , y a la

creación de r iqueza cuya base eran los recursos hidrográf icos.

Los dos pi la res fundamentales de la formula confederativa han s ido: a)

consagración de la unidad de cuenca y b) la adopción, para e l desarrol lo

h idrául ico y la gest ión del agua, de una estructura adminis tra t iva de base

democrát ica y de funcionamiento par t ic ipat ivo, qu e, en sus objet ivos f inales

(no alcanzados por razones pol í t icas) in troducía una profunda

descentral ización y un al to grado de autonomía ( incluso f inanciera) .

Las circunstancias que dieron lugar a las C.H. fueron pr incipalmente dos:

a) ordenar la ejecución d e obras

b) los r iegos.

Las cuatro ideas fundamentales del Decreto fundacional de las C.H. fueron:

1. La idea de cuenca hidrográf ica como marco geográf ico natural , superando

divis iones adminis tra t ivas ar t if ic ia les e in troduciendo la idea de región que

permite economías de escala, s in prescindir del contacto directo con los

problemas.

2 . La idea de unidad de agua, pr incipio cient íf ico que era preciso tras ladar a l

campo de la “gest ión del agua” para unif icar la gest ión de la conservación e

incremento de recursos, la coordinación de los usos del agua en la agricul tura ,

industr ia , abastecimientos urbanos, e tc…

3 . La idea de autonomía, en l ínea con la idea actual de la descentralización y

regional ización de las es tructuras adminis trat ivas.

4 . La idea de la par t ic ipac ión de los usuar ios, en el gobierno de la

Confederación, l levando a estos Organismo el a ire democrát ico que s iempre

han tenido en España los órganos más ant iguos de adminis tración de las aguas,

las Comunidades de Regantes.



España ha sido pionera en es te tema tan importante puesto que diferentes

países de nuestra área geográf ica han adoptado soluciones s imilares a las de

nuestras Confederaciones Hidrográf icas como por ejemplo: las Agencias

Financieras francesas creadas por la Ley de Aguas francesa de 1964; las

Autor idades Hidrográf icas inglesas, creadas por la Ley inglesa de 1974 y las

Organizaciones Regionales previs tas en le Ley Federal de Aguas mexicana de

1974.

La regulación actual y la normativa apl icable: La pr incipal f igura de la

Adminis tración hidráulica son los Organismos de Cuenca que, con la

denominación de Confederaciones Hidrográficas del respect ivo r ío que da

nombre a las Confederaciones, se const i tuyen en aquel las cuencas que exceden

del ámbito terr i tor ia l de una CCAA.

Son Organismos Autónomos (según el Artº . 43.1. y 2. de la Ley 6/1997, de

14 de abr i l de Organización y Funcionamiento de la Adminis tración General

del Estado), adscr i tos adminis trat ivamente al Minis ter io de Medio Ambiente,

Medio Rural y Marino, en la Dirección General del Agua , dependiendo de la

Secretar ía de Estado del Medio Rural y Agua (Real Decreto 438/2008, de 14 de

abr i l) , con personal idad jur íd ica propia d is t inta de la del Estado.

Disponen de autonomía para regir y adminis trar por s í los in tereses que le

sean conf iados ; para adquir ir y enajenar b ienes y derechos que puedan

const i tu ir su propio patr imonio; para contratar y obl igarse y para ejercer ante

los Tr ibunales, todo género de acciones , s in más l imitaciones que las

impuestas por las leyes. Sus actos y resoluciones ponen f in a la v ía

adminis tra t iva. Los Organismos de cuenca y las CCAA podrán es tablecer una

mutua colaboración en el ejercicio de sus respect ivas competencias,

especialmente mediante la incorporación de las CCAA a la Junta de Gobierno

de dichos organismos, según determine es te TRLA.

El Organismo de Cuenca o la C.H. t iene los s iguientes e lementos: a)

concepción uni tar ia de la cuenca hidrográf ica; b) unidad adminis trat iva de base

(democrática y con funcionamiento par t ic ipat ivo) ; b) una profunda

descentral ización, un alto grado de autonomía adminis tra t iva y autonómica: c)

una implantación terr i tor ia l supraautonómica que real iza un papel in tegrador

sobre el ter r i tor io. Según el Real Decreto 125/2007, de 2 de febrero, por e l

que se f i ja el ámbito terr i tor ia l de las demarcaciones hidrográf icas: “En el caso




específ ico de España, ese concepto no puede operar sobre el presupuesto

hipotét ico vacío previo, s ino, a l contrar io, sobre una es tructura de cuencas

hidrográf icas más que consol idada y ajustada en l íneas gen erales a la

es tructura organizat iva y de divis ión competencial entre e l Estado y las

Comunidades Autónomas. Por eso se ha optado por mantener , en la medida de

lo posible, la actual es tructura de cuencas hidrográf icas mediante la

correspondiente adición de las aguas de t ransición y las costeras según resul ta

también del contenido del Artº . 16 bis del Texto Refundido de la Ley de

Aguas”.

Tras la incorporación de las d irectr ices de la Direct iva Marco del Agua

(DMA) a nuestro ordenamiento jur íd ico y el concept o de “demarcación

hidrográf ica”, la s i tuación actual de la Adminis tración del Agua en España es

la s iguiente:

Demarcaciones Hidrográf icas Intracomunitarias :

1 .- D.H. de Galic ia -Costa

2.- D.H. de las Cuencas Internas del País Vasco

3.- D.H. de las Cuencas Internas de Cataluña

4.- D.H. de las Cuencas Atlánt icas de Andalucía

5.- D.H. de las Cuencas Mediterráneas de Andalucía

6.- D.H. de las Is las Baleares

7.- D.H. de las Is las Canar ias

Demarcaciones Hidrográf icas Intercomunitarias s ituadas en territorio

español:

1.- D.H. del Guadalquivir

2 .- D.H. del Segura

3.- D.H. del Júcar

Demarcaciones Hidrográf icas correspondientes a las cuencas hidrográf icas

compartidas con otros países .

1 . - Par te española de las Demarcaciones Hidrográf icas del Miño -Limia

2.- Par te española de las Demarcaciones Hidrográf icas del Norte

3.- Par te española de las Demarcaciones Hidrográf icas del Duero

4.- Par te española de las Demarcaciones Hidrográf icas del Tajo

5.- Par te española de las Demarcaciones Hidrográf icas del Guadiana

6.- Par te española de las Demarcaciones Hidrográf icas del Ebro



7.- Par te española de las Demarcaciones Hidrográf icas de Ceuta

8.- Par te española de las Demarcaciones Hidrográf icas de Meli l la .

La normativa apl icable se encuentra en los s iguientes Textos Legis la t ivo s:

- Ley 20/1985, de 2 de agosto , de Aguas, modif icada por Ley 46/1999, de 13

de diciembre.

- Real Decreto 1821/1985, de 1 de agosto , por e l q ue se in tegran en las

Confederaciones Hidrográf icas las funciones de las Co misar ías de Aguas y se

modif ica su es tructu ra orgánica.

- Real Decreto 927/1988, de 29 de ju l io, por e l que se aprueba el

Reglamento de la Adminis tración Pública del Agua y de la Planif icación

Hidrológica, en desarrol lo de los Títu lo I I y I II de la Ley de Aguas.

- Real Decreto 650/1987, de 8 de mayo, p or e l que se def inen los ámbitos

terr i tor ia les los Organismos de Cuenca y de los Planes Hidrológicos .

- Reales Decretos del año 1989 por los que s e const i tuyen los Organismos de

Cuenca de las Confederaciones Hidrográf icas del Júcar , Segura, Guadalquivir ,

Tajo, Guadiana, Duero, Norte y Ebro.

- Texto Refundido Real Decreto 1/2001, de 20 de ju l io, por e l que se

aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas.

- Ley 10/2001, de 5 de ju l io del Plan Hidrológico Nacional.

- DIRECTIVA MARCO DEL AGUA 2000/60/CE.

- Real Decreto Ley 4/2007, de Modif icaciones de 11/2005 del Texto

Refundido de la Ley de Aguas.

- Real Decreto 907/2007, de 6 de ju l io aprobando el Reglamento de

Planif icación Hidrológico.

- Real Decreto 125/2007, de 2 de febrero, por e l que se f i ja e l ámbito

terr i tor ia l de las demarcaciones hidrográf icas.

- Real Decreto 126/2007, de 2 de febrero, por e l que se regulan la

composición, funcionamiento y atr ibuciones de los comités de autor idades

competentes de las demarcaciones hidrográf icas con cuencas in tercomunitar ias.

- DIRECTIVA 2007/60/CE de Evaluación y Gest ión de los Riesgos de

Inundación.

- Real Decreto 9/2008, de 11 de enero por e l que se modif ica e l Reglamento

del Dominio Público Hidrául ico , aprobado por e l Real Decreto 849/1986, de 11

de abr i l .




- DIRECTIVA 2008/32/CE del Par lamento Europeo y del Consejo de 11 de

marzo de 2008 que modif ica la DIRECTIVA 2000/60/CE por la que se

es tablece un marco comunitar io de actuación en el ámbito de la pol í t ica de

aguas, por lo que se ref iere a las competencias de ejecución atr ibuidas a la

Comisión.

La estructura organizat iva de las Confederaciones Hidrográf icas : Se

compone de los s iguientes órganos:

ÓRGANOS DE GOBIERNO PRESIDENCIA

JUNTA DE GOBIERNO

ASAMBLEA DE USUARIOS

ÓRGANOS DE GESTIÓN JUNTAS DE EXPLOTACIÓN

COMISIÓN DE DESEMBALSE

JUNTAS DE OBRAS

ÓRGANO DE PLANIFICACIÓN CONSEJO DE AGUA DE LA CUENCA

Organos de Gobierno:

- El Presidente: La f igura del Presidente t iene una gran relevancia como

órgano de gobierno en el entramado inst i tucional de las Confederaciones

Hidrográf icas. Su nombramiento y cese corresponde al Consejo de Minis tros.

No es , por tanto, un órgano extraído de los órganos colegiales mediante

fórmulas e lect ivas , s ino que su legi t imidad le v iene del nombramiento por e l

Gobierno de la Nación a propuesta del Minis tro de Medio Ambiente. La razón

fundamental por la que no se s igue el modelo elect ivo no es o tra que la

naturaleza del organismo autónomo estatal que corresponde a las

Confederaciones Hidrográf icas y la naturaleza adminis tra t iva de las

importantes funciones que t iene atr ibuida, funciones todas el las propias del

Estado y no de un organismo corporat ivo.

Le corresponde las s iguientes funciones específ icas:



- La aprobación al Plan de Actuación del Organismo

- Ordenar la e jecución de los acuerdos de los órganos colegiados

- Ejercer las facul tades de contratación propias del Organismo

- La autor ización de gastos y pagos

- La jefatura de personal y servicios

- Otorgar concesiones y autor izaciones de aprovechamiento del dominio

público hidrául ico y autor izaciones de pol ic ía de cauces

- La potestad sancionadora

- Resolver los recursos presentados contra actos de la Comunidades de

Regantes y del propio Organismo

- Aplicar e l régimen f iscal en mater ia de aguas

- Autor izar y aprobar los proyectos de obras real izados con cargo a

fondos del Organismo

- Ejercer las funciones expropiator ias en mater ias de aguas

- Informar al Gobierno de los efectos sociales de los proyectos de obra

- Informar las propuestas de nombramiento y cese del Comisar io de

Aguas y del Director Técnico de la Confederación

Cuatro son las unidades adminis tra t ivas ó Servicios Técnicos del

organismo, d irectamente dependientes de la Presidencia:

1 . La Comisaría de Aguas a quien corresponde de manera general la gest ión

de dominio público hidrául ico (otorgamiento de concesiones, Regis tro de

aprovechamientos, pol ic ía de aguas) as í como las cuest iones relat ivas a l

régimen de las aguas cont inentales (aforos, h idrología y cal idad)

2. La Dirección Técnica cuyo cometido se centra en el proyecto , d irección y

explotación de las obras h idrául icas propias o encomendadas, y en general ,

las actuaciones tendentes a obtener un aprovechami ento más racional del

agua, incluyendo la apl icación del régimen f iscal correspondiente .

3 . La Secretar ía General que se ocupa de los asuntos re la t ivos a la gest ión

adminis tra t iva y de régimen in ter ior del orga nismo incluyendo los aspectos

jur íd icos y f inancieros.

4 . La Oficina de Planif icación Hidrológica, apoyo técnico para la formulación

y seguimiento del Plan.




- La Junta de Gobierno : Es , junto con el Presidente, e l segundo de los

órganos de gobierno de la Confederación. Su composición es dis t in ta en cada

una de el las , pues depende del número de usuar ios y t ipos de

aprovechamientos, del número de CCAA, etc.

Composición:

- Seis vocales en representación del Organismo, uno de el los e l Presidente

que lo es , a su vez, de la Junta de Gobierno

- Seis vocales representantes de la Adminis tración General del Estado

- Once vocales representantes de las CCAA de la cuenca, s iendo uno de el lo

e l Vicepresidente pr imero de la Junta .

- Doce representantes de los d is t in tos usuar ios de la cuenca, c las if icados en

usos agr ícolas, de abastecimiento y aprovechamientos energét icos (No

menos del 30% del to tal de los vocales) .

Funciones:

- Proponer e l Plan de Actuación del Organismo

- Formular sus presupuestos

- Concer tar operaciones de crédi to necesar ias

- Preparar asuntos que se han de someter a l Consejo del Agua de la cuenca

- Adoptar los acuerdos relat ivos a actos de disposición del Organismo

- Declara los acuíferos sobreexplotados y determinar per ímetros de

protección.

Órganos de Gest ión:

-La Asamblea de Usuarios : La f inal idad de la Asamblea de Usuar ios es la

coordinación de la explotación de las obras h idrául icas y de los recursos de

agua en toda la cuenca. Consti tuye, pues , el gran aforo de debate y encuentro

que contempla los in tereses generales de la cuenca como unidad de

explotación.

Composición:

Está in tegrada por todos los representantes de los usuar ios que forman

par te de las Juntas de Explotación. De esta manera, queda garantizada en la

Asamblea una representación proporcional de cada una de las zonas de cuenca,

es to es, queda terr i tor ia l izada la representación de los usuar ios en un órgano

in tegrado exclusivamente por e l los . Puede incorporarse con voz pero s in voto:



1 Representante del Minis ter io de Agricul tura y otro del Minister io de

Industr ia ; Represen tación de las Comunidades Autónomas de la Cuenca;

Representación del Organismo.

Funciones:

- Coordinar la explotación de obras y recursos s in menoscabo del régimen

concesional y derechos de usuar ios

- Propuesta de resoluciones a cuest iones entre Juntas de Explotación

- Debatir la Memoria anual de act ividades del Organismo

- Informar presupuestos anuales de Juntas de explotación

- Proponer representantes de usuar ios en Comisión de Desembalse

- Nombramiento de representantes de usuar ios en Consejo del Agua

- Nombramiento de representantes de usuar ios en la Junta de Gobierno

- Juntas de Explotación: Tienen como f inal idad coordinar la explotación de

las obras h idrául icas y de los recursos de agua de aquel conjunto de r íos, r ío ,

t ramo de r ío o unidad hidrogeológ ica cuyos aprovechamientos es tén

especialmente in terrelacionados. A diferencia de la Asamblea, (foro de debate

y encuentro de toda la cuenca) , las Juntas de Explotación lo son de s is temas

hidrául icos l imitados, es to quiere decir que se ar t iculan a par t ir d e aquel las

unidades de explotación diferenciada que forman la cuenca. De esta manera, la

explotación de los recursos hidrológicos se hace más próxima a los usuar ios de

los respectivos s is temas, puesto que en algunas ocasiones, la cuenca

hidrográf ica es ext raordinar iamente amplia y diversa, d if ici lmente suscept ib le

de una explotación global izada.

Composición: Forma par te de las Juntas de Explotación:

Los Servicios Técnicos del Organismo de Cuenca y los representantes de

los usuar ios afectados, t i tu lares de derechos inscr i tos en el Regis tro de Aguas.

Pueden incorporarse con voz pero s in voto: 1 Representante del Minis ter io de

Agricul tura y otro Representante del Minis ter io de Industr ia .

Funciones:

Coordinar la explotación de obras y recursos en cada s istema de

explotación, s in menoscabo del régimen concesional y derechos de usuar ios.




Comisión de Desembalse : Es la encargada de del iberar y formular propuestas

a l Presidente de la Confederación Hidrográf ica sobre el régimen adecuado de

l lenado y vaciado de los embalses y acuíferos de la cuenca. En el s is tema

hidrológico español caracter izado por ser un s is tema de aguas reguladas, que

se ha conseguido a través de la construcción de una costosa y completa red de

infraestructuras h idrául icas, absolutamente necesar ia e imprescindible para

disponer del recurso, las funciones de l lenado y vaciado de los embalses y

acuíferos const i tuyen una del icada operación de la que depende la garant ía de

la ofer ta en cant idad y cal idad de los recursos hídr icos .

Por o tra parte los embalses t ienen un carácter preventivo y corrector de los

fenómenos catas tróf icos or ig inados por las avenidas, por lo que las decis iones

sobre desembalses extraordinar ios deben ser tomadas en t iempo real por un

Comité permanente de la Co misión de Desembalse.

Composición: En la Comisión es tán representado de forma mayori tar ia los

usuar ios de la cuenca, aunque forman par te como vocales a lgunas personas de

la Adminis tración Central

- Miembros del Organismo de cuenca y usuar ios afectados (Pres ide el

Presidente del Organismo)

- Representantes del Minis ter io de Agricul tura, de In dustr ia y de la “Red

Eléctr ica Española , S .A.”

- Junta de Obras : Son el cauce de par t ic ipación de los futuros usuar ios en el

proyecto y construcción de las obras h idrául ic as de las que han de

benef iciarse. Cumplen la f inal idad de que es tén informados del desarrol lo e

incidencias de la obra hidrául ica a real izar , s iendo al mismo t iempo el foro

donde pueden exponer sus sugerencias.

2.b) El Consejo de Ministros : Los antecedentes son: e l Artº . 27 de la Ley de

Aguas de 1985 nos dice que una importante act iv idad del Consejo de Minis tros

es “nombrar y cesar a los Presidentes de los Organismos de cuenca, a

propuesta del Minis tro de Medio Ambiente. Los nombramientos se ajustarán a

lo es tablecido en el ar t ículo 18.2 de la Ley 6/1997, de 14 de abr i l , de

Organización y Funcionamiento de la Adminis tración General del Estado .

Funciones :

http://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/l6-1997.t2.html#a18

http://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/l6-1997.t2.html#a18



- Aprobar los Planes Hidrológicos de las Demarcaciones y remit i r a las

Cortes Generales e l Proyecto de Ley del Plan Hidrológico Nacional

- Establecer l imitaciones al uso de las zonas inundables

- Adoptar las medidas necesar ias en s i tuaciones excepcionales *

- Acordar la const i tución de bancos públicos de agua

- Declarar e l in terés g eneral de las obras h idráulicas

- Autor izar transferencias de pequeña cuantí a en l ímites es tablecidos en el

- Plan Hidrológico Nacional

- Imponer sanciones por infracciones muy graves

- Las que se le a tr ibuyan

En relación con la función de:* “Adoptar las medidas necesarias en

s i tuaciones excepcionales” es lo que sust i tuye a la carencia de una Ley

Nacional de Trasvases que deberá desarrol larse brevemente para evi tar

s i tuaciones conf l ic t ivas entre las d iferentes CCAA como la s i tuación creada

por la sequía en el área de Barcelona. Se solucionó mediante Real Decreto -Ley

3/2008, de 21 de abr i l de medidas excepcionales y urgentes que regula la

conducción urgente de agua de Tarragona a Abrera, para abastecer de agua a

Barcelona, pero ha creado una tensión entre las CCAA por las que discurre el

r ío Ebro y otras CCAA que se s ienten discr iminadas ante es ta solución.

2 .c) Las Comunidades de Regantes : Las Comunidades de Regantes (en

adelante CCRR) t iene un incalc ulable valor h istór ico y práct ico en España. Su

f inal idad, bases legales y modo de gest ionarse as í como su enorme importancia

como corporaciones milenar ias, hoy de Derecho público, nos indican que

es tamos ante una agrupación de agr icul tores cuya f in ú l t imo es autogest ionarse

para dis tr ibuir e l agua de r iego de un modo ef icaz, ordenado y equita t ivo. Por

su carácter milenar io, su ef icacia demostrada, por ser genuinamente española y

única en el mundo, resul ta importante su conocimiento para poder exportar es te

t ipo de asociación de regantes a o tros países en desarrol lo, con el objet ivo de

que el escaso recurso del agua pueda ser dis tr ibuido con el máximo r igor y

equidad.

Las pr imeras CCRR que se inscrib ieron en la Federación Nacional de

Comunidades de Regantes fueron las que componen el Tr ibunal de las Aguas de

la Vega de Valencia, que cuenta con más de mil años de edad que incluso




s irvió de inspiración para que los legis l adores de las Leyes de Aguas de 1866 y

1879 pudiesen con innegable acier to p lasmar el régimen que se conoce de las

Comunidades de Regantes de España, y por su inf luencia de diversos países de

América. Así pues, las CC.RR. (Comunidades de Regantes) son inst i tuciones

de larga tradición his tór ica en la buena dis tr ibución de las aguas y en la

organización propia del regadío, y se encuentran profundamente enraizadas en

la conciencia popular .

Base Legal de las CCRR: La f igura de las CC.RR. se encuentra reforzada y

promovida por la misma Adminis tración, ya que no sólo reconoce a todas las

CC.RR. ya exis tentes, s ino que obl iga a todos los fu turos usuar ios que ut i l icen

el agua en común a const i tu irse en comunidad de regantes. El marco jur íd ico

en el que se basan las comunidades de regantes es la Ley de Aguas vigente ,

donde se es tablecen los fundamentos de su es tructura , competencias y

potestades. La pr imera Ley de Aguas fue la de 3 de agosto de 1866, que fue

sust i tu ida por la muy completa y ef icaz Ley de Aguas el 13 de Junio de 1879;

que incorpora la f igura de las CC. RR. al ordenamiento jur íd ico español. Esta

Ley constaba de 258 art ículos de los que 25 tra taban de las Comunidades de

Regantes .

A los 106 años de continuar en vigor es ta Ley, e l 2 de Agosto de 1985 se

promulga la nueva y actual Ley de Aguas, que consta de 113 ar t ículos de los

que 11 t ra tan de Comunidades de Usuar ios. Precisamente se adopta e l modelo

de las CC.RR. para todo t ipo de Comunidades de Usuar ios . Recientemente, e l

13 de diciembre de 1999, ha s id o reformada es ta Ley, potenciándose, además

de los aspectos medioambientales del uso del agua, e l fomento de este t ipo de

asociaciones , tanto para los usuar ios de aguas de procedencia superf ic ia l como

de procedencia subterránea. Se t ra ta también de hacer par t íc ipes y

corresponsables a los usuar ios del agua con la Adminis tración Hidrául ica, a

efectos de gest ión, f inanciación e incluso, p lanif icación.

Las normas basadas en los usos y costumbres que dieron lugar al Derecho

Consuetudinar io, const i tuyeron un a exigencia cuyo cumplimiento, como

cualquier norma escr i ta que es tuviera contenida en las Ordenanzas , se puede

invocar ante la Adminis tración y exigir ante los Tr ibunales, quienes , una vez

just i f icada la costumbre, podrán imponer su cumplimiento. La Ley d e Aguas

anter ior , que recogía e l derecho his tór ico , l legaba a imponer a los Sindicatos



de Riego (actuales Juntas de Gobierno) , la obl igación de respetar los derechos

adquir idos y las costumbres locales.

Caracter ís t icas de las CCRR: En 1996, los Letrados del Consejo de

Estado, García-Trevijano y Alonso han señalado que: “Las Comunidades de

Regantes son sujetos de derecho con personal idad jur íd ica propia, de base

asociat iva y no fundacional, de carácter no terr i tor ia l y de naturaleza jur íd ico

pública , pudiendo cal if icarse como verdaderas Adminis traciones Públicas con

el a lcance expuesto, tomando en consideración para e l lo e l in terés público que

pretende alcanzarse a través de su creación”, y se añade que “no const i tuyen

Adminis traciones Públicas de carácter terr i tor ia l , n i pueden cal if icarse como

Organismos autónomos”.

A modo de s ín tes is , se caracter izan por tener :

a) Personal idad jur íd ica, complementada con el carácter público del ejercicio

de sus funciones.

b) Son Corporaciones de Derecho público.

c) Tienen cal if icación de Adminis tración pública .

d) No t ienen consideración de Organismos Autónomos del Estado.

Las tres actuaciones adminis trat ivas más relevantes de las Comunidades de

Regantes , son:

- Policía .

- Fomento.

- Servicio público .

Las actas y resoluciones de las Com unidades, emit idas por sus órganos de

gest ión t ienen carácter adminis tra t ivo, sometidas a la jur isdicción contencioso -

adminis tra t iva.

La Gest ión de la Comunidad de Regantes se d ivide en:

a) Gestión directa que es la gest ión que se real iza en el régimen in ter ior de la

propia Comunidad y sus re laciones con terceros y l levan en su gestión 3

funciones; la legis la t iva, la ejecut iva y la judicial y para e l lo d ispone de 3

órganos que son: la Junta General , la Junta de Gobierno y el Jurado de

Riegos.

b) Gestión indirecta que es la gestión que se l leva a cabo en colaboración con

los órganos del Organismo de Cuenca o Confederación Hidrográf ica que

corresponda




3) La “Administración part icipat iva” : La admin is tración hidrául ica es muy

compleja porque debe aunar en la gest ión de las aguas, las competencias

públicas y e l corporat iv ismo tradicional (cuando se a tr ibuye un importante

papel a los usuar ios) . Esta complej idad se ha vis to incrementada con las

tensiones competenciales entre e l Estado y las CCAA. Todo el lo ha dado lugar

a organismos de gest ión con estructuras de poder d ivididas entre las d iversas

Adminis traciones y sectores in teresados; por lo tanto a una difusión de la

responsabi l idad y a inef icacia en la gest ión pública del agua. Dentro de es te

apar tado tenemos el Consejo Nacional del Agua y los Consejos de Aguas de la

Cuencas .

3 .a) El Consejo Nacional del Agua se ha creado para compensar e l

desequil ibr io de información entre las d iferentes Administrac iones

par t ic ipat ivas. Es el órgano de coordinación de naturaleza consul t iva cuya

competencia pr incipal consis te en informar precept ivamente los proyectos de

P.H., las d isposiciones de carácter general y las cuest iones comunes a dos o

más Organismos de Cuenca. Se crea como órgano consult ivo super ior en la

mater ia , en el que ( junto con la Adminis tración del Estado y la

Adminis traciones de las CCAA) están representados los Entes locales a t ravés

de la asociación de ámbito es tatal con mayor implantación, los Or ganismos de

Cuenca, así como las organizaciones profesionales y económicas más

representat ivas de ámbito nacional re lacionadas con los d is t in tos usos del

agua. Está adscr i to a efectos adminis tra t ivos al Minis ter io de Medio Ambiente

y funciona en Pleno o en Comisión Permanente. El Pleno podrá acordar la

const i tución de Comisiones Especiales para e l es tudio e informe de los asuntos

que decida encomendarle .

Composición:

Se determinó en el Real Decreto 927/1988, de 29 de ju l io, por e l que se

aprueba el Reglamento de la Adminis tración Pública del Agua y de la

Planif icación Hidrológica, en desarrol lo de los Tí tu los I y III de la Ley de

Aguas, modif icado por e l Real Decreto 117/1992, de 14 de febrero.

Desarrol lado por los Reales Decretos 439/1994 y 2068 /1996.

Estructura:

- El Presidente (será e l Minis tro de Medio Ambiente) .



- Tres Vicepresidentes (Será Vicepresidente pr i mero el Secretar io de Estado

de Aguas y Costas , Vicepresidente segundo el Secretar io General de Medio

Ambiente y Vicepresidente tercero el Secretar io General de Agricultura y

Alimentación).

- Los Vocales natos (Serán vocales natos e l Director General de Obras

Hidrául icas, e l Director General de Calidad y Evaluación Ambiental , e l

Director General de Planif icación y Desarrol lo Rural , e l Directo r

General de la Energía , e l Director General de Conservación de la

Naturaleza, e l Director General del Inst i tu to Tecnológico Geominero de

España, e l Director General de Protección Civi l y los Presidentes de las

Confederaciones Hidrográf icas.

- Los Vocales designados son: a) un representante de cada una de las CCAA;

b) dos representantes del Minis ter io de Obras Públicas, actualmente

Fomento y otros tantos del Minister io de Agricul tura, Pesca y

Alimentación, nombrados por los respect ivos Minis tros; c) un rep resentante

de cada uno de los Minis ter ios de Defensa, Economía, Hacienda, Educación

y Cultura , Industr ia y Energía , nombrados por los respect ivos Minis tros; d)

un representante de cada unas de las s iguientes Organizaciones designado

por sus correspondientes órganos colegiados: Federación Nacional de

Municipios y Provincias; Federación Nacional de Comu nidades de

Regantes; “Unidad Eléctr ica, S.A. (UNESA); Asociación Española de

Abastecimiento de Agua y Saneamiento; Consejo Super ior de Cámaras.

Funciones:

Informar precept ivamente sobre:

El proyecto de Plan Hidrológico Nacional (antes de su aprobación por el

Gobierno para su remisión a las Cortes Generales)

Los Planes Hidrológicos de Cuenca (antes de su aprobación por el

Gobierno).

Los proyectos de disposiciones de carácter general de apl icación en todo el

terr i tor io nacional re la t ivas a l DPH.

Los planes y proyectos de in terés general de ordenación agrar ia , urbana,

industr ia l y de aprovechamientos energét icos o de ordenación del terr i tor io

en tanto afecten sustancialmente a la planif icación hidrológica o a los usos

del agua.




Las cuest iones comunes a dos o más Organismos de cuenca en relación

con el aprovechamiento de recursos hídr icos y demás bienes relat ivas al

DPH.

Las cuest iones relat ivas a l DPH que le consul ten el Gobierno o los órganos

ejecut ivos super iores de las Comunidades Autónomas .

Proponer a la Adminis tración y organismos públicos las l íneas de estudio e

invest igación en mater ia de DPH.

La Administración de la Cuenca Hidrográf ica del Taj o:

El r ío Tajo discurre desde la Sierra de Albarracín (Teruel) , donde t iene su

nacimiento, entre las provincias españolas de Cuenca y Teruel , hasta e l

es tuar io del Mar de la Paja junto a Lisboa, en Portugal. Tiene una longitud de

910 ki lómetros. Su cuenca es tá encajada entre la Cordil lera Central , a l nor te;

los Montes de Toledo y la Sierra de Montasánchez al sur y las Montañas

Ibér icas (Serranía de Cuenca) , a l es te. En relación con otras cuencas f luviales,

l imita a l nor te con las del Ebro y Duero; a l sur con la del Guadiana y al es te

con las del Ebro y el Júcar . Los r íos Erjas y Sever f i jan en el Tajo nuestra

frontera con Por tugal .

Casi tres cuar tas par te del recorr ido del Tajo transcurren por España, y e l

res to , el t ramo más caudaloso, lo l leva a cabo p or Por tugal. El i t inerario

f luvial del Tajo es el más largo de todos los trazados de los r íos de la

Península Ibér ica. Dentro del ámbito terr i tor ia l , e l Tajo se ext iende por c inco

comunidades autónomas, e inf luye en un to tal de 11 provincias. Es el r ío más

caudaloso de la submeseta Sur. El Tajo es e l r ío más largo de la península y e l

tercero tanto en superf ic ie to tal como en apor taciones , después del Ebro y del

Duero. Es también la que t iene mayor peso poblacional de España y de la

península y la más solid ar ia de acuerdo con el volumen de agua que cede a

o tras cuencas. Es la Cuenca más regulada. La superf ic ie de regadío actual en la

cuenca del Tajo asciende a 230.720 has , que suponen el 7 ,1 % del regadío

nacional. Su cuenca recoge aguas de las comunidades a utónomas de Aragón

(nacimiento) , Cast i l la y León, Cast i l la -La Mancha y Madrid (curso medio) ,

Extremadura (curso medio -bajo) y Portugal (curso bajo) .



- La Confederación Hidrográf ica del Tajo (C.H.T.)

La C.H.T. comprende la demarcación de la par te española del r io Tajo y sus

af luentes. Incluye en el la la to tal idad de la extensión de la provincia de

Madrid; toda la extensión de las provincias de Guadalajara, Cáceres y Toledo;

en menor cuant ía las provincias de Ávila y Salamanca y, por ú l t imo, zonas m uy

reducidas de las provincias de Teruel , Badajoz, Sor ia y Ciudad Real. La

cabecera del r ío Tajo es muy montañosa; corresponde a los montes del Sis tema

Ibér ico y a los Montes Universales; o tra zona de gran apor tación de agua es la

correspondiente a la Sier ra de Gredos. La gran abundancia de la cabecera se

acusa en Bolarque, donde se afora un caudal módulo de 45 m3/sg.

Poster iormente los r íos Jarama, Alberche y Tiétar apor tan 49,28 y 64 m3/seg.

En Alcántara la reunión del r ío Alagón, que conduce 64 m3/seg. Y el r io Tajo

que l leva 223, forma un caudal, que hasta la frontera con Portugal se

incrementa hasta 323 m3/seg. con las apor taciones del r ío Salor , Erjas y

Server .

Las zonas de regadío en explotación más notables son las de Estremera,

Henares, Jarama, Aranjuez, Castrejón, Alberche, Tiétar , Valdecañas, Alagón y

Arrago, basadas todas en la regulación conseguida con los embalses de

Entrepeñas-Buendía, Pálmaces, Burguil lo , San Juan, Picadas, Castrejón,

Rosar i to , Valdecañas, Gabriel y Galán y Borbollón. Entre l os abastecimientos

destaca notablemente el de Madrid, con el complejo s is temas del Canal de

Isabel II , e l abastecimiento de Toledo con los embalses de El Torcón y

Guajaraz y el abastecimiento de Guadalajara con el embalse de Guadiloba.

La composición de l a Junta de Gobierno en la Confederación del Tajo es :

- Seis vocales en representación del Organismo, uno de el los e l Presidente

que lo es , a su vez, de la Junta de Gobierno

- Seis vocales representantes de la Adminis tración General del Estado

- Once vocales representantes de las CCAA de la cuenca, s iendo uno de el lo

e l Vicepresidente pr imero de la Junta .

- Doce representantes de los d is t in tos usuar ios de la cuenca, c las if icados en

usos agr ícolas, de abastecimiento y aprovechamientos energét icos.

La composición del Consejo del Agua de Cuenca de la C:H.T. es la s iguiente:

- Cinco representantes de la propia Confederación

- Catorce representantes de la Adminis tración General del Estado




- Veint idós representantes de las CCAA

- Veint icuatro representantes de los usuar ios, organi zaciones agrarias y

grupos ecologis tas.

La Confederación Hidrográf ica del Tajo explota en la actual idad cinco

grandes Zonas Regables en Cáceres , todas el las real izadas mediante Planes

Coordinados entre los ant iguos Minis ter ios de Obras Públicas y de Agricultura

(actualmente en el Minis ter io de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino.

Zona Regable del Ambroz : la infraestructura correspondiente a la C.H. Tajo

es tá f inal izada, y es tán regando de forma parcial , pendiente de f inal izar la

concentración parcelar ia . Se tra ta de un r iego en presión s in necesidad de gasto

de energía eléctr ica.

Zona Regable de Borbollón : con 9.000 hectáreas de superf ic ie regable, 126

km de canales, 200 km de caminos y carreteras, 32 km de acequias y 50 km de

desagües, es un s is tema de r iego por gravedad clás ico que es regulado

mediante las presas de Borbollón y R ivera de Gata . Exis ten 1 .304 usuar ios .

Zona Regable de Gabriel y Galán : con 34.000 hectáreas de superf ic ie

regada, 433 km de canales , 225 km de acequias, 629 km de caminos y

carreteras , 4 elevaciones y 93 km de desagües, es un sis tema de r iego por

gravedad clás ico, regulado mediante e l s is tema de presas de Gabriel y Galán, y

Valdeobispo, s i b ien cuenta con 4 sectores por e levación (s . XVI, XVII , XIX y

x. XXI). Exis ten 4 .718 usuar ios con 8 .416 f incas.

Zona Regable de Rosar i to : con 15.000 hectáreas de super f ic ie regadas, 193

km de canales, 99 km de acequias , 301 km de caminos y carreteras, es un

s is tema de r iego por gravedad clás ico, regulado por la presa de Rosar i to , s i

b ien en esta zona es frecuente la implantación de balsas de regulación

par t iculares. Exi s ten 1.542 usuar ios con 1.930 f incas .

Zona Regable de Valdecañas : con 6.700 hectáreas de superf ic ie regable , 24

km de canal, 72 km de caminos y carreteras, 29 km de conducción en tuber ía,

51 km de desagües y 6 elevaciones a depósi tos en torres que propor cionan la

carga precisa para e l r iego a presión y a la demanda en toda la zona. Exis ten

535 usuar ios con 801 f incas.

Como puede observarse, la superf ic ie regable de estas c inco zonas

representa e l 60% del to tal de la superf ic ie regable en zonas de t i tu lar idad



estatal en el ámbito de la cuenca del Tajo , resal tando la importancia de los

regadíos extremeños en el uso del r iego en la C.H. Tajo.

Las Comunidades de Regantes de la Confederación Hidrográf ica del Tajo.

Son las s iguientes:

Comunidad de Regantes del Canal del Henares

Comunidad de Regantes del Plan de Riegos de Valdecañas

Comunidad de Regantes del Canal de Castrejón - Margen Izqda.

Comunidad de Regantes de la Margen Izquierda del Pantano de Rosar i to

Comunidad de Regantes de la Margen Derecha del Rio A lagón

Comunidad de Regantes del Canal de Rosar i to - Margen Derecha

Comunidad de Regantes del Borbollón

Comunidad de Regantes “Jara del Romeral”

Comunidad de Regantes de la Margen Izquierda del Rio Alagón

Comunidad General de Regantes del Canal Bajo del Alb erche

- El Plan Hidrológico de la Cuenca del Tajo.

Fue aprobado este Plan mediante Real Decreto 1664/1988 de 24 de ju l io,

habiéndose publicado sus determinaciones de contenido normativo mediante

Orden del Minis ter io de Medio Ambiente de 13 de agosto de 1999. La

propuesta del Plan fue in icialmente e laborada y aprobada por el Consejo del

Agua de la Cuenca del Tajo y t ras ser informada por e l Consejo Nacional del

Agua, fue aprobada defini t ivamente por e l Consejo de Minis tros.

Es un proceso que busca proteg er y mejorar el es tado de todas las aguas,

para evi tar su deter ioro y promover su uso sostenible . Asimismo, permit i rá

sat isfacer la demanda de agua de manera sostenible y contr ibuirá a pal iar los

efectos de las inundaciones y las sequías. Para e l lo se prop one la e laboración

de un proceso de Planif icación Hidrológica, que deberá exponer cómo cumplir

es te objet ivo de velar por la protección de todas las aguas para e l año 2015

(objet ivo f inal de la DMA 2000/60/CE). La Confederación Hidrográf ica del

Tajo (C.H.T.) , dependiente del Minis ter io de Medio Ambiente , será la

encargada de l iderar los trabajos en nuestra Demarcación.

La contaminación y creciente consumo han puesto en pel igro la

d isponibi l idad de agua a largo plazo. Este recurso es par te fundamental de lo s

ecosis temas, fuente de vida, de ahí la importancia de su protección. El agua es




una responsabi l idad de todos, que nos obl iga a par t ic ipar en el Proceso de

Planif icación Hidrológica. Para ta l f in , crearemos un s istema de par t ic ipación

pública que garant izará la t ransparencia de la información y permit i rá crear un

Plan Hidrológico ref le jo de las d iferentes real idades y necesidades que

recorren el r ío Tajo.

Todo el lo para hacer posible su conservación y el uso sostenible del agua.

Esta nueva etapa de plani f icación hidrológica va a constar de cuatro l íneas

es tra tégicas:

a) plan hidrológico

b) programa de medidas

c) evaluación ambiental es tra tégica

d) par t ic ipación pública , que deberán alcanzar d is t in tos objet ivos en las

d iferentes etapas.

Se fomentará desde la C.H.T. la par t ic ipación act iva de las par tes

in teresadas en la e laboración, revis ión y actual ización de los p lanes

hidrológicos de cuenca, ta l y como recoge la Direct iva Marco del Agua. El

Texto Refundido de La Ley de Aguas y el Reglamento de la Planif icación

Hidrológica (RD 907/2007) recogen las exigencias de la DMA y establecen los

ins trumentos que ar t icularán la par t ic ipación pública de las demarcaciones.

El s is tema de par t ic ipación pública puesto en marcha por la C.H.T.

permit i rá real izar un Plan Hidrológic o mejor , ref lejo de las d is t in tas real idades

y necesidades. Exis ten t res n iveles de par t ic ipación es tablecidos por la DMA:

el suminis tro de información o información pública , la consulta y la

par t ic ipación act iva.

Debemos hacer mención del Acueducto Tajo -Segura (en adelante ATS)

porque es la pr imera obra de infraestructura hidrául ica en nuestro país que

respondió a la idea de superar e l desequil ibr io hídr ico entre las denominadas

Españas seca y Húmedas. Tuvo su or igen en el año 1932 a ra íz de los t rabajos

del Ingeniero D. Manuel Lorenzo Pardo, incluyéndose en el Plan Nacional de

Obras Hidrául icas del año 1933. Después de superar 3 regímenes de Estado

(República, régimen de Franco y Estado de Democracia actual) se concluyó

esta gran obra de Estado, efectuada gracias a l esfuerzo colect ivo de muchos

hombres. El año 1968 se sometió el anteproyecto del acueducto a información

pública y el d ía 2 de agosto de 1969 fue aprobado por el Minis tro de Obras



Públicas y autor izado por Acuerdo del Consejo de Minis tro de 13 de

sept iembre de es te año. Las obras f inal izaron en 1979 cuando l legaron al

embalse del Talave en la cuenca del Segura las pr imeras aguas procedentes del

r ío Tajo.

El ATS es la pr imera pieza del Plan Hidrológico Nacional que debe

resolver los déf ic i t de r ecursos hídr icos exis tentes en nuestro país ,

especialmente en la cuenca del Segura que es la única que presenta un déf ic i t

es tructural de recursos. Esta obra genera conf l ic t iv idad a la hora de la

apl icación de las normas jur íd icas reguladoras de la mater ia porque muchas

veces han pr imado los cr i ter ios de opor tunidad pol í t ica. Pero es ta obra s irve

para e l uso del agua para regadíos y e l abastecimiento de poblaciones (110

Hm3/año) de ta l manera que unas 2/3 par tes de los recursos que s irve la

Mancomunidad de los Canales del Taibi l l la para e l abastecimiento de la

to tal idad de los municipios de Murcia , más de 30 municipios de la provincia de

Alicante, Elche, Orihuela y dos de Albacete, t ienen esa procedencia. De lo cual

se desprende que el ATS resul ta indispensa ble para e l abastecimiento en el

sureste de España.

La Ley 10/2001, de 5 de ju l io, del Plan Hidrológico Nacional, cont iene 3

preceptos que afectan directamente al trasvase Tajo -Segura: La D.A. 1ª

d ispone que los trasvases de agua entre d is t intas cuencas, aprobados antes de

la entrada en vigor de la Ley de Aguas (1 enero 1986) se seguirán r igiendo por

su t í tu lo legal v igente . La D.A. 3ª def ine los recursos excedentar ios del

t rasvase de la cabecera del Tajo, y en la Derogator ia se contempla la

posibi l idad de regular recursos del trasvase en el Embalse de Alarcón

(derogando el Artº . 2 de la Ley 21/1971 donde se preveía solo un régimen de

entrada por sal ida para dicho embalse) .

Por lo tanto el ATS es la mayor obra de ingenier ía h idrául ica de nuestro

país y su explotación permite que, s in causar e l menor perju icio a la cuenca

cedente, se u t i l icen recursos excedentar ios en una de las zonas agr ícolas más

potentes de España y a la vez el abastecimiento de poblaciones en el sureste

español.

- Entes y Sociedades Públicas en materia de agua de la cuenca del r ío Tajo.

La Sociedad Estatal que per tenece al organismo de cuenca del r ío Tajo es

Aguas de la Cuenca del Tajo, S.A . , (en adelante ACUATAJO) es una sociedad




estatal const i tu ida el 31 de ju l io de 2001 por acuerd o de Consejo de Minis tros

de 4 de mayo de 2001. El Artº . 132 del TRLA (aprobado por Real Decreto

Legis la t ivo 1/2001, de 20 de ju l io) , autoriza a l Consejo de Minis tros a

const i tu ir una o var ias sociedades es tatales de las previs tas en el Artº . 6 .1.a)

del Texto Refundido de la Ley General Presupuestar ia aprobado por Real

Decreto Legis la t ivo 1091/1988, de 23 de sept iembre, cuyo objeto social sea la

construcción, explotación o ejecución de las obras h idrául icas que al efecto

determine el propio Consejo de Minis tros.

El objeto social de ACUATAJO es:

a) la contratación, construcción y explotación, en su caso, de toda clase de

obras h idrául icas y e l ejercicio complementario de cualesquiera act ividades

que deban considerarse par tes o e lementos del c ic lo hídr ico y es tén

relacionada con aquel las .

b) la gest ión de contratos de construcción y/o explotación de obras

h idrául icas , as í como el e jercicio de aquel las act iv idades preparator ias,

complementar ias o der ivadas de las anter iores

c) la promoción de las mencionadas obras h idráu l icas mediante la

par t ic ipación en el capi ta l de sociedades o la f inanciación mediante e l

o torgamiento de préstamos a las mismas, cuando se const i tuyan con alguno

de los f ines señalados en los apar tados anter iores.

Por su par te , e l Convenio de Gestión Dir ecta , modif icado en octubre de

2006, recoge las actuaciones encomendadas por e l Minis ter io de Medio

Ambiente a la Sociedad Estatal , as í como las fuentes de f inanciación y el

régimen de explotación de cada obra.

El pr incipal proyecto de es ta Sociedad Estat al es “Pr imera Fase del

Segundo ani l lo de dis tr ibución de agua potable de la Comunidad de Madrid”

que t iene como objet ivo mejorar el suminis tro de agua a los municipios de la

corona oeste -sur-es te y a todas las zonas per ifér icas de desarrol lo urbano con

mayor crecimiento previs to en los próximos años. Otra actuación es la “Arter ia

Aductora del Campo de Pozos de Guadarrama y el E.T.A.P. de Griñón” y la

“Ampliación y Mejora del Abastecimiento de Agua a Toledo”.



Conclusiones:

Estamos ante una gran encruc ijada donde nos jugamos un bien preciado,

escaso y conf l ic t ivo. El Estado debe procurar tomar decis iones cuyo objet ivo

sea el b ien general porque es tas decis iones son la base del desarrol lo de

generaciones futuras y es nuestro deber hacer un buen trabajo d onde se

c imiente un desarrol lo sostenible de nuestro país . Un gran elemento unif icador

de todas las pol í t icas que descansan en la sociedad de bienestar es la

coordinación entre las Adminis traciones que deben servir a l c iudadano para

mejorar su cal idad de vida.

La unidad de gest ión es es tr ic tamente necesar ia para una ordenación

racional del agua pero hay que respetar las competencias de las d iferentes

Comunidades Autónomas en mater ia de recursos hídr icos. El tema de la

d is tr ibución de competencias entre e l Estado y las CCAA en muchas mater ias,

y , entre e l las en la de aguas, no se puede plantear como una confrontación s ino

como una colaboración o concurrencia de potestades, ta l como señala el

Preámbulo de la Ley de Aguas de 1985. La f idel idad a los pr incipio s del

Estado Autonómico se puede concretar en el logro de las tres aspiraciones

recogidas en el Artº . 2 de la CE: indisoluble unidad de la nación española ,

garant ía de derecho a la autonomía de las nacional idades y regiones que la

in tegran y la sol idar idad entre todas el las . Recordamos aquí es tos principios

porque la cuest ión competencial en mater ia de aguas sólo podía y puede

resolverse mediante e l perfeccionamiento de una organización inst i tucional del

agua, basada en el marco terr i tor ia l de la cuenca hid rográf ica , en la que España

fue pionera.

Cuando se profundiza en lo que debe ser la gest ión in tegral de un bien tan

necesar io como escaso en muchas zonas de nuestro país , como el agua, se t iene

la convicción de que no exis te a l ternat iva viable a l Organism o de Cuenca, que

conservando el nombre de Confederación Hidrográf ica , se regula en el t í tu lo 2º

de la Ley de Aguas, junto con el Consejo Nacional del Agua, creado como

órgano consul t ivo superior en la mater ia para que, es tando representadas en él

la Adminis tración del Estado y de las CCAA y las organizaciones profesionales

y económicas relacionadas con los usos del agua, informe al Gobierno y a los

órganos ejecut ivos super iores de las CCAA las cuest iones más importantes

sobre el dominio público hidrául ico , fundamentalmente en los p lanes




hidrológicos nacional y de cuenca, en los proyectos de disposiciones de

carácter general y en las cuest iones que afecten a dos o más cuencas .

La planif icación es e l instrumento clave de la gest ión del agua y los Planes

Hidrológicos son instrumentos normativos que, a part i r del anál is is y

d iagnóst ico de las caracter ís t icas de las cuencas , ordenan la gestión y la

protección del agua como recurso natural y es tablecen el programa de

actuaciones necesar ias para a lcanzar ese objet ivo.

Puesto que la comunidad in ternacional es tá de acuerdo en la importancia de

es te problema, desde hace t iempo se ha comenzado a concluir tra tados

in ternacionales b i la terales, regionales y mult i laterales para proteger los

recursos hídr icos del p laneta L a necesidad de cooperación in ternacional en

mater ia h ídr ica se ha puesto de rel ieve con la Direct iva 2000/60/CE de Aguas

cuyo objet ivo pr incipal es e laborar una pol í t ica in tegrada en es te campo, ef icaz

y coherente, que tenga en cuenta la protección, la ges t ión ecológicamente

viable de las aguas y la necesidad de aprovis ionamiento de la población de

agua dulce.

Esta Directiva supone una innovación de la pol í t ica de aguas por su

in tención de global idad y exige introducir en la legis lación española un nuevo

concepto conocido como “demarcación hidrográf ica” que ent iende como

principal unidad a efectos de gest ión de cuencas y como ámbito espacial a l que

se han de apl icar las normas de protección de las d is t in tas aguas ya sean

superf ic ia les , costeras , subterráne as o de transición.

La DMA es un instrumento jur ídico emanado de la UE que t iene por

f inal idad armonizar e l derecho europeo y conseguir un marco común de

protección para las aguas que pertenecen al Continente europeo. La Direct iva

deja en l iber tad a los Estados miembros para que adopten las medidas precisas

dentro de su tradición y esquema jur íd ico propio que permitan alcanzar los

objet ivos f i jados. Este hecho es t ranscendental en nuestro ordenamiento

jur íd ico debido al complejo s is tema de dis tr ibución de competencias que han

es tablecido la Const i tución española de 1978 y los Estatutos de Autonomía. La

Direct iva no pretende y no puede al terar e l régimen competencial es tablecido.

En consecuencia, par t iendo del presupuesto básico de que el ejercicio de

las competencias que se der ive de la apl icación de las normas de la DMA debe

seguir real izándose por las autor idades que t ienen confer idas d ichas potestades



según la normativa actualmente vigente , la trasposición al Derecho Español del

Artº 3 .2 ha optado por l a creación de un órgano adminis tra t ivo de cooperación

en el ejercicio de las competencias adminis tra t ivas rela t ivas a la apl icación de

la DM.

De ta l manera que los organismos de cuenca deberán seguir ejerciendo sus

competencias en materia de gest ión de do minio público hidrául ico , ta l como

vienen realizando en es tos momentos , s in ningún cambio específ ico. Este

órgano se l lama “Comité de Autor idades Competentes” cuyo contenido se

encuentra en el Artº . 36 bis del TRLA. La conclusión es que es un órgano de

coordinación entre todas las Adminis traciones Públicas competentes en

mater ias relacionadas con la protección de las aguas en el seno de cada

demarcación hidrográf ica , tanto a n ivel in terno como a efectos de t ransmit i r a

la Unión Europea, a través del Minis te r io de Medio Ambiente , la información

que la DMA requiere, o de dar cuenta a las ins t i tuciones comunitar ias del

cumplimiento de las obl igaciones que la aplicación de la nueva normativa

exige.

El agua es un recurso escaso para mil lones de ciudadanos europe os por e l lo

la DMA pretender objetivar y unif icar los cr i ter ios “regional is tas y egoís tas”

de cada Estado miembro en aras del “bien común” y es te objet ivo es lo más

importante porque estamos juntos en es ta labor y e l desarrollo de las

generaciones futuras es tá implíci to en nuestras actuaciones presentes.

El agua debe dejar de ser conf l ic t iva porque las decis iones que se tomen

están en función del “in terés general” y del “bienestar común” de todos los

ciudadanos, como declara e l Artº . 45 de la Const i tución Española . Las

autor idades deben asegurar la unidad de cr i ter ios entre todas las

Adminis traciones públicas en relación con el agua porque és tas también deben

asegurar e l equi l ibr io económico y regional y la sol idaridad entre todos los

c iudadanos tanto nacionales como europeos a t ravés de las ins ti tuciones

comunitar ias .




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EVOLUCION Y TENDENCIAS EN LA SOSTENIBILIDAD:

SU APLICACIÓN AL CASO ESPAÑOL

JU A N FR A NC I S C O ORT IZ CA L D E R ÓN

Doctorando en Desarrol lo Sos ten ib le y Ordenación de l Terr i tor io

j for t [email protected]

En la sociedad exis te una al ta preocupación por los temas

medioambientales. Sin embargo, y contradictor iamente, exis te un nivel de

concienciación con un efecto perverso: que la mayoría de los ciudadanos

perciben es tos problemas como ir resolubles y, peor aún, que in terpretan que no

es tán a su alcance la búsqueda de soluciones; es to es , t ienen una act i tud pasiva

frente a l medio ambiente .

Nada más le jos de la real idad. Sólo la t oma de conciencia del daño de las

actuaciones y act iv idades humanas sobre el medio ambiente podrá hacer

compatible una vida digna para todos los habi tantes de es te planeta y la

conservación del entorno natural .

El conjunto de toda la v ida en nuestro pla neta es la b iodivers idad: la

r iqueza de las especies, de los ecosis temas y de sus complejos procesos

ecológicos . La biodivers idad es mucho más que la suma de todas sus par tes, es

un complejo y delicado entramado de relaciones que aún desconocemos en gran

medida.

La pérdida de biodivers idad se ha acentuado en los ú l t imos años debido a

numerosas amenazas como la destrucción y degradación del hábi ta t , e l cambio

cl imático, la contaminación y la sobreexplotación de los recursos naturales. La

quema de combust ib les fósi les , la deforestación, las demandas crecientes de

agua, la u ti l ización masiva de fer t i l izantes y pest ic idas en el suelo es tán

al terando los c ic los naturales de productos esenciales para la v ida en la t ierra,

como el carbono, e l n i trógeno y el agua.

El crecimiento de la humanidad no puede basarse en una lucha continua con

su propio entorno, en la que s iempre gana el hombre y pierde la naturaleza, n i

tampoco en una lucha in terna, en la que las her idas del hombre s iguen abier tas

porque la brecha entre países desarrol lados y países no desarrol lados no acaba

de cerrarse.


J U A N F R A N C I S C O O R T I Z C A L D E R Ó N


El hombre t iene que aprender a crecer consigo mismo y con su entorno,

juntos y a la vez. Su crecimiento t iene que buscar la igualdad inter pares y e l

respeto por su entorno, en el que t iene que seguir creciendo. Un equil ibr io entre

su crecimiento, sus igua les y su entorno, y , además, que sea duradero, porque el

hombre t iene que seguir desarrol lándose en el t iempo. Por eso, ese equi l ibr io

t iene que ser un proceso acordado entre las par tes, sostenible entre e l las . Un

desarrol lo sostenible del crecimiento basa do en el progreso económico, la

jus t ic ia social y la preservación del medio ambiente .

I . - La Sostenibi l idad como proceso: anális is de documentos

Ese equil ibr io es e l que buscaba, en los a lbores de los años 70,

precisamente el Club de Roma, pero “ Los l ím i tes del crecimiento” fue el pr imer

informe que puso de manif ies to, a t ravés de una s imulación informática creada

por los propios autores, e l desequil ibr io entre e l crecimiento de la humanidad y

los recursos naturales de la Tierra, presagiando que, de no m odif icarse las

tendencias exis tentes de crecimiento de la población, la industr ia l ización, la

contaminación, la producción de al imentos y la u t i l ización de los recursos

naturales, el p laneta no aguantar ía más de cien años. Este es e l t iempo l ímite

que impone el p laneta a l crecimiento de la humanidad. Todavía es tamos en él .

Pero, s in duda alguna, la pr imera vez que se toma conciencia colectiva a

n ivel mundial del daño de las act ividades humanas sobre el medio ambiente fue

en la Conferencia sobre el Medio Hu mano de las Naciones Unidas, celebrada en

Estocolmo en junio de 1972. Su informe, conocido como la Declaración de

Estocolmo, const i tuyó ta l baluar te en la protección del medio ambiente que con

el la arrancó el Derecho Ambiental In ternacional, y de una de su s

recomendaciones se creó, apenas seis meses después, e l Programa de las

Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente, PNUMA, la pr imera inst i tución

ambiental y de fondos para f inanciar los programas ambientales. Es la toma de

conciencia pol í t ica de in iciar un camino de no retorno hacia e l equil ibr io entre

e l Hombre y la Naturaleza.

La Conferencia de Nairobi, celebrada en 1982, conf irmó la gran inf luencia

de la Conferencia de Estocolmo en la opinión pública de la f ragi l idad del medio

ambiente. De hecho, esos di ez años transcurr idos evidenciaron un importante

avance en todo lo que se ref iere a la educación y la d ifusión ambiental , la

E V O L U C I Ó N Y T E N D E N C I A S E N L A S O S T E N I B I L I D A D . S U A P L I C A C I Ó N A L C A S O E S P A Ñ O L


promulgación en la mayoría de los países de legis lación ambiental , as í como

disposiciones para proteger e l medio ambiente a n ivel m undial : la Convención

de la UNESCO para la protección del Patr imonio Mundial Cultural y Natural ,

1972; la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas

de Fauna y Flora Si lvestres , 1973; o la Car ta Mundial de la Naturaleza, 1982,

entre o tros , como documentos más relevantes .

Pero el avance más importante , por cuanto dotó de un marco común en el

que todos es tos esfuerzos individuales y ais lados encontraron un sent ido

colect ivo, fue la apar ic ión del concepto de desarrol lo sostenible en “Nuestro

Futuro Común”, informe publicado en 1987 por la Comisión Mundial sobre el

Medio Ambiente y e l Desarrol lo (CNUMAD), y conocido como el “Informe

Brundtland”. Un nuevo modelo de crecimiento económico que preserve el medio

ambiente y busque el b ienestar de las generaciones actuales y futuras . Un

desarrol lo sostenible o duradero, entendido como un proceso armónico,

sol idar io y equi ta t ivo de cambio y t ransición hacia un modelo de sociedad que

haga compatible sus d imensiones económicas, sociales y medioambie ntales. El

desarrol lo sostenible será e l pr incipio y el f in de los objet ivos , e l fundamento

sobre el que se basará todo documento, es tra tegia o conferencia que se l leve a

cabo a par t ir de es te momento.

Sin duda alguna el h i to que marcó un antes y un desp ués en la

concienciación colect iva e individual , a n ivel mundial fue la Conferencia de las

Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrol lo (CNUMAD), celebrada

en Río de Janeiro en junio de 1992, conocida como la “I Cumbre de la Tierra”,

la mayor implicación pol í t ica y social de todo el p laneta por e l desarrol lo

sostenible .

Su “Declaración de Río” def ine en 27 pr incipios los derechos y

responsabi l idades de las naciones en la búsqueda del progreso y bienestar de la

humanidad, y su “Programa Global para el Desarrol lo Sostenible del SXXI”,

“Programa 21” o “Agenda 21” es e l pr imer plan de acción, e l pr imero a escala

mundial , un plan in tegrado de desarrol lo social , económico y medioambiental

para lograr e l desarrol lo sostenible del p laneta.

Pero la Agenda 21 es a lgo más, t iene el poder de conver t ir lo g lobal en

local , de poner en práct ica los pr incipios, la mejor herramienta hasta ahora que

disponen los poderes públicos para implicar a sus c iudadanos en el desarrol lo



sostenible , d ialogando con el los , con las organizaciones civi les y las empresas

de sus c iudades para crear juntos su propia Agenda 21Local , la de su mismo

entorno en el que conviven. La Agenda 21 Local s igue s iendo el mejor ejemplo

de concienciación colect iva e individual puesto que supone la implicación de

todos los agentes proponiendo un futuro común.

Lejos de haberse solucionado los graves problemas del desarrol lo que se

denunciaban en los años 70, de haber in tentado poner les l ímites y meter los

bajo un concepto de equidad in tergeneracional , de haber logrado una toma de

conciencia pol í t ica de los mismos a nivel mundial y la d ifusión de un plan de

acción durante una década para l levar los a buen puer to, esos mismos problemas,

a lgo más de t re in ta años después, no se han solucionado, s ino que se han

sumado a e l los la agudización de los problemas sociales y e l explosivo

crecimiento de la pobreza. En este contexto , se reúne de nuevo la comunidad

in ternacional , por pr imera vez bajo el marco común de Desarrol lo Sostenible ,

en la Cumbre Mundial de Joh annesburgo, Sudáfr ica sept iembre de 2002, para

real izar una revis ión de la Cumbre de la Tierra de 1992 y relanzar e l

compromiso con el desarrol lo sostenible a l máximo nivel pol í t ico y máxima

difusión y concienciación social .

Por su par te, Europa, aunque l o h iciera con afán de protagonismo

internacional , nadie puede negar le su compromiso con el desarrol lo sostenible .

Apenas acabó la Cumbre de Río, cuando la Unión Europea hace efect ivo ese

compromiso suscr i to ante toda la comunidad in ternacional con la puest a en

marcha, en el año 1993, del V Programa, en mater ia de Medio Ambiente , con el

lema “Hacia e l Desarrol lo Sostenible”. A pesar de no cumplirse la to tal idad de

los objet ivos marcados, la Unión Europea comprobó que el desarrol lo sostenible

era e l camino, e l único para l legar a ese modelo de crecimiento sostenible . Por

este motivo, “Medio Ambiente 2010: e l fu turo es tá en nuestras manos”, fue el

lema elegido para l levar a cabo, en el año 2001, e l VI Programa de acción que

es te año f inal iza. En medio de es te Programa, en 2006, Europa renueva sus

votos con la sostenibi l idad y revisa su Estrategia de Desarrol lo Sostenible, a la

v is ta de los lentos resul tados obtenidos para impulsar y forta lecer los

compromisos de Aalborg.

Precisamente, la “Car ta de Ciudades Eur opeas hacia la sostenibi l idad” o

“Carta de Aalborg” signif icó también que los gobiernos locales se convir t ieran



en catal izadores del desarrol lo sostenible y asumieran l levar a sus c iudades

hacia la sostenibi l idad porque “ El gobierno local es tá cerca del lu gar donde se

perciben los problemas ambientales y muy cerca de los c iudadanos”.

Este compromiso local por la concienciación social del desarrol lo

sostenible , se ha venido mater ia l izando y reivindicando con la celebración de

cinco Conferencias de Ciudades Europeas Sostenibles, desde la de Aalborg en

1984 hasta es te mismo año 2010, en el marco de la Campaña de Ciudades

Europeas Sostenibles , auspiciada por la Unión Europea.

A través de Aalborg, Lisboa, Turku, Sof ía , La Haya, Hannover, Sevi l la y

Dunkerque, las autor idades locales han l iderado todo el proceso de la

Agenda21 y l levado los Compromisos de Aalborg a la práct ica con los

c iudadanos, de manera par t ic ipat iva e in tegradora.

El Desarrol lo Sostenible es tá adquir iendo, pues , una importancia capita l en

las pol í t icas europeas , a n ivel comunitar io y, por efecto de transposición, a

n ivel nacional , regional y local de cada Estado miembro de la Unión Europea.

II. - La apuesta española por la sostenibi l idad

1.- La Estrategia Española de Desarrol lo Sostenible

De este modo, la Estrategia Española de Desarrol lo Sostenible (EEDS) es la

asunción de los compromisos con el desarrollo sostenible que, como Estado

miembro de la Unión Europea, España asume y plasma en es te documento,

aprobado en noviembre de 2007, y que se enmarca, por tanto, dentro de la

Estrategia de Desarrol lo Sostenible -UE. Esta es su car ta de presentación por la

sostenibi l idad en España, en el marco de los compromisos adquir idos por la

lucha contra e l cambio cl imático.

La EEDS aspira a proporcionar una sociedad más coherente en el uso

racional de sus recursos, a ser socialmente más equita t iva y terr i tor ia lmente

más equil ibrada. Al igual que su marco es tratégico de referencia europeo, la

es tra tegia española se ar t icula en torno a s ie te grandes ejes o áreas prior i tar ias :

cambio cl imático y energías l impias; t ranspor te sostenible; consumo y

producción sostenibles ; conservación y gest ión de los recursos naturales ; re tos

de la salud pública; in tegración social , demográf ica e inmigración; y, por

ú l t imo, la lucha contra la pobreza en el mundo. Para superar es tos re tos que

ponen en pel igro la sostenibi l idad del modelo de crecimiento español, la EEDS



establece para cada uno de el los una ser ie de objet ivos que or ientan en cada

sección el t ipo de medidas que deb en l levar a cabo, y complementados en

algunos casos por un conjunto de actuaciones más específ icas que inciden en el

cor to y medio plazo.

En el ámbito social , España debe real izar un esfuerzo adicional para

garant izar un progresivo incremento del empleo d e calidad, un nivel de vida

digno de la población por debajo del umbral de la pobreza, la in tegración de los

inmigrantes y la a tención a las personas en s i tuación de dependencia . En la

d imensión ambiental , aún es necesar io hacer un uso racional y ef ic iente de los

recursos naturales ; mientras que en el ámbito global, España, como la mayoría

de los países europeos, debe destinar más recursos a los países en vías de

desarrol lo, y , a la vez, mejorar la ef icacia, coherencia y cal idad de esas ayudas.

En cuanto a la sostenibi l idad económica, contrar iamente a las d irectr ices del

Consejo Europeo en el texto de la EDS -UE que plantea las s inergias entre és ta y

la Agenda de Lisboa, la Estrategia española no ha incluido la dimensión

económica in tegrada en la propia es tra tegia y la aborda en el Programa

Nacional de Reformas (PNR). Para a lcanzar los objet ivos económicos, se deben

tener en cuenta e l anális is conjunto de las d imensiones de la sostenibi l idad y

es te PNR recoge indicadores socioeconómicos clás icos sobre empleo y

crecimiento, pero no recoge otro t ipo de indicadores económicos que amplíen y

def inan de manera completa la d imensión económica de la sostenbil idad.

En cualquier caso, es ta Estrategia Española de Desarrol lo Sostenible ha

sentado las bases del d iagnóst ico , por e l que se han def inido objet ivos y

planteado medidas y acciones a l levar a cabo en nuestro país , pero debe

potenciarse es ta es tra tegia para promover una nueva vis ión de nuestro es t i lo de

desarrol lo a largo plazo y responder in tel igentemente a los re t os de un cambio

de ciclo económico.

La Estrategia Española de Desarrol lo Sostenible es , pues, e l marco de

referencia de la sostenibi l idad en España ya que considera , entre sus objet ivos ,

a lcanzar una mayor sostenibi l idad ambiental a t ravés del desarrol lo terr i tor ia l y

urbano más sostenible y equi l ibrado, incentivando asimismo el desarrol lo

sostenible en el medio rural , teniendo en cuenta los usos del suelo y la

ocupación del terr i tor io.



2.- La Estrategia Española de Sostenibi l idad Urbana y Local

Así pues , adaptada al contexto español de la Estrategia Temática Europea

de Medio Ambiente Urbano (ETEMAU), de 2006, y en coherencia , como

acabamos de ver , con la Estrategia Española de Desarrol lo Sostenible , la

Estrategia Española de Sostenibi l idad Urbana y Local (EESUL), aprobada en

diciembre de 2009, es un documento que pretende ser un marco es tratégico que

recoja pr incipios, objet ivos, d irectr ices y medidas cuya apl icación permita

avanzar en la d irección de una mayor sostenibil idad urbana y local .

Consecuentemente, es ta Estrategia g ira en torno a los cuatro temas

t ransversales de la ETEMAU: urbanismo sostenible (c iudades compactas,

patr imonio y te j idos urbanos) ; t ranspor te urbano sostenible (movil idad,

accesibi l idad y transpor te) ; gest ión urbana sostenible (gob ernanza) ;

construcción sostenible (edif icación y rehabil i tación) ; y se añade en el caso

español, por la necesidad imper iosa de reducción de emisiones de gases , un

quinto tema: e l cambio cl imático (sectores d ifusos y plan de adaptación).

La EESUL quiere ser un instrumento út i l tanto para municipios de marcado

carácter urbano como para el res to de ent idades locales , avanzando además en

la propuesta de un nuevo enfoque in tegrado, dando cumplimiento al pr incipio de

desarrol lo terr i tor ia l y urbano sostenible contemplado en las nuevas leyes

aprobadas por los RDL 2/2008, del Texto Refundido de la Ley del Suelo.

3 . - Programa de Desarrol lo Rural Sostenible

Con la puesta en marcha del Programa de Desarrol lo Rural Sostenible , que

es e l contenido y objeto de la Ley 45/2007, de 13 de Diciembre, para e l

desarrol lo sostenible del medio rural , y , a través del cual , se ejecuta y se apl ica

es ta Ley, la Estrategia Española de Desarrol lo Sostenible cierra todo el espectro

terr i tor ia l : sostenibi l idad urbana y sostenibi l idad rural , buscando como objet ivo

úl t imo la integración entre ambas.

