BOLETIN 28Santiago, Chile, Agosto 1992

PROYECTOPRINCIPALDE EDUCACIONen América Latina y el Caribe

Sumario

Presentación 5

Nuevas estrategias de cambio educativo en América LatinaJuan Carlos Tedesco 7

Necesidades de educación básica y prioridad política de la reformade la educación primariaLuis Ratinoff 25

Modernidad educacional y modernización educativaJuan Casassus 33

Hacia una integración de la investigación y planificación de la educaciónErnesto Schiefelbein y Noel McGinn 43

Necesidades de una política de educación inicial enAmérica Latina y el CaribeFernando Reimers 65

Televisión y educación ante el desarrolloValerio Fuenzalida 85

La calidad de la educación primaria, medios de comunicaciónmasiva y comunidad civil: El proyecto “Primero mi primaria… para triunfar”José Bernardo Toro 91

Actividades OREALC 107

Publicaciones OREALC 121

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Nombre del Artículo / Autor del Artículo

Presentación

La necesidad de definir el concepto de necesidades básicas deaprendizaje como la base y no como el techo de las metas educativas y elque la educación sea el elemento prioritario de discusión de cualquiermodelo de desarrollo en los países de la región, son dos de los factoresmás significativos que se encuentran en los presentes requerimientos denuestros países.Los avances logrados desde la Conferencia Mundial sobre Educaciónpara Todos (Jomtien, 1990) tanto en la puesta en práctica de proyectoscomo en el campo de las ideas, han hecho de la educación un tema dediscusión e interés social generalizado. Pero esos avances, además, hansido tan vertiginosos que han dejado en evidencia que las respuestasconcretas a las nuevas necesidades no pueden demorar. La realidad deAmérica Latina y el Caribe exige de quienes son responsables de tomardecisiones, la puesta en práctica de políticas y medidas concretas con lascuales se comience a estructurar el sistema que reemplazará a lo que fuedenominado en forma unánime por los Ministros de Educación yPlanificación de nuestra región como un estilo de educación agotado(PROMEDLAC IV, Quito, 1991).En este número entregamos nuevos aportes para la discusión de lasbases para las soluciones esperadas. Así, Juan Carlos Tedesco nospresenta un marco de referencia en el cual se examinan lascaracterísticas del novedoso patrón de desarrollo y su vinculación con laeducación. En este contexto, analiza los lineamientos de las actualesestrategias del cambio: el consenso educativo nacional, la reformaconstitucional y el cambio curricular basado en el concepto desatisfacción de necesidades básicas de aprendizaje.Luis Ratinoff analiza la correspondencia entre la oferta (los perfiles de laeducación básica) y la demanda de las familias y de la productividad ynos entrega su punto de vista con respecto a las razones por las cuales laeducación básica -tanto para la población escolar como adulta-constituye una prioridad urgente dentro de las políticas públicas.Lo acelerado del proceso de maduración de los nuevos enfoques en elcampo de la educación y el desarrollo, ha llevado muchas veces a perderla perspectiva sobre lo que implica la modernidad educativa. JuanCasassus, a través de su artículo Modernidad educacional ymodernización educativa, nos invita a reflexionar sobre estos conceptos,examinando algunas dimensiones de ellas a la luz de la crítica post

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BOLETIN 24, Enero 1991 / Proyecto Principal de Educación

modernista y aportando consideraciones de su relevancia en el campo dela educación.Por su parte, Ernesto Schiefelbein y Noel Mc Ginn examinan laposibilidad de compatibilizar las características de la investigación conlas necesidades de la planificación. Su presentación sugiere que esposible utilizar de manera más sistemática los métodos desarrollados enlos diversos tipos de investigación, en el análisis de las posibilidades yelecciones de cambio entre las diversas alternativas que maneja elplanificador. Ello incrementa la importancia de la investigación para laplanificación. En su artículo, los autores insisten en que para quecualquiera de las modalidades de planificación (indicativa o normativa,nacional o local) pueda tener éxito es necesario superar el divorcio quehoy existe entre ambas.Fernando Reimers busca avanzar sobre la desunión entre investigación yanálisis de alternativas. Usa la evidencia de la influencia de laestimulación temprana en el desarrollo infantil y sobre las realidades dela participación creciente de la mujer en el mercado de trabajo parafundamentar su propuesta. El autor expone como tesis central laurgencia de una política en cada país que otorgue a este tipo deenseñanza la importancia que se merece como campo privilegiado parapromover el desarrollo humano y social.Y en un presente tan cruzado por el avasallador avance e influencia delos medios de comunicación masivos, presentamos dos visiones de larelación de ellos con la educación. Valerio Fuenzalida aborda lasposibilidades que ofrecen dichos medios al aprendizaje en tanto que JoséBernardo Toro nos presenta lo fundamental de una experiencia concretaque utiliza estos medios en forma integrada.Como siempre, se cierra este número con la sección Actividades de laOREALC.

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Nuevas estrategias de cambio educativo en América Latina / Juan Carlos Tedesco

En PROMEDLAC IV (Quito, abril de 1991), losMinistros de Educación reconocieron el agota-miento de un estilo de acción educativa y defi-nieron las líneas centrales de las nuevas pro-puestas.

La idea central de este nuevo discurso es quepara cumplir con los objetivos de calidad y deequidad educativa, postulados por el ProyectoPrincipal de Educación, no es suficiente el recla-mo de mayores recursos financieros; es igual-mente necesario modificar las estrategias deutilización de dichos recursos.1

En la reunión de la CEPAL, los Ministros deEconomía incluyeron el asunto educativo comotema prioritario en su agenda de discusiones yaprobaron las líneas estratégicas centrales deuna nueva propuesta de desarrollo que coloca ala educación en el centro del proceso de transfor-mación productiva con equidad.2

En el corto período de dos años se ha produ-cido un significativo cambio en los términos dedebate educativo. La educación está recuperan-do su carácter prioritario en la agenda de discu-siones de políticas públicas y en ellas comienzana participar no sólo los educadores sino el con-junto de los actores sociales.

NUEVAS ESTRATEGIAS DE CAMBIO EDUCATIVOEN AMERICA LATINA

Juan Carlos Tedesco*

El período transcurrido desde la Conferencia de Jomtien hasta la actualidad hasido intenso en transformaciones educativas, tanto a nivel conceptual como político.Ya desde la misma preparación de la Conferencia, los países de América Latina y elCaribe expresaron sus preocupaciones y sus perspectivas.En este sentido, los aspectos más recurrentemente planteados por las delegacioneslatinoamericanas en las reuniones preparatorias y en la propia Conferencia deJomtien fueron: la necesidad de definir el concepto de necesidades básicas deaprendizaje como piso y no como techo de las aspiraciones educativas y, el énfasisen la solución de los problemas estructurales derivados de la asimétrica relaciónentre los países desarrollados y los países en desarrollo como condición necesariapara el logro de los objetivos educativos postulados por la comunidadinternacional.En el período post-Jomtien tuvieron lugar al menos dos reuniones que –por sucarácter regional y por el nivel de sus participantes– pueden considerarserepresentativas de las nuevas orientaciones en los procesos de transformacióneducativa: PROMEDLAC IV y el 24° período de sesiones de la ComisiónEconómica para América Latina (CEPAL).

* Juan Carlos Tedesco, Director Oficina Regional deEducación de la UNESCO para América Latina y el Cari-be.

1 Véase OREALC/UNESCO. Boletín del Proyecto Principal deEducación en América Latina y el Caribe , Nº 24, San-tiago de Chile, abril de 1991.

2CEPAL. Equidad y transformación productiva: un enfoqueintegrado. Santiago de Chile, 1992.

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BOLETIN 28, agosto 1992 / Proyecto Principal de Educación

La educación en el patrón tradicional dedesarrollo de América Latina

Los análisis acerca del proceso de desarrollo quetuvo lugar en América Latina coinciden en seña-lar que, por encima de las significativas hetero-geneidades nacionales, el estuvo basado en unpatrón compuesto por tres factores principales:la renta de los recursos naturales, el endeu-damiento externo y el desequilibrio financierointerno asociado a altas tasas de inflación.

En este marco, lo peculiar de América Latinafue que algunos países lograron crecimientoeconómico, otros alcanzaron algunos nivelesmínimos de equidad, pero ninguno cumplió si-multáneamente los dos objetivos esperados delproceso de desarrollo: crecimiento y equidad. Elanálisis comparativo internacional permiteapreciar, sin embargo, que este logro fue posibleen otras regiones.3

La articulación de la educación con este pa-trón de desarrollo fue objeto de numerosos estu-dios durante las décadas 1960-1980, los quemostraron que la característica más significativafue el alto grado de disociación que existió entreel desarrollo educativo y los requerimientostanto económicos como políticos y culturales.Dicho en pocas palabras, estos estudios eviden-ciaron que en el contexto de un patrón de desa-rrollo basado en los factores antes mencionados,el comportamiento de la educación está débil-mente conectado con los requerimientos del crecimiento económico (por el escaso uso delprogreso técnico como factor de producción) ycon las necesidades políticas o de integraciónsocial (porque la incorporación de la poblaciónen su condición de ciudadano fue débil y estuvoafectada en forma recurrente por prolongadosperíodos de autoritarismo y de exclusión políti-ca).

El resultado de este proceso fue la consolida-ción de una oferta educativa significativamente

expandida en términos de cobertura pero connotorias debilidades desde el punto de vista de lacalidad y de los mecanismos institucionales degestión.4

Con respecto a la baja calidad de los resulta-dos educativos, el punto que aquí nos interesaenfatizar es que el empobrecimiento de las pro-puestas curriculares y de los criterios de evalua-ción de los resultados de la acción pedagógicaescolar es un producto de la débil “conectividad”entre sociedad y sistema escolar.5 El correlato deeste fenómeno, desde el punto de vista de laadministración y la gestión, ha sido el fortaleci-miento de un estilo de acción fuertemente di-sociado de los resultados de la acción pedagógi-ca.

Este patrón de desarrollo mostró claros signosde agotamiento a fines de los setenta y comien-zos de los ochenta. Los análisis sobre el origene impacto de la crisis económica de este períodoson numerosos y bien conocidos.

Observados desde el presente es posible apre-ciar, sin embargo, que durante la década del 80se produjo una importante transformación inter-na tanto desde el punto de vista político comoeconómico. Desde el político, se impulsaronprocesos de consolidación o de transición a lademocracia, se despolarizó el debate y se amplióla cultura de los consensos y de la concertación.En el plano económico, se asumió el compromi-so de servir la deuda externa a partir de un fuerteexcedente en la balanza comercial que implicóla adopción de estrategias orientadas a fortalecerla incorporación al mercado internacional a par-tir de expandir las exportaciones. La compe-titividad necesaria para este ingreso fue asegura-da a través de la reducción de los salarios(“competitividad espurea”) en lugar de apoyar-se en la incorporación de progreso técnico, la

4 Germán W. Rama. Educación, participación y estilos dedesarrollo en América Latina. Buenos Aires, Kapelusz,1984.

5 Cristian Cox. Sociedad y Conocimiento en los ’90: Pun-tos para una Agenda sobre Curriculum del SistemaEscolar. Santiago. FLACSO. julio de 1991.

3 Fernando Fajnzylber. Industrialización en América La-tina: de la “caja negra” al casillero vacío. Santiago,Cuadernos de la CEPAL, 1989.

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Nuevas estrategias de cambio educativo en América Latina / Juan Carlos Tedesco

elevación de la productividad y de las remunera-ciones (“competitividad auténtica”).6

Pero la despolarización del debate político y elcolapso del autoritarismo no fueron suficientespara compensar las fuertes presiones derivadasde la aplicación de políticas de ajuste orientadasa restablecer el equilibrio en la balanza de pagosy reducir el déficit fiscal. Visiones de corto plazotendieron a percibir el problema de la crisiscomo coyuntural y no como el agotamiento deun patrón de desarrollo.

En ese contexto, el gasto educativo no fuepercibido como un factor que debía ser protegi-do por su importancia estratégica. Las reduccio-nes fueron muy significativas y afectaron rubroscruciales desde el punto de vista de la calidad yla equidad de la oferta educativa.7

El efecto combinado de la disminución delgasto público en educación y del salario real –que debilitó la capacidad de las familias de bajosingresos para asumir los costos de la educacióny para aprovechar la oferta existente– provocóun deterioro grave en las condiciones deeducabilidad de la población y en la capacidadgeneral de gestión de programas educativos porparte del sector público.8

Hacia un nuevo patrón de desarrollo

El deterioro alcanzado en los años ’80 fue unacondición necesaria –pero no suficiente– paraexplicar la aceptación generalizada de la hipóte-sis acerca del agotamiento del patrón tradicional

9CEPAL/UNESCO. Educación y conocimiento: eje de latransformación productiva con equidad. Santiago deChile, 1992.

10 Robert Lucas. “On the Mechanics of EconomicDevelopment”, en Journal of Monetary Economics, 22,junio 1988.

de desarrollo socio-económico y educativo enAmérica Latina.

Dicha hipótesis, planteada y discutida en va-rios documentos recientes producidos por orga-nismos de cooperación internacional,9 está vin-culada a la formulación de una nueva propuestade desarrollo económico y social desde la cual sepuede percibir con mayor claridad el agotamien-to del patrón tradicional.

En términos teóricos, este cambio de perspec-tiva es tributario de los nuevos enfoques acercadel crecimiento económico. Robert Lucas,10 enun texto que ha sido considerado el aporte másrelevante hasta la fecha de la nueva teoría delcrecimiento, reformula el modelo neoclásico deexplicación del crecimiento económico incor-porando explícitamente la calidad y la prepara-ción de la gente en la economía.

El modelo de Lucas predice que si el nivel decapital humano y físico de una economía esmenor que la de las demás, su nivel de ingresosestará siempre relegado. No puede haber flujode capitales de los países ricos a los pobres si elnivel de capital humano de éstos es muy bajo conrespecto al de los primeros. Un bajo nivel decapital humano hace que el capital físico seamenos productivo.

En la formulación de Lucas, el ritmo de creci-miento de la economía no es determinado porvariables exógenas (como lo es en el modelo deSolow-Denison donde ellas son la población y latecnología, que no se explican ni se controlandesde la política económica), sino por variablesendógenas: el capital humano, las relacionesinternacionales y las políticas económicas de losgobiernos.

Las nuevas ideas acerca del crecimiento eco-nómico están penetrando rápidamente en Amé-rica Latina, en un contexto de despolarizacióndel debate político pero de creciente polarizaciónsocial. Desde esta perspectiva, lo peculiar del

6 CEPAL. Transformación productiva con equidad. La ta-rea prioritaria del desarrollo de América Latina y elCaribe en los años noventa. Santiago de Chile, marzo de1990.

7 Fernando Reimers. Deuda externa y financiamiento dela educación. Su impacto en Latinoamérica. OREALC/UNESCO, Santiago de Chile, 1991. Id. “Educación para to-dos en América Latina en el siglo XXI. Los desafíos dela estabilización, el ajuste y los mandatos de Jomtien”, enOREALC/UNESCO. Boletín del Proyecto Principal de Edu-cación, Nº 23, diciembre de 1990.

8 Luis Ratinoff. “Necesidades de Educación Básica enAmérica Latina y prioridad política de la Reforma de laEducación Primaria”, en OREALC/UNESCO. Boletín delProyecto Principal de Educación. Nº 28, agosto de 1992.

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BOLETIN 28, agosto 1992 / Proyecto Principal de Educación

ma en el ámbito de la calidad de la educación yno meramente en la cobertura o en los años deestudio. Para que la educación contribuya efec-tivamente al progreso técnico en el contexto dela actual revolución científico-técnica, es preci-so que produzca logros de aprendizaje en térmi-nos de conocimientos, de habilidades o de valo-res que satisfagan los requerimientos de desem-peño en la sociedad. No se trata, en consecuen-cia, de la actual educación ni del cualquier tipode oferta educativa.

Estos nuevos enfoques modifican radicalmentela forma en la cual se conciben las relacionesentre educación y sociedad.12 La vigencia de estenuevo pensamiento educativo en América Lati-na no es homogénea. Sin embargo, ya es posiblesostener que el período de ajuste caracterizadopor la disminución del gasto educativo y lareacción puramente defensiva frente a la escasezcomienza a ser reemplazada, al menos en ungrupo importante de países, por la aplicación deestrategias de cambio educacional elaboradasen el contexto de transformaciones en los patro-nes de desarrollo. Un indicador significativo de

aporte latinoamericano al debate sobre el creci-miento económico ha sido el énfasis puesto enque las políticas económicas enfrenten simultá-neamente el problema del crecimiento y el de laequidad social. En este “enfoque integrado”, laequidad social no es concebida como un factorexterno al proceso de crecimiento económicosino como una variable cuyo comportamientotiene significativos efectos productivos einstitucionales, sin cuya consideración es impo-sible explicar y garantizar el carácter sostenidode los procesos de crecimiento económico.11

La variable que permite articular y compa-tibilizar los objetivos de crecimiento y equidades el progreso técnico. Crecimiento sin progresotécnico implica seguir apoyando la competiti-vidad en la disminución del salario y en ladepredación de los recursos naturales.

Pero los análisis sobre las perspectivas de laeconomía internacional indican que estos facto-res no pueden garantizar procesos de crecimien-to sostenidos, por dos razones fundamentales:porque el peso de un bajo costo en la mano deobra es cada vez menor en la explicación de laproductividad económica y porque las exigen-cias ambientales se están convirtiendo en unfactor de creciente importancia en los procesosde incorporación al comercio internacional.

A la inversa, equidad y sustentabilidad am-biental sin progreso técnico también son metasimposibles de alcanzar, porque implicarían de-tener el crecimiento económico y provocaríanun nivel de aislamiento incompatibles con elgrado de desarrollo y de expectativas socialesalcanzados por gran parte de los países de laregión.

La incorporación de progreso técnico a laproducción implica acciones sistemáticas y de-liberadas en varios campos, uno de los cuales esprecisamente el campo educativo.

Pero el punto importante de esta discusiónconsiste en señalar que la vinculación entreprogreso técnico y educación coloca el proble-

11CEPAL. Equidad y transformación productiva: un enfoqueintegrado. Santiago de Chile, 1992.

