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N˚ 36

Juan Carlos NavarroAgosto 2006

(*) Este documento fue originalmente publicado como el Capítulo 10 de La Política de las Políticas Públicas. Progresoeconómico y social en América Latina (IPES). Informe 2006. Banco Interamericano de Desarrollo. El libro se puede adquiriren http://shop.iadb.org/iadbookstore. El PREAL agradece la autorización del Banco Interamericano de Desarrollo parareproducir este capítulo en la Serie PREAL Documentos.

Las opiniones vertidas en este trabajo son responsabilidad del autor y no comprometen a PREAL ni a las instituciones que lopatrocinan.

Dos Clases de PolíticasEducativas. La Política de

las Políticas Públicas(*)

Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el CaribePartnership for Educational Revitalization in the Americas

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LA POLÍTICA EDUCATIVA NO ES DE UNA SOLA CLASE, SINODE DOS CLASES: LA DE EXPANSIÓN Y AUMENTO DE LASTASAS DE MATRÍCULA, Y LA QUE PROCURA MEJORAR LACALIDAD Y LA EFICIENCIA 5

CARACTERÍSTICAS DISTINTIVAS DE LA FORMULACIÓNDE LA POLÍTICA EDUCATIVA: MODELO GENERAL 5

LA POLÍTICA EDUCATIVA Y EL PROCESO DE FORMULACIÓNDE POLÍTICA (PFP) GENERAL: ALGUNOS EJEMPLOS 11

México: descentralización 11

México: incentivos y evaluaciones docentes 12

Argentina: descentralización 14

Argentina: incentivos docentes solo de nombre 15

Brasil: estrategia para arreglar la descentralización 17

Chile: ¿excepción a la regla? La creación de incentivos docentes 19

CONCLUSIÓN: LA DINÁMICA CONJUNTA DE LOS PROCESO DEFORMULACIÓN DE POLÍTICA (PFP) EN LAS ESFERAS NACIONALY EDUCATIVA 22

ÍNDICE

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LA POLÍTICA EDUCATIVA NO ES DE UNASOLA CLASE, SINO DE DOS CLASES: LA DEEXPANSIÓN Y AUMENTO DE LAS TASAS DEMATRÍCULA, Y LA QUE PROCURA MEJORARLA CALIDAD Y LA EFICIENCIA

La educación es un ámbito que ha sido objetode una intensa reforma en América Latina en losúltimos 15 años. Todos los países de la regiónhan introducido cambios significativos a sus sis-temas educativos. Paradójicamente, toda estaactividad ha coincidido con una percepción ge-neralizada de que en la práctica es muy difícillograr el cambio educacional y que algunos ele-mentos fundamentales casi no han cambiado.¿Por qué?

De un análisis minucioso se desprende que seestán aplicando dos clases de políticas educati-vas. La primera engloba un conjunto de políticasbásicas para mejorar la calidad y eficiencia, queson muy rígidas y resisten todo cambio funda-mental. La segunda abarca un conjunto de polí-ticas periféricas, relacionadas con la expansióny crecimiento de la matrícula, que son suma-mente adaptables y hasta volátiles, y son objetode modificaciones regulares, quizás con dema-siada frecuencia.

Para entender por qué el cambio es difícil hayque comprender a los actores principales, suspreferencias y horizontes temporales, cómo sealinean sus intereses y, por ende, las posibilida-des de conflicto o cooperación, así como los en-tornos en que se formula la política. Asimismo,exige comprender los elementos distintivos delproceso de formulación de políticas (PFP) en elsector educativo, y cómo ese PFP sectorial inte-ractúa con el PFP general en los países.

A continuación se analizan seis ejemplos de laformulación de la política educativa en cuatropaíses: Argentina, Brasil, Chile y México. Unade las políticas examinadas es de tipo básicoporque toca la esencia misma de la economíapolítica de la educación: el establecimiento deincentivos y evaluaciones docentes. La otra, ladescentralización, es también bastante generali-zada en la región pero es de carácter más peri-férico.

El análisis ayuda a explicar por qué no todos loscambios en el ámbito de la educación son políti-camente factibles, y al mismo tiempo demuestraque hay cambios que vale la pena efectuar. Aligual que cualquier otro sector, pero quizás más,esas modificaciones deben sustentarse en unPFP general que sea sólido.

CARACTERÍSTICAS DISTINTIVASDE LA FORMULACIÓN DE LA POLÍTICAEDUCATIVA: MODELO GENERAL

A escala mundial los proveedores del sectoreducativo (los maestros) suelen estar bien orga-nizados y muy enterados de las decisiones depolítica que los puedan afectar. En cambio, losbeneficiarios –los alumnos o, más precisamen-te, sus familias– están muy dispersos, suelen noestar organizados, y reciben muy poca informa-ción acerca de lo que sucede en las escuelas.Estas asimetrías en la organización y la informa-ción son el punto de partida para la mayoría delas características distintivas de la formulaciónde la política educativa. En caso de una acciónestatal, aunque se trate de la asignación presu-puestaria más rutinaria o la aplicación de unanorma –mucho menos de una reforma de políti-

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ca– los grupos de interés que representan alprofesorado no enfrentan prácticamente ningunaoposición a sus puntos de vista o designios.

La economía política de la educación reúneotras características importantes:

• No se rige por un principio organizativo glo-bal. La educación carece de una definiciónbásica que, una vez formulada, confiera co-herencia al conjunto del sistema. En eso di-fiere de ámbitos de política como la seguri-dad social, por ejemplo, donde existe elconcepto de financiamiento mediante el sis-tema de reparto. Pueden modificarse par-cialmente características particulares de laprovisión de educación sin realinear el con-junto de la política educativa. Con frecuen-cia, los cambios y las reformas de políticase van acumulando en capas, una encimade la otra.

• Los problemas de contratación son graves ygeneralizados. La actividad docente es su-mamente difícil de observar, incluso paralos docentes de nivel superior, los directo-res o los supervisores de escuelas. El des-empeño escolar difícilmente puede ser obje-to de un seguimiento por las autoridadeseducativas o los padres. Debido a la enor-me magnitud de los sistemas escolares pú-blicos –que engloban miles de escuelas,cientos de miles de maestros y millones deestudiantes– la coordinación es una tareasumamente ardua. En consecuencia, la nor-ma es que los incentivos sean mínimos por-que establecer una correspondencia entreel esfuerzo de las personas y su contribu-ción al producto final es casi imposible. Este“producto” del proceso educativo tampocoes fácil de cuantificar. Es solo a mediano ylargo plazo, a medida que los estudiantesempiecen a ingresar a la fuerza laboral, quelos productos se vuelven verdaderamentevisibles y cuantificables1.

• La implementación de la política educativaes una tarea compleja. Generalmente exigeque participen numerosos actores –docen-tes, directores, estudiantes, supervisores,burocracias centrales y subnacionales y pa-dres– o, como mínimo, que no se oponganactivamente. Contar con datos específicossobre plazos y localidades es muy importan-te para el funcionamiento del sistema. Con-cretamente, determinar si una decisión cen-tralizada se está llevando a la práctica enuna determinada localidad es una tarea degran envergadura.

La combinación de estas características distinti-vas tiene una repercusión política importante.Los sistemas educativos corren constantementeel riesgo de quedar cautivos de los proveedoresen lo que respecta a puestos docentes y admi-nistrativos, control de decisiones y de procesosclave de organismos educacionales, nombra-mientos, medidas disciplinarias, distribución deincentivos y alicientes, capacitación, administra-ción y sistemas de gestión del personal.

Una serie de fuerzas compensatorias permiten alos sistemas educativos evitar o reducir estapropensión a quedar cautivos. Dos de estasfuerzas son clave. La primera es un Estado sóli-do que cuente con una administración públicaeficaz que se rige por mecanismos acertados derendición de cuentas. El segundo es una culturaprofesional firmemente arraigada, que compro-meta al profesorado y otros partícipes importan-tes con valores de conducta, estándares altosde idoneidad docente y una orientación al inte-rés público.

En América Latina, estas dos fuerzas compen-satorias tienden a ser deficientes. Los sindica-tos suelen tener una considerable capacidadde resistencia, en tanto que los gobiernos tien-den a caracterizarse por horizontes temporalesmuy cortos. Por otra parte no existe un númeroimportante de asociaciones de funcionarios pú-blicos con capacidad para orientar o mantenerlas políticas a largo plazo. El sindicato de do-1 Navarro (2002).

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centes es con frecuencia la entidad laboral másgrande del país, y posee y ejerce el derecho ahuelga, lo cual puede afectar a la estabilidadpolítica de la nación. Debido a un historial deconflictos, los gobiernos tienen menor capaci-dad para comprometerse a respetar los acuer-dos intertemporales con los sindicatos; en algu-nos casos, porque el gobierno en funciones nopuede atarle las manos a gobiernos futuros y,en otros, porque no se respetaron acuerdos la-borales preexistentes2.

