Problemas de competencia en el mercado del suelo en …€¦ · existencia de fallos de mercado y de objetivos de interés general, dicha intervención puede, a su vez, producir efectos

existencia de fallos de mercado y de objetivos deinterés general, dicha intervención puede, a su vez,producir efectos indeseados sobre la competenciay tener un impacto negativo sobre el bienestargeneral. Por este motivo, los instrumentos regula-torios que se establezcan deben dirigirse a corregirlos fallos de mercado detectados, pero sin distor-sionar la competencia de forma innecesaria o des-proporcionada.

La autoridad nacional de competencia enEspaña ha analizado el mercado del suelo en dis-tintas ocasiones y desde ópticas diferentes. A prin-cipios de la década de los noventa del siglo pasa-do, el extinto Tribunal de Defensa de la Competen-cia (TDC) analizó la competencia en el mercado delsuelo en dos informes (TDC, 1993 y TDC 1995).Por su parte, la Comisión Nacional de la Compe-tencia (CNC) ha puesto de relieve en varios informesy estudios sectoriales cómo una intervención �

BOLETÍN ECONÓMICO DE ICE Nº 3044 DEL 1 AL 31 DE OCTUBRE DE 2013

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1. Introducción

El suelo tiene una importancia fundamental enla economía. En primer lugar, es un factor produc-tivo necesario e irremplazable en la práctica totali-dad de las actividades económicas. En segundolugar, constituye un activo financiero muy impor-tante para hogares, empresas y sector público. Entercer lugar, es un elemento esencial en la produc-ción de vivienda, un bien que representa un granporcentaje de la riqueza de los hogares, afectandoa sus decisiones de consumo y ahorro.

A pesar de que la intervención pública en elmercado del suelo se encuentra justificada por la

PROBLEMAS DE COMPETENCIA EN EL MERCADO DEL SUELOEN ESPAÑA

El documento de discusión de la CNC

Dirección de Promoción de la Competencia*

El suelo tiene una importancia fundamental en la economía. El buen funciona-miento del mercado del suelo resulta esencial para asegurar la eficiencia y competi-tividad de muchas otras actividades económicas. El 3 de septiembre de 2013, laComisión Nacional de la Competencia (CNC) publicó su análisis sobre los Problemasde competencia en el mercado del suelo en España, un documento de discusión rea-lizado en el marco de sus funciones de promoción en el que analiza el impacto quetiene la intervención pública en materia urbanística, y propone una serie de recomen-daciones para lograr un mejor funcionamiento del mercado del suelo. El objetivo deeste artículo es resumir los puntos principales del análisis y de las recomendacionesrealizados por la CNC.

Palabras clave: competencia, intervención urbanística, oferta de suelo. Clasificación JEL: D60, L40, R52.

* Este artículo ha sido elaborado por Antonio Maudes Gutiérrez,Director de Promoción de la Competencia, Joaquín López Vallés, Sub-director de Estudios, y Mateo Silos Ribas, Economista en la Sub-dirección de Estudios.

Versión de septiembre de 2013.

urbanística inadecuada puede reducir la presióncompetitiva en distintos sectores de la economía,como el de la distribución comercial (CNC, 2011)o distribución de carburantes en estaciones de ser-vicio (CNC, 2012).

El 3 de septiembre de 2013, la CNC publicó suanálisis sobre los Problemas de competencia en elmercado del suelo en España, un documento dediscusión realizado en el marco de sus funcionesde promoción de la competencia en el que analizael impacto de la intervención urbanística en el fun-cionamiento del mercado del suelo, y propone lanecesidad de un debate a fondo sobre la mejoraregulatoria en este sector, así como una serie derecomendaciones urgentes, para intensificar lacompetencia antes de la modificación del marconormativo.

El presente artículo resume los puntos princi-pales del análisis y de las recomendaciones reali-zados por la CNC. En el apartado 2 se describe elmarco normativo actual del suelo en España y lasprincipales fases del proceso urbanístico. En elapartado 3 se realiza una caracterización económi-ca del mercado del suelo. En el apartado 4 se estu-dian una serie de indicadores del mercado delsuelo que apuntan a la existencia de ineficienciasen su funcionamiento. Posteriormente, en el apar-tado 5 se analizan los principales factores regula-torios que están afectando negativamente al nivelde competencia. Finalmente, en el apartado 6 seincluyen las recomendaciones y en el apartado 7 sepresentan las conclusiones del artículo.

2. Contexto jurídico

El urbanismo español contemporáneo nace conla Ley de 12 de mayo de 1956 sobre Régimen deSuelo y Ordenación Urbana (LS 1956). Con laaprobación de la Constitución Española de 1978 (CE)se atribuyeron a las comunidades autónomas (CCAA)competencias exclusivas en las materias de orde-nación del territorio y urbanismo. La Sentencia delTribunal Constitucional (TC) 61/1997, de 20 de

marzo, clarificó las competencias urbanísticas porparte de las distintas Administraciones Públicas(AAPP) territoriales. El Estado ejerce una compe-tencia indirecta a través de los títulos competen-ciales contenidos en el artículo 149.1 de la CE. Porsu parte, las CCAA disponen de una competenciadirecta para legislar sobre la totalidad del procesourbanístico (planeamiento, gestión y disciplina ur-banística). Finalmente, los Ayuntamientos ejercencompetencias ejecutivas en los tres ámbitos delproceso urbanístico en los términos previstos en lalegislación estatal y autonómica. La normativa esta-tal vigente es el Real Decreto Legislativo 2/2008,de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refun-dido de la Ley de Suelo (TR, 2008). Junto con lanormativa estatal, la normativa fundamental en ma-teria de ordenación urbanística viene configuradapor las respectivas leyes autonómicas de urbanismo.