12 Robert Reich. The Work of Nations. Nueva York, A.A.Knopf, 1991. Alvin Toffler, El cambio del poder. Bar-celona, Plaza y Janés Ed., 1990. André Gorz,Méthamorphose du Travail, París, Ed. Galilée, 1988.

Cuadro 1GASTO PUBLICO EN EDUCACION

EN AMERICA LATINA

Año 1975 1980 1985 1988

gasto público en educ. 13.6 32.7 28.6 38.9porcentaje del PNB 3.6 3.9 4.0 4.4población total (millones) 323.5 362.8 404.6 430.7gasto público por habitante 42.0 90.1 70.7 90.3

Fuente: UNESCO. Statistical Yearbook, París, 1990.

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Nuevas estrategias de cambio educativo en América Latina / Juan Carlos Tedesco

este cambio es la evolución del gasto público eneducación. De acuerdo a las informaciones dis-ponibles, hacia el año 1988 ya se había recupe-rado el monto absoluto del gasto público eneducación por habitante existente en 1980.

Este aumento del gasto educativo está asocia-do a un conjunto de iniciativas que pre-anunciannuevos estilos de gestión orientados a garantizarmejores niveles de calidad en los resultados y unuso más eficiente de los recursos. En lo quesigue, intentaremos efectuar un balance de estasnuevas líneas de cambio.

Lineamientos de la transformación

La presentación de las principales líneas decambio actualmente vigentes en América Latinase puede organizar, desde un punto de vistapuramente analítico, en tres grandes ejes:– desde el punto de vista político, donde la idea-

fuerza es la del consenso nacional en educa-ción.

– desde el punto de vista estratégico, donde laidea-fuerza es la prioridad al cambio en losestilos de gestión escolar.

– desde el punto de vista pedagógico, donde laidea-fuerza es la necesidad de introducir unalógica de reforma curricular a partir del con-cepto de satisfacción de necesidades básicasde aprendizaje.La heterogeneidad de situaciones nacionales

es, en América Latina, muy significativa. Elanálisis que sigue ha sido elaborado sobre labase de ejemplos de algunos países que estánmostrando un alto nivel de dinamismo. El su-puesto sobre el cual se apoya esta selección esque esas experiencias tendrán un efectodemostrador importante sobre el resto.

Los consensos

El consenso en el diseño de las políticas socialeses una exigencia que tiende a generalizarse enAmérica Latina.

La razón más directa de este fenómeno es elproceso de democratización política que vive laregión como consecuencia del colapso de las

formas autoritarias de gobierno vigentes en va-rios países hasta mediados de la década pasaday el agotamiento de las estrategias basadas en lalógica de la guerra para resolver los problemassociales. Existe, en consecuencia, un clima fa-vorable a la adopción de mecanismos de nego-ciación de acuerdo político para resolver losconflictos de intereses.

Desde el punto de vista de las estrategiaseducativas, la demanda por consensos tiene al-gunas particularidades. La primera de ellas es elreconocimiento que la educación es una activi-dad de largo plazo y para el largo plazo. Lacontinuidad en la aplicación de estrategias edu-cativas es una de las principales garantías deéxito y dicha continuidad –que trasciende losperíodos gubernamentales– exige acuerdos enla definición y ejecución de ellas.

La introducción del largo plazo como exigen-cia de determinadas estrategias de acción sociales uno de los rasgos que distingue los diferentestipos de desarrollo capitalista en las últimasdécadas.

Algunos autores han señalado que la diferen-cia entre el modelo capitalista anglo-sajón –particularmente el americano– y el modelo capi-talista germano-japonés consiste, precisamente,en que estos últimos han adoptado estrategiasconsensuales basadas en previsiones de largoplazo, mientras que en los primeros tendieron apredominar criterios corto-placistas de enrique-cimiento de alto riesgo.13

El corto-placismo contaminó profundamentelos estilos de acción política en América Latina.En este caso, sin embargo, la concentración deesfuerzos en acciones de corto plazo tuvo dosexpresiones significativamente diferentes entresí: las estrategias de enriquecimiento rápido yfácil a través de la especulación financiera y lanecesidad de atender situaciones de emergencia,tanto de tipo macroeconómico como social, quesobrevinieron luego de la crisis de comienzos dela década de 1980.

13 Michel Albert. Capitalisme contre capitalisme. París, Ed.du Seuil, 1991.

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En contextos de este tipo, también las políticaseducativas estuvieron concentradas en atenderlos problemas de emergencia: evitar huelgasdocentes, dedicar recursos a programas de asis-tencia alimentaria o sanitaria, etc. En este mismomarco de corto plazo se ubican algunas reformasinstitucionales (descentralización, desconcen-tración y privatización), cuya motivación fun-damental fue la reducción del déficit fiscal o eldebilitamiento del poder de negociación de lossindicatos.

Reconocer la necesidad de un consenso nacio-nal acerca de estrategias educativas supone, porlo tanto, recuperar la dimensión del largo plazoen las políticas públicas y, también, convenirque la educación es una esfera de actividadprioritaria para los actores convocados a partici-par del consenso. Dicho en otros términos, supo-ne un acuerdo acerca del futuro, acerca de undeterminado proyecto de sociedad alcanzableen el largo plazo.

En este sentido, postular la necesidad delconsenso implica aceptar que el logro de losobjetivos educacionales no puede quedar libra-do exclusivamente a la dinámica del mercado nia la capacidad de cada grupo social para compe-tir en dicho mercado. La convocatoria a unconsenso educativo nacional adquiere sentidoen el marco de una estrategia de desarrollo quepersiga objetivos de transformación productivay equidad social. Solo en el contexto de unacuerdo global sobre la estrategia de desarrolloes posible construir nuevas alianzas e identificarlos puntos de coincidencia y los de conflictoentre todos los sectores.

Existen numerosas posibilidades metodoló-gicas para la construcción de los consensoseducativos: el debate parlamentario sobre nue-vas leyes, las comisiones especiales dedicadas aencontrar conformidad acerca de algunos aspec-tos específicos, las consultas nacionales, losacuerdos entre actores claves del proceso peda-gógico, etc.

Estas metodologías dependen de coyunturaspolíticas particulares de cada país y de cadamomento. El debate parlamentario, por ejem-plo, fue el seguido en el caso de Chile para el

acuerdo logrado en torno al Estatuto del Docen-te.14 Las comisiones especiales fueron adopta-das en Chile para el caso de la enseñanza superiory en República Dominicana para un acuerdo queabarca el sistema educativo en su conjunto.15 Laconsulta nacional fue seguida en el caso deEcuador, en una etapa que coincidió con lacampaña electoral para elegir nuevo presidentede la República.16 El acuerdo entre el sectorgubernamental y el sindicato de maestros fue laestrategia seleccionada en el caso mexica-no.17 Un pacto por la infancia, asumido por per-sonalidades de los diferentes sectores de lasociedad, ha sido el camino transitado en Bra-sil.18

14 Ricardo Lagos. “Acuerdos nacionales en educación:necesidad insoslayable”, en OREALC/UNESCO, Boletín delProyecto Principal de Educación para América Latinay el Caribe, Nº 25, agosto de 1991.

15 En República Dominicana, por decreto presidencial del31 de mayo de 1991, se formó una Comisión para elEstudio de la Educación Dominicana integrada por re-presentantes de los más diversos sectores económicos,políticos y culturales. Dicha Comisión entregó su infor-me al Presidente de la República en el mes de julio. Elinforme identifica los principales problemas de la educa-ción dominicana y propone tanto una serie de medidas deemergencia como un plan de mediano-largo plazo (PlanDecenal de Educación). Las áreas de este programa deconsenso son cuatro: incremento de la calidad de laeducación; aumento salarial del magisterio; mejora-miento de la calidad de vida de los alumnos y moderni-zación de la administración escolar. Ver Comisión parael Estudio de la Educación Dominicana. Informe presen-tado al Excmo. Presidente de la República, julio de 1991.En el caso de la enseñanza superior en Chile, se formóuna Comisión de Estudio integrada por 22 personas dereconocido prestigio y pertenecientes a los diferentesámbitos de la educación superior chilena, que preparó uninforme en base al cual se formuló un proyecto de ley queservirá de insumo para la discusión en el Parlamento. VerComisión de Estudio de la Educación Superior. Informeal Presidente, enero de 1991.

16 Conferencia Nacional de Educación Siglo XXI. Acuer-do Nacional “Educación Siglo XXI”, MEC-AFEFCE-ARECISE-CEE-CONFEDEPAL-CONFEDEC-CONUEP-UNE-UNESCO-UNICEF,Quito, 15 de abril de 1992.

17 Acuerdo Nacional para la modernización de la edu-cación básica. México, Excelsior, 19 de mayo de 1992.

18 Walter E. García. Pacto Pela Infancia: Reflexoes sobreum Processo de Mobilizacao Social pela educacao.(Mecan. 1992).

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Nuevas estrategias de cambio educativo en América Latina / Juan Carlos Tedesco

Estas formas metodológicas tienen la peculia-ridad de traducir el consenso en un compromisoconcreto para la acción en algún aspecto especí-fico de la política educativa. En este sentido,superan a las metodologías tradicionales gene-ralmente asociadas con los denominados “con-gresos pedagógicos”, que lograban altos gradosde participación en la discusión pero provoca-ban escasas consecuencias desde el punto devista de los compromisos para la acción.

Todos estos ejemplos son muy recientes y noes posible aun advertir si se trata de un fenómenosuperficial o, al contrario, de un cambio signifi-cativo en los patrones de conducta de los dife-rentes actores sociales. La necesidad del con-senso, sus dificultades y sus posibilidades deéxito dependen tanto de factores económicoscomo políticos y culturales.

Pero es necesario enfatizar que alrededor delas diferentes modalidades de construcción deconsensos es donde puede postularse la posibi-lidad de alguna alternativa de futuro para laregión. La hipótesis contraria cierra las posibili-dades de avanzar no sólo en educación sino entérminos de un proyecto viable de sociedad.

La gestión

Las estrategias de cambio educativo en AméricaLatina enfrentan demandas simultáneas queprovienen tanto del deterioro del modelo tradi-cional como de los procesos de transforma-ción productiva y modernización social. Enun contexto de este tipo, lo peculiar es que todaslas demandas tienen un alto grado de legitimi-dad.

Aumentar los salarios docentes, equipar bási-camente a las escuelas, expandir masivamentela preescolaridad y la atención integral a la niñezen los primeros años de vida, por ejemplo,coexisten con demandas para introducir nuevasdimensiones curriculares, para equipamientomoderno de las escuelas y para capacitar a losdocentes en el uso y dominio de los nuevoscampos de conocimientos y metodologías.

Sin embargo, es obvio que no es posible hacertodo al mismo tiempo ni con la misma intensi-

dad. Las preguntas que los responsables de de-cisiones en el sector educativo se plantean cuan-do enfrentan esta situación de demandas genera-lizadas son ¿por donde empezar? y ¿cuál es lasecuencia más adecuada para el cambio educa-tivo?

Si bien no existen respuestas únicas, es posi-ble sin embargo sostener que durante estas últi-mas décadas se ha fortalecido la hipótesis segúnla cual la prioridad desde el punto de vista de lasestrategias de cambio consiste en actuar sobrelos modelos de gestión y administración delsistema.

Dicha hipótesis se apoya en la constatación deque es en la actual institucionalidad educativadonde radican los problemas más significativos(baja responsabilidad por los resultados, escasodinamismo, aislamiento con respecto a las de-mandas sociales) y que sólo a través de un nuevoordenamiento institucional será posible definirel peso y la secuencia con los cuales puedenmodificarse los distintos insumos que inciden enla calidad de los productos educativos.

El punto clave de la discusión acerca dela transformación institucional es, obviamente,el papel del Estado. En este sentido, esposible identificar tres grandes temas de discu-sión, estrechamente vinculados entre sí ysobre los cuales gira actualmente gran parte deldebate regional: la descentralización, laprivatización y la mayor autonomía a los esta-blecimientos.

La descentralización

En un significativo número de países de laregión se están aplicando diversas formas dedescentralización de sus administraciones edu-cativas.

En algunos casos –especialmente en paísesfederales– la descentralización es, por ahora,una simple transferencia de responsabilidades alos estados, que mantienen administracioneseducativas centralizadas. En otros, en cambio, laeducación se ha transferido a los municipios.Hay casos donde la descentralización afectasolo a la educación primaria y no a la secundaria

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BOLETIN 28, agosto 1992 / Proyecto Principal de Educación

o los establecimientos terciarios. Estos últimos,especialmente los responsables de la formacióndocente, suelen quedar bajo la autoridad delgobierno central.

Existen escasas evaluaciones de los resulta-dos de estos procesos, muchos de los cualesestán recién iniciados.19 La investigación másexhaustiva hasta el momento ha sido la evalua-ción comparativa de los casos de Argentina,Chile, Colombia y México.20 Dicho estudiomuestra que la descentralización no ha provoca-do mejores logros de aprendizaje en los alum-nos, particularmente en los de origen popular.

Estos resultados, sin embargo, no pueden serinterpretados en forma descontextualizada. Lasexperiencias de descentralización llevadas a cabodurante la década pasada fueron (y son) expe-riencias motivadas fundamentalmente por elobjetivo de reducir el déficit fiscal y tuvieronlugar en el marco de una aguda crisis económicaque, como ya fuera dicho, provocó un deterioromuy significativo en las condiciones deeducabilidad de los alumnos provenientes defamilias de bajos ingresos. Los datos de la inves-tigación de Prawda son muy importantes, sinembargo, para apreciar la complejidad del pro-blema de las estrategias de mejoramiento de lacalidad de la educación. No es posible hacertodo al mismo tiempo, pero tampoco es posibleefectuar acciones sostenidamente aisladas du-rante un período prolongado. El caráctersistémico de las políticas educativas es unacondición necesaria de su éxito.

Esto significa que el proceso de cambio nosolo abarca diversas dimensiones sino tambiénuna determinada secuencia para la cual es nece-sario estar preparado. En este contexto, es posi-ble retomar la discusión sobre la descentraliza-ción separando los problemas que se presentan

a nivel de la administración central de los queaparecen en las administraciones locales.

Con respecto a la administración central, lasexperiencias realizadas permiten identificar dosfenómenos distintos, pero con similares efectosnegativos.

Una ha sido el vaciamiento de funciones en laadministración central, lo cual provoca fuertesimpactos negativos sobre el propio proceso des-centralizador, ya que se debilita la capacidad deasumir las tareas destinadas a garantizar el logrode niveles mínimos homogéneos de resultadosen toda la población escolar. Este tipo de situa-ciones se presenta en aquellos casos donde ladescentralización está asociada casi exclusiva-mente a motivos presupuestarios.

El segundo fenómeno es la duplicación deestructuras con las mismas funciones. Este efec-to aparece en los casos en que la descentraliza-ción se efectúa en forma parcial y los ejemplosmás frecuentes se encuentran en los países fede-rales. Allí no es raro que en una mismalocalidad existan establecimientos que depen-den de sistemas administrativos distintos: es-cuelas nacionales, escuelas municipales o es-cuelas provinciales.

La superación de este tipo de situaciones hacomenzado a producirse sobre la base de forta-lecer la capacidad del nivel central de la admi-nistración educativa para la ejecución de dostareas principales: la medición de resultados y ladefinición (y eventual ejecución) de programasde compensación de diferencias o de “discrimi-nación positiva”.

Actualmente, un número significativo de paí-ses esta ensayando formas de medición de resul-tados y algunos ya han avanzado significativa-mente en la institucionalización de estos meca-nismos.21

Con respecto a los programas de compensa-ción o de discriminación positiva, también exis-

19 Ricardo Hevia Rivas. Política de descentralización en laeducación básica y media en América Latina. Estado delArte. UNESCO/REDUC, Santiago de Chile, 1991.

20 Juan Prawda. “Educational decentralization in LatinAmerica: lessons learned”. (Paper presented at the AnnualConference of the Comparative and InternationalEducation Society, Maryland, marzo 1992).

21OREALC/UNESCO. Medición de calidad de la educaciónbásica: ¿Porqué, cómo y para qué?; Una propuestasobre el mejoramiento de la calidad y las nuevas de-mandas de información. Vol. I, Santiago de Chile, 1992.

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Nuevas estrategias de cambio educativo en América Latina / Juan Carlos Tedesco

ten experiencias valiosas. En algunos países esposible encontrar programas compensatoriosdiseñados y ejecutados desde el propio sectoreducativo (Ej: programa de las 900 escuelas enChile).22 Otros, en cambio, han diseñado pro-gramas de solidaridad desde organismosmultisectoriales creados especialmente para es-tos propósitos, generalmente a nivel presiden-cial (Programa de Solidaridad en México, Fon-dos de Inversión Social, en Bolivia, etc.).

En la base del sistema administrativo, losproblemas se refieren fundamentalmente a lacapacidad real de las pequeñas unidades paraasumir las nuevas responsabilidades que planteala descentralización. En este aspecto, algunasexperiencias indican que frente al reto de lasnuevas obligaciones, es necesario distinguir losaspectos vinculados con el proceso de enseñan-za de los referidos a las acciones de apoyo adicho proceso (alimentación escolar, construc-ciones, equipamiento, etc.).

Una evaluación efectuada sobre el proceso dedescentralización en San Pablo arroja resultadosinteresantes sobre este punto.23 Con respecto a ladescentralización del control de las variablesreferidas al proceso de enseñanza-aprendizaje(currículo y docentes), se pudo constatar que enel caso de los municipios pequeños la influenciadel poder local suele jugar un papel negativodesde el punto de vista de la incorporación deelementos dinámicos en el proceso pedagógico.Los municipios más grandes, en cambio, tienencapacidad suficiente para establecer un nivel deconexión más denso con los requerimientossociales.

A partir de estos resultados, se ha sugerido queuna estrategia adecuada sería que el Estadodescentralice la gestión educativa en los munici-pios de tamaño medio y grande pero que conser-

ve la responsabilidad de la gestión en las escue-las de los municipios pequeños.