Esta incapacidad del Estado para celebraracuerdos intertemporales tiende a redundar ensistemas educativos que dependen en formaextrema de reglas rígidas y definiciones institu-cionales intocables que no pueden negociarse,independientemente de que cambie por com-pleto el entorno económico del sistema educa-tivo. Entre estas reglas y definiciones se desta-can las que en este capítulo se denominanpolíticas básicas de un sistema educativo enAmérica Latina:

• La participación pública/privada en el mer-cado.

• La educación pública gratuita en todos losniveles.

• La absoluta estabilidad en el empleo y lasreglas sobre contratación, ascensos y jubi-lación docente que son prácticamente impo-sibles de modificar.

• La continuidad del alcance nacional y, porende, el poder de negociación de los sindi-catos docentes.

En la última década y media no se registraroncambios sustanciales a estas políticas básicas3.Los vaivenes de la coyuntura económica tampo-co las afecta, como lo demuestra, por ejemplo,la masa salarial del profesorado, que permane-ció invariable, e incluso aumentó, en períodosde ajuste económico cuando el empleo del sec-tor público estaba en contracción y los otros sa-larios del sector se reducían a niveles sin prece-dentes. Como se analiza a continuación, losprocesos de descentralización solo han afecta-do el sólido poder de negociación unificado delos sindicatos nacionales por períodos breves.

A diferencia de esta rigidez de las políticas bási-cas, la posición relativamente débil del Estado–acentuada con cambios de gobiernos e inclusode líderes dentro una misma gestión– da lugar auna gran volatilidad en las políticas periféricas.Estas políticas abarcan ámbitos como la capaci-tación de maestros; el diseño, elaboración y dis-tribución de libros de texto y material didáctico;los programas de estudio; la integración de tec-nología en el aprendizaje, y toda una serie deinnovaciones educativas. Aquí se observa la fal-ta de un principio organizativo porque a un go-bierno entrante le resulta relativamente fácilcrear programas que se aparten por completode las directrices de política establecidas o quelas modifiquen sin que se produzca una pérdidade coherencia ostensible o insostenible.

Asimismo, los maestros no tienen una culturaprofesional firmemente arraigada y ampliamentecompartida. Algunos han recibido una formacióndeficiente de institutos pedagógicos de dudosacalidad y han ingresado a la profesión medianteprácticas basadas en todo tipo de criterios noprofesionales (ya sea recurriendo a influenciaspolíticas o a la corrupción, en que los puestosde trabajo se adquieren de funcionarios sindica-

2 De hecho, con frecuencia los conflictos generalizados son tan-to el resultado del desmesurado poder de los sindicatos comoconsecuencia directa de la falta de pago de salarios por partedel Estado y del incumplimiento de obligaciones conexas a sudebido tiempo. Los sindicatos se declaran en huelga y consi-guen concesiones porque pueden hacerlo. El Estado prometelo que no puede cumplir; cuando fracasa, estalla un nuevoconflicto.

3 La excepción que confirma la regla es Chile, que se analiza másadelante en el capítulo. En el marco presentado tampoco sesupone que hay cambios significativos en el PFP. Algunas deestas políticas básicas se alteran cuando se producen cambiosde régimen radicales o se dan circunstancias sumamente nodemocráticas.

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les u otras autoridades). Por otra parte, la admi-nistración de los docentes está a cargo de unaburocracia que no tiene la formación necesariapara administrar el sistema educativo.

Por lo tanto, ante la típica ausencia de otrosgrupos significativos que hagan oposición a lossindicatos, estos ejercerán un papel dominanteen la educación en América Latina, a tal puntoque puede afirmarse que son el único protago-nista en el proceso de formulación de la políticaeducativa de la región con un poder de veto in-cuestionable.

Antes de continuar cabría preguntar si existemargen para algún grado de cooperación. El pa-norama presentado hasta ahora puede parecerdemasiado sombrío. No obstante, la literaturareciente sobre la reforma educacional ofreceuna visión más matizada, alentadora. Aunquelas reformas de los años noventa tenían princi-palmente por objetivo mejorar la calidad y la efi-ciencia, varios estudios señalan que gran partede lo que ha estado sucediendo se encaminó aincrementar la capacidad, por ejemplo, median-te la construcción de escuelas, la instalación demuebles y equipo, la capacitación docente,etc.4. De esa generalización, se desprende quela política educativa no es de una sino de dosclases: la de expansión y aumento de las tasasde matrícula, y la que procura mejorar la calidady la eficiencia.

Cuando se trata de incrementar la tasa de matrí-cula, las partes están casi siempre de acuerdo.Los padres y los niños quieren más educación.Los docentes y los sindicatos ven en el aumentode la tasa de matrícula más posibilidades deempleo, y las autoridades, tanto en el PoderEjecutivo como en el Legislativo, tienden a apo-yar políticas que les permitan entregar a los gru-pos que representan resultados muy concretos:una mayor escolarización, la construcción denuevas escuelas, etc. Los organismos de crédi-

to internacionales también apoyan las reformasde este tipo porque ampliar la capacidad implicarealizar grandes inversiones, que reportan pro-ductos tangibles y cuya implementación no escomplicada. Este tipo de política educativa y dereforma de la enseñaza fue la norma en losaños sesenta, setenta y ochenta en la mayoríade los países. Sigue siendo generalizada y sig-nificativa en todos los países. Al respecto, hansuscitado considerable interés las políticas deexpansión basadas, no en la oferta, sino en lasubvención de la demanda en el marco de pro-gramas de transferencias en efectivo que estándifundiéndose con rapidez, como el Programade Educación, Salud y Alimentación (Progresa/Oportunidades), en México, y Bolsa Escola, enBrasil, que proporcionan prestaciones a las fa-milias con la condición de que los hijos vayan ala escuela.

No obstante, las medidas de expansión son in-suficientes cuando el objetivo es mejorar la cali-dad de la educación o fomentar un uso más efi-ciente de los recursos. En los años noventa, esosuscitó impaciencia en las elites modernizado-ras, preocupadas por las perspectivas de desa-rrollo de los países latinoamericanos. Al em-prender vastas reformas económicas einstitucionales, muchos gobiernos estimaronque, dadas las presiones competitivas de Asiaoriginadas por la creciente globalización de laeconomía mundial, era necesario actuar decidi-damente, no solo para ampliar el acceso sinotambién para llevar a cabo reformas que mejo-rarían la calidad del sistema educativo.

La cooperación no se logra tan fácilmente eneste tipo de política educativa. Con frecuenciaejercer influencia en la calidad y la eficacia deun sistema de enseñanza significa iniciar gestio-nes que implican una reorganización sustancialde la labor de los docentes, creando incentivos,sistemas de supervisión y mejorando la rendi-ción de cuentas a través de la descentralizacióno la intensa participación de los padres. Inclusocorregir las injusticias mediante expansiones ge-neralizadas de la matrícula, por ejemplo, aten-4 Kaufman y Nelson (2004), y Grindle (2004a).

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diendo a las necesidades de las poblaciones ex-cluidas (de extrema pobreza o poblaciones indí-genas), puede engendrar conflictos cuando re-quiere decisiones redistributivas. Sucede lomismo en reformas del financiamiento que tie-nen por objetivo distribuir el gasto educativo enforma más justa, generalmente reduciendo losrecursos de grupos o jurisdicciones que goza-ban de una situación privilegiada.

Simplificando un poco, podría sostenerse queen la principal escena política de América Latinade los últimos 15 años han intervenido dos acto-res: los sindicatos y el Ejecutivo. Los sindicatosejercen una función dominante, y con frecuenciase han sentido amenazados por las reformasque fueron la norma en este período, no solopor el efecto que ello tiene sobre el interés desus miembros, sino también para su viabilidad ypoder como organismo. En este estudio se iden-tifica al otro protagonista como el Poder Ejecuti-vo por una serie de razones. Primero, las refor-mas siempre han sido gestadas por grupos detecnócratas interesados en la modernización,procedentes de ministerios clave como el Minis-terio de Educación o el de planificación. Confrecuencia, han emprendido estas labores con elrespaldo e incluso la activa participación delpresidente. Segundo, ninguna otra rama de go-bierno ha ejercido un papel de liderazgo. El Po-der Legislativo ha desempeñado una función porlo general secundaria, y el Poder Judicial hapermanecido casi invisible, a diferencia de ladestacada función de los tribunales en EstadosUnidos, por ejemplo.

El surgimiento de Ejecutivos dinámicos que hansabido actuar en forma decidida parece indicarque la descripción de la formulación de la políti-ca educativa entre un sindicato fuerte y un Esta-do débil posiblemente tenga que redefinirsepara tener en cuenta casos en que las autorida-des educativas declaran que la política educati-va es prioritaria, por una serie de razones rela-cionadas con el crecimiento y la equidad, yactúan mucho más enérgicamente que lo habi-tual, con apoyo presidencial o tecnocrático.

