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El Consejo de Relaciones Internacionales de

América Latina y el Caribe es una institución

independienteyplural,comprometidaconelafán

de entender la realidad contemporánea de la

región, para gestar desde allí una base de

pensamiento capaz de dar voz a esta parte del

mundo en el devenir de las relaciones

internacionalesdelsigloXXI.

Apartirde2012,bajoladeclaracióndeCiudadde

México, busca coordinar la experiencia de

personas que han desempeñado

responsabilidades importantes en Latinoamérica

con un grupo de académicos y expertos de

excelencia en el campo de las Relaciones

Internacionales. En sus reuniones periódicas, en

sus estudios y publicaciones concurren figuras

que conocen el manejo cotidiano de la política

exterior latinoamericana: ex presidentes,

responsables e investigadores de organizaciones

multilaterales,intelectualesdestacados,expertos

diplomáticos.

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PosUNGASS2016:AméricaLatinaylasperspectivasdelapolíticadedrogas

DocumentopreparadoporJuanCarlosGarzón-Vergara*paraelConsejodeRelacionesInternacionalesdeAméricaLatinayelCaribe(RIAL)

Enabrilde2016sellevóacaboenNewYorklaterceraSesiónEspecialdelaAsambleaGeneraldelasNacionesUnidasentornoalacuestióndelasdrogas(conocidatambiéncomoUNGASS2016).Lareuniónserealizócomorespuestaalllamadodeungrupodepaíseslatinoamericanos–Colombia,Guatemala yMéxico – a repensar y reorientar la política de drogas. ElmandatodadoalaONUyacordadoporlospaísesparaestasesiónfue“revisarelprogresologradohastaelmomento y analizar los logros y retos pendientes en el combate a las drogas”. Bajo estemarco,elSecretarioGeneraldeestaorganización,BanKi-mooninstóa lospaísesatener“undebateamplioyabiertoqueconsideraratodaslasopciones”.SibienlaSesiónEspecialnotrajoconsigograndessorpresasocambiosparadigmáticos,síhizoevidentequeelconsensoentornoalprohibicionismo–ensuversiónmásrepresivaydura–sehadebilitado.ElacuerdoalcanzadoporlospaísesenlaUNGASS2016,sobretemasgeneralesyamplios,incorporaunnuevolenguajequesealejadeladenominada“guerracontralasdrogas”;además,abrelapuertaalaflexibilidadparaformularyaplicarpolíticasdedrogasenelámbitonacional. Desde una perspectiva histórica y desde la orilla de América Latina, estos no soncambios menores y abren el camino para reformas progresivas. El desafío principal paratransitarporestasendaespasardeldebateyeldiscursoalaacciónyloscambiosconcretos.A través de este documento el Consejo de Relaciones Internacionales de América Latina y elCaribe (RIAL) se propone hacer un balance de la UNGASS 2016 desde la perspectiva de lospaísesde la región, identificando las leccionesquedejóesteprocesoybrindandounamiradahaciaelfuturo,conrecomendacionesconcretas.Eltextoqueustedestienenensusmanosestáorientadoalaacción,comounaapuestaalcambioylainnovaciónenlapolíticadedrogasdelospaísesdelaregión.

I. La política de drogas después de la UNGASS 2016 ¿Cuál es el balanceparaAméricaLatina?

La decisión de realizar laUNGASS en 2016 fue el resultado de la presión de un conjunto depaíseslatinoamericanosque,enoctubrede2012,hicieronunllamadoenlasNacionesUnidas,para revisar el enfoque de las políticas de drogas. La declaración elevada por Colombia,Guatemala yMéxico, señaló con preocupación la falta de resultados del enfoque actual, losaltos niveles de violencia asociados almercado de drogas ilícitas y la influencia negativa del

* Investigador de la Fundación Ideas para la Paz y Global Fellow del Woodrow Wilson Center enWashington D.C. El autor agradece los aportes, comentarios y sugerencias que en el plano personalhicieron a este documento Diego García-Sayán, Luiz Guilherme Mendes, Lisa Sánchez, Zara Snapp,Francisco Thoumi y Juan Gabriel Tokatlián. A su vez extiende este agradecimiento a losmiembros delConsejoAsesordelRIAL.

