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Programas

estatales de

ordenamiento

territorial

(PEOT)

María del Pilar Legarrea Molina *

En este artículo se hansintetizado los elementosmás relevantes del proyectonacional de ordenamientoterritorial a nivel estatal,en el que el INEGI vieneparticipando desde el 2000 yque está evolucionando haciaun futuro promisorio enel contexto de la actualplaneación estratégica deldesarrollo territorial. Setrata de una propuestainterinstitucional de laAdministración PúblicaFederal que ha vinculadotanto a las entidadesfederativas como a los sectoresacadémico, privado y social enla consecución de un objetivocomún: un mejor conocimientodel territorio para una óptimagestión del mismo.

Introducción

Conforme a la Carta europea deordenación del territorio (Consejode Europa, 1983), se entiende“la expresión espacial de la políticaeconómica, social, cultural yecológica de toda sociedad. Es, ala vez, una disciplina científica,una técnica administrativa y unapolítica concebida como un enfoqueinterdisciplinario y global, cuyoobjetivo es el desarrollo equilibradode las regiones y la organizaciónfísica del espacio bajo un conceptorector”.1

En este contexto, desde el 2000,dependencias de la AdministraciónPública Federal como la Secretaríade Desarrollo Social (SEDESOL),la Secretaría de Medio Ambiente yRecursos Naturales (SEMARNAT),el Consejo Nacional de Población(CONAPO) y el Instituto Nacional

de Estadística, Geografía eInformática (INEGI) conjugaronesfuerzos para formular programasestatales de ordenamiento territorial,en las entidades federativas,articulándose un mecanismo deconcertación con los gobiernosde los estados y el Distrito Federal,a propósito de la elaboración dedichos programas por cada uno deellos en el marco de un esquemademocrático, participativo y pluralcon amplio respeto al federalismo.

En esta relatoría se detallanalgunos aspectos de la participacióndel INEGI en la propuestainterinstitucional, cuya situaciónactual y trayectoria futura –a unhorizonte del 2025– se ligan alPrograma Nacional de Hábitat, conespecial énfasis en los fenómenosde metropolización y conurbación,al tiempo que se relaciona conla planeación estratégica y el

* Responsable del Proyecto de Ordenamiento Territorial en oficinas centrales. Dirección General de Geografía. INEGI. Tel. 01 (449) 9 10 53 00, ext. 5974.Correo electrónico: plegarr@dgg.inegi.gob.mx.

1 Pujadas, Romá y Font, Jaume. Ordenación y planificación territorial. Colección Espacios y Sociedades, serie mayor, núm. 8. Madrid, España, EditorialSíntesis, 1998, p. 11.

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desarrollo regional, en la medidaque la ordenación del territorio seplantea como estrategia inductorade la sinergia entre lo urbano ylo rural.

Proyecto nacional de ordenamientoterritorial a nivel estatal

Como responsable del SistemaNacional de Información Estadísticay Geográfica (SNIEG), y de brindarel servicio público de informaciónen la materia, el INEGI –órganodesconcentrado de la Secretaría deHacienda y Crédito Público– haparticipado, acorde con las distintasvertientes de sus competencias,en cuanto a lo prescrito en la Leyde Información Estadística yGeográfica (LIEG), en la PropuestaInterinstitucional de OrdenamientoTerritorial, como una iniciativade carácter colegiado para laplaneación integral de nuestro paísque contempla, a futuro, consolidar

tres factores: ciencia, política yadministración para un desarrollocon calidad, en el que la intervenciónde las diferentes entidades degobierno resulta sustantiva.

De este modo, la utilizaciónracional del territorio se traduce enla consolidación de estrategias aniveles federal, estatal y municipalpara la consecución de los objetivosclave del desarrollo sustentable:crecimiento socio-económicoequilibrado, mejora de la calidadde vida, gestión responsable de losrecursos naturales y protección almedio ambiente, en cuyo logro,la información transformada enconocimiento se convierte enla plataforma fundamental para latoma de decisiones.