La actividad urbanística constituye un procesoque se desarrolla en el tiempo y en el que se dis-tinguen tres ámbitos claramente diferenciados: pla-neamiento, gestión, y disciplina.

El objetivo esencial del planeamiento urbanísti-co es dibujar la ciudad, determinando qué suelosson susceptibles de ser urbanizados y el uso al quedeberán destinarse. Los instrumentos de planea-miento más relevantes son los de carácter local,que se subdividen en instrumentos de planeamien-to general y de desarrollo. Dentro del planeamien-to general, el Plan General constituye la piezaesencial, siendo su finalidad principal clasificar1 ycalificar2 el suelo, realizando una ordenación deta-llada del suelo urbano y menos intensa de suelourbanizable. Dentro del planeamiento de desarrollo,la figura más importante es el Plan Parcial, median-te el cual se lleva a cabo la ordenación pormeno-rizada del suelo urbanizable, culminándose de este �


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Dirección de Promoción de la Competencia

1 La clasificación del suelo consiste en asignar cada parte del terri-torio municipal dentro de las categorías de suelo que tradicionalmentehan existido en el sistema urbanístico español: suelo urbano, suelourbanizable y suelo no urbanizable.

2 La calificación del suelo consiste en asignar usos e intensidades.Los usos pueden ser globales o pormenorizados. Una de las caracterís-ticas del planeamiento español es que utiliza categorías de uso muydetalladas y específicas y que permiten segmentar de modo muy por-menorizado el suelo municipal.

modo el proceso de ordenación, y legitimando eldesarrollo (ejecución) del suelo de acuerdo con elplaneamiento.

Tras la aprobación del planeamiento, se iniciala fase de ejecución o gestión urbanística, en laque el suelo se transforma conforme a lo estable-cido en el planeamiento. En el urbanismo español,el ejercicio del derecho a urbanizar obliga a lospropietarios a cumplir con una serie de obligacio-nes, entre las cuales destaca la equidistribución debeneficios y cargas derivadas del planeamiento,mecanismo que busca corregir las «inequidades»que el planeamiento genera y que se hace efectivomediante alguno de los distintos sistemas de actua-ción que existen (compensación, cooperación,expropiación, agente urbanizador, etcétera). A suvez, los propietarios deben cumplir con otros debe-res legales, que se relacionan principalmente conlas cesiones de suelo que deben realizar a favor dela Administración, el coste de las obras de urbani-zación previstas y la entrega de las infraestructurascorrespondientes. Una vez que los propietarios solu-cionan los aspectos jurídicos de la fase de gestión (elaspecto esencial es la equidistribución), comienza laejecución material, en la que se dota a las parcelas delos servicios e infraestructuras necesarias para queadquiera la condición de solar.

La disciplina urbanística constituye la tercerafase principal del proceso urbanístico. En estaetapa, las AAPP, en especial la municipal, tienenque controlar que las diversas formas de uso delsuelo concuerdan con las determinaciones del pla-neamiento. El ámbito más relevante es el controlpreventivo, que consiste en el sometimiento deciertas actuaciones a una autorización, a través dela previa y preceptiva licencia municipal.

En último término, resulta conveniente hacerreferencia a los instrumentos de intervención en elmercado del suelo atribuidos a los poderes públicos,que convierten a éstos, simultáneamente, en regula-dor y agente económico interesado en el mercadodel suelo. Los tres instrumentos principales son losPatrimonios Públicos de Suelo (PPS), los derechosde superficie, y lo derechos de tanteo y retracto. La

finalidad de estos instrumentos es regular el merca-do, pero también asegurar determinados objetivos delplaneamiento.

3. Caracterización económica del suelo.Fallos del mercado y costes de laintervención

El suelo constituye el bien inmobiliario por natu-raleza. Económicamente, es un recurso escaso, norenovable, irreproducible, inmóvil, heterogéneo, du-radero, y un depósito de valor, fundamental comoactivo real y financiero, tanto para hogares comopara empresas. Estas características proporcionanal suelo cierta unicidad como bien económico ytienen implicaciones importantes para el funciona-miento del mercado, de forma previa a cualquiertipo de intervención pública. En concreto, la inmo-vilidad y la heterogeneidad del suelo contribuyena segmentar espacialmente el mercado, favorecenla persistencia de desequilibrios, y pueden generarposiciones monopolísticas en determinadas circuns-tancias.