El Programa de Desarrol lo Rural Sostenible es la materia l ización de una

pol í t ica rural propia que, s i b ien contiene implíci tos como referencias la

renovada Estrategia de Lisboa por e l empleo y la competi t iv idad, as í como la

Declaración de Goteborg para un desarrol lo sostenible, esta pol í t ica t iene que

adaptarse a las condiciones económicas, sociales y medioambientales

par t iculares del medio rural español.



En es te sentido, la Ley 45/2007, de 13 de diciembre, pretende el desarrol lo

y la in tegración en el terr i tor io de es tas zonas rurales, especialmente las más

atrasadas, y vuelca en el Programa de Desarrol lo Rural Sostenible todo t ipo de

acciones y medidas mult isector ia les y me dioambientales, con el objeto de

mejorar la s i tuación socioeconómica de la población rural y e l acceso de és ta a

unos servicios públicos suf ic ientes y de cal idad, apoyando, d iferenciadamente,

a l colect ivo de población de mujeres y jóvenes.

Y esta preferencia por es tos dos elementos del colect ivo social rural es

lógica, necesar ia y obl igada al ser consideradas las mujeres y los jóvenes

valores es tra tégicos por e l Programa de Desarrol lo Rural Sostenible , y

es tablecerse, en el caso de las mujeres, e l pr incipi o de la igualdad de t ra to y

opor tunidades mujeres -hombres por la fuer te mascul in ización del medio rural ,

y , en el caso de los jóvenes, por ser és tos e l re levo generacional debido al

agudo proceso de envejecimiento que viene padeciendo la población rural .

Sin la menor duda, las medidas que la Ley 45/2007, 13 de diciembre,

contempla para e l desarrol lo sostenible del medio rural const i tuyen un

verdadero plan de acción que el Programa de Desarrol lo Rural Sostenible t iene

que l levar a efecto ef icazmente. Son trece las medidas económicas , social y

medioambientalmente sostenibles , con unos objet ivos convincentes y f irmes de

incent ivar , impulsar , or ientar , potenciar , fomentar , incrementar , in tensif icar ,

mantener , propiciar y mejorar toda una ser ie de actuaciones que, por su

var iedad, abren un abanico enorme de posibi l idades al mundo rural para que se

encamine hacia e l desarrol lo sostenible . El Programa de Desarrol lo Rural

Sostenible es la hoja de ruta del medio rural para conseguir lo.

En todas es tas medidas prev alecen los pr incipios de sostenibi l idad y la

in tegración de todas sus d imensiones en la toma de decis iones; pr incipios de

atención social pr ior i tar ia a los colect ivos más desprotegidos y de igualdad de

t ra to y opor tunidades mujeres -hombres, incorporando do s pr incipios que

evidencian, aún más, e l marcado carácter social de es ta Ley: igualdad de t ra to y

opor tunidades medio rural - medio urbano, y e l pr incipio de accesibi l idad. Una

accesibi l idad de la población rural a unas infraestructuras , equipamientos y

servicios públicos básicos, suf icientes, pero de cal idad, incluyéndose como

básica también la accesibi l idad a las nuevas tecnologías de la información y de

la comunicación. Y en igualdad de condiciones que el medio urbano.



4.- Directr ices Estratégicas Terr i t or ia les de Ordenación Rural

Son estas Directr ices las que es tablece la Ley 45/2007, a t ravés de su

ar t ículo 12, como instrumento para la ordenación de todas es tas actuaciones en

el medio rural , or ientando o condicionando la local ización terr i tor ia l de los

d is t in tos t ipos de acciones y compatibi l izando las d iferentes acciones

mult isector ia les.

Estas Directr ices se desarrol lan a lo largo de un documento que s irve de

referencia para la e laboración de las mismas, l lamado “Documento de referencia

para la e laboración de Directr ices Estratégicas Terr i tor ia les de Ordenación

Rural” , y objeto de anális is .

Este Documento es un borrador de t rabajo, de fecha 22 de abr i l de 2010,

e laborado en la Dirección General de Desarrollo Sostenible del Medio Rural y

que incorpora las sugerencias real izadas por las Comunidades Autónomas en la

Reunión del Grupo de Trabajo de Directores Generales de Desarrol lo Rural del

28 de octubre de 2009, en el marco de las a tr ibuciones de competencia que en

mater ia medioambiental la Const i t ución Española conf iere a las

Adminis traciones Públicas.

Estas Directr ices conforman, pues, por ley, un elemento más de la

cooperación entre Adminis traciones Públicas , puesto que son las Comunidades

Autónomas las que t ienen que aprobar las y adoptar las. Co nsecuentemente, e l

objeto de es te Documento es e l de faci l i tar a és tas un modelo coherente de

directr ices operat ivas generales para su apl icación directa en la e laboración de

los Planes de Zona Rural . Estos Planes son el ú l t imo eslabón de la cadena de

cooperación entre Adminis traciones Públicas , los que recogen las actuaciones

que las Adminis traciones competentes en cada caso vayan a l levar a cabo en

dicha zona.

Como estos Planes son es trategias de desarrol lo rural por zonas que

conf iguran el Programa de Desarrol lo Rural Sostenible, la importancia de

consensuar unas Directr ices comunes de actuación para su elaboración entre e l

Estado y las Comunidades Autónomas se convier te en objet ivo pr ior i tar io de

es te Documento, sobre todo s i se quiere poner en marcha para e l per íodo 2010-

2014 el “I Programa de Desarrol lo Sostenible”.

Aunque la atr ibución de competencias que la Const i tución Española otorga

a las Entidades Locales se s i túa como un derecho a ordenar y gestionar los



asuntos ambientales cuyo ejercicio comi enza donde termina el espacio

competencial reservado al legis lador sectoria l , es ta ta l o autonómico, las

opiniones y las sugerencias de las Entidades Locales resul tan, en cualquier caso

y s iempre, fundamentales para la apl icación efect iva del Programa de

Desarrol lo Rural Sostenible porque son las Entidades Locales las que es tán en

contacto permanente con el medio rural y pueden ref lejar mejor que cualquier

o tra Adminis tración super ior sus pecul iar idades en la e laboración de los Planes

de Zona Rural .

En el preámbulo de la Car ta Europea, Estrasburgo 1985, se def ine la

autonomía local como “el derecho y la capacidad efect iva de las Entidades

Locales de ordenar y gest ionar una parte importante de los asuntos en el marco

de la Ley, bajo su responsabil idad y en benef ic io de sus habitantes”, y consagra

el pr incipio de subsidiar iedad o proximidad al considerar que “ el e jercicio de

las competencias públicas debe, de modo general, incumbir preferentemente a

las autoridades más cercanas a los c iudadanos”.

Estas Directr ices Estratégicas de Ordenación del Terr i tor io Rural recogen

las medidas de la Ley 45/2007 y las convier ten , las desarrollan, las

complementan, las implementan en una bater ía de casos, ejemplos,

posibi l idades , exclusiones, condiciones, par t icular idades que conf iguran un

verdadero manual práct ico, más que de or ientación, de apl icación directa en la

e laboración de los Planes de Zona Rural y la puesta en marcha del Programa de

Desarrol lo Rural Sostenible.

Sin embargo, como el mismo nombre indica, no dejan de ser d irectr ices,

or ientaciones que, luego, cada Comunidad Autónoma adaptará a las

par t icular idades de sus terr i tor ios e, i r remediablemente, a las pr ior idades de sus

presupuestos .

Pero el medio rural necesi ta de la cooperación de sus Adminis traciones y

del buen entendimiento entre e l las a todos los niveles, hor izontales y ver t icales,

y de coordinación de las d is t in tas pol í t icas sector ia les para l legar a una

apl icación exi tosa del Programa de Desarrollo Rural Sostenible en el medio

rural . Del grado de par t ic ipación que las adminis traciones, especialmente las

Comunidades Autónomas por su papel preponderante en mater ia

medioambiental , o torgue a los organismos, asociaciones, colect ivos y a las

Entidades Locales dependerá la apl icación efectiva del Programa. L a



Gobernanza, pues, se convier te en una manera de hacer pol í t ica indispensable

para e l desarrol lo sostenible del medio rural . Así , e l objet ivo de desarrol lo

sostenible marcado por e l Programa de Desarrol lo Rural se es tablece desde el

propio medio rural . De una par te , la del imitación del medio rural y su

clas if icación en zonas rurales permite l legar a l n ivel más pegado al propio

terr i tor io. A su vez, y por o tra par te , los Planes de Zona Rural recogen esas

pecul iar idades de cada zona y las tras ladan al Prog rama de Desarrollo

Sostenible Rural para que acometa las actuaciones de manera ef icaz y ef ic iente.

Y además, la par t ic ipación de organizaciones, asociaciones y colect ivos de la

zona rural , organismos que se desarrol lan y actúan sobre el mismo terr i tor io

rural , y con la par t ic ipación y presencia, obligada y necesar ia, en todos los

ámbitos de actuación de las Entidades Locales.

Dado que la mayor par te de las medidas que han de l levarse a cabo

contemplan actuaciones sector ia les, e l Programa antepone la v is i ón terr i tor ia l a

la sector ia l , y pr ior iza e l servicio de la zona en su conjunto al par t icular . Esta

v is ión de conjunto se tras lada también al ámbito de las Entidades Locales , ya

sea a través de sus actuaciones en las que el Programa da pr ior idad al enfoque

de la zona o de ámbitos supramunicipales sobre el enfoque exclusivamente

municipal , ya sea en la prestación de servicios públicos en los que también se

pr ior iza la prestación mancomunada de los mismos o cualquier cooperación

entre d is t in tos municipios.

Puesto que emana de la Ley 45/2007, el Programa de Desarrol lo Rural

Sostenible t iene que tener forzosa y consecuentemente un marcado desarrol lo

social , centrando en favorecer a los más desprotegidos del medio rural , en

cualquiera de sus ámbitos y pecul iar id ades.

Así se pr iorizan las actuaciones en las zonas rurales a revi ta l izar y dentro

de és tas, especialmente, las áreas más desprotegidas; la prestación de servicios

públicos básicos de cal idad, especialmente para las personas mayores , las

personas con discapacidad y los n iños; e l empleo para los jóvenes y las

mujeres , especialmente para las mujeres por la fuer te mascul in ización laboral;

los pr incipios sociales , por su condición y s i tuación en el medio rural , a las

mujeres , como es la igualdad de t ra to y op or tunidades mujeres -hombres, la

perspect iva de género para evi tar d iscr iminación por motivos de sexo, o b ien

temas como la lucha contra la v iolencia de género; y se incide, además, en la



in tegración de los inmigrantes en el medio rural . Pero por encima de todas es tas

pr ior idades, e l Programa de Desarrol lo Rural Sostenible es tablece, como

pr incipio único para e l medio rural , e l pr incipio de tra to e igualdad medio rural

- medio urbano, apl icable a todos los ámbitos posibles y en su expresión más

extensa posib le.

El fu turo del medio rural necesi ta un modelo de desarrol lo sostenible .

5 .- Ley de Economía Sostenible

Este proyecto de Ley forma par te de un “ amplio y ambicioso programa

modernizador” : la Estrategia de Economía Sostenible .

Esta Estrategia fue presentada por e l Gobierno de la nación a f inales del

año 2009 como un conjunto de reformas para crear empleo y desarrol lar un

nuevo modelo de crecimiento económico para España, económica, social y

medioambientalmente sostenible, que impulse la recuperació n económica de

nuestro país .

Junto con el Proyecto de Ley de Economía Sostenible , que fue aprobado por

e l Gobierno del d ía 19 de marzo de 2010 y en la actual idad en t rámite

par lamentario, es ta Estrategia de Economía Sostenible pretende l levar a cabo

un conjunto de reformas, a través de un paquete muy importante de medidas y

planes que el Gobierno i rá aprobando a lo largo de 2010 y 2011, como son: la

modernización de la jus t ic ia, la reforma de la Adminis tración, la revis ión del

s is tema f inanciero, la lucha contra e l f raude y la economí a sumergida, e l

impulso a la innovación y productiv idad, modernización sector ia l , empleo y

es tado de bienestar .

El modelo energét ico sostenible y e l transpor te forman par te también de

es te paquete de medidas y planes del conjunto de reformas, pero ya es tán

t ra tados en el Tí tu lo III , Capítu los I y III , respect ivamente, de la Ley de

Economía Sostenible. Como se tra ta de medidas y planes que se i rán aprobando

a lo largo de lo que queda de legisla tura , hemos de entender que es tas medidas

conformarán un desar rol lo más pormenorizado de alguno de los apar tados que

ya se encuentran en es ta ley.

La Estrategia para la Economía Sostenible es, pues, un conjunto de

reformas a l levar a cabo a través de es te paquete de medidas y planes, y a través

de la Ley de Economía Sostenible, cuyo pr imer ar t ículo del Tí tu lo Prel iminar



advier te del calado de es ta Ley: regular “ las reformas es tructurales necesarias”

para alcanzar un desarrol lo económico sostenible .

Un desarrollo económico sostenible basado, como establece el Art íc ulo 2

del Tí tu lo Prel iminar , en la economía sostenible, entendiéndose por ta l como

patrón, modelo de crecimiento, en el que se integran, como no podía ser de otra

manera, las t res d imensiones de la sostenibi l idad.

Así , la d imensión económica plasma los o bjet ivos marcados en la renovada

Agenda de Lisboa, por una economía productiva y competi t iva española. ; e l

empleo de cal idad, la igualdad de opor tunidades y la cohesión social , como

dimensión social ; y en cuanto a la d imensión ambiental , patrón o modelo d e

crecimiento que garant ice e l respeto ambiental y e l uso racional de los recursos

naturales. Y las t res d imensiones arropadas por la pr imera def in ición de

desarrol lo sostenible del Informe Brundtland in tergeneracional, del respeto de

las generaciones presentes por las fu turas .

De la misma manera, es tas tres d imensiones in tegradoras es tán presentes

también en los pr incipios por los que se guiarán las acciones de los poderes

públicos para impulsar la sostenibi l idad de la economía española.

Como hemos dicho , es ta Ley de Economía Sostenible forma par te de un

conjunto de reformas que es la Estrategia para la Economía Sostenible y, como

par te de es te “amplio y ambicioso programa modernizador” , es ta Ley también

puede ser objeto de reforma de cualquiera de s us ar t ículos que se considere

necesar io modernizar .

Así , todas las d imensiones de la sostenibi l idad se han vis to afectadas por

las reformas, s iendo la sostenibi l idad económica, con diez reformas, la que más

genera; la sostenibi l idad ambiental , con seis ; y cuatro reformas para la

sostenibi l idad social .

Nuestros esfuerzos se centran en el anál is is exhaust ivo de la d imensión

ambiental de es ta Ley, que desarrol la su Tí tu lo III a través de cuatro

capí tu los: Modelo energét ico sostenible , Reducción de emision es, Transpor te y

movil idad sostenible, y Rehabil i tación y Vivienda

Sin duda alguna, es tos re tos objeto de desarrol lo de este Tí tu lo III son

es tratégicos para la sostenibi l idad ambiental porque se ref ieren a sectores

c laves , como la energía, e l transpor te y la v ivienda, que t ienen, por las

emisiones que generan, una repercusión e incidencia muy importante en el



cuidado o deter ioro del medio ambiente , según se haga un uso y empleo de el los

apropiados o inapropiados.

La energía, según reconoce la es tra tegia Española sobre el Cambio

Climático y Energía Limpia (EECCyEL), es un elemento clave en el desarrol lo

económico y social , su t ransformación y consumo dan lugar a una importante

afección al medio ambiente y const i tuyen la pr incipal injerencia humana en el

s is tema cl imático, además de un consumo de recursos l imitados.

En este sentido, e l Capítu lo I propone un nuevo modelo energét ico que sea

económica, social y medioambientalmente sostenible. El ahorro y ef ic iencia

energét ica y las energías renovables , por un a par te , y la p lanif icación, por o tra,

const i tuyen la base sobre la que es tablecer ese modelo energét ico sostenible y,

por tanto , la mayoría de los ar t ículos de es te pr imer capítu lo giran en torno a

es tos dos objet ivos. Ahorro y ef ic iencia energét ica y ene rgías renovables en

I+D, en las empresas y en las Adminis traciones Públicas; p lanif icación

energét ica en la generación y redes de transpor te e infraestructuras.

A la vez, es te modelo energét ico t iene que ser sostenible también en el

marco de los compromisos in ternacionales de España en la reducción de

emisiones de los gases de efecto invernadero de nuestro país , y , de forma más

global, en la lucha contra e l cambio cl imático.

Así , todo el Capítu lo II g ira en torno al objet ivo de reducción de emisiones

de gases de efecto invernadero con el que España se ha comprometido a

contr ibuir en la lucha por e l cambio cl imático: no superar en un 15% los n iveles

1990, como año base, en el período comprendido entre 1990 y 2012. Sin

embargo, las emisiones to tales de CO2 equivalente en 2007 alcanzaron el

51,6%, según el Inventar io Nacional de Emisiones, por lo que se necesi ta

reducir un 37%. Para lograr esa reducción del 37%, el Gobierno piensa obtener

un 2% a través de los sumideros, y e l 35% restante a través de uno de l os

Mecanismos de Flexibi l idad que le permite e l Protocolo de Kyoto para la

reducción de emisiones, como es la compra de crédi tos de carbono.

El sector del t ranspor te , por su par te , t iene un papel protagonis ta en el

consumo de energía y en la emisión de g ases de efecto invernadero y

contaminantes, y es c lave, a la vez, para atender las necesidades sociales

crecientes y faci l i tar modelos de movil idad sostenible mediante su

reestructuración es tratégica. La Estrategia de Desarrol lo Sostenible de la UE



establece como objet ivo general , en materia de t ranspor tes sostenibles,

garant izar que nuestros s is temas de t ransporte respondan a las necesidades

económicas , sociales y medioambientales de la sociedad y , a l mismo t iempo,

reducir a l mínimo las repercusiones nega t ivas sobre la economía, la sociedad y

el medioambiente . Por su par te , la Estrategia Española de Desarrol lo Sostenible

es tablece como objet ivo pr incipal , en mater ia de movil idad sostenible ,

opt imizar energét ica y ambientalmente las necesidades de movil idad de las

personas y los f lujos de mercancías.

Todos los ar t ículos de es te Capítu lo III es tán comprometidos con la

sostenibi l idad del transpor te, económica, social y medioambientalmente, porque

el t ranspor te representa a lgo más de una cuar ta par te de las em isiones de gases

de efecto invernadero y su reducción es c lave para los objet ivos nacionales. El

t ranspor te por carretera es e l responsable del 85% de esas emisiones , con lo

cual debe de or ientarse hacia o tro t ipo de transpor te , tanto de mercancías como

de personas, más ef icaz como el transpor te por ferrocarr i l . La incorporación de

las nuevas tecnologías de ahorro y ef ic iencia energét ica y de energías

renovables a l sector del t ranspor te será fundamental para que sea ef ic iente y

energét icamente sostenible.

Finalmente, e l Capítulo IV, Rehabil i tación y vivienda, es motivo de

regulación normativa por formar par te del sector res idencial y per tenecer , a l

igual que el sector t ranspor te , a los sectores d ifusos en los que el control de sus

emisiones se hace más dif í c i l , a l no es tar las mismas sujetas a la Ley 1/2005,

que regula e l Régimen de Comercio de Derechos de Emisiones de Efecto

Invernadero.

Pero también es motivo de es ta regulación, porque la pol í t ica urbanís t ica

debe desarrol lar medidas para reducir las nece sidades de desplazamientos ,

abogando por la c iudad compacta f rente a los actuales d iseños urbanís t icos

dispersos . Se debe volver hacia una ciudad compacta y con mezcla de

act iv idades, que posibi l i te la movilidad al ternat iva, e l desplazamiento a p ié y e l

t ranspor te público.

A modo de conclusión, teniendo como marcos de referencia obl igada la

renovada Agenda de Lisboa, las Estrategias de Desarrol lo Sostenible de la

Unión Europea y de España, es ta Ley de Economía Sostenible, más que una ley

que apor te novedades o valor añadido en su dimensión medioambiental de la



sostenibi l idad, podr ía considerarse como un impulso normativo a es tas

es tra tegias a l dar les rango de ley, como prueba inequívoca de nuestro país por

seguir en la senda del desarrol lo sostenible

III . - Desarrol lo sostenible: utopía o real idad

El modelo de crecimiento actual , basado en la u ti l ización de los recursos

naturales de manera desproporcionada a su propia capacidad natural de

renovación, que no es capaz de lograr una igualdad social y d aña terr ib lemente

a su propio entorno ambiental , no puede ser duradero y otro modelo es posible.

Solamente, s i consiguiéramos disminuir la dependencia tan extrema de

España con respecto a los combust ib les fósi les , petróleo, gas y carbón,

tendr íamos un modelo más sostenible. Económicamente, porque rebajar íamos

nuestra factura energética; socialmente , porque habr íamos desarrol lado otras

a l ternat ivas renovables; y medioambientalmente, porque reducir íamos nuestras

emisiones de gases .

Luego una “economía sost enible” que cree “empleo verde” y respete e l

medioambiente para crecer es posible porque es una real idad, sostenible en sus

t res d imensiones.

1 .- Sostenibi l idad económica : Competi t ividad

Estamos comprobando personalmente, muy a pesar nuestro, los efectos de la

g lobal ización y su poder de destrucción de empleo en es tos dos úl t imos años de

cr is is económica mundial , sobre todo en los países desarrol lados. Sin embargo,

los efectos de la g lobalización también son posi t ivos, y en es te caso al t ra tarse

de Estados Unidos el efecto mediát ico los mult ip l ica, porque la Adminis tración

Obama s i tuó el empleo verde como motor de crecimiento de los p lanes de

recuperación económica. , dando el espaldarazo a es ta nueva economía verde,

especialmente l iderada por la ef ic iencia de la energía procedente de fuentes

renovables, la invest igación y desarrol lo de nuevas energías renovables.

Un año después de ese espaldarazo, la real idad de las energías renovables

conf irma que es posible crecer en época de cr is is , y más que el año anter ior .

Bloomberg Energy Finance, una de las f irmas anal is ta especial is ta en el

mercado de las renovables, publ icaba su informe sobre la invers ión en

renovables, en el que en base a la evolución del pr imer t r imestre de 2010,



mantiene que 2010 será un año récord para las nuevas invers iones en energías

l impias , que se s i tuarán entre 175.000 y 200.000 M$, c ifra super i or a los

162.000 M$ del año 2009. En España, la contr ibución de las energías

renovables a la sostenibi l idad y a la act iv idad económica de nuestro país es muy

s ignif icat iva, “ in crescendo” y de muy largo recorr ido en el fu turo .

Nuestras empresas española s han s ido capaces de obtener una ventaja

competi t iva de la energía , a pesar de la a l ta dependencia energét ica de España

de los combust ib les fósi les , y es ta competi t iv idad ha hecho que España sea una

referencia a n ivel mundial en energías renovables y nues tras empresas es tén en

todo el mundo. Pero es que nuestras energías renovables no sólo exportan su

tecnología al res to del mundo, s ino que también, a traen invers iones en el sector .

Así , según el informe de Ernst & Young, Energy Country At trat iveness Indic es,

España ocupa la sexta posición mundial entre los mejores países para inver t ir

en energías renovables, s iendo la energía termosolar una referencia para los

inversores, sólo por detrás de Estados Unidos.

En cuanto a c ifras de inversión, la pol í t ic a de cohesión de la Unión

Europea para e l per íodo 2007 -2013 dest ina 9.000 M€ al desarrol lo de la energía

renovable y mejora de la ef iciencia energét ica; e l Plan de Ef iciencia y ahorro

para los 333 edif ic ios de la Adminis tración General del Estado supondrá una

invers ión de 2.350 M€; el Programa de Invers iones en Infraestructura para el

Transpor te Sostenible movil izará 17.000 mil lones de euros en invers iones en

los próximos dos años; y e l Plan Integral del Vehículo Eléctr ico tendrá un coste

de 590 M€ para alcanzar la c ifra de 250.000 vehículos e léctr icos en 2014.

Sostenibi l idad social : Empleo

La incorporación de la Estrategia de Lisboa, la renovada en el 2006, por e l

empleo y la competi t iv idad, en la Estrategia Europea de Desarrol lo Sost enible

ha favorecido , s in duda, la creación de empleo en toda Europa aprovechando la

complementar iedad y las s inergias que puedan desencadenar las pol í t icas de

medio ambiente y de empleo. A la vez, e l empleo digno y verde vincula

ef icazmente los objet ivos de desarrol lo del Mi lenio 1, reducción de la pobreza,

y 7 , protección del medio ambiental .

Según el Informe “Clean Economy, Living Planet -build ing s trong clean

energy technology industr ies”, la industr ia de las energías renovables, en el año



2020, facturará 1,6 bi l lones al año y se conver ti rá en el tercer sector industr ia l ,

t ras automóviles y e lectrónica. En el año 2007, las tecnologías re lacionas con

las energías l impias tuvieron un volumen de ventas de 630.000 M€, más que

toda la industr ia farmacéutica mundial

En España, por ejemplo, la cogeneración empleaba en 2009 a 4.500

t rabajadores, tenía una facturación de 3.800M€ y, con la act iv idad asociada,

más de 20.000M€. Los empleos en el sector eól ico, para el año 2012 , serán de

32.000 puestos d irectos y 25.00 indirectos. Por o tra par te, e l Plan de Ef iciencia

y ahorro en los edif ic ios de la Adminis tración General del Estado supondrá la

creación directa e indirecta de 50.000 empleos .

La creación y desarrol lo de las empresas de servicios de ef ic iencia

energét ica se van a mult ip l icar , al amparo de los objet ivos de reducción de

emisiones en los que la ef ic iencia jugaba un papel pr ior i tar io. Nacidas bajo la

d irect iva europea 2006/32/EC, es tas empresas se encargarán de la gest ión

energét ica , del mantenimiento de las ins talaciones, real ización de obras de

mejora y renovación de las ins talaciones, y de soluciones vinculadas a las

energías renovables. Ya exis ten varias asociaciones en nuestro país que agrupan

a muchas de es tas empresas emergentes.

Las energías renovables son creadoras de empleo verde en todo el mundo, y

t ienen además un valor añadido en la generación de empleo local porque todas

es tas inversiones lo hacen en capita l humano, y, por naturaleza, son además

invers iones muy local izadas en una zona que favorecen la economía de los

pueblos y de las regiones, f i jando la cohesión del terr i tor io.

Los argumentos a favor de la nueva economía verde s iguen s iendo, pues ,

evidentes también para la sostenibi l idad social puesto que las rentas s irven para

reducir la pobreza, por consigu iente, la cal idad de vida y bienestar de los

c iudadanos aumenta.

2 . - Sostenibi l idad medioambiental : Reducción emisiones GEI

La ef ic iencia y las energías renovables son los p i lares y las pr ior idades de

la sostenibi l idad porque son las dos formas de luchar contra e l cambio

cl imático, en el cual e l mundo está inmerso, implicado y comprometido, una

par te del mundo más que otra. El cambio de act i tud de Estados Unidos ante e l

cambio cl imático puede considerarse que tuviera , s i no más, igual repercusión



mediát ica que los p lanes de recuperación económica de Obama, por cuanto

s ignif icó un espaldarazo a los compromisos mundiales asumidos en la reducción

de las emisiones de gases , y abría la puer ta a una posible ra t if icación del

Protocolo de Kyoto. La pol í t ica de Estados Unidos sobre el cambio cl imático da

un nuevo rumbo al Medio Ambiente del p laneta porque admite , por pr imera vez,

los efectos del CO2, y e l informe de la Agencia de Protección Medioambiental

concluye que los gases de efecto invernadero son un pel igr o para la salud y el

b ienestar públicos, que provocará graves desastres naturales y que el aumento

de la temperatura supone una ser ia amenaza contra la segur idad nacional.

Y este espaldarazo lo ra t if ica también el Informe de la Agencia

Internacional de l a Energía , World Energy Outlook 2009 , y su convers ión al

credo verde, para sorpresa de toda la comunidad in ternacional por su apoyo a

las energías renovables . Así , en un hor izonte del 2030 y con un objet ivo claro

de que la temperatura media del planeta no se incremente en más de 2 grados

cent ígrados por encima de los n iveles preindustr ia les , la invers ión durante e l

per íodo 2010-2030 se e levará a 7 ,12 Bil lones de euros.

En España, e l desarrol lo de la e lectr ic idad proveniente de fuentes de

energía renovable ha tenido resul tados espectaculares en cuanto al aumento de

potencia instalada y de penetración en el mix energét ico, a lcanzando un máximo

his tór ico del 40% en mayo de es te año. Esto s ignif ica que se ha reducido el

coste de la factura, pero, sobre todo y es to es lo más importante, se han

reducido las emisiones de gases de efectos invernadero al ser menores las

importaciones de combust ib les fósi les .

3 . - El Futuro: un mundo sostenible Como acabamos de comprobar, e l Planeta ha

elegido el camino de la sosten ibi l idad para crecer . Sin duda, en cuarenta años

habrán s ido muchas las frustraciones, s in ir más lejos la úl t ima de Copenhague,

muchas las desavenencias, los aplazamientos, mucha, demasiada algunas veces,

lent i tud en la apl icación de lo acordado en las co nferencias, pero ya no hay

vuel ta a trás . Son muchas las medidas consensuadas después de horas de

debates , son muchas las es tra tegias puestas en marcha, son muchos los fondos,

pr ivados y públicos , inver t idos , son muchas la i lus iones de bastantes para

seguir avanzando hacia la sostenibi l idad. Por eso no hay vuel ta a trás. Ahora

mismo estamos en pleno proceso de t ransición: de un modo hacia un modelo de



producción y consumo, de los combust ib les fósiles a las energías renovables, de

las tecnologías de baja emis ión o l impias a las tecnologías puras; de un

desarrol lo insostenible a un desarrol lo sostenible. Cuanto antes hagamos esa

t ransición, mejor será para e l p laneta .

Y cuanto antes mejor , porque con estas fuentes l impias de “baja emisión o

de carbón l impio” estamos asumiendo el papel muy predominante aún en la

Tierra de los combust ibles fósi les , dando por hecho que el consumo fósi l aún

permanecerá por mucho t iempo en nuestros hábi tos de consumo. No vale , como

se hace en la actual idad, argumentar que mientras las tecnologías puras, f rente

a las l impias , se abren camino, avanzan y se desarrol lan en un hor izonte del año

2020-2030, se han de emplear las tecnologías fósi les , de baja emisión o l impias.

Ahora más que nunca, la Invest igación, e l Desarrol lo y la innova ción t ienen que

centrarse totalmente en el desarrol lo de las tecnologías puras , para que las

energías renovables ajusten cuanto antes sus costes de producción y sust i tuyan

lo antes posible los combust ib les fósi les .

Muy pronto, en es te mismo año 2010, Eur opa pondrá en marcha su

“Estrategia Europea 2020” y la apl icará a todos los Estados miembros, con

nuevas direct ivas y reglamentos que cada uno de nosotros tendremos que

desarrol lar en nuestros terr i tor ios. Esta nueva es trategia conducirá a Europa

durante los próximos diez años hacia un “crecimiento inteligente , sostenible e

incluyente” , que será más ef ic iente en la u t i l ización de los recursos naturales,

más verde, que favorecerá la creación de empleo y permit i rá una cohesión

económica, social y terr i tor ia l más justa de Europa.

El l iderazgo de España, en el sector de las Energías Renovables, la s i túan

en una excelente posición a n ivel mundial , tanto para promover es ta v ía de

react ivación económica en un plano local y regional, como para la consecución

de ventajas competi t ivas en el contexto europeo y mundial . Aparecerán nuevas

opor tunidades que potencien los recursos endógenos y permitan desarrol lar

nuevas fuentes de energía sostenible , que crearán yacimientos de empleo verde

y fomentarán la “economía de la b iodivers idad”.

A nadie le es ajeno ya el medio ambiente porque es tá re lacionado con los

contenedores de dis t intos colores que nos encontramos en las puer tas de

nuestras casas, con las bombil las que ut i l izamos, con los molinos de viento que

se a lzan en medio del campo, con las p lacas solares de los tejados de las



viviendas o del suelo, con los coches que se l laman ahora híbr idos o los

autobuses biocombust ibles ; es decir , objetos que es tán con nosotros, que forman

par te ya de nuestro paisaje , que ut i l izamos cotid ianamente, pero de los que no

somos conscientes de su sostenibi l idad ambiental , económica o social .

Este es e l papel que se les exige a los gobiernos: la información y

formación ambiental como instrumentos para conver t i r a l c iudadano en un

al iado ambientalmente act ivo, y la par t ic ipación de los ciudadanos en la toma

de decis iones que afecten a sus entornos; desde es tos n iveles , crear la

conciencia colect iva sostenible será más fáci l . El desarrollo sostenible t iene,

def in i t ivamente, que desarrol lars e desde muchos desarrollos sostenibles, tantos

como la Agenda21 Local pueda recoger, tantas como personas haya porque será

la implicación individual en un compromiso colect ivo hacia la sostenibi l idad de

un planeta , e l desarrol lo sostenible de nuestro propi o medio, económico, social

y medioambientalmente más justo .

“El desarrol lo sostenible no es sólo una opción s ino un imperat ivo […]

to talmente fact ib le. Requiere un gran cambio en las prioridades de los

gobiernos y de las personas, debido a que implica la in tegración plena de la

d imensión ambiental dentro de las pol í t icas económicas y la toma de decis iones

en todos los campos de la act iv idad, y un gran despl iegue de recursos humanos

y f inancieros a escala nacional e internacional. Esta al ianza global es esencial

para que la comunidad mundial emprenda un nuevo camino hacia un fu turo

sostenible , seguro e iguali tar io a medida que avanzamos hacia el s ig lo XXI”

Mauride F. Strong, Secretar io General de la Conferencia (Abril , 1992) .


EXPLORAÇÃO DE PETRÓLEO EM ÁGUAS INTERNACIONAIS EM FACE

DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL: A TUTELA

CONSTITUCIONAL DO MEIO AMBIENTE E A CONTRIBUIÇÃO

BRASILEIRA

PE D R O LU CA S D E MOU R A SOA R E S

Bacharel em Dire i to – UFRN. Mes t rando em Dire i to Const i tuc ional – UFRN. Nata l ,

RN, Bras i l .

pedrolucasdms@gmai l .com

PA T R ÍC I A BOR B A V I L LA R GU IM A RÃ E S

Doutora em Recursos Natura i s - UFCG. Pro fessora do curso de Dire i to – UFRN/PRH-

ANP/MCT nº . 36 . Nata l , RN, Brasi l .

pat r ic [email protected]

YA N KO MAR C I U S ALE NC A R XA VI ER

Doutor em Dire i to – Univers i ta t Osnabrück . Pro fessor do curso de Dire i to –

UFRN/PRH-ANP/MCT nº . 36 . Nata l , RN, Brasi l .

ymxavie r@ufrnet .br ; yanko .xavie r@gmai l .com

O Direi to Ambiental tem, mais do que qualquer outro ramo do Direi to, o

condão de def in ir d irei tos e obr igações não apenas para as gerações presentes,

mas também se presta a tu telar s i tuações vindouras , das quais par t ic iparão as

fu turas gerações. Nesse cont exto se inserem os pr incípios do desenvolvimento

sustentável e da equidade in tergeracional, prescr i tos no ar t . 225 da

Const i tu ição da República Federativa do Brasi l (1988) . Entretanto, a lém da

proteção const i tucional do meio -ambiente, a doutr ina aponta a n atureza

t ransnacional da tu tela ambiental e seu caráter universal . A necessidade de

proteção in ternacional ambiental , inclusive como meio efet ivador do direi to ao

meio ambiente ecologicamente equi l ibrado, se ref le te nos diversos acordos

bi la terais e mult i l a terais celebrados pelo Brasil . Tal quadro se amplia quando

trazemos à bai la a questão da exploração de petróleo em águas in ternacionais ,

uma vez que ta l a t ividade econômica é potencialmente danosa ao meio

ambiente, sobretudo aos recursos hídr icos . A explo ração de recursos naturais





P E D R O L U C A S D E M O U R A S O A R E S ; P A T R Í C I A B O R B A V I L L A R G U I M A R Ã E S &

Y A N K O M A R C I U S A L E N C A R X A V I E R


em águas internacionais tem tutela previs ta na Convenção das Nações Unidas

sobre o Direi to do Mar, concluída em Montego Bay (1984). As proposições da

refer ida Convenção somadas ao ordenamento in terno de cada Estado dever iam

ser complementares, reforçando a proteção ambiental . Tendo em vis ta que a

Terra é um sis tema fechado onde não há ainda métodos suf ic ientemente

ef icazes capazes de dar f im aos dejetos provenientes de at iv idades industr ia is ,

como a exploração de recursos naturais em águas in ternacionais , notadamente o

petróleo, a poluição é prat icamente inevi tável . À medida que nos

famil iar izamos com os instrumentos in ternacionais ambientais de maneira

s is temática, observamos que não há referências formais à poluição e seus

mecanismos de prevenção e controle . Sendo ass im, o presente es tudo pretende

anal isar de que maneira pode um Estado proteger const i tucionalmente o direi to

ao meio ambiente ecologicamente equi l ibrado caso o dano ambiental ocorr ido

em águas internacionais ou de per spect ivas t ransnacionais venha a inf luenciar

seu terr i tór io. Para tanto, u t i l izamo -nos da exper iência brasi le ira no que diz

respei to à proteção ambiental , da anál ise de instrumentos internacionais e

nacionais correlatos ao tema, a lém de exploração bibl iogr áf ica e documental

d iversa. Concluímos que é possível ins t i tucionalmente ao Estado proteger o

d irei to ao meio ambiente a part i r de sua car ta const i tucional u t i l izando -se dos

acordos in ternacionais de forma suplementar às suas disposições in ternas , dada

a impossibil idade de fronteir ização ambiental . Em adendo, devem os Estados

Nacionais além de conclamarem a comunidade in ternacional a proteger ao meio

ambiente com tratados mais sól idos e ins t i tu ições mais ef ic ientes que atendam

às necessidades do mundo conte mporâneo.

Palavras-chave: águas in ternacionais , proteção ambiental , petróleo,

desenvolvimento sustentável .

E X P L O R A Ç Ã O D E P E T R Ó L E O E M Á G U A S I N T E R N A C I O N A I S E M F A C E D O D E S E N V O L V I M E N T O

S U S T E N T Á V E L : A T U T E L A C O N S T I T U C I O N A L D O M E I O A M B I E N T E E A C O N T R I B U I Ç Ã O B R A S I L E I R A


INTRODUÇÃO

O Direi to Ambiental possui, indubitavelmente, a caracter ís t ica de def inir

d irei tos e obr igações não apenas para as gerações conte mporâneas, mas também

se presta a tu telar s i tuações vindouras , das quais par t ic iparão as fu turas

gerações . É então que fazemos alusão ao princípio da equidade

in tergeracional 1.

O pr incípio inser ido na Const i tu ição Brasi le ira, que surge como

desdobramento do pr incípio do desenvolvimento sustentável 2, ins ta-nos a ver o

meio ambiente como um legado, deixado pelas gerações passadas às gerações

presentes. Essas têm, por sua vez, a faculdade de usufruir deste legado, mas a

responsabi l idade de passá - lo adiante às gerações futuras de maneira a permit i r

a igualdade de acesso aos recursos naturais e a qualidade deste e suas

benesses , em condições não aquém das recebidas.

Muito embora as bases desse pr incípio encontrem azo em instrumentos

in ternacionais 3, es tá prev is to normativamente em nossa Car ta Magna, no ar t .

225, caput , conforme segue:

Art . 225. Todos têm direi to ao meio ambiente ecologicamente

equi l ibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qual idade

de vida, impondo-se ao Poder Público e à colet iv idade o dever de

defendê- lo e preservá- lo para as presentes e fu turas

gerações . [gr ifamos]

1 WEISS, Edith Brown. Intergenerational equity: a legal framework for global environmental change.

In: WEISS, Edith Brown. Environmental change and international law: new challenges and

dimensions. Estados Unidos: United Nations University Press, 1992. Disponível em:

< http://www.unu.edu/unupress/unupbooks/uu25ee/uu25ee0y.htm#12. intergenerational equity: a legal

framework for global environmental change > Acesso em: 3 de maio de 2010.

2 O Relatório Brundtland, publicado em 1987, foi elaborado pela Comissão Mundial sobre Meio

Ambiente e Desenvolvimento da Organização das Nações Unidas, que o definiu como “o

desenvolvimento que responde às necessidades do presente sem comprometer as possibilidades das

gerações futuras de satisfazer suas próprias necessidades.” FERREIRA, Gustavo Assed.

Desenvolvimento sustentável. In: Análise da ordem jurídica brasileira sob a ótica do desenvolvimento.

São Paulo: Singular, 2005. p.83.

3 Preâmbulo da Carta das Nações Unidas; Preâmbulo da Declaração Universal dos Direitos Humanos;

Preâmbulo da Convenção sobre Zonas Úmidas de Importância Internacional, de 1971; Conferência de

Estocolmo, de 1972 (Princípio 6º); Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, de

1992 (princípio 3º); Preâmbulo da Convenção sobre Diversidade Biológica, de 1992.




Da atenta le i tura do ar t . 225 da Const i tu ição Federal , é possível observar

que o direi to ao meio ambiente é dest inado a todos , sem dis t inção 4. Claro que o

ar t igo em questão visa à proteção const i tucional do meio ambiente dentro das

fronteiras brasi le iras , dentro do espaço dest inado à sua jur isdição e àqueles

que são submetidos ao ordenamento jur íd ico pátr io. Entretanto , a doutr ina

aponta de forma acer tada “a natureza t ransnacional da tu tela ambiental e do

caráter universal das necessidades de tu tela ambiental” 5. Desta maneira,

evidencia-se , pois , a necessidade de convergência complementar das

d isposições de direi to in terno, de ordem const i tucional ou não, e de direi to

in ternacional para a proteção completa e ef icaz do meio ambiente.

2 PROTEÇÃO AMBIENTAL NA CONSTITUIÇÃO BRASILEIRA DE 1988

Muito embora nosso s istema const i tucional e , juntamente com ele, todo o

ordenamento jur íd ico in terno tenha passado, com o caminhar do s anos, por

severas mudanças e a lguns grandes avanços, o Direi to Ambiental teve um

desenvolvimento à parte d isso tudo. Apenas em 1981, após décadas de lacuna

no que diz respei to à proteção ambiental , com apenas algumas le is que

dispunham sobre a matér ia , como o Código Florestal (1965) e a Lei de

Proteção à Fauna (1967) e d iante do surgimento das primeiras d iscussões no

cenár io in ternacional, é que foi lançada a Lei de Polí t ica Nacional do Meio

Ambiente – Lei 6 .938/81. E, f inalmente, com a Const i tuição de 19 88, essa

preocupação com proteção ambiental fo i reaf irmada, mostrando que a ordem

jur íd ica se vol tava para uma nova fase, em que a valor ização do meio ambiente

ganha novo enfoque.

Os modelos const i tucionais ambientais possuem nuances e caracter íst icas

semelhantes e que, tomando-as por base, i rão informar todo o s is tema

normativo infraconst i tucional . O pr imeiro deles ser ia a adoção de uma

compreensão s is têmica do meio ambiente, o que def inir ia um t ratamento

jur íd ico das par tes a par t ir do todo. Outro ponto a ser levantado é que o

s is tema const i tucional assume um compromisso ét ico de manutenção da terra e

4 CANOTILHO, José Joaquim Gomes; LEITE, José Rubens Morato (orgs.). Direito Constitucional

Ambiental Brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2007, pp. 105-107.

5 DIMOULIS, Dimitri. MARTINS, Leonardo. Teoria Geral dos Direitos Fundamentais. São Paulo:

Editora Revista dos Tribunais, 2007, p. 96.




sua biodivers idade – ou seja, a preservação de recursos para as gerações

futuras pautado no pr incípio da equidade in tergeracional – como descr i to no

ar t . 225 da CF. Vê-se, a inda, a repaginação do direi to à propr iedade, mas dessa

vez pautado sob a sustentabi l idade, tornando -o mais adequando aos princípios

da proteção ambiental . Há ainda que se fa lar no ‘ due process ambiental’ ,

concei to levantado por Antonio He rman V. Benjamim 6, cuja def in ição é

del ineada a par t i r da necessidade de processos decisórios transparentes e

idôneos, e que para isso necessi ta de to tal aber tura para a par t ic ipação da

sociedade, como nas audiências públicas, e troca de informações de qua lquer

sor te . Por f im, revestem-se as novas const i tu ições de uma preocupação com a

implementação e ef icácia das d isposições correlatas ao meio ambiente e sua

proteção, indicando no corpo do texto já a lguns direi tos e deveres 7. Tal

preocupação com a proteção ambiental , hoje empenhada por boa par te dos

textos consti tucionais , inst i tu i -se como ref lexo de uma campanha in ternacional

pela preservação do meio ambiente que surge cerca de cinco décadas atrás . As

problemáticas decorrentes do aquecimento global e das m udanças cl imáticas

passam paulat inamente a fazer par te da agenda in ternacional e passaram a

fundamentar a cr iação de organizações in ternacionais para tra tar de suas

matér ias. A Organização das Nações Unidas para Educação, Ciência e Cultura

(UNESCO 8) , cr iada em 1946, a té a década de 1970 foi o pr incipal órgão da

Organização das Nações Unidas (ONU) a debater assuntos diretamente l igados

às causas ambientais , e mesmo diante da ausência de relação direta com a

temática, deu or igem a documentos de grande relevân cia e importantes, como a

Conferência das Nações Unidas para a Conservação e Uti l ização dos

Recursos , em 1949; a Conferência Intergovernamental para Uso e Conservação

Racionais dos Recursos da Biosfera , em 1968; a Convenção sobre Zonas

Úmidas de Importância Internacional , em 1971.

A preocupação com as causas ambientais cresceu em progressão

geométr ica. Em 1968, uma proposta do Conselho Econômico e Social das

6 BENJAMIM, Antonio Herman V. Os princípios do estudo de impacto ambiental como limites da

discricionariedade administrativa. Revista Forense, v. 13, p. 34, 1992. 7 Características apontadas em CANOTILHO, José Joaquim Gomes; LEITE, José Rubens Morato

(orgs.). Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2007, pp. 66-67

8 Em inglês, United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization.




Nações Unidas (ECOSOC) convocou uma reunião a f im de def inir d iretr izes

para solver os pr incipais problemas que preocupavam a comunidade

in ternacional à época, notadamente a poluição do ar e a chuva ácida. Decidiu -

se, então, convocar a Conferência de Estocolmo sobre o Meio Ambiente

Humano 9, pr imeira grande conferência organizada pela ONU para tra tar de

modo específ ico sobre questões ambientais , e que ocorreu em 1972. Na

Declaração f inal da Conferência, foram elencados os pr incípios que devem

guiar a preservação do meio ambiente e conservá - lo para usufruto das gerações

futuras . Firmava-se aí na ordem internacional o princípio do desenvolvimento

sustentável , pr incípio que ser ia posit ivado e encar tado na Const i tu ição

brasi le ira, em 1988.

Entretanto, uma preocupação surge diante da nova conjuntura internacional

e o surgimento de novos fatos sociais e novas tecnologias. Diante da

exploração de recursos naturais em águas in ternacionais , notadamente petróleo

(at iv idade potencialmente poluidora) , há a possibi l idade de apl icação de

disposições const i tucionais a lém das f ronteiras do Estado a f im de promover a

proteção ambiental dentro (e , eventualmente, fora) de suas f ronteiras?

3 A EXPLORAÇÃO DE RECURSOS NATURAIS EM ÁGUAS

INTERNACIONAIS E A TUTELA AMBIENTAL

A Convenção das Nações Unidas sobre o Direi to do Mar, concluída em

Montego Bay, Jamaica, em 10 de dezembro de 1982, promulgada e incorporada

ao Direi to brasi le iro pelo Decreto nº . 1 .530, de 22 de junho de 1995, t raça as

pr incipais disposições e concei tos acerca do Direi to Marí t imo internaci onal.

É a Convenção de Montego Bay que divide e del imita as extensões das

áreas marí t imas, e para o pleno entendimento do presente ensaio, faz -se

necessár ia a exposição dos seguintes concei tos: mar terr i torial , que é a fa ixa

marí t ima adjacente ao terr i tó r io do Estado medindo 12 milhas náut icas; zona

contígua , que compreende a fa ixa de mar em que o Estado poderá exercer

medidas de f iscal ização necessár ias a evi tar e repr imir às infrações às le is e

regulamentos no seu terr i tór io e mar terr i tor ia l , não poden do exceder às 24

9 ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Conferência de Estocolmo sobre o Meio Ambiente

Humano, de 1972.




milhas náuticas 10; zona econômica exclusiva , que é uma zona s i tuada além do

mar terr i tor ia l e a es te adjacente, sujei ta ao regime jur íd ico específ ico, onde o

Estado costeiro tem direi tos de soberania para f ins de exploração e

aprovei tamento , conservação e gestão dos recursos naturais , a lém de es tar sob

sua jur isdição nos termos da Convenção, tendo como l imi te externo o valor de

200 milhas náut icas 11; plataforma continental , que compreende o le i to e o

subsolo das áreas submarinas que se es tend em além do seu mar terr i tor ia l , em

toda a extensão do prolongamento natural do seu terr i tór io terres tre, a té ao

bordo exterior da margem continental , cujo l imite também é de 200 milhas

submarinas 12; alto mar ou águas in ternacionais , ser iam as águas além das

águas terr i tor ia is , cuja c irculação é l ivre por quaisquer Estados, costeiros ou

não, nos termos do ar t . 87 da Convenção, que ainda es tabelece, no ar t . 89, que

nenhum Estado pode legi t imamente pretender submeter qualquer par te do al to

mar à sua soberania.

É também na Convenção de Montego Bay que es tá regulamentada a

exploração de recursos naturais em águas internacionais , cujas d isposições

constam na Par te XI, Seção 3 – Do Aproveitamento dos Recursos da Área 13.

Nessa mesma Par te da Convenção de 1982, o ar t . 136 coloca a Área como

patr imônio comum da humanidade e , poster iormente, o ar t . 140 dispõe que as

a t iv idades desenvolvidas na Área devem ser fe i tas em benef ício da

humanidade.

Muito embora haja a previsão legal para o aprovei tamento e exploração de

recursos em águas internacionais , ta l exploração ainda não se concret izou,

es tando em fase de pesquisas. Entretanto , em anos recentes, o Brasi l tem

l iderado as pesquisas e in iciat ivas regionais para o es tudo do Atlânt ico

Sudoeste como componente regional do Programme on Ocean Science in

10

Esse número já deverá compreender as 12 milhas náuticas contadas do mar territorial a partir da linha

de base, conforme art. 33 da Convenção.

11 Esse número já deverá compreender as 12 milhas náuticas contadas do mar territorial a partir da linha

de base, bem como das 12 milhas da zona contígua, conforme art. 57 da Convenção.

12 Aos Estados cujos limites da plataforma continental excedam essas 200 milhas submarinas, a

Convenção estabeleceu a Comissão de Limites da Plataforma Continental, que irá regulamentar as

questões acerca dos limites exteriores das plataformas continentais dos países requerentes deste direito.

13 Segundo o art. 1º da Convenção, ‘Área’ significa o leito do mar, os fundos marinhos, e o seu subsolo

além dos limites da jurisdição nacional.




Relat ion to Non Living Resources (OSNLR), um estudo global compart i lhado

com a Intergovernmental Oceanographic Commission , da UNESCO (IOC

UNESCO) e com a Divis ion of Ocean Affairs and Law of the Sea

(UNDOALOS) 14.

Essas pesquisas se jus t if icam e se tornam mais palpáveis quando, a l iado a

esse fa to, tomamos em conta o incremento dos métodos de exploração de

petróleo e de outros recursos na modalidade off-shore 15 pelo Brasil com o

advento da camada pré -sal16, podendo esta chegar a cerca de 7 mil metros de

profundidade, como é o caso da Bacia de Santos, no campo Tupi , que se est ima

ser uma das maiores reservas do mundo 17. A possibi l idade de exploração em

grandes profundidades por empresas brasi le iras como a Petrobras 18 coloca-nos

em nova perspect iva, uma vez que torna mais próxima, e cada vez mais real , a

possibi l idade de exploração em águas in ternacionais , onde há a maior

concentração de águas ul traprofundas 19, a par t ir do desenvolvimento de

tecnologias desta magnitude.

Porém, a exploração de recursos naturais em águas in ternacionais ,

sobretudo a exploração de hidrocarbonetos (como o petróleo) , poderá gerar

efei tos danosos à b iota marinha. As at iv idades de exploração e produção de

petróleo são sabidamente potencialmente dano sas, e como já supramencionado,

não há a possibi l idade de ausência de poluição, pr incipalmente quando se tra ta

14

ISA. International Seabed Authority. Disponível em: < http://www.isa.org.jm/es/node/479> Acesso

em: 05 de maio de 2010.

15 Operado ou que se localiza no mar. FERNÁNDEZ, Eloi Fernández y, PEDROSA JUNIOR, Oswaldo

A., PINHO, António Correia de. Dicionário do Petróleo em Língua Portuguesa: exploração e produção

de petróleo e gás. Lexikon: PUC-Rio, 2009, p. 328.

16 Reservas petrolíferas, que caracterizam novas fronteiras exploratórias e que se encontram em camada

de sal abaixo do leito marinho (abaixo das camadas pós-sal e sal), em lâmina d’água de grande

profundidade (por exemplo, entre 1,5 mil e 3 mil metros e soterramento entre 3 mil e 4 mil metros).

FERNÁNDEZ, Eloi Fernández y, PEDROSA JUNIOR, Oswaldo A., PINHO, António Correia de. Op.

Cit., p. 382,383.

17 PETROBRÁS. Os desafios de Tupi. Disponível em: < http://www2.petrobras.com.br/ri/port/

DestaquesOperacionais/ExploracaoProducao/CampoTupi.html > Acesso em: 11 de Maio de 2010.

18 PETROBRÁS. Cada vez mais fundo. Disponível em: < http://www2.petrobras.com.br/presal/cada-

vez-mais-fundo/> Acesso em: 11 de Maio de 2010.

19 Águas oceânicas situadas em áreas com lâmina d’água, em geral, acima de 1.500m. FERNÁNDEZ,

Eloi Fernández y, PEDROSA JUNIOR, Oswaldo A., PINHO, António Correia de. Op. Cit., p. 13.




desse t ipo de at iv idade. Logo, havendo a certeza do dano ambiental , se não

respei tados os l imites do mínimo tolerável , constatar -se-á a ocorrência do dano

ambiental colet ivo , do dano ao própr io meio ambiente 20 como at iv idade les iva

passível de reparação, ass im como do dano ambiental ref lexo , caso os efei tos

nocivos do dano ambiental ocorr ido cheguem às áreas de jur isdição nacional e

seu l i toral e a t injam às esferas individuais , de pessoas f ís icas ou jur íd icas

(como efei tos adversos à a t iv idade econômica) . E se tra tando de área onde não

há jur isdição de quaisquer Estados, como deverá a comunidade in ternacional

proceder para perquir ir a reparação do da no? Como os Estados poderão, então,

resguardar-se const i tucionalmente de que seus terr i tór ios sejam at ingidos?

O ar t . 139, que aduz a responsabi l idade dos Estados por danos ocorr idos na

Área, e o ar t . 151, que del ineia as pol í t icas de produção caso algum Estado

Par te deseje explorar na Área, quer por in termédio de empresas es ta ta is ou por

pessoas f ís icas ou jur ídicas que possuam a nacional idade dos Estados Par tes ou

se encontrem sob o controle efet ivo desses Estados ou dos seus nacionais , são

ref lexos claros de ar t igos da Car ta Consti tucional brasi le ira 21 na ordem

internacional e que só com a junção de ambos os instrumentos legis la t ivos

pode-se haver a efetiva proteção ambiental .

4 PROTEÇÃO CONSTITUCIONAL AMBIENTAL NO ÂMBITO

INTERNACIONAL (?) E O TRANSCONST ITUCIONALISMO

Muito embora a Const i tu ição brasi le ira traga expresso em seu texto o

direi to ao meio ambiente ecologicamente equi l ibrado para as gerações

presentes e fu turas e garanta a proteção ambiental (ar t . 225 da CF) , ta is

d isposições tornam-se inócuas e sem valor , perdidas no espaço jur íd ico,

quando o dano ambiental ocorre fora de seu terr i tór io e jur isdição, não

podendo a força normativa da Const i tu ição se sobrepor às a t iv idades nocivas

ao ambiente . Dessa maneira, como forma de garant ir a proteção amb iental

proposta no texto const i tucional, a Const i tu ição deve se valer dos acordos

in ternacionais f irmados pelo Estado (brasi leiro, no caso em estudo) bem como

das instâncias in ternacionais a que se submete a f im de fazer v igorar as suas

20

Conforme dicção do art. 145 da Convenção das Nações Unidas sobre Direito do Mar.

21 São exemplos o art. 4º, IX; o art. 170, VI; e o art. 225, caput.




disposições, como forma de extensão do texto Const i tucional. Tal fa to es tá em

perfei ta consonância com o ar t . 4ª , IX bem como com o ar t . 5º , §§ 2 e 3 da

Const i tu ição Federal , onde as instâncias nacionais e in ternacionais colaboram

entre s i , com o objet ivo de proteger e torna r ef icaz os d irei tos presentes no

Texto Consti tucional.

Em contrapar t ida, com o fenômeno da desfronteir ização do direi to,

sobretudo no que diz respei to ao direi to ambiental , questões como as

levantadas acima tornam-se cada vez mais d if íceis de serem resol vidas.

Problemas jur íd icos específ icos são enfrentados concomitantemente por

d iversas ins tâncias decisór ias , podendo ser uma única violação de direi tos

ju lgada por cor tes const i tucionais , internacionais , es trangeiras ou

supranacionais e não raro poderá hav er choques entre as decisões que

resul tarem desses d iferentes ju lgamentos . Podemos identif icar hoje que foram

cr iados vár ios centros de poder , que não possuem qualquer grau de hierarquia,

e juntamente com esse desnível todo e essa fa l ta de comunicação vem também

a insegurança jur íd ica.

É nesse ponto que aduzimos à teor ia do Transconst i tucional ismo,

desenvolvida pelo consti tucional is ta brasi le iro Marcelo Neves, que em resumo

consis te no entrelaçamento de ordens jur íd icas d is t in tas, tanto es tatais como

transnacionais , in ternacionais e supranacionais – de todos os n íveis – em torno

de problemas coincidentes, mas de natureza const i tucional (problemas de

direi tos fundamentais e l imitação de poder) que são discut idos ao mesmo

tempo por t r ibunais de ordens diversa s22. Onde queremos chegar? Marcelo

Neves af irma que o melhor modelo a ser adotado a f im de que problemas

jur íd ico-const i tucionais de direi tos fundamentais – como a proteção ao meio

ambiente – possam ser solucionados de maneira sat isfatór ia ser ia o modelo de

entrelaçamento transversal entre ordens jur íd icas, um “modelo de ar t iculação”,

de maneira que todas as ordens juríd icas envolvidas no processo sejam capazes

de se renovarem permanentemente mediante o aprendizado com as exper iências

de ordens jur íd icas in teressadas na solução dos mesmos problemas jur íd ico -

const i tucionais 23.

22

Para maiores informações, Cf. NEVES, Marcelo. Transconstitucionalismo. São Paulo: Martins

Fontes, 2009, pp. 115-234.




CONSIDERAÇÕES FINAIS

Concluímos, por tanto, que é possível ins t i tucionalmente ao Estado proteger

o d irei to ao meio ambiente a par t ir de sua car ta const i tucional u t i l izando -se

dos acordos internacionais de forma suplementar às suas disposições in ternas,

dada a impossibi l idade de fronteir ização ambiental . Dessa forma, os t ra tados

in ternacionais correlatos à temática ambiental ser iam formas de extensão do

texto const i tucional , sobretudo por s e t ratar o d irei to ao meio ambiente de um

direi to fundamental aos homens.

Ainda, valendo-se do paradigma do Transconst i tucional ismo, teoria

desenvolvida pelo Prof . Marcelo Neves, rematamos e re i teramos a necessidade

de ar t iculação entre as d iversas ins tân cias in ternacionais e centros de poder.

Tal fa to fará que sejam reduzidas e postas a termo todas as incongruências do

s is tema, com o objet ivo de não haver choques entre as decisões dadas pelas

ins tâncias envolvidas e uniformizando a proteção ambiental .

Por f im, vál ido lembrar que a Convenção de Montego Bay, por exemplo,

t raça parâmetros gerais acerca da exploração de recursos em águas

in ternacionais , mas ainda ass im bastante general izados, a lém de que os órgãos

de solução de controvérs ias cr iados – Câmara de Controvérs ias dos Fundos

Marinhos do Tr ibunal In ternacional do Direi to do Mar – possuem caráter

eminentemente econômico, não se dest inando a solucionar especif icamente

casos de responsabi l idade por dano ambiental . Destar te , em conclusão

adicional, entendemos ser necessár io tra tados in ternacionais mais sól idos e

ins t i tu ições mais modernas a f im de que sejam atendidas as necessidades do

mundo contemporâneo.

23

NEVES, Marcelo. Transconstitucionalismo. São Paulo: Martins Fontes, 2009, p. 264.




REFERÊNCIAS

BRASIL. Const i tu ição da República Federat iva do Brasi l , 1988

BENJAMIM, Antonio Herman V. Os pr incípios do es tudo de impacto ambiental

como l imites da discr icionar iedade adminis tra t iva. Revis ta Forense, v . 13, p .

34, 1992.

CANOTILHO, José Joaquim Gomes; LEITE, José Rubens Morato (orgs.) .

Direi to Const i tucional Ambie ntal Brasi le iro. São Paulo: Saraiva, 2007.

DIMOULIS, Dimitr i . MARTINS, Leonardo. Teoria Geral dos Direi tos

Fundamentais . São Paulo: Editora Revis ta dos Tr ibunais , 2007.

FERNÁNDEZ, Eloi Fernández y, PEDROSA JUNIOR, Oswaldo A., PINHO,

António Correia de. Dicionário do Petróleo em Língua Portuguesa : exploração

e produção de petróleo e gás . Lexikon: PUC-Rio, 2009.

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Acesso em: 3 de maio de 2010.


LÍNEAS DE TRABAJO PARA LA MEJORA DE LA EFICIENCIA EN EL

USO DEL AGUA DE RIEGO EN ANDALUCÍA.

PROGRAMA DE EVALUACI ÓN DE INSTALACIONES DE RIEGO

RA FA EL BAE ZA

Técnico Espec ia l i s ta T i tu lar , S i s tema de Asi s tencia a l Regante , Ins t i tu to de

Invest igación y Formación Agrar ia y Pesquera ( IFAPA), Centro La Mojonera ,

A lmería (España) .

rafae l j .baeza@juntadeanda luc ia .es

BE N I T O SA LV A T I E R RA

Técnico Espec ia l i s ta T i tu lar , S i s tema de Asi s tencia a l Regante , Ins t i tu to de

Invest igación y Formación Agrar ia y Pesquera ( IFAPA), Centro Chipiona, Cádiz

(España). beni to . sa lva t ie r ra@juntadeandaluc ia .es

JOS É GA B RIE L LÓPE Z

Director Centro la Mojonera, Ins t i tu to de Invest igac ión y Formación Agraria y

Pesquera ( IFAPA), Almería (España) .

jgabr ie l . segura@juntad eandaluc ia .es

PE D R O GA VI L Á N

Invest igador T i tu lar , Ins t i tu to de Invest igac ión y Formación Agrar ia y Pesquera

( IFAPA), Centro Alamed a de l Obispo, Córdoba (España).

pedrod.gavi lan@juntadeandaluc ia .es

RESUMEN

El Servicio de Asis tencia a l Regante de Andalucía (SAR) se consti tuye, a

in iciat iva del Inst i tu to de Invest igación y Formación Agrar ia y Pesquera

(IFAPA), como un grupo de trabajo responsable de la transferencia de

tecnología en la gest ión del agua de r ie go en Andalucía. Su objet ivo genér ico

es la mejora del manejo del r iego en la agricul tura andaluza con el f in de

minimizar el impacto ambiental y aumentar la ef ic iencia en el uso del agua.

Para e l cumplimiento de es te objet ivo real iza las s iguientes act iv i dades:

recomendaciones de r iego, evaluación de instalaciones y sis temas de r iego de





R A F A E L B A E Z A ; B E N I T O S A L V A T I E R R A ; J O S É G A B R I E L L Ó P E Z & P E D R O G A L V I L Á N


r iego, act iv idades de exper imentación y divulgación, cursos de formación para

técnicos y usuar ios de los regadíos y ayuda a la gest ión hidrául ica y

adminis tra t iva de las comunidades de regantes.

La ef ic iencia en el uso del agua es un parámetro que depende de múlt ip les

var iables y cuyo cálculo no es senci l lo . Normalmente los datos de ef iciencia de

los que se d ispone son es t imaciones más o menos aproximadas a la real idad.

No obstante, a n ivel local exis ten indicadores que evidencian bajas ef ic iencias

como, por e jemplo, la exis tencia de grandes diferencias de consumo entre

zonas regables con idént icos cul t ivos y s imilares caracter ís t icas

agrocl imáticas o e l crecimiento de dete rminados acuíferos superf ic ia les

durante las campañas de r iegos.

Una de las var iables que más incidencia t iene en la ef ic iencia en el uso del

agua es la uniformidad de los r iegos. Actuando sobre la uniformidad del r iego

se actuará sobre la ef ic iencia , co n la ventaja de que hoy en día exis ten

herramientas que permiten una rápida y senci l la es t imación de la uniformidad.

Por e l lo , e l SAR real iza campañas de evaluación de instalaciones de r iego a lo

largo del terr i tor io andaluz con el objeto de caracter izar l os regadíos, evaluar

la uniformidad de distr ibución de las ins talaciones y detectar posibles

def ic iencias, as í como apor tar a l ternat ivas de mejora y cuyo f in ú l t imo no es

o tro que mejorar la ef iciencia en el uso del agua.

El t rabajo se ha dividido en dos fases: una pr imera en la que se han puesto

a punto las herramientas necesar ias para real izar las evaluaciones y que ha

consis t ido básicamente en la e laboración de los protocolos y formular ios de

actuación, as í como la formación de los técnicos responsables y una segunda

fase de t rabajo en la que se han l levado a cabo las campañas de evaluación.

Hasta la fecha se han desarrol lado seis campañas de evaluaciones y se ha

actuado en t res áreas: cul t ivos hor t ícolas intensivos del sureste y cul t ivos

extensivos del bajo y medio Guadalquivir . En to tal los técnicos del SAR han

evaluado más de 300 instalaciones de r iego, lo que ha permit ido detectar

numerosas def ic iencias y dar recomendaciones a los regantes para su mejora.

Palabras clave: Eficiencia , uniformidad, r ie go local izado, r iego por aspers ión,

evaluación.

L Í N E A S D E T R A B A J O P A R A L A M E J O R A D E L A E F I C I E N C I A E N E L U S O D E L A G U A D E R I E G O E N

A N D A L U C Í A . P R O G R A M A D E E V A L U A C I Ó N D E I N S T A L A C I O N E S D E R I E G O


INTRODUCCIÓN

En agr icul tura se def ine como efic iencia g lobal de r iego (E g) de una

determinada zona regable, a la re lación entre volumen de agua puesto a

d isposición de los cul t ivos para su zona radicular y e l volumen to tal

suminis trado a la c i tada zona de r iego. Para su obtención hemos de calcular y

mult ip l icar todas las componentes de es ta E g . Dichas componentes son:

Ef iciencia de conducción (E c) , Ef iciencia de dis tr ibución (E d) y Ef iciencia de

apl icación (E a) .

Las Ef iciencias de conducción y dis tr ibución se calculan como el cociente

entre los valores de caudal del punto f inal y e l punto in icial del tramo objeto

de cálculo. Los valores de ef ic iencia de conducción y dis tr ibución son muy

var iables y dependen fundamentalmente del es tado de las conducciones,

l legando en algunos casos a valores muy bajos debido al escaso mantenimiento

de los s is temas de dis tr ibución del agua.

De las tres ef ic iencias c i tadas anter iormente la más dif íc i l de calcular es la

Ef iciencia de apl icación (E a) . Para su es t imación se u ti l izan metodologías

d iferentes dependiendo del método de r iego.

La ef ic iencia de apl icación es la re lación entre e l volumen de agua de r iego

retenido en la zona radicular del cul t ivo, y que por lo tanto pod rá ser

aprovechada por e l mismo, y e l volumen to tal suminis trado desde la toma del

s is tema de r iego en parcela (Figura 1) .

Figura 1 . Esquema de var iables inc lu idas en e l cá lcu lo de la Ef ic iencia de Apl icac ión

(E a )

Percolación profunda



La fórmula de Ef iciencia de apl icación es :

100*aplicadaAgua

almacenadaAguaEa

Para maximizar la ef ic iencia de aplicación de un s is tema de r iego hay que

tener en cuenta las s iguientes consideraciones:

1 . La lámina de agua aportada en cada r iego debe ser menor o igual a la

requer ida por los cul t ivos. Para el le se deberá ut i l izar a lgún método

técnicamente aceptado de programación de r iego.

2 . La intensidad de aporte de agua del r iego debe ser menor que la

capacidad de inf i l tración del suelo evi tando escorrent ía .

3 . La granulometr ía del suelo ha de permit i r que el agua se a lmacene el

t iempo suf ic iente y evite pérdidas por percolación profunda.

Estas consideraciones dependen del manejo de los r iegos que haga el

regante y de las caracter ís t icas de su explotación. Sin embargo, exis ten otras

var iables que afectan a la ef ic iencia del r iego que dependen directamente de la

ins talación de r iego como es e l caso de la uniformidad de dis tr ibución. El

coef ic iente de uniformidad indica el grado de uniformidad de dis tr ibución del

agua apl icada. Si la uniformidad es baja exis t i rá mayor r iesgo de déf ic i t de

agua en algunas zonas y de f i l tración profunda en otra s. Es importante señalar

que, ta l y como se ha comentado anter iormente, mientras que el cálculo de la

ef ic iencia es complejo puesto que exis ten var iables como la percolación

profunda de dif íc i l cuant if icación, la es t imación de la uniformidad es

re la t ivamente senci l la gracias a protocolos de actuación aceptados

in ternacionalmente.