Con respecto a la descentralización de lasacciones de apoyo, en cambio, la evaluación dela experiencia paulista es claramente positiva.La municipalización de las actividades referidasa la merienda escolar, las construcciones y losmateriales escolares mostró efectos muy positi-vos tanto desde el punto de vista de la eficacia enla administración de los recursos como de ladinamización de las economías locales. El estu-dio de Paulo Renato Souza indica que se logra-ron mejorías sensibles en la calidad y la cantidadde la alimentación brindada a los alumnos, en lacalidad y los precios de los materiales escolaresy en la velocidad de las construcciones. Otrosefectos importantes fueron la disminución de losniveles de corrupción y pérdidas de recursos y lageneración de empleos por la creación o amplia-ción de las empresas locales ligadas a la produc-ción de alimentos para las escuelas.

En síntesis, la descentralización como estrate-gia aislada de otras acciones (capacitación depersonal, fortalecimiento de los sistemas de in-formación, programas compensadores de caren-cias educativas y extraeducativas) no permitesuperar los factores que provocan bajos resulta-dos educativos.

Sin embargo, el mantenimiento o el eventualretorno a los modelos centralizados del pasadono resiste el menor análisis. Todo indica, enconsecuencia, que las fórmulas más exitosas se-rán mixtas, que combinen una administracióncentral fuerte en sus funciones de evaluación ycompensación, con unidades locales autóno-mas, con capacidad para asumir grados crecien-tes de responsabilidad por los resultados de susacciones.

Esto coloca el problema en el ámbito de los es-tilos de gestión de los establecimientos escola-res, al cual nos referiremos en el punto siguiente.

¿Privatización o autonomíaa los establecimientos?

Como se sabe, en los últimos años se ha produ-cido un fuerte movimiento privatizador como

22 MINEDUC/Chile. “Programa de mejoramiento de la cali-dad en escuelas básicas en sectores pobres. Una expe-riencia chilena. En OREALC/UNESCO. Boletín del ProyectoPrincipal de Educación en América Latina y el Caribe,Nº 27, Santiago de Chile, abril de 1992.

23 Paulo Renato Souza. Descentralizar e municipalizar: atéque ponto? (mecanog.).

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BOLETIN 28, agosto 1992 / Proyecto Principal de Educación

consecuencia de la crisis fiscal del Estado y elderrumbe de las economías centralmente plani-ficadas. Los argumentos en favor de la priva-tización educativa son bien conocidos y no pare-ce necesario repetir aquí los términos de estadiscusión que abarca múltiples dimensiones.24

El punto específico que queremos discutir esel que se refiere a la privatización como respues-ta a los problemas de la calidad de la ofertaeducativa que reciben los sectores de bajos in-gresos de la población.

La información sobre este problema es aúnmuy parcial y sólo disponemos de datos relativa-mente confiables en dos países: Chile y Uru-guay. En el caso de Chile, los datos correspon-den a los resultados de la aplicación de la pruebadel SIMCE en 1982 y 1988. En el caso delUruguay, los antecedentes provienen de unaencuesta aplicada por la CEPAL.25

En Chile, durante la década 1970-80, se pro-movió activamente la privatización de la ense-ñanza a través de estímulos financieros desde elsector público. En este contexto, la matrícula delsector privado creció desde un 20% en 1980 a un35.3% en 1987. Al mismo tiempo, Chile diseñóy comenzó a aplicar un sistema de pruebasnacionales destinadas a medir logros de aprendi-zaje, que nos permiten disponer hoy de resulta-dos comparativos entre fechas distintas y entrealumnos según tipo de escuelas, origen social ylocalidad.

En el cuadro 2 se resume esta informaciónpara los años 1982 y 1988.

Dos conclusiones generales pueden sacarsede una primera lectura de los datos. La primera,obviamente, es la fuerte segmentación que exis-te al interior del sistema, donde el sector superiorlogra niveles de rendimiento tres veces superioral inferior. La segunda, menos obvia que la

anterior, es que la calidad medida a través de losindicadores de rendimiento en las pruebas apli-cadas en los casos mencionados, no ha mejoradoen ninguno de los segmentos.

Pero si concentramos la mirada en el compor-tamiento de los alumnos de sectores bajos segúnreciban educación en escuelas municipales oprivadas subsidiadas, se pueden apreciar algu-nos hechos interesantes. Con respecto a la ense-ñanza del español, las escuelas privadas obtie-nen resultados mejores que las escuelas munici-pales en los alumnos de estratos bajos, pero en elcaso de los alumnos de estratos muy bajos, latendencia se invierte. En el caso de matemáti-cas, en cambio, el comportamiento es más regu-lar. En términos generales, sin embargo, losdatos parecen confirmar la hipótesis según lacual las escuelas privadas gratuitas logran com-pensar las diferencias mejor que las escuelaspúblicas, sin que ello signifique, en ningún caso,que esta opción logre superar la barrera delorigen social en la determinación del rendimien-to educativo.

Pero para el caso de Chile, este análisis debeser ampliado con la información referida alrendimiento de las escuelas privadas según suantigüedad. Los datos del SIMCE para la ciudadde Santiago, en la última prueba aplicada, per-miten apreciar un fenómeno interesante: lasescuelas privadas creadas en los últimos diezaños obtienen resultados significativamente in-feriores a las que tienen más de diez años deantigüedad, probablemente porque carecen detradición pedagógica pero, además, porquereclutan su alumnado en familias de origensocial más bajo (cuadro 3).

En definitiva, estos datos muestran que lasnuevas escuelas privadas subsidiadas se parecenbastante más a las escuelas públicas que las an-tiguas escuelas privadas, tradicionalmente re-ceptoras de los hijos de las familias de clase mediay alta. Sobre esta base, sería posible sostener lahipótesis según la cual en los casos donde existeoferta educativa privada dirigida a sectores so-ciales de bajos recursos, dicha oferta también espobre desde el punto de vista de sus posibilida-des compensadoras.

24 Juan Carlos Tedesco. “Privatización y calidad de laeducación”, en Propuesta Educativa, Buenos Aires,FLACSO, 1992.

25CEPAL, Oficina de Montevideo. Qué aprenden y quiénesaprenden en las escuelas de Uruguay: Los contextossociales e institucionales de éxitos y fracasos, Monte-video, 1990.

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Nuevas estrategias de cambio educativo en América Latina / Juan Carlos Tedesco

Cuadro 2CHILE: RENDIMIENTO EN ESPAÑOL Y MATEMATICAS EN

CUARTO GRADO DE ESCUELAS BASICAS, 1982-1988(Resultados netos)

Tipo de Nivel socio- Tamaño Español Matemáticasescuela económico ciudad 1982 1988 1982 1988

Privada alto metrop. 72.0 69.3 66.0 62.3pagada grande 71.1 70.2 60.7 62.1

medio metrop. 65.5 62.8 56.8 50.8grande 62.8 60.6 55.1 53.6

Privada alto metrop. 53.8 55.7 46.5 47.9subsidiada grande 62.1 64.5 54.2 55.9

medio metrop. 43.0 45.4 35.5 37.4grande 46.6 50.0 37.9 41.9

bajo metrop. 34.9 33. 327.7 27.7grande 31.0 31.1 23.7 27.6rural 27.3 25.8 17.2 22.1

muy bajo metrop. 0.0 18.6 0.0 24.4grande 0.0 17.7 0.0 20.2rural 0.0 6.4 0.0 10.0

Municipal alto metrop. 59.1 0.0 47.1 0.0grande 51.4 0.0 43.6 0.0rural 48.6 0.0 42.7 0.0

medio metrop. 37.8 41.2 30.3 35.0grande 42.7 44.9 35.7 38.9rural 37.3 37.2 30.6 29.7

bajo metrop. 31.0 26.2 24.3 22.5grande 34.3 27.5 26.8 24.8rural 26.7 19.1 18.4 18.3

muy bajo metrop. 0.0 23.9 0.0 20.8grande 0.0 16.2 0.0 17.2rural 0.0 13.8 0.0 15.0

TOTAL 37.9 32.5 30.5 28.6

Fuente: CPEIP, Serie Estudios No.81 y datos SIMCE, 1988

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sido exhaustivamente analizados por el informede la CEPAL. El dato más sorprendente –consi-derando la tradición educativa de Uruguay– esel bajo nivel de compensación de diferenciaslogrado por la escuela frente a las diferenciassocioeconómicas de las familias.

Sin embargo, el análisis desagregado de losdatos permite identificar que el sector que pro-duce mayor número de casos de alumnos deorigen socioeconómico bajo que logran resulta-dos de aprendizaje satisfactorios, proviene de ungrupo de escuelas públicas de una ciudad delinterior del país. En dichas escuelas existe unaserie de características institucionales (persona-lidad del director, tradiciones pedagógicas enlos docentes y mayores niveles de responsabili-dad por los resultados por el contacto directoentre docentes y padres de familia), que explicanestos logros educativos.

En síntesis, el estudio de los casos de Chile yUruguay indica que –en condiciones normalesde educabilidad– la explicación de resultadossatisfactorios de aprendizaje en alumnos prove-nientes de familias de bajos recursos no radicatanto en el carácter estatal o privado del estable-cimiento escolar sino en su dinámica institu-cional. Los mejores rendimientos estarían aso-ciados a la posibilidad de definir un proyecto delestablecimiento escolar: compartir determina-dos objetivos, existencia de ciertas tradiciones ymetodologías de trabajo también compartidas,espíritu de equipo y responsabilidad por losresultados.

En pocas palabras, desde el punto de vista dela gestión, los mejores resultados están asocia-dos a la identidad institucional. Si esto es así, eldesafío que enfrenta la gestión pública en educa-ción es el de encontrar las fórmulas que permitanestimular la identidad institucional en los esta-blecimientos que atienden a los alumnos defamilias de bajos recursos. Mayor identidad ins-titucional es sinónimo de mayor nivel de autono-mía para definir estilos de acción pedagógica.

El tema de la autonomía institucional, en elmarco de la acción educacional pública, es untema que ha comenzado recientemente a serdebatido y desarrollado.

26CEPAL, Oficina de Montevideo. Enseñanza primaria yciclo básico de educación media en el Uruguay. Mon-tevideo, 1990.

Cuadro 3SANTIAGO DE CHILE: RENDIMIENTO EN

ESTABLECIMIENTOS PARTICULARESSUBVENCIONADOS SEGUN ANTIGÜEDADY EN ESTABLECIMIENTOS MUNICIPALES

EMS EPS(-10) EPS(+10) EPP

Castellano 56.6 62.5 63.7 79.2Matemáticas 55.2 58.6 62.3 78.7

EMS: Escuelas municipalizadas.EPS: Escuelas privadas subvencionadas.EPP: Escuelas privadas pagas.

La encuesta llevada a cabo en Uruguaypermite analizar fenómenos diferentes a los es-tudiados para el caso de Chile, pero igualmentesignificativos. Uruguay es un país de muy tem-prana expansión escolar, en un contexto de fuer-te hegemonía del sector público tradicionalmen-te considerado como de alta calidad.

La crisis económica e institucional que viveUruguay desde hace ya más de una década hatransformado profundamente las bases tradicio-nales del sistema social. En lo que aquí nosinteresa, es importante destacar que el papel dela educación privada en el nivel primario ha sidosiempre relativamente bajo (17.2% en 1975 y15.6% en 1989), pero la crisis provocó un des-censo aún mayor de su cobertura, que afectóprincipalmente a los sectores medios de la socie-dad. Al respecto, una comparación de la asisten-cia a escuelas públicas o privadas de la ciudad deMontevideo –según niveles de ingreso, entre losaños 1981 y 1988– muestra que la proporción dealumnos que asiste a escuelas privadas pagadasdescendió en todos los cuartiles de ingreso conexcepción del cuartil superior.26

Los resultados de las pruebas de rendimientoen matemáticas y en español, aplicadas a unamuestra de escuelas de diferentes estratos, han

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Nuevas estrategias de cambio educativo en América Latina / Juan Carlos Tedesco

Desde un punto de vista teórico, no hay dudasque su fertilidad es muy alta.27 La hipótesis detrabajo sobre la cual se apoyan las expectativasacerca de la autonomía institucional consiste ensostener que la administración educativa tradi-cional, en la medida que coloca las decisiones enla cúpula y deja la ejecución a la base, con un altogrado de regulación de todas las acciones, tienefuertes efectos desprofesionalizantes sobre eltrabajo de los docentes y no facilita la identidadinstitucional, la tarea de equipo ni la satisfacciónen el trabajo.

Desde esta perspectiva, las modificaciones enla gestión educativa se constituyen en un aspectofundamental de la discusión acerca del personaldocente, no solo desde el punto de vista de suformación sino también desde el de sus condi-ciones de trabajo. Mayores niveles de profesio-nalización son, en el mediano y largo plazo, lacondición necesaria para obtener el reconoci-miento salarial y social que demanda el ejerciciode la profesión docente.

El currículo

El consenso nacional sobre estrategias de cam-bio educativo y la transformación de los estilosde gestión constituyen el marco en el cual debe-ría resolverse el problema de la calidad de laeducación, es decir, la calidad de los aprendiza-jes que realiza el alumno en la escuela.

En este sentido, el debate es aún muy incipien-te. Se conoce cada vez con mayor grado deprecisión cuáles son los resultados que selogran actualmente en la escuela y ellos son, engeneral, muy poco satisfactorios. Pero la defi-nición de nuevas metas de aprendizaje y de lasestrategias pedagógicas para lograrlas son, en

estos momentos, objeto de una intensa discu-sión.28

Un aspecto sobre el cual existe consenso esque los aprendizajes efectuados en la escuelason socialmente poco significativos. Los conte-nidos, las habilidades, las destrezas y aún losvalores aprendidos en el sistema escolar noreflejan ni la cultura popular ni los aspectos masdinámicos de la cultura contemporánea. Desdeeste punto de vista, la característica que define laactual oferta curricular es su aislamiento conrespecto a las exigencias para el desempeño enlos diferentes ámbitos de la sociedad.

La transformación curricular implica, en con-secuencia, superar las lógicas tradicionales queinspiran la modificación curricular: la lógica delos intereses corporativos de los actores internosdel sistema educativo o la lógica de las propiasdisciplinas científicas. En el primer caso, ladecisión acerca de qué enseñar responde a lasdiferentes presiones corporativas de los sectoresde profesores. En el segundo, a los requerimien-tos de las disciplinas científicas específicas.

La propuesta sobre la cual han comenzado adesarrollarse algunas fórmulas nuevas de diseñocurricular que pretenden superar los enfoquestradicionales es la basada en el concepto desatisfacción de necesidades básicas de aprendi-zaje. Este concepto fue utilizado en la Conferen-cia Mundial de Educación para Todos29 y sudefinición precisa es aun objeto de análisis ydiscusión. Sin embargo, más allá de las diferen-tes y posibles interpretaciones del mismo, suvalor principal consiste en focalizar la atenciónen los resultados de aprendizajes que respondana requerimientos sociales. Dicho en otros térmi-nos, este concepto nos retrotrae al objetivo de

27 Guiomar Namo de Mello. “Patrón de gestión para lasatisfacción de necesidades básicas de aprendizaje”, enSatisfacción de necesidades básicas de aprendizaje,OREALC/UNESCO (en prensa) y “Autonomía de la escuela:posibilidades, límites y condiciones”, en OREALC/UNESCO.Boletín del Proyecto Principal de Educación para Amé-rica Latina y el Caribe, Nº 26, Santiago de Chile, di-ciembre de 1991.

28 Rosa María Torres. ¿Qué (y cómo) es necesario apren-der?. Necesidades básicas de aprendizaje y contenidoscurrículares. En “Satisfacción de necesidades básicas deaprendizaje”. UNESCO/OREALC. Santiago de Chile (enprensa).

29 Conferencia Mundial sobre Educación para Todos. Sa-tisfacción de las Necesidades Básicas de Aprendizaje:Una visión para el decenio de 1990. Nueva York, abrilde 1990.

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BOLETIN 28, agosto 1992 / Proyecto Principal de Educación

lograr aprendizajes socialmente significativos.En América Latina, varios países han iniciado

procesos de cambio curricular.30 Sin embargo,en todos ellos se advierte una marcada prudenciaen cuanto a las metodologías y a la articulaciónentre cambio curricular y cambio institucional.Los aspectos involucrados en esta discusión sonmúltiples y sólo haremos referencia a tres puntosque nos parecen centrales: el problema de laarticulación entre reforma curricular y de losestilos de gestión, el dilema de quienes definenel currículo y el problema de los métodos y lapersonalización del proceso de enseñanza–aprendizaje.

Reforma institucional y/o reforma pedagógica

Tal como se señalara en el punto anterior, lapregunta más pertinente para los responsablesde la toma de decisiones educativas es la relativaa la secuencia que debe seguir el proceso detransformación.

En este sentido, la evaluación de las experien-cias vividas en las décadas pasadas ha producidoun fuerte escepticismo acerca de las posibilida-des de éxito que ofrecen los procesos que co-mienzan con el cambio curricular. Al respecto,se ha podido comprobar que las propuestas dereforma curricular se caracterizan por un impac-to muy débil sobre las prácticas pedagógicasconcretas que tienen lugar en las aulas, especial-mente en las que atienden a los alumnos defamilias de bajos ingresos.

A. Verspoor,31 sobre la base de informacióncorrespondiente a proyectos ejecutados en elperíodo 1963-1984, sostiene que el Banco Mun-dial dedicó un 60% de sus fondos para educa-

ción a proyectos orientados a la reforma de loscontenidos. La evaluación de sus resultadosindica que no han sido exitosos porque prestaronpoca atención a los procesos administrativos yeducacionales requeridos para que los cambiosen los contenidos se traduzcan en mejores resul-tados de aprendizaje. Señala, además, que losprogramas más exitosos han sido aquellos quecombinan una fase de ejecución donde los nue-vos contenidos e innovaciones son testadas, conintervenciones diseñadas para fortalecer las ca-pacidades de las instituciones nacionales res-ponsables de su puesta en práctica, una vez quehayan sido adaptadas a las condiciones locales.

El cambio institucional no puede, en conse-cuencia, estar disociado del cambio curricular.Al contrario, su desarrollo supone que tendráefectos importantes en el ámbito pedagógico. Elcambio institucional parte del supuesto según elcual la mayor autonomía de los establecimientosy el fortalecimiento a nivel central de la capaci-dad para medir logros de aprendizaje aumenta laconectividad entre escuela y requerimientos so-ciales por un lado y la responsabilidad por losresultados por el otro.