Lineamientos técnicos básicos

La participación del INEGIen el Proyecto Nacional de

Ordenamiento Territorial a nivelestatal se dirigió, primordialmente,a la articulación de los Lineamientostécnicos básicos plasmados en losdocumentos de concertación yconsenso institucional, avaladospor las cuatro dependencias dela Administración PúblicaFederal, promotoras del proyectoy una guía metodológicainterinstitucional para propiciartres condiciones:

• El aprovechamiento de los datosdisponibles, patrimonio de todoslos mexicanos.

• La generación de informaciónderivada, suficiente y necesariaen forma homogénea.

• La sistematización digital deestos nuevos productos bajonormas y estándares quepermitan la comparabilidady compatibilidad de lainformación.

Ello, conjugando lasexperiencias sectoriales existentesa las que se sumaron los ejerciciostécnicos desarrollados por elInstituto y que corroboraron lasposibilidades de la información decobertura nacional y referenciaespacial que produce en los estudiosde gran visión –propios de la escala1:250 000 y un orden de magnitudregional como punto de partida– quesirven de base y marco a los análisisa detalle, quedando, de este modo,contextualizados.

A la adopción del ModeloGeneral Internacional2, siguióla integración de un cuerpo

2 Internacionalmente propuesto por los especialistas de medio ambiente y desarrollo sustentable y aceptado por la mayor parte de las naciones desde laCumbre de Río, Brasil (1992), de la que derivó la agenda XXI en la que se contemplan los elementos genéricos fundamentales para el desarrollo de lastres vertientes involucradas (científica, política y administrativa) en la estrategia de ordenación del territorio, así como las distintas entidades de accióny gestión.

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metodológico que consideraralas particularidades de nuestroterritorio nacional, sus necesidadesy la información disponible yque sirviera de guía para larealización de estudios con finesde ordenamiento territorial. Seincorporaron, a la vez, distintasperspectivas sectoriales de análisisy los avances.

Como estructura básica, fuerontomados los ejercicios metodológicosdesarrollados por el INEGI comoejemplos piloto para los estados dePuebla y Colima con la finalidadde formalizar técnicamente lostrabajos, promoviendo la aplicaciónde procedimientos similares y, enconsecuencia, adelantar la obtenciónde productos semejantes ante unaejecución de proyecto a nivelestatal, mediante la fórmula delicitación para llegar, en primertérmino, al diagnóstico de lasdebilidades, amenazas, fortalezas,y oportunidades del territorio,objetivos del método de análisisy evaluación de los territoriosdenominado, precisamente, dafoen virtud de adoptar la primera delas letras de cada una de estascaracterísticas o condicionesdesde una perspectiva doble ycomplementaria al consideraraspectos internos y de situaciónen el entorno, sea éste próximo o

lejano, y a la determinación delas ventajas comparativas ycompetitivas en los distintosniveles de administración territorial:estatal, regional, nacional y, enalgunos casos, con nexos más alláde las fronteras.

A la definición de un enfoquemetodológico sistémico (que asumela teoría general de sistemas) quepropició el análisis sistemático porobjetivos específicos, del complejopoblación, economía y territorio,fue considerado como un sistematerritorial, siendo sus componentesbásicos los subsistemas interactivosnatural, social y económico, cuyasinterrelaciones se dan en uncontexto político-administrativoy en las prescripciones del marcojurídico normativo vigente, queactúan como catalizadores,limitantes y directrices.

Establecido el objeto de estudio,sus elementos y factorescorrespondió, entonces, determinarlos objetivos particulares y alcancesde la metodología interinstitucional.