El Inst i tu to de Invest igación y Formación Agrar ia y Pesquera ( IFAPA) ha

const i tu ido en Andalucía e l Servicio de Asis tencia a l Regante de Andalucía

(SAR) con la función de real iz ar transferencia de tecnología en todos aquel los

aspectos re lacionados con la gest ión del agua de r iego que ayuden a aumentar

la ef ic iencia en el uso de la misma, as í como a minimizar los posibles impactos

ambientales negat ivos. El SAR desde su in icio ha e laborado una metodología

que permite evaluar la uniformidad de r iego de las parcelas para cualquier

s is tema de r iego y las ha apl icado en dis t intas campañas de evaluación de




dis t in tas áreas regables . En este t rabajo se exponen los resul tados de la

apl icación de la metodología de evaluación en tres áreas de Andalucía

real izadas por requer imientos técnicos: regadíos del Medio Guadalquivir ,

regadíos del Bajo Guadalquivir y cul t ivos hor t ícolas protegidos del Sur -Este

MATERIAL Y MÉTODOS

El trabajo desarrol lado por e l SAR se ha dividido en var ias e tapas: En

pr imer lugar se han elaborado los protocolos y demás herramientas necesar ias

para la evaluación en campo de los s is temas de r iego. Por o tro lado, se ha

desarrol lado una base de datos que anal izará en su conju nto los resul tados de

las evaluaciones que se real icen. En segundo lugar se han seleccionado

aquel las zonas de regadío que, por sus caracter ís t icas, puedan servir como

referencia para e l conjunto de la región. En estas zonas de actuación (descr i tas

poster iormente) se han evaluado un elevado número de instalaciones con el f in

de que los datos extraídos puedan ser representat ivos. Finalmente se han

anal izado individualmente cada una de las evaluaciones , as í como en su

conjunto haciendo uso de la base de datos . Los resul tados obtenidos del

anál is is permiten diseñar una estrategia de asesoramiento adaptada a los

problemas de esa zona regable.

Herramientas de trabajo

Las herramientas de trabajo desarrol ladas son:

A. Protocolos de evaluación, uno para cada s is tema de r iego

B. Formular ios de campo

C. Programa de tra tamiento de los datos

Estas herramientas de t rabajo se encuentran en la página web del Sis tema

de Asis tencia a l Regante

(www.juntadeandalucia.es /agr icul turaypesca/ ifapa/sar ) en la sección de

Información Técnica y Divulgación (Bibl io teca vir tual) . Los protocolos de

actuación y de toma de datos recomendados por e l SAR se han adaptado del

método clásico planteado por Merr iam y Kéller (1978) , añadiéndoles e l es tudio

de algunos aspectos par t iculares presentes en las ins talaciones de r iego de las

áreas de actuación. El método cal i f ica las ins talaciones en función de su

Coef iciente de Uniformidad de Distr ibución (Tabla 1) .

http://www.juntadeandalucia.es/agriculturaypesca/ifapa/sar



Tabla 1 . Cal i f icac ión de la s ins ta lac iones en func ión de su Coef ic ien te de

Uni formidad de Dis t r ibuc ión (Merr iam y Kel le r , 1978)

Coefic iente de Uni formidad Cal i f i cac ión

> 95 % Exce lente

85-95 % Buena

80-85 % Aceptab le

70-80 % Pobre

< 70 % inaceptable

Metodología

El procedimiento de t rabajo seguido para la est imación de la Uniformidad

de Distr ibución (UD) es e l s iguiente:

1 . Se selecciona dentro de la ins talación la unidad o sector de r iego más

representat ivo considerando su tamaño, d is tancia respecto al cabezal ,

pérdidas de carga, e tc.

2 . Se selecciona dentro de ese sector la subunidad más representat iva (en

muchas instalaciones las subunidades son iguales, por lo que puede ser

cualquiera de el las) .

3 . Se real izan las mediciones de caudales y presiones dentro de la

subunidad y la unidad.

4 . Se anal izan los datos y se calcula la UD

El i t inerar io de cálculo seguido es el s iguiente:

Una vez conocido el caudal en cada uno de los emisores seleccionados en

la subunidad más representat iva se calcula la uniformidad de dis tr ibución de

caudales en la subunidad (UD q ) , u t i l izando la s iguiente expresión: .

100%25 m

qq

qUD

- q 2 5 % = Media de los caudales del 25% de los emisores que presentan más bajo

caudal (Por e jemplo, en caso de seleccionar 16 emisores se calcula la media de

los 4 de menor caudal) .

- q m = Media de los caudales medidos en todos los emisores .




Una vez conocida la UD de la subunidad de r iego local izado se podrá

calcular la UD de la unidad de r iego sabiendo que:

UD u n i d a d = f c · UD q

Donde f c es un factor de corrección que depende de la d iferencia entre las

presiones de las subunidades que forman par te de la unidad que se es tá

evaluando. Para e l lo es necesar io medir las presiones en los puntos más

desfavorables de las tuber ías terciar ias. Una vez obtenidos es tos datos e l factor

corrector de calcula de la s iguiente forma:

100%25

x

m

c

P

Pf

- P 2 5 % = Media de las presiones medidas del 25% de las tuber ías terciar ias que

t ienen más baja presión.

- Pm = Media de las presiones medidas en todas las tuber ías terciar ias.

- x = Coef iciente de descarga del emisor , caracter ís t ica que debe ser faci l i tada

por e l fabr icante o evaluada exper imentalmente.

Finalmente, la UD de la ins talación será igual a la unifor midad calculada

para la unidad elegida como representat iva de la instalación. Es preciso

recordar que para es to se pueda considerar válido, las subunidades y unidades

de r iego deben ser re lat ivamente homogéneas en cuanto a superf ic ie y forma.

No debe caerse por tanto, en la ru t ina de hacer la evaluación en una unidad

cualquiera y dar por buena o mala la uniformidad de toda la ins talación.



Para f inal izar e l es tudio de la uniformidad de la subunidad de r iego, se

calcula la uniformidad de dis tr ibuci ón de presiones (UD p) , que determina como

de homogénea es una subunidad de r iego localizado en cuanto a las presiones

medias de los emisores. Para calcular lo se necesi tan los datos de presión en los

emisores obtenidos en campo. Se calcula con la expresión:

100%25

x

m

p

p

pUD

- p 2 5 % = Media de las presiones del 25% de los emisores que presentan más

baja presión (Por ejemplo, en caso de seleccionar 16 emisores se calcula la

media de los 4 de menor presión)

- p m = Media de las presiones medidas en todos los emisores.

- x = Coef iciente de descarga del emisor .

El valor de UD p no es necesar io para e l cálculo de la uniformidad de la

ins talación. Sin embargo, es conveniente conocer lo para detectar posibles

def ic ienc ias de presiones que se puedan producir a lo largo de la red de r iego.

Es un dato que viene a complementar la información apor tada por el

coef ic iente de uniformidad de la ins talación (UD). Sirve para discernir s i

n iveles bajos de uniformidad están causados por problemas en los emisores

(obturaciones por ejemplo) u o tro t ipo de causas ( longitud excesiva de los

ramales, reducido diámetro de las conducciones, fa l ta de potencia en la

impuls ión, e tc .) .

Áreas de actuación

- Cult ivos hor t ícolas in tensivos del Sur -Este de Andalucía

El programa de evaluación de r iego en los cul t ivos hor tícolas in tensivos

del sureste se ha realizado a lo largo de dos campañas durante e l per iodo

est ival , per iodo en el que los invernaderos están l ibres de cul t ivo. La pr imera

se desarrol ló en el verano de 2008, evaluándose instalaciones de la Comarca

del Campo de Dalías en Almería (Zona 1, Figura 2) , que ut i l izan aguas

subterráneas y en la segunda, durante e l verano de 2009, se han evaluado




ins talaciones de la Comarca del Bajo Andarax (Zona 2) que r iegan con aguas

res iduales urbanas regeneradas o con una mezcla de és tas y aguas subterráneas .

En to tal se han evaluado 130 instalaciones , 80 en el Campo de Dalías y 50 en

el Bajo Andarax. Se da la c ircun stancia de que en las comarcas en las que es ta

modalidad de cult ivo es mayori tar ia, la agr icul tura es e l pr incipal sector

económico y, s in embargo el agua, fundamental en la sostenibi l idad del

s is tema, es un recurso escaso y def ic i tar io .

Figura 2 . Loca l izac ión de la s zonas de ac tuac ión en los cu l t ivos hor t ícolas in tensivos

de l Sur -Este .

Se han seleccionado las ins talaciones a evaluar a l azar , con el objet ivo de

conseguir una dis tr ibución homogénea por e l terr i tor io, en un número

proporcional a la superf ic ie invernada en cada uno de los términos

municipales.



Figura 3 . Dis t r ibución de l a s evaluac iones rea l izadas en la Zona 1 .

- Cult ivos extensivos del Bajo y Medio Guadalquivir

Para tener información de la uniformidad de r iego de los s is temas que

r iegan los cul t ivos extensivos se necesi tar ía una ingente labor , debido a la

extensión de la zona de es tudio y al número de instalaciones exis tentes. Por

e l lo , se ha simplif icado la información recogida con los s iguientes cr i ter ios:

- Los métodos de r iego evaluados en su mayoría han s ido por aspersión y

local izado. Del s is tema de r iego por superf ic ie sólo se h icieron dos

evaluaciones únicamente para poner a punto el método de evaluación. Los

datos obtenidos de máquinas de r iego (pivotes y la terales de

desplazamiento f rontal) fueron escasos (10 evaluaciones) con la

consecuente imposibi l idad de un anál is is genér ico, por la especif ic idad

exis tente de cada máquina para cada f inca.

- La selección de las instalaciones ha es tado asociada a a lgún t ipo de

actuación del SAR en la zona regable en cuest ión. Los motivos de las

evaluaciones real izadas por e l SAR han s ido fundamentalmente de:

1 . Anális is de uniformidad de zonas regables concretas. Es el caso de

las zonas del Genil -Cabra en Córdoba y Costa Noroeste en Cádiz.

Esta actuación hace referencia a la mayoría de las evaluaciones

real izadas en Chipiona (Cádiz) y Santael la (Córdoba).




2. Cubrir una demanda de determinados mater ia les nuevos para adoptar

decis iones de diseño antes de montar una nueva instalación. Es el

caso de las evaluaciones de aspers ión realizadas en Palma del Río

(Córdoba)

3. Atender a problemas de baja uniformidad manifestados en los

propios cul t ivos

Las evaluaciones se han ejecutado en el per iodo que va desde el año 1999

hasta 2006, con un to tal de 95 evaluaci ones de s is temas de r iego por aspers ión

y 70 evaluaciones de r iego local izado.

Figura 4 . Zonas de ac tuac ión en e l Val le de l Guadalqu iv i r .

ZONA DE ACTUACIÓN

MEDIO GUADALQUIVIR

ZONA DE ACTUACIÓN

BAJO GUADALQUIVIR



Tabla 2 y 3 . Munic ip ios dónde se han rea l izado las evaluac iones de aspers ión y de

r iego loca l izado en e l Val le de l Guadalqu iv i r .

RESULTADOS Y DISCUSIÓN

La información clasif icada en la base de datos nos permite ident if icar

problemas a n ivel general . Un anál is is individual izado de cada parcela nos

ofrece información para proponer soluciones que permitan corregir las

def ic iencias de las ins talaciones .

Esta metodología de t rabajo ha permit ido obtener resul tados de

evaluaciones en tres áreas d is t in tas de Andalucía y con dos s is temas de r iego

( local izado y aspers ión) y ha sentado las bases para mejorar la ef icacia en las

nuevas campañas de evaluaciones que se es tán real izando actualmente desde el

SAR.

Riego por aspersión de cult ivos extensivos del Bajo y Medio Guadalquivir

En total se real izaron 95 evaluaciones con los siguientes resul tados:

El 28% de las ins talaciones tuvieron una uniformidad adecuada (UD>75%).

Sólo 4 instalaciones tuvieron una uniformidad muy buena o excelente

(UD>85%).

Un 71% de las ins talaciones tuvieron una uniformidad baja (UD<75%),

s iendo en 14 de el las la causa fundamental un mal dise ño hidrául ico del

s is tema de r iego, lo que provocaba perdidas de carga super iores a l 20%.

Número de evaluaciónes de Aspersión

Provincia Municipio Número

Cádiz Chipiona 4

Cádiz Puerto de Santa María 12

Cádiz Rota 6

Cádiz Sanlúcar de Barrameda 6

Córdoba Palma del Río 22

Córdoba Puente Genil 5

Córdoba Santaella 27

Sevilla Aznalcázar 8

Sevilla Las Cabezas 2

Sevilla Lebrija 3

Número de evaluaciónes de Localizado

Provincia Municipio Número

Cádiz Chipiona 16

Cádiz Jerez 1

Cádiz Puerto de Santa María 2

Cádiz Rota 3

Cádiz Sanlúcar de Barrameda 9

Córdoba Baena 1

Córdoba Puente Genil 5

Córdoba Santaella 29

Granada Pinos Puente 2

Huelva Puebla de Guzmán 1

Málaga Vélez-Málaga 1




En este sent ido podemos decir que el valor de pérdidas de carga medio en

los sectores de r iego fue de 11,86%, encontrando un valor extremo de 78%.

Este valor extremo corresponde a los s iguientes resul tados de la

evaluación: UD de la zona evaluada = 71,3% UD de la ins talación 54%

F c medio 0,98 (valor mínimo 0,76)

El resul tado de las evaluaciones se re lacionó con factores como la

local ización geográf ica de las ins talaciones, el cul t ivo regado y la exis tencia

de elementos correctores en la boquil la .

Las evaluaciones se real izaron en dis t in tos municipios de Andalucía

Occidental . En la Figura 5 se detal la por municipio el valor medio de UD

obtenido en función del número de evaluaciones real izadas.

Figura 5 . Resu l tados de la s evaluac iones en func ión de la loca l izac ión geográ f ica .

Como puede observarse , los valores mínimos se regis traron en Sanlúcar de

Barrameda (Cádiz) , s iendo la causa fundamental de el lo la e levada velocidad

del v iento de la zona.

En cuanto al t ipo de cul t ivo, del anál is is de la Figura 6 se detecta que el

in terés de los agr icul tores p or e l conocimiento de la uniformidad de

dis tr ibución fue mayor en determinados cul t ivos . Así , en el cul t ivo de la

remolacha, la labor de la Asociación de Invest igación para la Mejora del

Cult ivo de la Remolacha (AIMCRA) ha servido para concienciar a los

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

San

tael

la

Pal

ma

del

Río

Puer

to

Azn

alcá

zar

Rota

San

lúca

r

Puen

te G

enil

Chip

iona

Leb

rija

San

lúca

r de

Bar

ram

eda

Las

Cab

ezas

de

San

Juan P

te. G

enil

UD

municipio

Uniformidad de distribución por municipio

UD Número de evaluaciones realizadas



agr icul tores de que el conocimiento de la cal idad de su s is tema de r iego resul ta

fundamental para su mejora.

Figura 6 . Resu l tados de las eva luac iones en función de l cu l t ivo que se r i ega .

La exis tencia de elementos correctores en la boquil la , como la vaina

correctora de chorro, ha demostrado ser un disposi t ivo para mejorar la

uniformidad en condiciones de viento. Sin embargo, no se han encontrado

diferencias s ignif icat ivas en el valor medio de la UD en las ins talaciones con

vaina frente a las que no di sponen de es te e lemento (Figura 7) . El motivo de

es te resul tado contradictor io es que la vaina sólo se emplea en zonas ventosas ,

donde la UD medida suele ser generalmente menor a causa de es ta inclemencia

meteorológica.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

UD

cultivo

Uniformidad de distribución por cultivo





F igura 7 . Resul tados de l a s evaluac iones en función de s i incorpora o no va ina

correc tora de chor ro .

Además de los aspectos mencionados, e l anál is is pormenorizado de las

evaluaciones , observando aspectos concretos de cada una de las ins talaciones,

ha s ido una gran fuente de información para la mejora de la Ef iciencia de

Aplicación en el r iego por aspers ió n.

R iego local izado en cult ivos al a ire l ibre del Bajo y Medio Guadalquivir

Estas evaluaciones se real izaron igualmente en el per iodo comprendido

entre los años 1999 y 2006 y su ámbito de actuación fue el de los regadíos de

Andalucía Occidental .

Se real izaron 70 evaluaciones con los s iguientes resul tados:

El 55% de las ins talaciones tuvieron una uniformidad adecuada

(UD>85%). Sólo 5 instalaciones tuvieron una uniformidad muy buena o

excelente (UD>95%)

Un 45% de las ins talaciones tenía una uniformidad baj a (UD<85%), con

un valor medio de UD de la ins talación del 72,6%

El resul tado de las evaluaciones es tuvo muy relacionado con la u t i l ización

de emisores autocompensantes. Así , de las 70 instalaciones evaluadas, 39

0

10

20

30

40

50

60

70

80

Con vaina Sin vaina

UD

Uniformidad en función de la existencia de vaina correctora de chorro




disponían de goteros autocompensantes. En ellas la UD de caudales media de

las subunidades evaluadas fue del 84,3%, con un valor medio de la UD de la

ins talación del 84,1%. Por o tro lado, 31 instalaciones evaluadas disponían de

goteros no autocompensantes. En ellas la UD de caudales media fue de l 83,8%

con un valor medio de la UD de la ins talación del 81,4%, un valor menor a l

correspondiente a las ins talaciones con goteros autocompensantes. En estas

ins talaciones de goteros convencionales e l comportamiento es muy bueno, ya

que encontramos un factor de corrección medio de 0 ,97 (valor entre 0 y 1 que

representa la var iabi l idad de presiones entres sectores de r iego de una

evaluación) y 23 instalaciones de és tas t ienen un coef iciente de UD de

presiones de la subunidad evaluada aceptable (UD de presion es >85%).

En general , en las ins talaciones evaluadas en r iego local izado se

obtuvieron buenos resul tados. En caso contrar io, un inadecuado diseño provocó

fal ta de uniformidad en el s is tema de r iego.

Riego local izado en cult ivos hort ícolas intensivos del Sur -Este de

Andalucía

- Caracter ización de las explotaciones.

La caracter ización de las explotaciones se real izó paralelamente a las

evaluaciones y permit ió observar una serie de aspectos comunes en la mayoría

de e l las . De el los cabr ía destacar :

Elevado nivel tecnológico, con un 68 % de f incas con el r iego

automatizado por medio de un programador modular .

Equipos de f i l trado compuestos por bater ías de f i l tros de ani l las con

una porosidad en el cartucho f i l t rante de 120 a 130 micras en más del

85 % de las ins talaciones.

Pequeña superf ic ie media de los sectores de r iego (5111 m 2 ) .

Superf ic ie media de las subunidades de r iego de 1034 m 2 .

Predominio de los ramales de r iego de 12 mm de diámetro con goteros

in ter l ínea, turbulentos de 3 l /h de caudal nominal (Figura 8) .




Figura 8 . Diámet ro de los ramales de r iego ins ta lados .

La exis tencia de un elevado nivel tecnológico de las explotaciones o el

reducido tamaño de los sectores y subunidades de r iego, unidos al e levado

coste del agua y al a l to grado de asesoramiento técnico con el que cuentan es te

t ipo de explotaciones hacían presuponer una elevada uniformidad del r iego en

la mayoría de el las . Sin embargo los resul tados que se muestran a cont inuación

han mostrado una mayoría de f incas con baja uniformidad.

- Evaluación de la uniformidad de dis tr ibución y presiones

El caudal medio de los emisores es de 3.26 l h - 1 y , s i b ien en la mitad de

las ins talaciones dif iere en menos de 0.25 l h - 1 respecto al nomina l, es un dato

fundamental para la programación de los r iegos puesto que en ambas comarcas

e l control del r iego se real iza por t iempo (97 % de las ins talaciones) y no por

volumen.

Los resul tados del Coef iciente de Uniformidad de Distr ibución son muy

desiguales. Según la c las if icación del método propuesto por Merr ian y Keller ,

un 38 % de las f incas han obtenido un valor cal if icado como bueno o

excelente. El 16 % presentan un Coef iciente de Uniformidad cal i f icado como

aceptable y e l 46 % como pobre o inaceptable. En las ins talaciones que r iegan

con aguas regeneradas se han encontrado valores infer iores del Coef iciente de

Uniformidad. Sin embargo, las diferencias no son s ignif icat ivas (Figura 9) . Los

agentes causales de la baja uniformidad son var ios . No obstan te, destacan las

f incas en las que se obt ienen al tos valores de uniformidad en la subunidad de

Campo de Dalías

70%

27%

3%

12 mm

16 mm

Mixto

B a jo Anda ra x

46%54%

12 mm

16 mm

Mixto



r iego evaluada pero que, s in embargo, a l calcularse bajos factores de

corrección, d isminuyen al tras ladar los a l conjunto de la ins talación. El motivo

es una mala regulación de la presión a la entrada de las subunidades.

F igura 9 . Dis t r ibución de l Coef ic ien te de Uni formidad de Dis t r ibución en los cul t ivos

hor t ícolas in tensivos de l Sures te de Andaluc ía .

Por lo que respecta a l Coef iciente de Uniformidad de Presi ones, se

obt ienen resul tados bastante e levados, lo cual es lógico s i se t iene en cuenta e l

pequeño tamaño de las subunidades y el cor to recorr ido de los ramales de r iego

(Figura 10) .

Figura 10. Dis t r ibución de l Coef ic iente de Uni formidad de Pres iones

C a mpo de Da lía s

6%

35%

16%

27%

16%

> 95

85-95

80-85

70-80

< 70

B a jo Anda ra x

6%

28%

22%

28%

16%

> 95

85-95

80-85

70-80

< 70

C a mpo de Da lía s

44%

25%

19%

12%> 98

96-98

94-96

<94

B a jo Anda ra x

52%

20%

16%12% > 98

96-98

94-96

<94




- Deficiencias detectadas

Las def ic iencias detectadas con mayor frecuencia y que afectan

directamente a la uniformidad del r iego son, además de la ya mencionada

def ic iente regulación de presiones en las subunidades, las s iguientes:

Emisores in ter l ínea parci almente fuera de la tuber ía por tagoteros como

consecuencia de excesos de presión en la red y/o ramales de r iego que han

superado su vida út i l .

Emisores en los f inales de los ramales obturados con sedimentos en

instalaciones en las que no se real izan los recomendables lavados de

ramales.

Emisores parcialmente obstruidos por precipi tados químicos en

instalaciones con un inadecuado manejo del pH del agua de r iego.

Subst i tución de emisores ro tos por o tros de modelos dis t in tos a l or iginal y

con diferente curva de gasto

Además, en un porcentaje amplio de las f incas evaluadas se ha observado

un manejo y mantenimiento inadecuados, detectándose defectos frecuentes

como la presencia de manómetros es tropeados, fugas de agua en la red, l laves

rotas , u t i l ización de l l aves de esfera para la regulación en las subunidades, e tc.

La mayor par te de es tas def ic iencias apenas requieren invers iones para su

subsanación. No obstante , en muchos de los casos en los que se han medido

bajas uniformidades, e l agr icultor desconocía e l es tado de su instalación y las

práct icas adecuadas para su corrección.



CONCLUSIONES

La evaluación de r iego se muestra como una potente herramienta para

detectar defic iencias en las ins talaciones que afectan a la uniformidad y por

tanto a la ef ic iencia en el uso del agua.

Para poder actuar con ef icacia en grandes zonas regables es necesar io tener

perfectamente def in idos y ajustados los protocolos de actuación y demás

herramientas necesar ias para la realización de la evaluación de instalacione s de

r iego.

El SAR de Andalucía ha elegido como método de referencia para la

real ización de evaluaciones de r iego e l propuesto por Merr ian y Keller en

1978 por tratarse de un método senci l lo , rápido y ef icaz.

La información acumulada en la base de datos permite ident if icar

problemas comunes. A nivel par t icular , cada una de las evaluaciones detecta

las def ic iencias de la ins talación y permite determinar cuales serán las

actuaciones más adecuadas en cada caso para subsanar las.

Más del 70 % de las ins talac iones de r iego por aspers ión evaluadas

presentan una uniformidad de dis tr ibución infer ior a l 75 %, s iendo la causa

pr incipal de es tos bajos valores de uniformidad un mal d iseño hidráulico de las

tuber ías.

Las instalaciones de r iego localizado evaluadas en el Medio y Bajo

Guadalquivir han mostrado en general un buen comportamiento, obteniéndose

uniformidades de dis tr ibución super iores a l 85% en un 55% de las

ins talaciones . Si b ien, la u t i l ización de emisores autocompensantes es tá

bastante extendida en el ár ea de es tudio, no se aprecian mejor ías en la UD.

Las instalaciones de r iego local izado de cul t ivos hor t ícolas bajo abr igo

presentan una ser ie de aspectos comunes que las asemeja entre e l las ( t ipo de

emisores, marcos de r iego, t ipos de f i l trado, e tc.) . Sól o en un 38 % de las

ins talaciones se han medido uniformidades de dis tr ibución super ior a l 85 %.

Las causas más frecuentes de la baja uniformidad son def ic iencias en la

regulación de las presiones en las subunidades, emisores parcialmente fuera de

la tuber ía por tagoteros y obstrucciones en los emisores.




BIBLIOGRAFÍA

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ASAE EP458 Evaluaciones de campo en s is te mas de r iego local izado

UNE 68072:1986 Aspersores ro tativos . Requis i tos generales y métodos de

ensayo

UNE 68-072-86 (1986): Aspersores ro tat ivos. Requis i tos generales y métodos

de ensayo. AENOR, Spain


CAMBIOS DE OCUPACIÓN EN LAS SUPERFICIES DE AGUA EN LA

RAYA CENTRAL IBÉRICA

DR . D. JUL ÍA N MOR A AL I S E DA

Univers idad de Ext remadura . Profesor T i tu lar de Univers idad. Cáceres , España.

[email protected]

D. FR A N CI SC O JA V IE R JA R AÍ Z CA B A N I L L AS

Univers idad de Ext remadura . Becar io de Invest igación (FPU), Mini s ter io de

Educación . Cáceres , Esp aña.

j f j a ra iz@unex .es

DR . D. JOSÉ AN T ONI O GU TI É R RE Z GA LL E GO

Univers idad de Ext remadura . Profesor T i tu lar de Univers idad. Mérida, España.

j agut ie r@unex .es

Resumen

En la comunicación se pretende anal izar y comprender cambios en las

superf ic ie de agua de la Raya Central Ibér ica , motivados por los rápidos

cambios que viene exper imentando la es tructura sociodemográf ica y la

act iv idad económica de los espacios t ransfronter izos, que son impulsados por

las nuevas necesidades socioeconómicas y por las carencías del sector agrar ío.

Este anál is is se l leva a cabo ut i l izando diferentes técnicas es tadís t icas básicas

(medias , correlaciones , e tc.) y com plejas ( técnicas de cluster ización de datos,

regresiones logíst icas , e tc .) . Ante es to, donde más se va a incidir en la

invest igación es en la repercusión de es tos cambios que afectan a las

superf ic ies de agua, sobre otras cober turas y otros usos del suelo , y en las

mudanzas que todo el lo conl leva sobre los ecosis temas. Se tra ta , por

consiguiente , de t ip if icar , del imitar y caracter izar los efectos de las

act iv idades socioeconómicas y agrar ías, y de las d iferentes var iables

geof ís icas, sobre la red hidrográf i ca y las superf ic ies de agua del terr i tor io de

Extremadura, Alentejo y Región Centro.

Palabras clave: Raya Central Ibér ica , usos del suelo, superf ic ies de agua,

cambios, modelos es tadís t icos.




J U L I Á N M O R A A L I S E D A ; F R A N C I S C O J A V I E R J A R A Í Z C A B A N I L L A S &

J O S É A N T O N I O G U T I É R R E Z G A L L E G O


I . Introducción

La f inal idad úl t ima de la comunicación, como ya se ha comentado, es

comprender e l impacto de las act ividades económicas y del medio f ís ico sobre

el terr i tor io, más concretamente sobre los espacios ocupados por las nuevas

superf ic ie de agua, y los efectos del cambio socio -demográf ico y terr i tor ia l

motivado por es to, prestando una especial a tención a las nuevas es tructuras

espaciales , la evolución de los usos del suelo y a las repercusiones implíci tas

en las t ransformaciones se hayan producido.

Para e l lo , e l es tudio se centrará fundamentalmente en tra tar de caracter izar

los cambios de cober turas y usos del suelo en general , y en explicar las

modif icaciones en el terr i tor io debido al desarrol lo de nuevas superf ic ies de

agua, y defin ir los posibles efectos del cambio sobre los s is temas urbano,

agr ícola, forestal y sobre los ecosis temas y su divers idad biológica.

Se ut i l izarán para el lo técnicas de anális is mult ivar iante, nuevas

metodologías de anál is is de datos como el anál is is c luster , regresiones

logís t icas (modelos l ineales general izados) y car tograf ía d e usos del suelo

elaborada a par t ir de imágenes de satél i te . Las fuentes de información serán:

las es tadís t icas of ic ia les producidas por e l Insti tu to Nacional de Estadís t ica de

España y/o Inst i tu to Nacional de Estat ís t ica de Portugal , que se encuentran en

los d iferentes censos suscept ib les de incorporación al modelo y desagregada a

escala municipal ; y la in terpretación de los datos del Programa CORINE

(Coordinated Information on the European Environment Program) que ofrece el

Centro Nacional de Información Geográf ica (Minis ter io de Fomento de España)

y e l Inst i tu to Geográf ico Português (Ministér io do Ambiente , do Ordenamento

do Terri tório e do Desenvolvimento Regional ) . Es importante destacar que los

anál is is que se pretenden l levar a cabo tendrán como unid ad adminis tra t iva de

anál is is e l municipio, por lo que el volumen de información será considerable.

No es n inguna novedad el in tentar crear una car tograf ía que ref leje los

usos del suelo. Por todos es conocido el Mapa de Cult ivos y Aprovechamientos

de España que surgió como resul tado del respect ivo proyecto abordado en su

momento por e l Minis ter io de Agricul tura. Pese a esto, lo que realmente

in teresa y es la apor tación novedosa, no es exclusivamente la cober tura del

suelo o el uso del mismo como tal , s ino el seguimiento , la expl icación y las

repercusiones de los cambios que en el mismo se es tán produciendo.

C A M B I O S E N L A S S U P E R F I C I E S D E A G U A E N L A R A Y A C E N T R A L I B É R I C A


En es ta l ínea es precisamente en la que surge la idea de hacer un

seguimiento de la evolución de usos del suelo mediante la observación por

satél i te . Idea que se p lasma en el programa europeo CORINE, dest inado a crear

una herramienta para la toma de decis iones en mater ia de gest ión del medio

ambiente y los recursos naturales en Europa.

Como objetivos concretos del anális is de los cambios de cober tura y uso

del suelo y los factores condicionantes de es tos cambios en el área de es tudio

se deben subrayar :

1 . Obtener información detal lada y actual izada de los cambios de

cober tura y uso del suelo en el área el estudio, concretamente las

superf ic ies de agua, su dis tr ibución, su evolución y sus d iferentes

detonantes .

2 . Crear , gestionar , analizar e in terpretar una amplia base de datos

terr i tor ia les, socioeconómicos y ambientales.

3 . Optimizar el anál is is e in terpretación de los regis tros h is tór icos .

4 . Generar cartograf í a temática de resul tados.

Son muy importantes también los objet ivos metodológicos de la invest igación:

1 . Util izar e implementar nuevas tecnologías como son el anál is is c luster ,

los modelos l ineales general izados y los Sis temas de Información

Geográf ica (SIG) para la generación de una car tograf ía temática

fáci lmente in terpretable.

2 . Gestionar de manera ef icaz los impactos generados por la d inámica

terr i tor ia l transfronter iza de la Raya Central Ibér ica: la economía y las

act iv idades product ivas; la sociedad; e l m edio ambiente y e l patr imonio

cul tural ; la es tructura terr i tor ia l , e tc .

3 . Observar los resul tados der ivados de los cambios en el modelo

socioeconómico y demográf ico de las tres regiones transfronter izas

implicadas en el es tudio: Extremadura, Alentejo y Regió n Centro en las

superf ic ies de agua.

II . Área de estudio

A pesar de la indef inición del concepto de frontera y su alcance espacial ,

sobre los que no hay unanimidad ni unicidad en el uso que de los mismos se

hace, se ha optado por es tudiar los cambios de cober tura de las superf ic ies de




agua en el terr i tor io que comprende a las dos provincias de Extremadura

(Cáceres y Badajoz) y a los c inco dis tr i tos por tugueses fronter izos con la

región española (Guarda, Castelo Branco, Por talegre , Évora y Beja) .

Si b ien en el caso español, las dos provincias per tenecen a la misma

región, no sucede lo mismo en el caso luso. Mientras que dos de los d is tr i tos

per tenecen a la Región Centro (Guarda y Castelo Branco) , los t res más

meridionales forman par te de la región de Alen tejo (Por talegre , Évora y Beja) .

La local ización de las provincias y dis tr i tos puede apreciarse en la Figura 1.

Este espacio transfronter izo se ha denominado por d iversos autores como

Raya Central Ibér ica (Campesino Fernández, López Tr igal , Mora Aliseda, e tc.) ,

y por lo tanto, es ta es la def in ición que se emplea en el ar t ículo. No obstante

hay que subraya que los l ímites de es te espacio osci la de unos autores a o tros,

aunque la esencia terr i tor ia l perdura en todo ellos .

Figura 1 . Provinc ias y /o d i s t r i tos de l á rea de es tud io .

Fuente : Elaborac ión propia .

En cuando al medio f ís ico o natural , concretamente la orograf ía, e l espacio

t ransfronterizo de la Raya Central Ibér ica puede decirse que viene def inido por

t res aspectos fundamentales : e l espacio montañoso que supone el Sis tema



Central en Extremadura y su prolongación en Portugal a través de la Serra da

Malcata y la Serra da Estrela ; las grandes peni l lanuras tanto en Extremadura

(Peni l lanura Cácerena o La Serena) con en el ter r i tor io luso ( Penil lanura

Alentejana ) ; y las dos grandes cuenca hidrográf ica de lo s r íos Tajo o Tejo y

Guadiana. En la Figura 2 , se muestra un mapa con los espacios más

representat ivos del medio f ís ico rayano.

Por ú l t imo, tan sólo comentar de la Raya Central Ibér ica , como espacio

per teneciente a tres regiones Objet ivo 1 de la UE, que l os fondos estructurales

y de cohesión que se apl ican para corregir los desequil ibr ios terr i tor ia les han

al terado considerablemente es te espacio . Esta zona que se anal iza es objeto de

una pol í t ica comunitar ia que la v iene casi conf igurando desde la ópt ica

socioeconómica a t ravés de in iciat ivas como INTERREG, y es tá posibi l i tando

la creación de infraestructuras y equipamientos de todo t ipo, que inf luyen en

su funcional idad y permeabil idad, y en la a l teración de las d iferentes

cober turas del suelo.

Figura 2 . Medio f í s ico de l a Raya Cent ra l Ibér ica .

Fuente : Consor t ium for Spat ia l Informat ion (CGIAR -CSI) ,

NASA Shut t le Radar Topographic Miss ion (SRTM).

E laborac ión propia .




III. Estado del arte

Diferentes es tudios han t ra tado el tema de las dinámicas terr i tor ia les y sus

repercusiones sobre los cambios de uso del suelo en espacios f ronter izos desde

var ias perspect ivas: desde aquel los que han es tudiado el cambio demográf ico y

la d inámica terr i tor ia l de forma genér ica, hasta los que han invest igado con

mayor profundidad los cambios de usos del suelo y los impactos ambientales.

En el ar t ículo, como se acaba de comentar , se anal izan las nuevas

dinámicas terr i tor ia les y sus repercusiones sobre los usos del suelo. Más

concretamente, es te estudio aborda los ca mbios de las superf ic ies de agua en

los municipios y concelhos de la Raya Central Ibér ica , tra tando de di lucidar ,

en úl t ima instancia que var iables independientes (socioeconomicas , agrar ías,

de accesibil idad o f ís icas) inf luyen en las mudanzas que afectan a la

mencionada cober tura.

El área de es tudio de es te ar t ículo, es un espacio t ransfronter izo marginal

del suroeste europeo con una peculiar idades sociales , económicas, ambientales

y cul turales comunes, que han s ido abordadas por d iferentes invest igadore s .

En la actual idad, por pr imera vez en mucho t iempo, España y Por tugal han

emprendido una aventura conjunta que ha favorecido el abandono de viejos

recelos y dota a las re laciones pol í t icas, sociales y económicas de un alto

grado de cooperación. Ambos paí ses tra tan de demostrar su capacidad para

enfrentarse sol idar iamente a los problemas s imilares , e incluso comunes, que

les afectan (Cabero Diéguez, 1997).

Respecto a la s i tuación de toda la Raya Central Ibér ica, en el in ter ior

peninsular , a l factor de le j anía y de vacío demográf ico se suma la debi l idad de

núcleos urbanos y semiurbanos, que apenas s i muestran un comportamiento

verdaderamente urbano (Campesino Fernández, 1997) . El for ta lecimiento de

algunos ejes de comunicación junto con los nuevos comportam ientos

comerciales, supondría una desestructuración de las re laciones

socioeconómicas en el in ter ior transfronter izo. El escenar io as í anal izado

topar ía con graves dif icul tades para l levar a cabo una ordenación y

planif icación terr i tor ia l capaz de superar las carencias existentes.

Según el profesor Rocha Medeiros (2008) , cada vez menos sent ido hacer

lecturas es tr ic tamente nacionales de los s is temas urbanos y t ra ta de conocer s i

e l desaf ío expresado en el pr imer INTERREG -A, con sus objet ivos de



contr ibuir para la f i jación de la población y el crecimiento ordenados de los

centros urbanos de dimensión media con importancia transfronter iza , han sido

alcanzados. Así, pretende ver if icar s i e l proceso de t ransición de un modelo de

centros urbanos dominantes hacia una red más equil ibrada y pol icéntr ica se

es tá produciendo o no. La Raya Central Ibér ica (Rocha Medeiros , 2008)

presenta pues algunas potencial idades morfológicas. Esta precisar ía reforzar

las re laciones (f lujos, redes, cooperación) entre las c iudades, pa ra que sea

posible t ransformar un s is tema urbano excesivamente monocéntr ico en otro

más equil ibrado y pol icéntr ico .

El es tudio de las causas, los procesos y las consecuencias del cambio del

uso y la cober tura del suelo es uno de los pr incipales tópicos d e invest igación

cuando se abordan problemas relacionados con el cambio ambiental g lobal. La

modif icación del uso del suelo debido a las act iv idades humanas ha provocado

una pérdida general izada de la b iodivers idad mundial , ha desencadenado

procesos graves de degradación ambiental y ha contr ibuido de manera

s ignif icat iva al cambio cl imático así como al calentamiento global del p laneta.

Dicen Irwin y Geoghegan en 2001 que las cuest iones de cambio de uso del

suelo y cambio en la cober tura del suelo han atraíd o el in terés de una gran

var iedad de invest igadores preocupados por la modelización de la conversión

espacial y temporal de los patrones del suelo y por la comprensión de las

causas y consecuencias de es tos cambios. Entre es tos, geógrafos y c ient íf icos

exper tos en ciencias naturales, han tomado la delantera en el desarrol lo de

modelos espacialmente expl íc i tos de cambio de uso del suelo a una escala muy

desagregada (por ejemplo, parcelas individuales de t ierra o celdas de paisaje) .

Un s ignif icat ivo progreso se ha hecho en la adquis ic ión de ser ies de datos

espaciales de sensores remotos (por ejemplo, imágenes de satél i te de la

cober tura del suelo) , en la conceptual ización de los procesos básicos

geográf icos y ambientales que es tán asociados con el cambio de us o del suelo,

y en el desarrol lo de modelos espaciales que encajen con el proceso espacial de

cambio de suelo razonablemente bien.

Verburg et a l . (2006) crean escenar ios de cambios de uso del suelo para

comprender la d inámica de los paisajes en todo el ter r i tor io europeo. Junto a

los modelos y escenar ios , es e l hecho de cubr ir todo el terr i tor io europeo para

dar una vis ión global, lo más importante que apor ta es te trabajo . Los autores




señalan que la d iferencia observada entre la explotación de los n iveles

europeos de los fu turos cambios en el área agr ícola y la evaluación de

impactos en el paisaje de casos locales, p ide planteamientos de reducción de la

escala que una los n iveles de desarrol lo europeos con los n iveles de impacto

del paisaje . Por lo tanto, pa ra Verburg et a l . (2006), la reducción de la escala

es esencial para capturar adecuadamente la enorme var iabi l idad de paisajes que

exis ten a lo largo de Europa.

El abandono del suelo agr ícola es uno de los pr incipales cambios de uso

del suelo en el Medite rráneo. Para mit igar la erosión del suelo abandonado, es

necesar io ident if icar lugares que son vulnerables a la erosión como resultado

del abandono. Pues bien Lesschen et a l . (2007), ident if ican área vulnerables a

la erosión bajo diferentes escenar ios de a bandono del suelo en el sureste de

España. Estos autores indican que una de las consecuencias ambientales del

abandono del suelo es la degradación del suelo y específ icamente la erosión de

regueros. Señalan que recientes estudios indican que la erosión de regueros es

uno de los pr incipales procesos erosivos en términos de pérdida de suelo y

producción de sedimentos. Por consiguiente, se considera que la erosión en

reguero es un importante proceso de degradación del suelo, y es tos regueros

forman efect ivas conexiones para t ransfer ir los sedimentos desde las t ierras

a l tas a los fondos del val le y canales permanentes.

De Aranzábal e t a l . (2008) l levarón a cabo un es tudio de modelización de

los cambios en los paisajes, der ivado de la d inámica de los s is temas

socioeconómicos. Más concretamente se centran en el anál is is de paisajes

semiár idos mediterráneos. Según los autores , e l paisaje cul tural cambia porque

la población que lo creó y lo ha mantenido his tór icamente es tá también

modif icando su s is tema socioeconómi co. Las es tructuras terr i tor ia les y

socioeconómicas mantienen una in teracción constante y reciproca. Así, los

procesos socioeconómicos son la pr incipal causa de los cambios en los usos del

suelo que, básicamente, determinan la es tructura, la función y la d inámica de

es tos paisajes, por lo tanto los cambios en la es tructura y procesos sociales

l levan a una al teración del ambiente . De Aranzábal et a l . (2008) , es tudian la

re lación entre la es tructura del paisaje y la socioeconomía subyacente . Para

es to se emplean modelos numéricos que relacionan aspectos ecológicos y



socio-cul turales que permiten predecir nuevos t ipos de paisaje para un

escenar io dado estableciendo cambios socioeconómicos.

Serra e t a l . (2008) desarrol lan un anál is is especial apl icado a determ inar

las pr incipales fuerzas causantes de los cambios de cobertura y uso del suelo

en una región mediterránea. Para e l lo u t i l izaron tres herramientas d iferentes

con el objeto de diferenciar los cambios de cober tura y uso del suelo, los

factores condicionan tes y las d inámicas del paisaje . Los cambios de cober tura

y uso del suelo fueron cuantif icados con técnicas de sensores remotos; los

factores condicionantes se anal izaron con regresiones logís t icas múlt ip les

combinando var iables biof ís icas y humanas; mient ras que las d inámicas de los

paisajes fueron cuantif icadas usando diferentes metr icas .

Es muy in teresante destacar también el trabajo de Dendoncker e t a l .

(2007) , en el cual los autores presentan un anál is is espacialmente expl íc i to de

cor te t ransversal de los factores que condicionan los usos del suelo,

concretamente en Bélgica. Muestran además que los modelos logís t icos

regresivos ident if ican tendencias o re laciones globales entre los factores

socioeconómicos o f ís ico -cl imáticos y la precisa local ización de cada t ipo de

uso del suelo.

IV. Material y métodos

Tras la lectura de una extensa bibl iograf ia a l respecto , y tras la e lección de

una ser ie de var iables independientes ya probadas en otros es tudios muy

s imilares (como se ha expuesto) , se real izan determinados anál is is es tadís t icos

en busca de correlaciones o redundancias . Una vez depuradas las var iables,

v is to los resul tados de un pr imer anál is is municipal , para ver la idoneidad de

las mismas, se procede al es tudio de las cober turas y usos del suel o, con su

ocupación actual y su evolución en el t iempo.

Estas var iables socioeconómicas, agr ícolas, de accesibi l idad y f ís icas

(u t i l izadas para e l anál is is de caracter ización del área de es tudio , y que por

fa l ta de espacio no se puede exponer en es ta com unicación) son las que en el

modelo l ineal general izado, se emplean como var iables independientes para dar

respuesta a los cambios de las superf ic ies de agua.

El es tudio de la cober tura de las superf ic ies de agua, se l leva a cabo con

una ser ie de diferen tes anál is is independientes: en pr imer lugar un anál is is




global de la Raya Central Ibér ica; a cont inuación, se exponen los principales

in tercambios de cober turas desde 1990 a 2000; se f inal iza con el tra tamiento

del cambio neto de las superf ic ie de agua en el mismo per iodo de t iempo. Todo

esto muestra la real idad de la Raya Central Ibér ica en cuanto a las superf ic ies

de agua y la ocupación y los cambios que afecta a esta cober tura en el

in tervalo temporal comentado.

Como lo que se pretende, en úl t ima instancia, es ver qué ha motivado esos

cambios de cober tura y uso del suelo (circunstancias sociales o económcas, o

aspectos medioambientales o geof ísicos) , se apl ica a la var iable dependiente

que es los cambios de cober tura de las superf ic ies de agua, una regresión

logís t ica. Por consiguiente , para conocer que var iables independientes

(socioeconómicas y f ís icas) motivan que la superf ic ie de agua aumente o

disminuya su superf ic ie de 1990 a 2000, debe real izarse una operaci ón o un

modelo l ineal general izado ( GLM , de su nombre en inglés) .

VI.1. Anális is socioeconómico y territorial

La metodología seguida para este primer anál is is socioeconómico y

terr i tor ia l , que puede entenderse como estudio prel iminar del área de es tudio

para su comprensión y la correcta selección de las var iables independientes fue

senci l la . Para la selección de las var iables independientes de entrada, se tuvo

en cuenta la b ibl iografía consultada, y los posibles casos de correlaciones y

redundancias que puedieran darse. También se decidió que se real izar ía un

mero anál is is descr ip t ivo del área de es tudio, para que es tos conocimientos

socioeconómicos y f ís icas , ayudar a la comprensión de los fenómenos

acaecidos en el t iempo a es tudiar .

En es te es tudio, tr as la e l iminación de una ser ie de var iables que ofrecían

diverson problemas de col ineal idad, correlación o incluso fal ta de

homogeneidad, se emplearon 30 var iables de entrada, las cuales pueden

apreciarse en la Tabla 1.



La información alfanumérica usa da en es te pr imer anál is is se ha obtenido

de diversas fuentes , en función de grupo de var iables a la que se per tenezca.

Acto seguido se exponen las fuentes de información según el t ipo se var iables:

Variables socioeconómicas:

Inst i tu to Nacional de Estadís t ica de España:

o Censo de Población y Vivienda (1991 y 2001).

o Padrón Municipal de Habitantes (var ios años) .

Inst i tu to Nacional de Estat ís t ica de Portugal :

o Recenseamento da População e da Habitação (1991 y

2001).

o Anuário Estat ís t ico de Portugal (var ios años) .

Variables agr ícolas:

Inst i tu to Nacional de Estadís t ica de España:

o Censo Agrar io (1989 y 1999).

Inst i tu to Nacional de Estat ís t ica de Portugal :

o Recenseamento Geral da Agricul tura (1989-1999).

Variables de accesibi l idad:

Minister io de Fomento de España:

o Mapa de Tráf ico 2006.

Gabinete de Estudos e Planeamento, Minis tér io das Obras

Públicas, Transportes e Habitação :

o Datos de Tráfego .

Variables f ís icas y del medio natural :

Consort ium for Spatial In formation (CGIAR -CSI), NASA Shutt le

Radar Topographic Mission (SRTM) .

Servicio Meteorológico del Minis ter io de Defensa de España.

La información de cada uno de los Censos y del res to de fuentes, se

consol idaba en una hoja de Excel que poster iormente pasaba a una base de

datos de Access .




Tabla 1 . Var iables empleadas en e l aná l i s i s de carac ter izac ión de l á rea de es tud io .

Variables empleadas en el análisis de caracterización del área de estudio

Número Grupo Variables

1 Socio-economía Población total

2 Crecimiento poblacional medio anual de 1991-2001

3 Tasa de natalidad

4 Tasa de mortalidad

5 Edad media

6 Tasa de juventud

7 Tasa de envejecimiento

8 Indice de dependencia

9 Población con estudios superiores

10 Tasa de actividad

11 Población empleada en el sector primario

12 Población empleada en el sector secundario

13 Población empleada en el sector servicios

14 Agricultura Densidad de ganado bovino

15 Densidad de ganado ovino

16 Densidad de ganado caprino

17 Densidad de ganado porcino

18 Densidad de maquinaría agrícola

19 Titulares de las explotaciones agrarias con menos de 34 años

20 Titulares de las explotaciones agrarias con entre 35 y 54 años

21 Titulares de las explotaciones agrarias con más de 65 años

22 Accesibilidad Población potencial a 30 minutos

23 Tiempo mínimo de acceso a los centro de actividad de la Península

24 Tiempo mínimo de acceso a los centro de actividad de la Raya Central Ibérica

25 Distancia a las vías de comunicación de gran calidad y capacidad

26 Medio físico Superficie del municipio bajo alguna figura de protección

27 Altitud media

28 Pendiente media

29 Precipitación media anual

30 Temperatura media anual




Ocupación y cambios de cobertura y uso del suelo: las superf ic ies de agua

Para e l es tudio de la ocupación y los cambios de cober tura y uso del suelo

se han empleado los datos apor tados por e l Programa CORINE. Este programa

se in icia en vir tud de una decis ión del Consejo de Minis tros de la Unión

Europea (CE/338/85), pasando en 1995 a ser responsabi l idad de la Agencia

Europea de Medioambiente (AEMA). Su f inal idad es la creación y

actual ización permanente de una base de datos sobre los usos del suelo del

terr i tor io europeo.

Esta base de datos ha sido reco nocida como una referencia para e l anál is is

espacial y terr i tor ial , una fuente de información en apl icaciones

medioambientales casi imprescindible para la adopción de pol í t icas

equi l ibradas y acordes con la cohesión terr i tor ia l y la sostenibi l idad dentro d e

la UE. Es la única base de datos of ic ia l que exis te hasta ahora en toda la Unión

Europea a un nivel tan homogéneo.

El Inst i tu to Geográf ico Nacional (IGN), Centro Nacional de Información

Geográf ica (CNIG) -Minis ter io de Fomento de España - y e l Inst i tu to do

Ambiente ( IA) e Inst i tu to Geográf ico Português ( IGP) -Ministér io do

Ambiente, do Ordenamento do Terri tório e do Desenvolvimento Regional

Português - fueron los encargados, entre 1987 y 1991, de coordinar la e jecución

del CORINE Land Cover 1990 (CLC 90), bajo la supervis ión de la Comisión

Europea. La Agencia Europea de Medio Ambiente inició a f inales de los años

noventa una actual ización con el objeto de proveer la información necesar ia y

opor tuna para la obtención de los indicadores de cambios en las tend encias de

ocupación del suelo.

El nuevo proyecto tenía dos componentes principales interconectadas, la

pr imera de el las , Image 2000, que abarca las act iv idades relacionadas con la

adquis ic ión de imágenes de satél i te de toda Europa, la or torrect if icación y la

producción de un mosaico nacional y europeo de imágenes; la segunda,

CORINE Land Cover 2000 (CLC 2000), comprendía las act iv idades

relacionadas con la e laboración de un mapa CORINE y la detección e

in terpretación de los cambios en la cober tura del suel o en el per iodo 1990-

2000.

Como ya se ha comentado, en es te es tudio de las superf ic ies de agua, se ha

l levado a cabo tres anál is is independientes: el pr imero, un anál is is general de




la ocupación del suelo en la Raya Central Ibérica; en el segundo se expon en los

pr incipales in tercambios de cober tura del suelo de Nivel 1 del proyecto CLC,

en los que in terviene la cober tura de las superf ic ie de agua; y e l tercero es un

anál is is del cambio neto de la superf ic ie de agua acontecido en el área de

es tudio en el per iodo de t iempo estudiado. En la Tabla 2 , pueden verse las

d iferentes cober turas del suelo que ofrece el proyecto CLC para los tres

pr incipales n iveles, es decir , para los t res t ipos de desagregación más

importantes.

Tabla 2 . Var iables empleadas en e l aná l i s i s de carac ter izac ión de l á rea de es tud io .

NIVEL 1 NIVEL 2 NIVEL 3

1. Superficies artificiales 1.1. Zonas Urbanas 1.1.1. Tejido urbano continuo

1.1.2. Tejido urbano discontinuo

1.2. Zonas industriales, comercial

y de construcción

1.2.1. Zonas industriales o comerciales

1.2.2. Redes viarias, ferroviarias y terrenos

asociados ferroviarios

1.2.3. Zonas portuarias

1.2.4. Aeropuertos

1.3. Zonas de extracción minera,

vertederos y en contrucción

1.3.1. Zonas de extracción minera

1.3.2. Escombreras y vertederos

1.3.3. Zonas en construcción

1.4. Zonas verdes artificiales, no

agrícolas

1.4.1. Zonas verdes urbanas

1.4.2. Instalaciones deportivas y recreativas

2. Zonas agrícolas 2.1. Tierras de labor 2.1.1. Tierras de labor en secano

2.1.2. Terrenos regados permanentemente

2.1.3. Arrozales

2.2. Cultivos permanentes 2.2.1. Viñedos

2.2.2. Frutales

2.2.3. Olivares

2.3. Praderas 2.3.1. Praderas

2.4. Zonas agrícolas heterogéneas 2.4.1. Cultivos anuales asociados con cultivos

permanentes

2.4.2. Mosaicos de cultivos

2.4.3. Terrenos principalmente agrícolas, pero

con importantes espacios de vegetación natural

2.4.4. Sistemas agroforestales

3. Zonas forestales, vegetación

natural y espacios abiertos

3.1. Bosques 3.1.1. Bosques de frondosas

3.1.2. Bosques de coníferas

3.1.3. Bosque mixto



3.2. Espacios de vegetación

arbustiva y/o herbácea

3.2.1. Pastizales naturales

3.2.2. Landas y matorrales

3.2.3. Vegetación esclerófila

3.2.4. Matorral boscoso de transición

3.3. Espacios abiertos con poca o

sin vegetación

3.3.1. Playas, dunas y arenales

3.3.2. Roquedo

3.3.3. Espacios con vegeración escasa

3.3.4. Zonas quemadas

3.3.5. Glaciares y nieves permanentes

4. Zonas húmedas 4.1. Zonas húmedas continentales 4.1.1. Humedales y zonas pantanosas

4.1.2. Turberas

4.2. Zonas húmedas litorales 4.2.1. Marismas

4.2.2. Salinas

4.2.3. Zonas llanas intermareales

5. Superficies de agua 5.1. Aguas continentales 5.1.1. Cursos de agua

5.1.2. Laminas de agua

5.2. Aguas marinas 5.2.1. Lagunas costeras

5.2.2. Estuarios

5.2.3. Mares y océanos


Tras e l anál is is g lobal de la ocupación del suelo en la Raya Central

Ibér ica , y que no se expone por fal ta de espacio, e l s iguiente , es ya a n ivel

municipal . Para e l tra tamiento de los in tercambios de cober tura del suelo entre

e l año 1990 y 2000, se deben seguir d iferentes pasos.

El pr imer paso es calcular a n ivel municipal la superf icie ocupada por

cada uno de los usos del suelo para e l Nivel 1 empleado. Acto seguido, se

t ra tar de ver , dentro de cada municipio/ concelho , los in tercambios de cober tura

y uso del suelo que se han producido entre un t ipo de uso y otro. Para e l lo se

real izaron un gran número de operaciones con el Sis tema de Información

Geográf ica (SIG) empleado (ArcGIS) como de consul tas en Access, las cuales

daban como resul tado un valor para cada uno de los municipios ( identif icados

s iempre por su Código INE).

Antes de las consul tas opor tunas en Access, se real izaron una ser ie de

operaciones con diferentes funciones que ofer ta e l SIG. En pr imer lugar hubo

que emplear la función Intersect de ArGIS. Este anál is is espacial consis te en




la computación geométr ica de intersección entre dos capas, en este caso:

cambios de uso del suelo y municipios . Solo aquel los rasgos en el área común

de ambas capas se conservarán en una capa de sal ida. La capa de entrada en

es te caso es de pól ígonos (cambios de usos) , mien tra su que la capa de

in tersección debe ser de pol ígonos (municipios) . Los rasgos resul tantes en la

capa de sal ida serán de la misma clase que los de capa de entrada. Es decir , la

in tersección se hace polígono -en-pol ígono.

Tras obtener es ta tabla, e l s i guiente paso fue generar una nueva columna,

en la que se calcula la superf ic ie de cada una de las f i las (regis tros) . Es decir ,

se tra ta de conocer la superf icie de cada uno de los regis tros , o las

in tersecciones entre los d iferentes cambios de uso del suel o en cada municipio

o concelho . Acto seguido esta tabla se importa a Access , y con el la , se real izan

todas las consul tas necesar ias para la obtención de los in tercambios de

cober tura del suelo a n ivel municipal tanto en valores absolutos como en

porcentaje . Las consul tas real izadas fueron las s iguientes:

Consulta 1 : Para real izar es ta consul ta se necesi tan la tabla que se ha

importado del SIG y otra tabla en la que aparezca tan sólo la superf ic ie de

cada uno de los municipios o concelhos de la Raya Central . A través del

generador de expresiones de Access se establece una operación cuyo

objeto es mostrar los diferentes t ipos de in tercambio que se dan en cada

municipio y la superf ic ie de los mismos.

Consulta 2: En esta consul ta, que ya es de referencias cruzad as, tan sólo se

necesi ta la tabla que resul ta de la pr imera consul ta y que acabamos de

explicar . Con la consul ta de referencias cruzadas se pretende obtener una

tabla en la que se muestre e l promedio de superf ic ie municipal afectada

por cada uno de los in t ercambios de coberturas por los que se vea

afectado.

La tabla resul tante de es ta segunda consul ta ya puede exportarse a ArcGIS

y real izar la d iferente car tograf ía en la que se muestran los in tercambios de

cober tura del suelo a n ivel munipal en la Raya Ce ntral Ibérica .

Para la realización del tercer anál is is , a saber , e l es tudio de los cambios

netos de superf ic ie (en es te caso cober tura de agua) a n ivel municipal , se

necesi ta la tabla f inal obtenida t ras las d iferentes operaciones y consul tas del

anál is is anter ior . Esta tabla debe exportarse a Excel y, a l l í , se ejecutan las



direntes operaciones es tadís t icas requer idas para obtener los cambios netos de

superf ic ie. Una vez en Excel, la operación a real izar con los valores de la

tabla es senci l la . Teniendo en cuenta que son var ios los in tercambios en los

que la superf ic ie de agua se ve afectada, ya sea como cobertura que se p ierde o

se gana a par t ir de otras cober turas (superf ic ie ar t i f ic ial , zonas agr ícolas o

zonas forestales) , la función que debe generarse es la s iguiente: se es tablece un

sumator io en el que, a la suma de todos los intercambios de cober tura en los

que se gana superf ic ie de agua, se res te la suma de todos aquel los f lujos en los

que la superf ic ie de agua se p ierde en detr imento de otros usos.

Tras la obtención del cambio neto de la superf ic ie de agua entre el año

1990 y 2000, la tabla resul tante se importa a ArcGIS conver t ida a formato d -

BaseIV para su correcta manipulación.

IV.3. Modelo l ineal generalizado

El objet ivo úl t imo del t rabajo que se presenta no es tan sólo analizar la

ocupación de las superf ic ies de agua, los in tercambios de cober tura en los que

se ven afectados, o los cambios netos de este uso en el per iodo de t iempo

tra tado. La f inal idad es tamb ién, l legar a conocer cuáles son los factores (en

forma de var iables socioeconómicas, agrar ias, de accesibi l idad o geof ís icas)

que condicionan las modif icaciones que han padecido las superf ic ies de agua

desde 1990 a 2000.

Tras e l uso de diferentes técnica s y modelos estadís t icos (SOMF, Mars ,…)

se decidió emplear la regresión logís t ica como técnica para expl icar los

cambios de cober tura del suelo . Más concretamente, lo que se usó fue la

función General ized Linear Models (GLM) del programa estadís t ico R. R e s un

s is tema para la implementación de funciones es tadís t icas y la creación de

gráf icos. En un sent ido más amplio, R se considera en s í mismo un lenguaje de

programación con un conjunto de procedimientos implementados que permiten

real izar tareas específ ic as muy diversas , que van desde la apl icación de

funciones es tadís t icas a la generación y resolución de múlt ip les problemáticas

(Cayuela, 2009).

El hecho de conocer qué es una regresión, o qué es un ANOVA, entre o tros

aspectos, son preguntas c laves en la a pl icación de modelos l ineales para la

resolución de problemas es tadis t icos (Cayuela, 2009).




El anál is is de regresión se usa para expl icar o modelar la re lación entre

una var iable cont inua Y , l lamada var iable respuesta o var iable dependiente , y

una o más var iables cont inuas X1 ,…. .X p , l lamadas var iables expl icat ivas o

independientes. Cuando hay más de una var iable respuesta Y , entonces el

anál is is se denomina regresión múlt ip le mult ivar iada. Cuando las Y son

to talmente independientes entre sí , entonces hacer una regresión múlt ip le

mult ivar iada ser ía e l equivalente a real izar tantas regresiones mult ip les

univar iadas como Y haya (Cayuela, 2009). .

Los modelos l ineales se basan en una ser ie de supuestos, a lgunos de los

cuales pueden y deben comprobarse una vez ajustado el modelo . Estos son:

independencia , l ineal idad, normalidad y homocedast ic idad.

Pues bien, en muchas ocasiones, s in embargo, uno o var ios de es tos

supuestos no se cumplen. Por ejemplo, en algún caso concreto pues suceder

que a medida que aumenta la media de la muestra, aumente también su

var ianza. Estos problemas se pueden l legar a solucionar mediante la

t ransformación de la var iable respuesta (por ejemplo tomando logar i tmos) . Sin

embargo estas t ransformaciones no s iempre consiguen corregir la fa l ta de

normalidad, la heterocedast ic idad (var ianza no constantes) o la no l ineal idad

de nuestros datos. Además resul ta muchas veces dif íc i l in terpretar los

resul tados obtenidos. Una alternat iva a la t ransformación de la var iable

respuesta y a la fa l ta de n ormalidad es e l uso de los modelos l ineales

general izados. Los modelos l ineales general izados (como ya se ha mencionado

GLM de las s ig las en inglés General ized Linear Models ) son una extensión de

los modelos l ineales que permiten ut i l izar d is tr ibuciones no normales de los

errores (b inomiales, Poisson, gamma, e tc .) y var ianzas no constantes (Cayuela,

2009).

V. Análisis de las dinámicas territoriales de las superf icies de agua

V.1. Intercambios de coberturas que afectan a las superficies de agua

En es te punto, se expone los pr incipales in tercambios de cober tura (Figura

3) que se han producido en los municipios o concelhos del área de es tudio ,

para e l periodo de 1990 a 2000, centrando el anál is is pormenorizado en

aquel los más s ignif icat ivos que afe ctan a las superf ic ies de agua.



Evidentemente, tan sólo se comentan aquel los in tercambios que son

s ignif icat ivos y representat ivos teniendo en cuenta , que los mapas expresan el

porcentaje de intercambio en función del área to tal del término municipial . Por

consiguiente , se tra tan aquel la s coberturas que poseen tanto una media

re levante, como unos valores máximos que merece la pena ser comentados.

Figura 3 . Cambios de ocupación de l sue lo en la Raya Cent ra l Ibér ica de 1990 a 2000.

Fuentes : CORINE Land Cover – Proyec to I&CLC2000 – España ( IGN, CNIG) e

CORINE Land Cover – Pro jec to I&CLC2000 – Por tugal ( IA e IGP) .


Para l legar a es tablecer que in tercambios son representat ivos y deben ser

comentados y car tograf iados, se real izó un sumario es tadís t ico para todos y

cada uno de los in tercambio de Nivel 1 posibles .

La Tabla 3, muestra e l resumen estadis t ico de los pr inc ipales in tercambios

de cober tura de Nivel 1 en la Raya Central . Así , las variables (cambios) más

relevantes y que merecen el es tudio a n ivel municipal son: de forestal a zona

agr ícola, de zona agr ícola a zona forestal , de zona forestal a superf ic ie de

agua, de zona agr ícola a superf ic ie de agua, de zona agr ícola a superf ic ie

ar t if icia l y de zona forestal a superf ic ie ar t if ic ia l .




Tabla 3 . Resumen es tadí s t ico de los pr inc ipa les in te rcambios de cober turas de l sue lo

de Nive l 1 en la Raya Cent ra l Ibé r ica .

D e z .

f o r es ta l

a z .

a gr í co la

D e z .

a gr í co la

a z .

f o r es ta l

D e z .

f o r es ta l

a s . a gu a

D e z .

a gr í co la

a s . a gu a

D e z .

a gr í co la

a s .

a r t i f i c ia l

D e z .

f o r es ta l

a s .

a r t i f i c ia l

M e d ia 1 ,355 % 0 ,669 % 0 ,204 % 0 ,118 % 0 ,034 % 0 ,018 %

M e d ia na 0 ,186 % 0 ,000 % 0 ,000 % 0 ,000 % 0 ,000 % 0 ,000 %

M áx i mo 2 5 ,21 9 % 1 3 ,45 6 % 1 8 ,09 7 % 9 ,776 % 0 ,851 % 1 ,670 %

M í n i mo 0 ,000 % 0 ,000 % 0 ,000 % 0 ,000 % 0 ,000 % 0 ,000 %

D e s v i a c i ón

E s tán d ar 2 ,797 % 1 ,531 % 1 ,299 % 0 ,701 % 0 ,110 % 0 ,100 %




Seis son los pr incipales in tercambios de Nivel 1 que se dan en el área de

es tudio, no obstante, y como se aprecia en la Figura 4, no todos poseen el

mismo grado de relevancia . No hay duda de que son los cambios de zona

forestal a zona agr ícola (media: 1 ,35%, máximo 25,21%) y, en menor media,

los de zona agr ícola a zona forestal (media: 0 ,67%, máximo: 13,46%), los que

afectan en mayor medida a los municipios y concelhos de la Raya Central

Ibér ica . No obstante, es es ta comunicación se exponen tan sólo aquel los que

t ienen que ver con las superf ic ie de agua, que es la cober tura que se quiere

es tudias en la misma. Además hay que subray ar la importancia que t iene en el

área de es tudio la ganancia de superf ic ie de agua, aunque puede decirse que no

tanto a n ivel superf ic ia l como porcentual .



Figura 4 . Media de los p r inc ipa les in tercambios de cober turas de l sue lo de Nivel 1 en

l a Raya Cent ra l Ibér ica .




Una vez expuesta la s i tuación regional, para los in tercambios de cober tura

de Nivel 1 , se procede al anális is los f lujos que afectan a la superf ic ie de agua

pero a escala municipal . Se t ra ta pues de es tablecer a lgún t ipo dinámica

terr i tor ia l en un área determinada, para in tentar d i lucidar causal idades que

conduzcan a s i tuaciones concretas.

La Figura 5 muestra la s i tuación de los in tercambios de zona forestal a

superf ic ie de agua, dando lugar a un mapa muy s ignif icat ivo y expresivo.

Aunque la media municipal para es te in tercambio es tan solo de un 0,20% en la

Raya Central Ibér ica, la local iz ación y el máximo de algunos municipios hace

que es ta variable sea muy in teresante .

Práct icamente la to tal idad de los municipios con un valor e levado se

local izan en las provincias extremeñas de Cáceres y Badajoz. Es más, exis te

una clara s i tuación de lo s mismos en las comarcas naturales de La Serena y La

Siber ia en el es te de Badajoz. Junto con esto, quizá lo más destacado de es ta

var iable y su representación en el mapa, es e l hecho de que 393 municipios o

concelhos , no se ven afectado por es te in tercamb io de zona forestal a

Media de los principales intercambios de coberturas del suelo de Nivel

1 en la Raya Central Ibérica

0,000%

0,200%

0,400%

0,600%

0,800%

1,000%

1,200%

1,400%

1,600%

De z. forestal a

z. agrícola

De z. agrícola a

z. forestal

De z. forestal a

s. agua

De z. agrícola a

s. agua

De z. agrícola a

s. artificial

De z. forestal a

s. artificial




superf ic ie de agua dentro de sus l ímites terr i tor ia les. Ante todo lo comentado,

los municipios con una mayor superf ic ie de su terr i tor io afectada por este

cambio se local izan en la provincia de Badajoz: Sanct i -Spír i tus (18,10%), en

La Siber ia , Peñalsordo (10,62%) y Capil la (10,58%), en La Serena, afectados

por la construcción del embalse de La Serena y la consiguiente pérdida de

espacios forestales ; y Alange (7 ,19%) en la vegas del Guadiana, inf luido por e l

desarrol lo del embalse de Al ange. En los d is tr i tos por tugueses , con unos

valores muy infer iores a los regis trados en los municipios extremeños, los

concelhos con mayor superf ic ie afectada por e l cambio de zona forestal a

superf ic ie de agua son Marvão (0 ,27%) en Por talegre , y Sabugal (0,19%) en

Guarda. En ambos términos, en el per iodo de t iempo estudiado, se

construyeron sendos embalse, aunque eso sí , de unas dimensiones no muy

importantes: Barragem da Apartadura y Barragem de Nossa Senhora da Graça ,

respect ivamente.

Figura 5 . Cambio s de zona fores ta l a super f ic ie de agua .




Si en el mapa anter ior se apreciaba la ganancia de super f ic ie de agua

motivada por la pérdida de zonas forestales y espacios naturales, en es ta



ocasión el mapa de la Figura 6 , con independencia de ofrecer un resul tado

parecido al observado con anterior idad, muestra la pérdida de espacios

eminentemente agr ícolas , debido a la prol iferación de nuevas superf ic ies de

agua. No obstante, hay que señalar que en la Raya Central Ibér ica, la pérdida

de superf ic ie agr ícola a n ivel municipal , motivado por e l incremento de las

láminas de agua (0,11%), es infer ior a l re troceso de zonas forestales por e l

mismo motivo (0 ,20%).