El suelo es un recurso de extrema relevancia enla economía, fundamentalmente porque constituyeun factor productivo necesario en la práctica tota-lidad de las actividades económicas. Además, esun elemento esencial en la producción de vivienda,un bien que reviste una dimensión social de tras-cendencia, y representa un gran porcentaje de lariqueza de los hogares. De acuerdo con datos delMinisterio de Fomento, en 2012 el valor total delas transacciones de suelo en España ascendió aaproximadamente 2.600 millones de euros, si bienen los últimos años el mercado ha realizado unajuste histórico en términos de precios y cantida-des, que se ha traducido en una caída considerabledel valor total de las transacciones, que en el año2004 alcanzó los 23.015 millones de euros. A suvez, el suelo es un componente significativo en elvalor de la vivienda. En 2009, el valor del stock desuelo sobre el valor total del stock de vivienda llegóa representar el 45 por 100 en España (Uriel y �


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PROBLEMAS DE COMPETENCIA EN EL MERCADO DEL SUELO EN ESPAÑA

Albert, 2012), porcentaje que también varía a lolargo de los ciclos económicos, especialmente pro-nunciados en este sector. En cuanto a su importanciaen el sector financiero, en 2011 los activos del sec-tor financiero vinculados a crédito promotor corres-pondientes a suelo o promoción en curso ascendíana 132.000 millones de euros.

Como ha señalado la literatura económica eneste ámbito, la existencia de fallos de mercado jus-tifica la intervención pública en el mercado delsuelo (véase, por ejemplo, Brueckner, 2011, Chesirey Vermoulen, 2009, o Mills y Hamilton, 1994). Enprimer lugar, en el mercado del suelo existenexternalidades. Por un lado, las derivadas de usosdel suelo incompatibles entre sí (por ejemplo, unafábrica que genere contaminación sobre una zonaresidencial circundante). Por otro lado, las vincu-ladas al crecimiento espacial excesivo y desorde-nado de las ciudades, como la congestión de lasinfraestructuras de transporte, la pérdida de espa-cios abiertos, o el coste externo, en términos deinfraestructuras y servicios, derivado del procesourbanizador. En segundo lugar, existen bienes públi-cos, como los parques y jardines, o el sistema dealcantarillado. En tercer lugar, existen problemas deinformación, tanto imperfecta como asimétrica. Encuarto lugar, la heterogeneidad y localización espe-cífica del suelo favorece, en determinadas situacio-nes, la existencia de poder de mercado local.

A pesar de que alguna forma de intervenciónpública en el mercado del suelo esté justificada, laliteratura económica también señala que dichaintervención puede generar costes (Chesire, 2009o Brueckner, 2009). En primer lugar, las principa-les formas de intervención limitan la oferta desuelo y encarecen la propiedad inmobiliaria (resi-dencial, comercial, industrial) en el área urbana(Ihlanfeldt, 2007 o Glaeser, Gyourko y Saks, 2005).En segundo lugar, al reducir el espacio disponiblepara el establecimiento de diferentes actividadeseconómicas, puede limitar el nivel de competenciaen multitud de sectores económicos cuyo mercadogeográfico tiene un carácter local. En tercer lugar,al encarecer el precio de la propiedad inmobiliaria

o reducir la dimensión de los espacios donde abrirestablecimientos, la intervención afecta negativa-mente a la productividad empresarial (véase, porejemplo, Chesire, Hilber, y Kaplanis, 2011). Encuarto lugar, la intervención, en la medida en quelimita la cantidad disponible de suelo o ralentizasu transformación o adecuación, reduce la elastici-dad de la oferta de suelo y de la propiedad inmo-biliaria (véase, por ejemplo, Caldera-Sánchez yJohansson, 2011), lo que lo que reduce su capacidadpara adaptarse a las condiciones cambiantes del mer-cado y genera un mayor crecimiento y volatilidad delos precios, como se analiza en mayor detalle en elpárrafo siguiente. En quinto lugar, por sus efectossobre la elasticidad de la oferta, la regulación urba-nística también puede limitar la movilidad laboral(OCDE, 2011) o desviar el crecimiento económicohacia zonas relativamente menos productivas(Glaeser, Gyourko y Saks, 2006), afectando negativa-mente al nivel de productividad agregada.

La oferta real de suelo es la oferta de suelo urba-nizado, es decir, la oferta de solares listos para edi-ficar. A corto plazo, la oferta de suelo es relativa-mente inelástica, mientras que a largo plazo su elas-ticidad es mayor, principalmente porque la produc-ción de suelo es una actividad que implica abundan-tes recursos de tiempo y sus correspondientes costes.La elasticidad de la oferta depende de una multipli-cidad de factores, entre los que se encuentran el nivelde incertidumbre, el acceso a la financiación, o ladisponibilidad real de suelo. Un factor adicional queresulta crucial en el comportamiento de la oferta esla intensidad de la regulación urbanística. Una regu-lación muy restrictiva, que limite la cantidad desuelo apto para ser incorporado al proceso urbanísti-co o dificulte su transformación, elevará la pendien-te de la oferta de suelo, configurando una oferta másinelástica en comparación con un escenario regula-torio menos restrictivo. Por lo tanto, los mercadossometidos a regulaciones que introducen una mayorrigidez de oferta contribuyen a generar un mayorcrecimiento y volatilidad de los precios, exacerbanlas fluctuaciones del ciclo inmobiliario, elevan laprobabilidad de que surjan burbujas especulativas �


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y de que su duración sea mayor, y, en definitiva, favo-recen una mayor inestabilidad macroeconómica.

La demanda de suelo se encuentra constituida pordos segmentos principales: las AAPP y las empresasde promoción inmobiliaria (San Martín, 1996). LasAAPP demandan suelo por distintos motivos, entrelos que se encuentran la construcción de infraestruc-turas o de parques y escuelas. Por su parte, la deman-da originada en las empresas de promoción inmobi-liaria se encuentra vinculada a la demanda final depropiedad inmobiliaria, que a su vez responde a dis-tintas tipologías (viviendas, espacios industriales, ofi-cinas, etcétera). A su vez, existe una demanda pormotivos de inversión, muy ligada a las perspectivasde la evolución de los precios de la vivienda respec-to a otros activos reales o financieros.