Para tal efecto, se definieron,en primer término, las divisionesde conocimiento secuencial, esto es,segmentos de estudio articuladoscon el criterio de establecer,primero, el contexto del mediofísico, después, las actividadesque en ese medio se desarrollan y,por último, las características dela población y la organizaciónfuncional del sistema deasentamientos humanos a las que lametodología interinstitucional debíaservir de guía, separándose, en talsentido de secuencia, dos grandessecciones: una correspondientea la caracterización, análisis ydiagnóstico, conforme al método

geográfico que tiene por objetivodeterminar para cada hecho ofenómeno –sea del medio físicoo del humano– ¿qué?, ¿dónde?,cómo?, ¿cuándo?, ¿por qué? y ¿conqué se relaciona?, constituyéndoseen los elementos científico-técnicospara la determinación de la situaciónactual del territorio. Fundamentadaen el diagnóstico integrado en quedebía culminar la etapa anterior, sedefinió la segunda sección, dirigidaal estudio prospectivo y a laconstrucción de la imagen objetivodel territorio, esto es, la estimaciónde las tendencias y la estructuraformal de la visión del futurodeseable para el complejo territorial.

En virtud de los cronogramasestablecidos por la SEDESOL parala promoción y ejecución de lostrabajos, a cargo de un grupotécnico interinstitucional, laintegración de la metodología fueabordada para la primera etapa,concerniente a la caracterización yanálisis de la situación actual delterritorio, sin haber alcanzado lafase de diagnóstico integrado ycon un desigual desarrollo de loscapítulos relativos al medio natural,económico y social.

Los alcances de la sección dela metodología interinstitucionalestuvieron matizados por aspectosque ajustan el Modelo GeneralInternacional al que se hizoreferencia anteriormente, a larealidad nacional como ladisponibilidad de informaciónbase sobre todos los temas, concaracterísticas de cobertura,referencia espacial y escalaadecuadas para el diagnóstico delmedio natural, que se constituye enel marco de referencia espacial paralos subsistemas social y económico

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y los requerimientos de cada unade las instituciones y sus posiblesaportaciones.

Lo anterior, derivó la posibilidadde un estudio que, a nivel estatal,permitiera dar un contexto delas entidades federativas y susparticularidades, posibilitandola construcción de un mosaiconacional en medios digitales,objetivo fundamental del SistemaNacional de Información Estadísticay Geográfica para brindar el serviciopúblico de información en la materia.

El fortalecimiento, tanto delSNIEG como de la prestacióndel servicio público de informaciónradica, precisamente, en laparticipación activa de susintegrantes estatales y municipales,niveles en los que se asimila lacolaboración de los sectoresacadémico, privado y social, enrazón del esquema implementadopara la ejecución del proyecto,indicado al principio.

En este marco, puesto que setrata de un organismo de rangofederal, correspondió al INEGI,entre otras acciones, hacer entrega dela información existente para eldesarrollo de los estudios en calidadde donación, lo que significóel desarrollo de actividades tales como

la conversión digital básica de lainformación relativa a recursosnaturales para entregar datos decarácter preliminar y la elaboración deespecificaciones técnicas básicas parala incorporación de la informaciónderivada al Sistema Nacional deInformación Geográfica (SNIG).

Sistema de informacióngeográfica

Con el propósito de vincular losdatos producidos por las diferentesinstituciones y a distintos nivelesde gobierno, la propuesta delINEGI discurrió en mantenerlosorganizados con una estructuraconceptual predeterminada quehaga posible, como señala laLIEG, mostrar la situación deinterdependencia de los fenómenoseconómicos, demográficos ysociales, así como su relacióncon el medio físico y el espacioterritorial, lo cual exigía, sin duda,la incorporación de nuevastecnologías y herramientas en elmanejo de la información, en lamedida en que se proporcionaránlas alternativas más apropiadaspara el análisis y construcción deescenarios, además de un procesopermanente de mantenimiento–desde el punto de vista de laactualización, renovación yenriquecimiento de los datos–, ensus tres dimensiones: tiempo,espacio y condición.

Estos objetivos, encaminados aproporcionar una plataforma deinformación básica y derivada endiferentes unidades de observación,se concretaron en la adopción de latecnología de la informacióngeográfica y su expresión operativa:los sistemas de informacióngeográfica (SIG).