En el contexto de América Latina, con fuertesdesigualdades sociales y escasa tradición degestión autónoma, es evidente que la mejoría dela calidad de la educación a través de estoscambios institucionales no será un proceso fácilni de corto plazo.

El ejemplo más avanzado de estrategias desti-nadas a fortalecer la autonomía de los estable-cimientos es el de Chile. La propuesta del Minis-terio de Educación permite a las escuelas pre-sentar sus propios proyectos curriculares. Elproceso recién se ha iniciado y no se conocenaun sus resultados. Sin embargo, es visible quelas respuestas más rápidas y articuladas provie-nen de los establecimientos tanto públicos comoprivados dotados de una fuerte identidadinstitucional.

La aplicación de estas estrategias, no obstante,brinda la posibilidad no sólo de identificar lasescuelas con capacidad para definir sus propiosproyectos sino también la de establecer las queno poseen aun esa competencia. Frente a estos

30 Para el caso de México, véase CONALTE Perfiles deldesempeño para pre-escolar, primaria y secundaria.SEP s/f. Para el caso de Chile véase Objetivos funda-mentales y contenidos mínimos de la enseñanza generalbásica y de la enseñanza media. Propuesta, Ley Orgá-nica Constitucional de Educación, marzo, 1992.

31 A. M. Verspoor, Pathways to Change: Improving Qualityof Education in Developing Countries. World BankDiscussion Paper Nº 53, 1989.

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Nuevas estrategias de cambio educativo en América Latina / Juan Carlos Tedesco

casos, la administración central no debería ac-tuar pasivamente dejando que esas escuelasadopten el modelo ofrecido desde el centro sino,al contrario asistirlas con apoyos destinados afortalecer su capacidad de autonomía.

¿Quienes definen el currículo?

Los modelos tradicionales de diseño curricularcolocaban la responsabilidad de la definicióndel currículo en los actores internos del sistema:docentes, autoridades políticas administrativasy científicas.

Una propuesta centrada en la satisfacción denecesidades de aprendizaje supone, en cambio,la necesidad de incorporar un nuevo actor queexprese los requerimientos sociales externos alpropio aparato escolar.

La categoría conceptual que permitiría articu-lar las demandas sociales con la oferta curriculares la de los perfiles de desempeño. El supuestodel cual se parte en esta propuesta es que unindividuo se educa para desempeñarse en múlti-ples ámbitos de la sociedad y que dicha capaci-dad aumenta a medida que la sociedad se hacemás compleja: mercado de trabajo, familia,asociaciones políticas, culturales, religiosas,deportivas, etc.

Pero además de identificar la pluralidad deámbitos de desempeño de un ciudadano moder-no, es importante advertir que la definición delas necesidades básicas de aprendizaje que de-ben ser satisfechas para responder a los perfilesde desempeño no puede ser una operación pura-mente pedagógica, a cargo de los educadores. Setrata, en cambio, de una operación sociopolíticaen la que deberían estar comprometidos actoressociales externos al sistema escolar. En definiti-va, es la sociedad la que debe decidir que desem-peño requiere de sus ciudadanos.

En este punto, al igual que en el de la autono-mía, existe el supuesto según el cual la participa-ción de actores externos al sistema es una fuentede dinamismo. Dicho en otros términos, suponeuna sociedad dinámica, en la cual tengan lugarprocesos de transformación productiva y dedemocratización social.

La expectativa acerca de la participación ex-terna como fuente de dinamismo está basada enel papel que el conocimiento juega en los proce-sos productivos y en la vida democrática de lasociedad. A diferencia del pasado, actualmentecomienza a advertirse un grado mucho mayor deacuerdo entre las capacidades requeridas para eldesempeño en los diferentes ámbitos de la socie-dad y las habilidades que reflejan un desarrollopleno de la personalidad humana: creatividad,solidaridad, capacidad para resolver problemas,para trabajar en equipo, etc.32

Las metodologías para incorporar estos acto-res externos en el proceso de diseño curricularaun están en una fase preliminar de aplicación.Existen riesgos fuertes de generar metodologíasescasamente operativas o que estimulen la ex-presión de otros intereses corporativos. En todocaso, lo importante es advertir que la sociedadcomienza a intervenir en el debate curricular auncuando su participación no haya sido programa-da.

Los métodos de enseñanza:la personalización

Con respecto a la personalización de los servi-cios, existe consenso en reconocer que se tratade una demanda creciente en la sociedad moder-na que forma parte de un proceso más amplio dereconocimiento a la diversidad y a la autonomía.

Sin embargo, cuando este debate se traslada aAmérica Latina y, en particular, a las poblacio-nes que viven en condiciones de pobreza, sepresenta el peligro de suponer que la perso-nalización es sólo válida para la oferta educativaa los sectores medios. La personalización de losservicios aparece como una sofisticación muycostosa y fuera de las posibilidades de las polí-ticas públicas. Pero la opción inversa –estrategiasuniformes para una población significativamenteheterogénea– también es sumamente costosa eineficiente. El costo de la repetición escolar hasido estimado, para el conjunto de los países de

32 Robert Reich, op.cit.

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BOLETIN 28, agosto 1992 / Proyecto Principal de Educación

la región, en alrededor de 3300 millones dedólares, o sea, cerca del 20% del gasto públicoen educación primaria.33 El desafío, en conse-cuencia, consiste en construir opcionespersonalizadas susceptibles de ser financiadascon recursos escasos.

¿Esto es posible o es una ilusión?. Al respecto,la experiencia más expandida y sistematizada esla colombiana de Escuela Nueva. Actualmente,más de 20.000 escuelas rurales ya están funcio-nando con este modelo basado en el uso demateriales de instrucción que permiten procesosde autoformación. El papel del maestro se modi-fica significativamente y puede aprovechar ple-namente su tiempo en tareas de orientación, guíay evaluación. El ritmo de aprendizaje se ajusta aparticularidades de pequeños grupos, que pue-den ser formados de acuerdo a característicasespecíficas de personalidad. La literatura dispo-nible sobre la experiencia de Escuela Nueva esamplia y conocida.34

Más allá de su reproducción exacta, el valor deesta experiencia consiste en mostrar que diseñarestrategias exitosas para mejorar el aprendizajede alumnos de origen socioeconómico bajo através de una mayor personalización en losestudios es no sólo necesario sino posible.

Consecuencias sobre la investigacióneducativa

Las demandas de información y conocimientoque genera la aplicación de las nuevas estrate-gias de cambio son muy significativas, lo cualprovoca un profundo proceso de modificaciónen las relaciones entre el sector académico y lostomadores de decisiones.

El elemento más importante en este proceso esel nuevo dinamismo que aparece en el ámbito dela ejecución de políticas educativas. Este ímpetu

coloca a los investigadores frente a demandasmuy específicas cuya satisfacción también estásujeta a requerimientos de lenguaje, de tiempo yde metodologías distintas a las vigentes en losestilos tradicionales de trabajo académico.

En primer lugar, se advierte un cambio impor-tante en el lugar que ocupa la aplicación deestrategias educativas en su articulación con lainvestigación. En el esquema tradicional, la eje-cución era –en el mejor de los casos– la aplica-ción de conocimientos adquiridos en el procesode investigación. Actualmente, sin embargo, laaplicación de estrategias de cambio educativoconstituye una fuente de conocimientos muyimportante.

Las experiencias del pasado han permitidoaprender que tanto en los aspectos relativos a lagestión como en los específicamente pedagógi-cos, existe un ámbito de problemas muy signifi-cativo que solo puede ser conocido en el propioproceso de ejecución de estrategias de acción,con los actores reales moviéndose en sus am-bientes concretos de trabajo.

Pero además de esta contribución, también esimportante advertir que la aplicación de estrate-gias de cambio genera una demanda muy fuerteen términos de un nuevo tipo de gerencia educa-cional y, por lo tanto, de gerentes. Desde estepunto de vista, la herencia de la década pasada entérminos de la debilidad del aparato del Estadopara administrar políticas públicas es uno de losfactores más serios a tener en cuenta.

Alejandro Toledo,35 en un reciente trabajo so-bre la gerencia en situaciones de crisis define“gerencia” como un proceso interactivo y diná-mico entre los que determinan las orientacionesde la política y los cuadros técnicos de alto nivelque tienen la responsabilidad de traducir dichaspolíticas en medidas técnicas para alcanzar losobjetivos. La práctica gerencial, en esta nuevaversión, también difiere de la práctica tradicio-nal en la cual era concebida como una etapa pos-

35 A. Toledo. América Latina: la gerencia de la estabilizacióny del crecimiento en períodos de crisis: el caso peruano.(mecanog. septiembre 1991).

33CEPAL-UNESCO, op.cit., Cap. VII.

34 Ernesto Schiefelbein, In search of the school of the XXIcentury. Is the Colombian Escuela Nueva the rightpathfinder? OREALC/UNESCO-UNICEF, Santiago de Chile,1991. Rosa M. Torres. Escuela Nueva: una innovacióndesde el Estado. Quito, Instituto Fronesis, 1991.

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Nuevas estrategias de cambio educativo en América Latina / Juan Carlos Tedesco

terior y disociada de la formulación de políticas.La naturaleza interactiva del proceso gerencial

permite apreciar dos hechos importantes: laformulación de los programas económicos ysociales en general está fuertemente influenciadapor los resultados de su ejecución y su desarrollono es un proceso simplemente mecánico. Loscuadros técnicos se convierten, por ello, en unelemento activo tanto en el diseño como en laejecución y la evaluación de los proyectos. Eneste sentido, su contribución es importante en eldiseño de las políticas, así como la contribuciónde los políticos también es importante en la fasede realización.

La mayor interacción entre cuadros políticosy técnicos no significa mayores grados de de-pendencia, sino todo lo contrario. El trabajo deeste tipo de equipos exige –además de compe-tencia técnica, salarios adecuados y sistemas dereclutamiento y promoción basado en méritos–una relativa autonomía con respecto al aparatopolítico.

En definitiva, la necesidad de introducir pro-greso técnico en la actividad productiva –condi-ción señalada como crucial en el nuevo patrónde desarrollo– también se aplica a la gestión depolíticas públicas. Al igual que en el sectorproductivo, esta introducción tiene que ser siste-mática y deliberada, lo cual obliga a pensar enlas formas de institucionalización del vínculoentre investigación, gestión y acción educacio-nal. Al respecto, algunos ejemplos internaciona-les muestran que la complejidad de esta tarea nodebe ser subestimada pero tampoco colocada enun nivel de sofisticación inaccesible.

Un trabajo reciente de M. Huberman36 acercade la distancia entre investigación y prácticaeducativa, utilizando datos de un programa sui-zo de investigación educacional, le permite lle-gar a una serie de conclusiones interesantes. Enprimer lugar, su análisis muestra que es posiblelograr resultados significativos a pesar de la

ausencia de tradiciones en este campo.En segundo lugar, le permite identificar una

serie de tecnologías “blandas” para facilitar latransferencia de saberes científicos hacia públi-cos no especializados, sin comprometer la cali-dad científica de la investigación y recursosconsiderables.

En gran medida, el logro de estos resultadosimplica planificar estas actividades de transfe-rencia desde el principio del proyecto: contactosdurante el desarrollo del proyecto con los uti-lizadores, definir los modos de diseminación:canales escritos u orales, contactos interperso-nales, etc.

En tercer lugar, es interesante apreciar que eldesarrollo de estos esfuerzos provoca resultadosno solo en la ejecución de políticas sino tambiénen el plano teórico y conceptual.

De acuerdo a sus conclusiones, el hecho quelos investigadores tengan que comunicar losresultados de trabajo en un lenguaje menoshermético, que deban contextualizar los datosen función de las características de susinterlocutores, que requieran que apoyar susconceptos en un terreno de aplicación cuyos“habitantes” pueden resistir, complicar, cues-tionar sus marcos teóricos, provoca consecuen-cias significativas. En este sentido, la confronta-ción con la práctica deja de ser meramente un“deber social” o un gesto de activismo, parapasar a ser un vía privilegiada de fortalecimientode los marcos teóricos de la investigación.

Por último, Huberman comprueba que loscontactos más densos entre investigación ypráctica, entre investigadores y utilizadores,provocan otros tipos de resultados: enriquecenlas relaciones, amplían los tipos de colaboraciónposibles y fortalecen la larga duración de loscontactos, que van más allá de la extensión de losproyectos.

La mención al estudio de Huberman, efectua-do en el contexto de un país que se caracterizapor la enorme estabilidad de sus políticas y laracionalidad en el comportamiento de sus acto-res, puede parecer poco pertinente para el casode América Latina. Efectivamente, las tradicio-nes de vínculos entre actores políticos, cuadros

36 Michael Huberman. “De la recherche a la pratique:comment atteindre des retombees ‘fortes’”, en revueFrancaise de Pedagogie, Nº 98, enero, febrero, marzo,1992, 69-82.

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BOLETIN 28, agosto 1992 / Proyecto Principal de Educación

técnicos e investigación son más bien tradicio-nes de desvinculación, conflicto y, en conse-cuencia, escasa o nula acumulación. Sin embar-go, tanto en este aspecto como en los anteriores,de lo que se trata es precisamente de romper esastradiciones. La base para esta ruptura estará,

naturalmente, en las estrategias globales de de-sarrollo. Pero el proceso ya ha comenzado y larapidez o lentitud de su avance dependerá, enparte, de la capacidad de anticipación que pue-dan mostrar sus protagonistas más relevantes.

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Necesidades de educación básica y prioridad política de la reforma de la educación primaria / Luis Ratinoff

NECESIDADES DE EDUCACION BASICA Y PRIORIDADPOLITICA DE LA REFORMA DE LA EDUCACION PRIMARIA

Luis Ratinoff*

Entre 1950 y 1990, la población matriculada en establecimientos educativosaumentó casi dos veces más rápido que el crecimiento demográfico. Esto se explicaen gran medida por la baja cobertura inicial. A comienzos de este período, para unapoblación total de 159 millones habían poco más de 17 millones de estudiantes; esdecir, un estudiante cada 9 personas. En 1980, esa relación había disminuido a 4personas con un volumen de 87 millones de estudiantes y es probable que en 1990se mantenga esta misma proporción. Hasta 1960, la enseñanza primaria aumentóun poco menos que los otros niveles y en 1970 el escenario de la expansióneducativa pasó a estar claramente dominado por el rápido crecimiento de laeducación media. Pero en los diez años siguientes, fueron las universidades, sinduda, el nivel que se expandió con mayor dinamismo. En cuarenta años se pasó deuna estructura simple en que casi el 90% de la matrícula estaba en el primer nivel,a otra más compleja con 30% registrado en segundo y tercer nivel.

1 Si bien no hay cuentas consolidadas (las partidas inclui-das y excluidas son distintas), la evolución del gasto porpaís apunta en esta dirección. Es ilustrativo además que,a mediados de los ochenta, la relación entre matrícula ypersonal docente era más desfavorable en educaciónprimaria (2 veces comparado con secundaria y casi 3veces con educación superior).

* Luis Ratinoff. Funcionario del Banco Interamericano deDesarrollo. Las opiniones expresadas son de la exclusivaresponsabilidad del autor y no comprometen a su institu-ción.

El cuadro 1 define el escenario en que se hanplanteado los problemas del desarrollo educati-vo en América Latina.– La competencia por los recursos entre los

distintos niveles parece haber favorecido unadistribución regresiva; las tendencias sugie-ren que en cada oportunidad hubo que haceresfuerzos especiales para aumentar el preca-rio financiamiento del primer nivel. 1

– La eficiencia de la educación básica mejorómuy lentamente y tendió a concentrarse en lasescuelas que servían a grupos o áreas de ma-yor ingreso relativo. Es probable que entre1965 y 1975 la expansión de la matrícula en laeducación media fue muy superior al mejora-miento de su calidad y en muchos lugares sedeterioró. También en este caso los estableci-mientos más eficientes tendieron a concen-

trarse en áreas habitadas por familias quetenían relativamente más ingresos.

– Para la gran mayoría, este proceso de expan-sión de la matrícula parece haber sido costosoen términos de resultados. Se hizo con altastasas de deserción y repetición, con problemasno resueltos de aprendizaje y con una distri-bución regresiva de los beneficios.

– Los sistemas de enseñanza evolucionaronrespondiendo a un doble desafío: expandir lamatrícula como una manera de ampliar elacceso y, al mismo tiempo, satisfacer los re-querimientos educacionales de las elites. Deuna parte hubo presiones para expandir laoferta de educación a todos los niveles y, deotra, para ajustar las instituciones a las nece-

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BOLETIN 28, agosto 1992 / Proyecto Principal de Educación

Cuadro 1

MATRICULA POR NIVEL DE ENSEÑANZA ENTRE 1950 Y 1987

1950 1960 1970 1980 1987Nivel Millones % Millones % Millones % Millones % Millones %

Primario 15.4 88.5 26.9 85.8 43.9 78.2 64.7 74.4 71.8 70.9Secundario 1.7 9.8 3.9 12.4 10.7 18.9 17.6 20.0 22.8 22.4Superior 0.3 1.7 0.6 1.8 1.6 2.9 4.9 5.6 6.8 6.7

Total 17.4 100.0 31.4 100.0 56.2 100 87.2 100.0 101.4 100.0

Si bien desde 1950 la matrícula del primernivel aumentó casi 5 veces, es probable que hoyla cobertura promedio de primaria de la mitad dela población de la región esté en alrededor del80%. Esto significa que a comienzos de los 90,había todavía una elevada incidencia de retrasoescolar, repetición y abandono temprano de losestablecimientos, factores que reducen el efectode la escolarización en la masa de la población.

El problema de los efectos de la enseñanzabásica se plantea generalmente en términos de laacumulación longitudinal de escolaridad, sintomar en cuenta que de hecho esta acumulaciónse deflacta a través de la incorporación al mundoadulto de sucesivas generaciones. En efecto, en1990 sólo alrededor de la mitad de la poblaciónadulta de América Latina tenía los niveles deeducación básica que los sistemas habían co-menzado a proporcionar después de 1970. Delmismo modo, las actuales deficiencias en cali-dad y cobertura tenderán a proyectarse por unlargo período y los problemas que plantea laenseñanza básica en 1990 seguirán afectando lascalificaciones de la población durante los pri-meros treinta años del Siglo XXI.