4. Indicadores de funcionamiento delmercado del suelo en España

La CNC analiza una serie de indicadores queapuntan a la existencia de ineficiencias en el funcio-namiento del mercado del suelo. En primer lugar,

España tiene una oferta de vivienda a largo plazo,uno de cuyos principales determinantes es la elasti-cidad de la oferta de suelo a largo plazo, cuya elasti-cidad precio es inferior a la unidad (en concreto, 0,5)y más inelástica que en muchos otros países (Grá-fico 1).

En segundo lugar, España se encuentra entrelos países de la OCDE en los que más ha crecido elprecio real de la vivienda desde 1980. Por supuesto,dicha evolución puede explicarse porque en Españael crecimiento de la demanda haya sido relativa-mente más intenso que en otros países3. Ahora bien,la oferta del suelo y su rigidez relativa también hatenido un papel determinante, como han resaltadodistintas instituciones (véase, por ejemplo, FMI,2009 y OCDE, 2007). �


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0,1 0,2 0,2 0,30,3 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,5 0,5 0,5

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Suiza

Holanda

Austria

Italia

Bélgica

FranciaIsr

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Reino Unido

Alemania

Polonia

España

Noruega

Australia

Irlanda

Nueva Zelanda

FinlandiaJa

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Canadá

DinamarcaSuecia

EEUU

GRÁFICO 1ELASTICIDAD DE LA OFERTA DE VIVIENDA A LARGO PLAZO EN UNA SELECCIÓN DE PAÍSES DE LA OCDE

Nota: los datos son estimaciones de la elasticidad-precio a largo plazo de la oferta de vivienda nueva.Fuente: OCDE (2011).

3 La evolución de los precios en el mercado del suelo y de la vivien-da se ve afectada por factores de demanda y oferta. El crecimiento delos precios de la vivienda durante las últimas décadas tanto en Españacomo en otros países se vio influido tanto por variables de demanda(como el aumento de la renta real o la reducción en los tipos de interés)como de oferta, en la que inciden elementos de tipo estructural y regu-latorio. Lo importante es que, ante aumentos de demanda motivadospor distintos factores, la oferta es relevante en el comportamiento delos precios y en el equilibrio que finalmente alcanza el mercado.

En tercer lugar, la baja elasticidad relativa de laoferta de vivienda en España no parece deberse a laescasez física de suelo en España. En el contexto dela OCDE, España se encuentra entre los países conuna intervención urbanística relativamente más res-trictiva (OCDE, 2011). Por otro lado, su densidad depoblación, indicador de la escasez de suelo físico, esrelativamente baja en términos comparativos. Enconsecuencia, parece que el factor que estaría inci-diendo más en la rigidez de oferta observada sería elregulatorio y su carácter relativamente restrictivo.

En cuarto y último lugar, tras la última faseexpansiva iniciada a finales de los años noventa delsiglo pasado, el mercado ha experimentado reciente-mente un ajuste histórico. De acuerdo con datos delMinisterio de Fomento, tomando como referencia elmáximo alcanzado en el tercer trimestre de 2007, elprecio medio del m2 de suelo en España se ha redu-cido un 41 por 100 en el tercer trimestre de 2012(Gráfico 2). A nivel regional se observan dinámicasdistintas, caracterizadas por procesos de ajuste deprecios y cantidades marcadamente heterogéneos.

5. Factores regulatorios que restringen lacompetencia

Tras analizar la importancia de la intensidad re-gulatoria en el funcionamiento del mercado del suelo,

la relativa rigidez de la oferta en España y su rela-ción con la regulación, la CNC estudia una serie defactores característicos de la intervención urbanís-tica en España que contribuyen a limitar la compe-tencia en el mercado del suelo y a generar la rigi-dez de oferta observada. A continuación, se expo-nen los puntos principales del análisis realizadopor la CNC.

5.1. La delimitación administrativa mediante elplaneamiento urbanístico, del suelo quepuede urbanizarse y de cómo debeurbanizarse

5.1.1. Delimitación del suelo que puedeurbanizarse: frontera urbanística

Mediante la técnica de clasificación, la Admi-nistración (principalmente la municipal) estableceuna frontera urbanística que demarca el suelo sus-ceptible de ser urbanizado (urbanizable) y excluirparte del territorio del proceso urbanizador (nourbanizable). El suelo excluido incluye tanto el sueloprotegido por motivos de interés general como elsuelo excluido por razones de programación tem-poral y que, en principio, podría ser urbanizado enel futuro, cuando el planificador, de forma discre-cional, lo considere conveniente. Así, la frontera �


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227,1

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273,7

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2004.III 2005.III 2006.III 2007.III 2008.III 2009.III 2010.III 2011.III 2012.III

GRÁFICO 2PRECIO MEDIO DEL SUELO URBANO EN ESPAÑA (EN EUROS M2, PRECIO EN EL III TRIMESTRE DE CADA AÑO). 2004-2012

Fuente: elaboración propia a partir de datos del Ministerio de Fomento.

urbanística constituye un instrumento utilizado paracontrolar el crecimiento espacial de la ciudad, que enausencia de intervención, podría resultar económica-mente ineficiente, y producir un consumo excesivode espacios abiertos, demasiada congestión, y ungasto innecesario en infraestructuras y servicios. Esdecir, una ciudad demasiado costosa.