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crimen organizado. En este contexto, el Secretario General decidió convocar a la SesiónEspecialdedicadaalasdrogas.En el plano regional el debate oficial comenzó en la Cumbre de las Américas de 2012 enCartagena(Colombia),cuandolospresidentesdecidieronabrirladiscusiónsobrelapolíticadedrogas,encargándolealaOrganizacióndelosEstadosAmericanos(OEA)lapreparacióndeuninforme que sentara las bases del debate. Sin embargo, es importante resaltar que desdedécadasatrásorganizacionesdelasociedadcivil,académicosyexpertosveníancuestionandolaefectividaddelapolíticadedrogas,señalandosusconsecuenciasnegativasparalospaísesdelaregión.ApartirdelaCumbreenCartagenaycomopartedelprocesopreparatorioparalaUNGASS,eldebatesobrelapolíticadedrogasimpregnólosforosregionales.EnlaCELACyUNASUR,luegode intensas negociaciones, los países de América Latina llegaron a acuerdos sobre lo quedenominaronlos“nuevosenfoques”–DerechosHumanos,SaludPúblicayDesarrollo.Mientras que esto ocurría, Bolivia fue el primer país en denunciar la Convención, retirarse ypresentar una reserva que permite el uso de la hoja de coca y así regresar a la Convención.Uruguay por su parte decidió regular el mercado de lamarihuana para fines recreacionales,argumentando la primacía de los Derechos Humanos por encima de los compromisosvinculados a la fiscalización de drogas. Además, es relevante mencionar que los diálogosregionales informales, impulsados por organizaciones de la sociedad civil tuvieron un papelimportanteparaacercarlasposicionesdelospaíses.Conestetelóndefondo,laregiónparecíallegar a la UNGASS con un lenguaje renovado y acordado que se expresó en distintasdeclaracionesyresoluciones.Sinembargo,amedidaqueavanzóelprocesodepreparacióndelaUNGASSyladiscusiónsetrasladó a la Comisión de Estupefacientes en Viena (conocida como CND por sus siglas eninglés),lasdiferenciasentrelospaísesdeAméricaLatinayElCaribesehicieronmásevidentes.Los consensos logrados regionalmente perdieron fuerza en el escenario global, con vocesdiversas, que incluyeron desde las posturasmás reformistas hasta lasmás conservadoras. Elpapel de la región se desdibujó, perdiendo contundencia y capacidad de influencia. Laburocracia internacional tambiénhizosuparte,atrapadaen la inerciay la salvaguardadesuspropiosintereses.EnretrospectivaelpapeldeAméricaLatinayelCaribesepodríaresumirentresafirmaciones:Lasexpectativas frentea laUNGASS fuerondiversasyhubouna fuertedispersiónen lasposiciones. Enel procesodepreparaciónde laUNGASSprimaron lasposicionesparticularessobrelosconsensosregionales.Elabanicodeposturasdelospaísesfueamplio,pasandodesdelas más revisionistas hasta las más obstruccionistas, aunque en los momentos claves de lanegociaciónprimó lamoderación.En todocasohabríaquedecirqueelmargendemaniobrapara los países fue muy reducido. Hay que tener en cuenta que en la CND en Viena lasdecisiones se toman por consenso, por lo que cualquier intento de reforma puede serbloqueado por un número pequeño de países. Basta con que China o Rusia amenacen conabandonarlanegociaciónpara,deesemodo,bloquearunaresolución.

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Laregióntuvounbuencomienzoperounmodestofinal.AméricaLatinacomenzóelprocesocon un liderazgo visible, impulsadopor los consensos regionales. Sin embargo, en el caminonatural de construcción de acuerdos, la posiciones más desafiantes frente al RégimenInternacionalsefueronmoderandoyperdiendofuerza.Delosllamadosinicialesareformarlasconvenciones y el sistemaen su conjunto, se pasó a una posturamás sosegada que terminóratificando loscompromisosadquiridosenel2009cuandoseaprobóelPlandeAcciónsobreDrogasdeNacionesUnidas.Elintentoparareformarelsistemanologrólosapoyosnecesarios,aunque sembró las semillas para continuar el debate.A pesar de que el documento final fuemodesto–entérminosdecambiosconcretos–,dejólapuertaabiertaparalaexperimentaciónylamodernizacióndelapolíticadedrogas.Los países acordaron una partitura pero el coro no afinó. Las declaraciones regionales ysubregionalesnoguiaronnilospronunciamientos,niloscomportamientos,delamayoríadelospaísesenNacionesUnidas.AdicionalmenteelGrupodeAméricaLatinayelCaribeantelaONU–tambiénconocidocomoGRULAC–nosepudoponerdeacuerdo,conlafuerteresistenciadePerú y los países del ALBA (Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América) a lasposturasmásreformistas.Finalmente,lapartituraacordadaenlaOEA,laUNASURylaCELACnosesiguió.Laregióndesafinó,locualademásfueestimuladoporladiplomaciadelapuertatrasera,quetambiénseencargódeminarlosdébilesconsensos.