Los únicos otros actores de peso que podríantener la relevancia de los sindicatos y el Ejecu-tivo son los gobiernos subnacionales (véase elcuadro 10.1). Estos actores adquirieron consi-derable influencia a medida que fue intentándo-se la descentralización educativa. Aunque suinfluencia se hizo extensiva a muchos ámbitosde la política educativa –la estructura del siste-ma educativo formal, los programas de estu-dio, y la creación de innovaciones y reformasespecíficas de la región que más adelante ten-drían una difusión nacional– adquirieron poderde veto cuando se quería determinar si se es-taban efectivamente traspasando ciertas atri-buciones de educación a los niveles subnacio-nales. Al respecto, otros actores –empresas,medios de comunicación y las familias– hanejercido, en el mejor de los casos, solo unafunción de respaldo.

CUADRO 10.1

PFP DE EDUCACIÓN:ACTORES CON PODER DE VETO, PAÍSES

SELECCIONADOS, AÑOS NOVENTA

Países Sindicatos Ejecutivo Subnacional

Argentina x x x

Bolivia x x n.c.

Brasil x x x

Chile x x n.c.

Colombia x x x

Ecuador x x n.c.

México x x x

Nicaragua x x n.c.

Uruguay x x n.c.

Venezuela x x x

n.c. No corresponde.Fuente: Elaboración propia.

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Para resumir, la formulación de la política edu-cativa en América Latina está desproporionada-mente sesgada hacia políticas centradas en laexpansión y el acceso, en lugar de la calidad yla eficiencia. Este sesgo significa que, en la ma-yoría de los casos, las políticas tienen por obje-tivo fomentar la expansión, lo cual implica queuna proporción considerable de la labor de for-mulación se desarrolla en forma cooperativa yaque están alineadas las preferencias de los ac-tores principales.

Esta realidad tiende a generar presiones paraque se aborden cuestiones relacionadas con lacalidad y la eficiencia, sobre todo a medida quegrupos de la elite política, económica e intelec-tual se dan cuenta que una mera expansión nose traduce en un sistema educativo de calidad,ni mejora la asignación de recursos ni beneficiaa los que quedan marginados después de unaexpansión a gran escala. En general, las medi-das para mejorar la calidad y eficiencia son pre-conizadas por un Ejecutivo elegido con un man-dato para emprender una reforma educacional.Los intereses no se alinean en este tipo de re-formas (véase el recuadro 10.1). Surgen conflic-tos, principalmente entre el sindicato y el Ejecu-tivo. Los actores subnacionales por su parteintervienen en todos los casos en que estén enjuego asuntos de descentralización. Además:

RECUADRO 10.1

LAS PREFERENCIAS DE LOS ACTORESPRINCIPALES EN EL PROCESO DE FOR-MULACIÓN DE LA POLÍTICA EDUCATIVA

Los tres actores que ejercen el poder deveto en la formulación de la política edu-cativa tienen preferencias complejas. Acontinuación se presentan estas preferen-cias según su orden de intensidad aproxi-mada (lo cual significa, por ejemplo, quesi un sindicato debe elegir entre máspuestos de trabajo y la seguridad del em-pleo para los docentes ya empleados,tiende a preferir la segunda opción).

El Ejecutivo: Mejorar la educación comoparte de un programa de trabajo más am-plio de modernización y desarrollo, mante-ner la estabilidad política global, utilizar lamasa salarial en educación como caucepara la influencia política, la obtención devotos y el control presupuestario. Horizon-te a corto plazo. Ejercen un papel lasideologías de modernización y eficiencia.

Sindicatos: Seguridad en el empleo,creación de puestos docentes, control delos nombramientos y del funcionamientodel sistema educativo (cautivo), manteni-miento del poder de negociación a escalanacional, mejores salarios. Horizonte alargo plazo. Suele caracterizarse por ideo-logías laboristas y de izquierda.

Actores subnacionales: Creación y/o ex-pansión de oportunidades para la influen-cia política, obtención de votos, evitarmandatos no financiados o límites sobreel gasto discrecional, mejoras de la eco-nomía local en el contexto de una compe-tencia interjurisdiccional.

• Es muy difícil llegar a acuerdos intertempora-les (debido principalmente a la falta de capa-cidad del Ejecutivo para comprometerse).

• La falta de mecanismos de control eficacesdificulta el seguimiento de cualquier acuer-do (ya que otros actores, como los PoderesJudicial y Legislativo y la opinión públicatienden a tener muy poco poder).

• Los actores principales tienden a diferenciar-se por ideologías radicalmente opuestas.

Dada esta dinámica, las otras principales carac-terísticas de la política educativa son las si-guientes:

• Rigideces cuando se producen shocks eco-nómicos, particularmente extremos en elcaso de las políticas básicas.

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• Falta de estabilidad de las políticas atribui-ble a cambios políticos a corto plazo (elec-ciones que transforman el paisaje político,crisis de gabinete), sobre todo en el caso delas políticas que no son las básicas.

• Tendencia a dejar que muchas decisionesse adopten en la etapa de implementación,dado que participan tantos burócratas, es-cuelas, maestros y familias.

En vista de la naturaleza de los actores y de laarena política en la que intervienen, la falta decooperación, y los conflictos abiertos se limitana unos pocos ámbitos. En el escenario más co-mún, el Ejecutivo y el sindicato celebran nego-ciaciones privadas y directas, las cuales se des-criben en este estudio como negociaciones quese realizan “a puerta cerrada”. Este escenariose caracteriza por la falta de rendición de cuen-tas y la exclusión de todos los demás interesa-dos. En entornos descentralizados, los actoresdel poder subnacional pueden pasar por la puer-ta cerrada. Más exactamente, la coordinaciónentre los niveles de gobierno puede transformar-se en el principal ámbito de conflicto.

No es de sorprender que en estas situacionescon frecuencia no se logran contener los conflic-tos. El conflicto termina en “la calle” con distintosgrados de intensidad, desde simples huelgas aeventos que perturban el orden civil y político.Por último, dada la importancia de la implementa-ción en la política educativa, surge una “burocra-cia callejera” que se transforma en la cuarta es-cena clave en que los conflictos se ventilan. Nosreferimos a las legiones de docentes, directoresde escuela y supervisores que, en última instan-cia, ejercen un gran control de lo que sucede enlas escuelas y las aulas, ya que son el punto deentrega final de los servicios educativos.

LA POLÍTICA EDUCATIVA Y EL PFPGENERAL: ALGUNOS EJEMPLOS

Habiendo analizado la formulación de la políticaeducativa, corresponde centrar la atención en

episodios específicos que sirvan para ilustrar ymatizar el modelo. Tanto Argentina como Méxicoemprendieron una ambiciosa descentralizaciónde sus sistemas educativos en los años noven-ta, e intentaron crear incentivos docentes. Aun-que Brasil había descentralizado su sistemaeducativo a principios de los años noventa, elsistema era ampliamente reconocido como defi-ciente e incapaz de corregir insuficiencias extre-madamente graves en los resultados educati-vos. Por consiguiente, a mediados de los añosnoventa, Brasil llevó a cabo una reforma radicaldel statu quo que abarcó la descentralizacióndel financiamiento y la distribución de responsa-bilidades a los distintos niveles de gobierno,pero sin adoptar un programa nacional de incen-tivos docentes. Ese tipo de incentivos se analizaen el último caso de este capítulo, sobre Chile.

MÉXICO: DESCENTRALIZACIÓN

En 1992, las negociaciones entre el Ejecutivo (elpresidente y el ministro de educación) y el sindi-cato de docentes culminaron con el Acuerdo Na-cional para la Modernización de la EducaciónBásica (ANMEB). Dicho acuerdo dispuso que elsistema educativo de México sería descentrali-zado y que los gobiernos estatales comenzaríana asumir la responsabilidad directa de proveereducación pública a los 13 millones de estudian-tes de la enseñanza primaria y secundaria.

El ANMEB se propuso como una solución parala excesiva centralización del sistema educativomexicano, considerada como la principal causade las deficiencias de cobertura y mala calidaddel sistema. Otro objetivo central de la iniciativafue limitar el poder del Sindicato Nacional deTrabajadores de la Educación (SNTE)5. El SNTEpertenece a una categoría aparte y única en elámbito de la influencia política y el control gene-rales del sistema educativo, incluso en AméricaLatina. A principios de los años noventa, derrotó

5 Véanse Hanson (1997) y Grindle (2004b).

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a varias iniciativas de descentralización y asu-mió el control de la política de desconcentraciónpara desactivarla. El SNTE controlaba un núme-ro considerable de nombramientos docentes yuna proporción significativa de los puestos ad-ministrativos del sistema educativo. Su situaciónfinanciera era sólida, gracias a sus cuotas deadhesión obligatorias, y su monopolio estabagarantizado por una ley que prohibía la compe-tencia sindical. Debido a su estrecha vinculacióncon el principal partido político, el Partido Revo-lucionario Institucional (PRI), ciertos puestos po-líticos del gobierno y una proporción significativade escaños en el Congreso estaban reservadospara miembros del sindicato. Es probable queuna presidencia a favor de la modernización yorientada al interés público habría estimado queese poder era parte del problema y no de unasolución.