Sin embargo, la frontera urbanística entraña de-terminados costes que deben tenerse en cuenta a lahora de valorar su justificación. En primer lugar,teórica y prácticamente no constituye el mecanis-mo más eficiente para solucionar los fallos demercado que pueden dar lugar a un crecimientoespacial excesivo y desordenado. Fundamentalmen-te, la frontera urbanística está dirigida a evitar elsíntoma (el posible crecimiento espacial excesivo)pero no la causa de dicho resultado (los fallos demercado que impedirían que la solución competi-tiva sea óptima) (Brueckner, 2011). En segundolugar, la frontera urbanística impide que la compe-tencia sea la fuerza fundamental en la determina-ción del suelo que tiene que ser urbano (tanto entérminos de cantidad como de localización4), loque i) distorsiona ineficientemente el proceso deformación del precio del suelo en el área urbana,ii) otorga poder de mercado a los propietarios desuelo susceptible de ser urbanizado, y iii) favorecela aparición de procesos de búsqueda de rentas porparte de distintos agentes del mercado, públicos yprivados, para conseguir un trazado final favorablea intereses no generales. En último lugar, su deli-mitación final puede verse distorsionada tanto porlos procesos de búsqueda de rentas como por ladependencia de los Ayuntamientos en los ingresosdependientes del suelo.

La teoría económica ofrece instrumentos alter-nativos de intervención más eficientes para corre-gir los fallos de mercado asociados al crecimientoexcesivo de un área urbana. Una alternativa avan-zada por la CNC en su documento de discusiónpodría ser la utilización de mecanismos de precio

de carácter pigouviano5, que resultan superiores entérminos de eficiencia, puesto que atacan directa-mente los fallos de mercado, permiten internalizarlas externalidades y contribuyen a minimizar lasdistorsiones económicas derivadas de la interven-ción pública6. Desde el punto de vista teórico, pue-den sugerirse también otras alternativas, si bienmenos eficientes a priori que los mecanismos deprecio. Una de ellas podría consistir en la asigna-ción de derechos de urbanización mediante meca-nismos competitivos, a través de los cuales el pla-nificador podría controlar la cantidad de suelo quees posible urbanizar en cada momento del tiempo,evitando la identificación concreta y discrecionalde las parcelas a urbanizar.

5.1.2. Delimitación del uso del suelo:calificación

A través del planeamiento y en concreto de latécnica de calificación, la autoridad urbanísticadetermina el uso del suelo, así como otras caracte-rísticas relevantes en su aprovechamiento, como laedificabilidad. En teoría, la finalidad principal dela calificación es evitar externalidades entre usosincompatibles (por ejemplo, que una fábrica gene-radora de residuos contamine un bloque de vivien-das adyacente) y reservar suelo para bienes concaracterísticas de bien público, que tendrá que sercedido por los propietarios en la fase de transfor-mación del suelo.

A pesar de su motivación, conviene señalar quela zonificación no corrige totalmente la externali-dad (por ejemplo, la derivada de la contamina-ción), puesto que simplemente la agrupa en un lugarconcreto, pero sin ajustar el nivel de contamina-ción al nivel económicamente óptimo. �


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4 Excluidos siempre todos aquellos terrenos que por razones de inte-rés general deban mantenerse fuera del mercado.

5 Estos instrumentos permiten alinear los incentivos privados con laeficiencia social. En el caso de externalidades negativas, estos instru-mentos suelen ser impuestos o tasas correctoras, diseñados para hacerque los agentes privados tengan en cuenta el coste social derivado de laexternalidad negativa.

6 Por ejemplo, para la pérdida de espacios abiertos y la congestiónpodrían utilizarse tasas y peajes. A su vez, para corregir la no interna-lización del coste total adicional en términos de infraestructuras y ser-vicios producido por la nueva urbanización, pueden utilizarse las deno-minadas tasas de impacto o desarrollo.

A su vez, este mecanismo presenta otros inconve-nientes. En primer lugar, la calificación segmenta adi-cionalmente, por usos, el suelo municipal e impideque sea la competencia la que asigne el suelo entreposibles usos económicos alternativos. De hecho, lazonificación excesivamente detallada del suelo,puede restringir la competencia de forma innecesariay desproporcionada7, reduciendo el espacio disponi-ble para establecimientos en multitud de sectores eco-nómicos donde el mercado geográfico tiene carácterlocal. Adicionalmente, el planeamiento puede darcomo resultado que el suelo contemplado para undeterminado uso no sea del tamaño suficiente, oincorporar restricciones adicionales, como tamañosmínimos de parcela o distancias mínimas discreciona-les entre establecimientos, cuyo efecto es restringirtodavía más la competencia, perjudicando el funcio-namiento del sistema económico. En segundo lugar,del mismo modo que la frontera urbanística, la efi-ciencia de este instrumento puede verse distorsionadapor los comportamientos de búsqueda de rentas y ladependencia de los Ayuntamientos de los ingresosprovenientes del suelo. En tercer lugar, la zonificacióncaracterística del urbanismo español actual tiende alimitar en cierto modo la aparición de zonas de usomixto, y puede llevar, en combinación con la cesión,a una provisión ineficiente de bienes públicos urbanos(O’Sullivan, 2011 y Riera, 1997).