El mapa muestra una dis tr ibución de los municipios afectados por es tos

in tercambios , bastante s imilar a la del caso anter ior , aunque en es ta ocasión,

parece que el número que muestra unos porcentajes s igni f icat ivos es mucho

menor. Es cur ioso el hecho de que, de nuevo 393 municipios no sufren es tos

cambios superf ic ia les de cober tura dentro de sus l ímites .

Municipios como Alange (9,78%), Capil la (4 ,45%) o Peñalsordo (3,37%),

vuelve a aparecen entre aquel los con mayor incremento de superf ic ie de agua,

motivado, como no podía ser de otro modo, por las mismas circunstancias que

en el caso anter ior . No obstante, destacar que el porcentaje de Alange en es ta

ocasión es mayor, s in duda ocasionado por s i tuarse en una zonas de vega, con

mayor espacio dedicado a la agr icul tura, y por consiguiente, es es ta la mayor

superf ic ie que puede perder . Junto a los tres comentados, destacar la presencia

de otros dos municipios con importantes porcentajes como: Cordobil la de

Lácara (6,04%) por la construcción de los embalses de Horno Tejero y

Boquerón; y La Zarza (4,73%), por e l mismo motivo que Alange. La

construcción de dos nuevos embalses como Barragem Ribeira do Alvi to y

Barragem de Santa Águeda , junto con sus extensos términos municipales, son

los causantes del porcentaje que ofrecen Portel (0 ,57%) y Castelo Branco

(0,33%) como concelhos de Por tugal con los in tercambios de zona agr ícola a

superf ic ie de agua más importante.




Figura 6 . Cambios de zona agr íco la a super f ic ie de agua .


CORINE Land Cover – Pro jec to I&CLC2000 – Por tugal ( IA e IGP) . E laborac ión

propia .

V.2. Cambios netos de superf icies de agua

Una vez se han anal izado los in tercambios más relevantes que afectan a las

superf ic ies de agua, a cont inuación se expone el cambio neto de la cober tura de

agua de Nivel 1 que ofrece el CORINE Land Cover. Así , es un pr imer momento

se anal izan las todas cober turas de un modo g eneral , s i entrar en

desagregaciones ni especif icaciones, para a cont inuación proceder a l

t ra tamiento de la cober tura de agua.

En un pr imer momento se ha real izado un resumen estadíst ico general para

es tablecer las par t icular idades del área de es tudio en función de sus municipios

y/o concelhos . La Tabla 4 muestra d iferentes es tadis t icos para las cober turas

de Nivel 1 del CLC 1. Las cober turas aparecen ordenadas en función de la media

extraída a nivel municipal .

1 En las superficies de agua se han considerado dos de las coberturas de Nivel 1 del CLC: las superficies

de agua propiamente dichas, y las zonas húmedas. Esto ha sido así tanto por la clara relación existente

entre las dos superficies, como por la escasa representatividad en el área de estudio de las zonas

húmedas.



Tabla 4 . Resumen es tadí s t icos de los cambios ne tos de super f ic ie de cober tura de l

sue lo en función de l Nive l 1 de l CLC.

Me d ia Me d ia n a Má x i mo Mí n i mo D e s v ia c ió n

e s tá n dar

Zo n a a g r í co la 0 ,534 % 0 ,000 % 2 5 ,13 5 % - 1 3 ,45 6 % 3 ,195 %

S u p e r f i c i e d e a gu a 0 ,320 % 0 ,000 % 1 8 ,09 7 % - 0 ,533 % 1 ,768 %

S u p e r f i c i e ar t i f i c ia l 0 ,051 % 0 ,000 % 1 ,670 % - 0 ,135 % 0 ,161 %

Zo n a fo r e s ta l - 0 , 905 % 0 ,000 % 1 3 ,45 6 % - 2 5 ,21 9 % 3 ,304 %


CORINE Land Cover – Pro jec to I&CLC2000 – Por tugal ( IA e IGP) . E laborac ión

propia .

De todos los es tadís t icos, no sólo es in terante ver la media , s ino que es a

la vez relavante considerar tanto los valores máximos como los mínimos. Hay

que decir que la media puede contemplarse de una forma más gráf ica en la

Figura 7. Aquí puede apreciarse con clar idad como en los municipios de la

Raya Central , la superf ic ie que crece en mayor medida es la de las zonas

agr ícolas (0,53%). También es in teresante destacar e l hecho de que las

superf ic ies de agua t iendan a crecen un 0 ,32% en los d iferentes térmi nos. Por

o tro lado hay que destacar que la superf ic ie ar t if ic ia l de media tan sólo

aumenta un 0,051%, lo que viene a indicar la escasa relevancía de la

ar t if icia l ización que se produce para e l per iodo estudiado en el área de es tudio .

Si b ien estas tres cob erturas crecen en los años es tudiados, tan sólo las zonas

forestales decrecen en el área de es tudio ( -0 ,90%). Ahora bien, hay que tener

en cuenta que es tas zonas forestales no sólo es tán compuestas por especie

arbóreas, s ino que además es tán const i tu idas p or matorrales y vegetación

herbaceas y por espacios con escasa o s in vegetación. Por lo que no todo lo que

se p ierden son masa arboreas.




Figura 7 . Media de los cambios ne tos de super f ic ie de cober tura de l sue lo en func ión

de l Nivel 1 de l CLC.




Como ya se ha comentado no sólo es in teresante destacar la media

municipal del área de es tudio , s ino que hay que resal tar o tros es tadís t icos. En

la zona agrícola , con independencia de su media (0,53%) hay que considerar

que exis te un máximo de un 25,13% y un mínimo de -13,46%. En cuanto a las

superf ic ies de agua, lo más in teresante es recalcar e l hecho d e que algún

municipio o concelho exper imenta una ganancia de láminas de agua en su

superf ic ie de un 18,1%. Por úl t imo, en las zonas forestales , espacios con

vegetación natural y espacios abier tos, tanto el máximo como el mínimo son

muy interesantes . En la Raya Central Ibér ica un municipio/ concelhos

exper imenta una ganancia del 13,46% de esta cober tura en su terr i tor io,

mientras que por o tro lado, también se as is te a un mínimo de un -25,21%.

Media de los cambios netos de cobertura del suelo a nivel municipal

-1,000%

-0,800%

-0,600%

-0,400%

-0,200%

0,000%

0,200%

0,400%

0,600%

0,800%

Zona agrícola Superficie de agua Superficie artificial Zona forestal



Tabla 5 . Comportamiento de los munic ip ios o concelhos de l á rea de es tud io en

func ión de l cambio ne to de la super f ic ie de la cober tura de l sue lo de l Nive l 1 de l

CLC.

Aumenta Disminuye No cambia

Zona agrícola 183 141 127

Superf ic ie de agua 84 4 363

Superf ic ie ar t i f ic ia l 107 2 342

Zona forestal 102 217 132




Figura 8 . Compor tamiento de los munic ip ios o conce lhos de l á rea de es tudio en

func ión de l cambio ne t o de la super f ic ie de la cober tura de l sue lo de l Nive l 1 de l

CLC.




Municipios o concelhos del área de estudio en función del cambio

neto de la superficie de la cobertura del suelo

0

50

100

150

200

250

300

350

400

Zona agrícola Superficie de agua Superficie artificial Zona forestal

Mun

icip

ios/

conc

elho

s

Aumenta Disminuye No cambia




Si in teresante es ver los es tadís t icos que se han comentado con

anter ior idad, también es muy út i l conocer la cant idad de municipios/ concelhos

en los que las d iferentes cober turas del suelo aumentan, d isminuyen o no

cambian en el per iodo de t iempo estudiado. Tanto en la Tabla 5 como en la

Figura 8 puede apreciarse la re lación de municipios que se comportan de uno u

otro modo.

Respecto al aumento, disminución o es tancamiento de las zonas agr ícolas

en los municipios o concelhos de la Raya Central Ibér ica, es cuando exis te una

mayor equidis tr ibución o equidad. Si b ien son mayori tar ios los municipios en

los que aumenta la superf ic ie de las zonas agr ícolas (183), aquel los en los que

disminuye (141) o no cambian (127), son muy parejos en cuanto al número.

Todo lo contrar io sucede con las superf ic ies de agua y las superf ic ies

ar t if icia les en los términos del área de es tudio. Son mayori tar ios en ambas

cober turas los municipios que no han vis to modif icada su superf ic ie . Así ,

mientras que 363 municipios o concelhos no han vis to modif icada su superf ic ie

de agua, 342 no han perdido ni ganado espacios ar t if ic ial izados. Igualmente,

para ambas cober turas, predominan los términos en los que aumentan es tas

superf ic ies (84 y 107 municipios , respect ivamente) , a aquel los en los que

diminuyen (4 y 2 municipios , respect ivamente) .

Tan sólo cuando se a lude a las zonas forestales o espacios naturales o

abier tos son mayori tar ias las ent idades administra t ivas en las que se d isminuye

la superf ic ie de la cober tura (217). Es más, exis ten más municipios en los que

la superf icie de zonas forestales no cambia (132) que aquel los en los que es te

t ipo de cober tura aumenta (102) .



Figura 9 . Cambio ne to en la super f ic ie de agua .




La Figura 9 muestra e l cambio neto de superf ic ie de agua que t iene lugar

en los municipios o concelhos de la Raya Central Ibérica. A tenor de los datos

de cada uno de los términos se t iene una media para el área de es tudio del

0 ,32%. Esto quiere decir que en los municipios de la Raya la superf ic ie de

agua (zonas humedas, láminas y cursos de agua) t iende a aumentar su superf ie.

Tanto en el conjunto del terr i tor io español como en el por t ugués la tendencia

es la misma, aunque en el pr imero es ta cober tura del suelo ha aumentado en

mayor medida (0,7%) que en el segundo (0 ,25%).

En la Raya Central exis ten un to tal de 84 municipios o concelhos en los

que la superf ice de agua aumenta en el per iodo de t iempo estudiado. Estos

términos se ubican dentro del terr i tor io rayano en áreas concretas dentro del

terr i tor io extremeño (Penil lanura Cacereña, vegas del Guadiana, comarca

funcional de Jerez de los Cabal leros, La Serena o La Siber ia) y d iseminado s a

lo largo de los c inco dis tr i tos por tugueses . En cuanto a los municipios o

concelhos en los que es ta superf icie d isminuye, decir que tan sólo son 4 y se

local izan a ambos lados de la Raya.




En los años que se es tán es tudiando se contruyeron en terr i tor io extremeño

embalses de grandes dimensiones. Entre e l los e l de La Serena, que es el

segundo más grande de toda la Unión Europea. Tres de es tos embalses se

local izan en las comarcas naturales de La Serena y La Siber ia y, por lo tanto,

son municipios de es tas comarcas en los que más crecen es ta superf ic ie:

Sanct i-Spír i tus (18,10%) o Capil la (15,04%) en La Siber ia , y Peñalsordo

(13,99%) en La Serena. Hay que destacar también el crecimiento de esta

cober tura en el municipio de Alange (16,98%) s i tuado en las in mediaciones de

Mérida, y al que afecta la construcción de otro gran embalse en la cuenca del

Guadiana como es e l de Alange. En terr i tor io luso, pese a que las superf ic ies

de agua crecen también, es tás lo hacen de un modo menos s ignif icat ivo, ya que

los embalses que se construyen t ienen unas dimensiones muy reducidas. Los

concelhos en los que es tas cober turas aumentan más son Portel (0,69%) en el

d is tr i to de Évora y en el que se ha construido pequeños embalses, y Castelo

Branco (0,33%) en el d is tr i to del mis mo nombre y en la subregión de Beira

In ter ior Sur y donde se levantó el Barragem de Santa Águeda .

V.I . Modelos estadíst icos para determinar los factores determinantes de los

cambios de cobertura y uso del suelo

Tras e l anális is de la s i tuación y la evolución de las superf ic ies de agua en

el área de es tudio en el per iodo de t iempo tra tado (1990 -2000) , se es tá a

d isposición de real izar e l modelo es tadís t ico que ayude a comprender la

real idad de las superf icies de a gua en la Raya Central .

En es te epígrafe pues, se exponen el resul tado del GLM de la var iable

dependiente que supone las superf ic ies de agua. En un GLM , todas aquel las

var iables dependentes que poseen una devianza 2 super ior a l 20,00%, se

2 La cantidad de varianza explicada por el modelo se conoce en GLM como devianza. La devianza da

una idea de la variabilidad de los datos. Por ello, para obtener una medida de la variabilidad explicada

por el modelo, se ha comparar la devianza del modelo nulo (Null deviance) con la devianza residual

(Residual deviance), esto es, una medida de cuánto de la variabilidad de la variable respuesta no es

explicado por el modelo.

Por tanto, la devianza o varianza explicada por el modelo se obtendría de:

D2=((Devianza.modelo.nulo-Devianza.residual)/Devianza.modelo.nulo)*100

Por lo tanto el modelo explicaría un determinado porcentaje del aumento de una determinada cobertura

o uso del suelo en la Raya Central Ibérica.



consideran s ignif icat ivas para e l anál is is que se ha l levado a cabo. Por

consiguiente , como en el caso de las superf ic ies de agua, la devianza es del

20,19%, se puede decir que las var iables independientes empleadas en el

modelo, expl ican suf ic ientemente los cambios aconte cidos con esta cober tura.

Tabla 6 . Mode lo es tadí s t ico ext ra ído para l a var iable dependiente : super f ic ies de agua

de l CLC Nive l 1 .

Modelo es tadí s t ico ext raido para las superf ic ies de agua

Est imate Std . Error z va lue Pr(> |z |

)

( Intercept ) -1 ,823 0 ,158 -11,509 < 2e -

16 ***

Poblac ión tota l 0,279 0 ,078 3 ,592 0 ,000 ***

Densidad de ganado ovino 0,324 0 ,142 2 ,282 0 ,022 *

Titulares de las

explotaciones < 34 años -0 ,561 0 ,303 -1 ,850 0 ,064 .

Poblac ión potencial a 30

minutos -0 ,622 0 ,318 -1 ,956 0 ,051 .

Tiempo mínimo de acceso a

los centros

de act iv idad económica de la

Península Ibér ica

-1 ,854 0 ,687 -2 ,698 0 ,007 **

Tiempo mínimo de acceso a

los centros de

act iv idad económica de la

Raya Central Ibérica

-1 ,467 0 ,483 -3 ,039 0 ,002 **

Distancia a las pr incipales

v ías de comunicación 0,954 0 ,242 3 ,935 0 ,000 ***

Alt i tud media -0 ,880 0 ,406 -2 ,167 0 ,030 *







En la Tabla 6, aparece el resul tado del modelo es tadís t ico extraído para la

var iable dependiente que supone las superf ic ies de auga. En esta se ref le jan las

var iables independientes, que explican el comportamiento de la var iable

dependiente o cober tura men cionada, y los d iferentes es tadís t icos que las

def inen: Intercept , Estimate , Std. Error , Z value o Pr(>z) .

Para la correcta in terpretación de es tas var iables expl icat ivas y saber como

afectan a la var iable dependiente , se debe considerar e l valor del Estimate y

sobre todo su s igno. Así , e l crecimiento de las superf ic ies de agua vendr ía

motivado por : una gran dís tancia a las pr incipales v ías de comunicación, una

importante población to tal , un reducido t iempo mínimo de acceso tanto a los

centros de act iv idad del área de es tudio como de la Península , una alta

densidad de ganado ovino, y una baja a l t i tud media.



Figura 10. Modelo es tad í s t ico ext ra ído para l a var iab le dependien te : super f ic ies de

agua de l CLC Nivel 1 .




Para la correcta in terpretación del modelo explicat ivo de la variable

dependiente o cober tura del suelo, se emplea un diagrama de caja (boxplot) . Lo

que se pretende con estos gráf icos es ver como se comporta la var iable

dependiente o dicotómica, en función de cada una de las var iables

independientes. Por consiguiente, se t ra ta de comprender como afecta o inf luye

una determinada var iable socioeconómica o f ís ica, en el a l aumento (1) o

d isminución (0) de una cober tura o uso del suelo en cuest ión. Por supuesto,




también es muy importante ver la d is tr ibución de los valores respecto a la

media y la exis tencia o no de valores ex tremos. En el pr imer gráf ico de la

Figura 10, se muestra la re lación entre la d istancia a las pr incipales v ías de

comunicación y el aumento de la superf ic ie de agua. La relación que se

muestra es posi t iva, es decir , que para que la superf ic ie de agua aumen te, debe

exis t ir una gran dis tancia a las pr incipales v ías de comunicación en los

municipios en cuest ión. Ya se ha comentado que el aumento de es ta cobertura

se produce en gran par te por la construcción de nuevos embalses . Estos

embalse, como no puede ser de otro modo, se construyen en zonas alejadas de

las pr incipales infraestructuras y, sobre todo en espacios que no condicionen el

fu turo desarrol lo de nuevas vías de comunicación.

El segundo gráf ico, expone la re lación entre la población y la construcción

de nuevos embalses. Aunque la existencia de valores extremos es un hecho, se

aprecia como la e levada presencia de población motiva el crecimiento de es ta

cober tura . Sin duda, la construcción de nuevos embalses pretende también,

entre o tras cosas , pal iar l os problemas de abastecimiento de agua, y donde más

se necesi ta mejorar es te servicio, es en las mayores poblaciones . Por lo tanto,

la población condiciona posi t ivamente a es ta cober tura.

Los dos gráf icos s iguientes, muestran variables independientes muy

relacionadas con la anter ior . Se ve en el los como el menor t iempo mínimo de

acceso, tanto a los centro de activ idad de la Raya como de la Península,

impulsa el cambio neto posi t ivo de es ta superf ic ie . Por lo tanto, se puede decir

que las grandes ciudades y los espacios más desarrol lados motivan el aumento

de las superf ic ies de agua, mediante la construcción de nuevos embalses.

Otra var iable que parece incidir posi t ivamente en el crecimiento de las

superf ic ies de agua es la de la densidad del ganado ovino. Este t ipo de ganado

se da pues es espacios en los que se presentan las condiciones idoneas para la

construcción de infraestructuras h idrául icas . El ú l t imo gráf ico muestra la

re lación entre la a l t i tud y las superf ic ies de agua. Lógicamente, la construcción

de embalses se l leva a cabo en las cuencas de determinados r íos, las cuales,

suelen es tar a una al t i tud reducida. Por lo tanto, la baja a l t i tud es otro factor

causante del aumento de las superf ic ies de agua o de la construcción de nuevos

embalses .



VII. Discusión y conclusiones

La raya hispano- lusa, con sus más de s ie te s ig los de his tor ia y su gran

longitud const i tuye la frontera más ant igua de Europa y una de las más

extensas. Dicha f rontera , a pesar de que discurre en gran par te por los cauces

de numerosos r íos y r iberas, no es una f rontera def in ida o determinada sólo ni

pr incipalmente por la orograf ía, s ino que ha s ido y es, sobre todo, una frontera

de carácter h is tór ico y cul tural (Medina García , 2006) .

Las provincias españolas y los d is tr i tos por tug ueses cont iguos a la frontera

de la Raya Central Ibérica forman una amplia área de un espacio casi o lvidado

y desconocido en el extremo suroeste de Europa. Las dos provincias españolas

y los c inco dis tr i tos por tugueses fronter izos forman una extensa área c on una

escasa densidad de población, que en las decadas previas sufr ió una in tensa

emigración, y una paisaje predominantemente agrar io y agr ícola , ro to solo por

la explotación hidroeléctr ica que los grandes r íos comunes, sobre el Duero y el

Tajo, que forman la frontera (Cabero Diéguez et a l . , 1995 -1996).

Tras la incorporación conjunta de España y Por tugal a la CEE en 1986, en

el año 1987, los pr imeros contactos t ransfronter izos fueron hechos en forma de

reuniones mult isector ia les. De estas reuniones la Com isión Europea derivó una

propuesta de programa operacional para las regiones fronter izas de ambos

paises , e l cual ser ía f inanciado con INTERREG I. Una par te importante del

d inero de este fondo fue inver t ido en los subprogramas para la conservación de

los recursos hidrológicos, provisión de agua, a lcantar i l lado y acciones de

cooperación transfronter iza .

En el año 1992, todavía los temas de invest igación que afectaban al

espacio t ransfronter izo eran poco maduros y carecian de maduración: las

pol í t icas locales y regionales , e l desarrollo endógeno e in tegrado, los

programas Comunitar ios. En los proyecto de invest igación transfronter izos se

carecía de profundidad en cuest iones decis ivas como la evolución y la

t ransformación de los paisajes, los conf l ic tos natura les en las áreas naturales

protegidas y ambientes sensibles, y especialmente, en relación con el uso del

agua, uno de los factores c laves en las re laciones t ransfronter izas.

Sin embargo, todos es tos vacios empiezan a solventarse a par t ir de 1995,

que es cuando empiezan a tra tarse profusamente cuest iones como el deter ioro

ambiental ; la gestión de las áreas naturales protegidas; e l uso del agua y el




planeamiento hidrológico; o e l p laneamiento y el desarrol lo transfronter izo

(Cabero Diéguez et a l . , 1995 -1996). Extremadura, Alentejo y Región Centro

son unas regiones desde el punto de vis ta geofís ico fundamentalmente s i l íceas,

con pocos recursos hídr icos naturales, lo que unido a una pluviosidad

def ic iente y a l extenso e in tenso es t ío aboca a una agr icul tura en gran par te

extensiva. Las dehesas de encinares y a lcornoques, junto a past izales extensos

de secano, son señas de ident idad que sólo una buena polí t ica h idrológica de

embalses y canales ha podido en alguna medida compensar en Extremadura y

comienza a proyectarse en Alentejo , a ra íz de la construcción del gran embalse

de Alqueva (Cayetano Rosado, 2006). Cambio de cober tura de agua que no ha

podido tra tarse en el es tudio por la carencia de datos de CORINE 2005 para e l

caso extremeño. Esta importante modif ica ción merecerá mucho la pena ser

t ra tada, cuando se dispongan de todos los datos para e l área t ransfronter iza en

cuest ión.

De otra par te , desde su creación en 1999 ha ido adquir iendo gran rel ieve el

Centro Operat ivo y de Tecnología de Regadío (COTR) con se de en Beja y

par t ic ipación entre otros organismos Igualmente, la const i tución de

GestAlqueva –(sociedad con capita les públicos de EDIA y las Câmaras

Municipales afectadas por la zona de inf luencia del embalse) es tá s iendo un

factor d inamizador socio -económico de Alentejo, con gran impacto en el sector

de la construcción, la transformación agrar ia y expectat ivas de desarrol lo de

servicios tur ís t icos.

Los acuerdos t ransfronter izos para ofer tar servicios de ocio, cultura,

depor te , tur ismo de calidad al ternat i vo, son imprescindible para e l desarrol lo

de es te espacio transfronter izo tan complementar io y parecido en sus

potencial idades y necesidades. El gran embalse de Alqueva va a faci l i tar la

ins talación de zonas tur ís t icas especial izadas (náut icas y de golf) , que se

pueden complementar con las que ya hay en Extremadura y que deben potenciar

aún más en las zonas de los pantanos (Cayetano Rosado, 2006).

El crecimiento del PIB, de la renta per cápi ta , as í como la mejora en

infraestructuras v iar ias, de recursos es tra tégicos (embalses , centrales

hidroeléctr icas, enclaves industr ia les puntuales…) y recomposición del

patr imonio natural paisaj ís t ico, arqui tectónico, patr imonial en general , e tc. ,

son bases para asentar acciones de futuro de crecimiento justo, colect ivo,



dis tr ibut ivo (Cayetano Rosado, 2006). En el es tudio de escenar ios geográficos

y de es tructuras terr i tor ia les de frontera, debe incidirse en la s i tuación de

marginal ización y decl ive junto a los procesos de modernización y

t ransformación que se ven a trav és de aspectos como la mejora en la

accesibi l idad, o como en el caso que ocupa en es ta comunicación, la

construcción de embalses, y la explotación de hidroelectr ic idad a lo largo de la

frontera (Cabero Diéguez et a l . , 1995 -1996) .




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PLAN ESPECIAL DEL ALTO GUADIANA

EN R I QU E -J . CA LL EJ A HU R T A D O

Director Consorc io A l to Guadiana, Alcázar de San Juan (España) .

di rec tor@al toguadiana .es

La cuenca al ta del Guadiana ocupa una extensión aproximada de 18.900

km2 y comprende la cabecera del r ío Guadiana desde su nacimiento hasta e l r ío

Jabalón, incluido és te.

Las piezas fundamentales del s is tema hidrául ico de la Cuenca Alta del

Guadiana son los embalses subterráneos const i tu idos por los mater ia les

permeables que se ext ienden bajo la Llanura Manchega, entre los que destacan

los grandes acuíferos denominados Mancha Occidental y Campo de Montiel

(acuíferos 23 y 24) .

El acuífero de la Mancha Occidental es una formación geológica que

const i tuye un fenómeno s ingular por su dimensión (5 .500 km 2 ) , por la red

hidrográf ica a la que está ín t imamente asociado, y por su enorme capacidad de

almacenamiento y regulación hídr ica . Se ext iende desde la zona or iental de la

cuenca, conectando con los r íos Guadiana, Záncara, Gigüela y Azuer . Se

al imenta, también, de las aguas que f luyen de las Lagunas de Ruidera,

f inal izando, práct icamente, en Las Tablas de Daimiel . Así mismo, en su

superf ic ie se concentran diversos Complejos Lagunares de extraordinar ia

s ingular idad. Todo el lo conf iere a l s is tem a un important ís imo valor

medioambiental .

Del Acuífero 23, e l más importante , en la actual idad se abastecen

directamente más de 300.000 personas, per tenecientes a cerca de 60

municipios , y se r iegan unas 170.000 has. , s i tuación que ha s ido posible

a lcanzar sólo mediante un uso creciente de los recursos hídr icos del mismo a lo

largo de los 30 úl t imos años. Lo que ha abocado a una s i tuación de

sobreexplotación imposible de sostener , aunque también ha supuesto una

modif icación al a lza de la act iv idad económic a muy importante para la Región;

un crecimiento tan benef icioso en lo social que representa un autént ico

problema humano la sola idea de su ralent ización. Sin embargo sabemos que no

reúne las premisas básicas que garant icen la sostenibi l idad.


E N R I Q U E - J . C A L L E J A H U R T A D O


Los recursos anuales renovables del Acuífero 23 se es t iman en 340 Hm 3

anuales . Sus demandas, en cambio, superan en mucho dicha cant idad, habiendo

l legado a a lcanzar e l orden de hasta 600 Hm 3 en los años de mayor act iv idad.

Como consecuencia se ha producido un vaciado del mismo cifrado en unos

3.000 Hm 3 .

Para e l Acuífero 24 se calculan unos recursos renovables de 120 Hm 3 anuales.

Sus demandas, a d iferencia de lo que ocurre en el Acuífero 23, han s ido muy

var iables a lo largo de los ú l t imos 20 años. Pero su es tado híd r ico t iene una

especial repercusión en la s i tuación del Parque Natural de las Lagunas de

Ruidera , de modo que se han al ternado per iodos en los que la s i tuación alcanzó

t in tes dramáticos, l legando a secarse completamente lagunas como La Blanca,

Taza y Redondil la , mientras que el res to evidenciaron descensos tan

importantes en sus niveles que amenazaron de hecho la cont inuidad del paraje

como espacio natural .

En def ini t iva y como conclusión general , podemos decir que la s ituación

de sobreexplotación ha dañado muy seriamente todas las zonas húmedas

que hoy se encuentran protegidas administrat ivamente bajo la

denominación de Reserva de la Biosfera de la Mancha Húmeda.

Otros problemas ocasionados por e l excesivo consumo de agua para e l

regadío ha sido la fa l ta de agua en la red f luvial superf ic ia l , lo que propició en

su momento la ocupación de terrenos del Dominio Público Hidrául ico (cauces y

l lanuras de inundación) que fueron objeto de roturaciones y puestas en regadío ,

cambiando no sólo los usos del suelo, s in o alentando el desarrol lo de diversas

infraestructuras: construcción de embalses , canales de encauzamiento, e tc .

Estas actuaciones nunca son inocuas, y en el caso refer ido causaron una ser ie

de muy importantes impactos negativos: a l teración del s is tema hidrológico,

tanto de sus caudales c irculantes como del balance hídr ico de los acuíferos,

deter ioro de la cal idad de las aguas superf ic iales y subterráneas, a l teración de

suelos, pérdida de biodivers idad, degradación de ecosis temas, a l teración de

paisajes y otros impactos socioeconómicos de grave y gran complej idad.

Complementar io con lo expl ic i tado en el párrafo anter ior , en los ú l t imos

años otro importante fenómeno ha venido a añadirse a esta degradación: zonas

de cauces con abundancia de turba han entrado en combust ión, produciendo

graves r iesgos a personas y, sobr e todo, afectando a un pecul iar recurso

P L A N E S P E C I A L D E L A L T O G U A D I A N A


natural . Quizás e l caso más paradigmático haya s ido el incendio de turbas

ocurrido en el P.N. de Las Tablas de Daimiel en diferentes periodos, el

últ imo el pasado otoño del año 2009 anterior.

Podríamos enumerar , s in ánimo de ser exhaust ivos, como factores

coadyuvantes que provocaron la s i tuación de sobreexplotación de los acuíferos

en el breve lapso his tórico referenciado, los s iguientes:

a) Ausencia de una norma que permit iera la gest ión in tegrada de las aguas

superf ic ia les y subterráneas.

b) La fal ta de Adminis tración única que tuviera encomendada

expresamente la ordenación de la gest ión de las aguas subterráneas en

el per iodo 1971-1985.

c) El desarroll ismo de los años 70, en los que se h icieron obras de

desecación de lagunas y humedales, y se in ició la explotación

indiscr iminada y creciente del Acuífero 23 con muy posi t ivos resul tados

económicos para la zona der ivados de la mejora de producción agr ícola

obtenida por e l excesivo consumo de agua.

Frente a e l lo , e l nuevo marco legis la t ivo que impuso la Ley de Aguas de

1985, o torgó a los Organismos de cuenca el control y la gest ión de las aguas

subterráneas . En la zona que nos ocupa es te control correspondió a la

Confederación Hidrográf ica del Guadiana.

En 1990 se empezaron a consti tu ir las pr imeras Comunidades de Regantes

de aguas subterráneas del ter r i tor io considerado. En 1989 se declaró

sobreexplotado el Acuífero 24 y en 1994 lo fue su homónimo Acuífero 23, lo

que conllevó la consiguiente aprobación de sus correspondientes Planes de

Ordenación de Extracciones (P.O.E.)

En 1992 el Gobierno autónomo de Cast i l la La Mancha, aprobó, con la

ayuda del Minis ter io de Agricul tura y la Unión Europea, un Plan de

Compensación de Rentas para aquel los regantes que voluntar iamente

redujeran las extracciones de agua para r iego de sus cul t ivos. El objet ivo era

recuperar n iveles p iezométr icos y disminuir la negat iva afección a los

humedales de la cuenca al ta del Guadiana, manteniendo, no obstante , e l n ivel

de rentas del agr icul tor . Medidas tod as el las importantes, pero no suf ic ientes

para a lcanzar e l uso sostenible de los acuíferos con garant ías de sostenibi l idad.



Por e l lo , en el Plan Hidrológico Nacional, aprobado en 2001, contemplaba

la creación de un PLAN ESPECIAL DEL ALTO GUADIANA, que debía

suponer la solución def ini t iva al problema de la sobreexplotación. Su objet ivo

general no podía ser o tro que el de conseguir un uso sostenible de los

acuíferos s in que el lo afectase a la economía del territorio.

Por pr imera vez la legis lación se p lanteaba que el medio ambiente y la

agr icul tura no podían considerarse como act ividades incompatibles, s ino que

las soluciones, a medio y largo plazo, deber ían incidir en el mantenimiento y

mejora de los espacios naturales asociados a la red f luvial super f ic ia l y a la

recuperación de los acuíferos , a l mismo t iempo que una t ransformación de la

act iv idad agrar ia d ir ig ida al mantenimiento de cul t ivos sociales generadores de

empleo, caso de la v iña de gran tradición en nuestro espacio rural , con muy

bajos consumos de agua; ó los cul t ivos hor t ícolas, que aún necesi tando

mayores dotaciones de agua, con su adecuada planif icación (que no

sobrepasar ía las 20.000 has .) permit i r ían incrementar la renta del agr icul tor a

la vez que garant izar ían el uso y consol idación d e unas práct icas agrar ias

absolutamente in tegradas y respetuosas con el medio ambiente manchego y su

especial s i tuación.

El Plan Especial del Alto Guadiana necesi tó cerca de s ie te años para su

aprobación, desde 2001 al 2008, aunque en el Plan Hidrológic o Nacional

contemplaba que debía es tar f inal izado en el p lazo de un año. Esto da una clara

idea de su complej idad, especialmente en lo que hace referencia a los

d iferentes in tereses en conjunción: un sector agrar io muy potente , inf luyente,

con mucha capacidad de movil ización y que no quer ían perder la garant ía del

mantenimiento de sus regadíos, y un sector c ient íf ico y medio ambiental is ta

que t ra taba de conseguir la recuperación y sostenibi l idad de los espacios

naturales. Era para la consideración de ambos colect ivo una dicotomía muy

dif íc i l de def in ir : parecía que se trataba de elegir entre “agua para los patos” o

“agua para vivir”.

El re to se superó. Por eso, quizá, lo más importante de este Plan ha sido el

conseguir unif icar in tereses , a lcanzar una espec ie de PACTO que toda la

sociedad castel lano manchega se ha auto otorgado, por pr imera vez en su

his tor ia , en un esfuerzo colect ivo por sobrevivir . Han s ido las propias

Organizaciones Agrar ias (Asaja, Coag y Upa), junto con las propias



Comunidades de Regantes y el sector c ient íf ico y medioambiental los que

dieron su apoyo para la aprobación de es te ambicioso Plan.

Ecología y economía presentan en este lugar una interrelación evidente ,

de ta l forma que, el mantenimiento del buen estado de las masas de agua

subterráneas es condición necesaria para la cont inuidad de las explotaciones

agrar ias que se basan en el los; mientras que a su vez, solamente la consecución

de una racional ización en la act ividad agrar ia que se desarrol la en es te lugar

permit i rá la recuperación y la superación de la sobreexplotación que exis te en

las pr incipales masas de agua que conforman el Alto Guadiana.

Por e l lo , e l objet ivo fundamental del Plan Especial del Alto Guadiana (en

adelante P.E.A.G.) es : “ lograr el buen estado cualitativo y cuantitat ivo de

las masas de aguas subterráneas, detener el deterioro de todos los r íos,

humedales y ecosistemas l igados a el los y recuperar su funcionalidad

ecológica”.

Asimismo, es objet ivo del Plan la sostenibi l idad de la act iv idad

económica de la zona . Por e l lo , las actuaciones contempladas en el P.E.A.G.

van encaminadas igualmente a conseguir , en su ámbito terr i tor ia l , asegurar la

act iv idad generadora de empleo y de valor añadido bruto, bajo el respeto y la

conservación de los recursos para e l fu tur o y la consecución de los objet ivos

ambientales, en def in i t iva obtener un desarrollo en sostenibi l idad . Se t rata de

conseguir que ese conjunto de medidas agrar ias , gest ión ambiental y desarrol lo

socioeconómico, permita reducir las extracciones a un máximo de 200 Hm3

con carácter anual .

Los plazos marcados en el P .E.A.G. para conseguir es tos objet ivos van en

consonancia con los de la Direct iva Marco de Aguas (D.M.A.) , señalando como

úl t imo hor izonte e l año 2027.

Para a lcanzar los objet ivos marcados se han elaborado una ser ie de

medidas que se ordenan por Programas de actuación, que en una pr imera

clas if icación se es tructuran en dos grandes bloques: Programa de Medidas

Generales y Programa de Medidas de Acompañamiento . Dentro de cada uno

de es tos grandes bloques se d ispone un abanico de programas y subprogramas.

Todos los programas forman un conjunto integrado y complementario de

apl icación, s in que sea posible individualizar unas de otras o apl icar las

uni la teralmente s in desvir tuar ser iamente la f i losof ía d el Plan.



Enumeramos a cont inuación es tas medidas de actuación:

1 . - Programa de medidas generales.

1 .1 . - Medidas de reordenación de los derechos de uso de aguas, actuando de

acuerdo con los s iguientes mecanismos:

- Transformación de los derechos sobre aguas pr ivadas en concesiones de

aguas públicas.

- Celebración de contratos de cesión de derechos de uso de aguas.

- Adquisición de derechos de uso de agua y de terrenos.

- Planes de Ordenación de Extracciones actuales y revis ión de los

mismos.

1.2 .- Medidas sobre modif icaciones en el régimen de explotación de los

pozos existentes , sólo para los t i tulares de concesiones de aguas públicas.

PEAG

PROGRAMA MEDIDAS

GENERALES C.I.D.

PROGRAMAS AMBIENTAL E HIDROLÓGICO

PROGRAMA APOYO

COMUNIDADES

DE REGANTES

PROGRAMA INFORMACIÓN

Y

SENSIBILIZACIÓN

AMBIENTAL

OBRAS ABASTECIMIEN

TO

Y DEPURACIÓN

PROGRAMA A.G.U.A.

PROGRAMA

DESARROLLO

AGRARIO

P.D.R.S.

PROGRAMA

DESARROLLO

SOCIOECONÓMICO

P.D.R.S.



2.- Programa de medidas de acompañamiento.

2 .1 . - Programa hidrológico.

2.1 .1. - Herramientas de gest ión.

2 .1 .2.- Apoyo de medios a la gest ión del P.E.A.G.

2 .1 .3. - Desarrol lo de inventar ios de aprovechamientos exis tentes .

2 .1 .4. - Instalación y control de caudal ímetros.

2 .1 .5. - Est imación de consumos por te ledetección y discr iminación espectral de

cul t ivos.

2 .1 .6 .- Actuaciones sobre Dominio Público Hidrául ico (D.P.H.)

2.1 .7. - Censo y control de ver t idos .

2 .1 .8. - Reuti l ización de aguas residuales en sust i tución de recursos de los

acuíferos.

2 .1 .9. - Def inición de per ímetros de protección de captaciones.

2 .1 .10. - Estudios de viabi l idad de recarga de acuíferos .

2 .1 .11. - Funcionamiento del Consorcio.

2 .1 .12. - Mejora del conocimiento del ámbito terr i tor ia l .

2.2 .- Programa de apoyo a las Comunidades de Regantes, que les dote de

medios mater ia les, técnicos y personales, co ntr ibuyendo y par t ic ipando

act ivamente a la gest ión del P.E.A.G.

2.3 .- Programa Ambiental .

2 .3 .1. - Subprograma de medidas ambientales para recuperación de hábi ta ts .

2 .3 .2. - Subprograma de actuaciones de recuperación del D.P.H.

2.3 .3. - Subprograma de fores tación.

2 .3 .4. - Subprograma de actuaciones de recuperación del Patr imonio asociado al

Medio Hídr ico.

2 .4 . - Programa de Información y Sensibil ización Ambiental , que contr ibuya

a concienciar de la necesidad de recuperar el buen estado de los recursos

hídr icos y de los ecosis temas de el los dependientes. Consta de tres

subprogramas:

2.4 .1. - Subprograma de formación, invest igación e innovación.

2 .4 .2. - Subprograma de divulgación y sensibi l ización.

2 .4 .3. - Subprograma de par t ic ipación social .

2.5 .- Programa de abastecimiento y depuración de aguas, que plantea la

gest ión adecuada de los abastecimientos a poblaciones , preservando la cal idad



y cant idad del recurso, as í como la to tal depuración de las aguas res iduales con

posibi l idad de reut i l izaci ón de las mismas.

2.6 .- Programa de desarrollo socio -económico, cuyo objet ivo es implantar un

modelo de crecimiento basado en el uso ef ic iente del agua.

2.7 .- Programa de modernización y desarrollo agrario , que contr ibuya al

for ta lecimiento del sector agra r io futuro, con nuevos cul t ivos e in iciat ivas

innovadoras.

2.8 .- Programa de seguimiento, que sirva para evaluar e l grado de

cumplimiento de los objet ivos y de los efectos del Plan.

PRESUPUESTO

Para a lcanzar los objet ivos especif icados en el Pan Especial del Alto

Guadiana se ha previs to un ejercicio presupuestar io a desarrol lar a lo largo de

su duración (2008-2027). Éste se puede concretar del s iguiente tenor :

En resumen, un conjunto de Programas, actuaciones y medidas, que

posibi l i tarán la recuperación de unos ecosis temas insusti tu ibles en adecuada

conjunción con una agricul tura de sostenibi l idad.

PRESUPUESTO

Adquis ic ión de derechos y terrenos 810 M€

Programa de medidas de gest ión hidrológica 432 M€

Programa de apoyo comunidades de regantes 34 M€

Programa de educación ambiental 55 M€

Programa de recuperac ión ambiental 1.669 M€

Total PEAG 3.000 M€

Programa de abastec imiento , saneamiento y

depuración 819 M€

Programa de reconversión agrícola 940 M€

Programa de desarrol lo soc io -económico 589 M€

Total con otros programas 5.530 M€


EV A L U A C I ÓN D E L A R EC U R S OS HI D R I C OS : U N M OD E L O E CON ÓM I C O D E

E V A L U A CI ÓN

M ª TE R ES A PA S T OR-GOS Á L B E Z

Doctora en Economía. Profesora Adjunta de l Depar tamento de Economía y Empresa.

Univers idad Cardenal Herrera – CEU, cen t ro de Elche . España .

pasto .e [email protected]

Palabras c laves: juegos cooperat ivos, equidad, co mpatible en incentivos.

1.- INTRODUCCIÓN

El aprovechamiento de los recursos de agua dulce es esencial para e l

desarrol lo de la población. El crecimiento y el desarrollo de las sociedades

es tán es trechamente vinculados al uso de es te b ien. Nos preocupa como los

d is t in tos agentes (países , agr icul to res, c iudades) r ibereños ut i l izan el agua que

f luye a lo largo de los r íos , cuando además los agentes que t ienen acceso o

derecho a es te b ien t ienen in tereses contrapuestos. Esto es , ¿cómo comparten

el agua los agentes r ibereños? El problema al responder l a pregunta aparece

cuando la cant idad de agua es insuf iciente para cubr ir las necesidades de los

agentes .

Nos preocupa cuales son los incentivos de los agentes r ibereños para l legar

a acuerdos a la hora de compart ir e l agua de una forma ef ic iente. Ser ia de

in tereses examinar que t ipo de acuerdos son “aceptables”. Ser aceptable

implica que los acuerdos de repar to de las aguas tendr ían que ser es tables, esto

es, n inguno de los agentes prefer ir ía d iseñar o tro acuerdo, y por o tro lado,

deber ía percibirse como un acuerdo justo de acuerdo con cier tos pr incipios de

just ic ia.

Uti l izando la teor ía de juegos y dis t in tos axiomas de la teor ía de la

jus t ic ia, Ambec (2008) caracter iza la única as ignación que es ef ic iente,

compatible en incent ivos y un repar to equita t iv o individualmente racional

(equal sharing individual racional) en un contexto en el que los agentes

presentan funciones cóncavas y saciables por e l consumo de un bien escaso. El

resul tado de la as ignación caracter izada por Ambec (2008) viene condicionado


M ª T E R E S A P A S T O R - G O N S Á L B E Z


por e l reparto equi ta t ivo del b ien es tablecido ex -ante y por las funciones que

ref lejen los benef icios del consumo.

El pr incipio de la u t i l ización equitat iva y razonable de los cursos de aguas

in ternacionales (ar t . 5 .1 . de la Convención de Nueva York) as í como los

factores o circunstancias , recogidos en el ar t . 6 de la misma: los naturales, las

necesidades socio-económicas de los Estados r ibereños, e l factor

medioambiental y e l coste económico, podr ían ser indicadores que permit ieran

es tablecer un repar to equi ta t ivo del b ien.

Nosotros planteamos un modelo s imilar al de Ambec en el que

in troducimos la posibi l idad de que los agentes puedan establecer la proporción

equita t iva del b ien. Esto nos permite obtener los repar tos ex -ante del b ien que

ser ian aceptab les para el agente .

Por o tro lado, observamos que las as ignaciones caracter izadas por Ambec

(2008) no son refutables a l hecho que los agentes que par t ic ipan en el acuerdo

revelen sus verdaderos benef icios por e l uso del b ien. Hemos obtenido una

as ignación que aun s iendo ef ic iente en base a los resul tados de Ambec, no

resul ta refutable a que los agentes es tén in teresados en revelar sus verdaderos

in tereses o funciones de benef icio .

Ser ía de in terés poder contar con est imaciones de funciones de benef icio

por e l consumo y uso del agua, que indiquen los verdaderos in tereses de los

agentes (estados) y no es temos a merced de las funciones que los agentes

revelen en el momento de la negociación.

2.- MODELO

Consideramos dos usuar ios que comparten una cant idad X de un bien pr ivado o

recurso (agua del r ío) . Nombraremos a los usuar ios como "type" =1,2.

Consideramos que se d is tr ibuye de acuerdo a una función de densidad f y

una función acumulat iva F en [ , ]≡ 11

12

ax

d , con f( )>0 para todo ,

dentro de la población de usuar ios.

E V A L U A C I Ó N D E L A R E C U R S O S H Í D R I C O S : U N M O D E L O E C O N Ó M I C O D E E V A L U A C I Ó N


El agente 1 presenta una función de benef icios 2

1 1 1 1 1 1x =a x -d xb , y e l agente 2

presenta una función de benef icios 2

2 2 2 2 2 2x =a x -d xb por e l consumo de un

nivel x del recurso.

La función. ixib es asumida posi t iva 1

1

1

ax

d

para 1,

22

2

ax

d

, dos veces

cont inuamente diferenciable , es tr ictamente concava respecto x y es tr ic tamente

creciente hasta un máximo denotado por x ( 11

12

ax

d para 1, 2

2

22

ax

d para 2)

para todo .

Los agentes pueden ser ordenados según su parámetro de product iv idad , es to

es e l agente con mayor t iene una mayor product iv idad marginal ,

formalmente 2

, 0b

xx

para todo 1x y . Este supuesto suele

denotarse por propiedad "s ingle -crossing". Esto implica que se supone que x

es no decreciente en . Para dos t ipos =1<2, 1x < 2x .

Las funciones cuadráticas son ejemplos de es tas funciones de benef icios,

podemos usar como ejemplo:

2

1 1 1 1x =8x -xb , es posi t iva para x₁≤8, y su máximo es 1x =4

2

2 2 2 2x =20x -xb , es posi t ive para x₂≤20, y e l máximo es 2x =10



[Figure 1]

El recurso es escaso en el sent ido de que la necesidad del bien es mayor que la

d isponibi l idad del b ien:

1x + 2x >X

Para el ejemplo 1x + 2x =4+10>7

Una asignación { x , t }, indica para cada s e l consumo del recurso x ℝ₊ ,

y e l esquema de t ransferencias t ℝ . Debe ser fact ib le y equi l ibrar e l

presupuesto en el sent ido def inido a cont inuación.

Una asignación del recurso { x } es fact ib le s i sat isface la s iguiente

res tr icción:

∫ x dF( )=x₁+x₂≤X.

Una transferencia { t } equil ibra e l presupuesto s i sat isface la s iguiente

res tr icción presupuestar ia :

∫ t dF( )=t₁+t₂≤0.



La asignación { x , t }, ofrece al agente una sat isfacción o pago

u x , , =b x ,t t . Sin perdida de general idad, restr ingimos nuestra

a tención a la as ignación de los recursos que sat isfacen x x para todo

por que, dado que el recurso es escaso, as ignar a cualquier agente mas que

su máximo (pico) x es inef ic iente.

Def inimos los axiomas básicos propuestos por Ambec (2008).

Definicion 1 La as ignación { x , t } es compatible en incent ivos ( incent ive -

compatible - IC) s i y sólo s i sat isface las s iguientes res tr icciones compatibles

en incent ivos ,

', min , ,b x t b x x t

para todo ′∈ IC( ) ,

para todo ∈ .

Esto es, una local ización es IC s i todo agente pref iere su as ignación x , t

a cualquier o tra. Esta def in ición asume l ibre disposición, lo que quiere deci r

que cualquier agente es l ibre de no consumir todo el recurso. Dado nuestro

ejemplo una as ignación { x , t } es IC s i y sólo s i

1 1 1 2 2min ,4b x t b x t ,

2 2 2 1 1min ,10b x t b x t



Definicion 2 La as ignación { x , t } es equi ta t ivo individualmente racional

(equal-shar ing individual ra t ional , ESIR) s i y solo s i sat isface la s iguiente

res tr icción:

, min , ,b x t b X x

ESIR( ) ,

para todo ∈ .

Una as ignación ESIR( ) , garant iza que el agente de t ipo obt iene al menos

los benef icios que obtendr ía f ru to de un repar to equi ta t ivo del recurso en

condiciones de l ibre d isposición.

Para nuestro ejemplo la as ignación { x , t } es ESIR(IC) , con un reparto a

par tes iguales, s i y solo s i

b₁(x₁)+t₁≥b(min[7,4]) ,

b₂(x₂)+t₂≥b(min[7,10])

En es te contexto en el que la u ti l idad es t ransfer ib le, la ef ic iencia (optimalidad

de Pareto) solo selecciona una única as ignación fact ib le del recurso *x .

Esta es la as ignación del recurso que maximiza la suma de las funciones de

benef icio sujeto a las res tr icciones sobre los recursos. Esto es ,

xmax b x dF

sujeto a x dF X

Llamamos el mult ip l icador Langragiano asociado a la res tr icción fact ib le , la

as ignación ef ic iente satisface las s iguientes con diciones de pr imer orden

*bx

x

para todo con >0.



En este contexto Ambec (2008) demuestra que la as ignación walras iana de las

dotaciones igual i tar ias * *x , t

es la única as ignación (fact ib le y equi l ibrada

presupuestar iamente) que es ef ic iente, IC and ESIR.

Esta as ignación única es la que iguala los benef icios marginales a los precios

sombra del recurso. Se def ine el esquema de t ransferencias * *xt X

para todo ∈ . Esta es la cant idad que cada agente deber ía pagar o recibir

por e l in tercambio *xX a un precio determinado.

La as ignación walras iana de las dotaciones igual i tar ias * *x , t

puede ser

implementada al vender e l recurso a su precio sombra y redis tr ibuir e l d inero

obtenido X a través de un subsidio .

Una vez l legados a es ta as ignación la cuest ión q ue nos planteamos es la

s iguiente ¿exis te a lguna s i tuación en la que alguno de los agentes pueda es tar

in teresado en mentir sobre cuál es su función de benef icios? Declarar unos

benef icios d iferentes implica obtener una as ignación diferente que puedes

compensar con otra transferencia que f inalmente implique una mejora en los

n iveles de sat isfacción.

3.- ¿INTERESA MENTIR?

La cuest ión que planteamos es: ¿exis te a lguna s i tuación en la que a a lguno

de los agentes le in teresa mentir sobre cuál es su función de ut i l idad con la

in tención de obtener una mayor sat isfacción? Para poder responder a es ta

pregunta planteamos el s iguiente problema

El problema general a resolver ser ía

2

1 1 1 1 1 1 1 1b x a x d x

2

2 2 2 2 2 2 2 2b x a x d x



En función de los parámetros 1 , 2 , 1 y 2 nos podemos encontrar con

var ias s i tuaciones

CASO A : nadie miente 1 = 2 =1 y 1 = 2 =1

CASO B : sólo miente1 1 ≠ 1 ≠1 y 2 = 2 =1

Resolveremos la as ignación ópt ima, es to es ,x t , y compararemos los

n iveles de sat isfacción obtenidos en cada uno de los escenar ios .

3 .1 . - NO MENTIR

El modelo plantea la suma de los benef icios conjuntos de los agentes en el caso

en el que los dos expresan sus verdaderas funciones de benef icios

1 2

2 2

1 1 1 1 2 2 2 2,x x

Max a x b x a x b x

1 2. . 1s a x x X X

Obteniendo de es ta manera la as ignación del recurso opt ima para cada agente.

2 2 1*

1 1 2 1 2

2 1

2, , , ,

2

b X a ax b b a a X

b b

1 2 1*

2 1 2 1 2

2 1

2, , , ,

2

b X a ax b b a a X

b b

Dada es ta as ignación calculamos la transferencia que nos permit i r ía obtener la

as ignación ,x t

* *Bt X X x

X



* * * *

1 1 1 1 2 1 2 1 1 1 1 1, , , , , 2b

t X t b b a a X X x a b x X xX

* * * *

2 2 2 1 2 1 2 2 2 2 2 2

2

, , , , , 1 2 1b

t X t b b a a X X x a b x X xX

Finalmente calculamos la u t i l idad o sat isfacción f inal de cada agente:

* * * * * *, , , ,u x t b x t b x X x

* * *2

1 1 1 1 2 1 2 1 1 1 1, , , , ,b x b b b a a X a x b x

* *

1 1 2 1 2 1 1 1 1, , , , ,U b b a a X b x t x

* * *2

2 2 2 1 2 1 2 2 2 2 2, , , , ,b x b b b a a X a x b x

* *

2 1 2 1 2 2 2 2, , , , ,U b b a a X b x t x

3.2 .- MENTIR

Los resul tados obtenidos en la subsección anter ior , según el teorema

propuesto por Ambec son ef ic ientes, son IC ( incent ive compatible) y ESIR

(equal shar ing individual ra t ional) . Sin embargo, es tos resul tados dependen de

que los individuos es tén revelando sus niveles de sat isfacción reales. Nos

planteamos la posibi l idad de que uno de los agentes decide mentir acerca de

cuál es su función de benef icio real con la in tención de obtener una

t ransferencia mayor o de tener que pagar menos. En este caso el problema a

resolver ser ía e l s iguiente

1 2

2 2

1 1 1 1 1 1 2 2 2 2,x x

Max a x b x a x b x

1 2. . 1s a x x X X



Obtenemos la as ignación del recurso ópt ima para cada agente.

2 2 1 1*

1 1 1 1 2 1 2

2 1 1

2, , , , , , ,

2

Mb X a a

x b b a a Xb b

1 1 2 1 1*

2 1 1 1 2 1 2

2 1 1

2, , , , , , ,

2

NMb X a a

x b b a a Xb b

Dada es ta as ignación calculamos la transferencia que nos permit i r ía obtener la

as ignación ,x t

* *bt x X x

x

* * * *

1 1 1 1 1 1 2 1 2 1 1 1 1 1 1 1

1

, , , , , , , 2M M M M Mbt X t b b a a X X x a b x X x

X

* * * *

2 2 2 1 1 1 2 1 2 2 2 2 2 2

2

, , , , , , , 1 2 1NM NM NM NM NMbt X t b b a a X X x a b x X x

X

Finalmente calculamos la u t i l idad o sat isfacción f inal de cada agente:

* * * * * *, , , ,u x t b x t b x X x

* * *2

1 1 1 1 1 1

M M Mb x a x b x

* *

1 1 1 1 2 1 2 1 1 1 1, , , , , , ,M M MU b b a a X b x t x

* * *2

2 2 2 2 2 2

NM NM NMb x a x b x

* *

2 1 1 1 2 1 2 2 2 2 2, , , , , , ,NM NM NMU b b a a X b x t x



Una vez obtenidos los n iveles de sat isfacción para ambos agentes en los dos

contextos anal izados, pasamos a comparar los . Obtenemos los valores de ₁ y ₁

ta les que

* * * *

1 1 1 1 2 1 2 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 2 1 2, , , , , , , , , , , ,M M MU b b a a X b x t x b x t x U b b a a X

Si f i jamos 1 1 todo está en función de 1 1 , y e l agente 1 gana mint iendo

s iempre que * *

1 1

MU U , es to es

* *

1 1

MU U

2

1 127.6 12 5.55 10.05

[Figure 2]

Por lo tanto s i 1 1.25 (Figura 2) ,

* *

1 1

MU U y e l agente 1 gana s i miente .

Esto quiere decir que s i exis ten incent ivos a esconder cuales son sus benef icios

reales por par te del agente 1, en este caso. Esto nos índica que en un contexto

negociador in teresa tener una buena es t imación de las funciones de benef icios

de los agentes r ibereños (países) , de forma que pudiéramos preveer cuales

podr ían ser las mejores es tra tegias para los agentes.



4.- Discusión sobre el reparto

Por otro lado también parece in teresante d iscut ir sobre cómo se decide el

repar to in icial del recurso, es to es . Puesto que es te valor determina el valor

de las u t i l idades f inales de cada agente

para X=7 y =0.2,

* * * * * *

1 1 2 2 1 20.5, 6.3 , 6.5, 6.3 ; 10.05, 81.45x t x t

y

para X=7 y =0.5 , * * * * * *

1 1 2 2 1 20.5, 21 , 6.5, 21 ; 24.75, 66.75x t x t

En es te ejemplo observamos que cuando el repar to in icial del recurso concede

al agente 1 e l 20% del recurso es te obt iene unos benef icios muy infer iores a

los que obtendr ía s i es te agente obt iene el 50%

* *

1 10.5 24.75 0.2 10.05

Esto denota que es fundamental negociar e l repar to in icial del recurso.

5.- Conclusiones

Por lo tanto, hemos obtenido una as ignación que aun s iendo ef ic iente en

base a los resul tados de Ambec, resul ta refutable a que los agentes estén

in teresados en revelar sus verdaderos in tereses o funciones de benef icio.

Por e l lo ser ía de in terés poder contar con est imaciones de funciones de

benef icio por e l consumo y uso del agua, que indiquen los verdaderos in tereses

de los agentes (es tados) y no es temos a merced de las fun ciones que los

agentes revelen en el momento de la negociación. Trabajos como el de Ambec

Pulido-Velazquez, M. & Frank A. Ward (2009) nos indican algunas de las

posibi l idades para evaluar los n iveles de sat isfacción de los agentes , as í como

lo que es tar ían dispuestos a pagar por e l recurso. Esta es una de las principales

v ías de t rabajo futuro .



6.- Bibl iograf ia

Aura y Lar ios de Medrano, Adela M. (2007) " La real ización del principio de la

u t i l ización equita t iva y razonable en la práct ica f luvial hispano lusa" . Revis ta

Española de Derecho Internacional" vol . LIX, 2007,2 .

Ambec, S. (2008) "Sharing a resource with concave benef i ts ". Social Choice

Welfare , 31, 1 -13.

Ambec, S. & Lars Ehlers (2007) " Cooperat ion and equity in the r iver -sharing

problem" Working Paper GAEL 2007-06.

Pulido-Velazquez, M. & Frank A. Ward (2009) "Incent ive pricing and cost

recovery at the basin scale" Journal of Environmental Management 90, 293 -

313


A UTILIZAÇÃO RACIONA L DOS RECURSOS HÍDRICOS E A

INDÚSTRIA SUCROALCOO LEIRA: UMA ANÁLISE À LUZ DO

PRINCÍPIO DO DESENVO LVIMENTO SUSTENTÁVEL

L Í L IA N GABR I E LE D E FR E I T AS AR AÚ J O

Graduanda do curso de Dire i to pe la Univers idade Federal do Rio Grande do Norte , e

bo l s i s ta do Programa de Recursos Humanos em Dire i to do Pet ró leo , Gás Natural e

B iocombust íve i s , PRH-ANP/MCT Nº 36, pe la mesma univers idade , Campus da c idade

de Nata l , Es tado do Rio Grande do Norte , Brasi l .

l i l i angabr ie le .p rh36@gmai l .com

PA T R ÍC I A BOR B A V I L AR GU IM A R ÃE S

Bacharel em Dire i to pe la Univers idade Es tadual da Paraíba. Habi l i tada em Dire i to

do Pet róleo e Gás Natural por convênio ent re a ANP e a UFRN. Mest re em Dire i to

pe la Univers idade Federal do R io Grande do Norte . Doutora em Recursos Naturai s

pe la Univers idade Federal de Campina Grande .

pat r ic [email protected]

R E S U M O

A Lei brasile ira de águas n° 9.433/97, ao mesmo tempo em que prevê, em

seu ar t . 1° , IV, que a gestão de recursos hídr icos deve sempre proporcionar o

uso múl t ip lo de águas, d ispõe que esse uso deve dar -se de forma racional, com

vis tas ao desenvolvimento sustentável (ar t . 2º , I I) , a f im de garant ir à a tual e

às fu turas gerações o acesso aos recursos hídr icos em padrões de qual idade. A

refer ida le i busca discipl inar o d isposi t ivo do ar t . 21, XIX, da Magna Car ta

brasi le ira de 1988, o qual atr ibui à União a competência de inst i tu ir s is tema

nacional de gerenciamento de recursos hídr icos e def in ir cr i tér ios de outorga

de direi tos de seu uso. Sabe -se que a água vem sendo bastante u t i l izada na

cadeia produtiva da indústr ia sucroalcooleira, e o seu uso elevado nas regiões

canavieiras pode comprometer , muitas vezes , o abastecimento da região das

usinas. Através de pesquisa na doutr ina, em periódicos ambientais re lacionado s

à água, e na legis lação de recursos hídr icos , ver if icou -se a necessidade urgente

de que sejam concret izadas as pol í t icas de regulação da uti l ização dos recursos

hídr icos , pr incipalmente, na produção de biocombust íveis , dando -se ênfase à



L Í L I A N G A B R I E L E D E F R E I T A S A R A Ú J O & P A T R Í C I A B O R B A V I L A R G U I M A R Ã E S


indústr ia sucroalcooleira , uma vez que há uma tendência de mudança da matr iz

energét ica , que pode impuls ionar a demanda mundial por b iocombust íveis ,

especif icamente por á lcool, em razão da in tensif icação das cr í t icas aos efei tos

danosos ao meio ambiente causados pelo uso d os der ivados fósseis , e pela

necessidade de redução da emissão de poluentes na atmosfera , além do

crescente aumento, nos úl t imos anos, do volume de veículos. Diante dessa

conjuntura , e sendo a água um recurso natural l imitado e de extrema relevância

para a cadeia da vida, surge a ameaça de sua escassez, uma vez que, na medida

em que cresce a demanda por b iocombust íveis , cresce a população mundial .

Nesse ín ter im, v isando a proporcionar o uso múlt ip lo da água sem sua

escassez, todas as nações devem buscar a s ustentabi l idade, a par t ir da

instalação de pol í t icas de preservação e racional ização de seu uso por par te das

comunidades mundiais , para que as populações atuais e fu turas possam usufruir

da água tanto para o consumo como para os mais d iversos f ins que ess e recurso

possa lhes proporcionar . No Brasi l , especif icamente, faz -se necessár ia a

a tuação conjunta da União, Estados, Dis tr i to Federal e Municípios , em

consonância com os precei tos const i tucionais , na regulação da ut i l ização dos

recursos hídr icos na cadei a produtiva da indústr ia sucroalcooleira .

Palavras-chave: água, regulação, indústr ia sucroalcooleira , sustentabi l idade.

A U T I L I Z A Ç Ã O R A C I O N A L D O S R E C U R S O S H Í D R I C O S E A I N D Ú S T R I A S U C R O A L C O O L E I R A : U M A

A N Á L I S E À L U Z D O P R I N C Í P I O D O D E S E N V O L V I M E N T O S U S T E N T Á V E L


1 – IN T R ODU Ç Ã O

Atualmente, o tema referente aos recursos hídr icos é d iscut ido no mundo

in teiro, uma vez que a água consti tui e lemento essencial à v ida. As populações

mundiais são frequentemente aler tadas sobre a necessidade de se implantar , ou

mais precisamente, de se efet ivar , as pol í t icas de planejamento e gestão dos

recursos hídr icos , em função da ameaça de sua esca ssez.

Sua aparente abundância , pr incipalmente no Brasi l , gera a despreocupação

com sua preservação, fato que ocasiona o seu desperdício e poluição.

A importância do tema tra tado consis te na necessidade de que as populações

se conscientizem da l imitação desse recurso natural de notável re levância para

a v ida e para a a t iv idade econômica. O s is tema hídr ico não se renova, haja

v is ta que representa um sis tema fechado. Por essa razão, deve ser compromisso

de todas as nações o uso racional da água, quer seja para a sat isfação das

pr imeiras necessidades da vida, quer seja para sua ut i l ização nos processos

produtivos das mais var iadas categor ias industr ia is , destacando -se, nesse

es tudo, a indústr ia sucroalcooleira, a q ual chama a a tenção por u t i l izar -se da

água em toda a sua cadeia produtiva, muitas vezes sem nenhuma regulação ou

f iscal ização por par te dos órgãos responsáveis pela implementação das

pol í t icas de ut i l ização dos recursos hídr icos de forma racional e susten tável . O

r igor do planejamento e da gestão devem ser implantados para que haja o

respei to por par te dos usineiros.

Em função disso, hoje a água não é mais v is ta como um recurso pr ivado

dos indivíduos, mas s im como bem público comum, mais precisamente, be m de

caráter transindividual concreto, cuja t i tu lar idade do domínio pertence à União

ou aos Estados, nos l imites que lhes compete, cabendo a esses entes conceder a

outorga para o uso da água, ass im como a cobrança por esse uso, v isando a

in ibir o desperdíc io e a es t imular prát icas ambientais educat ivas , a par t ir da

preservação desse recurso natural .

Muito embora a Lei de Águas garanta o uso múlt ip lo das águas, é fe i ta uma

ressalva no seu ar t . 1°, I II : que em per íodos de escassez, o uso pr ior i tár io dos

recursos hídr icos será o consumo humano e a dessedentação de animais . Diante

desse enunciado legal , apresenta -se de forma incis iva a necessidade de uso

racional da água, no Brasi l e no mundo, uma vez que na proporção em que

cresce a população, cresce a demanda por combust íveis , necessar iamente



renováveis e cresce, como conseqüência, a demanda por água, não só

quanti ta t ivamente, mas qual i ta t ivamente. Não obstante isso, deve -se

considerar a inda que, em função desse uso desenfreado da água, no futuro

podem eclodir constantes conf l i tos em razão de sua escassez, como já vem

ocorrendo. Esses conf li tos tendem a aumentar concomitantemente com a

previsão do aumento dessa escassez, devendo ocorrer , pr incipalmente, nas

regiões onde haja maior d isponibi l idade desse b em.

As organizações governamentais e não governamentais vêm se reunindo há

algumas décadas, no in tui to de discut ir a melhor maneira de preservação desse

bem de inest imável valor , tendo s ido defendido e aclamado o modelo do

desenvolvimento sustentável , o qual já fo i consagrado pela Carta Magna

brasi le ira de 1988, no seu ar t . 225.

Dessa maneira, é dever do Poder Público e da colet iv idade a preservação

da água, em níveis quanti ta t ivos e qual i ta t ivos, para que as presentes e fu turas

gerações possam também us ufruir desse bem, como condição para uma sadia

qual idade de vida.

O desenvolvimento sustentável é pr incípio const i tucional que tem,

por tanto, apl icação imediata , sendo imprescindível a sua observância por par te

dos produtores de etanol ou qualquer outra m odalidade de energia . Para isso,

torna-se indispensável a observância à educação ambiental por par te das usinas

sucroalcooleiras .

Neste contexto, o objetivo do presente trabalho é anal isar se é sustentável

a u t i l ização em massa de água no processo produti vo da indústr ia

sucroalcooleira , d iante do cenár io que se apresenta a tualmente , cujo contexto

anuncia períodos de escassez iminente . Ademais, deve-se aver iguar se esse uso

é compatível com a Lei nº 9 .433/97, bem como se os ins trumentos da Polí t ica

Nacional dos Recursos Hídr icos es tão sendo efet ivamente apl icados .

Uti l izou-se, para f ins de embasamento teór ico, pesquisa lógico -dedutiva na

doutr ina at inente aos recursos hídr icos , bem como na legis lação pátr ia que

t ra ta da Polí t ica Nacional de Recursos Hídr ic os, a lém de relatór ios v ir tuais

t ra tando da cadeira produtiva da indústr ia sucroalcooleira , ar t igos cient íf icos

produzidos por es tudiosos da Engenhar ia Ambiental e da Engenhar ia de

Produção, sendo fei ta também vasta le i tura em ar t igos vir tuais e per iódicos que

t razem a importância da temática da preservação da água para os d ias a tuais .




2 – O U S O DA S Á GU A S PÚ B L I C AS

É possível d izer que a par t ir da Const i tu ição Federal de 1988 passaram a

inexis t ir águas pr ivadas no terr i tór io brasi leiro, uma vez que ass im e ram

tratadas as águas que se encontravam no subsolo de propr iedade privada, à

época da vigência do Código Civi l de 1916. Nesse per íodo, era freqüente a

perfuração de poços car tes ianos em propriedades pr ivadas para que seus

respect ivos propr ietár ios não pag assem pelo fornecimento de água potável .

Importante mencionar sob que contexto o mundo vivia nesse per íodo.

Tradicionalmente, aos recursos hídr icos foi a tr ibuída a caracter ís t ica da

inesgotabi l idade, em função da aparente abundância de água exis tente no

planeta, cabendo- lhe a denominação de “Planeta Água”, ao invés de “Planeta

Terra”. Essa aparência fo i , contudo, demasiadamente prejudicial à própr ia

preservação da água, uma vez que, d iante do anúncio de que esse recurso

natural era renovável , ao contrár io d o petróleo, a implementação de uma

pol í t ica de gerenciamento de recursos hídr icos só veio surgir tardiamente,

quando todas as populações já se encontravam alarmadas diante da

previs ib i l idade de sua escassez.

Dessa forma, coube à Car ta Magna de 1988, nos m oldes do disposto no ar t .

20, inciso III , inaugurar a idéia de que a água in tegrava o patr imônio público

da União, e não o patr imônio privado de nenhum indivíduo. Pode -se dizer ,

ass im, que a água foi enquadrada na categor ia dos bens de uso comum.

No entan to, quanto a esse enquadramento da água na categor ia de bem de

uso comum, conforme prevê o ar t . 225, caput , CF, quando expressa que o meio

ambiente é bem de uso comum do povo, é pert inente se fazer uma ressalva. A

doutr ina mais moderna já vem considerando que o meio ambiente conf igura

uma forma de bem difuso, cuja t i tular idade é colet iva ou transindividual, is to

é , per tencente a vár ios indivíduos indeterminados, l igados entre s i por

c ircunstâncias de fato, haja v is ta que todo e qualquer indivíduo pode dele

usufruir , nos l imites es tabelecidos pela Const i tu ição Federal . A água, por sua

vez, ass im não pode ser considerada, pois sobre ela exis te um t i tu lar def inido

const i tucionalmente, não lhe podendo ser reputado o viés de bem difuso, mas

s im de bem concreto, cabendo aos t i tu lares ger i - lo especif icamente.