El ANMEB se presentó al SNTE como una pro-puesta inalterable6. La aceptación sindical delacuerdo demuestra lo que puede lograr un Eje-cutivo fuerte, competente y comprometido a se-guir adelante, incluso ante la oposición de unactor tan poderoso. Que el acuerdo no se hayaaprobado sino después de modificarse la pro-puesta para que el SNTE pudiera emerger victo-rioso demuestra que en términos del marco, elsindicato, en muchos sentidos, ejerció su poderde veto.

¿Cómo consiguió el Ejecutivo ser exitoso, sien-do que los gobiernos anteriores habían fracasa-do? En 1992, y a diferencia de lo sucedido hace10 ó 15 años, algunos puestos de gobernadoresestaban en manos de partidos de oposición7.Dado que estaba en juego la propuesta del Eje-cutivo federal sobre la transferencia de atribu-ciones, los gobiernos subnacionales pudieronpasar por la puerta cerrada y se manifestaron afavor de la descentralización. Si bien ello no fuesuficiente para ajustar la iniciativa a todas sus

preferencias, sí fue suficiente para modificar li-geramente el equilibrio y conseguir mayor apoyopara la noción de que era hora de corregir losexcesos de la centralización y posibilitar unamejor rendición de cuentas y una mayor diversi-dad en el sistema de educación.

La estructura semicorporativista del sistema po-lítico mexicano desempeñó un papel directopara impedir que la iniciativa de política termina-se debatiéndose en la calle. El SNTE tambiénera parte del PRI, el partido que ocupaba el po-der. El presidente y el ministro de educacióneran personajes destacados del partido y el PRItenía gran interés en la estabilidad política y enevitar que el conflicto saliera de la puerta cerra-da. Una vez que se dejó que participasen losgobernadores y se suscribió el acuerdo, el Con-greso promulgó la correspondiente reforma le-gislativa en unos pocos días, y hasta enmendóun artículo de la constitución.

Con respecto al SNTE, aunque la propuesta ini-cial hizo peligrar las políticas básicas, a fin decuentas no se modificaron. Cabe destacar que,a escala nacional, el poder del sindicato semantuvo intacto. Las negociaciones salarialessiguen realizándose, hasta hoy en día, mediantereuniones de los representantes del SNTE enCiudad de México y representantes de la Secre-taría de Educación Pública (SEP). Además, losmecanismos de seguimiento y aplicación efecti-va del proceso de descentralización quedarondebilitados, dejando sin resolver detalles de im-portancia crítica relacionados con la descentrali-zación de los mecanismos financieros y la coor-dinación de la política educativa entre losestados y el gobierno federal.

MÉXICO: INCENTIVOS Y EVALUACIONES DOCENTES

La iniciativa que derivó en el ANMEB era partede un programa para vincular la remuneración ylos ascensos de los docentes a su desempeño.Fue un cambio radical dado que jamás habíaexistido una disposición de este tipo y alteró una

6 Grindle (2004b).7 Lehoucq et al. (2005).

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política básica. Aunque el programa, que se de-nominó Carrera Magisterial, también tenía porobjeto mejorar la capacitación del profesorado8,el componente que pudo resultar más conflictivoera el del pago por mérito.

En el mundo entero, los sindicatos docentes sehan opuesto a los incentivos que vinculan la re-muneración al desempeño. México en los añosnoventa no fue la excepción. Por lo general, lossindicatos docentes tienen una marcada prefe-rencia por aumentos salariales generales quebeneficien a todos sus miembros. Difícilmentepueda sostenerse que un aumento salarial quebeneficie solo a un subconjunto de docentessea el producto del esfuerzo y las negociacionesdel sindicato, lo cual abre las puertas para quelos docentes concluyan que sus remuneracionesno dependen principalmente del sindicato, sinode su desempeño como profesionales ya seaindividualmente o en conjunto.

No obstante, es importante reconocer que el di-seño de un programa de incentivos eficienteestá plagado de serios problemas de represen-tación. No es fácil separar la contribución dedistintos maestros en el proceso de aprendizaje.Asimismo, aunque la enseñanza es un insumoimportante en el aprendizaje, no es el único, y elproducto es difícil de cuantificar, sobre todo acorto plazo. En este sentido, la oposición de lossindicatos se fundamenta en argumentos econó-micos y educativos justificados que han intensi-ficado la oposición al pago basado en el mérito9.Además, la práctica muy difundida en AméricaLatina de utilizar la masa salarial docente paraejercer influencia política incrementa la descon-

fianza de cualquier régimen que amplía el poderdiscrecional de los administradores con respec-to a los salarios del profesorado.

La estrategia del SNTE no fue oponerse alcomponente de evaluación del desempeño dela Carrera Magisterial, sino lograr que, una vezadoptado, permaneciera bajo su control y ad-quiriera características que no afectaran sus-tancialmente a las políticas básicas. Una vezmás, las negociaciones se realizaron a puertacerrada. Ninguno de los actores con poder deveto tenía interés en que surgiera un conflictoabierto, ya que el sindicato estaba afiliado alPRI, y era precisamente el gobierno del PRIque quería efectuar las reformas. En su etapainicial en 1993, el programa Carrera Magisterialestableció que el desempeño sería solo uno devarios criterios para determinar los aumentossalariales de los docentes, y asignó al desem-peño una ponderación de 35 puntos de una es-cala de 100, siendo los criterios de antigüedady formación académica los que seguirían te-niendo mayor peso. Aunque el peso relativo deldesempeño ha ido aumentando progresivamen-te desde entonces, hasta ahora el programa esadministrado por un comité conjunto en que laSEP y el SNTE tienen una representación equi-tativa.

A lo largo de los años, Carrera Magisterial habeneficiado a más de 700.000 docentes. En vis-ta de su enorme magnitud, y puesto que otorgaaumentos salariales permanentes en lugar deprimas de una sola vez, se asemeja más a unprograma de prestaciones sociales que a unprograma de incentivos propiamente dicho. Has-ta 2001, el gobierno federal asignaba un montoa cada estado y se encomendaba al gobiernoestatal la tarea de decidir quiénes serían pre-miados. En la práctica, los gobierno estataleshan asignado el máximo número de premios quepermiten los fondos, empezando por los docen-tes en los tramos superiores de la escala sala-rial. En consecuencia, el límite que determinaquiénes son premiados y quiénes no, no haconstituido una referencia para el desempeño

8 Es probable que la capacitación de los profesores, sobre todoen el empleo, haya sido la única política directamente encami-nada a mejorar la enseñanza, objetivo en que las preferenciasde los sindicatos y del Poder Ejecutivo están plenamente alinea-das. No es de sorprender que durante mucho tiempo, y más alláde sus beneficios intrínsecos, esta consideración haya sido unode los componentes más comunes en los planes de educación,los cuales siguen haciendo caso omiso a temas fundamentalescomo la capacitación antes del ingreso al servicio, los incenti-vos, el otorgamiento de licencias o los mecanismos que rigen elreclutamiento y el ingreso a la profesión.

9 Navarro (2002).

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sino que ha dependido de la disponibilidad defondos de cada estado en un ejercicio determi-nado. El considerable control que ejerce elSNTE sobre las administraciones de educaciónestatales ha garantizado que, en la práctica, laimplementación de este mecanismo esté en ma-nos del sindicato.

Al generalizar estos episodios se observa que,en México, dado el extremo poderío político delsindicato docente, la política educativa dicta al-gunas características importantes del PFP másamplio. El SNTE se ha convertido en uno de losactores principales en el Congreso y en la ma-yoría de las negociaciones políticas a gran es-cala, incluso en ámbitos que van más allá deltema de la educación. Al mismo tiempo, esteepisodio demuestra cómo las característicasmás generales del PFP en México han ejercidoinfluencia en la evolución de los conflictos en elsector de la educación. Ello puede apreciarsemuy claramente en la forma en que la estructuracorporativa del sistema político incide en la “se-lección” del foro en que se debate el conflicto.Que el sindicato no haya acudido a la opiniónpública pese al carácter radical de las propues-tas del Ejecutivo guarda estrecha relación con elhecho de que el conflicto era entre un gobiernodel PRI y un sindicato del PRI, con preferenciasopuestas en materia de política educativa, perocon mutuo interés en la unidad del partido y laestabilidad política global. También es posibleque los gobernadores de la oposición reciente-mente elegidos modificaran ligeramente la es-trategia del SNTE a favor de la aceptación y latoma de control del proceso, evitando el rechazodirecto de las reformas.