La demanda de educación básica

Cualquiera evaluación de la situación educativade los países latinoamericanos se encuentra frentea dos órdenes de consideraciones. De una parte,un largo y sostenido proceso de expansión de lamatrícula y de aumento de la cobertura y, deotra, brechas identificables de escolarizaciónque parecen destacar que este extraordinario

2 Siempre los incrementos de la matrícula en el primernivel originan luego un crecimiento significativamentemás rápido en el segundo nivel (dado que la base iniciales más pequeña), pero entre 1950 y 1990 esos aumentosdeterminaron no sólo una más rápida expansión de laenseñanza media, sino además una tasa de aumento de lacobertura entre 2 y 6 veces más rápida que en primaria.

sidades de los grupos con ingresos relativa-mente más elevados. Gradualmente surgieronsistemas paralelos y divergentes. Uno domi-nado por los problemas del rápido crecimientode la matrícula: alta deserción, repetición yretraso escolar. Otro, dominado por la lógicade la selección de cuadros, basado en la reten-ción y prolongación del período de escolari-zación. Si bien es difícil evaluar con precisióncuál fue la distribución social de los beneficiosde esta transformación de los sistemas, es evi-dente que los grupos con ingresos precariosaprovecharon proporcionalmente menos lasventajas de esta mayor oferta de educación. 2

Prioridad de la enseñanza básica

En este escenario, las restricciones de recursosdurante los años ochenta tendieron a reducir lasopciones. Sobre todo, porque la estrategia demantener el ritmo de crecimiento de la matrículaen el segundo y tercer nivel se hizo menos viabley los problemas de arrastre de la educación básicajunto a las dificultades propias de la rápidaexpansión, comenzaron a afectar cada vez másla eficiencia interna y externa de los sistemas.Estos condicionantes colocaron la enseñanzabásica en el centro de la política social.

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Necesidades de educación básica y prioridad política de la reforma de la educación primaria / Luis Ratinoff

esfuerzo ha sido insuficiente, principalmente enel primer nivel de la enseñanza.

Hay tres preguntas básicas que ayudan a pre-cisar el estado de las brechas y de los logrosdesde el lado de la demanda de la educación:¿La actual oferta institucional de escolaridadbásica refleja las aspiraciones educacionales delas familias?; ¿Satisfacen los actuales perfileseducativos de la población adulta las necesida-des de integración de la comunidad política?;¿Las calificaciones educativas de la fuerza detrabajo en 1990 responden a los requerimientosde un desarrollo basado en la elevación de laproductividad?

Aspiraciones educativas y posibilidades

¿Ha correspondido la oferta de educación a lademanda de las familias?

En los niveles de la enseñanza básica, lacondición económica parece ser el principal de-terminante de la demanda social de educación.3

Donde las familias de bajos ingresos dependenen alguna medida del trabajo de los hijos (remu-nerado o no), existen buenas razones individua-les para no concurrir a la escuela o para abando-narla prematuramente. En estos casos, los incre-mentos en la oferta institucional de educación,si bien amplían el acceso al servicio, puedenderivar en un uso menos eficiente de los recursoscomprometidos.4

Los antecedentes sugieren que estas restric-ciones económicas que obstaculizan la exten-sión de la educación básica en un medio adultono escolarizado y por lo tanto fomentan el man-tenimiento de subculturas ajenas a la influenciaintegradora de la escuela, ocurren preferente-mente en áreas menos urbanizadas y/o en situa-ciones de pobreza extrema.5 Además, los incen-

tivos positivos para dar educación formal a lasnuevas generaciones son el producto de ambien-tes de mayor racionalidad económica y social.

Las informaciones indican que, desde el puntode vista de las aspiraciones educativas de lasfamilias, hay en la región una variedad de situa-ciones muy diversas en función del grado decompromiso con la idea que completar la educa-ción básica es un requisito indispensable para lavida adulta. Para ilustrar estas diferencias vale lapena distinguir tres situaciones:

Demanda insuficiente, como parece ocurriren aquellos países donde más de la mitad de lapoblación económicamente activa está autoem-pleada o son familiares no remunerados.6

En todos estos casos, la participación laboralmasculina del grupo de 10 a 14 años está entre15% y 30% y entre el 50% y el 70% de losestudiantes abandona la escuela antes del cuartogrado, con tasas de repetición que van desde15% a 25%.7

Demanda ampliada, donde la proporción delos individuos que reciben salarios representanentre el 30% y el 50% de la población económi-camente activa.8 En todos estos casos, hay indi-cios de una significativa mejora de la demandasocial de educación. La participación laboralmasculina de los más jóvenes (10 a 14 años) estápor debajo del 15% y si bien persisten tasassignificativas de repetición, el abandono antesdel cuarto grado está entre 40% y 60%.9

Demanda universal, donde más del 70% de la

de papel para imprimir y escribir y grado de urbanizaciónes elevada (r2=.76) en una muestra de 19 países; al com-parar la situación de países con menos de 50% de lapoblación en aglomeraciones con aquellos que tienenmás de 60%, el consumo de papel en estos últimos esentre 6 y 30 veces más elevado.

6 Haití, Honduras, Guatemala, República Dominicana yParaguay.

7 Las tasas netas de cobertura están entre 50 y 80%. Esprobable que la incidencia de repetición y retraso exage-ren esta relación.

8 Esto parece ocurrir típicamente en Brasil, Colombia,Ecuador, México y Perú; y en menor medida en Boliviay El Salvador.

9 Las tasas brutas de cobertura pueden estar entre 70 y 100por ciento debido a la alta incidencia de la repetición y elretraso escolar.

3 Esto es especialmente válido para poblaciones adultasno escolarizadas.

4 Aumentar el retraso pedagógico, las dificultades deaprendizaje, repetición y deserción.

5 El uso cotidiano de los instrumentos culturales propor-cionados por la escuela estimula sin duda la demandasocial por educación, y esto ocurre principalmente en lasciudades. En efecto, la relación entre consumo per cápita

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población son trabajadores remunerados, la par-ticipación laboral masculina de los jóvenes (10a 14 años) es menos de 5% y la deserción delcuarto grado es menos de 30%.10

El problema de la “educabilidad” y laadaptación de la escuela

A partir de 1970 aumentó extraordinariamentela matrícula en educación pre-primaria; se pasóde alrededor de 1 millón de registrados en 1960,a 1.5 millones en 1970, a 4.7 millones en 1980 ya casi 9 millones en 1987. Esto coincidió con laexpansión de la enseñanza primaria y con laaceleración de la urbanización.

Hacia 1987, el 80% de la matrícula pre-esco-lar estaba en las ciudades y si bien servía prefe-rentemente a familias de clase media, se exten-día también hacia otras capas sociales ya que enesa fecha, pre-primaria representaba casi 37%de los registrados en los dos años iniciales delciclo de primaria.

Estas tendencias apuntan a un doble problema;el grado de “educabilidad” de la población queingresa a primaria y la capacidad de las institu-ciones escolares para educar a esos nuevos con-tingentes.

Una parte importante de esta rápida expansiónse explica por el aumento del número de madresurbanas que trabajan y que necesitan institucio-nes de apoyo para el cuidado temprano de loshijos. Pero otra parte se explica también comoun esfuerzo para mejorar la “educabilidad” delos futuros estudiantes, con miras a reducir enel primer nivel el retraso pedagógico, la repeti-ción y la deserción escolar.

En América Latina los problemas de “educa-bilidad” parecen responder a dos dimensionesprincipales. De un lado el retraso rural donde laescolarización tiene baja prioridad y de otro, elambiente de las ciudades y sobre todo las distin-tas manifestaciones de la pobreza urbana que amenudo inciden negativamente en las relacio-nes entre la escuela y el medio. Si bien la ense-ñanza pre-escolar refuerza valores y actitudes

que facilitan luego la escolarización, es evidenteque cuando surge esta necesidad es indispensa-ble contar además con un primer ciclo de ense-ñanza que interprete eficazmente las necesida-des del medio.11

Vale la pena destacar por último que el éxitode los mejores programas de educación pre-escolar en poblaciones de bajos ingresos provie-ne de la integración de las actividades educati-vas con las comunitarias y de la inclusión decomponentes de educación de adultos y otrosprogramas que influyen en las orientaciones delas familias.

Demanda de escolaridad y estrategias deexpansión

La demanda social de educación no es estática eincluso, en el mediano plazo, puede ser parcial-mente inducida por la oferta misma de esco-laridad. Pero en el corto plazo es determinante elcompromiso de las familias con la cultura de laescuela.

Las restricciones de la demanda tienden areducir la eficiencia del gasto. Para evitar unaexpansión exageradamente ineficiente de laoferta donde la demanda no es universal, esindispensable recurrir a estrategias adaptativasy complejas que acentúen los factores moti-vacionales y pueden incluir educación ymovilización de los adultos, rediseño del procesode escolarización, uso de medios alternativos ocomplementarios a la escuela, componentesnutricionales, sanitarios, ambientales y vincu-lación de la enseñanza básica con el desarrollode capacidades técnicas generales. La ventajaque ofrece una situación donde la demanda poreducación básica es universal, es que hay posi-bilidades de expandir la cobertura mejorando ala vez la calidad de la enseñanza y la eficienciadel servicio.

11 Hay indicios que muestran que en aquellos sitios en quela educación pre-escolar tiene éxito al utilizarmetodologías y técnicas que enfatizan las necesidades delos niños en función del ambiente local o comunitario,crece la brecha con los programas no reformados delprimer ciclo de enseñanza.

10 Como ocurre en Argentina, Costa Rica, Chile, Uruguayy Venezuela.

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Necesidades de educación básica y prioridad política de la reforma de la educación primaria / Luis Ratinoff

Cuadro 2

NIVEL DE ESCOLARIDAD BASICA DE LA POBLACIÓN ADULTA (25 AÑOS Y MAS)(Porcentajes)

País Con primaria completa Sin escolaridad

Argentina, Uruguay y Chile 50 a 65 0 a 10Ecuador, Panamá y Perú 50 a 65 15 a 35Costa Rica, Paraguay y Venezuela 30 a 45 15 a 30Colombia, Brasil y México 20 a 25 30 a 35República Dominicana, Bolivia,El Salvador,a Guatemala,a

Honduras y Haití Menos de 20 Más de 35

a Estimaciones basadas en proyecciones.

12 En todos los países donde existen normas de participa-ción y hay condiciones razonables de estabilidad, losniveles de educación básica son elevados; la mayoría omejor, casi la totalidad de los adultos han concurrido a laescuela y completado por lo menos el primer ciclo deenseñanza.

13 En los últimos diez años, problemas de este tipo se hanplanteado con más intensidad al parecer en Brasil, Méxi-co, Bolivia, Honduras, El Salvador, Perú y Venezuela.En todos estos casos, han sido elevadas las diferencialesde escolaridad de las generaciones más jóvenes respectodel promedio de la población adulta.

14 Se dispone de estadísticas para 1980, es probable que enlos últimos diez años haya habido algún mejoramientoen el grupo de 15 a 35 años.

Impacto de la escuela en la formación deuna cultura cívica

La difusión de la cultura de la escuela en lasociedad facilita el funcionamiento de las comu-nidades políticas.12 En América Latina, el estadode la educación de la población adulta es preca-rio y refleja, en la mayoría de los casos, el retrasohistórico de la expansión de la escolarización enrelación a los derechos de ciudadanía. Hay di-versos indicadores que ayudan a apreciar lamagnitud de las brechas (cuadro 2).

Cabe destacar que hacia 1990, en países querepresentaban alrededor del 70% de la pobla-ción adulta de la región, más del 30% de lospotenciales ciudadanos no había concurrido a laescuela y sólo menos de 25% había completadoel ciclo de primaria.

En aquellos casos en que un tercio y más de losadultos no ha concurrido a la escuela, hay clarasevidencias que el liderazgo político supone lapasividad de sectores sociales que pueden llegar

a representar hasta la mitad de la población. Losincentivos de esta situación favorecen relacio-nes de dependencia, paternalismo político y laconstante amenaza de la radicalización de lasopciones.

Además, la incorporación al mundo adulto denuevas generaciones poseedoras de mejores ca-lificaciones educativas plantea el problema de ladisparidad de la relación entre las posibilidadesde la comunidad política y el nivel de las aspira-ciones de los grupos más jóvenes.13

¿Es adecuada la dotación de recursoshumanos?

El capital humano es uno de los factores princi-pales que condicionan el potencial de creci-miento económico y competividad de las econo-mías nacionales. Las últimas informacionespublicadas14 sobre las calificaciones educacio-

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BOLETIN 28, agosto 1992 / Proyecto Principal de Educación

nales de la población económicamente activa en14 naciones latinoamericanas, indican que haysólo una minoría de países que cuentan con unabase de recursos humanos calificados; es decir,alrededor de dos tercios que han completado elprimer ciclo de enseñanza. Estos antecedentespermiten distinguir tres situaciones que ilustranel estado de las calificaciones de la fuerza detrabajo en la región (cuadro 3).

Estos perfiles de la escolaridad de la fuerza detrabajo sugieren dos conclusiones:– En la mayoría de los países las bajas califica-

ciones constituyen una formidable barrera parala modernización de las economías y explicanmuchas de las dificultades que se interponenen el proceso de elevar la productividad. Don-de la mitad de la población carece de califica-ciones básicas y menos del 20% tiene califica-ciones avanzadas, es muy difícil incorporarmoderna tecnología.

– Las bajas calificaciones son también un factoren la persistencia de los niveles de pobrezaporque sugieren que si bien los pobres latinoa-mericanos tienen hoy día más escolaridad que

en el pasado, todavía no han traspasado losumbrales que elevan la productividad de lamano de obra.

Dimensión presente y futura de las brechasde educación básica

Este panorama del estado de la educación básicaplantea dos grandes desafíos. El primero consisteen resolver el problema de las brechas educati-vas de la población adulta que inciden en laeficiencia y los costos de la escolarización ycontribuyen a reproducir el problema; en laformación y consolidación de una cultura polí-tica capaz de sostener por sí misma la continui-dad de un orden institucional moderno y en lascalificaciones y valores en que se apoya unaconducta económica productiva.

Este no es un campo inédito de la políticasocial, pero tampoco es un área donde se cuentecon un arsenal de instrumentos y programas biendefinidos que tengan una probada efectividad.De hecho, hay diversas cuestiones y problemasque se ocultan bajo el título general de la educa-ción de adultos y que dicen tanto con las conse-

Cuadro 3

CALIFICACIONES EDUCACIONALES DE LA POBLACION ECONOMICAMENTE ACTIVA(Porcentajes)

País Inadecuadasa Básicasb Avanzadasc

10% a 40% conprimaria completad 60 a 90 20 a 29 1 a 10

41% a 60% conprimaria completae 40 a 59 30 a 45 10 a 24

61% a 85% conprimaria completaf 15 a 35 40 a 60 20 a 45

a Sin escolaridad o menos de 3 años.b 4 a 9 años.c 10 años y más.d Típicamente Bolivia, Paraguay, Guatemala, Honduras y Haití.e Típicamente Colombia, Brasil, Perú y Ecuador.f Típicamente Argentina, Uruguay, Chile y Costa Rica.

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Necesidades de educación básica y prioridad política de la reforma de la educación primaria / Luis Ratinoff

cuencias ulteriores del menor acceso a los servi-cios de los sectores de bajos ingresos, como conla falta de instrumentos culturales adecuadospara ajustarse a un ambiente de cambios ytransformaciones tecnológicas. Si bien la inci-dencia no es la misma, ni tampoco son igualesalgunas de las causas, este no es un problemaexclusivo del subdesarrollo. Es evidente que lasrestricciones de recursos de la sociedad son uncomponente importante en la extensión y pro-fundidad de los programas que se diseñan paracombatir estas deficiencias, pero la inhabilidadpara actuar se relaciona con frecuencia con laslimitaciones de los instrumentos, la falta de unmarco institucional adecuado y el insuficienteentendimiento de la naturaleza de los proble-mas. Incluso, pareciera no haber acuerdo encuanto a la definición misma del problema. Silas perspectivas temporales de la sociedad sonamplias y los recursos escasos, muchos esperanque estas brechas serán lentamente corregidaspor la gradual incorporación al mundo adulto denuevas generaciones poseedoras de mejores ca-lificaciones educativas. Otros piensan que aúnen estas circunstancias los problemas son máscomplejos, ya que los procesos de modernizacióncrean vacíos y necesidades que los sistemas deenseñanza convencionales pueden difícilmentellenar y que si no se previenen o modernizan,originan costos y restricciones que afectan laeficiencia general.

En aquellos casos en que hay poca libertad encuanto a los plazos relativos, es evidente que esindispensable reducir directamente las brechaseducativas de los adultos, como parece ser lasituación de muchos de los países de la región.15

La magnitud y la naturaleza de este desafíosugiere la necesidad de recurrir a estrategiasadaptables que se apoyen en y a la vez movilicenlas estructuras y grupos de la sociedad civil.Crear estar sinergías obliga a: diseñar los pro-gramas en función de objetivos no estrictamenteeducativos como son las acciones comunitarias,la lucha contra las adicciones y el crimen, lapromoción económica de regiones o grupos, o laprevención de enfermedades; ampliar los conte-nidos educativos y las estrategias en función delas necesidades y de los incentivos propios decada situación; por ejemplo, capacitación, crianzade infantes, educación sanitaria, nutrición, dise-ño, uso de materiales y herramientas, cambio entécnicas e insumos, etc; y a utilizar en formaalternativa o complementaria una variedad demedios que eviten las restricciones y los costosde las situaciones formales de enseñanza, talescomo entrenamiento de monitores, promotores,audiovisuales, redes de información; formas deaprendizaje por acción o representación.

El segundo desafío es acelerar la ampliaciónde la cobertura y el mejoramiento de la eficien-cia de los sistemas de educación básica y evitarla reproducción futura de las actuales brechas enla escolaridad de los adultos.

Los antecedentes muestran que los países la-tinoamericanos que en 1990 habían logrado losmayores avances relativos en la difusión de laeducación básica despegaron antes de 1930 yluego en los años siguientes mantuvieron esosprogramas con distintos pero significativos ni-veles de intensidad, o comenzaron entre 1950 y1960, colocando el problema de la educaciónbásica entre las prioridades principales del desa-rrollo, y manteniendo luego este nivel de esfuer-zo a través de reformas e innovaciones en losaños setenta y ochenta.