A água, a tualmente, pode ser usufruída por todos, a t i tula r idade de seu

domínio não per tence a uma gama de indivíduos indeterminados, mas tão -

somente à União e aos Estados, na forma do ar t . 26 , I , CF/88.

Nesse ín ter im, a gestão dos recursos hídr icos far -se-á por meio da

regulação por par te da Adminis tração, como t i tu lar do domínio , mediante

autor ização, concessão ou permissão, cabendo a e la a outorga de ut i l ização dos

recursos hídr icos , conforme prevê o ar t . 21, XIX, da Const i tu ição Federal de

1988. O uso extraordinár io dos recursos hídr icos , como bens públicos q ue são,

is to é , quando não forem ut i l izados para a tender as primeiras necessidades da

vida, enseja a ins t i tu ição da cobrança, como forma de compensação f inanceira,

nos moldes do ar t . 20, § 1º , da Const i tu ição Federal .

Foi cr iada, então, a Lei n° 9.433/97, no in tui to de se regulamentar o

d isposto no supramencionado ar t . 21, XIX, CF, sendo inst i tu ída, a través dessa

le i , a Pol í t ica Nacional de Recursos Hídr icos, v isando a implementar pol í t icas

de gestão e p lanejamento da água.

A Lei de Águas (9 .433/97) traz o rol dos seus fundamentos no seu ar t . 1°,

dos quais pode se destacar aquele expresso no inciso IV, que reza que a gestão

de recursos hídr icos deve sempre proporcionar o uso múltip lo de águas. Nesse

sent ido, o seu ar t . 2º t ra ta de expor os objet ivos da Po lí t ica Nacional dos

Recursos Hídr icos , dentre os quais aquele que expressa que esse uso deve dar -

se de forma racional , com vis tas ao desenvolvimento sustentável (ar t . 2º , I I) , a

f im de garant ir à a tual e às fu turas gerações o acesso aos recursos hídricos e m

padrões de qual idade. Uma vez que o inciso II do ar t . 1° tra tou de reconhecer o

caráter l imitado da água, quando dispôs: “ a água é um recurso natural l imitado,

dotado de valor econômico.”

Nesse diapasão, a Lei n° 9 .433/97 veio regular aqui lo que fora es tabelecido

pela Const i tu ição Federal , enxergando a necessidade de que o uso da água

fosse regulamentado, supervis ionado, f iscalizado, gerenciado pelo Poder

Público, uma vez que foi reconhecido que a água era um bem natural não

renovável, l imitado e que es t ava prestes a tornar -se escasso, em razão do uso

desenfreado que dela houve outrora , quando ainda se acredi tava na sua grande

abundância e capacidade de renovar -se .

Diante desse contexto , o ar t . 33 da Lei n° 9.433/97, o qual tra tava do

Sis tema Nacional de Recursos Hídr icos , fo i al terado pela Lei nº 9 .984/2000,




para inst i tuir e in tegrar ao Sis tema Nacional de Recursos Hídr icos , a Agência

Nacional de Águas – ANA, ent idade federal de implementação da Polí t ica

Nacional de Recursos Hídr icos , que tem como f inal idade precípua, discipl inar

a u t i l ização dos recursos hídr icos, de modo a evi tar a poluição e o desperdício,

v isando a garant ir água de boa qualidade para as a tuais e futuras gerações.

2.1 – A OU TOR GA D O D I R E I T O D E US O D A Á GU A

A outorga do direi to de uso da água é def in ida por Maria Luiza Granziera,

ci tada em VIEGAS (2005, p. 97) , como sendo “o instrumento pelo qual o poder

público atr ibui ao in teressado, público ou pr ivado, o d irei to de ut i l izar

pr ivat ivamente o recurso hídr ico ”. Const i tu i um dos instrumentos da Polí t ica

Nacional de Recursos Hídr icos , conforme dispõe o ar t . 5°, inciso III , da Lei n°

9.433/97, ass im como das vár ias pol í t icas es taduais de recursos hídr icos .

O insti tu to da outorga es tá d iscipl inado nos ar ts . 11 a 18 da Lei n°

9.433/97, e consis te num ato adminis tra t ivo discr ic ionár io, uma vez que a

Adminis tração vai agir de acordo com o seu cr i tér io de conveniência e

opor tunidade, sem que exis tam requis i tos previs tos em lei , ou em vir tude de

le i , que a obr igue a editá- los . Através desse ato adminis tra t ivo o poder público

confere a faculdade ao outorgado do uso do recurso hídr ico que lhe in teressa.

Dessa forma, a outorga de permissão, concessão ou autor ização pela

Adminis tração, em consonância com o disposi t ivo cons ti tucional do ar t . 21,

XIX, CF/88, implica apenas o direi to de uso do recurso natural em questão,

mas não sua al ienação parcial , já que esse recurso ambiental é inal ienável, nos

moldes do ar t . 18, da Lei n° 9.433/97.

Nesse ínter im, em que pese a água ser modalidade de bem público de uso

comum do povo, de acordo com a maior par te da doutr ina, podendo os

indivíduos dela d ispor para a sat isfação de suas necessidades, já que esse bem

natural é hoje considerado direi to fundamental , há que se considerar que essa

disposição não pode ser a leatór ia e desenfreada, cabendo ao poder público

f iscal izar e gerenciar esse uso.

O ar t . 11 da supraci tada Lei de Águas revela os objet ivos pr imordiais da

outorga, que são assegurar o controle quanti ta t ivo e qual i ta t ivo dos usos da

água e o efet ivo exercício dos direi tos de acesso à água, demonstrando o papel

que deverá ser assumido pel a União, pelos Estados e , pelo Distr i to Federal , por



analogia, na função de gestores do bem ambiental fundamental para a v ida, que

será o papel de defensores e preservadores desse recurso, com vis tas à garantir

água suf iciente e saudável para propiciar o u so adequado pelas a tuais e fu turas

gerações , a lcançando uma sustentabi l idade, conforme anseia o ar t . 225, caput,

da CF.

Na sequência , o ar t . 12 , caput, da Lei de Águas t raz o rol das h ipóteses de

ut i l ização da água em que será necessár ia e imprescindível a outorga, dentre

e las, aquela que consta do inciso II :

Art . 12 . Estão suje i tos a outorga pe lo Poder Públ ico os d i re i tos dos

seguintes usos de recursos h ídr icos:

I - der ivação ou cap tação de parce la da água exi s ten te em um corpo de água

para consumo f ina l , inc lus ive abastec imento públ ico , ou insumo de processo

produt ivo ;

II - extração de água de aqüífero subterrâneo para consumo f inal ou

insumo de processo produt ivo;

I I I - lançamento em corpo de água de esgotos e demais res íduos l íquidos ou

gasosos , t ra tado s ou não, com o f im de sua d i lu ição, t ranspor te ou d i spos ição

f ina l ;

IV - aprovei tamento dos po tencia i s h idre lé t r icos;

V - ou t ros usos que a l te rem o reg ime, a quant idade ou a qual idade da água

exi s tente em um corpo de água . (g r i fe i )

Da le i tura do refer ido disposi t ivo depreende-se ser de absoluta

necessidade, por tanto , a outorga do direi to de uso da água no processo

produtivo das indústr ias sucrolacooleiras, as quais u t i l izam a água como

insumo em quase todas as e tapas do processamento da cana para f ins de

produção, quer seja de álcool , quer seja de outros produtos de subsis tência.

Neste sent ido, é esclarecedora a l ição de Eduardo Coral Viegas (2005, p. 99) , o

qual explic i ta :

Não há de se r expedido a to adminis t ra t ivo que permi ta ao par t i cu lar fazer

uso de água de de terminado corpo hídr ico para a i r r igação agr ícola se es te

v ie r a impedi r ou d i f icul ta r substancia lmente a navegação do r io de cap tação

ou o consumo d’água pe los se res humanos e animais de la dependentes .

Tal entendimento coaduna-se perfei tamente com os fundamentos da

Polí t ica Nacional de Recursos Hídr icos , previs tos no ar t . 1º da Lei de Águas,

onde o inciso III expressa que em per íodo de escassez, o uso pr ior i tár io dos

recursos hídr icos é o consumo humano e a dessedentação de animais .




Quanto ao uso dos recuso hídricos prescindível de outorga, pode -se

aver iguar as h ipóteses expressas no ar t . 12, § 1° e seus incisos, da Lei nº

9 .433/97, as quais se vol tam para a sat isfação das necessidades de pequenos

núcleos populacionais , d is tr ibuídos no meio rura l ; para as derivações ,

captações e lançamentos considerados insignif icantes; e a inda para as

acumulações de volume de águas consideradas insignif icantes.

Será a ANA a autor idade competente para dar a outorga do direi to de uso

dos recursos hídr icos, no âmb ito federal , uma vez que ela es tá v inculada ao

ente federat ivo t i tu lar do domínio do recurso hídr ico, qual seja: a União.

Ressal te-se que é possível , por d isposição legal expressa, que a União delegue

a competência para outorgar o d irei to de uso da água de seu domínio aos

Estados ou ao Distr i to Federal .

2.2 – A C OBR A N Ç A PE LO U S O D A Á GU A

A cobrança pelo uso da água const i tu i um dos instrumentos da Polí t ica

Nacional de Recursos Hídr icos, previs to no ar t . 5° , inciso IV, da Lei nº

9 .433/97, que ass im dispõe: “Art. 5° São instrumentos da Polí t ica Nacional de

Recursos Hídr icos[ . . . ] IV – a cobrança pelo uso dos recursos hídr icos” (gr ifei) .

É instrumento que se encontra ao lado do inst i tu to da outorga, visando a

concret izar os objet ivos da Polí t ica Nacional de Recu rsos Hídr icos , previs tos

no ar t . 2º da Lei de Águas, dentre os quais se encontra aquele ao qual já se fez

menção e que muito importa a esse es tudo, qual seja: a u t i l ização racional e

in tegrada dos recursos hídr icos , incluindo o transpor te aquaviár io , com v is tas

ao desenvolvimento sustentável (ar t . 2º , inciso II) .

Somente serão cobrados os usos de recursos hídr icos sujei tos à outorga,

nos termos do ar t . 20, da Lei de Águas. Dessa forma, depreende -se que a

outorga será o instrumento antecedente, capaz de viabi l izar a cobrança

poster ior , legalmente inst i tu ída. É dizer , a cobrança pela u t i l ização das águas

deve ser e tem sido insti tu ída por le i , ou em decorrência desta, em observância

ao pr incípio const i tucional da legal idade, previs to no ar t . 5°, I I , da

Const i tu ição da República brasi le ira de 1988. (POMPEU, 2006, p. 274).

Diz-se que a cobrança es tá baseada no pr incípio geral de Direi to Ambiental

do usuár io/poluidor -pagador, adaptando-se ao uso da água como a necessidade

de que o usuár io das águas ou mesmo a quele que as polui deve pagar pelo que



real izou, para que os custos não sejam suportados, nem pelo Poder Público,

nem por terceiros, mas s im pelos u ti l izadores. O ar t . 19 da Lei n° 9.433/97

t raz o rol dos objet ivos pretendidos a par t ir da cobrança do uso da água, que

implicam em: reconhecer a água como bem econômico e dar ao usuár io uma

indicação de seu real valor ; incent ivar a racional ização do uso da água; e obter

recursos f inanceiros para o f inanciamento dos programas e in tervenções

contemplados nos planos de recursos hídr icos.

A cobrança tem natureza de uma contraprestação, e a f ixação do preço a

ser pago deve levar em consideração a necessidade de proporcionar incent ivos

adequados ao uso da água, bem como restr ingir o mau uso, os despejos e a

contaminação das águas. Deve-se considerar a inda que o Poder Público es tá

outorgando o uso de um bem essencial , muitas vezes tendo que colocar em

r isco a d isponibi l idade de água para a sat isfação das pr imeiras necessidades da

vida, quando essa outorga é dest inada ao uso da água como insumo de processo

produtivo, por exemplo.

Pode-se dizer , então, que nenhum preço ser ia capaz de valorar esse bem de

forma adequada, haja vis ta que a água tem caráter de direi to fundamental . Nos

dizeres de FARIAS (2005, p. 412) : “o mer cado (a valoração econômica) não

pode medir ou qual if icar determinados valores e crenças .”

É o Sis tema Nacional de Recursos Hídr icos – in tegrado pelo Conselho

Nacional de Recursos Hídr icos , os Conselhos de Recursos Hídr icos dos Estados

e do Distr i to Federal , os comitês de bacia h idrográf ica , os órgãos dos poderes

públicos federal , es taduais e municipais , cujas competências se relacionem

com a gestão de recursos hídr icos e as agências de água – , que vai promover a

cobrança pelo uso das águas, nos moldes do ar t . 32 , inciso V, da Lei de Águas.

Vale acrescentar que os valores arrecadados com a cobrança serão apl icados

pr ior i tar iamente na bacia h idrográfica em que foram gerados, nos termos do

ar t . 22, caput, da Lei da Polí t ica Nacional de Recursos Hídr icos , do q ual se

depreende que esses valores podem ser apl icados fora da bacia que os

proporcionou, quando esta não necessi tar do dinheiro para quaisquer f ins e

houver autor ização expressa nesse sent ido no plano de apl icação dos recursos

arrecadados (ar t . 44, XI, “c ”) .

A cobrança pela água, por tanto, é providência essencial para garant ir o

abastecimento futuro, com vis tas a desest imular a prát ica de atos les ivos à




qual idade das águas, bem como o seu desperdício, impondo, dessa forma, uma

espécie de educação ambienta l , a qual é bastante necessár ia para a

concret ização da idéia de desenvolvimento sustentável , pr incipalmente

fa lando-se no âmbito das indústr ias sucroalcooleiras, as quais precisam se

educar no uso das águas, implementando pol í t icas de ot imização desse rec urso

natural , sendo, para isso, f iscal izadas pelo ente federat ivo competente, a través

de seus órgãos inst i tu ídos para esse f im.

3 – A I N D Ú ST R I A S U C R OA L C OOL E I RA E S E U S PROC E S S OS PR OD U T I V OS

Através de pesquisa real izada em ar t igos cient í f icos produzidos por a lunos

e professores doutores dos cursos de Engenhar ia Ambiental e Engenhar ia de

Produção, da Univers idade Catól ica de Goiás e da Univers idade Federal de São

Car los, respect ivamente, os quais pautaram seus es tudos em pesquisas de

campo realizadas nas r egiões canavieiras , bem como da anál ise fe i ta em

relatór io e laborado pelo Serviço Brasi le iro de Apoio à Micro e Pequena

Empresa – SEBRAE, sobre a cadeira produtiva da indústr ia sucroalcooleira ,

num estudo da s i tuação das usinas do es tado de Pernambuco em r elação às

usinas das regiões Sul e Centro -Oeste, constatou-se que as indústr ias

sucroalcooleiras têm nos recursos hídr icos o seu pr incipal insumo.

Para a compreensão da relevância do tema, faz -se mister d izer que é

es t imado que uma usina média, que mói em torno de um milhão de toneladas de

cana por safra consome a mesma quantidade de água que uma cidade de 50 mil

habi tantes 1.

A pr imeira e tapa é exatamente a irr igação, a qual é real izada, muitas vezes

e em muitos lugares de maneira inef icaz, levando a um g rande desperdício de

água, bem como à má qual idade do solo . O mais preocupante é quando essa

i rr igação é implantada de maneira i legal , o que ocorre quando as usinas não

obtém a devida outorga por par te do Poder Público para o uso da água, em

função de a região não supor tar esse desvio de água para a produção

1 RODRIGUES, Isabel Cristina; GONÇALVES, Daniel Bertoli; ALVES, Francisco José da Costa.

Água: captação, uso, destinação e a cobrança pelo uso no setor sucroalcooleiro da Bacia Hidrográfica

do rio Mogi-Guaçu. Departamento de Engenharia de Produção, UFScar. Disponível em:

<http://danielbertoli.synthasite.com/resources/textos/texto07.pdf>

Acesso em: 10 set. 2010.

http://danielbertoli.synthasite.com/resources/textos/texto07.pdf



energét ica , uma vez que a água ali exis tente deve ser dest inada tão -somente

para o consumo humano (f ins domést icos) , do contrár io , haver ia preter ição do

valor da água como bem ecológico e como direi to f undamental , em desrespei to

à Pol í t ica Nacional de Recursos Hídricos. Apesar de os usineiros es tarem

sujei tos à multa , ao embargamento de suas obras e ao conf isco de seus

equipamentos, a inda ass im, pr incipalmente no es tado de Goiás , é possível a

ver if icação da construção dos sis temas de i r r igação à revel ia da outorga,

colocando em r isco o abastecimento da região canavieira.

Nos casos em que é dada a outorga, não es tá havendo a devida f iscal ização

pelos órgãos competentes nessas áreas. O que se tem feito por par te desses

órgãos é a mera vis toria pré -operacional, v isando a ver if icar a s i tuação para

f ins de l iberação para implantação de projeto de barramento e de instalação de

equipamentos para i rr igação, não havendo mais nenhuma vis i ta ao local para se

aver iguar se os termos da outorga estão sendo cumpridos.

Constata-se, também, a captação irregular de água dos r ios a través de

bombas, para a irr igação. É possível af irmar que a irr igação, analisada em

todas as formas de produção agr ícola e agropecuár ia, seja pa ra a produção da

monocultura da cana-de-açúcar para f ins de produção de etanol, seja para a

produção de al imentos, é a maior responsável pelo desperdício de água no

Brasi l , uma vez que em 60% das terras irr igadas no país se u t i l iza da irr igação

por superf ície , a qual é de baixa ef ic iência .

Deve-se salientar , contudo, que a questão da irr igação, quanto às lavouras

de cana, representa maior preocupação quando se anal isa as regiões produtoras

mais secas , como é o caso do estado de Pernambuco, pois , hodiernamente, o

Centro-Sul, bastante favorecido pelo regime de chuvas, u ti l iza meios mais

modernos de captação de água.

O ponto mais grave es tá na fase de processamento, pois em toda a produção

sucroalcooleira , o maior gasto de água se dá com a lavagem d a cana, seguido

do volume gasto para o abastecimento das caldeiras e , por f im, do resfr iamento

de tanques no processo.




Para se ter uma idéia do volume de água gasto na fase de lavagem da cana,

para cada tonelada de cana esmagada, são necessár ios 5m³ a 10m ³ de água 2. A

medida encontrada para reduzir esse gasto é deixar de lavar a cana,

pr incipalmente porque já fo i constatado que a lavagem da cana crua provoca

perda do açúcar . Essa lavagem está sendo subst i tu ída por uma forma de

lavagem a seco, a qual só pod e ser v iabi l izada se houver a e l iminação da

queima da palha, o que cessará a possibi l idade de a terra grudar na cana,

d ispensando-se a necessidade de lavar , bastando a l impeza a seco para re t irar

as impurezas que possam exis t ir .

Quanto às fases de abastec imento das caldeiras e resfr iamento de tanques,

aponta-se como al ternat iva para reduzir o uso de água, a implantação de

equipamentos mais modernos, que são mais ef icazes.

No entanto , nem todas as usinas sucroalcooleiras d ispõem de recursos

f inanceiros para bancar esse investimento em equipamentos mais modernos. É

o caso das usinas que se s i tuam no Nordeste brasi le iro, onde a produção de

etanol se faz por pequenos propr ietár ios que mal recebem subsídios . Sua cadeia

a montante, que é aquela responsável pela ofer ta de insumos e matér ias -pr imas,

máquinas e equipamentos para a cadeia pr incipal , é composta , muitas vezes ,

por equipamentos usados, provenientes de usinas do Centro -Sul do país . Além

disso, a produção canavieira nordest ina, que é real izada na Zona da Mata,

u t i l iza-se de instrumentos mais rúst icos e mão -de-obra com menos

mecanização, em função das caracter ís t icas marcantes que são a topograf ia

i rregular e o re levo, o que gera baixa produtiv idade.

Diante dessa conjuntura , o que se constata é que a cobra nça pelo uso da

água é e lemento imprescindível para garantir a redução do seu uso, pois

press iona os usineiros a adotarem medidas de reciclagem da água, reuso e

captação de água de chuva, já que muitos deles não podem suportar o ônus de

invest ir em infra -estrutura v isando a tornar mais ef icazes cer tos processos que

também demandam grande uso de recursos hídricos, conforme fora c i tado.

2 COHEN, Marleine. Setor sucroalcooleiro caminha em direção à sustentabilidade ambiental. Revista

Água: gestão e sustentabilidade. 11. ed. São Paulo. Disponível em:

< http://www.revistaagua.com.br/textos.asp?codigo=213> Acesso em: 06 set. 2010.

http://www.revistaagua.com.br/textos.asp?codigo=213



É necessário que haja a a tuação incis iva dos Comitês de Bacia

Hidrográf ica , da bacia a qual são l igados, no sent ido de f isc al izar a a tuação

dos outorgados, nos moldes do ar t . 38, IV, da Lei de Águas, realizando,

também, a devida cobrança para que só ass im seja efetivada a produção da

indústr ia sucroalcooleira em conformidade com a Polí t ica Nacional de

Recursos Hídr icos e, consequentemente, com o pr incípio do desenvolvimento

sustentável .

Deve haver um melhor conhecimento dos recursos disponíveis para que a

outorga seja concedida. Por sua vez, as ações governamentais devem ser

apr imoradas para melhor serem aplicadas . Não se pode olvidar que a própr ia

sociedade deve ser mais a tuante, compondo uma forma de gestão in tegrada dos

recursos.

A preservação dos mananciais , bem como a racional ização do uso da água

devem const i tu ir o objet ivo -mor das indústr ias sucroalcooleiras. Isso pode se

dar a par t ir de uma mudança de mental idade do usineiro, o qual deve receber

or ientações nesse sentido, para que se a lcance uma educação ambiental na

região canavieira , o que poder ia ocorrer com a implementação de programas de

capacitação, por par te de técnicos das mais d iversas áreas do conhecimento.

4 – O PR I N CÍ PI O D O D E SE N V OL V IM EN T O S U S T E NT Á V E L

Pode-se concei tuar o desenvolvimento sustentável como sendo o

desenvolvimento que atende às necessidades do presente , sem comprometer a

capacidade das futu ras gerações atenderem às suas própr ias necessidades 3.

O pr incípio do desenvolvimento sustentável é um dos pr incípios nor teadores do

direi to ambiental , pois vai or ientar , complementar e inf luenciar os demais

pr incípios que compõem o s is tema normativo ambiental .

Ele es tá consagrado, de forma implíci ta , no caput do ar t . 225 da Car ta

Magna brasi le ira , a qual tra tou de recepcionar o seu concei to , fornecido pela

Lei nº 6 .938, de 31 de agosto de 1981 (Lei da Polí t ica Nacional do Meio

Ambiente) , que em seu ar t . 4º d ispõe que a Pol í t ica Nacional do Meio

Ambiente v isará à compatibi l ização do desenvolvimento econômico -social com

a preservação da qual idade do meio ambiente e do equil íbr io ecológico ( inciso

3 Conceito fornecido em 1987 pela Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, criada

pela Organização das Nações Unidas (ONU).




I) . Em l inhas gerais , pode -se af irmar que o princípio do desenvolvimento

sustentável tem como pressuposto compatibi l izar a a tuação da economia com a

preservação do equil íbr io ecológico. Tem por escopo encontrar um equil íbr io

entre a a t iv idade econômica e o uso adequado, racional e responsável dos

recursos naturais , respei tando-os e preservando-os para as gerações atuais e

subseqüentes .

Já se fez menção, neste es tudo, ao ar t . 2º da Lei 9.433/97, que t ra ta dos

objet ivos da Polí t ica Nacional de Recursos Hídr icos, e deixa claramente

expressa a preocupação dessa po l í t ica em alcançar o desenvolvimento

sustentável , mais par t icularmente nos incisos I e II . É imprescindível ,

por tanto, que os países passem a adotar o quanto antes, ou, se já adotaram,

passem a apl icar as medidas de gerenciamento de uso da água frente à es cassez

que es tá cada vez mais próxima.

No futuro, os usuár ios da água para consumo humano (produção de

al imentos) e para insumo industr ia l (produção de biocombust íveis) vão

competir cada vez mais pela agr icul tura irr igada, a qual vem sendo real izada

de maneira mal p lanejada corr iqueiramente, sendo responsável pela sal in ização

e degradação dos solos. Diz -se, desse modo, que a melhoria da ef ic iência da

i rr igação é um dos requis i tos pr ior i tár ios para se a t ingir o desenvolvimento

sustentável , fa lando-se no âmbito agr ícola e agropecuár io como um todo.

Não obstante isso, o que se observa no âmbito da indústr ia sucroalcooleira

é um uso demasiado de água, em quase todos os processos produtivos,

pr incipalmente na lavagem da cana, onde ocorre um desperdício incalcul ável

de água, o que deve ser corr ig ido pelos poderes públicos antes que a s i tuação

se torne cr í t ica nas zonas canavieiras do Brasi l .

A le i 9 .433/97 já reconheceu a água como um recurso natural l imitado,

dotado de valor econômico (ar t . 1º , I I) e , visando à sua preservação é que

inst i tu iu a cobrança pelo uso da água, o que deve ser fe i to com todo r igor e

f iscal ização por par te dos órgãos responsáveis de cada ente federat ivo

competente, no in tui to de tornar , por exemplo, a indústr ia sucroalcooleira

sustentáve l na produção de etanol. Afinal , se ass im não for , como poderá esse

combust ível ser t ido como renovável se sua produção enseja o desperdício e

uso desregulado de um bem natural de caráter l imitado, que é essencial à v ida?



Quest iona-se se a água é, por tanto, recurso natural dotado de valor

econômico ou de valor ecológico, is to é, se o seu uso está sendo dest inado à

sat isfação das necessidades essenciais da vida, como bem fundamental que é,

ou para a indústr ia , de modo geral , na forma de insumo de processo p rodutivo,

dando-se enfoque aqui à indústr ia sucroalcooleira . Esse quest ionamento revela

a real necessidade de que as pol í t icas de gestão da água tornem eficazes as

medidas de seu uso racional izado. Do contrár io, todas as populações vão sofrer

com a fal ta de água, seja em níveis quanti ta t ivos ou quali ta t ivos, caso se dê

pr ior idade à produção energét ica. Esta não pode, contudo, ser colocada em

patamar super ior ao consumo humano (usos domést icos) .

Neste sent ido, a norma const i tucional constante do ar t . 170, V I , que tra ta

da Ordem Econômica, reconhece que o perf i l da a t iv idade econômica não pode

deixar de atender a padrões de sustentabi l idade e precaução. Neste sent ido

CANOTILHO (2007, p. 287) pontua:

É possível , pois , reconhecer à norma const i tucional dupla ef icácia,

posi t iva e negat iva. Se, de um lado, só é consti tucional o exercício de

at iv idade econômica que atenda s imultaneamente aos objet ivos de

proteção do meio ambiente e de apropr iação social do s bens; não se

pode negar , de outro lado, uma clara v inculação negat iva. Esta proíbe

o exercício de aprovei tamento econômico ecologicamente

insustentável e socialmente nocivo, incidindo também sobre o setor

energét ico

Não impera mais o entendimento de qu e as nações devem optar pelo

desenvolvimento ou pelo meio ambiente, pois “se es te representa fonte de

recursos para aquele , ambos devem harmonizar -se e complementar -se”

(MILARÉ, 2009, p. 64) .

Dessa forma, a Polí t ica Nacional de Recursos Hídr icos não pode

representar um empeci lho para a indústr ia sucroalcooleira, mas s im um de seus

instrumentos , is to é , para produzir , essa indústr ia deve atentar para a pol í t ica

de uso racional da água. Assim é que deve ser para todo e qualquer ramo

industr ia l que se u t i l ize da água ou de qualquer outro recurso natural como

insumo de seus processos produtivos. A preservação do meio ambiente deve ser

o e lemento nor teador de toda e qualquer a t iv idade econômica, mormente aquela

re lacionada à produção de energia através dos recur sos ambientais .




5 – C ON S I DE R A Ç ÕE S FIN A I S

Apesar de 70% do planeta ser coberto de água, apenas 2,5% desse

percentual é formado por água doce, aprovei tável para o consumo e para a

i rr igação. A maior par te se encontra na forma de água salgada e toda a

tecnologia exis tente a inda não foi capaz de inventar a lguma forma cient íf ica e

economicamente viável para aprovei tá - la. Ressal te -se a inda a grande

quantidade de água exis tente nas geleiras polares , o que sedimenta por

completo a idéia de que a água não é um recu rso tão abundante como ainda se

pensa.

A preservação da água não poderá ocorrer nunca se não houver uma

conscient ização por par te da sociedade e das indústr ias que se u t i l izam da

i rr igação ou de recursos hídr icos como insumo no processo produtivo. Uma

sugestão, já expl ic i tada nesse es tudo, e que precisar ia ser implantada

urgentemente, é a educação ambiental , a consciência c ívica, as quais precisam

ser formadas pelas pol í t icas públicas no in tuito de se cr iar bons hábi tos de

consumo. Os indivíduos precisam s e educar nas suas res idências para evi tar o

desperdício. E as indústr ias precisam encontrar maneiras de ot imizarem o uso

da água, de consumirem de forma in tel igente, para que seja a lcançado o

desenvolvimento sustentável . Isso não é impossível , e o centro -oeste americano

é um exemplo disso, pois , independente da ar idez que a caracter iza , essa região

é a maior produtora mundial de grãos, consegue um aprovei tamento

surpreendente das safras , s implesmente mediante o manejo racional do uso da

água.

Há que se considerar que a indústr ia sucroalcooleira brasi le ira já vem

avançando muito nesse sent ido, nas ú l t imas décadas , a través da implantação de

prát icas mais modernas de captação de água, e l iminando a i rr igação

inadequada, responsável , muitas vezes, p elo desperdício da água e

assoreamento do solo, e pela e l iminação gradat iva da lavagem da cana, a qual ,

conforme foi exposto, é responsável pela maior demanda de água na cadeia

produtiva de etanol . No entanto, esse avanço se l imita às regiões mais

abastadas, como o Centro-Sul, e a inda é um avanço muito modesto . Ainda

exis tem prát icas reprováveis do uso da água nas regiões mais ár idas, como é o

caso do Nordeste, e isso precisa ser revis to urgentemente, pois se a região

Nordeste já tem his tórico de sofr imento das populações em função das grandes



secas, deve-se imaginar como a s i tuação se tornar ia a inda mais calamitosa caso

houvesse a escassez defin i t iva da água.

Deve ser real izado um estudo da s i tuação hídr ica de cada região

canavieira , antes de conceder a ou torga às usinas. Depois de concedida, deve

haver a f iscal ização constante nas usinas, para que se ver if ique se os termos da

outorga es tão sendo cumpridos. A cobrança deve ser r igorosa, e deve ser

real izada não só em pecúnia, mas através da imposição de prá t icas ambientais

educat ivas às usinas, as quais , se não forem cumpridas , ensejarão punição,

como a revogação da outorga. Isso, no entanto, deve ser efet ivado na prát ica,

deve ser responsabi l idade da União, dos Estados, do Distr i to Federal , dos

Municípios e de toda a sociedade. Se o uso dos bens ambientais tem caráter

colet ivo, a inda mais colet iva deve ser sua defesa e preservação para que se

a lcance uma sustentabi l idade.




R E FE R Ê N CIA S B I BL I OGR Á FI C A S

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GESTÃO INTEGRADA DE RECURSOS HÍDRICOS NA AVALIAÇÃO DE

POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS: UMA ABORDAGEM DE CASO

BRASILEIRO

PA T R ÍC I A BOR B A V I LA R GU IM A RÃ E S

Professora Doutora da Univers idade Federal do Rio Grande do Nor te , Natal , Bras i l .

Pesquisadora do Programa de Recursos Humanos em Dire i to do Pe t ró leo , Gás

Natural e B iocombust íve is (PRH -ANP/MCT N° 36) .

patr ic iaborba@ufrnet .br

MÁ R CI A MA R I A R I OS R IB EI R O

Professora Doutora da Univers idade Federal de Campina Grande , Brasi l .

Invest igadora v i s i tan te no Ins t i tu to de Ciências Sociai s da Univers idade de L i sboa.

mm-r ibe i ro@uol .com.br

RESUMO

Esse es tudo propõe uma abordagem concei tual apl icada na proposi tura de

modelo de aval iação de ef ic iência de pol í t icas de gestão de águas doces,

segundo indicadores selecionados. Par te da premissa segundo a qual as

pol í t icas públicas possuem um ciclo natura l de concepção, regulamentação,

implantação e aval iação, para real izarem seus objet ivos inst i tucionais . As

inst i tu ições envolvidas na pol í t ica são condicionadas pelo meio, de modo que o

desempenho inst i tucional é inf luenciado pelo comportamento dos sujei to s,

normas, entes e meio f ís ico e, por sua vez, inf luenciam a mudança

inst i tucional . Esses e lementos def inem os cr i tér ios da aval iação de ef ic iência

segundo parâmetros de desenvolvimento sustentável e de acordo com a

metodologia de Gestão Integrada de Recur sos Hídr icos (GIRH). A GIRH

pressupõe a in tegração dos diversos e lementos essenciais da gestão, ta is como

os ambientais , rela t ivos ao meio f ís ico e condições naturais , ins t i tucionais ,

sociais , econômicos e pol í t icos, que def inem o ideal de sustentabi l idade . No

âmbito desse es tudo, foram estabelecidos parâmetros concei tuais de

caracter ização da GIRH, enquanto f i losof ia e cr i tér io de aval iação de pol í t icas

públicas, que viesse a contr ibuir para a def in ição de um modelo concei tual de



P A T R Í C I A B O R B A V I L A R G U I M A R Ã E S & M Á R C I A M A R I A R I O S R I B E I R O


aval iação de pol í t icas púb licas baseado em indicadores de sustentabil idade. Na

escala local , a GIRH passa necessar iamente pela bacia h idrográf ica enquanto

unidade de gestão e deve ref le t ir abordagens teór icas própr ias no segmento

ambiental , baseadas na governança, na in tegração ins t i tucional e na informação

e aval iação. A aval iação, juntamente com a revisão, vem a ser o ú l t imo patamar

da implementação da pol í t ica específ ica e deve considerar , no caso de es tudo,

o maior número de condicionantes possível no escopo da metodologia GIRH.

Foi u t i l izado como campo de apl icação, es tudo de caso de usuár io industr ia l de

água subterrânea, localizado em porção l i torânea do Nordeste Brasi le iro, sobre

relevante formação sedimentar costeira , e para o qual fo i apl icado o modelo de

aval iação de ef ic iência ora proposto, defin ido na sua dimensão insti tucional.

Os resultados apontados demonstraram a possibi l idade de afer ição de medidas

de graus de ef ic iência da pol í t ica de gestão de águas adotada para a d imensão

anal isada e suas repercussões no cenár io a nal isado, segundo os cr i tér ios

def in idos.

Palavras-Chave: Gestão Integrada de Recursos Hídr icos , modelos de

indicadores, aval iação de pol í t icas públicas, mudança inst i tucional ,

desenvolvimento sustentável .

G E S T Ã O I N T E G R A D A D E R E C U R S O S H Í D R I C O S N A A V A L I A Ç Ã O D E P O L Í T I C A S P Ú B L I C A S

A M B I E N T A I S : U M A A B O R D A G E M D E C A S O B R A S I L E I R O


1 GOVERNANÇA E GESTÃO INTEGRADA DE RECURSOS HÍDRICOS

(GIRH): UMA ABORDAGEM CONCEITUAL PRELIMINAR

O tratamento inst i tucional dos recursos hídr icos no Brasi l tem como maior

expressão o marco regulatór io específ ico contido na Lei Federal n° 9.433/97,

def in idora dos parâmetros da Pol í t ica Na cional de Recursos Hídr icos (PNRH).

A PNRH inovou ao inst i tu ir novos pr incípios e modelos de gestão com sent ido

essencialmente par t ic ipat ivo, es tabelecendo, por tanto , os parâmetros da

governança de águas no país .

O concei to de governança de águas 1 envolve os processos pol í t icos,

econômicos, sociais e inst i tu ições pelas quais os governos, a sociedade civi l e

o setor pr ivado decidem sobre qual o melhor modo de disposição dos recursos

hídr icos para o uso, desenvolvimento e gestão (TROPP, 2004; ROGERS e

HALL, 2003). No Brasi l , as primeiras exper iências nesse sent ido foram

observadas, entretanto, no Estado de São Paulo a par t ir de 1991, onde alguns

dos elementos daquela le i já puderam ser colocados em prát ica (FORMIGA -

JONHSSON, 1998; CAMPOS, 2009). Esse concei to vem sendo bastante

explorado no sent ido de proporcionar a par t ic ipação dos atores sociais

in teressados ( s takeholders ) nos processos decisór ios acerca do uso dos

recursos naturais , nos níveis g lobais , regionais e locais . Já um sis tema de

governança pode ser caracter izado como um arranjo inst i tucional cr iado para

exercer as funções da governança numa sociedade e para um f im específ ico 2.

Mota et a l . (2008) oferecem uma visão, a par t ir do cenár io global, acerca

do es tabelecimento da governança ambient al in ternacional, determinada pelo

“conjunto de acordos, convênios e normas in ternacionais , os quais v isam

ar t icular uma proposta de pol í t ica ambiental g lobal”, para a par t ic ipação dos

atores no processo de discussão e def in ição de pol í t icas ambientais .

Fri tsch e Newig (2009) fornecem uma exploração teór ica acerca da afer ição

da efet iv idade dessa par t ic ipação no tocante ao cumprimento das normas

1 “The term water governance encompasses the political, economic and social processes and

institutions by witch governments, civil society and the private sector make decisions about how best to

use, develop and manage water resources”.

2 “Governance - The process of steering or guiding societies toward collective outcomes that are

socially desirable and away from those that are socially undesirable. Governance system – an

institutional arrangement created to perform the function of governance with regard to a specific society

and sometimes a specific issue.” (YOUNG, 2009).



ambientais e conseqüente ef ic iência da atuação das inst i tu ições encarregadas

da gestão dos recursos naturais . A gestão dos recursos hídricos, nos termos da

Lei nº 9 .433/97, encontra -se delegada aos Comitês de Bacia Hidrográf ica

(CBH) cr iados, dentro do sent ido de subsidiar iedade dessa norma, para permit i r

a gestão descentral izada do processo decisór io ao nível local , com a

par t ic ipação dos usuár ios do s istema, do poder público e da sociedade civi l

(BRASIL, 1997; GUIMARÃES e RIBEIRO, 2007). A discussão da efet iv idade

dessa par t ic ipação popular requer anál ises focadas nos três n íveis dessa

atuação colegiada, com elemen tos que permitam realçar os e lementos inerentes

à essa par t ic ipação no contexto inst i tucional g lobal.

A ideia de governança na f i losof ia de GIRH vem sendo amplamente

discut ida, não apenas pela sua clara ins ti tucional ização no Brasi l , mas

especialmente no tocante a possíveis ass imetr ias de poder causadas por

possíveis déf ic i ts de representat ividade de segmentos sociais (WARNER, 2005;

SOARES, THEODORO e JACOBI, 2008). A presença das decisões nos níveis

mais baixos, tendo-se o processo de gestão es tatal bas eado no comando-e-

controle como precursor do atual modelo nacional par t ic ipat ivo, fo i um ganho

s ignif icat ivo na aproximação das decisões do cot id iano local (GRANJA e

WARNER, 2006; GUIMARÃES e XAVIER, 2008).

Ao atrair -se o foco das pesquisas em recursos hídr icos para da

fundamentação de uma metodologia de GIRH baseada na governança, com a

par t ic ipação dos múlt ip los a tores sociais , procura -se aufer ir as incongruências ,

contradições , compatibi l idades e questões que a prát ica t em susci tado na

execução de uma pol í t ica de gestão ambiental para as águas doces. A presença

de entes de Estado como os Comitês de Bacias Hidrográf icas e os Conselhos de

Gestão – gener icamente compreendidos - representa um dado indispensável no

contexto de anál ise e informam a presença de um elemento de pol i t ização da

gestão de recursos hídr icos (JACOBI et a l . , 2009) , que pode ser aval iado e

eventualmente mensurado como fator de relevância na medida de efet ivação de

pol í t icas públicas.




2 INDICADORES DE SUSTENTABILIDADE E DE GOVERNANÇA NA

GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS

A ideia geral de sustentabi l idade es tá re lacionada a um fenômeno que

possui vár ias d imensões, ta is como: ambiental , social , econômica, legal ,

cul tural , pol í t ica, h is tór ica e psicológica, e par te da premissa segundo a qual

as sociedades podem adotar d iferentes caminhos para o desenvolvimento e

sat isfação das suas necessidades mater ia is que envolvam o uso dos recursos

naturais . A presença do elemento social reforça a necessidade de s is temas

cul turais que permitam o processo de regulação e controle desse fenômeno.

A tentat iva de formulação de um concei to de desenvolvimento sustentável

es tá re lacionada a um modelo de desenvolvimento e uso dos recursos naturais

que proporcione às gerações futura s a possibi l idade de desfrutar do meio

ambiente, ta l qual as do presente . Entretanto, por ser um concei to complexo e

d inâmico, não obstante as referências legais nacionais ao tema (GUIMARÃES,

2008) faz-se necessár io a u t i l ização de instrumentos que possibi l i tem

dimensionar os usos desses recursos , pr incipalmente para operacional izar

cr i tér ios de decisão e gestão dos mesmos (VAN BELLEN, 2005).

Desenvolvimento sustentável e governança de águas são ut i l izados hoje

como referência ins t i tucional na agenda globa l do desenvolvimento com

sustentabi l idade. A origem da governança nas esferas de gestão de água,

contudo, vem de um concei to antigo que remonta ao per íodo medieval na

Europa, e que ganha reforço na atual idade da implementação da PNRH.

No entanto, os processos (decisór ios) com part ic ipação popular demandam

informação acessível a não - técnicos e uma estratégia de gestão que se ins ira

num processo que é in tensamente social e pol í t ico, e que vai a lém da relação

entre a sociedade e seu governo, a lém de exigir in teração de valores e normas

entre ins t i tuições públicas e par t iculares 3.

A ut i l ização de instrumentos que permitam fornecer informação út i l para a

decisão pode vir a auxil iar a qual idade dos processos part ic ipat ivos propostos

pela PNRH. A informação sobre os processos e sua efet ividade é indispensável

3 “Governance is about effectively implementing socially acceptable allocation and regulation and is

thus intensely political. Governance is a more inclusive concept than government per se; it embraces the

relationship between a society and its government. Governance generally involves mediating behaviour

via values, norms, and, where possible, through laws” (ROGERS e HALL, 2003:2).



para que seja efetuado o controle acerca dos instrumentos de gestão

(GUIMARÃES e XAVIER, 2009; JACOBI et al . , 2009). Idem para o controle

da ef ic iência , que complementa o ciclo de cr iação, implantação, aval iação e

revisão das pol í t icas públicas. O uso de metodologias de indicadore s vem a

favorecer o processo de informação e propicia a adequação para a adoção de

metodologias de GIRH.

Dentro dos aspectos referenciados, a aval iação do processo de gestão é

fundamental para a concret ização das pol í t icas propostas para GIRH. As

aval iações dos modelos de gestão, sobretudo, são relevantes, pois no

desenvolvimento de um modelo inst i tucional, é essencial o conhecimento das

funções que são desempenhadas [ . . . ] a lém dos aspectos técnicos, a anál ise dos

condicionantes pol í t icos também é de fund amental importância (CAMPOS,

2001).

A aval iação, juntamente com a revisão, vem a ser o ú lt imo patamar da

implementação da pol í t ica específ ica e deve considerar , no caso de es tudo, o

maior número de condicionantes possível no escopo da metodologia GIRH, o

que vem de encontro à necessidade de incorporação do concei to de governança

nesse processo.

Há de se destacar o es tado incipiente em que a adoção de indicadores de

sustentabi l idade se encontra , especialmente na mensuração da ef iciência de

pol í t icas públ icas (MAGALHÃES Jr . , 2007; VRBA et al l i , 2006; JANUZZI,

2004). A produção de indicadores mais completos sugere a agregação de

informações do maior número de dimensões possível , para f ins de planejamento

de pol í t icas de gestão 4. A consignação de um modelo d e indicadores,

quanti ta t ivos e qual i ta t ivos , para incorporação de uma f i losof ia de GIRH e

baseados na aval iação da sustentabi l idade da pol í t ica de gestão, vem de

encontro a essa necessidade.

4 "Integrated approach to the generation of more complex groundwater indicators and their aggregation

into water related indexes, which condensate wide range of information, is the urgent task for the near

future. Step by step development of groundwater monitoring networks and programmes with the scope

to fill up the gap of groundwater data has to be subsidized and implemented within national and

international water policy and management plans” (VRBA et al., 2006:13).




3 MECANISMOS DE PARTICIPAÇÃO POPULAR NA GESTÃO DE

ÁGUAS: OS COMITÊS DE BACIAS HIDROGRÁFICAS

A abordagem tradicional da gestão de recursos hídr icos conduzia a pouca

ou nenhuma preocupação com os resul tados das polí t icas públicas e seus

efei tos sobre a sociedade. Entretanto, as mudanças operacional izadas nos anos

90 e nos respect ivos modelos de atuação estatal trouxeram a preocupação

s is temática com a avaliação. A aval iação s is temática das pol í t icas públicas,

com a par t ic ipação dos atores sociais , permite afer ir a adequação dos modelos

legalmente propostos à real idade d a implementação, na busca dos objet ivos de

ef ic iência .

A Lei Federal nº 9 .433, de janeiro de 1997, ins ti tu iu a água como sendo um

recurso natural l imitado e dotado de valor econômico. Esse diploma legal

emergiu em per íodo em que os instrumentos econômicos t iveram destaque

ampliado em relação a a l ternat ivas de controle e regulação. A refer ida le i

baseia-se nos seguintes fundamentos: “a água é um bem de domínio público; a

água é um recurso natural l imitado, dotado de valor econômico; a gestão dos

recursos hídricos deve sempre proporcionar o uso múlt ip lo das águas;” (ar t . 1º)

(BRASIL, 1997).

Essa mesma lei cr iou mecanismos inst i tucionais de par t ic ipação dos

cidadãos e comunidades usuár ias de recursos hídr icos, incluindo seus

representantes no Conselho Nacion al de Recursos Hídr icos (CNRH) e nos

Comitês de Bacia Hidrográf ica (CBH), que in tegram o SINGREH, ao

es tabelecer a necessidade da representação popular na gestão de águas no seu

ar t igo 1º , inciso VI: “A gestão dos recursos hídricos deve ser descentralizada e

contar com a par t ic ipação do Poder Público, dos usuár ios e das comunidades ”.

Os Comitês de Bacia Hidrográf ica são órgãos colegiados com atr ibuições

normativas , del iberat ivas e consul t ivas a serem exercidas nas bacias

h idrográf icas de sua área de atuaçã o e devem funcionar como par lamentos com

representantes dos diversos setores da sociedade e do Poder Público. A

necessidade de gestão de in teresses de usuár ios d is t in tos nas suas respect ivas

demandas hídr icas proporciona uma s i tuação potencial de conf l i to s, que carece

de instrumentos para anál ise e controle de inúmeros aspectos da

disponibi l idade e potencial idade do uso da água, gerenciados em nível dos

CBH.



4 INDICADORES DE SUSTENTABILIDADE NO PROCESSO DE GESTÃO

DE RECURSOS HÍDRICOS

A aval iação em polí t icas públicas ambientais tem se tornado uma

ferramenta reconhecida no campo da aval iação inst i tucional (MICKWITZ,

2003).

O modelo inst i tucional é um dos possíveis de adoção no tocante à

aval iação de pol í t icas públicas, e apresenta com o caracter ís t icas a re lação

entre os entes governamentais e determinada pol í t ica, formulada, es tabelecida,

implementada e fe i ta cumprir pelas ins t i tu ições públicas responsáveis . Segundo

Dye (2009) o que define a pr imeira caracter ís t ica de pública a uma cer ta

pol í t ica é a legi t imidade confer ida pela ins t i tu ição de or igem e que par te do

processo democrát ico par t ic ipat ivo or iundo do processo legis la t ivo, desde a

sua or igem, e sua natureza legal , que obr iga ao seu cumprimento pelos

c idadãos. A segunda caracter í st ica é a universal idade, colocada pelo

direcionamento a todas as pessoas da sociedade e a coerção, como terceira

caracter ís t ica , que autor iza às ins t i tu ições governamentais à imposição de

penal izações pelo descumprimento dos imperat ivos legais e a v iolaçã o das

pol í t icas públicas.

Antunes et a l . (2009) ressal tam que, embora haja uma definição sólida de

governança, especialmente para GIRH, exis te uma def ic iência de metodologias

e ferramentas de gestão, especialmente em nível de bacia h idrográfica , com

envolvimento nos processos par t ic ipat ivos. A contr ibuição da eleição de

es tratégias metodológicas para o enfrentamento da GIRH passa pela agregação

de informações úteis para a tomada de decisões. Em contr ibuição para a adoção

desse mecanismo de criação de infor mação út i l aos processos de decisão , a

pr incipal caracter ís t ica da ut i l ização dos indicadores como elementos de

mensuração das condições de ef ic iência de s is temas anal isados es tá na

s implicidade e forma direta de apresentação, quando comparado com outras

formas de apresentação da informação.

Os indicadores podem informar uma determinada s i tuação, mas também

podem passar a idéia de uma percepção, de uma tendência ou fenômeno não

detectado imediatamente (HAMMOND et a l . ,1995). Este fa tor traz re levância

para o processo de tomada de decisão nas pol í t icas públicas .

5 ESTRUTURAÇÃO DO MODELO DE AVALIAÇÃO POR INDICADORES




A compatibi l ização entre os aspectos do desenvolvimento sustentável e da

proteção do meio ambiente nec essi ta ser levada em conta para o

es tabelecimento de uma metodologia que propicie a Gestão Integrada de

Recursos Hídr icos considerando um marco concei tual que abranja as

ins t i tu ições (modelo de Estado, normas e entes da gestão) e a mudança

inst i tucional , as suas in terações com as modalidades e pol í t icas de gestão e o

desenvolvimento sustentável (meio -ambiente e desenvolvimento qu ali ta t ivo)

(Figura 4) .

Figura 4 - Marco conce i tual em pol í t icas públ icas de gestão de água.

Os processos de elaboração e implantação de modelos e polí t icas de gestão

fundam-se em inst i tu ições (normas e entes) que necessi tam ser pautados pelos

pr incípios do desenvolvimento sustentável , que por sua vez envolvem

dimensões econômicas, sociais e ambientais de just iça e eqüidade.

O quadro referencial teór ico selecionado considerou as ob servações

pessoais , a le i tura de documentos legis la t ivos, re la tór ios de projetos e

publicações de resul tados de pesquisas, arquivos informatizados, s i tes

ins t i tucionais e de órgãos de pesquisa nacionais e in ternacionais que

or ientaram a elaboração do modelo concei tual . Como par te do processo de

proposi tura do modelo, os procedimentos metodológicos compreenderam um

levantamento de modelos já exis tentes na exper iência nacional e in ternacional

Instituições e mudança

institucional

Desenvolvimento sustentável

Avaliação e informação

GIRH



e o levantamento de dados inst i tucionais d ir ig idos ao setor industr ia l usuário

de águas subterrâneas no es tado da Paraíba, local izado em par te da região da

Bacia Sedimentar Costeira Paraíba -Pernambuco. Real izou-se um levantamento

de dados quanti ta t ivos junto ao órgão gestor de recursos hídr icos no Estado da

Paraíba (AESA – Agência Executiva de Gestão das Águas do Estado da

Paraíba) , para ident if icar os usuár ios industr ia is de águas subterrâneas e a

s i tuação de operacionalização dos instrumentos de gestão dos recursos hídr icos

sobre o ambiente del imitado para es tudo. Foi re al izada uma apl icação

prel iminar de modelo de aval iação por indicadores, com base nos metadados de

indicadores selecionados e dados obt idos acerca da região es tudada, que

produziram os resul tados suger idos e as anál ises adiante expl ic i tadas .

O Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) se

notabi l iza pela adoção da s is temática, e d isponibi l iza um sis tema de apoio

(PNUD/CAP-NET, 2008) na aval iação de pol í t icas que se u t i l iza dos

indicadores que podem ser adaptados para uma metodologia de GIRH, ao

considerar as seguintes dimensões: a locação de água segundo os múlt ip los

usos, controle da poluição, monitoramento qual i ta t ivo e quanti ta t ivo,

p lanejamento em nível de bacia hidrográf ica , gestão econômico -f inanceira e

gestão da informação para decisão. 5 As dimensões es tabelecidas para GIRH e

seus respectivos s ignif icados são (PNUD/CAPNET, 2008):

1 . Outorga de água: a locação de água para usos pr ior i tár ios, mantendo níveis

mínimos para usos sociais e ambientais , mantendo a equidade para o

desenvolvimento necessár io à sociedade;

2 . Controle de poluição: gerenciamento da poluição com apl icação do

pr incípio do poluidor -pagador e promovendo incent ivos para redução dos

problemas de poluição mais re levantes, para minimizar os impactos sociais

e ambientais ;

3 . Monitoramento: Implementação de monitoramento efet ivo para produção de

informações essenciais para a gestão; ident if icar infrações à normas e

regulamentos e permissões;

5 Esse modelo foi devidamente autorizado pelos autores para uso e avaliação nessa pesquisa.




4. Planejamento em nível de bacia h idrográf ica: preparar e a tual izar o p lano

de bacia incorporando vi sões de stakeholders sobre o desenvolvimento e

manejo das pr ior idades da bacia, usando -as para informar a revisão de

planos para a bacia;

5 . Gestão econômica e f inanceira: apl icação de instrumentos econômicos e

f inanceiros para recuperação de custos e promoção de metas de es t ímulo ao

acesso equita t ivo e ganhos sustentáveis para a sociedade pelo uso da água;

6 . Gestão da informação: Fornecer dados essenciais para promover decisões

t ransparentes baseadas em informação, para promoção da gestão sustentável

dos recursos hídr icos da bacia;

7 . Part ic ipação social : Implementar part ic ipação dos s takeholders como base

para a decisão, levando em conta os melhores in teresses da sociedade e do

meio-ambiente no desenvolvimento e uso dos recursos na bacia.

Em se considerando o referencial teór ico levantado, foram estabelecidos

metadados de indicadores que fundamentassem a seleção desse modelo de

aval iação e real izou-se uma apl icação prel iminar do mesmo. De acordo com os

resul tados da apl icação na região de es tudo, o modelo p ermit iu uma aval iação

da atual pol í t ica de gestão, mediante a def in ição de níveis ou graus de

ef ic iência de acordo com os cr i tér ios:

Não atendimento (grau baixo) : maior ia dos indicadores não sat isfei tos;

Atendimento parcial (grau médio) : média de indicad ores sat isfei tos;

Atendimento (grau elevado): maior ia de indicadores sat isfei tos;

A seleção da região de es tudo e conseqüente categorização dos usuár ios

industr ia is de água no universo da pesquisa foi fe i ta segundo uma combinação

de elementos das respect ivas regiões hidrográficas. Foi considerada a unidade

de gestão por bacia h idrográf ica e seu respect ivo CBH, ente local de gestão por

excelência , conforme del ineado a seguir , como resul tado parcial do es tudo.

5 CARACTERIZAÇÃO DA REGIÃO DE ESTUDO

O Sis tema Aquífero Paraíba -Pernambuco (Figura 2) é o sis tema de maior e

melhor potencial h ídrico do Estado da Paraíba. Tem por arcabouço as

formações que compõem a Bacia Sedimentar Costeira Paraíba -Pernambuco e

contempla a bacia h idrográf ica do maior r io p erene do Estado, o Rio Paraíba,

na sua porção baixa.



Em razão da in tensa movimentação econômica da região, favorecida pelo

uso in tensivo de fontes de água subterrânea para a lém da subsis tência, e pelas

caracter ís t icas potencialmente poluidoras do usuár io industr ia l , o es tudo foi

del imitado para usuár ios indu str iais de água subterrânea da porção da Bacia

Sedimentar Costeira exis tente na Região do Baixo Curso do r io Paraíba.

F igura 5 – Bacia Sedimentar Coste ira Paraíba -Pernambuco, Brasi l .

Fonte : ASUB-PB (2009)

Originar iamente, o modelo foi apl icado considerando -se duas dimensões de

anál ise: a ins t i tucional e a ambiental . Relata -se aqui, para efeito desse

t rabalho, os resul tados da apl icação do modelo na dimensão inst i tucional, para

o cr i tér io da outorga de água.

6 APLICAÇÃO DO MODELO NA SUA DIMENSÃO INSTITUCIONAL

A produção de metadados, apl icação prel iminar do modelo e anál ise, no

tocante à dimensão inst i tucional, es tá baseada no cruzamento dos dados e

informações constantes dos cadastros de órgãos públicos responsáveis pela

gestão de recursos hídr icos no Estado d a Paraíba, Brasi l . Essa dimensão

considera dados relat ivos à outorga de uso de recursos hídr icos , para usos

industr ia is em at iv idades demandantes de água subterrânea na região

Bacia

sedimentar

costeira

Paraíba-

Pernambuco




del imitada, conforme o detalhamento metodológico. Dentro da del imitação e

metodologia proposta foram obtidos inputs , a seguir expl ic i tados, refer idos a

par t ir do cr i tér io da outorga de água.

O cr i tér io da outorga de água es tá baseado na def in ição alguns indicadores de

ef ic iência , quais sejam: a) Número de usuários de água subterrânea

regular izados (com outorga emit ida e v igente) ; b) Ef iciência no uso, boas

prát icas ( reúso) e a lcance aos objet ivos econômicos e sociais ; c) Respei to ao

zoneamento; d) Exis tência de monitoramento das águas subterrâneas. As

informações relat ivas a esses ind icadores, as quais foram usadas no es tudo,

es tão explici tadas a seguir .

Indicador “a” - Número de usuár ios de água subterrânea regular izados com

outorga emit ida e v igente

A Região do Baixo curso do Rio Paraíba, representada pelo CBH -PB, es tá

caracter izada pelo uso in tensivo de água subterrânea em at iv idades industr ia is ,

à exemplo da indústr ia cerâmica, explotação de água mineral e agronegócio

vol tado para produção sucroalcooleira . Possui no to tal , ou seja, sem

diferenciar usuár ios de água sub terrânea e superf ic ia l , 863 usuár ios

cadastrados, 154 usuár ios outorgados, 88 usuár ios em processo de outorga e

308 usuár ios com outorga vencida (AESA, 2009). Apresenta , por tanto o maior

número absoluto das unidades industr ia is do es tado, usuár ias de água

subterrânea cadastradas . Segundo dados his tór icos obt idos , para a Região, do

ano de 2008, o percentual outorgado ao setor industr ia l , com o uso da água de

poço, apresenta-se aparentemente pouco s ignif icat ivo em relação aos demais

usos, num percentual que a t ingia os 7%. Entretanto, esse dado pode signif icar ,

h ipotet icamente, a pouca inst i tucional ização do órgão gestor para esse

segmento usuár io à época. Desde a implantação de outorga na Paraíba, em

1998 até meados de maio de 2008, tramitaram no órgão gestor 64 processos

relat ivos às águas subterrâneas na Região do Baixo Curso do Rio Paraíba. Do

to tal do volume ate então outorgado para o setor industr ia l da Bacia do Rio

Paraíba, 97,33% estava no Baixo Paraíba, área mais industr ia l izada, e 2,67%

nas outras regiões hidrográf icas (Alto, Médio e Taperoá) . O cenár io atual da

inst i tucional ização indica uma elevação nos números absolutos do cadastro do

órgão gestor (AESA, 2010). No ano de 2010, a té o f inal de maio, o volume



outorgado para o usuár io industr ia l de água subterrânea na região de es tudo é

de 1.12733,00 m³/ano, com 25 outorgas no prazo de val idade.

Indicador “b” - Eficiência no uso, boas prát icas ( reúso) e a lcance aos

objet ivos econômicos e sociais

A pesquisa considerou o fato de que os cr i tér ios de outo rga devem incluir

ef ic iência no uso, boas prát icas (reúso) e objet ivos econômicos e sociais . O

atendimento desses sub -cr i tér ios são al tamente desejáveis nesse procedimento,

para caracter izar o uso ou at iv idade demandante de água como sustentável .

Indicador “c” - Respei to ao zoneamento

Foram estabelecidos cr i tér ios de zoneamento como mais um elemento de

proteção contra a t iv idades nocivas ao meio ambiente, tanto do ponto de vis ta

h idrológico, como econômico -ecológico.

Indicador “d” – Existência de monitoramento das águas subterráneas

Apresentam-se como metadados os e lementos do meio natural , necessár ios

e indispensáveis a todo o processo de aval iação da pol í t ica , sob o aspecto

f ís ico , químico e b iológico.

A aval iação da apl icação do modelo, segundo os cr i tér ios e objet ivos

propostos pode ser s in tet izada por na tabela que segue ( Tabela 1) :

Tabela 1 – S íntese da apl icação do modelo para o cr i tér io outorga de água.

ATENDIMENTO DOS CRITÉRIOS

INDICADOR DE

EFICIÊNCIA

NÃO

ATENDE

ATENDE

PARCIALMENTE ATENDE

1 . Número de usuár ios de

água sub te r rânea

regular izados

X

2 . O cr i té r io de ou torga

inc lu i e f ic iênc ia no uso , boas

prá t icas ( reuso) e ob je t ivos

econômicos e soc ia i s .

X

3 . O cr i té r io de ou torga

respei ta o zoneamento

X

4 . Há moni toramento do uso

de águas subter râneas

X




7 CONCLUSÕES

A eleição de indicadores de sustentabi l idade baseados apenas em elementos

do meio f ís ico, como são comumente encontradas, não consegue fornecer

respostas suf ic ientes para as anál ises de processos de gestão, uma vez que os

processos baseados em GIRH requerem anál ises mais abrangentes. Cr i tér ios

ins t i tucionais , por sua vez, complementam a anál ise sob o aspecto da aval iação

da pol í t ica de gestão e sua implementação nos cenár ios porventura anal isados.

Para o cr i tér io da outorga de água, como componente da dimensão

inst i tucional do modelo, dos 4 indicadores aval iados, 3 receberam a aval iação

“não atende”, e 1, “atende parcialmente”. Tal aval iação revelou um grau de

ef ic iência considerado baixo, com a maior ia de indicadores não -sat isfei tos.

Considerando a f i losofia de GIRH colocada como pressuposto da anál ise,

mesmo que a d imensão inst i tucional t ivesse alcançado elevado grau de

ef ic iência , uma aval iação em grau médio a baixo na dimensão ambiental

condicionaria de forma negat iva a aval iação da pol í t ica como um todo, uma vez

que ela não es tar ia a t ingindo seus f ins ins t i tucio nais de proteção ambiental e

incremento da sustentabi l idade.

Para um processo de GIRH ef ic iente , há que se fornecer informações

claras, que minimizem as ass imetr ias de poder e proporcionem condições de

promoção de accountabi l i ty , quanto maior informação disponível houver sobre

os processos de gestão, maiores as opor tunidades de controle de ef iciência na

pol í t ica pública respect iva.

A pesquisa demonstrou a ampla adoção de mecanismos de aval iação de

pol í t icas públicas ambientais e de recursos hídr icos medi ante cr i tér ios de

desenvolvimento sustentável contr ibuindo para a in tegral ização do ciclo

concepção- implantação-aval iação-revisão das pol í t icas públicas ambientais .

8 AGRADECIMENTOS

A primeira autora agradece ao Programa de Recursos Humanos em Direito

do Petróleo, Gás Natural e Biocombust íveis (PRH/ANP -MCT Nº 36) e Petróleo

Brasi le iro S/A (PETROBRAS). A segunda autora agradece ao Conselho

Nacional de Desenvolvimento Científ ico e Tecnológico – CNPq, pela bolsa de

pós-doutorado.



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LA METODOLOGÍA DE G EO-CIUDADES APLICADA AL MANEJO Y

GESTIÓN INTEGRAL DE CUENCA BAJO UN ENFOQUE

PARTICIPATIVO

AN T ONI O ROM E R O F

Fundac ión La Sal le de Ciencias Natura les

[email protected]

ES M E Y A D ÍA Z

Univers idad de Carabobo

[email protected]

Resumen

Las def ic iencias en el suminis tro de agua potable const i tuyen uno de los

pr incipales problemas en Venezuela y en el mundo. Sin embargo, e l suminis tro

depende de las zonas de captación denominadas Cuencas Hidrográficas, en

donde el agua en cant idad y cal idad es tá re lacionada con las in terrelaciones

entre e l ser humano y los factores ambientales. Por tanto , la ident if icación de

los impactos que ocurren al l í , son necesar ios para poder es tablecer planes de

gest ión y garant izar un desarrollo sustentable, considerand o los factores

ambientales, sociales, económicos, c ient í f icos tecnológicos e ins t i tucionales .

Para lograr e l manejo in tegral de manera efect iva, se requiere la part ic ipación

de todos los actores que viven o t ienen responsabi l idad en las cuencas .

Generalmente para determinar los impactos en las cuencas se ut i l iza la

metodología de Anális is de Sis temas, cabr ía preguntarse s i es aplicable la

metodología de Geo-Ciudades, empleada por e l Programa de las Naciones

Unidas para e l Medio Ambiente –PNUMA. El objet ivo de es ta invest igación

documental consis te en evaluar la metodología de Geo -Ciudades en el Manejo

y Gest ión Integral de Cuencas bajo un enfoque par t ic ipat ivo, con el f in de

generar información de base socio -ambiental . Para e l lo se procedió a real izar

un anál is is de las s imil i tudes y divergencias , obteniéndose como resultado que

la metodología de Geo-Ciudades es v iable para la caracter ización de cuencas .



A N T O N I O R O M E R O F . & E S M E Y A D Í A Z


Palabras claves: Cuencas, Manejo Integral , Anál is is de Sis temas, Geo -

Ciudades.

Summary

Def iciencies in the dr inking water supply are one of the main problems in

Venezuela and the world. However, the supply depends on catchments cal led

Watershed, where water qual i ty and quanti ty is re la ted to the in terrelat ionships

between humans and environmental factors . Therefore, the ident if icat ion of

impacts that occur there, are needed to es tabl ish management p lans and ensure

sustainable development , consider ing the environmental , social , economic and

inst i tu t ional . This implies that a comprehensive management to eff ect ively

achieve requires the par t ic ipat ion of a l l s takeholders who l ive or have

responsibi l i ty for the Watershed . Now, to determine the impacts , we need to

have a method. The systems analysis is one of them. The Methodology of the

Geo-Cit ies , used by the United Nations Program on Environment, UNEP, is

another . The object ive of th is research is to evaluate the methodology of Geo -

Cit ies in the Integrated Watershed Management under a par t ic ipatory approach

in order to generate information on social -environmental base. This was

performed an analysis of the s imilar i t ies and divergences resul t indicate that

the methodology of the Geo -Cit ies can also be used in watershed

character izat ion.

Keywords: Watershed, In tegrated Management , Systems Analysis , Geo -Cit ies .

L A M E T O D O L O G Í A D E G E O - C I U D A D E S A P L I C A D A A L M E H E J O Y G E S T I Ó N I N T E G R A L D E C U E N C A

B A J O U N E N F O Q U E P A R T I C I P A T I V O


INTRODUCCIÓN

Las def ic iencias en el suminis tro de agua potable const i tuyen uno de los

pr incipales problemas que presenta un número importante de poblaciones en

Venezuela , a lgunas de el las también, con problemas o cuest ionamientos en

cuanto a la cal idad de la misma. .

Sin embargo, e l suminis tro de agua depende de las zonas de captación que

con frecuencia se encuentran lejos de las áreas urbanas .

A su vez, las zonas de captación se ubican en espacios geográf icos

denominados Cuencas Hidrográf icas la cuales se pueden def in ir como “Un

ecosis tema en el cual in teractúan y se in terrelacionan var iables b iofís icas y

socioeconómicas que funcionan como un todo, con entradas y sal idas, l ímites

def inidos, es tructura in terna de subsis temas jerarquizados” (Centro

Agronómico Tropical de Invest igación y Enseñanza - CATIE s /f , p6) . Mientras

que, de acuerdo al ar t ículo 2, Tí tu lo 1 de la Ley de Agua de la República

Bolivar iana de Venezuela la Cuenca Hidrográf ica es :

La unidad te r r i to r ia l de l imi tada por la s l íneas d iv i sor ias de aguas

super f ic ia les que convergen hac ia un mismo cauce , y conforman espacios en

e l cua l se desa r ro l lan comple jas in te racc iones e in terdependencias ent re los

componentes b ió t icos y ab iót icos , soc ia les , económicos y cul tu ra les , a t ravés

de f lu jo de insumos , informac ión y produc tos .

De acuerdo a es tas def in iciones, la captación o suminis tro de agua en

cant idad y cal idad va a es tar re lacionada con las in terrelaciones entre e l ser

humano y los factores ambientales.

Por tanto, los caudales de los r íos o cursos de agua que drenan en una

cuenca determinada, así como la cal idad de esos volúmenes, dependen del

grado de intervención o impacto que las poblaciones ubicadas en dichas áreas

puedan real izar .

Surge entonces la necesidad de proteger o mit igar la acción del ser human o

en las zonas de captación de agua, ya que el fu turo desarrollo de las c iudades o

poblaciones que dependen de una cuenca en par t icular , va a es tar en r iesgo en

la medida que el impacto sobre las var iables ambientales sea mayor .



En la actual idad, e l problema de suminis tro de agua es un problema a

nivel mundial :

Proveer agua po table donde se necesi ta es una ta rea cada vez más d i f í c i l en

todo e l mundo. En las ú l t imas décadas , los pa í ses han inver t ido en

in f raes t ruc tura para mi t iga r la e scasez de agua . Sin embargo, la respues ta ha

omi t ido , en gran medida , e l p rob lema del de ter io ro de los recursos h ídr icos .

Para abordar e f icazmente la c rec iente c r i s i s de l agua , la s medidas deberán

a r t icu la r su uso con la protecc ión ambienta l . (Parker y Tomas,

2010, s /n ) .