Así, el INEGI se abocó a lapropuesta de construcción desistemas de información geográficapara el ordenamiento territoriala nivel estatal que resultasencompatibles con la estructura delSNIG, toda vez que sus bases dedatos y los temas sustantivosrespondieran a objetivospredeterminados, cuya funciónprincipal fuera dar respuestaa preguntas clave sobre la visiónglobal de los seres humanos en suterritorio, los impactos derivadosde su accionar y los riesgos a losque se encuentran sujetos.

Todo esto, y como primeraaproximación, en un orden demagnitud regional a escala1:250 000, en el que se tomaron encuenta los ámbitos rural y urbano enigualdad de presencia y relevanciarespecto a los patrones de uso,ocupación y aprovechamientodel territorio al que modelanconjuntamente.

Se especificó la construcción delSistema de Información Geográficapara el Ordenamiento Territorial(SIOT), en el documento Términosde referencia generales, en cuyaconformación también participó elINEGI y que funcionó en formade lineamientos consensados parael desarrollo del proyecto a nivelFederación-gobierno de los estados,junto con un anexo de ejecución.

Para las bases de datos, seestableció el disponer deinformación georreferida entérminos de la Red GeodésicaNacional y el Marco Geoestadístico;de igual modo, se enfatizó sobre unaestructura digital que permitiera lavinculación de datos del mediofísico y socioeconómico (asociación

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de datos geoestadísticos conexpresión cartográfica).

Variables, indicadores, productosintermedios y síntesis deberíanquedar integrados, al momento enque las unidades territoriales deorden natural o socioeconómicofueran construidas, en el procesode caracterización y análisis, porejemplo, las de paisaje o la divisiónhidrográfica como soporte territorialde los asentamientos humanos y lared de comunicaciones terrestres.

De acuerdo con laspotencialidades de esta herramienta,es decir, las múltiples alternativasde análisis y construcción deescenarios que ofrecen lastecnologías de los SIG, lo esperadofue disponer de un sistema deinformación que permitiera, no sóloel análisis de los mecanismos defuncionamiento e interacción de loscomponentes del territorio estatal asu interior, sino también en el marcode las relaciones de las entidadesfederativas con su entorno, enocasiones lejano.

Con un criterio de planeaciónintegral a distintos nivelesespaciales y de administraciónpública, en principio a través de lossistemas estatales de informacióngeográfica para el ordenamientoterritorial, se accedería, entre otras,a temáticas intersectorialessustantivas sobre evaluación detierras: potencialidades y limitantes;deterioro y cambios en el uso delsuelo y la vegetación; áreas deriesgo y habitabilidad; organizaciónespacial de los asentamientoshumanos; dinámica, estructura ycaracterísticas poblacionales;distribución espacial de lasactividades económicas; así como

red de flujos e interacciones de loscomponentes territoriales.

Perspectivas sobre la información

Ya que se trataba de entregar alos gobiernos de las entidadesfederativas la informacióngeográfico-cartográfica disponibley con el valor agregado deencontrarse en medio digital parala realización de los estudiosconducentes al diagnósticoterritorial, el INEGI optó porformular un instrumento jurídico,para firma con los responsablesestatales del proyecto, con lafinalidad de formalizar la donaciónde los datos y su empleo y deestablecer las especificacionesmínimas, suficientes y necesariasque propicien la calidad y utilidadde la información resultante,conforme a los objetivos yexpectativas que se han señalado.

Al documento legal –cuyavigencia es indefinida hasta queproponga su conclusión alguna delas partes y ésta se formalice de

mutuo acuerdo– acompañaron dosanexos de orden técnico: el primero,

para indicar los datos objeto dedonación por parte del Instituto alos gobiernos estatales y suscaracterísticas, así comoobservaciones de orden prácticopara su procesamiento y lareconstrucción, en algunos casos,de la topología; el segundo –dirigidoa la información derivada que cadagobierno estatal se comprometía aentregar al INEGI– fue elaboradocon el propósito de garantizar laorganización y el mantenimiento delconjunto de datos geoespacialesdel SNIG, así como para catalogarla información y utilizarla demanera distribuida, facilitandosu traslado.