ARGENTINA: DESCENTRALIZACIÓN

En agosto de 1989, el gobierno de Carlos Me-nem anunció que la descentralización sería elelemento central de la política educativa. En1990 se formuló un primer proyecto de ley dedescentralización pero no fue objeto de debateen el Congreso. La situación se modificó radical-

mente cuando cambió el ministro de Hacienda aprincipios de 1991.

El Ejecutivo consideró que la descentralizaciónera una forma de quitarle al gobierno federal laresponsabilidad de administrar el gasto en edu-cación. Una ley de 1991 dispuso que se traspa-saría la responsabilidad de la educación secun-daria a los gobiernos provinciales; la educaciónprimaria había sido transferida en 1977. Confor-me a esa ley, el gobierno federal no efectuaríatransferencias adicionales de recursos fiscalespor montos específicos a las provincias, demodo que cada provincia tendría que financiarel funcionamiento del sistema educativo con re-cursos propios.

Los gobernadores y los sindicatos se opusieroninmediatamente a la propuesta. Los gobernado-res rechazaron la idea de proceder a la transfe-rencia de responsabilidades sin una transferenciacorrespondiente de recursos. La Confederaciónde Trabajadores de la Educación de la RepúblicaArgentina, CTERA, reconoció claramente la ame-naza que la descentralización representaba parasu poder nacional de negociación (por cierto, mu-cho menor que el del SNTE en México). Sin em-bargo, fue incapaz de movilizar una oposición co-herente ante un gobierno que estaba en la cimade su popularidad debido al éxito reciente delPlan de Convertibilidad. Al final, la única modifi-cación significativa de la propuesta original dedescentralización fue garantizar un nivel mínimode contribuciones federales para el gasto en edu-cación de las provincias.

El proceso de descentralización culminó con laley de 1993. Nuevamente, el Ejecutivo tomó lainiciativa, y esta vez el proyecto de ley enviadoal Congreso amenazaba con modificar variaspolíticas básicas. La CTERA, ahora más fuerte,logró neutralizar estas propuestas. Aunque sepromulgó la nueva ley, se había eliminado todamención de autonomía para las escuelas, de de-rechos de matrícula o del énfasis en la educa-ción privada. Los gobernadores se sumaron a lacoalición contra la propuesta.

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El foro en que se gestionó el conflicto se vioclaramente afectado por las características delproceso más amplio de formulación de políticasdel país10. Los estrechos vínculos entre los go-bernadores y los senadores que habían creadolas reglas electorales, indujeron a los senadoresa iniciar una contrapropuesta totalmente contra-ria a la del Ejecutivo. A partir de entonces –locual es poco usual en la formulación de la políti-ca educativa– el Congreso se transformó en elprincipal foro de negociación hasta aprobarseun proyecto conciliatorio en que no se atacabana las políticas básicas. Las provincias tambiénquedaron conformes con las garantías de inver-sión, y con el sólido mandato que estipulaba laley para activar el Consejo Federal de Educa-ción, en virtud del cual el ministro federal deEducación y sus homólogos provinciales consi-derarían conjuntamente las principales decisio-nes con respecto al sistema educativo.

Después de 1993, las escuelas argentinas estu-vieron en manos de los estados provincialesque administraban y sufragaban las operacionesdiarias y pagaban los salarios del profesorado.El ministerio federal seguía a cargo de las eva-luaciones, el diseño de los planes de estudio, yde la inversión en grandes proyectos de infraes-tructura. No obstante, gran parte de los fondosde las provincias procedían de las transferen-cias directas que generaba el ingreso tributariofederal, lo cual creaba considerables desequili-brios fiscales11. Se modificó considerablementela estructura del sistema educativo y de los pro-gramas de estudio. Las reformas estructurales yla adopción de nuevos materiales educativospasaron a ser responsabilidad de los ministeriosprovinciales de educación.

Asimismo, este desplazamiento de atribucioneshacia las provincias trajo consigo una mayoractividad sindical a nivel provincial. Al iniciarsela etapa de implementación y durante más de

media década, el foro más activo de formula-ción de la política educativa en Argentina pasóa ser la calle. Debido a la vehemente oposicióna la descentralización de la CTERA sustentadaen muchos argumentos, algunos ideológicos,los sindicatos docentes provinciales rechaza-ron vigorosamente la implementación de las le-yes de 1991 y 1993. Los sindicatos provincia-les retrasaron, obstaculizaron o impidieron lapuesta en práctica de las disposiciones másbásicas de la nueva legislación. Al final de ladécada el resultado fue todo un mosaico deestructuras, desde provincias que habían im-plementado la ley por completo a las que sehabían abstenido del todo12.

ARGENTINA: INCENTIVOS DOCENTES SOLO DE

NOMBRE

Al llegar al final de la década, se había intensifi-cado el descontento laboral de los docentes.Aunque impulsado en parte por la oposición a ladescentralización, el principal factor determinan-te del descontento fue la crisis fiscal de las pro-vincias. Las desaceleraciones económicas de1995 y 1999 perjudicaron la capacidad de lasprovincias para mantenerse a la par del aumen-to de las matrículas, dando lugar a todo tipo demedidas para reducir los salarios e incluso nopagarlos13. Ello provocó huelgas y se perdieronmuchos días de clase.

El Ejecutivo Nacional sostuvo que los salarioseran responsabilidad provincial y que el gobier-no federal estaba cumpliendo con su compromi-so de realizar grandes inversiones en infraes-tructura y programas sociales para apoyar a lasprovincias. Aunque sus argumentos eran en teo-ría correctos, la opinión del Ejecutivo fue insufi-ciente para evitar manifestaciones callejeras oque el asunto pasara a la escena nacional. Enabril de 1997, grupos de docentes, con el res-

10 Spiller, Stein y Tommasi (2003).11 Tommasi (2002).

12 Rivas (2004).13 Kweitel et al. (2003).

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paldo de la CTERA, iniciaron una manifestaciónpública frente al Congreso Nacional, e instalaronuna carpa blanca en la que permanecieron ha-ciendo vigilia por turnos, y anunciaron que no seirían hasta que se resolvieran sus reivindicacio-nes salariales. La carpa blanca logró crear yejercer presión política sobre el Ejecutivo y con-tó con un respaldo público amplio. El ministeriode Educación terminó distanciándose de la posi-ción oficial del ministerio de Economía, y al finalde 1997 declaró públicamente que los docentesestaban mal remunerados14.

Al poco tiempo se formula una propuesta de po-lítica para establecer el Fondo Nacional de In-centivo Docente (FONID). Años atrás, el minis-terio había estudiado la idea de crear algún tipode mecanismo para premiar el desempeño a tra-vés de un fondo especial que el gobierno federaltransferiría a las provincias.

Una vez lanzada la campaña carpa blanca, lossindicatos y las provincias intensificaron supresión sobre el Gobierno Federal para que sehiciera algo con la remuneración de los docen-tes. El Ministerio de Educación propuso com-plementar el salario que pagaron los gobiernosprovinciales. Tras un breve debate en el Con-sejo Federal de Educación, en el que participa-ron la CTERA y otros gremios docentes desta-cados, se creó el FONID en virtud de una leypromulgada al final de 1998. Para esas fechasla idea de vincular los salarios al desempeñoya ni se mencionaba. Las provincias recibierongrandes transferencias que debían distribuirequitativamente a los docentes, a título deprestación, para complementar sus salarios re-gulares. Debido a su magnitud era difícil que elMinisterio de Hacienda aprobara estas transfe-rencias. Al final, se acordó que el FONID sefinanciaría con los ingresos de un nuevo im-puesto automotor, episodio que demuestra elalcance del poder de los actores que formulanla política educativa.

Este poder resultó tener límites, sin embargo,cuando el Ejecutivo, confrontado con la posibili-dad de inminentes manifestaciones en el sectorde transporte, eliminó el impuesto. En 1999 elnuevo gobierno de Fernando de la Rúa asumeel poder y logra convencer a la CTERA de ponerfin a la campaña carpa blanca –después de1.003 días– a cambio del compromiso del Ejecu-tivo de financiar el programa de incentivos confondos del presupuesto general durante un míni-mo de dos años.