Por tanto , la ident if icación de los impactos que ocurren en las cuencas

hidrográf icas son necesar ios con el f in de poder es tablecer p lanes que permitan

preservar , mit igar o corregir d icho impacto de ta l manera de garant izar un

desarrol lo sustentable , tanto de las cuencas como de las poblaciones o ciudades

que se benef ician de las mismas. Es por eso, que se requiere real izar un

ordenamiento de las cuencas, e l cual se def ine como:

El proceso de formulación y ejecución de u n s is tema de acción que

incluye el manejo de los recursos de la cuenca para proporcionar b ienes y

servicios sin afectar negat ivamente los recursos del suelo y agua.

Normalmente, la Ordenación de Cuencas debe considerar los factores sociales,

económicos e ins t i tucionales que funcionan dentro y fuera del área de la

Cuenca (Sheng, T, 1992, p3) .

Esta def in ición plantea e l manejo de los recursos considerando los

factores sociales , económicos e ins t i tucionales. Es decir , que implica un

manejo integral de los factores socio -económicos, e ins t i tucionales

conjuntamente con los recursos ambientales, ta l como lo def ine la

Organización de las Naciones Unidas para la Agricul tura y la Alimentación -

FAO:

La formulac ión y apl icac ión en toda la cuenca h idrográ f ica , tanto aguas

abajo como aguas a r r iba , de un conjunto in tegrado de acc iones en la

búsqueda de l desar ro l lo sos tenible , min imizando los e fec tos ambienta les

negat ivos sobre e l recurso h ídr ico que la poblac ión u t i l iza aguas aba jo . (

Hernández , E 2010, p251 )




Sin embargo, para que pueda lograrse un efect ivo manejo in tegral de

cuencas se requiere la par t ic ipación de todos los actores que hacen vida o que

t ienen responsabi l idad sobre dichas áreas. El Manejo de Cuencas es un enfoque

que ha surgido en la mayoría de los países de América Lat ina a par t ir de los

años 50, desde entonces el concepto ha evoluciona do s ignif icat ivamente en

toda la región, convir t iéndose en un proceso par t ic ipat ivo que involucra a la

población local y a los usuar ios de las mismas (Red Lat inoamericana de

Cooperación Técnica en Manejo de Cuencas Hidrográf icas - REDLACH, 2010,

s /n) .

En Venezuela , en los ú l t imos años se han establecido las bases legales

para la par t ic ipación de todos los actores que se encuentran en una cuenca. La

Const i tución es tablece en su Art ículo 128 la consul ta y par t ic ipación

ciudadana en los p lanes de ordena miento del terr i tor io “El Estado desarrol lará

una pol í t ica de ordenación del ter r i tor io a tendiendo a las real idades ecológicas,

geográf icas , poblacionales, sociales, cul turales, económicas, pol í t icas, de

acuerdo con las premisas del desarrol lo sustentable , que incluya la

información, consul ta y par t ic ipación ciudadana” (Const i tución de la

República Bolivar iana de Venezuela , 2000). Por o tra parte, el Estado

venezolano crea los Consejos de Región Hidrográf ica los cuales están

const i tu idos por las gobernacio nes, las a lcaldías , los usuar ios, las

univers idades e ins t i tutos de invest igación, los consejos comunales as í como

los consejos de planif icación de pol í t icas públicas es tadales y locales que se

encuentren en la región hidrográf ica . (Ley de Agua de la Repúb lica Bolivar iana

de Venezuela , 2007) .

Ahora bien, para poder determinar los impactos que se generan en una

cuenca en par t icular y las causas que lo componen, hace fal ta contar con una

metodología con ese f in .

OBJETIVOS GENERALES Y ESPECÍFICOS

Con base a lo anter ior , la presente investigación pretende evaluar la

v iabi l idad de la u t i l ización de la metodología de Geo -Ciudades apl icada al

Manejo y Gest ión Integral de Cuencas bajo un enfoque part ic ipat ivo, con el f in

de generar información de base socio -ambiental que permita formular p lanes y

programas por par te de los actores c laves para la gest ión concer tada de las



cuencas. Para e l lo se es tablecen como objet ivos específ icos la ident if icación

de los componentes de la metodología de Geo -Ciudades, la comparación de la

metodología Geo-Ciudades y el Anális is de Sis temas apl icado a la

caracter ización de las Cuencas Hidrográf icas y la apl icación de la metodología

de Geo- Ciudades en un proyecto específ ico de Manejo Integral de Cuencas.

Hasta ahora, la Metodologí a de Geo–Ciudades no se ha empleado en la

caracter ización de cuencas hidrográf icas; s in embargo a través de la presente

invest igación se desea anal izar la posibi l idad de su ut i l ización en el Proyecto

¨Gest ión Integral de Cuencas con un Enfoque Part ic ipat i vo. Casos Ríos Pao y

Unare”. Las razones para considerar es ta metodología se basa en el tamaño de

las cuencas y las poblaciones que abastecen. La cuenca del r ío Pao sur te de

agua a los Estados: Carabobo, Aragua, benef iciándose una población de

alrededor de 4 mil lones de habi tantes (HIDROCENTRO, 2010, s /n) ; mientras

que la cuenca del Río Unare suminis tra agua a poblaciones de los es tados

Anzoátegui y Guár ico, benef iciándose alrededor de unas 200.000 personas.

Además de formar en su desembocadura la Laguna d e Unare, unos de los

humedales costeros más importantes del país por ser un refugio de una gran

var iedad de aves y otras especies de valor económico como los camarones.

El apor te de es ta invest igación es poder anal izar e l empleo de la

metodología de Geo-Ciudades para la caracter ización de las cuencas antes

mencionadas y determinar s i es posible implementar la para la Caracter ización

Socio-Ambiental y e l es tablecimiento de l ínea base, con el f in de formular

p lanes par t ic ipat ivos de Gest ión y Manejo Integr al , as í como de monitoreo de

las var iables f ís ico -naturales.

ANÁLISIS-DISERTACIÓN:

La metodología de Anális is de Sistemas es tá const i tu ida por : con entradas

y sal idas, l ímites def in idos, es tructura in terna de subsistemas jerarquizados.

En este s is tema ocurren entradas como la energía solar , h ídr ica , eól ica y gases

como el CO 2 , e ingresan insumos como semil las , a l imentos , tecnologías y

otros, dando or igen a procesos como el f lujo de energía, c ic lo de nutr ientes,

c ic lo hidrológico, erosión y activ idades product ivas, las sal idas es tán

const i tu idas por : productos agropecuar ios, suminis tro de agua o pérdidas de

suelo. (CATIE s /f , p6) .




En una cuenca hidrográf ica se pueden anal izar todos sus e lementos ,

espacios, componentes y actores, es to permite fundamentar “la v is ión in tegral”

como un todo funcionando en permanente dinámica y desarrol lo de procesos.

Para lograr la v is ión integral no bastará trabajar en una cuenca, se tendrá que

considerar todo el s is tema, es tableciéndose los s iguientes e lementos; Espacial:

Unidades de producción, d iferentes unidades terr i tor ia les (áreas de

conservación, zonas frági les) , par te a l ta , media o baja; suelo , subsuelo.

Si tuación: potencial , problemas, l imitantes y res tr icciones. Componentes:

f ís ico , b iológico, social y económico. R elaciones: In ternas , entorno, externas .

(CATIE, s /f , p19). La Metodología de Geo-Ciudades , permite caracter izar el

es tado ambiental de un área determinada y hasta ahora se ha empleado para

áreas urbanas y ut i l iza la Matr iz : Presión –Estado – Impacto – Respuesta

(PEIR). Esta metodología es empleada por e l Programa de las Naciones Unidas

para e l Medio Ambiente - PNUMA en el proyecto de Geo Ciudades.

¿Que es Geo- Ciudades?

…¨ El proyecto GEO Ciudades busca promover una mejor comprensión de la

dinámica de las c iudades y sus ambientes , proporcionando información

conf iable y actual izada para los gobiernos municipales , cient íf icos,

formuladores de pol í t icas y a l público en general ¨ (PNUMA, 2010, s /n)

La Metodología de Geo-Ciudades t iene como objet ivos:

Reconocer los v ínculos que exis ten entre las condiciones ambientales y las

act iv idades humanas, en especial aquel las re lacionadas con el desarrol lo

urbano.

Contr ibuir en la formación de capacidades técnicas locales para la

evaluación in tegral del es tado del medio ambiente urbano.

Orientar la creación de consenso sobre los problemas ambientales más

cr í t icos en cada ciudad, fomentando el d iálogo y la par t ic ipación de todos

los sectores de la sociedad en el proceso de la toma de decis iones.

Hacer posible la formulación e implementación de es trategias y planes

urbanos para ayudar a las c iudades a mejorar la gest ión ambiental urbana.

(PNUMA, 2003, p14 )

¿Que es la Matr iz PEIR?

La metodología se basa en el anál is is de indicadores incluidos en la matr iz

PEIR (Presión-Estado-Impacto-Respuesta) . Esta matr iz busca es tablecer



un vinculo lógico entre sus d iversos componentes, para or ientar la

evaluación del es tado del medio ambiente desde los factores que ejercen

presión sobre los recursos naturales ( los cuales pueden entenderse como

las “causas” de su es tado actual) , pasando por e l es tado actual del medio

ambiente (“efecto”) , hasta las respuestas (reacciones) que son producidas

para enfrentar los problemas ambientales en cada localidad. (PNUMA,

2003, p16 )

En la Figura 1 se puede apreciar en detal le cada uno de los componentes de la

matr iz PEIR.

[Figura 1]

Con base a la revis ión bibl iográf ica y los aspectos señalados anter iormente

se procedió a real izar un anál is is de las s imil i tudes y diferencias de ambas

metodologías y se puede es tablecer lo s iguiente:

Coincidencias:

- Tanto la Metodología de Geo - Ciudades como el Anális is de Sis temas

apl icado a la Gest ión y Manejo de Cuencas reconocen la re lación que

exis te entre las condiciones ambientales y las act iv idades humanas.

- Ambas propician la part ic ipación de todos los actores en la gest ión o

toma de decis iones y es tán acordes con el ordenamiento legal

venezolano vigente .

- Tanto la Metodología de Geo – Ciudades como el Anális is de Sis temas,

t ienen una vis ión integrada y hol ís t ica de los aspectos socio –

ambientales.

Divergencias:

- La Metodología de Geo – Ciudades se emplea en áreas urbanas,

mientras que el Análisis de Sis temas para la Caracter ización de las

cuencas hidrográf icas se apl ica en áreas rurales .

- La Metodología de Geo-Ciudades presenta una mejor es tructuración de

las respuestas mediante ins trumentos para cada sector específ ico tal

como se puede apreciar en la Figura 1 .

Sin embargo, ambas metodologías no son antagónicas, ta l como se aprecia

en la Figura 2; de al l í que s ea posible u t i l izar las indis t in tamente para la

caracter ización de una Cuenca Hidrográf ica .

[Figura 2]




CONCLUSIONES

-El Manejo Integral de Cuencas ameri ta de una metodología que permita

evaluar los impactos que se presentan en la misma con el f in de poder

determinar e l es tado de los factores ambientales y poder es tablecer p lanes de

Gest ión y Cogest ión.

-El Anális is de Sis temas es una de las metodologías para caracter izar y

determinar e l es tado de los factores ambientales en una Cuenca hidrográf ica y

su relación con las act iv idades humanas en zonas rurales Sin embargo, la

metodología de Geo-Ciudades empleadas por e l PNUMA para determinar e l

es tado de los factores ambientales en las áreas de desarrol lo urbano también

puede emplearse en la caracter izació n de Cuencas, especialmente en aquel las

de gran población.

AGRADECIMIENTOS

El apoyo f inanciero de Misión Ciencia del Minis ter io del Poder Popular de

Ciencia y Tecnología e Industr ias In termedias. - MPPCTI y al Fondo Nacional

de Ciencia y Tecnología, FONAC IT. Las inst i tuciones par t ic ipantes del

proyecto Univers idad de Carabobo, Univers idad Pedagógica Experimental

Liber tador, Univers idad Simón Bolívar , Fundación La Sal le de Ciencias

Naturales y la Fundación Tierra Viva.



Referencias

Centro Agronómico Tropical de Invest igación y Enseñanza - CATIE s /f . Marco

conceptual del manejo de cuencas hidrográficas. San José, Costa Rica

34pp. Mineo

HidroCentro. Cober tura del Servicio (2.010) [Consul ta en l ínea]. Disponible:

h t tp : / /www.hidrocentro.gob.ve/hc/s ispro/cober turaDeServicios/ [ junio 06,

2 .010]

Hernández E. (1997) Estrategias para e l for ta lecimiento del manejo de cuencas

hidrográf icas de montañas tropicales . Volumen 2, Tema 9. [Documento en

l ínea] . Disponible: h t tp/ /

www.fao.org/forestry/docrep/wfxci /publi /PDF/V2S_T9.PDF

Programa de las Naciones Unidad para e l Medio Ambiente - PNUMA

Metodología para e laboración del informe de Geo - Ciudades (2.003)

[Documento en l ínea].

Disponible:ht tp : / /www.pnuma.org/geociudades/PDFs/Manual%20GEO%20Ciud

ades.pdf [consul ta : d iciembre 05, 2 .009]

Programa de las Naciones Unidad para e l Medio Ambiente - PNUMA (2.010)

¿Que es Geo- Ciudades? [Documento en l ínea] Disponible

h t tp : / /www.pnuma.org/geociudades/quees -geo.htm [consul ta : junio 04,

2 .010]

Parker R, Tomas V Agua potable: cada vez más dif íc i l de encontrar Grupo de

Evaluación Independiente , Banco Mundial . [Documento en l ínea] .

Disponible: h t tp :/ /opinion.eluniversal .com/2010/06/10/opi_ar t_agua -

potable:-cada-v_10A3991931.shtml [consul ta: junio 10, 2010]

Red Latinoamericana de Cooperación Técnica en Manejo de Cuencas

Hidrográf icas- REDLACH. (2 .010) His tor ia de la Red y su rol en el

desarrol lo de las cuencas hidrográf icas a n ivel nacional y regional

[Documento en l ínea] Disponible:

http: / /www.r lc.fao.org/es / tecnica/redlach/ [consul ta : junio 04, 2 .010]

Sheng, T C (1 .992) Manual de campo para la ordenación de cuencas

hidrográf icas Estudio y planif icación de cuencas hidrográf icas Guía FAO

Conservación. Organización de las Naciones Unidas para la Agricul tura y

la Alimentación 13/6 , p3. Roma, 1 .992

http://www.hidrocentro.gob.ve/hc/sispro/coberturaDeServicios/

http://www.fao.org/forestry/docrep/wfcxi/publi/V2/T9S/1.HTM#TOP

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http://www.pnuma.org/geociudades/PDFs/Manual%20GEO%20Ciudades.pdf

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http://www.rlc.fao.org/es/tecnica/redlach/




Venezuela 2.000. Const i tución. Gaceta Oficial N° 5.453 (extraordinar ia) de

la República Bolivariana de Venezuela . Caracas, marzo 24.

Venezuela 2.007. Ley de Aguas. Gaceta Oficial Nº 38.595 de la República

Bolivar iana de Venezuela . Caracas , enero 02

Figura 1 . Diagrama de In te r - Acción de la Matr iz PEIR. (PNUMA, año) .



Figura 2 . Modelo de Manejo y Ges t ión In tegra l de Cuencas empleando la Metodología

de Geo-Ciudades . Fuente : E laborac ión Propia


RIESGOS Y CUANTIFICACIÓN DE DAÑOS POR INUNDACIÓN

ALE X GR A CI A

Je fe de la Unidad de Plani f icac ión de l Espacio F luv ial , Agencia Cata lana de l Agua ,

Barce lona, España

agrac ia@genca t .ca t ,

LL U Í S GODÉ

Je fe de l Dep. P lani f icac ión y Ordenación de l Espacio F luv ial , Agencia Cata lana de l

Agua, Barce lona, España

lxgode@genca t .ca t

EV A CRE GO

Técnica de la Unidad de P lani f icac ión de l Espacio Fluv ia l , Agencia Catalana de l

Agua, Barce lona, España

ecrego@genca t .ca t

M I GUE L A. AR R AB A L

Director de Proyectos , HQA, Barcelona, España

marrabal@hqas l .com

V Í CT OR GUI R A D O

Je fe de Proyec tos , KV Consul tores , Barce lona, España

vgui rado@kvconsul tores .es

GU IL L E RM O GA R C Í A

Director Técnico , MN Consul tors , Tarragona, España

ggarc ia@mnconsul to rs .com

CR IS TI N A LOB E R A

Ing. de Montes , Inclam, Madrid, España

cr i s t ina . lobera@inc lam.com

SON S OL E S GON ZÁ L E Z

Je fe de Proyec to Inclam, Madrid, España

sonsoles .gonza lez@inc lam.com

EL E N A MA RT Í N E Z

Responsable de l Área de Consul tor ía , Inc lam, Madr id , España

e lena .mar t [email protected]










A L E X G R A C I A ; L L U Í S G O D É ; E V A C R E G O ; M I G U E L A . A R R A B A L ; V Í C T O R G U I R A D O ; G U I L L E R M O

G A R C Í A ; C R I S T I N A L O B E R A ; S O N S O L E S G O N Z Á L E Z & E L E N A M A R T Í N E Z


1. RESUMEN

Un 15 % del ter r i tor io urbanizado de Cataluña se encuentra expuesto a

r iesgo de inundación, hecho agravado s i se t iene en cuenta la a l ta densidad de

infraestructuras y la e levada concentración de población – la segunda de

España- en la zona costera y principalmente en el área metropoli tana de

Barcelona. Desde hace diez años la Agencia Catalana del Agua elabora

es tudios y planes, a d ist in tas escalas y con diferentes objet ivos, que

conformaran la base para la e laboración de los planes de gest ión del r iesgo que

deberán obligator iamente l levarse a cabo de acuerdo con la normativa sector ia l

(Direct ivas 2000/60/CE y 2007/60/CE y sus correspondientes trasposiciones) .

Durante es te per íodo la metodología empleada ha ido evolucionando con la

mejora de la información base, de los datos de inundabil idad y usos del suelo y

de las herramientas informáticas opt imizando la consecución de los objet ivos

previs tos en relación a la evaluación y cuant if icación del r iesgo de inundación

y el desarrol lo de metodologías para e l es tudi o coste benef icio de las medidas

de mit igación. Los pr imeros pasos se invir t ieron en def inir los conceptos,

formatos, del imitación y escalas de t rabajo y en valorar la vulnerabi l idad. Se

clas if icaron los e lementos terr i tor iales en función de su uso y de lo s problemas

asociados que sufr ir ían en caso de inundación y en varios n iveles : c lase,

subclase, t ipo, subt ipo, e lemento, subelemento. Esto permite la reclas if icación

de la información disponible independientemente del n ivel de agregación que

tenga en or igen y su homogenización dependiendo de la escala de trabajo que

se desee. Los datos actual izados de usos del suelo se encuentran en formato

rás ter y vector ia l con una resolución máxima de 0,05 ha. En cada elemento se

valora por unidad de superf ic ie e l coste de es tructura y de contenido. El grado

de afección se puede cuantif icar a par t ir de los c inco niveles de pel igrosidad

en los que se zonif ica la zona inundable apl icando el peso 1 de destrucción

to tal a l valor de es tructura y contenido. Estos pesos dependen del uso del

suelo, ya que un mismo nivel de pel igrosidad produce porcentajes de pérdidas

dis t in tos. La es t imación de la pérdida de vidas humanas se ha determinado a

par t ir de la densidad de población as ignada a cada t ipología de uso del suelo ,

la vulnerabi l idad de las personas atendiendo a su movil idad o capacidad de

respuesta, e l grado de exposición y todo el lo ponderado por coef ic ientes

asociados a los d is t in tos niveles de pel igrosidad. El resul tado de es te cálculo

R I E S G O S Y C U A N T I F I C A C I Ó N D E D A Ñ O S P O R I N U N D A C I Ó N


se mult ip l ica por un coste de indemniza ción legalmente previs to para la

pérdida de vidas humanas. En resumen para obtener e l rás ter de costes e l

proceso es : determinación del n ivel de la peligrosidad en la zona inundable,

obtención de los e lementos vulnerables a par t ir del mapa de cubier tas del

suelo, def inición el n ivel deseado de anál is is de es tos datos, as ignación de

costes en función de la categor ía del e lemento, e in tersección entre la

cober tura de pel igrosidad y la de cubier tas del suelo . De esta forma se obt iene

un mapa continuo de daños potenciales. Esta información generada es la base

que se ut i l iza en el anál is is coste benef icio de las medidas para garantizar que

es ta base comparat iva sea la misma.

Palabras c lave: Daños, inundaciones, r iesgo, pel igrosidad, vulnerabilidad




2. INTRODUCCIÓN Y OBJETO DEL ESTUDIO

Las inundaciones en Cataluña suponen un problema social y económico por

lo que la necesidad de convivir con los fenómenos de Gota Fr ía y f lash f lood

habi tuales en es ta zona ha hecho que las Adminis traciones com petentes

invier tan primero en soluciones es tructurales y después, y de manera conjunta,

en medidas de gest ión que incluyen estudios de r iesgos, zonif icaciones, gestión

de la emergencia, Sis temas de Alerta Temprana y revis ión en la Ley del Suelo.

En 2008, la Agencia Catalana del Agua emprende la e laboración del Plan de

gest ión específ ico de Prevención de Inundaciones con el objet ivo en pr imera

instancia de cumplir lo d ispuesto en la Direct iva 2000/60/CE (en adelante

DMA) respecto a mit igación de los efectos de las inundaciones incluyendo

dicho programa como uno más dentro del Plan de Distr i to Fluvial , y en

segunda de servir como documento base para e laboración del Plan de Gestión

del Riesgo de Inundación que prevé la Direct iva 2007/60/CE.

La elaboración de e s te pr imer Plan se c imentó con la base de la exper iencia

acumulada, tanto en conocimiento como en metodologías, f ru to de la

Planif icación de los Espacios Fluviales de Cataluña (PEFCAT) donde la

Agencia Catalana del Agua ha dest inado un gran número de recur sos en

caracter izar , d iagnost icar y e laborar propuestas de actuación destinadas a

a lcanzar e l doble objet ivo de reducir e l r iesgo de inundación y recuperar los

espacios f luviales. Gracias a es te p lan se ha podido estudiar de forma hol ís t ica

la red f luvial pr incipal de Cataluña obteniendo un inventar io de zonas del

terr i tor io expuestas los efectos nocivos de una posible inundación. A estos

ámbitos se les l lama puntos s ingulares .

Dentro de las evoluciones metodológicas del programa PEFCAT, y

s iguiendo la l ínea de la Direct iva 2007/60/CE se destaca el anál is is de Riesgos

y cuant if icación del daño que se expone en es ta comunicación.

El objeto de es te trabajo ha s ido anal izar los daños ocasionados por una

posible avenida real izando una evaluación del r iesgo asociado a una

inundación de forma objet iva. Así los objet ivos parciales dentro del proceso

son:

Anális is de la pel igrosidad in tegrando cr i ter ios de frecuencia , calado y

velocidad en un solo rás ter



Clasif icación de los e lementos vulnerables o puntos s ingul ares según la

terminología PEFCAT. Obtención de un rás ter en todo el terr i tor io

Valoración de los daños dependiendo del grado de afección de la

inundación en cada elemento

Cuantif icación de los r iesgos obteniendo un mapa de Euros/píxel

El in terés de es te es tudio se apoya en la novedad de cuantif icar los daños

debidos a inundaciones de una manera global d is tr ibuida en todo el terr i tor io

mediante términos económicos que apor tan un punto esencial en la toma de

decis iones de planif icación ya que faci l i ta e l a nál is is coste benef icio en toda la

cuenca y podr ía par t icipar como cr i ter io de pr ior idad en la as ignación de

presupuestos para medidas de mit igación. El in tento de incluir los costes

ambientales y personales se hace cada vez más notable en la legis lación y la

p lanif icación. El proceso contrar io, aquel que es tudia los problemas de forma

discreta, anal izándolos por separado, l leva consigo una pérdida de vis ión de

conjunto y por consiguiente , de homogeneidad en los resultados.

El anál is is económico del r iesgo es re levante ya que apl ica una

metodología que apor ta unos resul tados que pueden intervenir en dis t in tas

fases de la e laboración del Plan de Gestión del Riesgo. En concreto según la

Direct iva 2007/60/CE “es conveniente redu cir e l r iesgo de consecuencias

negat ivas” entre e l las , la v ida humana, la act iv idad económica y cul tural y las

infraestructuras asociadas. De la misma forma, se especif ica que “las medidas

dir ig idas a reducir d ichos r iesgos, para ser efect ivas, t ienen que coordinarse en

la medida de lo posible en toda una cuenca hidrográf ica”. En el Capítu lo IV de

Planes de Gest ión del Riesgo de Inundación se puntualiza que los mismos

deben tener en cuenta aspectos como la evaluación coste -benef icio, y es es te

motivo por e l que se ha real izado el anál is is de r iesgos bajo una perspect iva

económica.

3. DATOS

Los datos de par t ida son los s iguientes:

Ráster de calados y velocidades para los per iodos de retorno de 10, 50, 100

y 500 años. Formatos es tándar del programa PEFCAT, pa so de malla 1m x

1m, der ivado de la precis ión en el modelo digita l del terreno empleado para

e l cálculo hidrául ico (LIDAR).




Mapa de cubier tas. Los datos actual izados de usos del suelo se encuentran

en formato rás ter y vector ia l con una resolución máxima de 0,05 ha

Protocolos de la Agencia catalana del Agua (ACA)

Criter ios para la evaluación del grado de afección de los puntos

s ingulares . En este protocolo se incluye una pr imera metodología para

e l anál is is de la pel igrosidad y una valoración de los puntos s ingulares

mediante la as ignación de una puntuación.

Repercusión de costes en el Espacio Fluvial . La ACA elaboró en ju lio

de 2008 el documento “Repercussió del costos dels espais f luvials” en

el que se def inen los cr i ter ios de anál is is económico y la reperc usión

de los costes asociados a actuaciones en el espacio f luvial . El objet ivo

f inal de este documento es obtener un orden de magnitud económica

que s irva de referencia de los costes y benef icios. La metodología de

es te documento ha s ido modif icada en func ión de nuevos datos y

c las if icaciones, pero ha servido para f i jar los precios base en función

de su carácter urbano, agrar io o industr ia l .

El Plan de Acción Terr i tor ia l de Carácter Sector ia l sobre prevención del

Riesgo de Inundación en la Comunidad Valenci ana (PATRICOVA). Este

Plan es uno de los ins trumentos de ordenación del terr i tor io previs to en la

Ley 6/1989 de Ordenación del Terr i tor io de la Comunidad Valenciana. Ha

proporcionado información para la valoración de los e lementos vulnerables

y la as ignación de daños según la pel igrosidad de la avenida por la que son

potencialmente afectados.

Guía: Understanding your Risk. FEMA (Federal Emergency Management

Agency, EEUU). Es una Guía para e laborar un Plan de Gest ión del Riesgo.

Se recopilaron datos sobre v alor de cier tos usos de suelo como hospi ta les,

colegios, teatros u valores de referencia.

Criter ios marcados por e l Depar tment for Environment, Food and Rural

Affairs (Defra)

http://ww2.defra.gov.uk/




4.- PROCEDIMIENTOS METODOLÓGICOS

La metodología propuesta en es te es tudio s igue el s iguiente esquema:

1. Determinación de la peligrosidad

2. Obtención de los e lementos vulnerables a par t ir de los usos del suelo

3. Valoración uni tar ia de los e lementos vulnerables

4. Valoración uni tar ia de daños

5 . Cuantif icación del daño por inundación según el grado de afección

4.1 . Determinación de la pel igrosidad

La pel igrosidad relacionada con una inundación se determina teniendo en

cuenta determinados cr i ter ios de la gravedad de las caracter ís t icas del f lujo en

relación a la segur idad de las personas y los b ienes mater ia les. Esta gravedad

está d irectamente relacionada con la capacidad de empuje o arrastre que

muestra e l f lujo, la cual se puede def inir por e l calado y la velocidad que

presenta e l agua en la zona inund ada.

En función de es tos dos parámetros -calado y velocidad- se determina la

gravedad de la inundación que se es tá es tudiando. A mayor calado y velocidad

la gravedad aumenta. En este sent ido la Agencia Catalana del Agua discr imina

la gravedad de una posible inundación ut i l izando los cr i ter ios que se descr iben

en la tabla 1 y cuyos rangos de apl icación se pueden observar en la f igura 1.

Los cr i ter ios de clas if icación de la gravedad no dif ieren de los u t i l izados

habi tualmente, a excepción del rango más al t o el cual se ha subdividido en tres

con la f inal idad de evaluar de forma más apropiada los daños y las

incer t idumbres en el cálculo de los posibles efectos que puede ocasionar una

inundación.




Gravedad Descripc ión Rango

Factor

de

Graveda

d

Ext rema

Zona donde las condic iones h idrául icas

p resen tan un ca lado super ior a 4 metros ,

una ve loc idad mayor que 6 m/s o e l

p roducto de ambas super ior a 2 m2/s

c> 4m

v > 6 m/s

c ·v >2m2/s

6 .0

Muy a l t a


p resen tan un ca lado en t re 2 y 4 met ros ,

una ve loc idad ent re 3 ,5 y 6 m/s o e l

p roducto de ambas super ior a 1 m2/s

2<c< 4m

3 ,5<v < 6 m/s

1<c·v <2m2/s

4 .0

Al ta


p resen tan un ca lado en t re 1 y 2 met ros ,

una ve loc idad ent re 1 y 3 ,5 m/s o e l

p roducto de ambas super ior a 0 ,5 m2/s

1<c< 2m

1<v < 3 ,5 m/s

0 ,5<c·v

<1m2/s

2 .0

Moderada


p resen tan un ca lado super ior a 0 ,4 met ros ,

una ve loc idad mayor a 0 ,4 m/s y e l

p roducto de ambas super ior a 0 ,08 m2/s

0 ,4<c< 1m

0 ,4<v < 1 m/s

0 ,08<c·v

<0,5m2/s

1 .0

Baja


p resen tan un ca lado infe r io r a 0 ,4 met ros ,

una ve loc idad me nor a 0 ,4 m/s y e l

p roducto de ambas menor que 0 ,08 m2/s

c ≤ 0 ,4m

v ≤ 0 ,4 m/s

c·v ≤

0,08m2/s

0 .5

Tabla 1 : Fac tor de Gravedad para e l cá lcu lo de la pe l igrosidad.

Figura 1 : Fac tor de Gravedad para e l cá lcu lo de la pe l ig rosidad .

0

1

2

3

4

5

6

7

0 1 2 3 4 5 6velocidad (m/s)

ca

lad

o (

m)

EXTREMOMUY ALTO ALTOMEDIO

BAJO



Pero, para poder determinar la pel igrosidad, a l cálculo de gravedad de la

inundación se le debe añadir la frecuencia en la que es probable que un evento

de determinadas caracter ís t icas en relación al calado y a la velocidad se pueda

producir ; por tanto, la pel igrosidad vie ne f i jada por la gravedad de una

inundación y la probabil idad de que es ta ocurra.

PELIGROSIDAD = f (gravedad, probabil idad de ocurrencia)

En es te sent ido, la Agencia Catalana del Agua apl ica los factores que se

muestran en la tabla 2 ; los cuales mult ip l icados a la velocidad y a los calados

correspondientes a l per íodo de retorno en cuest ión, permiten ponderar la

gravedad de la inundación en función de la probabil idad de ocurren cia. A estos

valores ponderados se le apl ica los cr i ter ios de clas if icación de gravedad

expuestos en la tabla 1.

Siglas Nombre Factor

T10 Per íodo de re torno de 10 años 2

T50 Per íodo de re torno de 50 años 1 .5



Tabla 2 . - Fac tor en función de la p robabi l idad de ocur rencia

Por ú l t imo, e l valor de pel igrosidad es resul tado de calcular la envolvente

de la peligrosidad de cada uno de los per íodos de retorno estudiados.

PELIGROSIDAD = máx(pel igrosidad T10, . . . . , pel igrosidad T500)

4 .2 . Obtención de los elementos vulnerables a part ir del mapa de cubiertas

del suelo

Durante los t rabajos integrados en el programa PEFCAT se desarrol ló una

clas if icación de los e lementos terr i tor ia les a tendiendo su valor económico,

es tra tégico o su especial vulnerabil idad. Esta c las if icación se es tructura como




una gran matr iz con varios niveles de in tegración que proporciona

homogeneidad de cr i ter ios cuando se t rabaja a d is t in ta escala. Se cla s if ican:

Zona urbana, Viviendas ais ladas, Comercio, Educación, Salud y Asis tencia ,

Alojamientos , Servicios de emergencia , Comunicaciones y transpor te, Recreo y

Deportes, Medioambientales, Rel ig ión, Cultura y Otros servicios , Complejos

adminis tra t ivos, Industr ia pel igrosa afecta a la población, Industr ia Pel igrosa

que no afecta a población, Industr ia no pel igrosa pero que afecta la población,

Industr ia no pel igrosa y que no afecta la población, Regadío, Secano, Huer tos,

Construcciones agr ícolas, Aprovechamie ntos forestales, Masas forestales con

aprovechamiento s i lv ícola , Industr ia agropecuar ia contaminantes y no

contaminante , Glaciares , Lagos y lagunas continentales, Lagunas l i torales,

Ríos , Embalses , Mar, Vías de t ráf ico rodado y tren, Infraestructura de

abastecimiento y saneamiento de agua, Infraestructura de Telecomunicaciones,

Cober tura de cauces, Encauzamientos y obras de defensa, Infraestructura de

regadío , Patr imonio. Los niveles son: c lase y subclase para trabajar a

macroescala, t ipo y subt ipo para hac er lo a mesoescala y e lemento y

subelemento para microescala. Estas categor ías se re lacionan de forma directa

con las categor ías def inidas e l mapa de cubier tas del suelo de Cataluña. Este

mapa contiene digi ta l izados todos aquel los e lementos que t ienen una superf ic ie

mayor a 500m 2 y que actual izado per iódicamente por e l Depar tament de Medio

Ambiente y Vivienda de la General i ta t de Catalunya. Como el mapa de

cubier tas permite t rabajar también en 5 niveles de agregación se anal izó el más

desagregado que mayori tar iamente equivale a l nivel e lemento de la matr iz .

Se reclas if icó el mapa de cubier tas es tableciendo equivalencia entre e l

n ivel 5 del mapa y el nivel e lemento de la matr iz. La equivalencia entre es ta

c las if icación y la desarrol lada en la matr iz de punt os s ingulares no es

b iunívoca, no solo porque el número no sea el mismo s ino también porque el

objet ivo de una información y otra no era e l mismo. Así la cober tura de usos

del suelo incluye mucha información acerca de aprovechamientos y

explotaciones fores tales y agr ícolas y s in embargo no dis t ingue entre d is t in tos

equipamientos urbanos. Por este motivo se es tablecieron una ser ie de cr i ter ios

de equivalencia considerando el objet ivo que es la as ignación económica para

es tablecer un nivel de r iesgo y poster i ormente real izar un coste benef icio de

las medidas de mit igación propuestas para la reducción de es te r iesgo.



4.3 . Asignación de valor unitario a los e lementos vulnerables

La vulnerabi l idad de cada elemento viene def inida por e l coste económico

que se le asigna a cada elemento respecto a la pérdida de bienes mater ia les y la

pérdida de vidas humanas. Todo el anál is is se ha real izado por unidad de

superf ic ie (m 2 ) .

Se han es tablecido una ser ie de valores de referencia as ignados a unos

elementos claramente id ent if icables obtenidos de un es tudio previo real izado

por la Agencia Catalana del Agua e incluidos en el Protocolo de Repercusión

de Costes en el Espacio Fluvial . Estos precios corresponden a un anál is is

e laborado a par t ir de las indemnizaciones que el Con sorcio de Compensación

de Seguros ha otorgado en el caso de daños por inundación. Para e l res to , e l

valor se es tablece ponderando este valor con dist in tas fuentes (FEMA;

Patr icova, Plan de Defensa de Tener ife,…) o bien a par t ir de costes medios de

construcción y mantenimiento. Esta metodología es la que se ha seguido tanto

para la es tructura como para el contenido de ese uso del suelo, cuando proceda.

Los valores de referencia son precio base urbano de 434 euros/m 2 y precio base

de suelo industr ia l de 458 euros/m2 . Para el contenido la metodología es

análoga a par t ir de los precios base del contenido del suelo urbano y del

industr ia l s iendo estos respect ivamente 102 euros/m 2 y 152 euros/m 2 .

Debe aclararse que la diferencia de es tructura terr i tor ia l de Esta dos Unidos

y Cataluña ha inval idado algunos datos de la información obtenida de la FEMA

pero otros se han podido ut i l izar con l igeras modif icaciones.

Por ú l t imo, ordenado de mayor a menor se comprueba que la re lación tenga

una cier ta lógica apareciendo los elementos mayor valor en pr imer lugar con el

precio más al to (EDARs, puentes en autovías y carreteras o desaladoras) y los

de menor valor los ú l t imos (masas forestales y cul t ivos agrícolas) .

La es t imación de los costes asociados a la posible perdida d e vidas

humanas es uno de los aspectos más complejos abordados en es te ar t ículo ,

debido a la gran var iabil idad de circunstancias que pueden incidir en el número

de personas que pueden perder la v ida a causa de una inundación. Factores

como la franja horaria en la que se produce el evento, la t ipología de

inundación, la formación de la población en relación a como actuar frente una

emergencia, son aspectos importantes que pueden incidir en es ta est imación

pero que son dif íc i lmente evaluables. En este sent ido , en el presente ar t ículo




se expl ica como se ha abordado este problema par t iendo de aquel los datos

objet ivos que son fácilmente consul tables; a par t ir de el los la metodología

u t i l izada para es t imar la pérdida de vidas es la s iguiente:

Cálculo de la población que res ide en la zona posiblemente afectada

Determinación de la vulnerabi l idad de dichas personas

Asignación del grado de exposición

Cálculo del número de fal lecidos durante de un evento

La es t imación de la población que res ide en una zona posiblement e

afectada se ha real izado asignando una densidad de población caracter ís t ica en

función de la categor ía de punto de s ingular . En el cálculo de la densidad se

han supuesto una ser ie de cr i ter ios de edif icabi l idad, tamaño de vivienda

media, tamaño de famil i a media apl icado a las d iferentes t ipologías de

construcción res idencial o su valor equivalente en otros usos de suelo. Por

e jemplo:

Bloques de pisos: 5plantas, 4 habi tantes/vivienda, 80m 2 /v ivienda

Viviendas unifamil iares : 1planta, 4 habi tantes/vivienda,

500m2 /v ivienda

La vulnerabi l idad de las personas se ha determinado s iguiendo los cr i ter ios

marcados por e l Department for Environment, Food and Rural Affairs (Defra)

en el que se determina la vulnerabi l idad de las personas calculando el

porcentaje de la población posiblemente afectada que presenta problemas de

movil idad. Este parámetro se ha extraído de la consul ta de la encuesta

demográf ica real izada por e l Inst i tut d’Estadís t ica de Catalunya (IDESCAT) en

el año 2007, obteniendo como resul tado que alrededor del 22% de la población

de Cataluña t iene una edad super ior a 65 años y que el 6% de la población

res tante t iene l imitadas las act iv idades habi tuales.

VP = % personas >65 años + % personas con capacidad dismin uida

Por o tro lado, en función de las caracter ís t icas construct ivas de las

edif icaciones donde habi ta la población, casas de una única planta,

edif icaciones de pisos, las personas es tán más o menos expuestas a los efectos

de una posible inundación, por e s te motivo se ha previs to un factor que

pondera en función de dicha exposición.




El valor de la pérdida de vidas humanas como coste asociado a la pérdida

de una vida se obtuvo de los datos de la Ley 30/1995 de ordenación de los

seguros pr ivados, que es tablece indemnizaciones en función de unos baremos.

In icialmente son de apl icación en el ámbito de accidentes de coches. Un

estudio de la Agencia incluido dentro del Protocolo de Repercusión de Costes

en el Espacio Fluvial comparó es tos valores con las recient es indemnizaciones

al accidente del Yak42, Biescas y a tentado de Madrid 11M y a la v is ta de los

resul tados se apl icó el valor de la Ley 30/1995.

La obtención de los costes re lacionados con la pérdida de vidas humanas,

l leva consigo la apl icación de una se r ie de factores de dif íc i l cálculo y

evaluación, por ese motivo todos los cr i ter ios es tablecidos son aquel los que

resul ten viables o adecuados para trabajar en planif icación.

4.4 .- Asignación de valor unitario de coste del daño por inundación según

su grado de afección

Este cálculo determina la pérdida de bienes mater ia les en relación a la

vulnerabi l idad del e lemento terr i tor ia l y a la pel igrosidad de la inundación

asociada. Se han tenido en cuenta los 5 niveles en que se c las if ica la

pel igrosidad, as ignando en general un peso porcentualmente muy bajo a la

afección clas if icada de pel igrosidad baja y la destrucción to tal a la afección en

una zona inundable de pel igrosidad extrema.

Los costes asociados a la pérdida de bienes mater ia les se calculan a par t ir

del coste de cada elemento ponderado por un factor en función de la

pel igrosidad de la inundación. En general e l peso que se apl ica se obtiene de la

gráf ica incluida en las guías de la FEMA y en el Patr icova




Figura 2 : Porcenta je de daños según ca lado. Fuente : Pa t r icova

La as ignación por n iveles d iscretos es la s iguiente , obtenida a par t ir de la

gráf ica anter ior :

Nive l de Pel igrosidad Factor

Ext rema 1 .00

Muy a l t a 0 .80

Al ta 0 .60

Moderada 0 .35

Baja 0 .10

Tabla 3 : Porcenta je de daños según pe l ig rosidad

Estos pesos dependen del uso del suelo, ya que un mismo nivel de

pel igrosidad produce porcentajes de pérdidas dis t in tos. Por e jemplo en algunos

elementos como son las explotaciones agr ícolas, a lgunos equipamientos e

infraestructuras donde un a pel igrosidad de moderada ya puede s ignif icar

práct icamente la pérdida económica to tal los porcentajes cambian respecto es ta

regla general . Estas var iaciones se han obtenido apl icando los resul tados del

es tudio anter ior real izado por la Agencia Catalana d el Agua e incluido en el

Protocolo de Repercusión de Costes en el Espacio Fluvial .



La es t imación de la pérdida de vidas humanas se ha determinado a par t i r de

la densidad de población as ignada a cada t ipología de uso del suelo, la

vulnerabi l idad de las per sonas atendiendo a su movil idad o capacidad de

respuesta, e l grado de exposición y todo el lo ponderado por coef ic ientes

asociados a los d is t in tos n iveles de pel igrosidad.

En este proceso queda explicar la metodología de la determinación de los

posibles fa l lecimientos que va l igada a la pel igrosidad que presenta e l f lujo .

En función de dicha pel igrosidad se determina que porcentaje de las personas

vulnerables fa l lecer ía s i se reprodujera la inundación que se es tá es tudiando.

Este número de fal lecidos en fun ción de la pel igrosidad se ha obtenido de la

publicación Assessing and Valuing the Risk to Life from Flooding for Use in

Appraisal of Risk Management Measures, Defra, 2008. Los dis t in tos

porcentajes, dependiendo de la peligrosidad fueron determinados media nte e l

es tudio de diversas inundaciones acaecidas en el Reino Unido.

Figura 3 : Porcenta je de daños a v idas humanas según pe l ig ros idad

El coste f inal , es e l resul tado de apl icar un coste uni tar io por fa l lecido

mult ip l icado por e l número de fal lecidos c alculado en el paso anter ior .

0

0.05

0.1

0.15

0.2

0.25

0.3

0.35

0.4

0 1 2 3 4 5 6 7

Peligrosidad y*v

Peso

s




4.5 . Cuantif icación de los daños potenciales en la zona inundable

A par t ir del rás ter de elementos vulnerables obtenido de la reclas if icación

del mapa de cubier tas del suelo s ingulares se as ignan los precios uni tar ios a

cada píxel dependiendo del e lemento s ingular que se tra te , tanto de bienes

mater ia les como afección directa a personas . Para obtener e l coste de daño el

valor del precio del e lemento se pondera por e l coef ic iente que depende del

n ivel de pel igrosidad de la zon a inundable en ese píxel . Esta operación se

real iza mediante un cálculo GIS cruzando ambos rás ters y obteniendo otro con

los costes por p íxel .

La obtención del gr id con los costes asociados a cada píxel de la malla

l leva consigo prestar una especial a tenc ión en el t ra tamiento de la misma

(Redimensionamiento)

5. RESULTADOS

5.1 . Ráster de pel igrosidad

El pr imer resul tado es la obtención de la cober tura que clas if ica la zona

inundable en función del n ivel de pel igrosidad. La escala de t rabajo es 1m x

1m, ya que el cálculo hidrául ico se real iza a par t ir de Modelos Digita les del

Terreno de es ta precis ión y 0 .15cm en al t imetr ía (LIDAR). Este terreno es el

que permite calcular calados y velocidades con el suf ic iente grado de

conf ianza como para incluir ambos en el anál is is .

La s iguiente imagen muestra e l gr id calculado en la zona inundable del r ío

Foix , incluido dentro del programa PEFCAT.



Figura 4 : Ras ter de pe l igros idad en e l r ío Foix

5 .2 . Valor unitario de los e lementos vulnerables (puntos s ingulares)

El resul tado de la c las if icación de los e lementos terr i tor ia les fue la matr iz

de puntos s ingulares . Dicha matr iz en su nivel de subclase incluye 55

categor ías que se desagregan a n ivel de elemento en 328. Por ejemplo para

unas viviendas unifamil iares, para u n camping y para un puesto de bomberos la

c las if icación ser ía la s iguiente:

CLASE Hidrául ico Hidrául ico Hidrául ico

SUBCLASE Zonas Edi f icadas Zonas Edi f icadas Zonas Edi f icadas

TIPO Viviendas Equipamientos Equipamientos

SUBTIPO Zona Urbana Alojamiento Emergenc ia

ELEMENTO Viviendas Uni fami l ia res Camping Bomberos

Tabla 4 : E jemplo de agregación en l a c las i f icac ión de un e lemento vulnerable

La cober tura de los usos del suelo en el n ivel de máxima disgregación

divide el terr i tor io en 233 categorías. A estas 233 categor ías se les as ignó un

elemento de la matr iz de clas if icación de puntos s ingulares. A continuación se

muestra una tabla parcial de es tas equivalencias:




ELEMENT Cat_niv_5

Bloques de p i sos Zonas urbanas en const rucc ión

Bloques de p i sos Cent ro urbano

Bloques de p i sos Ensanche

Viviendas p lur i fami l ia r s en h i l e ra Urbanizac iones

Viviendas uni fami l ia res Viviendas uni fami l ia res

Masías Asentamiento agr ícola res idenc ia l

Cent ros comerc ia les Comple jos comerc ia les y de of ic inas

Cent ros de enseñanza secundar ia y FP Equipamientos educat ivos

Hospi ta les Equipamientos sani ta r ios

Hote les Comple jos ho te leros

Casas rura les Casas a i s ladas

Casas de co lon ias Colonias y núcleos a i s lados

Camping Camping

Aeropuer tos Aeropuer tos

Puer tos de mercanc ías Zonas por tuar ias

Espec táculos Cent ros cu l tura les

Ig les ias Cent ros re l ig iosos

Cent ras peni tenciar ios Cent ros peni tenciar ios

Comple jos adminis t ra t ivos Comple jos adminis t ra t ivos

Cent ra l Nuc lea r Cent ra les nuc lea res

Cent ra l Térmica Cent ra les té rmicas

Cent ra les e léc t r icas Cent ra les so la res

Cent ra les e léc t r icas Cent ra les eó l icas

Subestac iones y cen t ra les t ransformadoras Inf raes t ruc turas e léc t r i cas

Indust r ia s impor tan tes por su va lor económico Pol ígono indus t r ia l s in ordenar

Indust r ia s impor tan tes por su va lor económico Pol ígono indus t r ia l o rdenado

FFCC Larga d i s tancia Vías de fer rocar r i l

Autopis ta Autopis tas y autovías

Carre te ra Nac ional Carre te ras

ETAPs Depuradoras y potab i l i zadoras

Tabla 5 : E jemplo de rec las i f icac ión de l mapa de usos de l sue lo

http://www.internostrum.com/insbil/index.php?lang=ca-es&palabra=plurifamiliars

http://www.internostrum.com/insbil/index.php?lang=ca-es&palabra=Masos

http://www.internostrum.com/insbil/index.php?lang=ca-es&palabra=Càmpings

http://www.internostrum.com/insbil/index.php?lang=ca-es&palabra=Càmpings

http://www.internostrum.com/insbil/index.php?lang=ca-es&palabra=FFCC

http://www.internostrum.com/insbil/index.php?lang=ca-es&palabra=ETAPs



5.3 . Valoración unitaria del daño por inundación

5.3 .1. Costes asociados a los daños a bienes materiales

Como resultado de los precios unitar ios (m 2 ) y de la valoración del daño

por n ivel de pel igrosidad se ha obtenido una matr iz con dichos valores por

e lemento vulnerable. La s iguiente tabla muestra par te de dicha matr iz :

E L EM E NT O

V a lo r

E s tr u c tur a

( € / m2 )

V a lo r

C o n te n id o

( € / m2 )

P

E x tr e ma

P

M u y

g r av e

P

Gr a v e

P

M o de r ad a

P

L e v e

B l oqu e s d e p i so s 4 34 1 02 1 0 .8 0 .6 0 .35 0 .1

Ma s í a s 2 44 5 7 1 0 .8 0 .6 0 .35 0 .1

C e n t ro s

c o me rc i a l e s 3 67 3 67 1 0 .8 0 .6 0 .35 0 .1

C e n t r e s d e

e n s eñ an z a

s e c und a r i a

4 03 6 05 1 0 .8 0 .6 0 .35 0 .1

A e ro pu e r t o s 1 500 1 500 1 0 .8 0 .6 0 .35 0 .1

Zo n as v e rd es 2 25 1 12 1 1 1 1 0 .5

Zo n as d e po r t iv a s 2 25 1 12 1 1 1 1 0 .5

C a mp o s d e go l f 1 8 9 1 1 1 1 0 .5

C e re a l e s 1 . 48 1 .48 1 1 1 0 .5 0 .25

F ru t a l e s 3 . 60 3 .60 1 1 1 0 .5 0 .25

V i ñ a 3 .60 3 .60 1 1 1 0 .5 0 .25

C u l t iv os he rb ác e o s

d e r eg a d í o 1 .48 1 .48 1 1 1 0 .5 0 .25

C u l t iv os he rb ác e o s

d e s ec a no 1 .48 1 .48 1 1 1 0 .7 0 .4

C e re a l e s 1 . 48 1 .48 1 1 1 1 1

H u e r t a s 3 . 86 3 .86 1 1 1 1 1

I n v e rn ad e ro s 3 0 3 0 1 1 1 0 .7 0 .4

Tabla 5 : E jemplo de va lorac ión y ponderac ión por daño mater ia l

5 .3 .2. Costes asociados a la pérdida de vidas humanas

Análogamente se presenta una tabla parcial con algunos elementos de uso

res idencial y la cuant if icación del daño directo a v íct imas potenciales de la

inundación




E L E M E N T O D e n s i d a d V u l n e ra b E x p o s i c V a l o r

( € / p )

P

E x t r e ma

P

M u y

g ra v e

P

G r a v e

P

M o d e r .

P

L e v e

B l o q u es d e

p i s o s 0 . 0 8 0 .3 1 0 .2 5 1 5 5 0 0 0 0 .3 4 0 .2 2 5 0 .1 1 0 .0 7 0

M a s í a s 0 . 0 0 0 4 0 .3 1 1 .0 0 1 5 5 0 0 0 0 .3 4 0 .2 2 5 0 .1 1 0 .0 7 0

C e n t r o s

c o me r c i a l e s 0 . 0 8 0 .3 1 0 .2 5 1 5 5 0 0 0 0 .3 4 0 .2 2 5 0 .1 1 0 .0 7 0

C e n t r e s d e

e n s eñ an z a

s e c u n d a r i a

0 . 2 5 0 .0 9 0 .2 0 1 5 5 0 0 0 0 .3 4 0 .2 2 5 0 .1 1 0 .0 7 0

A e r o p u e r t o s 0 0 . 3 1 0 .0 0 1 5 5 0 0 0 0 .3 4 0 .2 2 5 0 .1 1 0 .0 7 0

Tabla 5 : E jemplo de va lorac ión y ponderac ión por pé rd idas de v idas humanas

Esta información se vuelca en el rás ter de usos del suelo reclas if icado. La

imagen s iguiente muestra e l n ivel de información en la desembocadura de la

cuenca pi lo to donde se ha efectuado este anál is is .

Figura 4 : Rás ter de usos de l sue lo rec las i f icados y va lorados en e l r ío Foix

MCSC NIVELL 5

Abocadors

Altres caducifolis (>= 20%cc)

Altres conreus herbacis

Altres conreus herbacis abandonats - prats en zones agrícoles

Altres conreus herbacis abandonats regadiu no regat - prats en zones agrícoles

Altres conreus herbacis en bancals

Altres conreus herbacis en regadiu

Altres construccions

Alzinar (5-20%cc)

Alzinar (>= 20%cc)

Àrees de servei en xarxa viària

Autopistes i autovies

Basses agrícoles

Basses urbanes

Boscos caducifolis de ribera

Càmpings

Camps de golf

Carreteres

Cases aïllades

Cementiris

Centrals tèrmiques

Centres culturals

Centres penitenciaris

Cítrics

Complexos administratius

Complexos comercials i d'oficines

Complexos hotelers

Conreus abandonats - boscos

Conreus abandonats - prats d'alta muntanya en zones forestals

Conreus d'horta sota plàstic

Depuradores i potabilitzadores

Desalinitzadores

Embassaments

Equipaments sanitaris

Estacions d'autobusos

Fageda (5-20%cc)

Fruiters no cítrics abandonats - prats en zones agrícoles

Fruiters no cítrics abandonats - prats en zones agrícoles en bancals

Garroferars

Garroferars abandonats - prats en zones agrícoles

Garroferars abandonats - prats en zones agrícoles en bancals

Grans vials

Hivernacles

Hivernacles en bancals

Indústries aïllades

Infraestructures elèctriques

Llacs i llacunes continentals

Matollars

Matollars en tallafocs

Matollars procedents de tallades arreu

Molleres d'alta muntanya

Moviments de terres

Oliverars

Oliverars abandonats - prats en zones agrícoles en bancals

Oliverars abandonats regadiu no regat - prats en zones agrícoles

Pineda de pi blanc (>= 20%cc)

Pineda de pi negre (>= 20%cc)

Pineda de pi pinyer (5-20%cc)

Pineda de pinassa (5-20%cc)

Plantacions d'eucaliptus

Polígon industrial sense ordenar

Prats de dall

Prats de dall abandonats regadiu no regat - prats d'alta muntanya en zones agríc

Prats de dall abandonats regadiu no regat - prats d'alta muntanya en zones agríc

Prats i herbassars d'alta muntanya procedents de tallades arreu

Regeneració d'alzina

Regeneració de pi blanc

Regeneració de roure de fulla menuda

Roureda de reboll (5-20%cc)

Roureda de reboll (>= 20%cc)

Roureda de roure africà (5-20%cc)

Sòls nus urbans no edificats

Sureda (>= 20%cc)

Tarteres

Vegetació d'aiguamolls litorals

Vinyes

Vinyes abandonades - prats en zones agrícoles en bancals

Vinyes en bancals

Zones cremades

Zones urbanes en construcció

Zones verdes viàries



5.4 . Cuantif icación del daño por inundación según el grado de afección

El resultado f inal es un rás ter de costes , ta l y como muestra la f igura 4.

Por un lado el color verde, amari l lo , naranja y rojo de los p íxel indica el valor

de las afecciones por m 2 y por otro las c ifras en car tel muestran el valor

agregado de las zonas más conf l ic t ivas d ividas por márgenes del r ío .

Figura 4 : Rás ter de va lorac ión de daños po tencia les en la zona inundable de l r ío Foix

6.- CONSIDERACIONES FINALES

Anal izando los resul tados parciales se puede concluir que:

La gradación de la peligrosidad en 5 rangos, en vez de los 3 c lásicos,

ayuda a evaluar mejor e l daño que puede ocasionar una inundación y a

v isual izar incer t idumbres.

La correspondencia entre categor ías del mapa de usos del suelo y la matr iz

de puntos s ingulares permite t rabajar de forma independiente a la

as ignación que se real ice desde los organismos que generan la cobertura

del mapa de cubier tas del suelo. La reclas if icac ión de la información de

usos del suelo a par t ir de la matr iz e laborada teniendo en cuesta unidad de

coste y e l poster ior anális is de r iesgo homogeneiza los resul tados

18 M€

32 M€

0-20 €

20-100 €

100-250 €

> 250 €




independientemente de las fuentes u t i l izadas , sus posibles actual izaciones,

y del n ivel de agregación que tenga en or igen. De la misma manera a par t ir

de su as ignación al nivel de elemento se unif ica para t rabajar en la escala

adecuada.

La apl icación de es ta metodología asegura la determinación del r iesgo

potencial por inundaciones de forma objet iva, as í como su anál is is y

evaluación. El uso de esta metodología s in apl icar e l factor corrector de la

probabil idad de ocurrencia permite tener una pr imer anál is is del coste

benef icio de las medidas correctoras, ayudando a la toma de decis iones, a

escoger mejor la solución ópt ima y a dar pr ior idad a las actuaciones .

En la val idación terr i tor ia l que se es tá l levando a cabo, se ha detectado que

en determinados casos es conveniente u t i l izar factores adicionales , como

por ejemplo en el caso de f lujos h ip erconcentrados, que permiten

incorporar o tros aspectos importantes que in tervienen en la pel igrosidad.

Aún así se espera poder acabar de cal ibrar la metodología durante la

apl icación de la evaluación prel iminar del r iesgo

Ha sido necesar io establecer cr i te r ios senci l los de equivalencia y

agregación de la información para poder comparar a n ivel homogéneo entre

terr i tor ios. La mayor incer t idumbre se centra en la valoración de la

afección a personas .

La información base de cubier tas del suelo es uno de los fac tores que mas

inciden en los resul tados f inales ; además es necesar io en muchas ocasiones

tener en cuenta e l p laneamiento urbanís t ico, que en el caso de el suelo

urbanizable no suele ser f iable a n ivel de cal if icación.

La metodología no permite evaluar la afección a puentes. Esta debe ser

anal izada de forma independiente e in tegrada en el resul tado f inal .

Como conclusiones f inales

La obtención de un mapa de Euros/píxel para poder ident if icar aquel los

ámbitos con mayor r iesgo potencial permite del inear , agregar y representar

la información de manera senci l la y in tui t iva para los usuarios .

El mapa de coste por p íxel permite anal izar e l efecto de determinadas

actuaciones en el espacio f luvial y comparar las afecciones en caso de

nuevas ocupaciones .



La información generada permite la comparat iva terr i tor ia l y la suma de las

problemáticas tanto por ámbito como por t ipo de ocupación, de forma que

se garant iza que la base comparat iva sea la misma.

Conviene por tanto no olvidar que el pr incipal act ivo en la p lan if icación es

e l espacio, s iendo el PEFCAT una de las herramientas que se encarga de su

preservación y del imitación. La preservación del espacio f luvial no ocupado es

e l act ivo pr ior i tar io y e l uso de metodologías que ayudan a la v isual ización del

pel igro que suponen y del incremento de r iesgo que pueden comportar nuevas

ocupaciones respecto a las existentes es básico para poder hacer una

planif icación par t ic ipat iva.




7. BIBLIOGRAFÍA

PROGRAMA DE PREVENCIÓN DE INUNDACIONES. Agencia Catalana

del Agua 2010

PROTOCOLO: “Repercussió del costos dels espais f luvials , 2008. Agencia

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Catalana del Agua). 2007

DIRECTIVA 2000/60/CE DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL

CONSEJO de 23 de octubre de 2000 por la que se es tablece un marco

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DIRECTIVA 2007/60/CE DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL

CONSEJO de de 23 de octubre de 2007 relat iva a la evaluación y gestión

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ANTE EL RIESGO DE INUNDACIONES, resolución de 31 de enero de

1995, de la Secretar ia del Estado de Inter ior .

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CONDE, GEMMA, Anális is de la Repercusión de Costes, 2008,

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INFORME DE LA COMISIÓN TÉCNICA DE EMERGENCIA POR

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(BOJA de 9 de noviembre de 2004). Junta de Andalucía

GUÍA TÉCNICA DE CLASIFICACIÓN DE PRESAS EN FUNCIÓN DE SU

RIESGO POTENCIAL, 1996, Minister io de Medio Ambiente .


COMPLEJIDAD DEL MARCO NORMATIVO DEL RECURSO HÍDRICO

EN UN PAÍS FEDERAL. ÁMBITO INTERNACIONAL E

INTERJURISDICCIONAL

AD RI A N A N. MA RT Í N E Z

Abogada, Buenos Aires , Argent ina.

anmart@arnet .com.ar

ALI C I A N. IGL E S I A S

Geógrafa , Buenos Aires , Argent ina.

a l ic ia .n . ig les ias@gmai l . com

AD RI A N A ROS E N FE L D

Audi tora ambiental , Buenos Aires , Argent ina.

arosenfe ld@proiap .org

Resumen

La complej idad inherente a la gest ión del recurso hídr ico en Argentina, no

sólo der iva de las d iferentes d imensiones y escalas geográf icas con que tal

recurso se presenta o de las d is t in tas perspect ivas sociales legí t imas

implicadas con la planif icación de su manejo; la demorada pol í t ica de

ordenamiento y gest ión del recurso hídr ico, con el adecuado respaldo legal ,

normativo, abarcador de la problemática, también es tá v inculada con cier ta

d ispers ión inst i tucional en los d iversos niveles de competencia v inc ulados al

tema. Más al lá de la incorporación de la cuenca como unidad de planif icación y

gest ión, predominan aún las pol í t icas nacionales sector ia les , poco claras en sus

coincidencias y ar t iculaciones con las pol í t icas de los o tros n iveles. Asimismo,

una apreciable exper iencia acumulada en manejo de cuencas, no ha alumbrado

modalidades ef ic ientes para la coordinación y el t rabajo in ter inst i tucional , a

n ivel general .

El común denominador de ta l s i tuación se v incula con la condición de

Argentina país federal , de a l to grado de f ragmentación pol í t ica y

adminis tra t iva en los d is t in tos n iveles (nacional, provincial , municipal) , ta l




A D R I A N A N . M A R T Í N E Z ; A L I C I A N . I N G L E S I A S & A D R I A N A R O S E N F E L D


que, aunque dueña de numerosa legis lación a n ivel provincial sobre recursos

hídr icos – as imismo discordante con const i tuciones, leyes y reglamentos que

regulan competencias superpuestas , cuando no encontradas respecto de otros

recursos naturales asociados - , no posee una normativa específ ica en mater ia de

cuencas hidrográf icas. El lo , s in desconocer signos posi t ivos de evolución,

manif ies tos, entre o tros aspectos , en el d imensionamiento ambiental y

socioeconómico del tra tamiento de las cuencas y la aplicación creciente de

es trategias metodológico - técnicas in terdiscipl inar ias de val idación

par t ic ipat iva por par te de ent idades in termedias y comunidades.

La presente comunicación l leva a cabo el abordaje de ta l cuestión en el

contexto del paradigma ambiental y or ientando su anál is is por la consideración

de la ef icacia y ef ic iencia del complejo marco regulator io argent ino del recurso

hídr ico, con eje en la ópt ica de la unidad s is témica ambiental provis ta por la

cuenca, a d iferencia de las regulaciones que sólo se ref ieren al curso de aguas,

como s istemas de aguas superf ic ia les y subterráneas. Se evalúa en tal sent ido,

la condición de r íos y cuen cas inter jur isdiccionales e internacionales , cuyo

aprovechamiento (con exis tencia de represas y vías navegables) aparece

mediado por la organización federal del es tado argent ino, p lanteándose, a l

respecto, e l efecto de la cuest ión de las competencias sobre la regulación de

los recursos hídr icos, en lo re la t ivo a cursos y cuencas hídr icas tanto

in ter jur isdiccionales como de carácter in ternacional . En este ú l t imo caso, se

anal izan los procesos de construcción de los marcos normativos, en el contexto

de los acuerdos con los es tados l imítrofes para la regulación de las cuencas

in ternacionales, según instrumentos vinculantes suscr ip tos y ra t i f icados.

Palabras clave: Marco normativo. Argentina. Recurso hídr ico. Federal ismo.

C O M P L E J I D A D D E L M A R C O N O R M A T I V O D E L R E C U R S O H Í D R I C O E N U N P A Í S F E D E R A L . Á M B I T O

I N T E R N A C I O N A L E I N T E R J U R I S D I C C I O N A L


1. Recursos hídricos de Argentina: acerca de su abundancia y de su

escasez

Todo lo concerniente a los recursos hídr icos just i f ica la v is ión in tegradora

y s is témica ambiental , tanto por su papel respecto a la conservación y

potenciación de los recursos como para evi tar su deter ioro o destrucción. En

efecto, una amplia t rama de correlaciones abarca desde las in terrelaciones de

los recursos hídr icos con los fenómenos biof ís icos hasta los lazos más sut i les

que los conectan con los hechos humanos. Así, es evidente la re lación d el

recurso hídrico con los factores c l imáticos que gobiernan su régi men y caudal,

pero también lo es que el mismo r ío puede ser un factor generador de

microcl imas; en s imilar sent ido, su vinculación con el re l ieve implica su

adaptación a é l , pero también su modelado al actuar como un importante agente

geomorfológico; y, con respecto a sus vínculos con la vegetación que

contr ibuye a i rr igar , as imismo recibe su inf luencia reguladora sobre el

escurr imiento, que la const i tuye en un invalorable p i lar en la luch a contra la

erosión hídr ica de los suelos. Por f in , son evidentes sus nexos con todas las

formas de vida que, en general , se desarrol lan en sus aguas, y los

asentamientos y act iv idades hu manas, a los que da posibi l idades de exis tencia

y accesibi l idad, comunicación, por medio de obras de ingenier ía .

En el caso de la República Argentina, cuyo terr i tor io abarca un área

continental de algo menos de 2.8 mil lones de Km2, de gran extensión

superf ic ia l y la t i tudinal -3 .694 km. de nor te a sur y 1 .423 ki lómetros d e es te a

oeste, entre los 33º de LS en su extremo nor te y e l punto más austral a los 55º

03 ' de LS, y unos 20º de longitud de Este a Oeste - , cont iene, a part i r de la

d ivers idad topográf ica de geoformas, var iedad de t ipos cl imáticos caracte -

r izados, a su vez, por una gran dispar idad en el monto y la d is tr ibución de las

precipi taciones. Fuente pr incipal de al imentación de los cursos f luviales

superf ic ia les , su distr ibución geográf ica y magnitud se corresponden con el

repar to de caudales de los mismos. Así, en par te importante del te rr i tor io del

país dominan grandes r íos a lóctonos (de aguas insumidas por evaporación o

inf i l tración), a l imentados por precipi taciones orográf ícas es tacionales (n íveas) ,

que también dan vida a un gran número de pequeños cursos que t r ibutan a



cuencas endorreicas 1. Contras ta la presencia de cuencas hídr icas de gran

potencial de aprovechamiento múlt ip le en un terr i tor io que en su dos terceras

par tes sufre acentuados problemas de ar idez; en balance crematís t ico: sólo el

9% de la superf ic ie del país recibe precipi taciones de 1000 mm./año, un 52%

recibe menos de 500 mm./año y otro 29% de menos de 200 mm./año;

d iscordancia que es aún más acentuada por la i r regular idad de la d istr ibución

anual de las precipi taciones que encierran excedentes h ídr icos, con frecuencia

l igados a la ocurrencia de inundaciones, en la extensa l lanura Chaco -pampeana.

De donde, aunque Argentina dispone globalmente de una ofer ta h ídr ica media

anual por habi tante importante , super ior a los 22.500 m3/hab. (muy por encim a

del umbral de s tress h ídr ico equivalente a una disponibi l idad de 1000 m3/hab. ,

PNUD) (CALCAGNO y otros, 2000), la dis tr ibución de la ofer ta es muy

irregular , razón por la cual los en los terr i tor ios de var ias provincias

espacialmente inscrip tas en una ex tensa región def inida por condiciones

medioambientales, que van de subhúmeda a ár ida, la d isponibi l idad de agua se

ubica bien por debajo de ese valor . Ese fuer te contras te ha dado lugar a c ier ta

vis ión dis tors ionada acerca del “potencial h ídr ico” nacional , mayormente

der ivada de una lectura incorrecta de las d iferencias s ignif icat ivas de oferta

que exhiben las d is t intas ver t ientes, regiones y cuencas hidrográf icas del país ,

que determinan y condicionan la gest ión de recursos hídr icos.

Algunos rasgos que caracter izan a sus pr incipales sis temas hidrográficos,

as í lo documentan: la Cuenca del Plata concentra más del 85% del derrame

to tal medido y su oferta h ídr ica asociada al Sis tema del Río de la Plata, ha

benef iciado el desarrol lo de la mayor concentración urbana del país , la Región

Metropoli tana de Buenos Aires, que encierra a la c iudad global del mismo

nombre; o tros recursos hídr icos de los r íos in tegrantes del mismo s is tema

(Bermejo, Paraná, Paraguay y Uruguay) son compart idos con los países

l imítrofes. En medio de un paisaje de contras te, o tros r íos importantes de

Argentina, que nacen en la zona cordi l lerana andina y desaguan en el océano

Atlánt ico, disectan las ár idas es tepas patagónicas y representan transectas de

s ignif icat iv idad ecológica; sus caudales han just if icado el desarrol lo de

1 Cabe consignar que, aunque su tratamiento no integra esta ponencia, los recursos hídricos de

Argentina también incluyen a los extensos campos glaciares de los Andes Patagónicos (como el Perito

Moreno) y a las aguas subterráneas de acuíferos, como el Puelche y el Guaraní.




s is temas de embalse para generación de energía e léctr ica , regulación de

crecidas , e i r r igación. En el caso de la cuenca del r ío Negro, sost iene el

crecimiento de una s ignif icat iva conurbación en val le al to .