Las lecciones de esta experiencia son fácilesde identificar:– La prioridad política de la educación básica

dentro de los programas del sector públicoparece haber sido un elemento desencadenantepara concentrar las fuerzas, e intereses quepromovían este objetivo. Es a la zaga de estasdecisiones políticas que se crean las capacida-

15 Donde las brechas de escolarización son muy elevadas,las graduales mejoras en la cobertura de los sistemasescolares pueden tomar entre 40 y 60 años para elevarsignificativamente las calificaciones medias de la pobla-ción adulta. Cuando las brechas son menores pero impor-tantes (como ocurre con los promedios agregados de laregión), los plazos se reducen a 30 años, en tanto que lasnecesidades de integración de la comunidad política y lasdemandas de eficiencia económica se dan dentro deplazos muchos menores.

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BOLETIN 28, agosto 1992 / Proyecto Principal de Educación

des técnicas, los recursos humanos, las institu-ciones y se amplían los grupos y públicosinteresados en el progreso de la educaciónbásica.

– Voluntad política para sostener el nivel relati-vo de estos esfuerzos durante un largo períodode tiempo, renovando el compromiso a travésde sucesivas reformas e innovaciones origi-nadas en los grupos técnicos pero con unsignificativo eco político, y en función de losproblemas de continuar ampliando la cobertu-ra y mejorando la eficiencia de los sistemas.

– Presiones externas para modernizar los siste-mas de enseñanza básica, a través de confe-

16 Cálculos agregados de eficiencia sugieren que los siste-mas de enseñanza básica en países como Venezuela yPanamá estarían funcionando entre el 70 y el 80% de supotencial, en tanto que Guatemala lo haría al 50%.

rencias internacionales, publicaciones, mejo-ramiento de la información, definición demetas regionales, seminarios e investigacio-nes.

Talvez el aspecto más saliente de estas leccionesde la experiencia pasada es que los compromisospolíticos se renovaron a través de reformas einnovaciones para mejorar la efectividad de losprocesos. Es probable que la coyuntura actualtenga las mismas características. En efecto, lasrestricciones de recursos plantean la necesidadde ampliar la cobertura mejorando significati-vamente la eficiencia16 y, al mismo tiempo,redefinir las relaciones de la escuela y el medio.

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Modernidad educacional y modernización educativa / Juan Casassus

MODERNIDAD EDUCACIONAL Y MODERNIZACIONEDUCATIVA

Juan Casassus*

Vivimos en un período especial. Vivimos en una época moderna y todos, de algunamanera, estamos familiarizados con ello. Manejamos con facilidad los conceptosrelativos a la modernidad; así, podemos referirnos con bastante seguridad acercade objetos, de comportamientos o procesos y decir “eso es arte moderno”, “tú eresuna persona muy moderna” o “esa es educación moderna”.A partir de este conocimiento general que todos poseemos, en este documento sediscuten los conceptos de modernidad y de modernización para transformarlos encategorías de trabajo a fin de analizar algunos de los principales procesos queafectan hoy a la educación.Por ello, primero se intenta analizar, de manera sintética, las ideas de lamodernidad y de la modernización; luego, examinar algunas dimensiones de ellas ala luz de la crítica post-modernista, para terminar considerando su relevancia en elcampo de la educación.

* Juan Casassus. Especialista regional en planificación ygestión de la educación. OREALC.

Cambio educativo = modernización

El deterioro de la condición educativa, quevenía produciéndose desde fines de los sesenta,tiende a detenerse en la última parte de losochenta y es reemplazado por un movimiento derecuperación que progresivamente se transfor-ma en un profundo proceso de reforma educa-tiva cuya envergadura y poder de cambio paralas sociedades, ha llevado a que algunos locomparen con los procesos de cambios estruc-turales producidos por la reforma agraria de losaños sesenta.

Este proceso no es sólo profundo sino que estambién extensivo, pues tiene lugar en una grancantidad de países. Nominalmente, en Argenti-na surge el proceso de la Transformación Educa-tiva; en Bolivia se prepara la Reforma Educati-va; en Brasil, aunque no existe una propuesta

oficial a nivel federal, varios estados están po-niendo en práctica políticas de transformación;en Colombia se desarrolla el Plan de AperturaEducativa; en Chile se lleva a cabo la política deEquidad, Calidad y Participación; en Ecuador seprepara la Propuesta de Modernización del Sis-tema Educativo; en México se ejecuta el Progra-ma de Modernización Educacional; en Para-guay se elabora una Reforma Educativa “Com-promiso de Todos”; en República Dominicanael proceso de reforma se plasma en el PlanEducativo.

Así, en un espacio de tiempo breve y en formamás o menos simultánea, América Latina en suconjunto ha entrado en un proceso profundo decambio educativo. La intensidad del cambio sepuede percibir en el hecho de que, a diferencia delo ocurrido en el decenio de los sesenta cuandolas reformas educativas se concentraban bási-camente en ajustes de la organización de gradoso puestas al día en materias curriculares, ahorase trata –ni más ni menos– de transformar lasestructuras básicas que han sido laboriosamente

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BOLETIN 28, agosto 1992 / Proyecto Principal de Educación

construidas por los Estados de la región desdehace casi doscientos años.

La idea subyacente en esta transformación esla modernización de los sistemas educativos. Esnotable que la modernización sea la idea subya-cente, como también lo es que ella misma sea elelemento común, el elemento consensuado en-tre los países.

Pero la idea de la modernización no es única-mente propia de los sistemas educativos. Ella vamás allá del ámbito sectorial donde, de hecho, seobserva que los gobiernos de los Estados deAmérica Latina explícitamente manifiestan hoyuna aspiración común: la de transformarse ensociedades modernas.

La aspiración a la modernidad y los procesosde modernización aparecen como conceptossimbólicos que tienden a reemplazar al discursodel desarrollo y el de la revolución social, en supapel de ideas orientadoras del quehacer del Es-tado y de la sociedad civil en la perspectiva de latransformación de las sociedades de la región.En este sentido, se está en presencia de unproceso cuya intención principal es la de latransformación global de las sociedades, tantoen sus dimensiones económicas, técnicas, socia-les y culturales.

Sin embargo, a pesar del prestigio de que gozaactualmente el concepto de modernidad, no essiempre fácil comprender cuál es su significado.Ello ni en su acepción genérica –que se confun-de con la historia de América Latina, desde y porla llegada de los españoles y que la envuelve enel evento paradigmático de la modernidad– ni ensu significado específico para el fin del siglo XX.

Si la idea de la modernidad y de la moderniza-ción son conceptos centrales en el quehaceractual de las sociedades latinoamericanas, laspreguntas acerca de ¿qué es la modernidad? ypor tanto, ¿qué es la modernización?, de ¿cuál essu relevancia para la educación en general?,¿cuáles son sus contenidos actuales y ¿cómoafectan estas ideas la evolución de los sistemaseducativos? son interrogantes que es necesarioconsiderar para entender algunos de los aspectosmedulares de los cambios actuales en la educa-ción.

La idea de la modernidad

Aún cuando el uso de los términos “modernidad”y “modernización” está hoy generalizado y sepresentan como conceptos provistos de una ideade universalidad, conviene retener que ellos loson sólo en apariencia. Ello, puesto que sonconceptos que tienen su origen y están asentadosen el pensamiento occidental. La modernidad yla modernización no son conceptos que se en-cuentran en las culturas originales autóctonas deAmérica Latina o en aquellas tradicionales delos países africanos, árabes u orientales.

Quizá sea necesario desde ya situar los con-ceptos de modernidad y modernización e intro-ducir una distinción entre ellos.

El debate de la modernidad es principalmenteuna discusión de orden cultural, en el cual pre-domina la preocupación por el problema de laestética y de la filosofía . Sus temas son el arte ysu crítica, el progreso y las creencias alrededordel mismo, la racionalidad sustantiva y la pro-gresiva fragmentación del conocimiento comoforma de aprehender el mundo. Su universo es elde la epistemología, el contenido de formas decomprehender.

En la tradición weberiana, la modernizaciónes la expresión de la modernidad en la organi-zación social y económica. La modernización esla aparición del proceso de racionalización y decomplejidad de las sociedades mediante nuevasestructuras sociales con un alto grado de dife-renciación y donde pierden fuerza los principiostradicionales de integración (Montero). Esteproceso de modernización se caracteriza por elpredominio de la racionalidad instrumental, quees eminentemente económica y administrativaen el funcionamiento de las sociedades, endesmedro de una racionalidad normativa que serefiere a las relaciones sociales y es orientada alos valores.

Esta dualidad tiende a reflejarse también enlas dos tradiciones principales respecto a lamodernidad y la modernización. Una, vinculadaa los procesos de desarrollo de la post-guerra, esaquélla en la cual la modernización se percibecomo un proceso sistemático constituido por

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Modernidad educacional y modernización educativa / Juan Casassus

una serie de distintas etapas que conducen a lamodernidad, la cual se encuentra ejemplificadapor los Estados Unidos y su modelo de desarrollo(ver por ejemplo Rostow). En este enfoque quese concentra en las estructuras sociales y eco-nómicas, predomina el pensamiento de caráctereconomicista en la percepción de la modernidad.Aquí se genera un modelo de modernidad que seuniversaliza, se le adscribe la idea de modeloúnico y se considera que es posible acceder a éltransitando por una secuencia de fases progre-sivas. Así, el conjunto de países del planeta sepuede situar en una escala que va desde los mástradicionales –es decir, más subdesarrollados–hasta los más modernos, los desarrollados. Esteha sido el tipo de pensamiento predominante enAmérica Latina en la formulación de políticaseconómicas y en el razonamiento de las cienciassociales en la segunda mitad del presente siglo.

La otra forma de concebir la modernidad tienesu asidero en la cultura y su fundamento se en-cuentra en la tradición europea. En esta perspec-tiva, la modernización tiene que ver con un pro-ceso de secularización de los eventos sociales yla separación, es decir, la creación de espaciosentre el universo religioso y el de lo político, elde la organización social y el de la económica.

La modernización es percibida como un pro-ceso que reemplaza la comprehensión unificadadel mundo propia de las creencias religiosas ymetafísicas, por una percibida desde espaciosautónomos: la ciencia, las teorías de la morali-dad, la jurisprudencia, la producción y el arte(Habermas); espacios dentro de los cuales seprofundiza y se especializa una comprehensióndel mundo, pero en forma independiente de losotros.

Más allá de las distintas orientacioneseconomicistas o culturales, en el centro de laidea de la modernidad se encuentra el reemplazode una intención divina, ligada a una historiaparticular, por una racional instrumental al ser-vicio de fines puramente humanos (Touraine).La razón reemplaza a la divinidad, como proyectoe instrumento para dominar la naturaleza yproducir progreso. Por ello, aún cuando desde elRenacimiento ha habido una cierta idea de lo

“moderno”, es sólo a partir de la Ilustración –enel siglo XVIII– que se puede hablar de la moder-nidad en un sentido más acotado, en el cual seliga la idea de proyecto con la de modernidad(Habermas). Dicho de otra manera, es a partir deentonces que se puede hablar de “el proyecto dela modernidad”.

Referencia al futuro

La importancia de comprender la “modernidaden tanto que modernidad como proyecto”, radicaen que ella deja de aparecer como un conceptopara hacer referencia a la contemporaneidad ocomo referencia para distinguir el período con-siderado de la antigüedad, para pasar a indicarque se la puede pensar desde una perspectivavoluntarista, que existe una intención en elproceso y que éste se hace con referencia alfuturo.

Si comprendemos la modernidad como pro-yecto, entendemos también que:– el proyecto se genera y sustenta en una situa-

ción en alguna parte;– que éste está condicionado por los elementos

culturales que lo legitiman y le dan sentido y– que es distinta la visión y la dinámica endógena

de un proyecto de modernidad allí donde segenera, de la de un proyecto que es incorpo-rado desde otra cultura y cuyo dinamismo semantiene por una integración exógena.

Al reemplazar la divinidad por la razón, históri-camente emerge un modelo específico de cam-bio permanente y que se manifiesta a través deformas nuevas de organización del trabajo, de laorganización de las instituciones y de programasde educación que las legitiman.

El logro de los objetos que simbolizan el pro-greso se expresa siempre en términos de eficacia–lograrlos realmente– y de eficiencia, no sóloconseguir los objetos simbólicos sino hacerlomediante el mejor uso de los medios para ello. Elcambio, en el modelo histórico prevaleciente(aún cuando éste está perdiendo fuerza), provienedel hecho de que los objetos que se desean, losque simbolizan el progreso, están, por una parte,siempre cambiando –el culto de lo nuevo– y por

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otra, la manera de lograrlos también está enpermanente cambio; el uso cada vez más efi-ciente de los medios.

Existe por último, una asociación explícitaentre proyecto, progreso y lo nuevo. En dichaasociación lo nuevo significa progreso y elprogreso conduce a la realización del proyecto.

Así, entonces predominan ciertas visionespropias de la modernidad. Ella, por ejemplo,está vinculada a formas de producción ligadas allargo plazo, reglamentadas e inalterables, ho-mogéneas; a sistemas de organización rígida-mente estructurados, con énfasis en el progresolineal, en la planificación, en la racionalidadinstrumental, la estandarización del conoci-miento, la masificación de las pautas de consu-mo y, fundamentalmente, a un sentido de pro-greso ilimitado(Larraín). En síntesis, un discur-so dominado por una visión positivista,racionalista y tecnocéntrica.

Sin embargo, la visión optimista de la moder-nidad se encuentra hoy enfrentada a críticas,principalmente desde el post-modernismo. Sinentrar en el debate de si el post-modernismo esla fase actual del modernismo o si se trata de otraetapa, esta corriente de pensamiento considerael fracaso de la modernidad como el de laracionalidad, a partir de factores tales como lasirracionalidades de la II guerra mundial, el fra-caso de los modelos fundados en la planificacióncentralizada, del agotamiento del modelo eco-nómico que lo sustenta –en particular el deacumulación Fordista-Keynesiano de la post-guerra alrededor de 1972 (Harvey)– de la intro-ducción de la idea de los límites al progreso y endefinitiva, a la dificultad de encontrar un sentidouniversal por una convicción de que tal sentidono existe (Larraín).

En síntesis, dos de las ideas fundacionales dela modernidad –la del modelo único y universaly la del proyecto unívoco que conduce al progresoy a la felicidad– están siendo hoy seriamentecuestionadas. Esta crítica es importante para eldebate educativo.

En primer lugar, porque ayuda a clarificar ycomprender mejor los discursos educativos yculturales ubicándolos desde donde se afirman

posiciones encontradas con la modernidad, bá-sicamente desde las posturas pre-modernas y laspost-modernas. En segundo lugar, porque per-mite liberar el debate de las rigideces del modeloúnico y, por lo tanto, del modelo único culturalafirmando por el contrario la diversidad cultu-ral. En tercer lugar, porque admite situar eldebate en términos de la articulación de la diver-sidad cultural con la transformación productivay estimula una actitud crítica y creativa frente ala afirmación de la modernidad en AméricaLatina.

La modernización frustradaen América Latina

La experiencia de la “necesaria incorporación”de América Latina a la modernidad no ha sido,ni es, un proceso simple ni necesariamente co-ronado de éxito.

La manera en la cual América Latina ha inten-tado incorporarse, ha sido mediante un procesomal resuelto y sobre el cual pesa un sentimientode frustración. Este podría sintetizarse en laincoherencia, por una parte, entre las pautasculturales: formas de conocimiento, tipos deeducación y comportamientos sociales y, porotra, las pautas económicas: las formas de pro-ducir.

En América Latina los éxitos y los fracasos dela modernidad han sido el resultado de procesosde modernización caracterizados por la idea delmodelo único que establece pasos predetermi-nados para transitar hacia la modernidad. Esdecir, por la incorporación de los contenidos dela modernidad europea y la de los Estados Unidosdentro del marco de la expansión (competitiva)de la economía mundial y de reproducción cul-tural. Esto se traduce en la organización de laseconomías latinoamericanas en una forma ca-pitalista periférica y en la reproducción de lacultura occidental cristiana que, como señalaOctavio Paz, en América Latina está enmarcadano por las corrientes fundamentales en la críticafilosófica, científica y política de Francia, Ingla-terra y Alemania sino por influencias neo esco-lásticas de la península ibérica.

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Modernidad educacional y modernización educativa / Juan Casassus

Si desde el punto de vista de la economíapodemos entender con cierta facilidad que lamodernización es la incorporación de nuevospatrones tecnológicos a los procesos producti-vos, desde el punto de vista de la cultura, ¿qué eslo tradicional y qué es lo moderno?

En América Latina, la situación se presenta demanera compleja porque, si en un comienzo elesfuerzo modernizador se entendió como el pasode la cultura indígena hacia la católica, en laactualidad se puede percibir la existencia de un“doble tradicional” frente a lo moderno: lasculturas indígenas y la cultura católica romana.Una dimensión de la frustración de la moderni-zación en la región parece ser la incoherenciacultural de dichos esfuerzos que resultan de lasuperposición de una cultura de tipo tradicional,elitista y oligárquica, a una economía moderna,cuyo funcionamiento supone una cultura inte-grada y participativa.

En esta perspectiva conviene recordar el papelque le ha correspondido a la educación en esteproceso, principalmente en los intentos de re-producción cultural en el proyecto de moderni-zación.

Históricamente, en general, desde los iniciosde los tiempos modernos, la modernización estáligada a la educación por dos vertientes princi-pales. Una de ellas tiene que ver con lasecularización de la cultura y de su transmisión–diversificada en disciplinas– por el interme-dio de la naciente institución de las escuelas. Laotra, se relaciona con los resultados de la educa-ción que genera poblaciones con una visiónsecular y disciplinaria de la realidad, pero tam-bién, porque a través de ella se inicia unperíodo de movilidad social y de transformacióndel trabajo sobre la base de los nuevos aprendi-zajes.