II. LosavancesenlaUNGASSylosasuntosquequedaronpendientes

La valoración sobre la UNGASS está fuertemente ligada a las expectativas de los actoresinvolucrados.Quienessefijaroncomometauncambiosignificativoounagrantransformación,seguramente afirmarán que la UNGASS fue una oportunidad perdida. Para aquellos queentiendenlareformacomounproceso,laSesiónEspecialesunpasoimportanteenunlargoypedregosocamino.Paraungruposignificativodepaísesqueapostóalamodernizaciónquedaunasensacióndefrustración.Aunque,porotrolado,tambiénsedebilitóelproverbialconsensoprohibicionistafavorecidoporlasposicionesmásconservadoras.Desde la perspectiva de la agenda de las reformas, es posible afirmar que se consiguieronalgunosavances,mientrasqueotros temasquedaronpendientes.Reconocer loalcanzadoenUNGASS debe ser la base para los debates que vienen. Identificar los asuntos sin resolverresultaesencialparadefinirlaestrategiaaseguir.¿CuálesfueronlosavancesenlaUNGASS?LaUNGASSsirvióparaabrirundebatealinteriordelospaíses.ElprocesopreparatoriodelaSesión Especial sirvió comomotivo y pretexto para abrir el debate en los países deAméricaLatina,rompiendoeltabúquerodeabaatodadiscusiónsobrelapolíticadedrogascentradaenelrevisionismo.Lasorganizacionesdelasociedadciviltuvieronunpapelclaveendinamizarladiscusiónentredistintosactores,connivelesdeaperturaaldiálogoquevariarondepaísapaís.El lenguaje de la política de drogas cambió.EnAméricaLatinayelCaribecadavezesmásdifícilencontrardiscursosdeapoyoala“guerracontralasdrogas”–aunqueestonoquieredecirqueesteenfoquehayaperdidovigencia.ElDocumentodeResultadosdelaUNGASSreflejaunapolíticamásbalanceadaeintegralqueincorporalaperspectivadeDerechosHumanos,laSalud

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PúblicayelDesarrollo.Esteesunavanceimportante,teniendoencuentaelhermetismoqueharodeadoalRégimendeFiscalizaciónylasinstitucionesquedeélhacenparte.LasAgenciasdelasNacionesUnidassesumaronaladiscusión.LaparticipacióndelaOficinadel Alto Comisionado para los Derechos Humanos, el Programa para el Desarrollo (PNUD),ONU-Sida, ONU-Mujeres y UNICEF contribuyeron a romper el aislamiento en el cual seencontrabaelRégimendeFiscalizaciónylaComisióndeEstupefacientesenViena.SusaportesayudaronaabrireldebateyaconectarloscompromisosadquiridospararesponderalproblemadelasdrogasconlasobligacionesdelosEstadosenelámbitodelosDerechosHumanosylosobjetivosdedesarrolloestablecidosenlaAgenda2030.EnlaUNGASSquedóexpuestolafaltadecoherenciadelSistema.SibienlasagenciasdelasNacionesUnidaspresentaronsusaportes, instandoexplícitamentealaeliminacióndelapenademuerte, ladespenalizacióndel consumoy la inclusióndemedidasde reduccióndedaños,estospuntosfueronpasadosporaltoenelDocumentodeResultados.Deestamanerasehizoevidente la tensión entre los preceptos contenidos en las Convenciones de Drogas y lasobligacionesde lospaísescon losDerechosHumanos.Aunqueestopodría servistocomounretroceso,enrealidadconstituyóunaoportunidadparahacervisiblelafaltadecoherenciadelsistema.AlrespectoesimportantemencionarquelaUNGASSnoasumiólatareadedotardecoherencia al Sistema de las Naciones Unidas a través de recomendaciones operativas paraasegurarlacomplementariedadycompatibilidadentrelasagenciasyloscompromisos.Se hizo evidente que para aplicar las Convenciones no es necesario violar los DDHH odeclarar una guerra.Apesardelasmúltiplesevidenciassobrelosefectosnocivosproducidospor la aplicación severa de las leyes de drogas, solo recientemente se comenzó a hablarabiertamentedeestaproblemática.TantolaOficinadelasNacionesUnidascontralasDrogasyelDelito (UNODCporsussiglasen inglés),como la JuntadeFiscalizacióndeEstupefacientes(JIFE) – dos pilares del Régimen Internacional de drogas –, hicieron explícito que lasConvenciones no exigen una “guerra contra las drogas” y tampoco se pueden usar paradefenderviolacionesdelosderechoshumanos,tratamientosobligatorios,olapenademuerte.El reconocimiento de la flexibilidad para interpretar las convenciones. ElDocumento deResultados de la UNGASS señala que las convenciones “…ofrecen a los Estados partessuficiente flexibilidad para formular y aplicar políticas nacionales en materia de drogas conarregloasusprioridadesynecesidades.”Esimportanteanotarquenohayconsensosobrequésignifica “suficiente flexibilidad”, una fórmula que podría ser usada dependiendo de lasinterpretaciones.¿Cuálesfueronlosasuntosquequedaronpendientes?Elreconocimientodelfracasoen lapolíticadedrogas.UnodelosobjetivosprincipalesdelaUNGASS 2016 era revisar el progreso logrado y la identificación de los retos pendientes. Apesardelaabundanteevidenciasobrelafaltaderesultadosdelenfoqueactual,elDocumentodeResultadoscarecedeunamirada crítica al respecto. Lejosde reconocer el nulo avanceenmateria de reducción de la producción y el consumo, los defensores del régimen actualpretendieron mostrar la “contención” del problema como un éxito. Las cifras de UNODCseñalanqueenlosúltimosañosnohahabidocambiossustancialesyqueestáaúnmuylejanala