En el Anexo técnico número2 del acuerdo de coordinaciónINEGI-gobierno de los estadosse destacó que la entrega de datosse haga en formato digitalconforme al modelo de datosvectoriales que rige al SNIG,acompañados de los diccionarios

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de datos correspondientes y losmetadatos que describen suscaracterísticas de acuerdo con elestándar especificado al efecto.

De manera adicional, secontemplaron, con carácternormativo, dos apartados:uno relativo a los productoscomprometidos (tipos ycaracterísticas generales delos documentos, los mapas, lostabulados y diagramas) y otro alos conjuntos de datos y productosdigitales de información derivada,para los que, incluso, seespecificaron criterios deprocesamiento y depuración comolas áreas mínimas de las que sepuede elaborar cartografía y laescala de liga en pantalla odespliegue para garantizar lacontinuidad en los elementos deinformación de líneas y áreasde cada tema y de los conjuntos dedatos entre sí.

Directamente relacionado con loanterior, cabe resaltar, en la medidaen que se trató de garantizar laposibilidad de articular un mosaiconacional, la previsión respecto a lasunidades espaciales de análisis ycaracterización generadas, para las

que se estipuló que deberánpresentar la continuidad defenómenos referidos suficiente ynecesaria (unión de rasgos) parala identificación de los hechosy, trascendiendo los límitespolítico-administrativos y/o delMarco Geoestadístico, cuandomenos un centímetro, equivalentea 2.5 km en la escala de trabajo1:250 000.

Con este propósito, seestablecieron tanto losmecanismos de validación yacuerdo técnico interestatal comola clase de respaldos y tipos dearchivos que preservarían la franjade liga temática y protección decontinuidad interestatal de lainformación, esto es, sepropusieron los elementosbásicos para garantizar lacontinuidad geoespacial de losdatos, de modo que resultarafactible la conformación demosaicos regionales y nacionales,adelantando, adicionalmente, suconsistencia geométrica.

Además de la estructurageneral de la información digital,también fueron especificados losformatos, medios y formas deentrega-recepción de los productosimpresos y digitales, quedandocomo responsable de laverificación inicial la estructuradescentralizada del INEGI: todavez que se trataba de un proyectoa nivel estatal y a cargo de losdirectores regionales.

Cabe señalar que se indicó laconstrucción de una tabla deequivalencia al momento de iniciarel estudio, entre la divisiónpolítico-administrativa vigenteen cada entidad federativa y sus

municipios y el marcogeoestadístico del INEGI, asícomo para las localidades.

Esto, con el objetivo de avanzaren la consolidación de los catálogosde referencia para todos losproductos de información decarácter social, demográfico,económico y de asentamientoshumanos, temas en los cuales suelenaplicarse sistemas de clavificacióndiferentes.

Por último, se incluyó un temareferente al control de calidad, en elque se establece un mecanismo derevisión conjunta entre gobierno delestado e INEGI, así como el procesoa seguir en caso de la detección deinconsistencias.

Todos estos preceptos tienencomo finalidad lograr la integraciónde los datos en el Sistema Nacionalde Información Estadística yGeográfica, con lo que se garantizala consulta pública y gratuita porparte de todos los sectores queintegran la sociedad.

Conclusiones

Desde la perspectiva del INEGI, conla que estoy de acuerdo, el desarrollode este proyecto constituye unaoportunidad de aportación de lasentidades federativas a la expectativade enriquecimiento del SNIEG–patrimonio de todos los mexicanos–,a través de la incorporación denuevos datos a nivel estatal.

Éstos, mediante la generación deaplicaciones diversas, habrán decoadyuvar en el fortalecimiento dela conciencia sobre el territorio y ladinámica integral e interactiva desus componentes.