De acuerdo con la CNC, existen alternativas quepodrían ser menos distorsionadoras y más favorablesa la asignación de suelo mediante mecanismos demercado. Para evitar las externalidades entre usosincompatibles, podrían utilizarse, con carácter gene-ral y fundamental, reglas o estándares que, por unlado, permitan corregir la externalidades pero que ala vez posibiliten que el uso del suelo se determine,en gran medida, a través del mercado y no a travésdel planeamiento diseñado por la autoridad urbanís-tica (O’Sullivan, 2011). Mediante esta técnica no se

separarían usos entre sí, sino que se garantizaría lacompatibilidad entre usos mediante el cumplimientode unas reglas estables, previamente establecidas,conocidas por todos los operadores e iguales paratodos los agentes8.

5.2. Complejidad y heterogeneidad,discrecionalidad e inconsistencia de laintervención urbanística

En primer lugar, en cuanto al nivel de comple-jidad, el sistema de planeamiento español utilizaun número muy elevado de instrumentos, cada unocon sus fases de tramitación y aprobación y sustrámites correspondientes. A su vez, la compleji-dad inherente al sistema se ve agravada por la hete-rogeneidad normativa a nivel autonómico y muni-cipal y la falta de transparencia y predictibilidad. Ensegundo lugar, los Ayuntamientos tienen un margeninnecesariamente amplio de discrecionalidad a lolargo de todo el proceso urbanístico. En términosgenerales, no tienen que ajustarse a unos criteriosclaros y objetivos en su actuación, y la subjetividadsuele ser la norma. En tercer lugar, la intervenciónurbanística, y en concreto el planeamiento, exhibenun grado de inconsistencia temporal considerable.La inconsistencia se origina a partir de dos factoresprincipales. Por un lado, la falta de correspondenciaentre el planeamiento y las necesidades reales delmercado, iniciales y en el tiempo. Por otro lado, porla dependencia fiscal de los Ayuntamientos en losingresos relacionados con el suelo, en concreto, enlas compensaciones urbanísticas que obtienen a cam-bio de modificar el planeamiento vía conveniosurbanísticos9. La búsqueda de financiación por �


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7 Como señala la CNC, los usos posibles no están establecidos en lalegislación autonómica y dependen fundamentalmente de la autoridadurbanística municipal. A pesar de que la casuística es variadísima,siempre se trata de un planeamiento muy detallado, que utiliza unnúmero elevadísimo de categorías de uso pormenorizado que segmen-tan todo el territorio municipal.

8 Por ejemplo, mientras que la calificación actual tiende a separargrandes superficies de zonas residenciales, la calificación por estánda-res establece unos requisitos para que un centro comercial situado cercade una zona residencial no genere externalidades sobre ésta.

9 La normativa estatal y autonómica reconoce la validez a los denomi-nados convenios urbanísticos de planeamiento, figura mediante la cual laAdministración pacta con los particulares impulsar determinados cambiosen el planeamiento. En el supuesto de que se aprueben las modificacionesa las que alude el convenio, el particular está obligado a cumplir con loscompromisos acordados en el convenio, que pueden ser de distinta índo-le, entre otros, entrega de dinero en metálico o construcción de infraes-tructuras (por ejemplo, un polideportivo o un aparcamiento).

parte del Ayuntamiento a través de la constantemodificación del planeamiento favorece estrategiasmuy restrictivas de planeamiento inicial (Riera,1997), que buscan modificar el planeamiento a lolargo del tiempo para obtener compensacionesurbanísticas, a menudo en un marco de bilaterali-dad con un agente privado.

Todos estos factores incrementan el nivel deimpredictibilidad, incertidumbre, e inseguridad jurí-dica en el mercado del suelo, lo que además de resul-tar radicalmente contrario al objetivo fundamentaldel planeamiento, limita la entrada de operadores yobstaculiza la competencia en el mercado del suelo,dificultando que los agentes tomen decisiones delocalización eficientes. Además, la CNC destacacómo los convenios urbanísticos generan problemasde competencia propios, en concreto, porque se hanconvertido en un medio para que determinadosagentes del mercado obtengan ventajas competitivasinjustificadas en un contexto general de opacidad,negociación bilateral y asimetrías de información.

En opinión de la CNC, el establecimiento de unsistema urbanístico basado en mecanismos demercado, reglas, e instrumentos de tipo estructuralvinculantes para la autoridad urbanística, reduciríaen gran medida los problemas analizados.

5.3. Costes de transacción y rigidez en elproceso urbanístico

La producción de suelo urbanizado consiste endotar al suelo de los servicios e infraestructurasnecesarias para que adquiera la condición de solar.Este proceso debería ser ágil y rápido, en virtud deque la oferta efectiva de suelo es la oferta de suelourbanizado. No obstante, el proceso de urbanizaciónen España es, con carácter general, muy lento10. Estadilatación en el tiempo se explica por varios factores.En primer lugar, con carácter general, para poderurbanizar el suelo pueden ser necesarios cambios enel planeamiento general y, en todo caso, deben apro-

barse instrumentos de planeamiento de desarrollo,cuya tramitación alarga el proceso de urbanización.Por ejemplo, la tramitación de un Plan Parcial, quesuele ser necesario para urbanizar el suelo urbani-zable, puede tardar hasta 2 años.