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metadeunmundolibrededrogas.Bajoestemarco,esposibleafirmarquelapolíticadedrogashafracasadobajosuspropiostérminos.La despenalización del consumo, la reducción de daños y la moratoria de la pena demuerte.Apesardel acuerdoalcanzadoporungrupo significativodepaísesen tornoaestostemas, el vetoejercidopor algunasnacionespoderosas – entre las que se encuentraChina yRusia–acompañadopor laresistenciade lospaísesdeÁfricayAsia,obstruyósu inclusión.Elargumento de que el problema de las drogas constituye una amenaza a la seguridad de lassociedades,pasóporencimadelllamadoalrespetoygarantíadelosDerechosHumanos.Los llamados a la reforma se concentraron en el tema del consumo,mientras que hubopocomargendemaniobraparaplantearcambioseneltránsitoylaproducción.Elrégimende control de drogas ha sido aplicado de manera asimétrica. Mientras que los países másdesarrollados cuentan con una mayor tolerancia y flexibilidad para interpretar loscompromisos, en la periferia – donde se concentra el tránsito y la producción de cocaína yamapola – las convenciones han sido camisas de fuerza dado que establecen una talla únicaparatodos.EstasituaciónsevioreflejadaenlaUNGASSdondehubounmayorinterésenabrireldebateentornoa lasrespuestasalconsumo,mientrasquesehizopocoparaevitarqueloscostose impactosde lapolíticadedrogassigansiendotransferidosa lospaísesconmenorescapacidadesynivelesdedesarrollo.Los mercados regulados de marihuana no fueron parte de la negociación. Durante elproceso preparatorio de la UNGASS, Uruguay avanzó con la regulación del mercado delcannabis, al igual que cuatro estados de EE.UU y su capital, Washington DC, en abiertaviolacióndelasConvencionesdedrogas.Variospaísesensusintervencioneshicieronreferenciaa este tema, señalando las contradicciones emergentes en el Régimen de Fiscalización oresaltandolaimportanciadelaexperimentación.Noobstante,laregulacióndelcannabisnofuepartedelasnegociaciones.La discusión sobre el límite de los usos médicos y científicos. Uno de los objetivos delrégimen internacionaldenarcóticoses limitar laproducción,elcomercioyelusodedrogasapropósitosmédicos y científicos.Sin embargo,no se cuenta conuna claradelimitaciónde loqueestosignifica,porloquehayunvacíolegalquehacemuydifícildeterminarsiunapolíticaestáonodentrodelasconvenciones.Unadelasopcionesquehanseñaladoalgunosexpertos,esqueestácuestiónpudieraserlavíaparalaexperimentacióndediversasformasdecontrolymanejodelasdrogas.Eldebatesobrelosindicadoresylamanerademedireléxito.Laefectividaddelaspolíticasdedrogasestádirectamentevinculadaaladefinicióndesusobjetivosylamanerademedirlosavances.Lasmétricas relacionadasconelproceso (como lascapturas, las incautacioneso loscultivosdestruidos)hanocupadoel lugarcentral,porencimade los indicadoresderesultados(losimpactosquelasintervencionesdelosEstadostienenenlascomunidadesylaspersonas).Estaperspectivahagenerado incentivosperversosprivilegiando lasacciones represivasyunadesconexiónentreelrégimendedrogas,losDerechosHumanosyelDesarrollo,conresultadosquepuedensermuypositivosenelámbitodelaluchaantinarcóticosperoperjudicialesparalaseguridadyelbienestarde losciudadanos.Apesardequeestadiscusión fuepuestasobre lamesaporlasorganizacionesdelasociedadcivilyvariospaíses,quedócomounodelosasuntosnoresueltosdelaUNGASS.

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III. LasleccionesquedejalaUNGASS2016paraAméricaLatinayelCaribe