En términos de r iqueza hídr ica re la t iva, los s is temas f luviales de la

ver t iente pacíf ica, acredi tan el mayor caudal específ ico (36,2 l / seg. Km2) con

referencia al promedio del país (6.4 l / seg. Km2).

2. Sobre la sustancia de los conceptos implicados

Toda área de la superf ic ie terres tre que recoge la l luvia que cae sobre el la

y la conduce, escurr iendo hacia e l centro y la par te de al t i tud infer ior ,

del imitada por e l Divort ium acuarium , es reconocida como una unidad

geográf ica e h idrológica denominada cuenca hidrográf ica .

De l ímites evidentes , al es tar conformados por la l ínea más elevada del

área, la cuenca hidrográf ica es tá in tegrada por un r ío pr incipal y la to tal idad

de los terr i tor ios comprendidos entre la naciente y la desembocadura de ese

r ío , inclusive las t ierras y r íos menores que apor tan agua a ese r ío pr incipal ,

as í como su zona marino -costera cuando el r ío colector desemboca en el mar y,

en ta l caso, comprende la desembocadura y la to tal idad de la zona de transición

adyacente entre las aguas dulces f luviales y las aguas saladas del mar (por ej . ,

e l r ío de la Plata) .

Aunque parezca sobreentendido, e l e lemento central de la cuenca

hidrográf ica es e l r ío –pues, no existen cuencas s in r íos n i r íos sin cuencas - , y

su gest ión, en ta l sent ido, se encuentra ín t imamente asociada a la gest ión de la

cuenca como unidad espacial . Caudal y cal idad de las aguas dependen de los

usos a los que es sometido dicho r ío dentro de la cuenca de pertenencia, sus

aguas, pero también las t ierras, en función de las con diciones geológicas y

c l imáticas predominantes .

En la cuenca hidrográf ica de escurr imiento superf ic ia l – sólo divis ib le por

razones práct icas y convencionalmente en al ta , media y baja - se d is t inguen: a)

la superf icie , con su rel ieve y caracter ís t icas morf ológicas , y e l curso del r ío

principal -con su respect iva naciente en la cuenca al ta y su desembocadura en

la cuenca baja- , que recibe el agua de l luvia captada en su cuenca por la

vegetación de sus laderas , ver t ientes o barrancos ubicados al in ter ior de l a

d ivisor ia de aguas; b) l a red hidrográf ica , const i tu ida por ta l colector pr incipal



y los cursos de los af luentes superf ic ia les 2 que forman, a su vez, cuencas de

drenaje menores (subcuencas y microcuencas) , del imitadas espacialmente por

sus respect ivas d ivisor ias.

Aunque el concepto de cuenca hidrográf ica apor ta la unidad natural para la

ordenación del terr i tor io -gracias a su dinámica s is témica que provee en su

ámbito el c ierre del balance del agua y de la energía y la contundencia sobre la

responsabi l idad de su gest ión que el accionar sobre alguna o algunas de sus

par tes supone una reacción mensurable sobre las o tras - , en Argentina no se han

aunado a la fecha cr i ter ios para una def inición propia sobre el manejo de las

cuencas hidrográf icas, que sean reco nocidos por los todos los ámbitos con

competencias en la mater ia . Tampoco el propio concepto de cuenca posee un

s ignif icado unívoco, 3 aunque en general reconoce la gravi tación del hombre en

los cambios que en el la se producen. (CASAZA, 2003) Desde mediados del

s ig lo veinte han predominado en el país , a su t iempo, dis t in tas concepciones

sobre el manejo de cuencas . De modo ta l que, a l imp er io del cr i ter io

conservacionis ta de los recursos suelo -agua-bosques, con un enfoque

pr ior i tar io en la corrección de torrentes, control de erosión e h idrología

forestal , le cont inuó la perspectiva adminis tra t iv is ta de las cuencas, con

énfasis en el manejo del recurso hídr ico y el aprovechamiento múlt ip le del

agua, que condujo a la real ización de importantes obras de ingenier ía

h idrául ica para resolver problemas hidrológicos, de r iesgo hídr ico o de

conservación de suelos. Finalmente, con la instalación del marco conceptual

del desarrol lo sustentable , que pr iv i legia la v is ión ecosis témica de la

naturaleza y el e jercicio democrát ico de los nuevos paradigmas de organización

y par t ic ipación social , e l concepto de cuenca reaf irma su condición de espacio

2 Asimismo, dependiendo del sustrato geológico presente y de las condiciones climáticas predominantes

en la zona, los ríos intercambian agua con los acuíferos, constituyentes no visibles de la cuenca, por

encontrarse en el subsuelo, y que poseen límites y gradientes de escurrimiento que no se correponden

con los de las cuencas superficiales. En la mayoría de los países se observa una deficiencia en la

integración de las aguas superficiales y las subterráneas no sólo en la regulación sino también en la

gestión.

3 En general, se usa el término cuenca hídrica con identidad jerarquizada en el recurso hídrico y cuenca

hidrográfica con una apreciación sistémica, cuando se infiere a todos los elementos naturales que la

integran más sus interrelaciones, el agua conformaría en este caso un subsistema.




ambientalmente idóneo para la gest ión de los recursos, en el que in teractúan

los subsis temas biof ís ico y socioeconómicos -cul tural . No obstante e l lo ,

subsis ten a n ivel nacional dos enfoques conceptuales, en función a la

exis tencia de diferentes ent idades de apl icaci ón de las pol í t icas hídr icas y del

desarrol lo sustentable: a) para el ámbito de competencia de las pol í t icas

h ídr icas y obras h idráulicas, las cuencas prevalece un enfoque sustentado en el

conocimiento del s is tema hidrológico (con sus es tructuras superf ic i a les y

subterráneas) , e l uso múlt ip le y la adminis tración del agua con cr i ter io de

sustentabi l idad 4; b) en el ámbito de competencia rela t ivo a la conservación y

uso sustentable de los recursos naturales, se sost iene la vis ión del manejo del

terr i tor io donde la cuenca opera como unidad natural para la p lanif icación y

gest ión par t ic ipat iva (de lo micro a lo macro) de carácter mult id imensional

(ambiental , económico-product iva, de ident idad sociocultural y protagonismo

de actores sociales) y enfoque s istémico d el desarrol lo sustentable regional,

con énfasis en la determinación del impacto ambiental de las act iv idades

humanas.

3. Esquicio de recursos hídricos de Argentina

En América Lat ina, el 55% de la superf ic ie terr i tor ia l y 75% de los

recursos hídr icos superf i c ia les corresponden a cuencas compart idas

b inacionales o plur inacionales; una inmensa reserva hidrául ica e h idroeléctr ica

se asocia asimismo a cuencas compart idas, las mayores cuencas existentes. La

explotación in tegrada de su potencial energét ico, de vast as caracter íst icas, ha

dado vida a acuerdos, convenios y tra tados desarrol lados sobre la base de

fórmulas de acuerdo ad hoc y según dos elementos sustant ivos: la in tegración

f ís ica y económica alrededor del uso racional de un curso de agua compar t ido o

el desarrol lo de grandes proyectos.

En el contexto de es te gran escenar io la t inoamericano, las l íneas maestras

para la s is tematización del ordenamiento natural de los cursos de agua

superf ic ia les del terr i tor io de Argentina son de trazo senci l lo , descansa n en el

4 Se visualiza a la cuenca como la unidad de gestión integrada del recurso hídrico, ya sea dentro de una

misma jurisdicción, como así también para administrar recursos hídricos compartidos

(interjurisdiccionales) (SSRH, 2002).



mencionado concepto de cuenca hidrográf ica y de su agrupamiento bajo el

factor común de los t ipos de vert ientes , que dan lugar a la const i tución de la

red de drenaje .

Visual izada como un s is tema, la red hidrográf ica argent ina es s implif icable

en extremo, en contras te con la d ivers idad que implica el más de un centenar

de cuencas y sub-cuencas hidrográficas contabil izadas , a n ivel nacional, por e l

Microtesauro de Cuencas Hidrográf icas (SSRH, 2010) En efecto, es posible

reconocer dentro de la red hidrográf ica dis t in tos subsis temas, según las aguas

superf ic ia les tengan o no conexión con el mar, in tegrando cuencas def in idas

como exorreicas o endorreicas , respect ivamente; as imismo, dentro de és tas

ú l t imas se disciernen zonas arreicas en las que el escurr imiento superf ic ia l no

alcanza a def in ir cursos de agua de modo permanente .

En suma, se d ist inguen: por una par te, las ver t ientes exorreicas del

Atlánt ico, en la que descuel la la cuenca del Plata , y la del Pacíf ico, de mucha

menor extensión pero con g randes caudales y cursos muy act ivos en sus

cabeceras que desarrol lan una acelerada erosión retroceden te; por o tra, vastas

áreas en el in ter ior del país con presencia de cuencas endorreicas que, en

algunos casos, son inducidas por la acción humana que in t erf iere e l

escurr imiento normal; f inalmente, vastas zonas s in desagüe son de carácter

arreico.

Los r íos de la vert iente Atlántica , de a l imentación nival , p luvio -nival y

g lacial , t ranscurren por e l oeste, centro y sur del país , desde las d ivisor ias de

agua de los Andes hasta la costa Atlánt ica , surcando el terr i tor io de once

provincias (La Rioja, San Juan, Mendoza, San Luis, Neuquén, Río Negro, La

Pampa, Buenos Aires , Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego) sobre zonas

donde las precipi taciones no superan los 400 Mm. al año, con excepción del

sector andino patagónico, donde se or ig inan grandes r íos (Negro y Santa Cruz)

que aumentan su caudal con el derret imiento de la n ieve y en gran par te

t ransi tan por zonas caracter izadas por la ar idez, s in recibir apor tes de

importancia, a modo de corredores f luviales de gran importancia económica y

ecológica. Descuel la por su magnitud y desarrol lo la Cuenca del Plata

(extendida sobre 3.100.000 Km2 de superf ic ie , entre Argentina, Bolivia,

Brasi l , Paraguay y Uruguay) ; once provincias argent inas a lojan, en forma

excluyente o compart ida, var ias de sus subcuencas – las principales , de los r íos




Paraná, Uruguay, Paraguay, Bermejo y Pi lcomayo, y o tras menores , como las

del Iguazú, de los r íos de Entre Ríos , del Pasaje -Juramento-Salado y del

Carcarañá- , cuyos r íos son de al imentación pluvial .

En la vert iente Pacíf ica , a lo largo de casi 1400 kilómetros en se ntido

la t i tudinal , una ser ie de r íos de régimen pluvio -nival , reciben de 800 a 3000

Mm. anuales de precipi taciones que al imentan dos crecientes anuales. Son

rasgos s ingulares de sus cuencas , la presencia de importantes cuerpos

lacustres, (Lacar , General Vint ter , Buenos Aires , Posadas, Tar , San Mart ín ,

Fagnano), algunos de per tenencia compart ida con Chile, y la r iqueza hídr ica

re levante de los r íos que nacen en los val les transversales de la cordi l lera

andino-patagónica: Manso, Puelo, Futaleufú, Carrenleufú y Pico.

En el centro y noroeste del país , y en grandes superf ic ies de la meseta

patagónica y l lanura pampeana, se local izan c uencas endorreicas (s in desagüe

al mar) , carentes de cursos colectores de l luvias y que ocupan una superf ic ie

de alrededor de 800.000 Km2, en la que el agua de los r íos adquiere una

relevancia par t icular , como los cursos del Sal í -Dulce o el del r ío Desaguadero -

Salado-Chadileuvú-Cura Co.

Por f in , vastas extensiones del país , en su mayoría en zonas semiár idas del

Chaco y la Pampa y en las más ár idas de la Patagonia , son arreicas ; s in

embargo, la presencia en el las de paleo cauces en los que se forman

ocasionales áreas de bañado, a tes t igua rasgos de una hidrograf ía superf ic ia l

pretér i ta (como las devenidas de los cambios más recientes, exper imentados en

la c irculación de los r íos Pi lcomayo, Bermejo y Salado, en el Chaco). Las

mesetas basál t icas patagónicas aparecen cr ibadas por una mult i tud de pequeñas

depresiones que eventualmente alojan cuerpos sal inos, en tan to que, a t ravés de

f isuras y diaclasas, se inf i l tra e l agua de precipi taciones que luego emerge en

los manantia les de los cañadones, lo cual torna muy dif íc i l es tablecer con

exact i tud las d ivisor ias de aguas entre d iferentes cuencas.

4. Cuencas hidrográf icas interjurisdiccionales

El régimen f luvial de la red hidrográf ica argent ina (entendido como el

comportamiento del caudal de los cursos de agua a lo largo del año

hidrológico) , salvo algunas excepciones, muestra como caracter ís t ica

predominante su i rregular idad, der ivada de la inc idencia de factores ta les



como: las var iaciones sufr idas por las fuentes de al imentación, \ la naturaleza

geológica y topográf ica de los terrenos surcados por los cursos de agua, su

cober tura vegetal , una in tensa regulación mediante obras de ingenier ía , e ntre

o tros. A ta l condicionante para e l manejo de las cuencas hidrográf icas

superf ic ia les del país , se suma el hecho de que la mayoría de los s is temas

f luviales desbordan los l ímites jur isdiccionales , tanto entre provincias como

entre nacions, de su terr i t or io , lo cual s ignif ica , entre o tras consideraciones,

res tr icciones al uso del agua y cier tas l imitaciones –en especial en los casos en

que el país se hal la ubicado aguas abajo — a l recibir las inf luencias de los

usos a que el r ío se ve sometido en sus dif erentes t ramos.

4.1 . El ámbito complejo de las cuencas compartidas

Todo cuerpo de agua que trasciende los l ímites pol í t icos de un Estado

(provincial o nacional) es concebido como compart ido; en el caso de las

cuencas hidrográf icas superf ic ia les, son compart idas con plena soberanía

terr i tor ia l sobre la par te de la cuenca per teneciente a cada Estado. Tal

concepción pr imaria parece la más acer tada a la luz de una perspect iva jur íd ica

y práct ica, en consideración a la real idad impuesta por la natural indi vis ión de

las aguas y la necesidad de par t ic ipar del usufructo de los recursos asociados,

s i tuación que conduce a la d iscusión en torno a lo que se comparte: s i además

del curso del r ío pr incipal , también se comparten sus t r ibutar ios , e l agua

subterránea, e l res to de los recursos naturales geográf icamente contenidos por

la cuenca. 5

5 Los recursos comprendidos por las cuencas hidrográficas internacionales (previsto ya en 1966 por las

Reglas de Helsinki de la International Law Association) alcanzan a: las aguas de la corriente principal,

los tributarios y los lagos que forman parte de ella; el cauce de dichas aguas y el subsuelo; el suelo, la

flora y fauna silvestres y otros recursos naturales; las aguas subterráneas; y, por fin, la zona costera y

marina adyacente.




Cuenca compartida internacional

Así como a nivel nacional e l Estado ejerce el dominio sobre las aguas que

nacen y mueren dentro de su terr i tor io, cuando se tra ta de cursos compart idos

por dos o más Estados, és tos ejercen cier ta forma de condominio o soberanía

compart ida de sus aguas, sobre la base de su natural indivisión. 6

En términos generales, se denomina in ternacional a la cuenca cuyo curso

colector a traviesa dos o más Estados o les s irve de frontera . 7 En ta l sent ido,

son nacionales, los r íos que se ubican íntegramente en el terr i tor io de un solo

Estado, en tanto que son r íos in ternacionales , los que pueden caer bajo la

soberanía de var ios Estados y en diversas formas, ya sea porque separan a dos

Estados o atraviesan sucesivamente a dos o más Estados. S i se tra ta de r íos de

curso sucesivo , la determinación de la frontera entre los Estados es tá dada por

una l ínea imaginar ia que atraviesa el r ío y se conecta con los l ímite s exter iores

de las fronteras terr i tor ia les en cada un punto ubicado en cada una de las

or i l las ; en tanto que, para e l caso de r íos cont iguos , la determinación de la

frontera entre los Estados depende de factores geográf icos f ís icos , ta les como

el comportamiento y el tamaño del r ío , lo cual implica una mayor complej idad

en su reconocimiento .

Argentina posee var ios r íos l imítrofes in ternacionales: con Bolivia (Grande

de San Juan, Bermejo, Grande de Tar ija , I taú, y Pi lcomayo), Paraguay

(Pi lcomayo, Paraguay, y Paraná) , Brasi l ( Iguazú, San Antonio, Pepir í Guazú y

Uruguay) y Uruguay (Uruguay y de la Plata) . Asimismo, importantes r íos

t ransfronterizos o sucesivos, f luyen dentro del terr i tor io nacional, luego de

superar la frontera con el ter r i tor io de otro país , hasta su desembocadura, en

condición de tercer país , como los casos de los r íos Paraná y Uruguay.

6 En las cuencas hidrográficas superficiales compartidas, todo curso fluvial puede ser: sucesivo, cuando

el colector principal primero corre por un Estado, cruza una frontera política y luego pasa a otro Estado,

y así sucesivamente; contiguo, cuando la frontera política pasa por el río mismo. Hay ríos que pueden

tener tramos contiguos y sucesivos a la vez. En el caso de cuencas internacionales, sin desmedro de la

soberanía territorial de cada país sobre el área de la cuenca que, es comúnmente admitido que ningún

Estado puede ejercerla irrestrictamente en su propio territorio causando perjuicios sensibles a los otros

Estados ribereños, por uso de las aguas que se escurren en su propio territorio (por la cantidad de agua

utilizada, época del año en que se utiliza, calidad del agua entregada al país o países situados aguas

abajo, variaciones bruscas de nivel y velocidad, etc.).

7 El calificativo de internacional aplicado a las cuencas hidrográficas está unido a los ríos, ya que dicho

calificativo fue utilizado para calificar a los ríos y no a las cuencas.



5. El marco normativo

5.1 . Ámbito nacional

Es necesar io abordar el t ra tamiento del marco regulator io nacional de los

recursos hídr icos , puesto que se produce un proceso de inf luencia recíproca

entre la polí t ica nacional , e l derecho nacional, la pol í t ica in ternacional y e l

derecho in ternacional, s in que sea posible real izar la d ivis ión tajante entre un

derecho nacional de regulación hídrica dest inado a regir los temas nacionales

sólo hasta la frontera y un derecho in ternacional que r i ja de las re laciones con

otros es tados, por cuest iones de t ipo geográf icas.( IZA; ROBERE, 2006)

Uno de los escol los más importantes para la implementación práct ica del

concepto de Cuenca hidrográf ica o de drenaje radica en que, en muchos

supuestos, las cuencas hidrográf icas no s iguen los l ímites o fronteras de los

es tados y entonces los es tados que poseen una importante porción de su

terr i tor io dentro de cuencas compart idas o tr ansfronter izas. Ante una Cuenca

que presenta esas caracter ís t icas y adquiere la naturaleza de recurso

compart ido, la d ivis ión entre lo nacional e in ternacional se torna compleja.

Surge así el in terrogante: ¿podr ían esos es tados que comparten el recurso

hídr ico ignorar su naturaleza en su legis lación nacional? Se opta por una

respuesta negat iva, es tos casos patent izan la necesidad de un enfoque que,

respetando los pr incipios fundantes de cooperación entre estados, posibi l i ten el

manejo sustentable y la gober nanza del recurso compart ido.

Aspectos prel iminares: La complej idad de las competencias en el estado

federal argentino

Se anal iza el marco regulator io argent ino del recurso hídr ico atendiendo al

enfoque adoptado para la presente comunicación y, en par t icular , a l abordaje

de la cuestión en el contexto del paradigma ambiental . A este respecto la

organización del es tado argentino agrega un elemento de par t icular

complej idad: ha adoptado la forma federal de es tado (Art . 1 Const i tución

Nacional, encontrándose const i tu ida por 23 Provincias y una Ciudad Autónoma

(Buenos Aires-CABA).

El expreso reconocimiento de la autonomía municipal , que ha de ser

asegurada y cuyo alcance y contenido debe ser reglado, tanto en el orden

inst i tucional y pol í t ico, como en el adminis tra t ivo, económico y f inanciera , por




las const i tuciones provinciales (Art . 5 y 123 CN), determina la coexis tencia

en su terr i tor io de los s iguientes n iveles de gobierno: la Nación, las

provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los municip ios.

Es en ese contexto que se torna imprescindible a tender a l repar to de

competencias. Es decir , a l pr incipio que ref le ja la re lación de coordinación

entre los e lementos que in tegran el s is tema federal argent ino.

El pr incipio general en base al que se desl indan competencias entre la

Nación (Gobierno Federal) y las Provincias es e l es tablecido por e l ar t ículo

121 de la CN, según el cual las provincias conservan todo el poder no delegado

al gobierno federal y e l que expresamente se hayan reservado por pac tos

especiales al t iempo de su incorporación.

Subrayamos la idea expresada ut supra , acerca de que todo lo concerniente

a los recursos hídr icos just if ica la v is ión in tegradora y sis témica ambiental ,

tanto por su papel respecto a la conservación y potenciación de los recursos

como para evi tar su deter ioro o destrucción. Por tanto, ha de atenderse a las

competencias en mater ia ambiental y , a l respecto, recordar que el ar t . 41,

in troducido por la Reforma Const i tucional de 1994, en el Capitu lo II , t i tu lado

“Nuevos Derecho y Garant ías” , incluido en la par te dogmática de la Car ta

Fundamental , consagra el derecho de todos los habi tantes a gozar de “un

ambiente sano, equi l ibrado apto para el desarrol lo humano y para que las

act iv idades product ivas sat is fagan las necesidades presentes s in comprometer

las de las generaciones fu turas”, como así también el deber de su

preservación. El segundo párrafo de la norma establece claros mandatos

respecto a las autor idades nacionales, provinciales y municipales respecto a la

protección a los b ienes ambientales , mientras que el tercer parágrafo es tablece

la competencia de la Nación para e l d ictado de “las normas que contengan los

presupuestos mínimos de protección”, s in que dichas normas al teren las

jur isdicciones locales y de las provincias para completar las normas que sobre

la mater ia dicte e l Congreso Nacional .

Así queda determinado el repar to competencial en materia l ambiental en

es tado federal argent ino, que debe necesar iamente completarse con ar t ículos

contenidos en la par te orgánica del texto const i tucional. El ar t . 75, en su

inciso 19, re i tera y expl íc i ta la c láus ula de progreso, que contenía e l ar t . 67

inciso16 anter ior . Esta c láusula , de carácter programático, br inda sustento a la



elaboración de pol í t icas ambientales nacionales a l o torgar e l carácter de

Cámara de or igen al Senado, en todo lo refer ido al crecimien to armónico de la

Nación y el poblamiento de su terr i tor io, la promoción de pol í t icas

d iferenciadas que t iendan a equil ibrar el desigual desarrol lo re lat ivo de

provincias y regiones . En mater ia de organización in terna de las provincias,

e l ar t . 124 in f ine – c lave en la cuest ión - reconoce, expresamente, a las

provincias e l dominio or ig inar io de los recursos naturales exis tentes en su

terr i tor io y consecuentemente les corresponde su adminis tración.

De lo hasta aquí expuesto surge que en materia ambiental las facul tades

son concurrentes entre la Nación y las provincias, con un cr i ter io de

complementar iedad: corresponde a la Nación el d ictado de la normativa que

incluya los n iveles mínimos de protección y a las Provincias las facultades de

complementar y enr iquecer d icha normativa, no pudiendo legis lar por debajo

de es tos n iveles mínimos de protección. Y, a tendiendo a la regla general según

la cual corresponde al t i tu lar del dominio or ig inar io de un bien e l ejercicio de

la jur isdicción sobre el mismo, debe entenderse que la delegación ha s ido

efectuada bajo la condición que el e jercicio de la facul tad delegada no importe

vaciamiento del dominio que las provincias t ienen res pecto de sus recursos

naturales. (LOPEZ ALFONSIN; MARTÍNEZ, 2005). 8

En mater ia de presupuestos mínimos de protección ambiental , la ley 25.675

(Ley General del Ambiente , sancionada el 6 de noviembre de 2002 ha de ser

considerada como la ley marco, de carácter mixto, que const i tuye el andamiaje

ins t i tucional básico de in terpretación de la s leyes sector ia les d ictadas y las que

se d icten en el fu turo. 9 La norma inst i tuye los objet ivos , pr incipios e

ins trumentos de la polí t ica ambiental nacional , que deben entenderse como

cr i ter ios y herramientas fundamentales para e l efect ivo cumplimiento po r par te

de las autoridades competentes de todas las jur isdicciones y niveles del deber

const i tucional de velar por la protección ambiental . En lo que aquí in teresa

8 Por tanto, se afirma la conclusión que el alcance de la competencia de la Nación en materia de

presupuestos mínimos ha de ser interpretada con sentido restrictivo, de modo tal de no alterar las

jurisdicciones locales.

9 Como claramente lo establece su artículo 1, al definir el bien jurídicamente protegido, “La presente

ley establece los presupuestos mínimos para el logro de una gestión sustentable y adecuada del

ambiente, la preservación y protección de la diversidad biológica y la implementación del desarrollo

sustentable.”




resal tar , establece el Sis tema Federal Ambiental , cuyo objetivo es la

coordinación de la pol í t ica ambiental a escala regional y nacional para e l logro

del desarrollo sustentable . En ese sent ido, ra t if ica e l Pacto Federal Ambiental ,

f irmado el 5 de junio de 1993, y e l Acta Const i tu t iva del Consejo Federal de

Medio Ambiente (COFEMA) 10, ins trumentos que const i tuyen los dos anexos del

texto legal . Del texto de la ley se desprende que, en mater ia de implementación

de las normas de presupuestos mínimos y de pol í t ica in ter jur isdiccional , e l

Poder Ejecut ivo Nacional , debe in teractuar con el COFEMA. 11

A la fecha, han s ido sancionadas y promulgadas s ie te leyes sectoria les de

presupuestos mínimos 12; entre e l las adquiere s ingular importancia en el tema

abordado la Ley 25.688, Régimen de gest ión ambiental de aguas, sancionada

por la Cámara de Senadores , sobre tab las , en su 38° Reunión - 20° Sesión

ordinar ia, celebrada 28/29 de noviembre de 2002. El ar t . 1º de la ley la

encuadra en las leyes de presupuestos mínimos, ya que su texto señala

expresamente que la norma “establece los presupuestos mínimos ambientales ,

para la preservación de las aguas, su aprovechamiento y uso racional.”

10

El COFEMA -constituido el 31 de agosto de 1990 mediante un acuerdo gestado por la necesidad

manifiesta de provincias, Nación y CABA de generar un espacio de concertación en materia ambiental-,

es el ámbito para el cumplimiento del objetivo planteado, cuyo contexto es considerado como el ámbito

propicio para la coordinación de políticas y además instruye al Poder Ejecutivo Nacional para que

proponga a la Asamblea del COFEMA el dictado de recomendaciones o resoluciones, según

corresponda, para la “adecuada vigencia y aplicación efectiva de las leyes de presupuestos mínimos, las

complementarias provinciales y sus reglamentaciones en distintas jurisdicciones”.

11 respecto del cual, el Pacto Federal Ambiental puso de resalto su importancia como instrumento apto

para la coordinación de la política ambiental nacional; asimismo, estableció objetivos de coordinación

interjurisdiccional e intrajurisdiccional, atendiendo a los principios establecidos por la Agenda 21.

12 las restantes son: Ley 25.612-Gestión integral de residuos industriales y de actividades de servicios,

sancionada el 3 de julio de 2002, promulgada parcialmente el 25 de julio de 2002 y publicada el 29 de

julio de 2002; Ley 25.670-Presupuestos mínimos para la gestión y eliminación de los PCBs, sancionada

el 23 de octubre de 2002, promulgada el 18 de noviembre de 2002 y publicada el 19 de noviembre de

2002; Ley 25.831-Régimen de libre acceso a la información pública ambiental, sancionada el 26 de

noviembre de 2003, promulgada el 6 de enero de 2004 y publicada: 7 de enero de 2004; Ley 25.916-

Gestión integral de residuos domiciliarios, sancionada el 4 de agosto de 2004, promulgada el 3 de

setiembre de 2004 y publicada el 7 de setiembre de 2004; Ley 26.331-Presupuestos mínimos de

protección ambiental de los bosques nativos, sancionada el 28 de noviembre de 2007, promulgada de

hecho el 19 de diciembre de 2007 y publicada: 26 de diciembre de 2007; y, finalmente, Ley 26.562-

Presupuestos mínimos para control de actividades de quema, sancionada el 18 de noviembre de 2009,

promulgada: 15 de diciembre de 2009 y publicada el 16 de diciembre de 2009).



Su ar t , 2 est ipula los conceptos de aguas y cuencas h ídr icas superf icia les

que const i tuyen el objeto de la norma y el ar t , 3 e l de “uti l ización de las

aguas” , recurr iendo a esos efe ctos a una enumeración de las act ividades que

quedan comprendidas en el mismo en sus 10 incisos (concepto mater ia l) , las

que son sometidas a permiso de la autor idad competente (ar t . 6) .

La norma en anál is is , es tablece que corresponde a la autor idad nacion al de

apl icación la determinación de los l ímites máximos de contaminación

aceptables para las aguas de acuerdo a los d is t in tos usos; def in ir las directr ices

para la recarga y protección de los acuíferos; f i jar los parámetros y es tándares

ambientales de cal idad de las aguas; la e laboración y actual ización del Plan

Nacional para la preservación, aprovechamiento y uso racional de las aguas,

que deberá, a l igual que sus actual izaciones, ser aprobado por ley del Congreso

de la Nación (ar t . 7) .

La ley es tablece la indivis ib i l idad de las cuencas hídricas por e l carácter

de unidades ambientales de gestión del recurso que le atr ibuye a las mismas

(ar t . 3) .

A pedido de la autor idad jur isdiccional competente , la autor idad nacional,

se encuentra autor izada para declar ar zona cr í t ica de protección especial a

determinadas cuencas acuíferas, áreas o masa de agua por sus caracter ís t icas

naturales o de in terés ambiental . (ar t . 8) .

En lo a t inente a las cuencas in ter jur isdiccionales, se crean “los comités de

cuencas hídricas con la misión de asesorar a la autoridad competente en

materia de recursos hídricos y colaborar en la gest ión ambientalmente

sustentable de las cuencas hídricas. La competencia geográf ica de cada comité

de cuenca hídrica podrá emplear categorías menores o mayores de la cuenca,

agrupando o subdividiendo las mismas en unidades ambientalmente coherentes

a e fectos de una mejor dis tr ibución geográf ica de los organismos y de sus

responsabil idades respect ivas .” Completando el t ra tamiento del tema “En el

caso de las cuencas in ter juridisdiccionales, cuando el impacto ambiental sobre

alguna de las o tras jurisdicciones sea signi f icat ivo, será vinculante la

aprobación de dicha uti l ización por el Comité de Cuenca correspondiente , el

que es tará facul tado para es te acto por las d is t in tas jur isdicciones que lo

componen.” (ar t 6)




Finalmente, e l Plan Nacional para la preservación, aprovechamiento y uso

racional de las aguas , cuya la elaboración y actualización corresponde a

autor idad nacional, “contendrá como mínimo las medidas necesarias para la

coordinación de las acciones de las d i ferentes cuencas hídricas” (ar t . 7 in

f ine) . El ar t . 9 º de la norma establece que el Poder Ejecutivo debía reglamentar

la ley dentro de los 180 días de su publicac ión ( lo cual no ha ocurr ido hasta e l

presente por los motivos a los que brevemente se a ludirá) y dictará las

resoluciones necesar ias para su aplicación.

Apenas fue sancionada la norma descr ip ta, las autor idades hídr icas de las

provincias efectuaron una pr esentación ante e l Subsecretar io de Recursos

Hídr icos de la Nación sol ic i tando su veto por par te del Poder Ejecut ivo

Nacional. 13 Por no haberse reglamentado la ley, no encontrándose determinada

la autor idad de apl icación, la norma se es tá v igente pero no op erat iva.

La relación de subordinación y el principio de supremacía del orden

federal: La jerarquía de los tratados internacionales y de integración

El pr incipio, formulado por ar t . 31 de la CN ha sufr ido una reformulación

en la Reforma Const i tucional , puesto que, s in modif icar el texto de la norma,

(“Esta Const i tución, las leyes de la Nación que en su consecuencia se d icten

por el Congreso y los tratados con las potencias extranjeras son la ley

suprema de la Nación; y las autoridades de cada provincia es tán obligadas a

conformarse a el la , no obstante cualquiera disposición en contrario que

contengan las leyes o const i tuciones provinciales” ) e l inc. , 22 del ar t . 75 , ha

es tablecido que “Los tratados y concordatos t ienen jerarquía superior a las

leyes”.

13

Reviste interés atender a los argumentos esgrimidos al alegar la inconstitucionalidad de la norma: 1.

haber excedido “la competencia delegada en el art. 41 CN y avanza en aspectos ajenos a la protección

ambiental normando materia que excede cualquier concepto de presupuestos mínimos", 2. violación del

“deslinde de competencias que surge con claridad de los Art. 4, 75, 121 y 122 de la Constitución

Nacional” y 3. haber avanzado sobre “aspectos no delegados a la Nación y reservados a las la

jurisdicciones locales, como es la gestión de los recursos naturales”. Pero debe destacarse que lo que se

enfatiza en el reclamo es el aspecto referido a la regulación sobre administración de aguas

interjurisdiccionales, la que consideran las autoridades provinciales atribución exclusiva de las

provincias ribereñas. Por ello, entienden que la sanción de la ley ha vulnerado los preceptos de los arts.

124, 125 y 127 de la CN.

Posteriormente, ante la promulgación de la ley, la Provincia de Mendoza promovió una acción de

inconstitucionalidad, que a fines del año 2009 fue resuelta desfavorablemente a la postura por la Corte

Suprema de Justicia de la Nación.



Es innegable e l re levante impacto que esa modif icación ha adquir ido en la

gobernabil idad del agua y sus servicios , por la inf luencia que los acuerdos

in ternacionales de protección a invers ión y comercio t ienen sobre la capacidad

nacional de gest ión de recursos y regulación de servicios, ya que con estos

ins trumentos convencionales in ternacionales, con jerarquía super ior a las

leyes, los ro les y funciones de gobiernos nacionales y locales pueden verse

afectados, puesto que pr iman por sobre los poderes nacionales y locales.

(CAVALLI, 2007)

Pero, por otra par te es innegable que el derecho nacional de aguas es

complementar io a una pol í t ica de aguas, que a s u vez se encuentra inf luenciada

por pronunciamientos, documentos y tra tados in ternacionales que van

marcando una tendencia respecto a la adminis tración de los recursos hídr icos.

( IZA; ROVERE, 2006) Asimismo, a tendiendo a que Argentina es es tado par te

del Mercosur, debe resal tarse que el inc. 24 del Art 75. Establece que “Los

tratados de in tegración y las normas dictadas en su consecuencia t ienen

jerarquía superior a las leyes.”

La regulación del recurso hídrico

No cabe duda alguna que, en el contexto descr ip to, e l marco regulator io

del recurso hídr ico es complejo.

Sus fuentes formales son diversas y de dist in to nivel . Son facul tades

exclusivas de la Nación, ejercidas a t ravés del Congreso Nacional , en vir tud de

delegación expresa de las provincias : legis lar sobre navegación, que declara

l ibre para todas las banderas (ar t . 26) , reglamentar la navegación (ar t . 75, inc.

10) , regular sobre comercio in terprovincial e in ternacional (ar t . 75, inc. 13) ,

f i jar los l ímites (ar t . 75, inc. 15) entre los que se incluyen los refer idos a los

h ídr icos , aprobar los t ra tados in ternacionales, que el Poder Ejecut ivo celebre

(ar t . 75 , inc. 22 y 24, que deben ser acatados por las provincias en que se

encuentren las cuencas hídr icas ( ar t . 31)

En ejercicio de la facul tad atr ibuida al Congreso de la Nación para e l

d ictado de los códigos de fondo, entre los cuales se encuentra e l Código Civi l ,

(ar t . 75 inc. 12) ha podido sentar pr incipios uniformes en mater ia de agua

mediante la legis lación sobre cosas , dominio , servidumbres y otras

ins t i tuciones . El Gobierno Nacional debe garant izar e l goce y el ejercicio de




las ins t i tuciones provinciales y sofocar toda host i l idad de hecho entre las

provincias (ar t . 5º y 127), por lo que debe in tervenir s i una pr ovincia afecta la

cant idad o la cal idad del agua que corresponda a o tra o b ien la desvía

indebidamente.

Son facul tades propias de las provincias las refer idas a la regulación del

aprovechamiento hídr ico, por corresponder les e l dominio or ig inar io sobre l os

recursos naturales existentes en su terr i tor io (ar t . 124). Sin embargo, en el

caso de las provincias , e l dominio sobre sus recursos hídr icos no coincide

necesar iamente con la jur isdicción, ya puede haber dominio s in jur isdicción

(BIDART CAMPOS, 1994) En mater ia de r íos las provincias t ienen el dominio

de los que corren por su terr i tor io, s in perju icio de las facul tades de la Nación

descr ip tas.

En ejercicio de sus competencias, la mater ia ha s ido objeto de regulación

en las Const i tuciones Provinciales , Códigos Rurales y Códigos de Aguas

provinciales.

Además, las Provincias se es tán facul tadas para celebrar tra tados entre

e l las con f ines económicos y para t rabajos de ut i l idad común (ar t . 125 CN) es

decir no pol í t icos, habi l i tándolas para acordar e l apro vechamiento y

preservación de los cursos de agua in ter jur isdiccionales .

Exis ten competencias concurrentes entre la Nación y las provincias en

mater ia de usos no navegator ios, las de la Nación surgen de la l lamada

“cláusula de progreso”, as í tanto al Congreso de la Nación como las

provincias se encuentran facul tadas para promover la construcción de canales

navegables y la exploración de los r íos in ter iores por leyes protectoras y otros

medios (ar t ículo 75, incisos 18 y 125 de la CN).

También las municipalidades poseen deberes y a tr ibuciones relacionadas

con el recurso hídr ico y la salud, es tablecidas en las consti tuciones

provinciales, leyes que f i jan el régimen municipal y car tas orgánicas

municipales. Cabe mencionar la delegación de competencias en mater i a de

recursos naturales y ambiente efectuada por las provincias a favor de los

municipios . En algunos casos las provincias y los municipios comparten el

e jercicio del poder de pol ic ía dentro del marco de sus respect ivas

competencias. (ROVERE, 2004



Hacia una vis ión ambiental del marco regulatorio y la gest ión del recurso

hídrico. En pos de una polít ica hídrica.

Finalmente, la c lave para la in troducción de la necesar ia perspect iva

ambiental en el marco regulator io del recurso, para su gest ión sustentable,

surge a par t i r del ar t . 41 CN, y las competencias concurrentes, con sent ido de

complementar iedad entre la Nación y las provincias.

Sin dejar de reconocer que el panorama demuestra una fal ta de integración

y unicidad entre e l derecho de aguas y la perspect iva ambiental (CAVALLI,

2007), ha de destacarse que en var ias provincias los Códigos de Aguas

contienen pr incipios e instrumentos de gest ión ambiental e incluso mecanismos

de coordinación para el uso múlt ip le de las aguas con los demás recursos

naturales que in tegran la cuenca. Asimismo, a lgunas leyes del ambiente

provinciales f i jan pautas para la u t i l ización y protección del agua 14 y

contemplan pr incipios de avanzada en mater ia de cuencas.

Desde es ta perspect iva, la ley General del Ambiente, ha es tablecido que

determinadas act iv idades antropogénicas queden sujetas a condiciones

necesar ias para la tu tela ambiental .

En el caso del recurso hídr ico , para su preservación, aprovechamiento y

uso racional, correspondiendo a esos efectos a la autor idad nacional determinar

los parámetros uniformes mínimos para lograr ese objet ivo. A este respecto , e l

COFEMA es el ámbito propio para la concer tación de pol í t icas y el

es tablecimiento de las pautas normativas , en cuyo seno debería surgir un

consenso con las provincias, para el es tablecimiento de los valores de calidad

del agua a es tablecerse por la Nación, a cuyo respecto por impe rat ivo del

pr incipio de progresividad y contando con el debido respaldo técnico se t ienda

al efect ivo el es tablecimiento de metas progresivas de cumplimento, l igadas a

una secuencia temporal , que posibil i te la obtención de una normativa adecuada

14

Tales como: La Provincia de Formosa, Ley 1060/93 de “Política Ecológica y Ambiental”, que

contempla los principios que rigen el uso y gestión del recurso hídrico, entre los cuales menciona: la

unidad de gestión, tratamiento integral, economía del recurso, descentralización operativa y

coordinación y participación de los usuarios y compatibilidad de la gestión pública del agua con el

ordenamiento físico espacial; la Provincia de Mendoza, Ley de Preservación del Medio Ambiente N°

5.961/92, pone a cargo del Estado Provincial la adopción de las medidas necesarias para preservar las

aguas superficiales y subterráneas, de manera tal de posibilitar el aprovechamiento racional del recurso

hídrico y el normal desarrollo de la vida vegetal y animal.




en función de las condiciones par t iculares impuestas por la real idad socio -

económica-cul tural de cada jur isdicción. Ese camino no ha s ido aún explorado.

La al ternat iva elegida fue la ley de presupuestos mínimos 25.688.

Si b ien aún no se ha alcanzado la formulació n de una pol í t ica h ídr ica , que

implica “la def in ición de los objet ivos nacionales respecto del sector, que f i ja

los l ímites dentro de los cuales puede moverse el p lani f icador hídrico” ,

debiendo ser def in idos és tos y la forma de alcanzar los (CANO, 1976), no

puede dejar de saludarse como auspiciosa la in iciat iva que s igue las pautas

rectoras del “federal ismo de concer tación”, al decir del maestro Frías, y la

democracia par t ic ipat iva.

En el sent ido expuesto, con poster ior idad a la ley 25.688, a ins tancias de la

Subsecretar ía de Recursos Hídr icos de la Nación, las provincias argent inas

convocaron a los sectores v inculados con el uso, gest ión y protección de sus

recursos hídr icos , buscando establecer la v is ión que indique “qué es e l agua

para noso tros” , y a l mismo t iempo señale la forma de uti l izar la como “motor

de nuestro desarrol lo sustentable”.

El 27 de marzo de 2003 los representantes de las jur isdicciones

provinciales suscr ib ieron el Acta Const i tu t iva del Consejo Hídr ico Federal

(COHIFE), ámbito de discusión, concer tación y coordinación de la pol í t ica

h ídr ica en el que par t icipan las provincias, la CABA y la SsRH. El organismo

ha desarrollado una labor de consol idación del espacio inst i tucional y un

esfuerzo de funcionamiento y desarrol lo co n act iva par t ic ipación de sus

miembros.

El 17 de setiembre de ese año el COHIFE suscr ib ió el Acuerdo Federal del

Agua y los Pr incipios Rectores de Polí t ica Hídr ica , y se acordó elevar los a l

Congreso Nacional para mater ia l izar una normativa a través de u na ley Marco

Nacional de Polí t ica Hídr ica .

Los integrantes del organismo se comprometieron a compatibi l izar e

ins trumentar esos pr incipios en las pol í t icas, legis laciones y la gest ión de las

aguas de sus respect ivas jur isdicciones.

El 31 de marzo de 2006 la VI Asamblea del COHIFE aprobó la propuesta

de proyecto de ley elaborado por la Subsecretar ía de Recursos Hídricos para

que el COHIFE par t ic ipe en la formulación y el seguimiento es tratégico de la

Pol í t ica Hídr ica Nacional . El proyecto fue f irmado p or los representantes de



las d is t in tas jur isdicciones y presentado ante e l Congreso Nacional como

iniciat iva del Poder Ejecut ivo . Esta in iciat iva se acompañó, además, de la

aprobación de los Pr incipios Rectores de Polí t ica Hídr ica. 15

Regulación de los recursos hídricos interjurisdiccionales

Como ha quedado expuesto, las cuencas hídr icas son en su mayoría

in ter jur isdiccionales , pues recorren más de una provincial , y en algunos casos

su recorr ido es in ternacional.

La ley 25.688 reavivo una discusión de larga data: la refer ida a la

competencia en materia de cuencas que abarcan el terr i tor io de diferentes

jur isdicciones, es decir , la cuest ión federat iva de quién t iene la potestad

const i tucional de regular e l uso compart ido de las aguas que corren por más d e

una provincia , a la que se suma la controvers ia que gira en torno a quién

corresponde la decis ión super ior cuando se susci tan disputas respecto a obras o

act iv idades a e jecutarse en una jur isdicción que puedan afectar a o tras o al

manejo racional y equi t a t ivo de la unidad.

La postura in icial del Gobierno Nacional fue la asunción de facul tades

normativas con la f inal idad de racional izar y armonizar e l manejo de las

cuencas in terprovinciales

Par te de la doctr ina y jur isprudencia ha sostenido que el domini o del agua,

sea in terprovincial o no, corresponde a las provincias en que se encuentre.

Sin embargo, ese dominio público de las provincias no es exclusivo, por cuanto

el las deberán permit i r los usos sujetos a la legis lación y jur isdicción nacional

(como el navegator io) y deben respetar las l imitaciones y prohibiciones

es tablecidas por Código Civi l (ar t . 2646) respecto a su uso y goce. Su jus

abutendi se hal la res tr ingido ya que no pueden pasar aguas del dominio público

al pr ivado ni degradar las ( ley 2.797). Coincidiendo con Valls se sost iene que

la incorporación del agua al dominio público de las provincias es solamente un

paso hacia e l manejo in tegral de las cuencas por no concentrar e l poder de

decis ión s ino dis tr ibuir lo entre las t i tu lares de ese dominio y el gobierno

15

Por ley 26.438 (sancionada el 3 de diciembre de 2008) fue ratificada el Acta Constitutiva, la Carta

Orgánica y las Actas de Asambleas Extraordinarias No. 1 y 2 del COHIFE, y las provincias han

comenzado a adherir a la ley nacional, que instituye los Principios Rectores.




federal que ejerce la jur isdicción delegada por la Const i tución Nacional. Por

e l lo , en el caso de una cuenca in terprovincial debe concurr ir la voluntad de

plural idad de provincias . Solo la concer tación de todas esas voluntades logra

alcanzar e l objet ivo del manejo in tegral e in tegrado (Martinez,2004) 16

Las soluciones doctr inar ias respecto a la regulación de las aguas y cuencas

in ter jur isdiccionales son: 1.Regulación por e l Congreso Nacional,

2 .Regulación por tra tado in terprovincial

Los poderes públicos han adoptado, a l ternat ivamente, ambas or ientaciones

doctr inar ias.

Organismos Interjurisdiccionales de Cuencas Hídricas

Desde la práct ica , en la búsqueda de superar las d if icul tades in terpretat ivas

en lo refer ido a los r íos y cuencas in te rprovinciales , se crearon organismos

federales , como ámbitos de concer tación, invi tando a las provincias implicadas

a adher ir . Por su par te las provincias u t i l izaron la herramienta br indada por e l

t ra tado in terprovincial para acordaran entre s í las normas que consideraron más

adecuadas para la adminis tración de las cuencas por e l las compart idas.

También, el Estado Nacional part ic ipó con las provincias en acuerdos que

dieron lugar a la creación de Comités de Cuencas Hídr icas.

Asimismo, y con la f inal idad de evi tar inconvenientes en lo referente a la

toma de decis iones der ivadas de la p lural idad de normativa y jur isdicciones, se

han real izado acuerdos in ter jur isdiccionales que adoptan la forma de ley de

adhesión o de acuerdo in ter jur isdiccional .

Este proceso de federalismo de concer tación, de desarrol lo d ispar , presenta

d is t in tos grados de organización inst i tucional de organismos de cuencas

hídr icas in ter jur isdiccionales.

16

En caso contrario y producido el conflicto, surgen dos supuestos: 1.conflicto entre la voluntad

nacional y la provincial, en cuyo caso la cuestión se dirime conforme a los arts. 31, 121 y 126 CN, 2.

conflicto planteado entre provincias, se produce un debate respecto a si debe ser resuelto por el

Congreso Nacional, la Corte Suprema o por tratarse de facultades supremas de las provincias no puede

ser dirimido por autoridad nacional (con sustento en el fallo de la Corte Suprema relativo al reclamo de

La Pampa contra Mendoza por las aguas del río Atuel).



Los organismos inter jur isdiccionales de cuenca pueden ser clas if icados en

dos categorías (Caval l i :2007): los que t ienen personer ía jur íd ica y los que

carecen de el la . 17

Un caso paradigmático : La Cuenca Matanza-Riachuelo. La autoridad de

Cuenca.

Merece mención especial e l caso de es ta Cuenca, caracter izada por la

superposición de var ias jur isdicciones (nacional, provincial –Provincia de

Buenos Aires– CABA y municipal (11 municipios) . Son múlt ip les los órganos

competentes y exis te una gran divers idad de n ormas jur íd icas d ispersas de esas

jur isdicciones, apl icables a la cuenca. Exis t ieron in tentos fa l l idos de

coordinar el accionar entre las autor idades jur isdiccionales involucradas y

órganos competentes.

Finalmente, y en el marco de una contienda judicial promovida como

consecuencia de la d if íci l s i tuación ambiental y e l daño ambiental colect ivo, se

const i tuye la actual Autor idad de la Cuenca Matanza -Riachuelo (ACUMAR). 18

5 .2 . El ámbito internacional: Los acuerdos suscriptos por Argentina

Como ha s ido expuesto, Argentina posee var ios r íos l imítrofes

in ternacionales, importantes r íos t ransfronter izos o sucesivos y una descol lante

Cuenca, con var ias subcuencas .

17

Los que poseen personería jurídica de derecho privado y público son: la Comisión Regional del Río

Bermejo (COREBE), el Comité Interjurisdiccional del Río Colorado (COIRCO) y la Autoridad de

Interjurisdiccional de la Cuenca de los Ríos Limay, Negro y Neuquen (AIC).

Asimismo, existen acuerdos institucionales diversos, instrumentados entre las provincias de la cuenca,

sobre temas puntuales, sin una organización institucional distinta de las jurisdicciones.

Completando la nómina, con distintos grados de desarrollo, se deben mencionar: el Comité de Cuenca

del Río Salí Dulce, el Comité de Cuenca del Río Juramento Salado, el Comité de la Región Hídrica del

Noroeste de la Llanura Pampeana, la Comisión Interjurisdiccional de la Cuenca de la Laguna La Picasa

y la Región Hídrica Bajos Submeridionales

18 mediante ley 26.168, como ente de derecho público interjurisdiccional en el ámbito de la Secretaría

de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Jefatura de Gabinetes de Ministro, a la que adhieren

mediante el dictado de las respectivas leyes la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la Provincia de

Buenos Aires.




Corresponde anal izar los pr incipales ins trumentos in ternacionales

concluidos para su regulació n, a tender a su alcance y los organismos

const i tu idos para lograr los f ines propuestos.

Alguno de el los , v inculados con la gobernanza de las cuencas compartidas,

son considerados por los exper tos entre los más relevantes en Sudamérica (Iza,

Rovere: 2006)

Tratado de la Cuenca del Plata: Una regulación integral para el manejo

sustentable del recurso: Suscr i to en Brasil ia en 1969 entre Argentina,

Bolivia , Brasi l , Paraguay y Uruguay, es un acuerdo marco para promover e l

desarrol lo armónico y equil ibrado, e l óp t imo aprovechamiento de los recursos

naturales y e l desarrol lo sustentable de la cuenca.

Adopta el concepto de cuenca, toda vez que se ref iere a la “Cuenca del

Plata y de sus áreas de inf luencia d irecta y ponderable”. Es considerado la

p iedra angular de l a integración f ís ica regional , puede ser considerado como

precursor , tanto en mater ia de protección ambiental como en la generación de

una infraestructura y comunicaciones acordes con lo que, más de dos décadas

después, ser ía e l MERCOSUR. 19

Tratado del Río de la Plata y su Frente Marít imo: Fue suscr ipto por

Argentina y Uruguay, en Montevideo en 1973. Comprende dos par tes

pr incipales : Río de la Plata y Límite Lateral Marí t imo. Fuera del Río de la

Plata, e l Tratado regula e l l lamado Límite Lateral Marí t imo. Crea la Comisión

Adminis tradora. 20

19

El Tratado y los instrumentos internacionales que de él derivaron, crearon y otorgaron funciones y

competencia a los distintos órganos u organismos del Sistema: Reunión de Cancilleres; Comité

Intergubernamental Coordinador de los Países de la Cuenca del Plata (CIC); FONPLATA; Comité de la

Hidrovía Paraná-Paraguay; Acuífero Guaraní; Comisiones hídricas bi y trinacionales.

20 Las partes se obligan a proteger y preservar el medio acuático y a prevenir su contaminación,

dictando las normas y adoptando las medidas apropiadas, de conformidad a los convenios

internacionales aplicables y con adecuación, en lo pertinente, a las pautas y recomendaciones de los

organismos técnicos internacionales. Y, en un claro reconocimiento de la ya apuntada relación entre el

derecho interno y el internacional, también se obligan a no disminuir en sus respectivos ordenamientos

jurídicos: a) Las exigencias técnicas en vigor para prevenir la contaminación de las aguas, y b) las

severidad de las sanciones establecidas para los casos de infracción, así como a informarse

recíprocamente sobre toda norma que prevean dictar con relación a la contaminación de las aguas y se



Estatuto del Río Uruguay: La regulación de un curso de agua compartido.

El “Estatuto del Río Uruguay”, suscr i to entre la Argentina y Uruguay el 26 de

Febrero de 1975 reconoce como pr incipal antecedente “El Tratado de Límites

del Río Uruguay” de 1961. La Comisión Adminis tradora del Río Uruguay

(CARU) es un organismo internacion al creado por las par tes como concreción

de su voluntad de ambas de insti tucional izar un s is tema de adminis tración

global del Río Uruguay en el tramo compart ido, con el propósi to de contar con

un mecanismo idóneo para un “óptimo y racional aprovechamiento del Río”

(Art .1°) Los diferentes usos del r ío requieren una regulación jur íd ica, por lo

que la C.A.R.U ha dictado un conjunto de normas conocido como “Digesto

sobre usos del Río Uruguay” .

Acuerdo para el Aprovechamiento Múlt iple de los Recursos de la Al ta

Cuenca del Río Bermejo y del Río Grande de Tarija: Bajo la inspiración

del Tratado de la Cuenca del Plata: En 1996, Argentina y Bolivia , haciendo

uso de las facul tades otorgadas por e l c i tado Tratado, que prevé la suscr ipción

de acuerdos específ icos (ar t . 6) , suscr ib ieron en Orán, Sal ta, República

Argentina, e l acuerdo tendiente a es tablecer un mecanismo técnico jur íd ico

permanente, responsable de la adminis tración de la Alta Cuenca del Río

Bermejo y del Río Grande de Tar ija , para impulsar e l desarro l lo sustentable de

su zona de inf luencia, opt imizar e l aprovechamiento de sus recursos naturales,

generar puestos de trabajo, a traer invers iones y permit i r la gest ión racional y

equi ta t iva de los recursos hídr icos y const i tuyó la Comisión Binacional para e l

Desarrol lo de la Alta Cuenca del Río Bermejo y el Río Grande de

Tar ija .(COBINABE).

Acuerdo Const itut ivo de la Comisión Trinacional para el Desarrollo de la

Cuenca del Río

Pilcomayo: Suscr ipto entre Argentina, Bolivia y Paraguay en La Paz, en 1995,

const i tuye la Comisión Tr ipar t i ta , para cumplir los objet ivos de la Declaración

de Formosa, (1994).

responsabilizan frente a la otra por los daños inferidos como consecuencia de la contaminación causada

por sus propias actividades o por las de personas físicas o jurídicas domiciliadas en su territorio.




Los acuerdos respecto a los Recursos hídricos compartidos con Chile

El Acta de Santiago sobre Cuencas Hidrológicas: El eje de un s istema de

instrumentos complementarios de neto corte ambiental. El manejo integral

de cuencas hidrográf icas.

Fue suscr i ta por los canci l leres de la República Argentina y la República

de Chile e l 26 de junio de 1971 21 Ha servido de de base al Protocolo sobre

Recursos Hídricos Compartidos , adicional a l Tratado sobre Medio

Ambiente entre Chile y Argentina , f irmado en Buenos Aires , en 1991. Este

Protocolo, par t iendo del concepto de manejo in tegral de las cuencas

hidrográf icas resal ta e l deber de no causar perju icio a los recursos hídr icos

compart idos, a la cuenca común o al ambiente; es tablece un Grupo de Trabajo

dentro de la Subcomisión de Medio Ambiente para determinar y pr ior izar los

recursos hídr icos compart idos y elaborar los p lanes generales de ut i l ización; y

determina la necesidad de real izar una evaluación de impacto ambiental para la

in troducción de especies exót icas en los recursos hídr icos compart idos.

5 .3 . El ámbito de integración regional: Mercosur

Argentina es uno de los es tados par te del Mercado Común del Sur

(Mercosur) , consti tu ido por e l Tratado de Asunción de 1991, a l igual que

Uruguay, Brasi l y Paraguay. Mediante acuerdos poster iores , Chile (1996) y

Bolivia (1997) han adquir ido el carácter de estados asociados.

Por tanto, corresponde, para completar e l panorama, a tender a la pr incipal

normativa surgida en el seno del Mercosur de implicancia en la mater ia .

21

,“considerando la necesidad de preservar los recursos vivos de sus cuencas internacionales y de

impedir su contaminación a fin de lograr mejores condiciones ecológicas”, determina que la

utilización de los recursos hídricos se hará en forma equitativa y razonable; las Partes evitarán, dentro

de sus respetivas jurisdicciones, la contaminación y preservarán los recursos ecológicos de las cuencas

comunes; cuando una Parte se proponga realizar una aprovechamiento de una cuenca hidrológica

común facilitará a la otra Parte en forma previa el proyecto de la obra, programa de operación y

demás datos que permitan determinar los efectos que la obra pueda producir en el estado vecino. La

Parte requerida deberá comunicar dentro de un plazo razonable (que no excederá de cinco meses) si el

proyecto puede causarle un perjuicio sensible e indicará las razones técnicas en las cuales se funda y

las sugerencias de modificación del proyecto. En caso de suscitarse una diferencia, esta será remitida a

la consideración de una Comisión Técnica Mixta”



Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del MERCOSUR

Suscr ip to por los es tados par te en Asunción el 22 de junio de 2001. El

Acuerdo t iene por objeto el desarrol lo sustentable y la protección del

ambiente, mediante la ar t iculación de las d imensiones económicas, sociales y

ambientales, contr ibuyendo a una mejor cal idad del ambiente y de la v ida de la

población (ar t . 4°) . 22

De una discresión just if icada por la novedad y el enfoque: Acuerdo sobre el

Acuífero Guaraní en el marco del Mercosur.

Debido a la imposibi l idad de abarcar la to tal idad de los aspectos refer idos

a los recursos hídr icos, s e recor to el objeto de la ponencia . Por tanto, no se

h izo referencia a los acuíferos . Pero, corresponde, como cierre hacer una breve

referencia a una novís ima normativa del Mercosur . El Acuífero Guaraní, con

una extensión calculada en más de un mil lón de Km 2 , es uno de los reservor ios

de agua subterránea más grandes del mundo. Es un recurso compart ido entre

los es tados par te del Mercosur El acuerdo fue suscr ip to, en el 39º Encuentro

Regional de Presidentes del Mercosur real izado en San Juan, República

Argent ina el 2 de agosto de 2010. La importancia del ins trumento radica en que

en pocos años el Mercosur logró sancionar un verdadero Estatuto para e l

Sis tema Acuífero Guaraní. La as ignatura pendiente del ins trumento es su

s i lencio respecto a la gest ión conjunt a e in tegrada del agua subterránea con

las demás aguas de la cuenca en que yace, su valor destacable es haber

provis to a l Acuífero Guaraní un verdadero es tatuto.

22

Para el cumplimiento de sus fines, los estados asumen el compromiso de estimular la armonización de

las directrices legales e institucionales, con el objeto de prevenir, controlar y mitigar los impactos

ambientales en los Estados Partes, con especial referencia a las áreas fronterizas; desarrollar acuerdos

sectoriales, en temas específicos, conforme sea necesario para la consecución del objeto del Acuerdo. A

su vez las Partes acordarán pautas de trabajo que contemplen las áreas temáticas previstas como Anexo

del acuerdo (que son de carácter enunciativo) y que serán desarrolladas en consonancia con la agenda

de trabajo ambiental del MERCOSUR. Dentro de tales áreas figuran las siguientes: gestión sustentable

de los recursos naturales (entre ellos la fauna y flora silvestres, bosques, áreas protegidas, diversidad

biológica, recursos hídricos y recursos ictícolas y acuícolas); calidad de vida y planeamiento ambiental

(que incluye saneamiento básico y agua potable); instrumentos de política ambiental; actividades

productivas ambientalmente sustentables.




6. A modo conclusión:

La complej idad propia de su régimen federal , complej iza la regulación de

los recursos hídr icos en Argentina, en el ámbito in ter jur isdiccional in terno,

tornándose imper ioso continuar por e l camino emprendido en la búsqueda de

mecanismos propios del federalismo de concer tación y la democracia

par t ic ipat iva, en pos de los nece sar ios cambios es tructurales e ins t i tucionales

de adminis tración y gest ión de los recursos hídricos in terprovinciales .

Se requiere as imismo, profundizar e l proceso de construcción de una

verdadera pol í t ica h ídrica , in tegrada a la protección ambiental , con vis ión

s is témica, evi tando el predominio aún vigente de las pol í t icas nacionales

sector ia les, poco claras en sus coinci dencias y ar t iculaciones .

Innegable es la importancia de la incorporación de la cuenca como unidad

de planif icación y gest ión, tanto a n ivel nacional, como a nivel in ternacional y

regional .

Ha de insis t i rse en que las reformas normativas , ins t i tucionales y pol í t icas en

la mater ia requieren la profundización de un cambio de paradigma que

visual ice e l agua en forma transversal junto a la conservación de la d ivers idad

biológica y favorezca la sostenibi l idad del recurso y su gobernanza.



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UTILIZACIÓN DE FACTORES ASOCIADOS A CUENCAS HÍDRICAS EN

LA INFRAESTRUCTURA DE DATOS ESPACIALES OTALEX

JOS É CAB EZA S FE R N ÁN D E Z

Univers idad de Ext remadura , Grupo de Inves t igac ión Anál i s i s de Recursos

Ambien ta les (ARAM), Profesor de Univers idad, Badajoz , España .

joca fe r@unex .es

LU Í S FE R N ÁN D E Z PO ZO



joca fe r@unex .es

MA RI Á N GEL E S ROD R ÍGU E Z GON ZÁ L E Z



joca fe r@unex .es

TE R E S A BAT I S T A

Univers idade de Évora. Ins t i tu to de Ciências Agrárias e Ambientai s Medi terrânicas .

Profesora de Univers idad, Evora, Portugal

Comunidade In termunic ipa l do Alen te jo Centra l . Gabinete de S is temas de In formação

Geográf ica . Técnica Ambien ta l , Evora, Porgtugal .

tba t i s t a@cimac .p t

CA R L OS P IN T O

Univers idade de Évora. Ins t i tu to de Ciências Agrárias e Ambientai s Medi terrânicas .

Profesor de Univers idad, Evora, Por tugal .

cpgomes@uevora .p t

Resumen:

La gest ión de los recursos naturales requiere e l conocimiento adecuado

acerca de las complejas re laciones espaciales involucradas. Las dis t in tas

s i tuaciones que se pueden presentar en es tas interacciones son frecuentemente

de dif íc i l expl icación, d if icul ta d que se incrementa cuando se in tentan






J O S É C A B E Z A S F E R N Á N D E Z ; L U Í S F E R N Á N D E Z P O Z O ; M A R I Á N G E L E S R O D R Í G U E S G O N Z Á L E Z ;

T E R E S A B A T I S T A & C A R L O S P I N T O


incorporar a s is temas computacionales. El Observator io Terr i tor ia l y

Ambiental Alentejo -Extremadura (OTALEX) se ha venido gestando a lo largo

de diversas convocator ias INTERREG desde el año 2000, evolucionando desde

un s is tema de información geográf ica para e l uso de dis t intos organismos hasta

conver t i rse en una infraestructura de datos espaciales (IDE).

OTALEX anal iza diversos indicadores tanto socioeconómicos como

ambientales, con el objet ivo fundamental de desarro l lar un geoportal accesible,

a través de in ternet , para cualquier persona de forma que la información

contenida en él sea út i l en la toma de decis iones relacionadas con los usos del

suelo y, por tanto, con el desarrol lo sostenible del medio.

Aproximaciones ambientales muy dis t in tas como var iables edáf icas,

c l imáticas , de vegetación, o evaluaciones económicas entre o tras, son descr i tas

e incluidas en es ta es tructura f lexible , permit iendo un gran abanico de

posibi l idades de exploración en un entorno abier to y en expansión.

Para la real ización de los trabajos que se es tán l levando a término se

seleccionaron dos zonas pi lo tos , una incluida en terr i tor io por tugués, la cuenca

del r ío Pardiela , y otra la cuenca del r ío Gévora, que representa una frontera

natural entre ambos terr i tor ios.

Estas dos zonas de es tudio es tán s iendo analizadas para e l desarrollo de

indicadores del paisaje, la conservación, la d ivers idad del suelo en la cuenca y

los puntos de contaminación, entre o tros. Se plantea además una metodología

de indicadores de vegetación para apl icar los a es tudios de escorrent ías en

cuencas.

Palabras clave: Indicadores ambientales , cuencas , infraestructura de datos

espaciales , uso del suelo, conservación.

U T I L I Z A C I Ó N D E F A C T O R E S A S O C I A D O S A C U E N C A S H Í D R I C A S E N L A I N F R A E S T R U C T U R A D E

D A T O S E S P A C I A L E S O TA LEX


Introducción

La creciente presión sobre los recursos naturales debido a un desarrol lo

económico e industr ia l acelerado, tomó a f inales de los años sesenta del s ig lo

pasado unas proporciones inédi tas .

Considerando una perspect iva ambiental g lobal, la pr incipal causa d e

degradación de cualquier ecosis tema, incluidos los s is temas mediterráneos del

suroeste de la Península Ibér ica , es la ro tura de los procesos de mantenimiento

del balance de energía y nutr ientes (Doran y Parkin, 1996). Se viene indicando

que a f inales del s ig lo pasado las act iv idades humanas han provocado una

degradación del 40% de las t ierras y que el 6% posee ta l grado de deter ioro

que la invers ión económica necesar ia para recuperar las no es rentable

(Oldeman, 1994). Otros autores señalan que un ecosis te ma se encuentra en

buen estado s i es act ivo, mantiene su organización y autonomía a lo largo del

t iempo y es res i l iente al es trés (Constanza et al . , 1992). En la actual idad una

de las pr incipales amenazas que se c iñen sobre todo t ipo de ecosis temas de las

zonas templadas, y en par t icular sobre los mediterráneos, es su

sobreut i l ización (Holecheck et a l . , 1995). Este proceso de deter ioro const i tuye

un problema de ta l envergadura, que ha obl igado a acuñar e l término

sostenibi l idad el cual implica que cualquier actuación sobre un ecosis tema

dado debe real izarse de forma que se posibil i te e l que és te mantenga su

funcional idad en el t iempo (Bakkes et a l ,1994; Rodemburg, 1992). El proceso

de degradación de un ecosis tema se produce de forma paulat ina comenzando

con la perdida de biodivers idad, cont inúa con la pérdida de cober tura vegetal y

termina afectando al suelo, e l cual no puede real izar sus funciones ecológicas.

Esto puede implicar una res tauración tan lenta, cara e incier ta que en la

práct ica hace que el ecosi s tema no sea sostenible (Keeney, 1999). En este

sent ido la conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y

Desarrol lo de 1992 condujo a un consenso general acerca de la necesidad de un

desarrol lo sostenible, lo que implica nuevas demandas. Una de és tas es la

producción de información, la cual debe jugar un rol cr í t ico, puesto que puede

proveer de bases f irmes al proceso de toma de decis iones y su ul ter ior

desarrol lo. Según la ONU, la información debe ser concebida como un conjunto

de datos e indicadores ambientales que permitan el monitoreo.




Siguiendo esta l ínea de desarrol lo la selección de los indicadores

ambientales adecuados para e l es tudio del medio ambiente, debe considerar que

su uso puede presentar dos inconvenientes: en primer lugar , los datos de

biodivers idad t ienen una al ta dependencia de la escala espacio - temporal

e legida (Waldhardt , 2003), debiendo ser val idos y apl icables para la escala a

u t i l izar (Waldhardt e t al . , 2003); y , en segundo lugar , que la re lación entre la

b iodivers idad y los usos del suelo es muy compleja (Szaro & Johnston, 1996).

Además, para e l es tudio de la biodivers idad se deben considerar , la

u t i l ización de la mayor cant idad de formas de divers idad posibles , entre las

que destacan: la d iversidad de especies , de eco sis temas y de agrupaciones y

es tructuras de vegetación (Duell i e t a l . , 2003). Así como las re laciones

exis tentes entre: los procesos ecológicos, los factores socioeconómicos y las

condiciones de desarrol lo natural y antropogénico del medio (Waldhardt ,

2003).

La gest ión de los recursos naturales requiere e l conocimiento adecuado

acerca de las complejas re laciones espaciales involucradas. Las dis t in tas

s i tuaciones que se pueden presentar en es tas interacciones son frecuentemente

de dif íc i l expl icación, dif icul tad que se incrementa cuando se in tentan modelar

a t ravés de s imulaciones por ordenador. Se hace necesario cada vez con más

urgencia la necesidad de monitor izar los ecosis temas e incorporar es tas

práct icas en la gest ión ambiental (Müller & Lenz, 2006) .

Los s is temas de información geográf ica (SIG) const i tuyen el ámbito

in tegrador de las representaciones computacionales de es tructuras y procesos

observables en el espacio geográf ico. Estas representaciones son real izadas a

t ravés de un proceso de concepción e implementación f ís ica de modelos de

datos espaciales. En un SIG se in tegran las caracter ís t icas y e lementos del

espacio geográf ico que es representado y organizado. Es esencial que la

apar iencia , la es tructura y e l comportamiento del modelo representen

adecuadamente lo que conocemos y observamos.