El resultado de todo este episodio no fue que seeliminara o que se redujera el FONID sino queel gobierno federal terminase comprometiéndo-se a sufragar un nuevo programa de prestacio-nes para los docentes. La necesidad de finan-ciar el FONID ha tenido, y sigue teniendo, dosefectos: ha creado un peligro endémico para lasituación fiscal global del gobierno central y hagenerado distorsiones considerables en el gastoen educación, ya que el gobierno federal ha te-nido que recortar la inversión en ámbitos comola infraestructura y la capacitación docente. Alcrear este fondo, el gobierno federal aceptó elprincipio de que los salarios de los docenteseran responsabilidad compartida de las provin-cias y del gobierno nacional, con lo cual seabandonó uno de los pilares del proceso dedescentralización del principio de la década.

Los mecanismos financieros acordados despuésde 1991 no pudieron soportar los efectos de lasdesaceleraciones económicas. Apenas se atra-saban las transferencias fiscales del gobiernofederal a las provincias, la situación presupues-taria de las mismas, que destinaban un 25% desus recursos a educación, empezaba a deterio-rarse, en algunos casos, hasta el borde del co-lapso15.

Desde el punto de vista económico, el resulta-do más importante de la combinación, por unlado, de un proceso de descentralización ca-

14 Corrales (2004). 15 Tommasi (2002).

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racterizado por distorsiones fiscales y, por elotro, la miopía con que se hizo frente al des-contento laboral fue que surgieran conflictosentre el Ejecutivo y los sindicatos cada vez quelos pagos no se efectuaban en los plazos esta-blecidos. Las diferencias con respecto alFONID: cómo calcularlo, distribuirlo, reautori-zarlo y financiarlo se han convertido en una delas principales inquietudes de la formulación depolíticas en Argentina. Se trata de un ejemplopatente de un proceso de formulación de la po-lítica educativa que se desborda, creando con-flictos y distorsiones para la formulación de laspolíticas nacionales.

BRASIL: ESTRATEGIA PARA ARREGLAR LA DESCEN-TRALIZACIÓN

El sistema educativo de Brasil había sido objetode una descentralización considerable a lo largode varias décadas cuando asumió el poder elgobierno de Fernando Henrique Cardoso en1995. En aquel entonces, el deficiente desem-peño educativo del país empezaba a llamar laatención de la elite interesada en modernizar elpaís, y reformar la economía y el sector público.El sistema educativo se caracterizaba por pro-nunciadas desigualdades regionales y un siste-ma de influencia política generalizado, factoresque constituían grandes obstáculos para aplicarun programa serio encaminado a mejorar laequidad y la calidad de la educación.

El gobierno de Cardoso armó un equipo de tec-nócratas encabezado por el ministro de educa-ción, que se propuso transferir programas espe-cíficos a los estados y municipalidades, yaumentar la capacidad del ministerio federalpara poder diseñar y gestionar con eficacia loque se convertiría en un ambicioso programa dereforma. La piedra angular de la reforma fue lacreación del Fondo de Mantenimiento y Desa-rrollo de la Enseñanza Fundamental y de Valori-zación del Magisterio (Fundef), que redefinió laorganización y el financiamiento de la educacióndescentralizada en Brasil, junto con dos medi-

das educativas de gran alcance que el Congre-so aprobó a fines de 1996.

El Fundef tuvo poco que ver con la cantidad derecursos destinada a la educación y mucho quever con la distribución de los recursos disponi-bles. De hecho, la reforma del financiamiento seconsideró como requisito para emprender unareforma más ambiciosa. Aunque la Constitucióndisponía que los estados y las municipalidadesdebían gastar 25% del ingreso en educación,esta cifra variaba muy significativamente encuanto al gasto por alumno. Los salarios y lacapacitación docente no estaban sujetos a re-glamentación, lo cual creaba grandes variacio-nes entre una región y otra, y en los distintosniveles de gobierno. Era mínima la correspon-dencia entre la coparticipación en el ingreso tri-butario de los estados y las municipalidades, yla repartición de la responsabilidad de brindarprestaciones educativas.

El Fundef se propuso hacer frente a estos pro-blemas fijando en el ámbito nacional un gastomínimo por alumno (en la enseñanza primaria),independientemente de la estructura de gobier-no de la escuela (estatal o municipal). Si el Es-tado no podía satisfacer este mínimo, el Gobier-no Federal estaba obl igado a aportar ladiferencia. La creación del Fundef fue posible-mente una de las reformas educativas de mayoralcance en América Latina en los años noventa,porque logró igualar y estabilizar el gasto en lasescuelas primarias del país, y crear incentivospara que los gobiernos subnacionales incluye-sen niños en lugar de excluirlos.

Entre 1998 y 2000, el gasto anual por alumno seincrementó significativamente en todo el país yla tasa de matrícula registró un fuerte repunte16.Además, aumentó el número de alumnos quecontinuaban al nivel secundario, permitiendouna expansión considerable de este nivel edu-cativo.

16 Draibe (2004).

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Asimismo, el Fundef tuvo un importante efectoredistributivo. Permitió redistribuir eficazmentelos recursos que se destinaban a escuelas esta-tales relativamente prósperas hacia escuelasmunicipales más pobres. Puesto que los esta-dos que no cumplían con las normas mínimasrecibían recursos federales compensatorios, seredujeron desigualdades entre un estado y otro,y aumentaron los salarios de los docentes.

¿Cómo fue posible formular e implementar unareforma de este alcance, sobre todo, dado quela creación del Fundef exigía una reforma cons-titucional? En primer lugar, la reforma del go-bierno de Cardoso no incidió directamente enninguna política básica. La estabilidad en el em-pleo, las normas sobre contratación y despido,la sindicalización, y la participación privada/pú-blica no se vieron alteradas ni por el Fundef nipor la nueva legislación sobre educación. Lasúnicas disposiciones que afectaron los interesesde los docentes se alinearon completamentecon las preferencias de los sindicatos estatales:intensificar la capacitación e incrementar los sa-larios.

En segundo lugar, Brasil es único entre los paí-ses de América Latina que carece de un sindica-to docente de peso político significativo a escalanacional. El sindicalismo docente sigue vivo yactivo a nivel estatal, pero el gobierno federal nohace frente a organizaciones del calibre delSNTE, la CTERA o Fecode en Colombia.

No obstante, la promulgación en el Congreso dela ley que creó el Fundef en menos de dos se-manas puede atribuirse, en gran parte, a ciertascaracterísticas generales del PFP de Brasil. Alrespecto, cabe destacar el poder de la Presiden-cia vis-à-vis la Cámara Legislativa17. A diferen-cia de Argentina, Chile o México, los partidospolíticos de Brasil están relativamente fragmen-tados y su composición y lealtades en el Con-greso son fluidas. Más allá de esa característi-

ca, el poder de veto por partidas permite al pre-sidente conseguir el respaldo de legisladores departidos muy distintos al suyo. Gracias a estepoder de veto, puede conseguir (o negar) recur-sos para invertir en proyectos públicos de distri-tos electorales que inciden en forma crítica enlas probabilidades de reelección de los miem-bros. En Brasil, a diferencia de lo que sucede enArgentina, esa facultad tiende a suplantar elcontrol de los gobernadores y de otros actoresregionales para nombrar candidatos a los esca-ños del Congreso. En consecuencia, se ha dadoel curioso caso extremo de que la reforma cons-titucional sea relativamente fácil, característicadistintiva del PFP en Brasil.

La propuesta del gobierno de crear el Fundefestaba en conflicto con algunas preferencias delos gobernadores, concretamente, la de quitarlea los gobiernos estatales un considerable mar-gen de poder discrecional. Los estados econó-micamente más desarrollados podrían verseobligados a reducir los fondos para el gastoprioritario –la educación secundaria–, en tantoque las jurisdicciones más pobres se verían obli-gadas a proveer un nivel de educación primariaque antes no habían estado dispuestos a ofre-cer, o que no podían financiar18.

Sin embargo, además de no ser objeto de unaoposición discernible de los sindicatos, no esta-llaron conflictos con otros gobernadores antesde adoptarse la propuesta pese a que se habíapresentado al Congreso apenas dos semanasantes. El Ejecutivo obtuvo apoyo inicial de dosactores regionales importantes en materia deeducación, el Consed (Consejo Nacional de Se-cretarías de Educación) y la Undime (Unión Na-cional de los Dirigentes Municipales de Educa-ción), que contr ibuyeron a neutral izar laoposición de los gobernadores.

Se estipuló que el Fundef iniciaría sus operacio-nes a principios de 1998. En 1997, hubo mani-

17 Alston et al. (2004a). 18 Draibe (2004).

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festaciones callejeras debido a la oposición sin-dical en estados como São Paulo y a querellasde cámaras legislativas y gobernadores estata-les con respecto a las repercusiones del fondo.Es significativo que estas nunca se materializa-ron ni dieron lugar a una resistencia de las ba-ses por parte de la burocracia callejera. Porconsiguiente, la etapa de implementación pudoseguir adelante sin problemas.