En segundo lugar, existen costes de transacciónadicionales, en especial en la fase de ejecución jurí-dica del planeamiento. Como se ha señalado en laparte inicial, el sistema establece que en esta fasedeben solucionarse las inequidades generadas por elpropio planeamiento mediante la equidistribución delos beneficios y las cargas del planeamiento, cuyofuncionamiento efectivo se ve obstaculizado pornumerosos costes de transacción11 (Riera, 1997),que dificultan las negociaciones entre propietarios ycuyo resultado final es configurar un sistema com-plejísimo, que retrasa notablemente la producción desuelo urbanizado.

La lentitud en el proceso de urbanización delsuelo, provocada por los costes de transacción y larigidez del sistema, limita considerablemente lacompetencia en el mercado del suelo y en otros mer-cados de la economía, reduce la elasticidad de laoferta, y favorece mayores alzas en los precios anteaumentos en la demanda dados. En este sentido, laCNC considera que si el planeamiento se flexibiliza-se en línea con lo que se ha argumentado en aparta-dos previos, no se generarían tantas inequidades ex-ante, lo que eliminaría la necesidad de solucionarlasex-post y simplificaría la fase de gestión.

5.4. Intervención directa de las AAPP en elmercado del suelo

Como se indicó en la sección dedicada al con-texto jurídico, el marco legal vigente reconoce a la �


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10 Por ejemplo, en caso de que la transformación del suelo requieraun cambio en el planeamiento general, su urbanización puede tardarentre 4,5 y 14,5 años.

11 En concreto, la CNC se centra en los costes de transacción carac-terísticos del sistema de compensación, que es el que tiene un caráctermás privado. Entre otros, alude a la necesidad de constituir una junta decompensación, proceso sometido a innumerables trámites, o a factoresque dificultan las negociaciones entre los propietarios para alcanzar unacuerdo sobre la equidistribución, como el diseño por parte del plani-ficador de las unidades de ejecución o el carácter estático de los coefi-cientes de ponderación que se utilizan en los procesos de redistribuciónentre propietarios y que pueden no guardar relación con el valor real delos terrenos.

Administración, y en concreto a los Ayuntamientos,una serie de instrumentos para intervenir directa-mente en el mercado del suelo. La finalidad deestos instrumentos, principalmente, los PatrimoniosPúblicos de Suelo (PPS) y los derechos de tanteo yretracto, es regular directamente el mercado (porejemplo, ofertando suelo público para controlarlos precios o interviniendo en el proceso de forma-ción de precios de forma directa), y asegurar deter-minados objetivos del planeamiento.

En opinión de la CNC, el hecho de que laAdministración tenga la capacidad para incidir deforma directa en la determinación de las cantida-des y los precios de este mercado es una restric-ción a la competencia desproporcionada que noparece justificada. Partiendo de que el objetivo deestos instrumentos es «impedir la especulación»,en línea con el objetivo que el artículo 47 de la CEestablece para el sistema urbanístico, la soluciónóptima para conseguirlo no consiste en asignar unpapel de intervención directa a la Administracióncomo operador interesado. Una medida más eficazsería eliminar las restricciones a la entrada y esta-blecer un régimen de competencia en el mercadodel suelo, que permita que el libre juego de la ofer-ta y la demanda regule este mercado.

Adicionalmente, la CNC argumenta que el hechode que la Administración sea también regulador eneste mercado, y que los PPS puedan ser utilizadospara obtener financiación municipal, crea un esque-ma de incentivos perversos para los Ayuntamientos,que diseñarán su regulación urbanística teniendoen cuenta sus ingresos fiscales, y no únicamente elbienestar general12. De hecho, en la práctica, losAyuntamientos no utilizan sus PPS para regular elmercado, sino para financiarse. Además, en muchoscasos, no están destinando los PPS a vivienda pro-

tegida u otros fines de tipo social, que es lo que esta-blece el marco legal vigente.

6. Recomendaciones

Tras el análisis realizado, la CNC concluye quees necesario discutir y articular una serie de mejo-ras en el marco normativo, que permitan corregirlos fallos de mercado y cumplir con determinadosobjetivos de interés general pero que a la vez favo-rezcan un funcionamiento competitivo del merca-do del suelo.

Por un lado, la CNC considera que determina-das alternativas a los mecanismos actuales de in-tervención pública valoradas en el informe debenser objeto de un debate más profundo, en el que sepueda abordar adecuadamente su conveniencia. Enprimer lugar, utilizar mecanismos impositivos (deprecio) o de derechos de urbanización en lugar dela actual delimitación de la frontera urbanística.Ello supondría convertir en suelo apto para serurbanizado todo el suelo que no deba estar prote-gido por motivos de interés público conveniente-mente justificados13, y que la extensión espacialadecuada de las ciudades se consiguiera a través delos mecanismos impositivos o de licitación de dere-chos. En segundo lugar, sustituir la zonificación ca-racterística del actual urbanismo español (muy de-tallada, intervencionista, y determinada restrictiva-mente ex ante, pudiendo ser flexibilizada ex post,por ejemplo de forma bilateralmente convenida)por la utilización de reglas o estándares conocidos yestables que, corrigiendo las externalidades por usosincompatibles, permitan que el mercado sea la �


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12 Así, se generan incentivos para restringir la oferta de suelo y obte-ner más ingresos mediante transacciones directas con los PPS o paraobtener más dinero en metálico, en sustitución del suelo, en la parte dela cesión. También para utilizar de forma estratégica la oferta de suelode la que disponen, que es considerable (por ejemplo, de acuerdo condatos del Ministerio de Fomento, en el área urbana de Madrid, laAdministración es propietaria del 44,6 por 100 del suelo urbano no edi-ficado).