ElprocesodepreparacióndelaUNGASSyeldesarrollodelaSesiónEspecialdejaimportantesleccionesparalospaísesdelaregión.Laaperturadeldebate,ladefinicióndelostemasydelasestrategiasparaimpulsarlos,lainteracciónconelsistemainternacionalyregional,laformacióndecoaliciones,asícomolaemergenciadetensiones,arrojanvaliososexperienciasparaquienesseproponenencontraruncaminorealistayeficazparalareforma.Desde laperspectivade las relaciones internacionales, laUNGASS revela lasdificultadesqueenfrentalacooperaciónparahacerfrentealosnuevosdesafíos.Esclaroqueelproblemadelasdrogas ilegalesno sepuede resolver sinquedistintospaíses colaboren; sinembargo, llegaraacuerdosglobalesesverdaderamentedifícil–especialmenteenuntemacargadodemiedoyprejuicios.Bajoestascondiciones,esrelevantereconocerloslogrosalcanzadosenlaSesiónEspecialylasoportunidades que brinda a futuro. Para esto, es necesario preguntarnos: ¿Qué podemosaprender?¿Quéfuncionóbienyporqué?¿Quénoresultócomoseesperabaycuálesfueronlascausas? Y sobre todo ¿Qué podemos mejorar? A solo pocos meses de haberse realizado laUNGASS es difícil determinar su verdadero impacto. Las agencias de Naciones Unidas, lospaísesylasorganizacionesdelasociedadcivilaúnestánprocesandolasimplicacionesdeesteprocesoydecidiendosobrelasaccionesquetomarán.Con el objetivo de aportar a esta reflexión este documento propone diez lecciones, en unlistado no exhaustivo que pretende ser un punto de partida para la discusión. Seguramenteestosaprendizajesse iránenriqueciendoyvalidando-odescartando-atravésdeldebate.Laclaveestáenencontrarsolucionespotencialesparaatendercadaunodeestosasuntos.

1. Cambios concretos requierendepropuestas concretas.Eldiscursodereformadelapolítica de drogas careció de propuestas concretas y operativas. La iniciativa deinclusióndelos“nuevosenfoques”fuemuygeneralyquedólimitadaaunadeclaracióndeprincipios, sindientesni fuerza. Lo anterior, a pesar deque losEstados sehabíanpropuestoparalaUNGASSlaelaboracióndeundocumentoqueestuvieseorientadoala“adopcióndemedidas”aimplementarporpartedelospaíses.

2. Las reformas son lentas y progresivas. La UNGASS 2016mostró que los cambiostomarán tiempo y no obedecerán a una ruptura, sino a múltiples transiciones. Lareformade lapolíticadedrogasdebeserasumidacomounacarrerade largoaliento,cuyoavancenoserálinealniuniforme.Porlotanto,elprocesodemodernizacióndebeseracompañadoporunprocesodeplaneaciónqueconsigavictorias tempranas,peroquesepropongaunatransformaciónenellargoplazo.

3. Elcontextonacional importa.Lospaísessiempreseexpresanenclavedoméstica.

Los cambios de agenda política, la presión ejercida por los ciudadanos, los cicloselectorales y el inmediatismo que caracteriza la gestión gubernamental, afectan laposiciónde lospaísesenelámbito internacional.Bajoestaperspectiva,elmargendemaniobrade losgobiernosesestrechoy lagestióndesuscancilleríasyministeriosse

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rigeporelclima interno.Paraentender lasposicionesobstruccionistas,es importanteanalizarquéelementosdelapolíticanacionalimpidenofacilitanelcambio.

4. Impulsar la reforma requiere conectar lo que se dice afuera con lo que se haceadentro. Uno de los principales problemas de los países latinoamericanos queimpulsaron la reforma fue la brecha entre el discurso mantenido en los forosmultilaterales y los cambios reales al interior de los países. Si bien es cierto que laapertura del debate externo contribuyó a abrir espacios de discusión en el planointerno, la UNGASS 2016 demostró que los discursos y anuncios de cambio de lapolítica son insuficientes. Lamejor estrategia internacional es la que refleja y guardacoherenciaconlapolíticanacional.

5. Ladesconfianzaylastensionesentrepaísesexisteneinfluyenenlaconstrucciónde

losacuerdos.Lapolarizaciónpolítica,lasdesconfianzashistóricasylastensionesentrelos diferentes liderazgos tienen impactos en la construcción de los consensos. Lacompetenciaporelprotagonismoporpartedealgunospaíses,sumadaalaformaciónde coaliciones excluyentes – donde fueron convocados solo algunos países afines yexcluidosotros conposiciones contrarias - causódivisionese impactónegativamenteenlosespaciosdeinterlocución.Lamiradasimplistadepaíses“afines”y“contrarios”alareforma,escondelosmaticesyalejalaposibilidaddellegaraacuerdossobretemasconcretos,desdeunaposturapragmática.

6. Llegaraacuerdosregionalmentenosignificamovilizarglobalmente.Laexpectativa

deque los acuerdos alcanzados en el planohemisférico y subregional sirvieran comobase para la construcción del consenso en la ONU, chocó con la fragmentación ydispersión de los países latinoamericanos y caribeños. Organismos como la OEA yUNASURtuvieronunamodestaparticipaciónenelprocesode laUNGASS2016ysusresoluciones fueron mencionadas solo por algunos embajadores y mandatarios. Lospaíses que impulsaron la reforma invirtieron recursos y tiempo en la formación deacuerdos regionales, que hubieran podido dirigirse de manera más efectiva a laconstruccióndealianzasconpaísesenotraslatitudes.