A estos efectos, en América Latina se le debeagregar otra dimensión. Desde los esfuerzosiniciales en la formación de los Estados, elimpulso modernizador –principalmente degrupos elitistas que conducen en el siglo pasadola incipiente organización de ellos (Casassus,De Mattos)– se tradujo en el esfuerzo de crearlos Estados Nacionales incorporando a la ciu-

dadanía, mediante los sistemas educativos, a laspoblaciones inmigradas, criollas y autóctonas,aunque ello se realizara de manera claramentesegmentada.

Este primer impulso es un proyecto oligárquicoque se presenta bajo la disyuntiva “Sarmientista”entre civilización y barbarie. La educaciónaparece como un proceso civilizador.

Cultura “rentista”

Los sucesivos esfuerzos de industrializaciónimpulsados por el Estado desde fines del siglopasado, se frustran (Fajnzylber) por la depen-dencia de los recursos naturales y el proteccio-nismo industrial de mercados y de precios quelos acompañan.

En este esfuerzo fallido que da como resultadola ausencia de competitividad y consecuente-mente una baja productividad, se aprecia no sóloun cierto tipo de política económica, sino másprofundamente, que en la base de ellas se sitúauna cultura “rentista” tradicional, una formaaristocrática de relacionarse con el trabajo y elocio. La educación (con la excepción de intentosmarginales de formación de recursos humanosen una tecnología atrasada), ha estado orientadaa fortalecer –por su estructura y contenidos– lacultura tradicional, elitista (aunque a veces ac-túe en nombre de la democracia) y aristocráticapredominante.

El punto a destacar es que los procesos indus-triales que se incorporaron en la región tienenuna lógica que les es propia, constituida por lasreglas peculiares de su tecnología y de la eco-nomía capitalista competitiva. Sin embargo, enel proyecto modernizador en la región, el procesode industrialización se incorpora a una culturaque opera como si fuera una esfera autónoma,así la industrialización –la modernización– seencuentra desarticulada de la cultura y del pro-yecto cultural que se plasma y se transmite porlos sistemas educativos.

En esta perspectiva, el desarrollo de AméricaLatina aparece sistemáticamente como un pro-ceso de modernización lento y desigual, agobiadopor las frustraciones de la dificultad de articular

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la racionalidad instrumental propia de la tecno-economía, con la cultura mestiza, mezcla deethos indígenas, europeos y africanos, cohe-sionadas en una cultura predominantemente sin-crética y católica.

Este punto debe ser enfatizado, pues aquí hayque enfrentar problemas más difíciles de resol-ver, como el de la relación de la educación conla cultura y la producción.

Uno de los resultados de la educación es lacaptación de los códigos que rigen la sociedad yla adhesión a ellos. El tipo de articulación de losconocimientos y valores transmitidos por laescuela con la cultura de los alumnos es de granimportancia porque, en la medida en que lacultura del alumno es más permanente en eltiempo que la escolar, tiende a definir el tipo deimpacto que puede tener la escuela.

El modelo de articulación de los conocimientosy valores de la escuela con la producción esigualmente importante porque determina lasposibilidades de la modernización. La experien-cia de la región es ilustrativa en cuanto a losfrenos que se generan en una mala articulación.

Pero esta ilustración aparece con más drama-tismo en los resultados de proyectos de moder-nización frustrados por mala articulación comohan sido los casos de Irán (período Shah/Khomeini) o de Cambodia (período Sihanouk/Pol Pot). Por otra parte, los procesos de moder-nización en Japón y más recientemente en Coreay otros países con tradiciones muy diferentes alas europeas, son instancias que parecen haberdado una respuesta cultural adecuada al problemade la articulación.

¿Cuál modernidad educacional y cuálmodernización educativa?

De lo anterior se desprende que la tesis delmodelo único de modernidad y la modernizaciónno tiene un asidero más allá del nivel ideológicoy que, por el contrario, los proyectos moderni-zadores tienden a abrirse en un abanico de po-sibilidades.

Sin embargo, este abanico se presenta comoun momento traumático de cuestionamiento en

América Latina en cuanto a su propio proyectoy su(s) propia(s) identidad(es). En este sentido,es importante estar consciente de que la formaen que se resuelve esta tensión es la instancia deun proceso modernizador común, sin que loscontenidos del proyecto de modernidad hayansido perfilados. Es decir, se pasa a otra fase de lamodernización sin saber muy bien hacia adondese va.

¿Cuál es entonces la modernización educativa“real”?

Para responder a esta pregunta tenemos quemantener en mente, por una parte, la distinciónque se ha hecho anteriormente entre modernidady modernización y por otra, recordar la diferenciaentre educacional y educativo, donde lo primerose refiere al hecho pedagógico mismo, al actodel aprendizaje y educativo al conjunto de ac-ciones y recursos que se movilizan para que eseacto tenga lugar en las mejores condicionesposibles.

Aplicados a la educación, la modernidadeducacional aparecería como el aprendizaje deuna meta-cultura capaz de articular la diversidadde culturas e identidades asociada a la identidadde individuos y grupos, a la cultura como iden-tidades en gestación. Sin embargo y como seobservó anteriormente, los contenidos de estameta cultura no están por ahora perfilados. Porotra parte, la modernización educativa aparececomo el soporte institucional para dicho desen-volvimiento.

En esta perspectiva, la forma que adopta lamodernización educativa puede ser comprendidamejor desde la visión weberiana de la moder-nización, entendida como la razón instrumental,es decir, la racionalidad económica y adminis-trativa. En este sentido, la modernización edu-cativa consiste esencialmente en la re-estructuración más o menos radical de las formasburocráticas que rigen la actividad educacional.

Aunque expresado de maneras diferentes, elobjetivo fundamental subyacente de la moder-nización educativa es lograr aumentar la efica-cia y la eficiencia del sistema. Es decir, se tratade introducir medidas que, por una parte, per-mitan hacer que el sistema educativo esté en

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condiciones de lograr lo que se espera: educar alas nuevas generaciones; y por otra, que lo hagabien, con una buena relación entre el mejor usode los recursos humanos, físicos y financieros asu disposición y la calidad del resultado delproceso de enseñanza-aprendizaje.

Para ello, se intenta proceder a la reformulaciónradical de pautas de organización que lo articulan.Esto se traduce en dos procesos de re-estructu-ración. Por una parte y el más importante, es elde las relaciones entre el Estado y la sociedadcivil. Por otra, se trata de re-estructurar las rela-ciones entre distintos componentes del Estado.Desde un punto de vista teórico y como lo fueratradicionalmente en el pasado, ambos procesosse inspiran principalmente en los patrones de or-ganización que priman en el ámbito productivo.

Dos son los hechos principales que caracteri-zan la modernización educativa en curso. El másimportante de ellos es la apertura institucional,es decir, el paso de la educación como unaactividad sectorial, encerrada en sí misma, haciauna abierta, flexible y permeable al conjunto dela sociedad. La apertura quiere decir que laeducación se vuelve atenta a las necesidades ydemandas de los beneficiarios de ella.

El otro factor es la introducción del criterio decalidad en la educación. No basta estar abierto alas necesidades y demandas de la sociedad sinoque éstas deben ser satisfechas en forma adecua-da. Introducir el criterio de calidad es tratar deconocer cuál es la calidad del esfuerzo educativo,identificar responsabilidades e introducir inno-vaciones para producir mejoras y reducir eldesperdicio.

Estos dos hechos principales están sustentadosen un conjunto de medidas importantes y comu-nes a los procesos de modernización educativa.De ellas, la principal es la relativa a las formas dedesconcentración y descentralización del siste-ma, que se caracterizan por una tendencia haciala gestión descentralizada de la administraciónde establecimientos.

Otra disposición estratégica es la introducciónde las tecnologías de información en la gestióndel sistema. Este proceso se caracteriza básica-mente por la introducción de la informatica en la

gestión de los recursos humanos, físicos y finan-cieros en las estadísticas escolares y por elestablecimiento de nuevos sistemas de produc-ción, circulación y utilización de la información.

Además de lo anterior, otras medidas son: Enel área del financiamiento se ejecutan accionesdestinadas a la redistribución del gasto entre losniveles educativos y la tendencia hacia laprivatización. La redistribución de funciones yresponsabilidades entre los niveles de los siste-mas, acompañados por una política de especia-lización y de racionalización de los recursoshumanos en cada nivel; La desreglamentacióndel sistema, básicamente, el tránsito hacia nivelescrecientes de autonomía para lograr mayor fle-xibilidad en la satisfacción de las demandas delos grupos sociales que ellas sirven.

La modernidad educacional

Si bien se puede hablar de una modernizacióneducativa real, la modernidad educacional estápor construirse.

Este proceso de construcción y de creaciónpareciera consistir en la capacidad de clarificarlas esferas culturales operantes en la región yarticularlas con las tendencias globales en lascuales aspira a insertarse.

El marco de cambios culturales actuales queson los que determinan en definitiva qué es loque debe ser aprendido por los niños en lasescuelas públicas, parece estar definido por uncomplejo proceso que presenta tres dimensionesque es preciso tener en cuenta. La primera deellas se refiere al quiebre de las formas culturalestotalizantes de los últimos tres siglos que sirvieronpara comprender el mundo moderno y que dalugar a la fragmentación cultural. La segunda,que no es necesariamente una consecuencia dela anterior, es la revitalización de visionesfundamentalistas apegadas a la idea de una verdadúnica y objetiva, que entran en tensión con lascomplejas construcciones sociales de las formasde pensamiento; y la tercera, caracterizada por laemergencia de una cultura global del planetacuya base está constituida por las redesinterconectadas de la información.

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La percepción de que finalmente el ser huma-no aunque viva en una cultura local, es tambiénparte de una visión del mundo, en sentido literal(Truett) y la intromisión de las visiones de física–la teoría del caos– y de la biología –la teoría delos sentimientos– en el terreno de la episte-mología, replantean con urgencia las preguntasclásicas de quiénes somos que puedan servir depensamiento a una nueva cultura y una nuevacivilización.

En este contexto, más que la aculturaciónhistórica que ha predominado en la educación –es decir, la transferencia pura y simple de loscontenidos educativos de Europa y EstadosUnidos para una élite– la modernidad educacionalen un momento de amplia cobertura educativarequiere tanto de una apropiación de los conte-nidos del paradigma tecnológico contemporáneoen forma generalizada, como de su articulacióncon sus bases culturales propias de caráctersimbólico-dramáticos (para usar el término deLarraín) y en las cuales predominan como valoresde largo plazo, entre otros, la riqueza sinérgicade las lenguas, la confianza en los sentidos, lasolidaridad, la relación con el medio ambiente yuna ligazón místico-estética con la realidad. Eneste sentido es importantes notar que elementoscomo los recién mencionados son precisamentelos nuevos atributos que buscan los modelos deorganización emergentes.

Conclusión

En este artículo se ha hecho un breve análisis delas ideas de la modernidad y de la modernizacióny se ha descrito su aplicación al universo de laeducación. Se ha visto que la idea de la moder-nidad, por una parte refleja la fragmentación delas formas de comprender el mundo, lo cual hapropulsado la explosión de nuevos conocimientosque están renovándose constantemente.

Así, la modernidad se presenta como la ideamisma del cambio. Por otra parte, la moderni-zación aparece como la realización de un pro-yecto, como una idea de progreso evolutivo,aunque frente a esta confianza muchos serán losdesencantados.

Aplicados en la práctica a la educación, estasideas aparecen como los primeros pasos de unproceso de cambio profundo.

Es importante notar que la modernidad y lamodernización se expresan de manera diferentesegún los tiempos en los cuales se le considere.Podemos apreciar que si el establecimiento delos sistemas educativos actuales, expresados enentidades centralizadas, homogeneizantes, nor-mativas etc., fue en algún momento la expresiónclara de la modernización, hoy ya no lo es másy aparecen desfasados, dejando espacios paranuevos significados de la modernidad y nuevosmedios para realizarla.

Es innegable que los cambios que se estánproduciendo en las estructuras de los sistemaseducativos son importantes. Pero por sí solos nobastan para resolver los desafíos de cambiocualitativo que la sociedad exige –en un sentidoamplio– a la educación para el próximo siglo.Para que ello ocurra, parece necesario perfilarcon mayor claridad el papel central que ocupa lacultura en estos procesos y centrar la atenciónen, por lo menos, dos áreas de reflexión; unahacia adentro del sistema, a los problemas degestión de ejecución y otra hacia afuera, a losproblemas de gestión, en cuanto a política, en suarticulación con los cambios en la sociedad.

Hacia adentro, focalizándose en el área de lagestión de la ejecución, el cambio de estructurases una transformación necesaria pero no sufi-ciente. En algunos países se está yendo más alláque el cambio de estructuras.

En ciertos casos, este cambio va acompañadode estrategias. Pero, por ejemplo, el concebiruna estructura descentralizada conjuntamentecon una estrategia para llevarla a cabo, de nin-guna manera resuelve el problema de que efec-tivamente se ejecute y resulte lo que de ella seespera. En algunas situaciones se articulan es-tructuras con políticas y con estrategias, comopor ejemplo: esquemas de descentralizaciónacompañados de sistemas de información parallevar a cabo políticas de discriminación positiva.Sin embargo, aunque éstos reflejen un progresoimportante con respecto a los ejemplos anteriores,aún no son suficientes porque ellas tienen que

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desafíos del mundo contemporáneo y por otra,de acuerdo a las características de los gruposinvolucrados.

Este macro proceso requiere ser articuladocon las características de los grupos. En distintospaíses se han dado respuestas que han corres-pondido a sus características culturales. Porejemplo, la organización y la articulación de lossistemas educativos con los de producción enAlemania son muy distintas a las de Japón, peroambos países han sabido dar una respuesta almomento técnico-económico en el que se hanencontrado.

Por ello, tomando el criterio fundamentado enla fragmentación de las culturas y de los signi-ficados, parecería que se requiere una triplearticulación:– por un lado identificar un conjunto de valores

que puedan permanecer en el largo plazo y quea la vez tengan la flexibilidad de adaptarse alos continuos cambios en el entorno;

– por otro, identificar los conceptos más signi-ficativos en las culturas de los actores princi-pales interesados en la educación, e

– identificar y apoyarse en la cultura en cuantoa las representaciones significativas de losactores involucrados directamente en el pro-ceso educativo.

Articular estos niveles es reconocer la dimensiónhumana en las organizaciones; es introducirformas de pensar la gestión, no en términos de“óptimos” sino de categorías que se expresen envariables tales como “posibles” y “coherencialimitada”; es cambiar la imagen ideal de unaestrategia en una imagen realizable.

Reconocer que entre los distintos niveles decultura hay diferencias valóricas importantes,que estos universos no son necesariamente co-herentes entre sí pero que deben ser tomados encuenta para que las orientaciones generalestengan significado y puedan realizarse y articularestos niveles es, a mi modo de ver, una indica-ción de que el sistema en el cual se está es unsistema moderno.

realizarse en un sistema educativo que posee unacultura que le es específica.

Es decir, una cultura del sistema y formas derepresentación simbólica que tienen los princi-pales actores del sistema para representarse a símismos y el trabajo que realizan. En los sistemaseducativos de la región, esta representación seinspira en otro universo cultural que no escoincidente con el de las propuestas de cambio.

Así, distintas formas y representaciones cul-turales cohabitan en un mismo sistema y engeneral no son coincidentes entre ellas. En ladefinición de estrategias no se consideran estasdistintas formas culturales ni la modalidad de laconducción de la estrategia. Sin embargo, quelos planes y las estrategias se realicen depende,no de estructuras que pueden ser funcionales auna estrategia, sino de los modos de gestionar elproceso para que ello ocurra.

En este sentido, lo más importante de unaestrategia no es su definición sino conseguir queella se haga. (Waterman Jr., Peters, Phillips).Esto significa ante todo, gestión y organización.

El fomento y la apertura a ideas que enriquez-can las formas tradicionales de pensar y mejorennuestra comprehensión acerca de cómo funcio-nan las diferentes organizaciones de los sistemaseducativos y desarrollar métodos de gestiónaplicando medidas que hagan las estrategiasrealizables.

El otro campo, mirando hacia la gestión de laarticulación con la sociedad, tiene que ver con lanecesidad de dar una respuesta creativa a losproblemas de la articulación del ámbito de lacultura con el de la tecno-economía. Más allá dela necesidad de reequilibrar y reorientar elenciclopedismo de la educación con las necesi-dades de la sociedad en el campo de la produc-ción, se trata de identificar la combinación cul-tural apropiada a los requerimientos del ámbitotecno-económico.

¿Existe dicha articulación específica?La respuesta es que, al parecer, ella debe ser

creada en función, por una parte, de los grandes

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Hacia una integración de la investigación y planificación de la educación / Ernesto Schiefelbein y Noel McGinn

HACIA UNA INTEGRACION DE LA INVESTIGACION YPLANIFICACION DE LA EDUCACION

Ernesto Schiefelbein*Noel McGinn**

Para analizar las posibilidades de cambio, para elegir entre alternativas y llevar acabo la seleccionada –que es la tarea del planificador– se debe usar de maneraexhaustiva la información disponible. Esta labor de planificación no tiene sentidosin información.1 Y la investigación es la herramienta más poderosa que el hombreha desarrollado para transformar hechos y datos en información útil.Sin embargo, un examen de los tipos de informaciones utilizadas en la mayoría delos esfuerzos de planificación sugiere que se hace un uso muy limitado de losresultados de las investigaciones.2 La mayoría de la información está constituidapor descripciones basadas en datos simples, muy poco trabajados y faltan losmarcos o modelos conceptuales. De allí que en este trabajo se muestre la forma deaprovechar mejor lo que se ha aprendido en investigación, sea cual sea el tipo deplanificación que se desee impulsar.En la mayoría de los casos, los planes y decisiones se hacen sin recurrir a lasmúltiples contribuciones de la investigación formal, las que incluyen: uso de teoría;métodos comparativos; análisis cuantitativos; experimentos controlados yevaluados y el desarrollo lógico de nuevas interpretaciones.Ocasionalmente se puede encontrar en los proyectos y planes una referenciaexplícita a las relaciones entre variables y alguna eventual mención a los resultadosde los experimentos. Pero la mayoría de los planes y decisiones son construidos conuna débil fuente de información: datos sincrónicos y categorías descriptivas y se daescasa o nula atención a los problemas de generalización de conclusiones.3

* Ernesto Schiefelbein. UNESCO. Oficina Regional de Edu-cación para América Latina y el Caribe.