13 O dicho de otra manera, sólo debe de operar el mercado (perorealmente debe operar el mercado) en aquellos terrenos aptos para serurbanizados, excluyendo rigurosamente todo aquel suelo que deba estarprotegido por motivos de interés público convenientemente justificados.A nivel teórico nada impide que el suelo que deba estar protegido pormotivo de interés público convenientemente justificado sea tan ampliocomo las administraciones hayan correctamente justificado. Ese terrenoprotegido quedaría fuera del mercado del suelo y no se podría devolver aél de forma discrecional, pues sería necesaria una nueva justificación ensentido contrario, lo cual parece muy probable que pueda darse de formageneralizada en a práctica.

fuerza fundamental a la hora de asignar suelo entreactividades y usos alternativos en la economía.

En todo caso, la CNC considera que, con inde-pendencia de la importancia y necesidad de pro-fundizar en la discusión sobre este tema, dentro dela configuración actual del sistema urbanísticoespañol, existen elementos sobre los que las AAPPcompetentes deberían de actuar de forma inmedia-ta para favorecer la competencia en el mercado delsuelo e impulsar el crecimiento de la economíaespañola y la creación de empleo. En este sentido,la CNC recomienda:

– Promover un planeamiento urbanístico en elque los usos delimitados por la calificación no seaninnecesariamente detallados y pormenorizados.

– Introducir la obligación de que los planesurbanísticos incorporen una Memoria de Competen-cia, cuyo objetivo sea evaluar la planificaciónurbanística desde el punto de vista de la competencia.

– Asegurar que los procesos de elaboración yaprobación de los instrumentos de planeamiento yconvenios urbanísticos se realicen de acuerdo conlos principios de publicidad, transparencia, concu-rrencia y no discriminación.

– Introducir medidas para reducir los costes detransacción en la fase de gestión urbanística y agi-lizar la transformación del suelo.

– Garantizar que los Patrimonios Públicos deSuelo se destinen efectivamente a los fines esta-blecidos en la normativa vigente.

– Promover la eliminación de los derechos detanteo y retracto de las AAPP sobre los terrenos.

7. Conclusiones

A pesar de que la intervención pública en el mer-cado del suelo se encuentra justificada por la exis-tencia de fallos de mercado y de objetivos de interésgeneral, dicha intervención puede, a su vez, producirefectos innecesarios o desproporcionados sobre lacompetencia y tener un impacto negativo sobre elbienestar general, el crecimiento económico y la crea-ción de empleo. El 3 de septiembre de 2013, la

CNC aprobó su análisis sobre los Problemas decompetencia en el mercado del suelo en España, undocumento de discusión realizado en el marco desus funciones de promoción en el que analiza elimpacto de la intervención urbanística en el mer-cado del suelo, y propone recomendaciones paraintensificar la competencia.

La CNC enfatiza que la intervención de las Ad-ministraciones Públicas en el mercado del sueloestaría justificada por los fallos de mercado inheren-tes al sector. No obstante, dicha regulación no debedistorsionar injustificadamente el mercado, pues secorre el riesgo de originar fallos del sector público,que pueden ser aún mayores que los que la regula-ción pretende solucionar. Este riesgo es especial-mente elevado cuando la intervención pública noaplica sistemáticamente los principios de necesidady proporcionalidad, conceptos centrales en la mejo-ra regulatoria (better regulation).

De acuerdo con el análisis de la CNC, la inter-vención urbanística en España restringe innecesa-riamente la competencia en el mercado del suelo ycontribuye a generar una oferta de suelo más rígi-da. Las principales fuentes de ineficiencias en losmecanismos actuales de intervención son: la deli-mitación administrativa, mediante el planeamientourbanístico, del suelo que puede urbanizarse y decómo debe urbanizarse; la complejidad, discrecio-nalidad e inconsistencia de la intervención urba-nística; los costes de transacción y rigidez en elproceso urbanístico; y, la intervención directa delas AAPP en el mercado del suelo.

La consecución de una regulación eficiente delmercado del suelo resulta fundamental para impulsarla competencia en la economía española, incrementarsu productividad y contribuir a su estabilidad macro-económica. Por este motivo, la CNC considera nece-sario impulsar un debate más profundo sobre las for-mas actuales de intervención, y, con esta finalidad,propone instrumentos alternativos a dos elementosnucleares del urbanismo español: la frontera urbanís-tica y la calificación en su forma actual, desproporcio-nadamente detallada, distosionadora y determinadarestrictivamente ex ante, soliendo ser flexibilizadaex post en un marco discrecional, bilateral, opaco �


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y con asimetrías informacionales. Asimismo, la CNCconsidera que, dentro de la configuración actual delurbanismo en España, puede actuarse de forma inme-diata para conseguir una intervención más favorable ala competencia y al crecimiento económico. En estesentido, recomienda medidas que pasan por la flexibi-lización de los usos del suelo, la introducción de unaMemoria de Competencia en los instrumentos de pla-neamiento, la agilización de la fase de gestión urba-nística, o la promoción de la eliminación de los dere-chos de tanteo y retracto de las AAPP.

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