7. El costo de construir consensos es debilitar los disensos.Ante la imposibilidadde

construirunnuevoconsensoquefavorecieralareforma,unadelasopcionesquesurgióenlaUNGASSparavisibilizareldebilitamientodelacuerdoglobal,fuequeungrupodepaíseshicieraevidentesudesacuerdo.EstaestrategiaexigíalograrlaformacióndeunacoaliciónsignificativaqueseopusieraaqueelresultadodelaSesiónEspecialfueseundocumento general, sin cambios significativos en la política de drogas. La dificultadparaavanzarenesta línea fuequeamedidaqueelgruposeampliaba, lospaísesqueteníanlasposicionesmásradicalestuvieronquemoderarsusposiciones,quesefuerondebilitando.

8. La sociedad civil es clave, pero su mención en los discursos no es suficiente. La

sociedad civil jugó un papel importante en el proceso de preparación de laUNGASS2016, con la generación de espacios de diálogo, el aporte de insumos y derecomendaciones.Sinembargo,másalláde lamenciónen losdiscursosporpartedevarios países, la participación de la sociedad civil en los espacios claves de discusiónquedo expuesta al vaivén de las decisiones burocráticas y los requisitos fijados para

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ingresar a los espacios de debate. Lo anterior derivó en un proceso que ha sidoseñalado por las organizaciones como poco transparente. Es importante mencionarademásquevariosde losaportesdelGrupodeTrabajode laSociedadCivilnofueronconsiderados,nidiscutidosenlosdebates.

9. Nohayquesubestimarelpoderdelosconservadores.Lospaísesqueseopusieronal

cambio fueron muy hábiles en ponerle trabas al debate y delimitar el ámbito de ladiscusión. De manera temprana cerraron filas a la reforma de las convenciones ydefinieronreglasdejuegoquefavorecieronquelostemasprincipalesseresolvieranenla CND en Viena. En América Latina, un conjunto importante de países, que habíanllegado a consensos regionales en torno a los “nuevos enfoques”, se plegaron a lasvisionesmásconservadorasenlaONU.FavorecidosporelhermetismodelRégimendeFiscalización, los países defensores del status-quo no tuvieron que hacer muchoesfuerzoparagenerarunacoaliciónanti-reforma.

10. Los hechos se terminan imponiendo sobre las convenciones. Los países que han

tomado la decisión de avanzar en la regulación delmercado del cannabis, para finesdistintosalmedicinalycientífico,lohanhechopasandoporaltolasconvenciones.EnlaUNGASS 2016 este tema no estuvo sobre la mesa y no hubo ningún tipo depronunciamientoencontradeestasreformas internas.Porelcontrario,elDocumentode Resultados ratifica el principio de soberanía e incorpora la flexibilidad en lainterpretacióndelostratados.Dadaestarealidad,mientrasquelaexperimentacióniráganando espacios, las diferencias con lo establecido en el Régimen Internacional seharánmásprofundasyevidentes.

IV. Unamiradahaciaelfuturo:loquevieneycómohacerlefrenteEl futuro del debate de la política de drogas es incierto y dependerá en buena medida delliderazgo de los países que lo han impulsado y la posibilidad real de avanzar en cambiosconcretos al interior de los Estados. En términos regionales es importantemencionar que laregiónllegóalaUNGASSenuncontextomuydistintoaldel2012–añoenelquesedioinicioaladiscusión.De la imagenpromisoriaqueacompañóelboomde lasmateriasprimas, lamayorestabilidadpolíticaenbuenapartedelospaísesylamejoraenlosindicadoreseconómicos,laregiónpasóaunclimaderecesión,conlospreciosdeloscommoditiesalabajaylacontraccióndelainversiónextranjera.Deotro lado,envariospaísessehadadouncambioen lasorientacionespolíticas,queha sido acompañadoennopocos casospor la polarización sociopolítica ymomentosdecrisis.Lastensionesentrepaísessehanhechomásnotorias,loquehaimpactadolacapacidadde llegar a consensos en el escenario internacional. Bajo estas condiciones, la reforma a lapolítica de drogas no aparece en los primeros lugares de la agenda. Esto se refleja en losorganismosregionalesysubregionalescomolaOEAylaUNASURqueseencuentrananteunadifícilcoyuntura,conagudosdisensos,eldebilitamientodesuscapacidadesyladisminucióndesus presupuestos. Dada esta realidad, será difícil avanzar en el desarrollo de los acuerdosalcanzadosy laposibilidadde impulsarunanuevaagendapara responderal problemade lasdrogas y el establecimiento de nuevas políticas. Por el contrario, en varios países se estándandoretrocesosenlasreformasyenlaregiónengeneralenelsentidodequeelejeprincipal