La Estrategia paneuropea sobre conservación de la d iversidad ecológica y

paisaj ís t ica , redactada en el año 1995 a in iciat iva del Consejo de Europa, del

Centro Europeo para la Conservación de la Naturaleza y d el Programa para e l

Medio Ambiente de las Naciones Unidas (PNUMA), propone un plan de acción

quinquenal durante e l cual se pretende alcanzar , entre o tros objet ivos: la




mejora de la información sobre las perspect ivas de la b iodivers idad biológica y

paisaj ís t ica o re lacionada con el las e incrementar la part ic ipación pública en

acciones encaminadas a la conservación y mejora de ta les var iables.

Dentro de es te concepto se engloban los proyectos INTERREG, los cuales a

in iciat iva del Fondo Europeo de Desarrol lo Regional (FEDER), y en favor de la

cooperación entre regiones de la Unión Europea, t ienen como objet ivo el

aumento de la cooperación t ransfronter iza, t ransnacional e in terregional

fomentando el desarrol lo equi l ibrado en benef icio del medio ambiente. En est e

contexto se encuentra e l proyecto OTALEX II , “Observator io Integral del

Alentejo y Extremadura II” , f inanciado con fondos FEDER a cargo del

Programa Operacional de Cooperación Transfronter iza España -Portugal

(POCTEP), en el cual v ienen desarrol lando su a ct iv idad los autores de es te

t rabajo . El objet ivo de es te proyecto es la creación de un s is tema de

información geográf ica (SIG) basado en diversos indicadores entre los que se

encuentran los de t ipo ambiental , tales como: los usos del suelo o la vegetación

potencial , de forma que, d icho SIG sirva para e l desarrol lo de zonas poco

pobladas; la resolución de conf l ic tos entre d is t in tos usos del suelo; y pueda ser

la base sobre la que se creen nuevas metodologías de caracter ización

ambiental .

Proyectos previos a OTALEX, como: COOSIG (1997 -2000), PLANEXAL

(2003-2005), GEOALEX (2004-2006) y OTALEX (2007-2009) han t rabajado,

durante los ú l t imos 10 años, en la l ínea de conocer , cruzar , armonizar y

anal izar datos procedentes de las zonas abarcadas por e l es tudio, Al entejo

(Por tugal) y Extremadura (España). Todos estos trabajos, se han real izado,

gracias a la par t ic ipación de diversos socios, per tenecientes a ent idades

locales , regionales y nacionales de los países incluidos en los es tudios (España

y Por tugal) .

Dentro de OTALEX II se engloba el Sis tema de Indicadores Ambientales y

de Sostenibi l idad que surge como una metodología de anál is is , t ra tamiento y

divulgación de datos terr i tor ia les, ambientales, sociales y económicos del área

de estudio , en una perspect iva de caracter ización y monitor ización de la

sustentabi l idad del terr i tor io.

Toda información recogida por e l proyecto OTALEX se ha volcado en un

geoportal que ha dado or igen a la IDE -OTALEX (Infraestructura de Datos




Espaciales OTALEX), que con una in terfaz t r i l ingüe en español, por tugués e

inglés, se encuentra disponible en la d irección: www.ideotalex.eu (Fig . 1) .

Este geoportal incluye, un visor es tándar con: Servicios Web de Mapas, un

Nomenclátor y un Catálogo de Metada tos.

Con esta es tructura creada se pretende disponer de un conjunto de

indicadores de carácter ambiental , que permitan de forma s imple y casi

inmediata, conocer su dinámica y hacer una monitor ización de es te terr i tor io

pasando por encima de las fronteras . Resumiendo los objetivos de es te s is tema

de indicadores son:

Crear /adoptar un conjunto de indicadores ambientales que s irva para

caracter izar la s i tuación actual y monitor izar la zona Alentejo -

Extremadura.

Complementar la labor desarrol lada por e l grupo d e indicadores socio -

económicos y f ís ico -químicos.

Integrar los componentes ambientales a ire, agua, suelo , paisaje , uso del

suelo, entre o tros, a escala municipal o local .

Ser un s is tema común, decidido por todos los socios, y uniforme a ambos

lados de la f rontera.

Integrar información actual izable .

Integrar la IDE-OTALEX a través de cada nodo local .

Metodología

La metodología desarrol lada se encuentra es tructurada en diferentes e tapas

como son: la e lección de modelos conceptuales d isponibles para su uso, el

proceso de ident if icación y selección de temas e indicadores, la def in ición de

las f ichas de metadatos y la c las if icación de los indicadores a través de

modelos conceptuales, la compilación información necesar ia para completar las

f ichas y, por ú l t imo, pero esencial , la actual ización de la legis lación relat iva a

cada tema.

Entre los var ios modelos de indicadores exis tentes, con opiniones dispares

para cada uno de el los, e l s is tema de indicadores OTALEX focal izó su

clas if icación en dos modelos anal í t icos de referencia. En una fase temprana del

proyecto , se adopto un modelo conceptual P.S.R. (Pressure -State-Responses) ,

desarrol lado para los s is temas ambientales , en el que se t ienen en cuenta las

http://www.ideotalex.eu/




Presiones (P) ejercidas por las act iv idades humanas sobre el medio,

modif icando la cal idad y cant idad de recursos naturales, y por lo tanto de su

Estado (S) . Ante es tas al teraciones, se produce una Respuesta (R) , por par te de

la sociedad, a través de pol í t icas ambientales, económicas y sector ia les

(OCDE, 1993).

Por su par te e l o tro modelo, D.P.S.I .R. (Driving Forces –Pressures–State–

Impactes–Responses) , fue propuesto en 1999 por la Agencia Europea del

Ambiente (EEA, 1999) con una es tructura basada en el modelo anter ior , y t iene

por objeto clas if icar los indicadores d estacando los v ínculos entre las

act iv idades antropogénicas y su inf luencia en los problemas ambientales.

Considera que el daño causado por la Presión (P - Pressure) ejercida por esas

mismas act iv idades o fuerzas (D - Driving forces) sobre el ambiente camb ian

su Estado (S - State) or ig inando impactos (I - Impactes) sobre la salud humana

y los ecosistemas, dando lugar a Respuestas (R - Responses) por par te de la

sociedad, caracter izadas a través de medidas de pol í t icas que se pueden ref lejar

en cualquiera de los componentes del modelo.

A causa de la gran cantidad y var iedad de los indicadores d isponibles, en

el proceso de elaboración y selección de esos indicadores deben tomarse en

cuenta una ser ie de cr i ter ios:

Importancia y representat iv idad en el área de es tudio .

Organizaciones responsables de la información.

Disponibi l idad o capacidad de obtener los .

Capacidad de actual ización.

Faci l idad de in terpretación.

Posibi l idad de or ientación a indicadores de sostenibi l idad.

Sistema abier to.

Finalmente el modelo re comendado se basa en los modelos descr i tos

anter iormente, pero in tegrando fundamentalmente cinco vectores: e l terr i tor ia l ,

e l ambiental , e l social , e l económico y el de sostenibi l idad que se apoya en

indicadores de es tado, presión y respuesta de los anter i ores (Fig . 2) .

Dado el amplio terr i tor io que ocupa el es tudio, e l Alentejo por tugués y la

comunidad autónoma de Extremadura, se decidió apl icar los t rabajos, de

desarrol lo de indicadores, previamente a áreas p i lo to más res tr ingidas, como

un pr imer paso para valorar sus posibi l idades y extender lo poster iormente a un




terr i tor io más amplio. Después de anal izar las dis t in tas posibi l idades fueron

seleccionadas la cuenca del r ío Pardiela , to talmente en Por tugal, y la cuenca

del r ío Gévora, fronter iza entre ambos países, por sus especiales caracter ís t icas

de conservación, manejos y porque cumplen las condiciones adecuadas para

evaluar la funcional idad de las metodologías consideradas, áreas en las que se

han venido desarrol lando a lo largo de los proyectos real iza dos algunos de los

t rabajos para e l es tudio de la bater ía de indicadores (Fig. 3) . Como objet ivo se

ha es tablecido el anál is is espacial del ordenamiento ambiental en esas zonas,

que s irva para la concepción de un modelo de datos para una base geográf ica

de ordenación ambiental , que creará una estructura de información geográf ica

sobre la que poder real izar procesos de anál is is y gest ión ambiental que

contr ibuyan a la sostenibi l idad del terr i tor io.

Una de las áreas de es tudio seleccionadas, como ya se ha indicado, ha s ido

la cuenca hidrográf ica del r ío Gévora, que se si túa en una zona f ronteriza por

excelencia, ya que su cabecera se local iza en el d is tr i to de Por talegre

(Por tugal) y su desembocadura en el r ío Guadiana en Badajoz (España). Esta

zona cuenta con un espacio bastante despoblado con amplios espacios no

urbanizados, una dinámica socioeconómica débi l y una cal idad ambiental

e levada al contar con abundantes recursos naturales.

Este hecho par t icular toma especial re levancia respecto a la necesidad de

compatibi l izar las d iversas fuentes de información que se van a in tegrar en el

s is tema de indicadores. Esto requiere e l esfuerzo de minimizar e l potencial

ru ido que pueda resul tar , e laborando un amplio conjunto de var iables

ambientales que s irvan de bas e para e l desarrol lo de nuevas aproximaciones en

la modelización de escenar ios espaciales complejos (Neves, e t a l . , 2006).

El anál is is ambiental efectuado para e l área de es tudio, se ha centrado en

anal izar una ser ie de var iables ambientales suscept ib les de in tervenir en los

procesos de escorrentía h ídr ica superf ic ia l , y la poster ior posibi l idad de

conver t i r las en indicadores d irectos o bien su incorporación a modelos

suscept ib les de def in ir procesos de propagación de contaminantes y de erosión

a lo largo de la red hidrográf ica . En combinación con el modelo digi ta l del

terreno y una ser ie de anál is is y tes ts en los que in tervienen como datos de

entrada, de cal ibración y var iables de sal ida una ser ie de parámetros c l imáticos

(precipi tación, temperatura, eva potranspiración, e tc .) , edáf icos (valoración de




suelos, inf i l t ración, recarga, e tc.) y f ís icos (pendiente, or ientación, e tc. ) es

posible real izar una monitor ización de parámetros re lacionados con

contaminación y erosión.

El conjunto de datos u ti l izados se han obtenido ut i l izando información ya

disponible en forma de capas temáticas provenientes de dis t in tos organismos

por tugueses y españoles (car tografía mil i tar , Inst i tu to Geográf ico de Portugal,

Inst i tu to Geográf ico Nacional, Inst i tu to Meteorológico, Cata stro , e tc .) así

como adquir ida a empresas (LANDSAT, SPOT, etc. ) . Fue necesar io real izar

una ser ie de t rabajos de campo para obtener información de terreno relacionada

con algunos indicadores ambientales .

Como ya se indicó anter iormente, OTALEX contaba co n una amplia

d isponibi l idad de indicadores terr i tor iales es tandar izados de t ipo

socioeconómico (dis tr ibución de población, infraestructuras, urbanismo, e tc .)

pero se contaba con menos información medioambiental . Debido a la pr ior idad

dada al es tudio sobre de la cuenca y sus condiciones de comportamiento

respecto a problemas de erosión y contaminación, fundamentalmente, se

decidió analizar los posibles indicadores ambientales que podr ían considerarse.

Hay que tener en cuenta que uno de los e lementos más rele vantes en el área de

la cuenca de un r ío es la vegetación, resul tando su inf luencia muy importante

en los dos t ipos de impactos señalados anter iormente. En este sent ido la

vegetación resul ta ser un factor fundamental actuando a n ivel f ís ico, químico y

biológico (Broadmeadow et a l . , 1998) . En relación a e l lo se han observado

pérdidas de ni tra to entre un cauce de zona forestada y otro que había s ido

deforestado para es tudiar lo, de hasta 50 veces mayor; mientras que la turbidez,

en el mismo curso de agua defor estado, se mult ip l icó por cerca de 10 veces

(Likens & Bormann, 1995).

La es trategia seguida ha consist ido en reconocimientos de la zona,

consul tas de car tografía y fotograf ías aéreas (SIGPAC), y d iscr iminación,

car tograf íado y caracter ización de los compl ejos ambientales exis tentes, los

cuales han s ido comprobados in s i tu , corregidos sus l ímites o caracter ís t icas

(GPS, e tc.) y , poster iormente, se han descr i to sus es tados de conservación y

sus caracter ís t icas intr ínsecas (Buyolo, e t a l . , 1998).




Una vez es tudiado el conjunto de los complejos ambientales fueron

seleccionados los s iguientes indicadores y/o var iables ambientales (Alfsen et

a l , 1993) , que fueron anal izados y ponderados en función del desarrol lo del

factor de escorrent ía, ya que és ta presenta una importancia capi ta l en los

procesos del área pi lo to en su ver t iente h idrológica (Fig. 4) :

- Cobertura de herbáceas total : Mide el recubr imiento de suelo por las

especies herbáceas exis tentes en el área de muestreo, a mayor porcentaje de

cober tura de herbáceas menor escorrent ía .

- Riqueza de herbáceas : Es e l número de especies por unidad de muestreo.

Igualmente, a mayor valor de r iqueza se propicia una disminución de

escorrent ía debido a una mayor es tra t if icación y solapamientos en las

es tructuras de la vegetación.

- Diversidad de herbáceas : Su apl icación a los procesos que afectan a la

escorrent ía indican que aumenta cuanto más bajo es e l índice, debido a una

mayor presencia de individuos y especies del mismo t ipo. En el cálculo de l a

d ivers idad de las especies herbáceas se ha ut i l izado en Índice de Shannon.

- Cobertura de herbáceas erguidas : Este t ipo de especies actúan

provocando una disminución del impacto de la gota de agua, ya que la rompe

antes de l legar a l suelo y se produce u na dispers ión de las mismas, provocando

que el agua l legue al suelo bajando por los tal los de una forma más lenta , por

lo tanto a mayor porcentaje menor erosión. Con este índice se ha expresado el

porcentaje de especies de t ipo herbáceas erguidas que exis t en sobre el to tal de

herbáceas en cada uno de los complejos ambientales, por muestreo s de

frecuencia .

- Cobertura de herbáceas cespitosas : Este índice ambiental pone de

manif ies to e l porcentaje de especies de t ipo herbáceas ras treras que exis ten

sobre el total de herbáceas en cada zona, calculándose por muestreo de

frecuencias. Al encontrarse es tas especies pegadas a la superf ic ie del suelo

cubr iéndolo en grandes extensiones evi tan una mayor pérdida frente a erosión,

a lo que contr ibuye su gran s is tema ra dicular , reteniendo más suelo.

- Cobertura de arbustos : Representa e l porcentaje de suelo cubierto por la

proyección de la cober tura de especies arbust ivas o de matorral . Está

expresado en porcentaje de cober tura y se recurr ió a muestreos por cober turas

l ineales . Contr ibuye a disminuir la erosión al in terceptar la l luvia y sus troncos




por frenar la velocidad de la escorrent ía , s iendo muy út i l ya que suelen

local izarse en terrenos abandonados para la agr icul tura por su dif íc i l

accesibi l idad y mayores pendie ntes.

- Riqueza de arbustos : Representa e l número de especies de arbustos o

matorrales exis tentes por complejo ambiental . A mayor número mayor será

también el efecto que pueda tener en la b iodivers idad. Una mayor r iqueza

representa una mayor var iedad de e species y morfologías, las cuales incidirán

sobre los procesos erosivos y contaminantes (menor erosión, menor velocidad

de desplazamiento del agua, mayor depuración).

- Altura de arbustos : Relacionado con el anter ior en cier ta forma, mide la

a l tura media de la b iomasa de arbustos por zona y es tá expresado en

cent ímetros. Mayor al tura indica una separación del impacto del agua de la

capa de suelo, y en l íneas generales és ta mayor a l tura se t raduce en un mayor

volumen y más biomasa disponible , por lo que con tr ibuye su aumento a una

reducción en los procesos erosivos y contaminantes.

- Cobertura arbórea : Mide el porcentaje de suelo cubier to por la

proyección de la copa de las especies arbóreas exis tentes en cada complejo

ambiental . Para su obtención se recurr ió a muestreos por cober turas l ineales.

En cuanto a su efecto sobre la erosión se t raduce en disminución de la misma

al in terceptar la l luvia y sus t roncos, a l igual que en el caso de los arbustos y

matorrales, a f renar la velocidad del agua de escorrent ía . Su importancia es

mayor debido a su local ización en terrenos dedicados a ganader ía en los que se

pr ima la producción de pasto y por lo tanto carecen del es tra to arbust ivo que

contr ibuya a d isminuir la erosión.

- Riqueza arbórea : De la misma forma que ocurr ía en el caso de los

arbustos es te índice representa e l número de especies de arbóreas exis tentes

por complejo ambiental . A mayor número mayor será también la inf luencia que

pueda tener en la b iodivers idad. Con respecto a su in tervención en los procesos

de erosión una mayor r iqueza representa una mayor variedad de especies y

morfologías, las cuales incidirán sobre los mecanismos erosivos y

contaminantes (menor erosión, menor velocidad de desplazamiento del agua,

mayor depuración, e tc .) .

- Tipo de copa arbórea : Para la c las if icación de es te indicador se ha

tenido en cuenta tres valores (1, copa erguida; 2 , copa mezcla; 3 , copa




aparasolada) . Cada uno de los tres t ipos considerados contr ibuyen a aumentar o

d isminuir la escorrent ía a l modif icar los factores ta les como: in terceptación de

l luvia, reducción de la velocidad de impacto de la gota, e tc .

- Altura arbórea : Con este índice se pretende obtener una valoración

semejante a la calculada para la a l tura de arbustos, es decir , es tableciendo la

a l tura media de los árboles presentes en cada complejo ambiental , expresado en

cent ímetros. A par t ir de él se determina el volumen y la b iomasa forestal . A

mayor al tura , mayor reducción de los r iesgos erosivos (f reno al impacto de la

l luvia, re tención de suelo en la bas e del tronco, e tc .) .

- Altura de la copa : Este indicador es tá re lacionado con el anter ior y

muestra e l efecto del hueco exis tente entre la base de la copa, e l n ivel del

suelo y el propio grosor de copa.

- Estrat if icación : La es trat if icación de la vegetac ión anal iza e l es tado que

adquieren los d is t in tos es tra tos que presentan los complejos ambientales, es

decir : herbáceas , arbustos y árboles. Los valores quedar ían dispuestos según la

s iguiente escala de valores: 1 , un único es trato; 2 , dos es tra tos; 3 , t re s

es tra tos; 4 , cuatro es tratos . El valor 4 corresponde a una s i tuación con los tres

es tra tos t íp icos pero donde los árboles son más abundantes y además se pueden

considerar dos es tratos de matorral debido a sus tamaños en al tura. Esta

s i tuación suele darse en los complejos formados por a lcornoques con matorral .

- Hojarasca : Se han real izado mediciones del contenido de res tos de hojas

y ta l los que cubren el suelo, los cuales contr ibuyen a d isminuir lo procesos de

pérdida por escorrentía . La valoración se ha real izado por métodos

semicuanti ta t ivos recurr iendo a paneles de exper tos . Finalmente se ponderaron

todos los resul tados f i jándose la s iguiente escala para valorar cada uno de los

complejos ambientales : 0 , s in hojarasca o escasa; 1 , no cubre todo el suelo ; 2 ;

cubre más del 50%; 3, cubre todo y en capas gruesas .




Con estas var iables se consigue tener una información que contr ibuye a

mejorar la precis ión en la d inámica hidrológica en los procesos de

contaminación y erosión, ya que el conjunto de var iables permite anal izar

aspectos ta les como:

− la mayor o menor cober tura del suelo por par te de biomasa tanto de t ipo

leñoso como herbáceo

− la amort iguación en el impacto de la precipi tación y por lo tanto su

contr ibución a los procesos de erosión

− el es tado de conservación de los ecosis temas y mantenimiento de sus

es tructuras (r iqueza, d ivers idad, e tc .) y como contr ibuyen en la mit igación

de los efectos negat ivos causados por los impactos anal izados.

Resultados

Como resul tados de la apl icación del s is tema de indicadores propuesto, se

han desarrol lado para e l Vector Ambiental 48 indicadores d is tr ibuidos en 11

áreas temáticas (Figura 5) . En ese l is tado puede apreciarse que relacionado

directamente con la gest ión de agua exis te un tema, 02.Agua , pero igualmente

t ienen relación muchos de los indicadores que f iguran en los otros d iez temas,

unos menos y otros más, como ser ían: Fuentes de contaminación, Usos del

suelo, Conservación de la Naturaleza y Protección del suel o. Además el Vector

Terr i tor ia l con 34 indicadores agrupados en cinco temas, uno dedicado a c l ima

y otro a h idrograf ía, es tá igualmente muy relacionado con la gest ión del agua.

Todos y cada uno de los indicadores de la IDE -OTALEX l leva asociada una

f icha base de metadatos (Fig. 6) donde se expl ican sus caracter ís t icas.

En lo que respecta a la cuenca pi lo to y de acuerdo con el objetivo

propuesto se real izó la ordenación de los complejos ambientales de su

terr i tor io, def in iéndose un to tal de 31 t ipos, los c uales f iguran l is tados y

car tograf iados en la Figura 7 . De entre todos el los los más extendidos y que

caracter izan es ta cuenca f luvial son: encinar adehesado, encinar cul t ivado,

p inar , baldíos y cul t ivo de secano in tensivo.

La apl icación de los 15 indicadores ambientales sobre los 31 complejos

ambientales del r ío Gévora, cuyas comunidades vegetales han s ido ut i l izadas

como referente para la consecución del objet ivo propuestos, efecto en los

procesos de escorrent ía a lo largo de la cuenca, para lo que cad a uno de los




quince fue anal izado y ponderado en función de ese objet ivo. Esta metodología

ha permit ido obtener un anál is is de cada uno de es tos s is temas proporcionado

valores apl icables a toda la superf ic ie de la cuenca. Como ejemplo los valores

de los c inco complejos ambientales más extendidos f iguran en la Tabla -I .

Dado que el modelo se apl ica al área pi loto de un r ío, presenta una

importancia capi ta l e l desarrol lo de los procesos de escorrent ía a lo largo de su

cuenca y subcuencas. Los indicadores ambi entales fueron analizados y

ponderados en función de es te factor y por e l lo los resul tados obtenidos de los

muestreos real izados, ref lejan su relación con la propagación de posibles

contaminantes. Teniendo en cuenta todo lo anter ior , mediante es te s is tema de

indicadores se pueden real izar valoraciones del es tado de la vegetación en la

cuenca de cualquier r ío y su s i tuación con los procesos de escorrent ía,

pudiendo esta metodología extrapolarse a l conjunto del terr i tor io a lentejano -

extremeño, u t i l izándolos como factores de ponderación de la superf ic ie

terr i tor ia l .

Tabla I . - Indicadores ambientales en la cuenca pi lo to .

A B C D E

Cober tura de he rbáceas to ta l 100 78 8 89 55

Riqueza de he rbáceas 73 62 11 51 14

Divers idad de he rbáceas 5 ,13 4 ,91 1 ,07 4 ,83 1 ,55

Cober tura de he rbáceas ergu idas 64 67 76 56 53

Cober tura de he rbáceas cesp i tosa 36 33 24 44 47

Cober tura de a rbus tos 6 2 11 22 0

Riqueza de arbustos 8 3 6 3 0

Al tura de arbus tos 57 28 108 54 0

Cober tura a rbórea 42 28 95 0 0

Riqueza arbórea 1 1 1 0 0

T ipo de copa de l a rbolado 3 3 2 0 0

Al tura de l a rbo lado 1200 1200 2100 0 0

Al tura de copa 245 267 396 0 0

Es t ra t i f icac ión 3 3 3 2 1

Hoja rasca 1 1 3 0 0

A: Encinar adehesado; B: Enc inar cu l t ivado; C: P inar ; D: Baldíos ; E: Cul t ivo de

secano in tenso




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perspect ives , en Agricul ture, Ecosystems & Environment, 98:79 -85

Socios colaboradores de OTALEX II: Comunidade Intermunicipal do

Alentejo Central (CIMAC); Comunidade Intermunicipal do Alto Alentejo

(CIMAA); Diputación de Badajoz – AIDL; DGUOT - Junta da Extremadura;

Univers idade de Évora; Univers idad de Extremadura; Comissão de

Coordenação e Desenvolvimento Regional do Alentejo CCDRA; Inst i tu to

Geográf ico Nacional - Minis ter io de Fomento.




F ig . 1 . - Acceso a la IDE -OTALEX.

Fig. 2 . - Es t ruc tura conceptua l de l s i s tema de indicadores con sus c inco indicadores .




Fig. 3 . - Local izac ión de l Pardie la y Gévora en e l v i sor de mapas con e l te r r i to r io

OTALEX.




Fig. 4 . - Imágenes de t res de los indicadores represen tando s i tuac iones de la cuenca

de l Gévora .




F ig . 5 . - L i s tado de los 11 t emas de l vec tor ambienta l e indicadores de cada uno de

e l los .




Fig. 6 . - Ficha base de metada tos .




Fig. 7 . - Comple jos ambien ta les en e l á rea p i lo to , cuenca de l r ío Gevora .


CLAVES PARA LA PLANIFICACIÓN HIDRÁULICA, E N MEDIOS

INSULARES Y VOLCÁNICOS

JU A N CA RLOS SA N T AMA R T A CE R EZA L

Doctor en Ingenier ía por la UPM, Escuela Técnica Super ior de Ingenier ía Civ i l e

Indust r ia l . Univers idad de La Laguna (ULL) . Avenida Ast rof í s ico Franci sco Sánchez ,

s /n . 38206 La Laguna (Teneri fe ) , Spain .

jcsanta@ull .es

JES I C A RODR Í GU E Z MA R T Í N

Ingeniera de Caminos Canales y Puertos , SATOCAN SA

j rodr [email protected]

La creciente demanda sobre un recurso l imitado de agua y la naturaleza

conf l ic t iva de los múlt ip les usos del mismo ha creado la necesidad de

planif icar adecuadamente su desarrol lo. El aprovechamiento de los recursos

hidrául icos de un s is tema insular , para sat isfacer las d iferentes demandas del

recurso, implica el conocimiento de las disponibi l idades hidrául icas de la is la

de referencia , su dis tr ibución espacial , la cant idad, la cal idad y su patrón de

var iabi l idad. Es indispensable también es t imar las demand as actuales y futuras

para los d iversos f ines tanto espacial como temporalmente normar el uso del

agua y as ignar las d isponibi l idades geográf icamente entre los d iferentes t ipos

de usos potenciales. Cumplidas estas fases deben ident if icarse los proyectos o

medidas adminis tra t ivas que permitan hacer más ef icaz el aprovechamiento del

recurso; es to exige traducir los objet ivos sociales y económicos en términos de

obras e infraestructuras h idrául icas. Los medios insulares y volcánicos ,

pr incipalmente los correspondientes a la región de la Macaronesia , como las

is las Canar ias , Azores y e l archipiélago de Madeira , presentan unas

s ingular idades únicas , a la hora de planif icar los recursos hídr icos y sus obras

f ís icas asociadas. Sus factores naturales condicionan de manera importante los

recursos hídr icos disponibles, es tos recursos, en función del t ipo de s is tema

insular es tudiado, pr incipalmente son subterráneos. Otro factor fundamental es

e l hecho diferencial , con respecto a terrenos continentales , donde como norma



J U A N C A R L O S S A N T A M A R T A C E R E Z A L & J E S I C A R O D R Í G U E Z M A R T Í N


general se recurre a recursos superf ic ia les almacenados en embalses. En la

presente comunicación se han es tudiado diferentes is las principalmente las que

se encuentran en el archipiélago Canar io , las cuales por número y divers idad

conforman una buena refe rencia para lo que sucede en otros s is temas insulares .

Estos s is temas insulares han s ido comparados con otros próximos como Cabo

Verde y Madeira , con el f in de obtener unas herramientas que resul ten claves a

la hora de real izar e l documento que planif ique el agua en es tos medios

insulares , es tudiando las demandas s ingulares y en algunos casos,

recomendando la desalación, como fuente no convencional de obtención de los

recursos hídr icos , con los problemas energét icos asociados. Una conclusión

fundamental del estudio es, que las herramientas e infraestructuras h idrául icas

usadas en la p lanif icación del agua en medios cont inentales no son muy

compatibles para apl icar las a medios insulares y volcánicos que se r igen por un

t ipo de s ingular idades basadas en los fa ctores naturales.

Palabras clave; Planif icación hidrául ica, medios insulares, volcanismo,

h idrogeología , infraestructuras h idrául icas .

C L A V E S P A R A L A P L A N I F I C A C I Ó N H I D R Á U L I C A , E N M E D I O S I N S U L A R E S Y V O L C A N I C O S


1. INTRODUCCIÓN.SISTEMAS HÍDRICOS INSULARES OCEÁNICOS

(SHIO)

Como uno de los objet ivos de la presente comunicación se ha planteado,

del imitar y d iferenciar los s is temas archipiélagos o insulares con respecto a los

s is temas hídr icos cont inentales .

Los s is temas insulares presentan notables d iferencias con los

cont inentales , como cabr ía de esperar , estas d if erencias se hacen especialmente

notor ias en s is temas insulares volcánicos, pero no hay que olvidar los s is temas

insulares mediterráneos que también disponen de unas s ingular idades

importantes pero que se escapan a la extensión de la presente comunicación.

Por lo tanto se puede def inir e l s is tema hídr ico insular oceánico como;

Aquel s is tema ambiental , en un entorno insular alejado del cont inente, con la

suf ic iente extensión como para poder generar recursos hídricos propios,

convencionales o no, con suf ic iente ent idad, para poder plani f icarlos,

captarlos y gest ionarlos .

Un ejemplo lo tenemos con el s is tema hídr ico insular oceánico de las is las

Canar ias , s iendo un entorno insular pero con suf ic iente extensión de terreno

para poder generar recursos hídr icos y gest ionar los , un ejemplo de lo que no

podr ía ser denominado con esta acepción lo const i tuye las is las salvajes

per tenecientes a Por tugal , o cualquier is lo te de la zona del es trecho.

1.1 . Limitaciones y caracterís t icas

Uno de los aspectos más importan tes a destacar de los SHIOS son la

inexis tencia de trasvases , la imposibi l idad de traer mediante conducción agua

de otros lugares o del cont inente, salvo en el caso de Chipre, is la a la cual se

t ranspor ta desde Grecia la cant idad de 8 Hm 3 , mediante barco, que no

conducción, con el coste correspondiente .

Si pueden exis t i r trasvases in tracuenca, como sucede en la is la de La Palma

(Is las Canar ias , España) con el túnel del trasvase para t rasvasar agua del

Norte de la Is la a l Sur, o volviendo a Chipre donde ha y t rasvases entre

barrancos mediante galer ías de der ivación a las se volverá poster iormente. En

la is la de Tener ife también es bastante común ver trasvases entre barrancos

mediante e l canal -galer ía .



Otro factor importante en el caso de archipiélagos, es que no es posible

hacer un balance hídr ico global, s ino par t icularmente para cada is la, debido

pr incipalmente, en caso que hubiera is las def ic i tar ias , t rasvasar agua entre

is las, ser ía to talmente ant ieconómico, exis te e l e jemplo de que s i

necesi táramos tr asvasar agua desde Tener ife a La Gomera, se t iene que salvar

un desnivel de unos 3.500 metros, s i b ien es c ier to que exper iencias de

t ranspor te de agua mediante barcos se l levaron a cabo para abastecer a

Lanzarote sobre los años 50 con los correi l los 1.

Figura 6; Esquema de las s ingularidades de un SHIO, Si s tema Hídrico Insular

Oceánico (Santamarta J , 2009)

Otra d iferencia a destacar en es tos s is temas es que en general sus recursos

hídr icos principales son obtenidos mediante captaciones subterráneas, es te

aspecto es más acusado en las is las volcánicas, por la juventud relat iva de sus

mater ia les , y menos pronunciado en los o tros t ipo de is las como las

mediterráneas donde si hay más equil ibr io entre recursos superf ic ia les y

subterráneos, aunque predominando estos ú l t imos.

Por lo general los SHIO, no disponen de grandes r íos en continuo y en

algunos casos es tos se han ido agotando o desapareciendo, en el caso de las

is las volcánicas, es posible refer irse a manantia les, es tos actualmente, salvo

casos puntuales en La Gomera y la Palma, han desaparecido, en las Is las

1 Antiguos barcos a vapor que hacían el transporte de pasajeros y mercancías entre islas.

Entorno insular Aislado Genera recursos hídricos

Los planifica, capta y gestiona

SHIO,

Sistema hídrico insular oceánico



Baleares, par t icularmente el caso de Ibiza, se ha agotado el r ío de Santa

Eulal ia por la sobreexplotación del acuífero .

La demanda pr incipal de es tos s is temas en la agr icul tura, actualmente en

retroceso, es posible encontrarse con casos, hasta hace poco en Tener ife que el

80% de la producción del agua se dest inaba para este uso, tres cuartos de lo

mismo ocurre actualmente en Chipre con cul t ivos y r iegos menos tecnif icados

que en las Is las Canar ias .

Dentro de los SHIO podemos destacar a la región de la Macaronesia. Esta

denominación at iende a var ios archipiélagos del Atlánt ico Norte , cercanos en

mayor o menor medida al cont inente afr icano . Estas is las poseen muchos

aspectos naturales (botánicos y zoológicos) , geológi cos y cl imatológicos en

común.

La región de la Macaronesia está formada por las s iguientes is las o

archipiélagos.

Figura 7; Is las de la Macaronesia dentro del contexto de l SHIOS (Santamarta J ,

2009)

Estas is las t ienen todas un or igen volcánico . La naturaleza de es te

vulcanismo solo es tá c lara en el caso de las Azores, que emergen directamente

sobre la dorsal centro at lánt ica . En el res to de los archipiélagos se especula

con la existencia de uno o var ios puntos calientes en el Océano Atlánt ico .

Tampoco se descar ta la re lación con la misma act iv idad tectónica que originó

el Atlas afr icano.

SISTEMAS HÍDRICOS

INSULARES OCEÁNICOS

Macaronesia

MADEIRA E ISLAS

SALVAJES

CANARIAS

CABO VERDE

AZORES

http://es.wikipedia.org/wiki/Volc%C3%A1n



A la hora de gest ionar los recursos hídr icos e n es tas is las hay que tener en

cuenta los siguientes factores:

Alta densidad de población en relación con los recursos disponibles en

general .

Importante sector tur ís t ico es tablecido o emergente en algunas de las is las

Sector agr ícola de relat iva importancia económica

Fragi l idad y exclusividad de los ecosis temas

Origen volcánico que condiciona la complej idad del subsuelo y la orograf ía

del Terreno

Sistemas cerrados y aislados en lo que se ref iere a la gest ión del agua

1.2 . S ingularidades del archipelago Canario

Como se ha comentado las Is las Canar ias también se pueden entender como

un SHIO, ya que t ienen suf ic iente extensión como para poder generar sus

recursos hídr icos y por ende, p lanif icar los y gest ionar los, s i b ien en el caso de

las is las or ientales es ta generación se hace por medios no convencionales como

la desalación.

Sus pr incipales caracter ís t icas como medio insular son, la fragmentación

del terr i tor io es to condiciona cualquier proceso de desarrollo, y además lo hace

con efectos obstacul izadores, cuando no plenamente negat ivos . Así la

explotación de recursos es d if íc i l que pueda l legar a un balance de equil ibr io ; a

un sumator io to tal de entradas y sal idas igual a cero, por cuanto la d ivis ión del

medio f ís ico compart imenta las act iv ida des , casi exclusivamente, dentro del

ámbito de cada is la, cuando no fuerza la escala y especializa d iversas zonas de

cada terr i tor io insular . Así , es notor ia y sorprende al v is i tante de las is las la

c lara d iferenciación paisaj ís t ica y medioambiental entre el Norte y el Sur de

las mismas.

2. ESTUDIO DEL CASO EN LAS ISLAS CANARIAS, ESPAÑA.

El archipiélago Canario es un sis tema insular de carácter volcánico,

formado por s ie te is las , cuatro denominadas occidentales y t res or ientales con

diferencias notables a n ivel geológico e h idrológico con las anter iores . Las

is las presentan unas s ingular idades en la concepción de la obtención y gest ión

de los recursos hídr icos, modelos es tos únicos en el mundo. Este conocimiento



de la h idrogeología insular es tá avalado por miles de ki lómetros de galer ías de

agua que garant izan un conocimiento notable del subsuelo y por ende, de los

recursos hídr icos que este a lmacena.

Este s imple modelo no se cumple en las is las or ientales que han debido a

recurr ir a la producción industr i a l del agua por fa l ta de recursos subterráneos o

ser es tos de muy baja cal idad incluso para la demanda agr ícola . En la is la de

Gran Canaria es ta escasez del recurso es menos acusada no obstante en los

núcleos pr incipales como Las Palmas se recurre a la des alación de agua de mar

para e l abastecimiento de la población.

Las obras h idrául icas en el archipiélago especialmente las subterráneas,

d if ieren notablemente de las realizadas en terrenos continentales como la

península ibér ica, e l hecho diferencial de es tar en un terreno volcánico provoca

una ser ie de s ingular idades de las que se hablará en es ta comunicación, es tas

d iferencias hay que es tudiar las a nivel de términos geológicos, h idrológicos,

geotécnicos, métodos construct ivos, mater iales y por ú l t imo ge st ión del

recurso hídrico obtenido a s í como su transpor te y cal idad .

El es tudio de costes y rendimientos asociados a la construcción de es tas

infraestructuras son importantes a la hora de la toma de decis iones por par te de

la administración para determina r cuándo es v iable construir una

infraestructura de captación subterránea o superf ic ia l en vez de una instalación

de producción industr ia l de agua, o tro factor importante en este caso es la

economía de escala y el tamaño de la is la y población a abastecer .

Los barrancos son muy caracter ís t icos de las is las Canar ias : se t ra ta del

cauce esporádico por donde se d ir igen las aguas corr ientes presentes en las

is las . Su recorr ido es cor to, y generalmente t ienen un perf i l rect i l íneo muy

marcado. Su cauce es tá tapizado de derrubios arras trados por las aguas.



Figura 8; Barranco en Fuerteventura . (Santamarta J , 2007)

3. LA PLANIFICACIÓN HIDROLÓGICA

La Ley Terr i tor ia l 12/1990, de 26 de ju l io, de Aguas, regula , en el Capítu lo

III de su Títu lo III , los cr i ter ios a que habrá de ajustarse la redacción y

aprobación de los Planes Hidrológicos Insulares como instrumentos básicos de

la p lanif icación hidrológica.

Los ar t ículos 7.c) y 41 de la c i tada disposición legal es tablecen que la

aprobación def ini t iva de los Planes Insulares compete a l Gobierno de Canar ias ,

que la o torgará salvo que aprecie en su texto vulneración de disposiciones

legales , inadecuación al Plan Hidrológico Regional o defectos formales graves,

en cuyo caso procederá la devolu ción del proyecto , con expresión motivada de

la causa al Cabildo, que cuando proceda, lo remit i rá a l Consejo Insular .

Los problemas que presenta e l recurso hídr ico en las is las Canar ias son en

general los s iguientes:

1 . Agricul tura centrada en cul t ivos muy consumidores de recursos

hídricos, aunque se cambia paulat inamente a cul t ivos menos exigentes como la

p iña. Es de destacar también que en su día la p latanera sust i tuyó a o tro cul t ivo

gran consumidor de recursos hídr icos como era la caña de azúcar , es te a su vez

consumía recursos forestales debido a la leña necesar ia para que funcionaran

los a lambiques.

2 . Propiedad privada del agua que se consigue apl icando la regla de

captura, es decir , practicando una competencia (y no una cooperación) entre



perforac iones, faci l i tada por la exis tencia de un marco inst i tucional que

his tór icamente ha favorecido a los grandes propietar ios de agua. También es

jus to comentar que la in iciat iva pr ivada arr iesgó en su día f inanciando las

pr imeras obras h idrául icas a pr incipio s de s ig lo y como se vio en secciones

anter iores por ejemplo en el caso del t ranspor te h ídr ico, pensar en una gest ión

pública por la a tomización de las fuentes ser ía práct icamente imposible.

3 . Opacidad sobre la d is tr ibución de la propiedad del agua. Los pocos

datos exis tentes apuntan a una desigual d is tr ibución de su propiedad, es tando

el 80 por c iento de el la en manos de un 20 por c iento de propietar ios pr ivados.

Actualmente se es tá in tentando inventar iar e incluir contadores en todas las

explotaciones, resul tando actualmente casi imposible saber e l caudal

a lumbrado de aguas subterráneas en las is las .

4 . La inexis tencia de un regis tro público de caudales que permit iese

conocer e l agua extraída y garant izase los derechos de agua.

5 . Ausencia de práct icas de control y gest ión , t i rándose hasta hace pocos

años grandes cant idades de agua al mar durante e l invierno con el f in de que

los precios no bajasen durante e l verano, en su día se trabajó en el sent ido de

almacenar los caudales excedentes de las galer ía s en invierno, en el caso de

Tener ife la propuesta fue la creación de Balten , organismo autónomo de balsas,

que en sus in icios se entendió como la creación de infraestructuras para e l

a lmacenamiento de las aguas superf ic ia les de Tener ife mediante tomaderos de

barranco , no obstante se cuant if icó incorrectamente la escorrent ía y como

úl t ima función ha tendido la descr i ta anter iormente.



Figura 9; La dupl ic idad de l íneas de transporte de l agua es una tónica habi tu al en

las i s las occ identales pr inc ipalmente en Teneri fe (Santamarta J , 2009)

6 . Deterioro de la cal idad , no sólo por la sobreexplotación, s ino también

por los retornos de r iego -con la consiguiente inf i l t ración de abonos,

fer t i l izantes, pest ic idas, e tc. - y e l uso incontrolado de pozos negros ante la

inexis tencia de redes de alcantar i l lado en una gran par te de la is la . Los efectos

de es ta problemática se es tudiaran en la ú l t ima sección de la presente tes is .

4. RECURSOS HÍDRICOS.SISTEMAS CONVENCIONALES

Las Is las Canar ias, como se ha comentado, es un archipiélago volcánico,

es te hecho geológico unido a una cl imatología s ingular ha condicionado sus

recursos naturales, pr incipalmente la captación de los recursos hídr icos , estos

en un pr incipio manaban directamen te a la superf ic ie mediante manantia les y

caudales cont inuos en barrancos. A par t ir del s iglo XX y con la revolución

industr ia l de por medio, la demanda de agua se incrementó notablemente, no

ayudo mucho el t ipo de cul t ivo que se es taba es tableciendo en la is la, como la

caña de azúcar , gran demandante de agua. En aquel los t iempos y ayudados por

los e lementos que los avances industr ia les br indaban a la ingenier ía h idrául ica

canar ia, se es tablecieron los pr imeros s is temas de extracción de agua mediante

perforación de galer ías en un primer término y pozos, en zonas costeras

condicionados es tos ú lt imos por las capacidades técnicas de las bombas de

entonces .



Uno de los pr incipales métodos de captación convencionales de las is las

Canar ias son las galer ías, enten didas pr incipalmente, como elemento de

desarrol lo para la sociedad canar ia y del patr imonio geológico que suponen

para un conocimiento pleno de la hidrogeología de las is las , pr incipalmente las

is las occidentales donde se dan este t ipo de infraestructura s h idrául icas con

mayor frecuencia. Su evidente evolución desde s imples minas drenantes

s imilares a sus antepasados quanats i raníes, hasta la actual idad donde se

puede controlar su caudal aprovechando las formaciones hidrogeológicas

s ingulares en conjunc ión, con las actuales técnicas construct ivas mediantes los

diques hidrogeológicos .Otro aspecto a comentar en la presente comunicación

son los s is temas de gest ión as í como las s ingular idades en otros s is temas

insulares .

La geología de todo el archipiélago Canar io es tá dominada práct icamente

en su to talidad por una sucesión de materia les y es tructuras volcánicas.

Secuencias de emisiones lávicas, as í como de depósitos p iroclás t icos de

composición muy variable , conf iguran en todo el Archipiélago Canar io unos

paisajes s ingulares dentro del terr i tor io nacional pero que, a n ivel regional ,

presentan contras tes extremos desde el punto de vis ta l i to lógico,

medioambiental , paisaj ís t ico e incluso meteorológico.

El archipiélago Canar io obt iene sus recursos hidrául ico s pr incipalmente

del subsuelo, en creciente importancia y cant idad cuanto más nos acercamos a

las is las occidentales, en las is las or ientales , por la escasez del recurso,

erosión y la evapotranspiración se abastecen pr incipalmente por desalación de

aguas de mar, de hecho la pr imera desaladora se ins taló en Lanzarote en los

años 60, s i b ien es c ier to y como ha podido comprobar e l autor de pr imera

mano ya exis t ían en el s ig lo pasado en el archipiélago de Malta .

A f inales del s ig lo XIX comenzaron a perforars e las galer ías en aquel los

puntos en que más clara era la evidencia de la exis tencia de agua subterránea;

es decir , en las áreas en que ya exist ían manantia les naturales.



Figura 10; Vista general de la galer ía de “Los Padrones “en la Is la de El Hierro .

(Santamarta J . 2 .005)

Las galer ías , que en algunos casos de adentran desde 2 .000 hasta incluso

4.000 metros dentro de la formación geológica, forman autént icos laborator ios

de exploración de la h idrogeología insular y forman par te del patr imonio

geológico y minero del archipiélago con más de 3000 ki lómetros de galer ías

construidos.

Brevemente, se pueden establecer dos t ipos de acuíferos en el archipiélago

Canar io , pr incipalmente, en las is las occidentales, tenemos los acuíferos de las

ver t ientes que se es tablecen en la cota 400 hasta cerca de las zonas más

elevadas de las is las , es te acuífero se aprovecha mediante galer ías

pr incipalmente, objeto de nuestro es tudio, en el caso de la is la de Gran

Canar ia, pr incipalmente se aprovecha mediante pozos, que incluso l legan a

profundidades de 500 metros. En otras is las y c ircunstancias , se capta e l

recurso también mediante pozos, como son las is las or ientales, Fuer teventura y

Lanzarote, aunque destacamos en es ta ú l t ima que en el macizo de Famara

exis te una galer ía con un caudal muy pobre. El o tro t ipo de acuífero, más

explotado, debido pr incipalmente a que los núcleos de población y los

aprovechamientos agr ícolas se es tablecían cerca del mar y también debido al

coste más razonable de la construcción de la captación, es e l denominado

acuífero costero, es te presenta una diferencia importante con respecto al de las

ver t ientes , le afectan las mareas , por lo tanto es tamos hablando de una masa

de agua dulce, que por su densidad “f lo ta” encima de la masa de agua salada ,



más densa, cuya frontera entre las dos fases es una frági l zona de mezcla

( in terface) . Este ú l t imo acuífero, es tá más explotado que el pr imero y aquí es

donde pr incipalmente se producen los efectos de la in trusión marina. La

in terface Ghyben-Herzberg es tá más profunda en un terreno volcánico que en

uno sedimentar io y dispone de diferentes s al in idades, según el modelo de

acuífero es trat if icado, pero añadimos a ese modelo propuesto , e l caso del

Golfo de Frontera , en la is la de El Hierro , donde tenemos unas formaciones

geológicas recientes debido a la juventud de la is la , lo que nos implic a una

permeabil idad mayor y es to se t raduce en que es ta in terface será más

vulnerable en el momento que las captaciones extraigan reservas en vez de

recursos.

Figura 11; Formación geológ ica en co lada volcánica y d ique basá l t ico (Santamarta

J .2 .007)

Un concepto fundamental para entender e l aprovechamiento del acuífero

por galer ías a unas cotas tan elevadas sobre el n ivel del mar es que el acuífero

de las ver t ientes es tá sobreelevado debido a los d iques basál t icos que forman

verdaderos enjambres y celdas donde el agua se a lmacena, es tos d iques

basál t icos, se forman a ra íz de vías preferentes que ha seguido el magma para

poster iormente enfr iarse y formar paredes basál t icas prácticamente

impermeables , es to va a crear un escalonamien to del acuífero con gradientes

h idrául icos que hace que sea dinámico. La mayor concentración de diques se

es tablecen en las dorsales de las is las es to unido a que en general , es tas



dorsales son las zonas de mayor pluviometr ía de las is las , tanto l luvia ve r t ical

como hor izontal , es tán son las zonas donde más elevado está e l acuífero,

aunque actualmente y por la sobreexplotación es tá en descenso continuo en

algunos casos cuatro metros por año, lo que hace que muchas galer ías se

tengan que reperforar o b ien a bandonar la explotación.

5. RECURSOS HÍDRICOS.SISTEMAS NO CONVENCIONALES

(DESALACIÓN Y REUTILIZACIÓN)

El otro punto de vis ta sobre obtención de aguas en las is las y como

complemento a la extracción de aguas o en algunas is las, sust i tuyéndola

práct icamente, es la desalación, Canar ias es una de las regiones pioneras en la

desalación del agua del mar y de pozos salobres . En los años 60, la is la de

Lanzarote, había solucionado el abasto público con una planta potabi l izadora

en Arrecife por compresión a vapor. Le s iguió el ejemplo la casi desér t ica de

Fuer teventura. En ambas la escasez de agua pel igraba su desarrol lo tur ís t ico .

El s iguiente paso se da en la gran urbe de Las Palmas de Gran Canar ia , en

1970, con la p lanta de J inámar , que vino a solucionar e l gravís i mo problema

del abasto público. Pero aquel las primeras desaladuras, tanto por compresión a

vapor como por ósmosis inversa, casi todas con tecnología israel i ta , resul taban

costosas; entonces, para producir un metro cúbico de agua se necesi taban

t re inta k i lovat ios de potencia.

Los cambios tecnológicos de los 90 que s implif icaron las infraestructuras

con la reducción notable de los costes de instalación y de funcionamiento de

las potabi l izadoras y los apoyos de las adminis traciones públicos, han ido

convir t iendo a la desalación era una al ternat iva viable y segura para producir

agua, frente a la sobreexplotación del acuífero y a la insegur idad de las aguas

pluviales.

Los recursos hidráulicos en Canar ias son muy dif íc i les de aprovechar ,

acuíferos muy profundos , barrancos con aguas torrenciales y de dif íc i l

represamiento, en general e l agua en Canar ias es costosa.

La desalación aunque t iene un coste económico y energét ico importante se

jus t i f ica en la p lanif icación hidrológicas de las is las debido a que el vol umen

de aguas subterráneas se va agotando lentamente, ya que se van consumiendo

más agua que la que los acuíferos pueden recargar , la presión del tur ismo y la



sobrepoblación de las is las son importantes causas de es te desajuste en el

balance, sumado a es to se t iene;

Agua escasa en general

Agua costosa de aprovechar

Agua mal repar t ida en el terr i tor io , la d iferencia entre e l nor te y e l sur

de cada is la es notable

Las pérdidas en el transpor te (en algunos casos cercano al 60%)

La diferencia de cal idad de aguas entre un aprovechamiento y otro

Otro recurso no convencional a contemplar en la p lanif icación hidrológica

es la reut i l ización de las aguas res iduales t ratadas representa un aspecto muy

importante en el desarrol lo económico de Canar ias . Para mejorar la cal idad de

dichos ef luentes es necesar io acoplar unidades de tra tamientos terciar ios

avanzados a la infraestructura de las depuradoras ya exis tentes , lo que

implicar ía una invers ión futura importante .

El agua depurada puede ut i l izarse en agr icul tura, r iego de parques y

jardines, campos de golf , industr ias , etc. gracias a l desarrol lo de la red de

dis tr ibución de agua regenerada. El Gobierno de Canarias es tá ejecutando

obras que permitan canal izar e l agua depurada desde los núcleos urbanos de

producción hacia las zonas rurales , tur ís t icas e industr ia les donde exis te mayor

demanda.

El pr incipal uso del agua reut i l izada será, como lo está s iendo en la

actual idad, e l r iego agr ícola . A pesar del aumento de la demanda de agua

exper imentada por sectores como el tur ismo, la agr icul tura cont inua s iendo la

pr incipal consumidora de agua, con alrededor de un 60 % de la demanda to tal .

Así , e l 50 % del volumen anual de los recursos hídr icos to tales de Tener ife en

el año 1991 se dest inaron al r iego agr ícola .

La reut i l ización de las aguas res iduales depuradas en regadíos presenta

problemas pr incipalmente re lacionados con la salud pública , la cal idad del

agua, la fer t i l ización de las t ierras cul t ivables y la legis lación. Los problemas

de reut i l ización de agua res idual d epurada con f ines agr ícolas adquieren un

carácter muy par t icular en Tener ife ya que este empleo implica un al to grado

de contacto ente las personas y el agua depurada, dada la a l ta densidad de

población y el minifundio en la propiedad agr ícola. Además, los cul t ivos

in tensivos hacen que la fer t i l ización y el manejo de los suelos sean temas



cr í t icos. También es necesar io destacar la importancia de los problemas

medioambientales (o lores, suciedad, e tc .) que se puedan producir en una

local ización tur ís t ica como las is las occidentales Canar ias .

6. LAS MASAS FORESTALES Y LOS RECURSOS HÍDRICOS

En un terreno volcánico la inf luencia de la masa forestal en los recursos

hídr icos superf ic ia les y subterráneos es fundamental . Las masas forestales

t ienen un papel importan te en la recarga del acuífero y por ende de los

recursos subterráneos, ya que los árboles funcionan como elementos

canal izadores de la l luvia, tanto ver t ical como horizontal hacia e l inter ior de

la formación geológica y por consiguiente e l acuífero.

Figura 12; Efecto de la l luv ia horizonta l en la i s la de Tener i fe , Canarias

(Santamarta J ,2010)

En el caso de la is las occidentales e l efecto de recarga del acuífero se ve

agravado por la presencia de masas forestales posicionadas en zonas

es tratégicas de las ver t ientes donde se encuentra e l acuífero del mismo nombre,

par t icular izando para el caso de la is la de Tener ife, se observa que todas las

galer ías es tán embocadas hacia las ver t ientes y en superf ic ie de disponen todas

las masas forestales de la corona forestal .

En el caso de los recursos superf ic ia les presenta una importancia como

regulador de la escorrent ía y del mantenimiento del correcto es tado de las



captaciones superf ic iales como los tomaderos o presas, incluso balsas

ins taladas en los trazados de los barrancos, a l reducir e l transpor te de sól idos .

Por ú l t imo se ident if ica la función de la masa forestal como recargador de

los recursos hídr icos subterráneos en las is las occidentales ya que s in la

par t ic ipación de la l luvia horizontal y su captación por medio de es tas masas e l

balance hidrológico dar ía negat ivo y las galer ías ya se habr ían secado hace

bastante t iempo.

7. EL COSTE DEL AGUA EN UN MEDIO INSULAR

7.1 . El coste del agua producida en las is las occidentales Canarias.

En el coste del agua se ref leja todo el conjunto de procesos y recursos

necesar ios para captarla del medio natural , conducir la a las es taciones de

t ra tamiento , t ransformarla en agua potable , analizar su cal idad, d is tr ibuir la a la

casa del abonado, conducir e l agua ut i l izada a las p lantas depuradoras,

depurar la y devolver la a l medio natural en el mejor estado posible o bien

reut i l izar la. Los medios insulares en es te aspecto también presentan

s ingular idades con respecto a o tros s is temas.

Para es tablecer unos costes medios aproximados de la obtención del agua

mediante las infraestructuras brevemente es tudiadas en la presente

comunicación, dentro del marco de las is las occidentales, se han revisado la

documentación procedentes de las adminis traci ones públicas as í como el

es tudio de proyectos y explotaciones a lo largo de las cuatro is las occidentales

en el caso de la producción industr ia l del agua es tablecer un coste or ientat ivo,

es una tarea de dif íc i l e jecución , debido a que en es tos casos inf luye la

economía de escala en el sent ido de que cuanto más grandes sean las

ins talaciones menor será e l precio de obtención del m 3 .



Coste del recurso hídr ico Mínimo

€/m3

Máximo

€/m3

Medio

€/m3

Aguas subterráneas

ga ler ías -pozos 0,45 0 ,55 0 ,50

Aguas superf ic ia les( 2) 0,42 0 ,62 0 ,52

Aguas atmosfér icas 0,01 0 ,01 0 ,01

Desalac ión de aguas 0,57(3) 1 ,62 0 ,70

Desalac ión de aguas sa lobres( 4) 0,20 0 ,30 0 ,25

Depuración de aguas ( 5) 0,18 0 ,20 0 ,19

Reuti l i zac ión de aguas(apl icación de

terc iar io a depuración) 0,35 0 ,35 0 ,35

Figura 13; Cuadro resumen del coste de la producc ión del agua en func ión de la

infraestructura (Santamarta J , 2009)

8. CONCLUSIONES

La planif icación del agua en un terreno volcánico e insular debe tener en

cuenta las s iguientes s ingular idades y l imitaciones;

Lo pr imero en lo que hay que concluir es , que los factores naturales y e l

or igen volcánico de las is las condicionan to talmente la es tructura y

dis tr ibución de los recursos hídr icos de las mismas, los e lementos pr incipales

de es tos condicionantes son;

La exis tencia de diques volcánicos , que sobreelevan el acuífero y hacen

que el aprovechamiento hidrául ico, más ef ic iente, sea el real izado por

galer ías horizontales de captación de aguas.

Este modelo se ha caracter izado y se cumple, en otros s is temas insulares

volcánicos , como la región de la Macaronesia , las is las Galápagos (Ecuador) y

e l archipiélago de Hawaii (USA) .

2 Fuente Balten.

3 Consejo Insular de Aguas de Tenerife

4 Fuente Gobierno de Canarias, Dirección General de aguas. (hay que sumar captación)

5 Planta de 40.000 m3 / d



El otro factor natural condicionante es la edad de la is la, en el sent i do de

que las is las más jóvenes tendrán por lo general , mayor permeabil idad, lo que

implica mayor inf i l t ración y mayores recursos subterráneos, luego este factor ,

condiciona la p lanif icación hidrául ica, hacia una gest ión del recurso

subterráneo, mediante pozos y galer ías , aunque en es te caso puede aparecer la

contaminación volcánica de los acuíferos debido a la act iv idad volcánica de la

is la por su juventud, como se ha observado en la is la de El Hierro.

En la formación de las is las , pr incipalmente por e l buzamiento de las

coladas , se condiciona el movimiento hor izontal de las aguas subterráneas, ya

que es tas se van moviendo a través de las escor ias o f isuras de los diques , eso

inf luye en el sent ido de que en una zona de la is la, la p luviometr ía sea elevada ,

como por ejemplo las dorsales , pero que es te agua inf i l trada se desplace por

gravedad s iguiendo las v ías preferenciales que t razan las coladas hacia o tras

zonas de las is las , es te caso ha s ido observado en la is la de La Gomera. Los

almagres condicionar ían los movimientos del agua ver t icales creando zonas

impermeables.

La hidroquímica de aguas en Canar ias es tá muy inf luenciada por la

formación geológica que la cont iene, en es te caso se puede hacer una analogía

con las caracter ís t icas geotécnicas , las cuales podían var iar de una zona a o tra

cercana, debido a la anisotropí a y heterogeneidad del mater ia l , en el caso del

agua ocurre práct icamente lo mismo , e l agua captada de una galer ía con

respecto a la más cercana puede var iar notablemente en cant idad y cal i dad,

incluso puede haber una zon a de la captación , que se vea afectada por

contaminación volcánica debido a una gr ie ta con emanaciones de C0 2 , por lo

que;

No se puede es tablecer un patrón hidroquímico constante en zonas

determinadas de Tener ife , s i no qu e habrá que es tudiar caso por caso, la

hidroquímica de cada captación.

Los barrancos volcánicos, se pueden asemejar a las cuencas hidrográf icas

cont inentales y como vías de drenaje rápido de las l luvias acontecidas en las

is las , s i b ien en el caso insular , debido a las pendientes que son mayores que

en los casos cont inentales, los barrancos transpor tan mayor cant idad de sól idos

y a una mayor velocidad (del orden de 10 m/s) , lo que supone un problema de

suma importancia para la conservación de las infraestructuras y obras



superf ic ia les . Al igual que en un curso de un r ío cont inental , los barrancos,

aun no presentando un f lujo cont inuo de agua, presentan diferentes es tadios a

lo largo del t razado del mismo, suavizándose las pendientes a l l legar a la

costa, por e l lo hay una mayor presencia de acarreos en los tramos f inales ,

es tos pueden l legar a ser de más de 100 m , lo que supone un problema técnico

para la ejecución de otro t ipo de infraestructuras como puede ser la e jecución

de la c imentación de l as presas o la es tabi l idad de los pozos, para la captación

de los f lujos subálveos.

Las avenidas son los r iesgos más importantes que se pueden presentar en

los barrancos, debido al régimen torrencial de l luvias y a la ocupación de los

barrancos por edif i caciones o infraestructuras, reduciendo las secciones de

evacuación, pr incipalmente en las zonas más cercanas a la costa.

Las is las se pueden entender como s is temas hídricos insulares oceánicos

(SHIO), en base a las s ingular idades en la captación, producc ión y gest ión de

los recursos hídr icos , pr incipalmente, porque son s is temas ais lados , es to

just i f ica, la importancia que se ha dado en a presente tes is a la hora de

diferenciar es tos s is temas, con los cont inentales no solo a n ivel técnico s i no a

n ivel de legis lación, no puede apl icarse una legis lación, de un terreno

continental a un s is tema insular por que tendrá contradicciones y tendrá dif íc i l

apl icación en determinados casos , valga como ejemplo la que t iene que ver

con los ecosis temas lacustres de la Direct iva Marco del Agua, ya que en

general no exis te fauna piscícola en los pocos lagos e xis tentes en las is las

europeas , como es e l caso de Canar ias , Malta, Chipre , Azores o Madeira.

En general en las is las Canar ias en general los problemas en relación a la

gest ión del recurso hídr ico se pueden resumir en los s iguientes términos; una

agr icul tura centrada en cul t ivos muy consumidores de agua. La propiedad

pr ivada del agua, puede a pr ior i condicionar la e jecución de pol í t icas g lobales

del agua, s i b ien exis te un mercado del agua, exis te una competencia entre

productores del agua para suminis trar e l recurso, en este sent ido también exis te

una opacidad sobre la d is tr ibución de la propiedad del agua. Los pocos datos

exis tentes apuntan a una desigual en la d is tr ibución de su propiedad, es tando

la mayoría del agua en manos de unos pocos. Actualmente se es tá intentando

inventar iar e incluir contadores en todas las explotaciones , resul tando

actualmente casi imposible saber el caudal a lumbrado de aguas subterrán eas.



La pérdida en los transpor tes del recurso, son un las tre para e l balance de

consumos, de dif íc i l solución, son pérdidas de más del 50% ( incluso más) que

se asumen. Comparativamente con otros s is temas es tudiados hay que tener de

referencia a Israel con unas pérdidas máximas del 13%, teniendo en cuenta que

es te país es e l que más presupuesto dest ina a la ef ic iencia de conducciones.



9. REFERENCIAS Y BIBLIOGRAFÍA

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Bakeaz,2002,142 p.ISBN 84 -88949-49-9.

BALAIRON, L. ; Gestión de los recursos hídricos . Barcelona. Ediciones UPC.

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231.2000.

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Internacional sobre gest ión y t ra tamiento del agua. Córdoba, Argentina

ISBN9789871253449

SANTAMARTA CEREZAL JC, 2009; Volcanic hydrology and contr ibut ion to

water resources of the forest f rom fog and hor izontal ra in. “Forest

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SANTAMARTA CEREZAL JC. HERNADEZ C. 2008; La is la de El Hierro

(Archipiélago Canar io, España) ; solución a la in trusión marina futuro de la

gest ión hidrául ica de la is la. Los acuíferos costeros. Retos y soluciones.

Volumen I - ISBN 9788478407125 PAG 1085 -1095. Publicaciones del

Inst i tu to Geológico Minero de España

SANTAMARTA CEREZAL JC. 2009; La miner ía del agua en el archipiélago

canar io. De Re Metal l ica. Sociedad Española para la Defensa del



Patr imonio Geológico y Minero . De Re Metal l ica nº 12 pág. 1 -8 ISSN

15779033

SANTAMARTA CEREZAL JC. SEIJAS J. 2009; Fundamentos y tecnologías

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p lani f icación y gest ión de las obras y recursos hídricos subterráneos en

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La Laguna.2004.Inédi toTener ife.98 p .

VEZA, JM.; Introducción a la desalación de aguas . Ed. ; Univers idad de Las

Palmas de Gran Canar ia . Año 2002. Pág. 379. ISBN 84 -95792-98-2.

10. FIGURAS

Figura 1; Esquema de las s ingular idades de un SHIO, Sis tema Hídrico Insular

Oceánico (Santamarta J , 2009) _________________________________________ 437

Figura 2; Is las de la Macaronesia dentro del contexto del SHIOS (Santamarta J ,

2009) _____________________________________________________________ 438

Figura 3; Barranco en Fuer teventura. (Santamarta J , 2007) __________________ 441

Figura 4; La duplic idad de l íneas de transpor te del agua es una tónica habi tual

en las is las occidentales pr incipalmente en Tener ife (Santamarta J , 2009) ______ 443

Figura 5; Vis ta general de la galer ía de “Los Padrones “en la Is la de El Hierro.

(Santamarta J . 2 .005) ________________________________________________ 445

Figura 6; Formación geológica en colada volcánica y dique basál t ico

(Santamarta J . 2 .007) ________________________________________________ 446

Figura 7; Efecto de la l luvia hor izontal en la is la de Tener ife, Canar ias

(Santamarta J , 2010) _________________________________________________ 449

Figura 8 ; Cuadro resumen del coste de la producción del agua en función de la

infraestructura (Santamarta J , 2009) ____________________________________ 451


OBTENCIÓN DE INDICADORES DE MANEJO DEL AGUA DE RIEGO A

TRAVÉS DE SEMINARIOS CONTINUOS DE ASESORAMIENTO AL

REGANTE

SA L V AT I ERR A BE L LI D O , B.

Técnico Espec ia l i s ta T i tu lar , Ins t i tu to de Invest igación y Formación Agrar ia y

Pesquera ( IFAPA), Centro Chipiona, Cádiz (España) .

beni to . sa lva t ie r ra@juntadeandaluc ia .es

CA R RE R A MA RT Í N E Z , T.

Director Centro Los Palac ios , Ins t i tu to de Invest igación y Formación Agrar ia y

Pesquera ( IFAPA), Centro Los Palac ios Sev i l la (España).

tomas.ca rrera@juntadeandaluc ia .es

La agr icul tura como sector demandante mayori tar io de agua que es,

necesi ta además de obtener macroindicadores de consumos de agua, valorar e l

dest ino f inal de ese agua. El lo pasa por e l anál is is del buen uso del agua de

cada parcela y cada cul t ivo. Esto es uno de los re tos más importantes de los

Servicios de Asesoramiento al Regante . Desde es ta necesidad, e l Inst i tu to de

Invest igación y Formación Agrícola y Pesquera de Andalucía (IFAPA) en

España, ha desarrol lado una metod ología de seguimiento del manejo del agua

de los regantes. Con esta metodología se pers iguen dos objet ivos:

1 . Obtener información del uso del agua sin asesoramiento y con

asesoramiento para cada zona regable .

2 . Transfer ir conocimientos y técnicas para e l buen uso del agua en los

cul t ivos.

Con estos dos objet ivos se cubre uno de los dos componentes más

importante de la ef ic iencia de apl icación del agua de r iego, e l manejo. La otra

componente que inf luye igualmente es la uniformidad de apl icación de los

s is temas de r iego. Para su control es n ecesar io una campaña de evaluaciones de

s is temas de r iego previa y una es trategia específ ica de asesoramiento que

resuelva las def ic iencias de los s is temas de r iego en áreas regables concretas.

Para el lo se ha diseñado y evaluado el “Seminar io Continuo de Asesoramiento



S A L V A T I E R R A B E L L I D O , B . & C A R R E R A M A R T Í N E Z , T .


al Regante”. Es una act iv idad de transferencia que comporta var ias acciones:

acción de diagnóst ico, acción de formación, acción de seguimiento y control y

obtención de resul tados de manejo y de impacto del propio seminar io.

La metodología de transferencia ha s ido apl icada en dos campañas

agr ícolas de los cul t ivos más representat ivos de un mismo terr i tor io, los

regadíos del Bajo Guadalquivir . Como mater ia l medular del seminar io se ha

ut i l izado un cuaderno de campo de r iego, donde s imultáneame nte aportaba toda

la información necesaria , e l agr icul tor anotaba todos los datos de manejo y

poster iormente se obtenían es tos datos para e l anál is is de la información

anotada.

Para la pr imera campaña, los resul tados obtenidos son programaciones de

r iego avanzadas de 13 agr icul tores de 24 que in iciaron un seminar io y los

cul t ivos abordados son: Remolacha azucarera, cebolla, tomate para industr ia,

a lmendro y ol ivar . De éstos ha s ido anal izado detal ladamente el cul t ivo de la

remolacha azucarera por e l númer o de f incas programadas (12 f incas con

programaciones de r iego completas) . Los valores de los asis tentes a l seminario

obtuvieron los s iguientes resul tados: Producción media 86.987 Kg/ha de

remolacha t ipo con una dispers ión, e l 9%.y un consumo medio 4.573 m3/ha con

una dispersión 17 %. El indicador de product iv idad del agua de r iego medio

por ha es a l to , 19,02 Kg de remolacha por cada m 3 de agua ut i l izado, f rente a

los 13,99 de media obtenido de los agr icul tores inscr i tos y que no as is t ieron al

seminar io .

Para la segunda campaña además de los datos de mejora de product ividad

del agua del r iego, se recogieron indicadores de impacto de la act iv idad

t ransfer idora durante los dos años :

1 . La interprofesional de la remolacha azucarera edi tó un cuaderno de campo

para un asesoramiento de r iego por in iciat iva propia, s imilar a l u t i l izado en

los seminar ios.

2 . Los técnicos de las cooperat ivas implicadas empezaron a demandar

recomendaciones de r iego elaboradas por e l IFAPA en la tercera campaña.

Palabras clave: Indicador, manejo, r iego, seminario , continuo.

O B T E N C I Ó N D E I N D I C A D O R E S D E M A N E J O D E L A G U A D E R I E G O A T R A V É S D E S E M I N A R I O S

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POLÍTICAS TERRITORIALES Y TENDENCIAS EN LA … territoriales y... · RESUMEN La nomenclatura Acuífero Guaraní fue creada recientemente por investigadores de diversas universidades