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Dichos componentes del sistematerritorial, estudiados en esta primeraaproximación intersectorial segúnuna guía metodológicainterinstitucional susceptible demejora, como los resultadosobtenidos al momento, requieren–en primer término y para el casode cada entidad participante– deuna exhaustiva revisión que permitadictaminar sobre el cumplimientode los objetivos y los contenidos, lacalidad de los datos y su estructuradigital compatible; ello no sólo paraevaluar los beneficios alcanzadosante la inversión realizada, sinopara consolidar la plataforma deinformación derivada que ha defundamentar la prospectiva sobre laevolución integral de los territoriosque forman nuestro país y respaldarla efectiva construcción de unaimagen objetivo respecto a ellos.

En suma, para disponer delfirme sustrato de informaciónque demandan los objetivos delcrecimiento con calidad, adquiereparticular relevancia una estrategiacolegiada para el ordenamientoterritorial, en la medida en que elconocimiento integral que aportapara la toma de decisionescontribuye a elevar la competitividadeconómica, promover el desarrolloregional equilibrado y crearcondiciones para que éste seasustentable.

A partir de los datos fuentedonados por el INEGI –básicos parala producción de la informaciónderivada que permite llegar aldiagnóstico territorial, desde elpunto de vista cartográfico–, lostrabajos desarrollados iniciaron conla conjunción de los mosaicosestatales de los temas a escalas1:1 000 000 y 1:250 000 del

inventario de recursos naturalesy, por supuesto, de los productosgeográficos básicos digitales y dela cartografía censal.

El proceso digital de unión yliga de los conjuntos de datoscorrespondientes a la coberturaestatal que constituyen, en ciertomodo, la versión moderna delas cartas, separados todos suscomponentes por cubiertasespecíficas, adelantan la construccióndel Sistema de InformaciónGeográfica para el OrdenamientoTerritorial estipulada, habiéndoseincluido, en la base de datos, temasadicionales.

En la actualidad, la etapa deevaluación de resultados ha arrojadosituaciones diferentes; sin embargo,cuando en la ejecución de lostrabajos se conjugaron circunstanciascomo contratación de personalespecializado y con experiencia,apego a las especificaciones técnicas,integración de información derivadade proyectos sectoriales yacercamiento al INEGI, los avancesadelantan que es posible alcanzar lameta cifrada y conviene a Méxicocontinuar por este camino.

Si bien no se han cumplidotodas las especificaciones ni sehan generado todos los productosesperados, el ejercicio realizadodesde la perspectiva del impactonacional de esta propuestainterinstitucional muestra laconveniencia del desarrollo deestas aplicaciones de informaciónestadística y geográfica para laplaneación.

En el futuro, de esta primeraaproximación derivarán, una vezanalizadas las características básicas

de consistencia y aplicabilidad,entidades geoespaciales deorden mesorregional como lascontempladas en el Plan Nacionalde Desarrollo 2001–2006:sur-sureste, centro del país,centro-occidente, noreste y noroestey nacional (como las consideradasen los programas Puebla-Panamá,frontera norte y frontera sur, o dedesarrollo turístico como EscaleraNaútica), de interés para laspolíticas públicas.

La propuesta interinstitucionalsigue en marcha, renovándose yfortaleciéndose en beneficio dela información y el conocimientocomo sustento para la toma dedecisiones.

Desde un punto de vista másespecífico, para el INEGI constituyeuna ventana de apertura y difusiónno sólo del formidable acervode información del que Méxicodispone, sino también deacercamiento, interacción y trabajotécnico conjunto con las entidadesfederativas, en el marco de loscomités de ordenamiento territorialinstalados en el seno de los comitéspara la planeación del desarrolloestatal (COPLADE).

Este hecho sienta un precedenteinteresante en relación con lasexpectativas y las estrategiasseñaladas en la Ley de InformaciónEstadística y Geográfica, víacomités técnicos, para el desarrollointerinstitucional y concertadode la información estadística ygeográfica, concebida como unbinomio indispensable para laplaneación integral del desarrollosustentable de México y laconsolidación de una modernainfraestructura de datos espaciales.