Actualmente, existe un amplio consenso en Bra-sil acerca de los méritos del Fundef. Ha logradomejorar considerablemente la coordinación de lapolítica educativa entre los niveles de gobierno,junto con la consiguiente ley de educación. Elepisodio que condujo al establecimiento de estefondo parecería ser el contraejemplo de políti-cas educativas que son fáciles de implementar,y un caso de política educativa orientada al inte-rés público para incrementar el bienestar. Sinembargo, como ya se explicó, este resultado esatribuible en gran parte a que se conjugaron,por un lado, características particulares del en-torno general de formulación de políticas, enque enmendar la constitución es “fácil”, y por elotro, el hecho de que el proceso de formulaciónde la política educativa carece de un sindicatodocente organizado a escala nacional.

Asimismo, incluso en este caso de reforma “fá-cil”, la estrategia del Ejecutivo creó una impor-tante fuente de rigidez en el sistema: la imposi-ción de una regla fija sobre el extenso einmensamente variado régimen fiscal y educati-vo de los estados de Brasil. Además, esta refor-ma, la primera de su género, preparada cabal-mente desde el punto de vista técnico y político,y enviada sin demora al Congreso, dejó a laoposición “sorprendida” y con poco tiempo parareaccionar. En cambio, los planes del gobiernode Lula para crear un nuevo Fundef para la edu-cación secundaria y preescolar enfrentan unaresistencia mucho mayor, precisamente porquelos gobiernos estatales ahora son conscientesde las posibles repercusiones que estas medi-das puedan tener sobre su poder discrecionalpara efectuar gastos.

CHILE: ¿EXCEPCIÓN A LA REGLA? LA CREACIÓN

DE INCENTIVOS DOCENTES

En 1996, el gobierno chileno logró adoptar unrégimen nacional de incentivos para los docen-tes denominado el Sistema Nacional de Evalua-ción del Desempeño Docente (SNED). Aunqueel sindicato de docentes se opuso a este régi-men desde un inicio, a fin de cuentas no pudobloquearlo. Cabe destacar que esta es la únicaexcepción significativa a la regla de que las polí-ticas básicas de los sistemas educativos enAmérica Latina no cambian por estar estrecha-mente alineadas con los intereses de los sindi-catos de docentes.

Chile cuenta con un sindicato de docentes a es-cala nacional (el Colegio de Profesores de Chi-le). Este organismo es uno los principales acto-res en la política educativa, como suele sertípico en la región. Gran parte del PFP gira entorno a las negociaciones en que los únicos par-ticipantes son el Ejecutivo y los líderes sindica-les. En términos generales, el sindicato se haopuesto a la política educativa de carácter acti-vista y reformista que ha formulando el Ejecutivodurante la última década y media, gran parte dela cual se ha centrado en mejorar la calidad y laeficiencia de la educación del país.

La causa original del antagonismo de larga dataque surgió entre el sindicato y el Ejecutivo, unavez restablecido el orden democrático en 1990,fue la decisión adoptada al principio de la coali-ción de gobierno (la Concertación Democrática)para preservar dos características básicas de lareforma educacional iniciada por la antigua dic-tadura: la transferencia de la administración delas escuelas públicas a los municipios y el siste-ma de bonos educacionales que permitió am-pliar radicalmente la participación de estableci-mientos privados en el mercado en los añosochenta.

Al mismo tiempo, el nuevo gobierno democráticoadoptó la decisión igualmente clave de restituirel estatuto docente, el régimen laboral especial

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abolido por el gobierno autoritario. Esta medidafue muy bien recibida por el sindicato y sus inte-grantes. Les otorgaba la antigüedad, el estatusy las prestaciones que habían perdido cuandosus contratos laborales quedaron bajo la juris-dicción de la legislación laboral general del régi-men de Pinochet. De importancia crítica, esteestatuto restableció el poder de negociación aescala nacional en las negociaciones salarialescon el Ejecutivo19.

La decisión no dejó de ser polémica. Desde elpunto de vista de muchos en la oposición e in-cluso dentro de los partidos políticos de la Con-certación, menoscababa una característica cla-ve del modelo que tenía por objeto reforzar losincentivos del desempeño docente. Más impor-tante aún, amenazaba con quebrar la capacidadde las municipalidades para mantener el equili-brio fiscal al obligarlas a asumir compromisospor remuneraciones que no estaban respalda-das por recursos propios20.

Desde el punto de vista de la formulación depolíticas, sin embargo, marcó el comienzo deuna continua serie de medidas adoptadas por elEjecutivo que le permitieron consolidar la con-fianza y la previsibilidad de sus relaciones conel sindicato. Puesto que es precisamente esafalta de confianza mutua que caracteriza la for-mulación de la política educativa en la región,no puede subestimarse la trascendencia de estadecisión. Varios años después resultó centralpara garantizar la viabilidad política del SNED.

La consolidación de la confianza sentó las ba-ses para evitar un conflicto abierto, característi-ca distintiva de la formulación la política educati-va en Chi le desde 1990. Restablecer laconfianza trajo consigo otros resultados impor-tantes que van mucho más allá de la restaura-ción del estatuto docente:

• Cabe destacar el sostenido aumento de lasremuneraciones de los docentes inmediata-mente después de restablecerse la demo-cracia, que aún continúa mucho después deadoptarse el SNED. Esta tendencia deconstante aumento a largo plazo de las re-muneraciones de los docentes no tiene pre-cedente en ningún otro país de la región.Entre 1990 y 1997, los ingresos de los do-centes chilenos aumentaron a una tasa cua-tro veces mayor que la tasa media de au-mento de los salarios de los trabajadoresdel sector privado, superando con creces latasa de aumento de otros empleados delsector público21.

• En términos más generales, muchos de losprogramas educativos creados por el Ejecu-tivo a partir de 1990 tuvieron por objeto re-forzar los conocimientos especializados ylas condiciones de trabajo de los docentes,y realzar el prestigio social de la profesión.

• Además, aunque gran parte de la políticaeducativa de Chile se centró en la calidad,se registró al mismo tiempo una considera-ble expansión. La tasa de matrícula en laeducación secundaria aumentó rápidamen-te. Como consecuencia de varios progra-mas nuevos basados en un “uso más inten-sivo de recursos docentes”, fue necesariocontratar más docentes por estudiante, locual ocasionó un aumento del 10% de lafuerza laboral docente a principios de losaños noventa. Como ya se señaló, el au-mento de los salarios y la creación de más

19 El primer ministro de educación después de la dictadura, Ricar-do Lagos, reconoció abiertamente que esta medida fue un ele-mento importante de concesión política entre los sindicatos y elEjecutivo: “Yo privilegié el sector de los profesores porque ellosestaban preocupados por el Estatuto Docente. El Estatuto de losProfesionales de la Educación, como otras expresiones de lapolítica educativa de la Concertación Democrática, representóun apropiado equilibrio entre continuidad y cambio” (Espínola yde Moura Castro, 1999, p. 46)

20 La adopción del estatuto dio lugar a la insuficiencia fiscal previs-ta en muchas municipalidades, y al fin y al cabo obligó al gobier-no nacional a bonificar las remuneraciones de los docentes, locual socavó aún más el sistema de bonos educacionales. Des-pués, a partir de 1995, se aplicaron algunas medidas correcti-vas. Véase Angell, Lowden y Thorp (2001) para un análisis másdetallado del desarrollo político de esta etapa de la formulaciónde la política educativa en Chile. 21 Mizala et al. (2002).

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puestos de trabajo son ámbitos en que laspreferencias de los sindicatos y el Ejecutivoestán alineadas22.

Pese a las mejoras generales en las condicio-nes de los docentes, los sindicatos siguieronrechazando muchas reformas diseñadas paramejorar la calidad. Sin embargo, entre marzode 1990 y marzo de 2001, las huelgas soloocasionaron la pérdida de 26 días de clase;fueron pocos los casos en que la calle se trans-formó en el escenario de conflicto23. La oposi-ción de los sindicatos se manifestó en declara-ciones públicas de los líderes sindicales y enlos intensos debates celebrados durante lasnegociaciones contractuales con el Ejecutivo,aunque siempre con un grado considerable decooperación.

Esta combinación de oposición y cooperaciónse hizo evidente durante el establecimiento delSNED. La propuesta se formuló en 1996, trasel endoso de todos los partidos políticos delAcuerdo Marco para la Modernización de laEducación Chilena, un informe pionero prepa-rado por la Comisión para la Modernización dela Educación que el Presidente Eduardo Frei(hijo) había nombrado un año antes. El informeforjó un consenso político generalizado sobrela prioridad que el sector público y el sectorprivado deberían asignar al desarrollo educati-vo en la sociedad chilena. Entre las prioridadesde una lista muy breve, el informe estableció lanecesidad de fortalecer la profesión docente.La Comisión publicó su informe tras celebrarseextensas consultas con representantes de todoel espectro político. Es significativo que el sin-dicato de docentes haya sido renuente a parti-cipar en la etapa de consultas, aunque al final

endosó el informe. Las fuertes presiones quesintieron los líderes sindicales para no aislarsedel resto de las fuerzas políticas motivaroneste respaldo24.