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paraladiscusiónentornoalasdrogasestádadoporlacuestióndelaseguridad.Existeungraveriesgodequelaguerracontra ladelincuenciaorganizadaseaelmotivodeunanuevacruzadaquecierreelpasoaldebatesobrenuevasalternativas.VienaconservaelcontroldelaagendadedrogasydelRégimenInternacionaldeFiscalizaciónde Drogas. A pesar de que el consenso alcanzado en UNGASS es frágil y está rodeado decontradicciones,seesperaquehayaun involucramientoprogresivode lasdemásAgenciasdelas Naciones Unidas, pero sin la definición de un mandato claro, no es mucho lo que éstaspuedenhacer–enuncontextode limitadascapacidades.Encuantoa laposibilidadde teneruna próxima UNGASS en 2019, por ahora es una opción que parece lejana e improbable -valoradacomopocoestratégicayoportunaporungruposignificativodepaíses.Paracontinuarconeldebateyavanzarconlasreformasesimportantepreguntarsequéhacerfrente a condiciones que parecen adversas. A continuación se señalan un conjunto derecomendacionesque,tomandoencuentalasleccionesaprendidas,proponenunahojaderutaparacontinuarconladiscusióndeunaformarealistaypragmática.

1. Concentrarseenpocostemas.Lospaísesyorganizacionesquepretendenimpulsarlareforma deberían enfocarse en pocos temas, con el objetivo de concentrar susesfuerzos y usar de manera eficiente sus capacidades. Uno de los problemas de laUNGASS 2016 fueron las “listas de mercado” que incluyeron múltiples tópicos sinmayoresnivelesdeprofundización.DentrodeesteámbitoparaAméricaLatinaresultaclave avanzar en la agenda de Derechos Humanos y de Desarrollo, identificandomecanismos, nuevos indicadores y reformas concretas que permitan dar un nuevorumboalapolíticadedrogas.Unasuntorelevanteesquelascoalicionesdelospaísesdeberíangirarentornoatemasconcretos (abolición de pena de muerte, reducción de daños, despenalización delconsumo). En el proceso de UNGASS 2016 ocurrió lo contrario: la necesidad deconstruircoalicionesdeterminó lostemas.El resultadofue laformacióndegrupossinagendasdefinidasyatravesadosportemasdispersos.

2. Ordenarprimerolacasa.Lospaísesdeberíantenerunaúnicavozyguardarcoherenciaen sus posiciones. Esto implica alinear las embajadas y misiones (especialmente enNueva York y Viena), así como articular el trabajo de las distintas instituciones yministerios. Se recomienda tener unequipoespecializadoen lasCancilleríasparadarseguimientoaestetema.Ademáscadapaísdeberíadefinir laEstrategiaInternacionalconobjetivosyaccionesquesirvancomoguíaparaelcaminoquehabráquerecorrerdeaquíal2019.

3. Identificarunnuevoderrotero.UNGASS2016contribuyóamovilizareldebatesobre

la política de drogas y a definir acciones en torno a un evento específico. Si bien laposibilidad de tener una nueva UNGASS en 2019 ha estado sobre la mesa, esteescenarioespocoprobableporloqueesnecesariotenerunPlanB.Unaopciónseríalarealizacióndeuna“ConferenciaInternacionalsobreelusoindebidoyeltráficoilícitodeDrogas”,similaralaorganizadaen1987.

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4. Definir e implementar nuevos indicadores. Un tema concreto para avanzar es ladefiniciónyaplicacióndenuevos indicadoresparamedir losavancesen lapolíticadedrogas, que incorporen la perspectiva de salud pública, los derechos humanos y eldesarrollo.Nohayqueperderdevistaque2019fueelplazoestablecidoparaconseguirlas metas definidas en el Plan de Acción, por lo que será importante avanzar en suevaluación. Un análisis multidimensional de sus resultados e impactos requeriráavanzar enmétricasque superen la visiónde la reducciónde laoferta y lademanda,incorporandolosObjetivosdeDesarrolloSostenible2030.

5. Prepararseparaelrelevodelosliderazgosenlaregión.Unaparteimportantedelos

jefesdeEstadoy funcionariosqueestuvieronen laUNGASS2016,noestaránpara lacitadel2019.Porestarazón,serequierequeel impulsode lareformanodependadegobiernos o voluntades específicas sino que logre instalarse en las agendas de losactorespolíticosysocialesrelevantes.Paragarantizarestacontinuidadsenecesitadeuna sociedadcivil activayde la sensibilizacióny capacitaciónde los funcionariosqueestaránacargodeestatemáticaenelnivelinternacional.

6. Aprovecharlaflexibilidadyautonomíaperonoconformarseconello.Laflexibilidad

abreunavaliosaoportunidadpara laexperimentacióny la implementacióndenuevasalternativas, pero no soluciona los problemas de incoherencia y fragmentación en elsistemainternacional–porelcontrario,puedeagravarlos.Porestarazón,esnecesarioseguir impulsando el debate sobre las reformas en el Régimen Internacional deFiscalización.