En este contexto de sólido respaldo presiden-cial y multipartidario, el ministerio inició nego-ciaciones con el sindicato. Lo que estaba enjuego desde el comienzo era el aumento sala-rial que se había vuelto un trámite más de lasnegociaciones contractuales. No obstante, elEjecutivo ofreció mucho más que un aumentosalarial. A cambio, exigió concesiones sustan-ciales del sindicato. Al sindicato le resultó im-posible rechazarlas. Primero, el Ejecutivo exi-gió cierto grado de flexibilidad sobre algunascaracterísticas del estatuto docente aprobadoen 1991, diseñadas para dar a las municipali-dades un margen de maniobra en la planifica-ción y administración de sus presupuestos edu-cativos. Cabe señalar que ello significaba darmarcha atrás a la protección total de puestosde trabajo vigente en virtud del estatuto de1991. Segundo, se establecieron aumentos sa-lariales por mérito.

Es notable que posteriormente se creara elSNED con la renuente aceptación del Colegiode Profesores. El sistema sigue vigente. Segúnencuestas de opinión pública, una vez que hanpasado por el sistema, los docentes se vuelvenmás receptivos a la legitimidad de algún tipo deevaluación del desempeño. La confianza infun-dida en el sistema educativo por medio de lalarga serie de políticas aplicadas en los seisaños precedentes, y el consenso político gene-ralizado de las reformas de peso significativo,han dado fruto. Durante este proceso el sindi-cato quedó relegado a ejercer una oposiciónvocal, con lo cual corría el riesgo de quedarpolíticamente aislado. Asimismo, a medida quelos docentes fueron detectando mejoras tangi-bles en sus condiciones de vida y trabajo, lacontinua oposición de los líderes sindicales po-

22 Esta política expansiva se sustentó en el gasto público en edu-cación, que también creció en los años noventa. Sucedió lomismo con el financiamiento privado para la educación, lo cualno deja de ser una consideración significativa dado que la pro-porción de escuelas privadas en la educación primaria y secun-daria en Chile es extraordinariamente alta: casi un 40% de lasmatrículas. La prosperidad de la economía chilena durante esteperíodo constituyó el mejor requisito económico posible paraque se diera y se mantuviera esa expansión.

23 Cox (2003). 24 Núñez (2003).

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dría haber alienado a los directivos de las ba-ses del sindicato25.

Varios factores adicionales también fueron im-portantes. Desde el punto de vista técnico, lapropuesta que formuló el gobierno chileno paravincular las remuneraciones al mérito fueronuna señal de que las autoridades estaban suma-mente conscientes de los graves problemas decontratación que impedían la adopción de incen-tivos de desempeño eficaces26. Desde el princi-pio, el plan fue diseñado e implementado comoun “incentivo de equipo”, pagadero a todos losdocentes de un determinado establecimiento yno como retribuciones a docentes determinados.Estableció una serie de criterios complejos, perofuncionales, para cuantificar el desempeño es-colar y de grupos de escuelas. Por ejemplo,cada escuela sería comparada con las demásen condiciones iniciales similares, y se utiliza-rían estimaciones del valor añadido, no del pro-greso absoluto, para medir el aprendizaje esco-lar. El enfoque adoptado se basó en la mejorinformación disponible sobre regímenes de in-centivos docentes. Además, transformó al siste-ma en algo que los docentes podían compren-der porque tenía en cuenta muchas de susinquietudes con respecto a la evaluación deldesempeño27.

El segundo factor tiene que ver con las carac-terísticas generales que ha adquirido el PFPdesde el restablecimiento de la democracia. ElPFP chileno confiere a la Presidencia faculta-des extraordinarias para establecer el progra-ma de trabajo, pero muchos actores cuentancon poder de veto, en consecuencia las políti-cas son objeto de prolongadas negociaciones y

concesiones antes de ser promulgadas28. Sinembargo, una vez que estas políticas entran envigencia, el PFP chileno tiende a generar me-canismos muy estables y creíbles. Esta estabi-lidad, a su vez, se transforma en un mecanis-mo clave para negociar acuerdos a largo plazo.La puesta en práctica de estos acuerdos se vefacilitada por la institucionalización de los parti-dos políticos. En un contexto de ese tipo, laformulación de la política educativa destaca porlas inversiones específicas al sector efectuadaspara reconfigurar un entorno político en que elEjecutivo y el sindicato logran suscribir comple-jos acuerdos intertemporales que afectan laspolíticas básicas. También debe considerarsecomo parte integral de un PFP más amplio queha creado un entorno propicio para el desarro-llo de políticas basadas en la confianza. Hubograndes diferencias de opinión entre el sindica-to y el Ejecutivo durante el período extraordina-rio de las reformas. El PFP del sector reflejó elproceso de formulación de políticas nacionalesmás amplio al permitir que estas diferenciasfueran resueltas en forma constructiva median-te políticas estables y orientadas al interés pú-blico.

CONCLUSIÓN: LA DINÁMICA CONJUNTA DELOS PFP EN LAS ESFERAS NACIONAL YEDUCATIVA

Pese a que las situaciones y las instituciones delos distintos países son muy diversas, y que hanexperimentado toda una serie de episodios en laformulación de políticas, hay cierta coherenciaen los lineamientos en los que se sustenta lapolítica educativa:

• Los actores clave con derecho de veto sonlos sindicatos docentes, el Ejecutivo (sobretodo el que quiere modernizar y es “impa-ciente”) y los actores regionales. Los demásactores tienen una importancia relativamen-te menor.

25 Según encuestas de opinión realizadas en esa época, el respal-do a favor de la reforma educacional fue significativo entre losprofesores (Núñez 2003). Ello parece respaldar la observaciónde varios ministros de educación de ese período que afirmaronque su capacidad para establecer un diálogo directo entre elministerio y la base sindical, y no a través de sus líderes, fueuna de las claves del éxito de las reformas (Espínola y DeMoura Castro 1999).

26 Delannoy (2000) y Navarro (2002).27 Véase la descripción detallada de los aspectos técnicos del

SNED en Mizala et al. (2002). 28 Aninat et al. (2004).

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• Cada uno de estos actores tiene su propiosistema de preferencias que varía desde elacuerdo total, cuando se trata de ampliar lacobertura, al profundo desacuerdo con res-pecto a políticas cuya orientación es mejo-rar la calidad o la eficiencia.

• Los problemas de agencia son generaliza-dos. Asimismo, en general es difícil llegar aacuerdos intertemporales. Por consiguiente,incluso cuando se efectúan cambios trascen-dentales de política, no aumenta la adaptabi-lidad sino que se crean nuevas rigideces.

• Hay una clara distinción entre las políticasbásicas y las que no lo son. Las primerasrara vez se cuestionan y nunca se reformanrealmente. Las segundas son susceptiblesde cambiar, hasta el punto de volverse volá-tiles. La distinta fortuna que ha tenido la re-forma de políticas en el caso de estos dostipos de políticas es el resultado de la difi-cultad subyacente de los actores con dere-cho de veto para llegar a acuerdos a largoplazo al formular la política educativa. Laúnica excepción encontrada, la creación deincentivos docentes en Chile, guarda estre-cha relación con el excepcional PFP en esepaís, que ha permitido contrarrestar esa difi-cultad con una serie de inversiones en me-canismos para afianzar la confianza y velarpor la aplicación de las reglas.

Por último, este análisis ha demostrado que elresultado de cada episodio examinado debeconsiderarse como una combinación de elemen-tos específicos del funcionamiento del procesode formulación de la política educativa, y de lainfluencia que ejerce el PFP general en cadapaís. El poder relativo del Ejecutivo con respec-to al Congreso, el grado de articulación entre lossindicatos y los partidos políticos, el alcance dela elite regional, y otros elementos fundamenta-les del PFP general varían de un país a otrodebido a una serie de factores institucionales ehistóricos. Es evidente que estas característicasinteractúan con el entorno político particular delsector de la educación y arrojan determinadosresultados.

La evidencia examinada indica que el PFP ge-neral afecta tres aspectos clave de la formula-ción de la política educativa. El primero es laselección del foro en que se debate el conflicto.El segundo es la probabilidad de que la refor-ma o los cambios de política se lleven a lapráctica. El tercero es la probabilidad de que lapolítica educativa trascienda y afecte el PFPgeneral del país, y los cauces a través de loscuales tiene ese efecto, intensificando los con-flictos, creando grandes desequilibrios fiscaleso generando actores políticos que traspasanlos límites del sector de la educación paratransformarse en contrincantes en la escenanacional.

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EDITORIAL SAN MARINO

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