Una alternativa es continuar impulsando la conformación de un grupo consultivo deexpertos para mejorar el funcionamiento y la coherencia del sistema actual – unapropuesta realizada por algunos países que hasta ahora no ha tenido la suficienteresonancia. De otro lado, es importante que los Estados interesados en la reforma,formulenrecomendacionesconcretasquepuedanseradoptadasenelsenodelaONU–comopuedenser ladespenalizacióndelconsumo,laexclusióndelahojadecocadelasconvencionesolaabolicióndelapenademuerteparalosdelitosrelacionadoscondrogas,entreotras.

7. Dar la bienvenida a experiencias innovadoras. La reforma de la política de drogasrequierequesehaganvisibles lasexperiencias innovadorasquedenotanunprogreso.Lapuestaenmarchadealternativasligadasalaregulacióndelosmercadosdedrogas,lareduccióndedaños,laaplicacióndiferenciadadelasleyesdedrogas,ladisminuciónde la violencia y las estrategias de desarrollo, pueden arrojar valiosos aprendizajes yaportar nuevaevidencia.Unelemento clavees la evaluación y elmonitoreodeestasiniciativas,detalmaneraquesepuedanmedirsusimpactosrealessobrelaspersonasylascomunidades.Lospaísesdebendarcabidaainnovacionesresponsables,enelmarcode un sistema internacional basado en países soberanos, que pueden colaborar yavanzarcolectivamente.

8. Volcarlamiradaalonacionalylocal.Elámbitonacionalyespecialmenteellocal(los

estados, municipios y ciudades) son los más adecuados para la innovación y eldesarrollo de nuevos enfoques, que respondan a las necesidades específicas de cadaterritorio. Resulta clave involucrar a los gobernadores y alcaldes en la reforma a la

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políticadedrogas,fomentandounaagendadecambioquepermitadarrespuestasalasproblemáticasmás próximas al ciudadano como lo son el aumento del consumo y lainseguridadligadaalaemergenciadelosmercadoslocales.Serequierenderespuestasconcretasqueincorporenunaperspectivaintegral,conintervencionesdesdeelámbitosocialydesaludpública.

9. Explorarlaposibilidaddeacuerdosentrepaíses.Unadelasopcionesquenorequiere

ningúncambioenlasconvenciones,sonlosacuerdosentrepaísesafines.Deacuerdoala Convención de Viena sobre el derecho de los Tratados de 1969, dos omás partespodráncelebrarunacuerdoque tengaporobjetomodificarel tratadoúnicamenteensusrelacionesmutuas.Segúnalgunosexpertos,estopermitiríaporejemploaavanzaren la legalizaciónde la exportaciónbolivianadehojas de coca al norte argentino.Sepodría explorar el establecimiento de unmercado común para la hoja de coca en lacomunidad Andina. Además, se podrían considerar programas compartidosbinacionales o multinacionales de políticas de reducción de daños en el área de lademanda, así como avanzar en la socialización de las experiencias que se vienendesarrollandoenmateriadelaregulacióndelamarihuana.

10. Establecer unmecanismode seguimiento e implementaciónde lo acordadoen la

UNGASS 2016 y prepararse para el 2019.EsunaprioridaddefinirunmecanismodeseguimientodelosacordadoenlaUNGASS2016yarticularsuscontenidosconelPlandeAcciónsobreDrogasdeNacionesUnidas.Lospaísesdebenprepararseparael2019,atravésdedosprocesoparalelos:a)LaevaluacióndelosresultadoseimpactosquehatenidoselPlandeAcciónacordadoen2009,b)LaposiblepreparacióndeunaNuevaDeclaraciónPolítica2020-2030enNacionesUnidas.Laprimeratareadeberíasentarlasbasespara lasegunda, identificandolasáreasen lascualessonnecesarios losajustes.Es claveque lospaíses interesadosen la reformade la políticadedrogas influyanenNaciones Unidas para que la evaluación del Plan del 2009 y la posible definición delnuevoPlanserealicendemaneratransparenteeincluyente.

Para lograruncambiorealen lapolíticadedrogasesnecesarioque lospaísesde laregión, lasociedadcivilylosdistintosactoresqueparticipanenelprocesocomiencenaprepararseparael2019.Comomuestraestedocumento,paraavanzarefectivamenteenelcaminodelareformase requiere aprender de las lecciones del pasado, actuar en el presente adoptandomedidasconcretasynodejarsecogerventajadelfuturo,abriendopasoalainnovación.ElmensajeprincipalquepretendedejaresteinformeesqueSÍesposiblecambiarlapolíticadedrogas. Para esto hay que pasar del discurso a la práctica, asumiendo la responsabilidadhistórica de orientar las decisiones de los Estados al bienestar de los ciudadanos y suscomunidades.Laregiónnecesitademenosretóricaymásacción.

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