** Noel McGinn. Harvard University. School of Education-HIID, Cambridge. USA.

1 Un libro crítico de la década de los 60, Planning WithoutFacts demuestra precisamente que no se puede hacer.Ver Stolper, 1967.

2 En América Latina se observan continuos avances, perosu uso es todavía restringido (Schiefelbein, 1983).

3 Para una colección de información recomendada para laplanificación, ver McGinn, 1978.

Estas afirmaciones se aplican más claramente enlos países del Tercer Mundo. La “ciencia” de latoma de decisiones en las naciones yaindustrializadas está ahora muy cuantificadagracias a los sistemas de información para laadministración que son usuales en las grandesburocracias. En esos casos, la planificaciónformal puede contar con acceso a gran cantidadde base de datos generalmente de alta calidad.

Pero aún en esos países ya industrializados, lainvestigación se considera a menudo como algoajeno al proceso de planificación. Los planifi-cadores y los que toman las decisiones no suelentener gran dominio de los conceptos y técnicasde investigación. De allí que el interés por lograr

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BOLETIN 28, agosto 1992 / Proyecto Principal de Educación

una utilización más adecuada de los resultadosde las investigaciones continúe siendo muy alto.4

En todos aquellos casos donde la “planifica-ción” se define como la programación y la “tomade decisiones” como administración, es muydifícil que exista mucho interés en la buenainformación. Muchos “planes” no son nada másque una definición de un conjunto de metasconsistentes, probablemente factibles en rela-ción a los recursos disponibles. Ocasionalmenteel plan incluirá la formulación de un conjunto deproyectos que se presume permitirían cumplirlos objetivos. Estos planes, entonces, se con-vierten en la receta para que los administradoresefectúen tareas específicas sin que tengan queprestar mucha atención a las circunstancias yoportunidades. En este contexto, no es necesariopreocuparse de comprender como pasan las co-sas o cuales serían las que deben suceder.

Pero la planificación y la toma de decisionesson importantes precisamente en aquellas situa-ciones en las cuales los recursos relativamenteescasos, la ineficiencia o la desigualdad hacenmás necesaria la información. La planificacióntiene más sentido en un ambiente en el cual seespera llevar a cabo cambios. La toma de deci-siones tiene sentido cuando existen verdaderasalternativas. Y es en el momento de identificarposibilidades viables para el cambio y al selec-cionar los criterios para elegir entre alternativascuando se requiere el uso exhaustivo de la infor-mación.

En este artículo se comparan dos modalidadesde reunir y analizar información para generarconocimientos sobre educación y para su apli-cación en técnicas o tecnologías educacionales.No se desea evaluar esas modalidades, sino quedejar en claro que aunque cada una de las formasde analizar la realidad y el uso de la informaciónvaría en intensidad y atención de los detalles delproceso de planificación, el modelo implícito esel mismo. Los planificadores y quienes tomanlas decisiones tienden a aplicar la información y

los investigadores a generar conocimientos. Aldemostrar que sus diferentes formas de procesarinformación utilizan el mismo modelo, seríaposible encontrar maneras de integrar la inves-tigación y la planificación. El objetivo final es ellograr una mejor información para la toma dedecisiones relacionadas con el desarrollo de lossistemas de educación.

Modelando la realidad en cuatrodimensiones

La contribución del planificador consiste siem-pre en mejorar una situación o prevenir futurosproblemas.

Como se sugiere anteriormente, el planifica-dor tiene poco que hacer cuando una situación essatisfactoria y no se prevén problemas. Lomáximo que pueden hacer en ese caso es man-tenerse ocupados usando el flujo disponible deinformación para revisar y manejar la situación.Si el planificador es muy imaginativo, puedeutilizar su tiempo identificando nuevos criterios,mediciones e indicadores útiles para llevar acabo el diagnóstico de la situación o buscandomaneras para mejorar el rendimiento de acuerdoa los criterios actuales. Para realizar estos tra-bajos suele simular la realidad en modelossimplificados (cuadro 1).

Se intensifica la necesidad de revisar la situa-ción cuando alguien (el planificador o un polí-tico), siente o intuye que algo no está bien, ocuando al supervisar un proyecto o examinar losindicadores se comienzan a notar anomalías.Las intuiciones juegan un papel importante eneste proceso. Hay que hacer notar que en estoscasos se hace uso importante y efectivo de datosdescriptivos en lo que se puede denominar “in-vestigación administrativa”. Conviene recordartambién que los investigadores pueden ofreceral planificador un conjunto de sofisticados pro-cedimientos para ordenar datos descriptivos ydetectar anomalías.5

4 Como se demostró en el estimulante trabajo de CarolWeiss (1979) y la aparición de una nueva revista,Knowledge, dedicada al análisis de su utilización.

5 Por ejemplo, el análisis de tendencias y los procedimien-tos de ajuste de curva ayudan a detectar desviaciones.Ver Armstrong 1979.

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El detectar problemas es a menudo el primerpaso en una secuencia de acciones. La acción segenera por la anticipación de un “problema”.Usualmente no se sabe por qué la persona está“aproblemada” o las causas exactas de la insatis-facción. La teoría –especialmente la teoría nor-mativa– es un elemento importante para enten-der, primero, que “algo” debe ser hecho y, mástarde, qué es lo que se debe hacer. La teoría esespecialmente útil cuando se la combina con lainformación de la investigación (por ejemplo,los diseños de investigación para la planificaciónson útiles para describir situaciones presentes uotras realidades con las cuales se puede compararel presente) o con información de anterioresexperiencias, o con intuición como ocurre en lainvestigación histórica o de diagnóstico.

Los avances hacia la comprensión de los fe-nómenos pueden ser graduales. Por ejemplo,uno podría inicialmente aceptar que “los alum-nos están repitiendo” y observar que “estánaprendiendo poco” para más tarde concluir que“los estudiantes que están aprendiendo poco sonaquellos que carecen de textos y están perdiendodemasiados días de clase”, como se ha detectadoen investigaciones analíticas. En una etapaposterior, la atención puede dirigirse hacia lostipos de textos de estudio que se deberían usar,o centrarse en discutir si los actuales objetivosde aprendizaje son apropiados dado el contextosocial en el cual tiene lugar la educación (porejemplo, se puede dar menos importancia a laadquisición de conocimiento académico y más ala formación del carácter o a elevar la toma deconciencia de un problema). Si se tomó la de-cisión de “proporcionar textos a los estudian-tes”, entonces el problema se convertiría en unode definición de los objetivos de aprendizaje.Una etapa posterior podría involucrar el espe-cificar que “cada alumno necesita tener un tex-to”, o que “cada estudiante debe tener un textoque cumpla ciertos estándares y que permitaalcanzar niveles específicos de comportamientodefinido y medible.

Cuando se ha alcanzado un punto de suficientecomprensión de lo que se procura, se usa laprogramación para tratar de traer esa “cosa” a la

realidad. El diseño de investigación usado enesta etapa viene de lo que se llama investigacióntecnológica, de diseño o instrumental. Si funcio-na, es seguida inmediatamente por otro tipo dediseño, algunas veces llamado investigación-acción o de gestión, usada para colocar el “ins-trumento” en práctica en el sistema. La investi-gación de diseño o instrumental también sepuede considerar como la etapa del proyectopiloto del desarrollo de la organización y lainvestigación de acción como la etapa de ejecu-ción en el terreno.6 Cuando termina la etapa deejecución, se continúa con el seguimiento oinvestigación administrativa. Los cuatro enfo-ques básicos usados por los investigadores paramodelar la realidad se resumen en el cuadro 1.

Dos enfoques generales sobre laplanificación

En este punto puede ser útil identificar dos tiposgenerales de enfoques sobre la planificación.Ellos parecen a menudo caracterizar estilospersonales o tipos de personalidad de los plani-ficadores, pero esperamos mostrar que en cual-quier sistema ambos serán necesarios aunquevaríen de acuerdo a la situación del sistema.

Los dos difieren en el grado en que suponenque el planificador puede pre-concebir los obje-tivos finales de la actividad a planificar. Ladefinición más común o comprensible de laplanificación supone la existencia de objetivosclaramente explicitados o fines y, en ese caso, lafunción de planificar consiste en estableceraquellos medios que son más eficientes en tiempoy gasto de recursos para alcanzarlos. Se recogey analiza información que permita decidir entreconjuntos alternativos de medios. Este modelose encuentra en muchas situaciones de la vidadiaria, como aparece en la siguiente cita:

6 Este uso de términos se ha elaborado a partir de ideas deVielle (1980). La investigación de acción tiene tambiénun significado mucho más amplio en el que se pone másel énfasis en el descubrimiento y el aprendizaje y menosen la ejecución per se. Ver Fals-Borda (1980).

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Cuadro 1

MODELOS USADOS POR LOS INVESTIGADORES PARA OBTENER INFORMACIONQUE PUEDE SER UTIL EN UN PROCESO DE PLANIFICACION

Características Modelo Modelo Diseño Modelo deconstituyentes Diagnóstico Causal (Tecnológico gestióndel modelo (Histórico) (Analítico) o artístico) (administración)

Elemento básico Indicadores Variables Componentes Recursos

Enlaces de los Definiciones. Variables exógenas Mecanismos Normas,elementos Categorías. explican los cambios secuencias, instruccionesmodelados Hipótesis de de variables estrategias, (manuales)

trabajo dependientes operaciones operaciones

Sesgos valóricos Reconocer prioridad Cual modelo usar Especificar cri- Lealtad delproblema/tema en análisis terio de control operador

Límites del Parámetros Parámetros Límites son Realidad sinsistema modelado se definen en se definen al ignorados límites, pero

informe final principio restricciones

Fuentes para Datos objetivos. Medición objetiva Objetos concre- Control ejercidola puesta en Opinión subjetiva. y observación tos y acciones en las accionespráctica Registros orales o de efectos específicas de personas y

escritos (probar) materiales

Enfoque Dialéctico Inductivo Intuitivo Normativo(axiomático, deduc- (retroalimentación) Reestructuración (estándares)tivo e inductivo) pragmático activa

Método Heurístico Analítico Articulación de Supervisión,(empírico, (desagrega en ele- componentes por seguimientohistórico) mentos y relaciones) ensayo y error y ajustes

Procedimientos Opinión subjetiva % aceptado de error Formativa. Sumativade evaluación sobre error tipo III tipo I y II Sumativa final (también

formativa)

Procedimientos Opinión sobre alcance, Simulación numéric Operación Ejecución generade validación consistencia, preci- con información factible produce estándares

sión e interpretación histórica objetivo (fin) esperados

Criterios de Opinión subjetiva % de varianza Operador opina Minimiza costooptimización (opinión de jueces explicada (R2) de eficiencia o maximiza

y usuarios) suele ser baja o consistencia resultado

Resultado de Perfil de realidad Ecuación y margen de Prototipo o PERT (Diagramala aplicación y de necesidad error (desviación manual de programación

(escrita o gráfica) estándar) y de evaluación

Objetivo Describir realidad, Explica para prever Crear Operar un(general) necesidades (dudas (pronóstico alternativas. programa

y problemas) “ceteris paribus”) Conceptualizar específico

Uso de resultado Verifica si situación Valida hipótesis Valida causas Valida eficaciapor planificador (descrita) tiene una que sugiere el sugeridas en el del prototipo

causa (no es un diagnóstico análisis (por en aplicaciónresultado aleatorio) los resultados) masiva/escala

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Hacia una integración de la investigación y planificación de la educación / Ernesto Schiefelbein y Noel McGinn

“Si uno de Uds. decide construir una torre ¿nose sentará primero y calculará el gasto paraver si posee suficiente dinero para completarel proyecto? Esto se hace por temor de colo-car los cimientos y luego no poder completarel trabajo y que todos los que lo vieron seburlen diciendo: “Ese hombre comenzó aconstruir algo que no podía terminar”. Lucas14,28-30.El segundo enfoque de la planificación se usa

a menudo en condiciones de alta ambigüedadsobre el contexto social en el cual operará elsistema educacional. En esas condiciones no sepuede comprometer recursos en la búsqueda deobjetivos claramente definidos, que en un futurocercano pueden probar ser irrelevantes o con-traproducentes. En una situación de extremaambigüedad sobre las relaciones medios-fines(por ejemplo cuando no se dispone de una buenainformación) es posible que sea imposible usarel primer enfoque. En estos casos, el planifica-dor no puede determinar el camino más eficientepara lograr un fin dado, pero sí está en condicio-nes de identificar los fines que son razonables enesa situación. La pregunta es entonces “quéobjetivo deseable es posible de obtener” en vezde “cual es la mejor forma de lograr lo que esdeseable”. La información requerida en estasegunda situación no tiene que ser muy precisa,pero debe permitir la comparación entre unnúmero de fines alternativos; tanto los genera-dos internamente como los derivados de expe-riencias de otros sistemas de educación. El aná-lisis de fines alternativos, por supuesto, tienelugar en el contexto social más amplio dentro delcual opera el sistema educacional.

Este segundo enfoque suele ser rechazado poraquellos que defienden el primer criterio, argu-mentando que no es planificación. Pero no hayduda que es una parte clave del proceso deplaneamiento y, en algunas etapas del desarrollode la organización, es la modalidad clave parallevarlo a cabo. Este modelo se ilustra con lasiguiente cita:

“Las deliberaciones de los mortales son tími-das y nuestros planes son inseguros. Porqueun cuerpo corruptible entorpece la conciencia

y el refugio terrenal hace pesado el espíritucon sus muchas preocupaciones. Trabajosa-mente adivinamos las cosas de la tierra y confatiga hallamos lo que está a nuestro alcance”.Sabiduría 9, 14-17.Si el primer enfoque se puede denominar

“logro de metas”, entonces el segundo se puedellamar “búsqueda de metas”. El primero estaríaenfocado en la realización del objetivo (externa-mente definido) del sistema, mientras que elsegundo suele ser funcional, cuando la definicióndel propósito es la preocupación crítica. Nuestrointerés, aquí, es mostrar como cada uno de ellosestán relacionados a tipos específicos de inves-tigación.

El segundo enfoque, nos parece, compartealgunos aspectos con el modelo de investiga-ción “libre de sesgos valóricos”. Como el inves-tigador, el planificador puede actuar como siestuviera “situado fuera” del sistema que estu-dia. El planificador no toma la decisión sobre losfines del sistema de manera que está libre desugerir muchas posibilidades, incluso algunasque puedan parecer extrañas. (Los planificado-res no son, por supuesto, más neutrales que loscientíficos en su selección de las variables queserán examinadas). Ellos tratan de evitar loserrores tanto del tipo I (recomendando lo que nose debería hacer), como los del tipo II (no sugi-riendo lo que debe hacerse), pero en general novan a quedar afectados por los errores que secometan. Se pueden preocupar menos sobre lavalidez y confiabilidad de sus descubrimientosiniciales porque en una etapa posterior, una vezque el que toma decisiones determina los fines,los planificadores pueden ajustar sus conclusio-nes a través de la operación de un proyectopiloto.

Las citas bíblicas en esta sección se descu-brieron por casualidad (“chiripa”), ese maravi-lloso proceso que permite lograr éxito cuandotodos nuestros esfuerzos previos han fallado. Enel Evangelio de Lucas aparece una insistenciaplatónica en la necesidad de racionalidad en laplanificación. El autor de la Sabiduría argumenta,en cambio, que hay que ir más allá de laracionalidad para encontrar lo que podemos

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alcanzar. Ambos enfoques son necesarios alinvestigar y planificar, pero varía su proporciónen cada momento. Debemos tomar en cuentatanto los medios como los fines y trascendernuestras limitadas existencias para soñar nuevasrealidades. La mejor planificación e investiga-ción toma ambos en cuenta.

El primer tipo de planificación está más cer-cano a lo que se podría llamar “investigacióntecnológica”; la pauta de estudio que se hacepara que algo suceda. Los planificadores sepreocupan por los resultados de la acción. Ellosdeberían actuar (proponer un conjunto de acti-vidades o estrategias) de acuerdo a una hipóte-sis establecida y a las condiciones que impone.En la medida que otros también se convenzande la validez de la hipótesis, los planificadoreslos pueden movilizar en favor de la estrategiao plan propuesto. En otras palabras, el planifi-cador contribuye no solamente a fijar carac-terísticas de la situación (esto es estableciendoel paradigma) sino también creando un mitopara justificar la acción. La validez se define entérminos de complementar con éxito la ac-ción (inputs), pero no de sus consecuencias.

Dada la importancia de la acción en este tipode planificación (acción dirigida para lograr unobjetivo), normalmente las actividades no serepiten. Puede existir la oportunidad de observarcada acción y sus resultados solamente una vez,de manera que el concepto de confiabilidad nosuele tener el significado que se encuentra en elmodelo de investigación convencional (analíti-ca). En cambio es comparable con aquella deuna investigación basada en “un caso”. En otraspalabras, las ciencias sociales definidas de ma-nera convencional pueden tener poco que con-tribuir a este tipo de planificación.

El primer tipo de planificación supone que elmejor procedimiento, si se desea cambiar cosasy no ideas, es poner en práctica las accionesindicadas y, después de evaluarlas, ver si real-mente ocurrieron modificaciones. En la formamás simple de este enfoque, no es necesarioexperimentar con nuevas ideas (como tampocoes conveniente hacerlo) porque esto debilitaríael mito bajo el cual se impulsan estas acciones.

El paradigma eventualmente falla o se abandonaporque se prueban nuevas ideas y funcionan, oporque hay demasiadas cosas que no parecenocurrir de la manera esperada, esto es, de laforma en que el antiguo paradigma dice quedebieran cambiar.

Los antiguos paradigmas se abandonan conmucho disgusto. Las organizaciones, especial-mente las burocracias, desarrollan una serie deprocedimientos que limitan el ensayo a nuevasideas. Se ignora y no se informa sobre los nuevosacontecimientos que parecen no encajar en losantiguos modelos o se los trata como casosespeciales. La burocracia algunas veces trata decontrolar su medio de manera que hayan pocasnuevas ideas y evita informar sobre los fracasosdel paradigma dominante. Por estas razones (yporque los maestros están entrenados en trans-mitir el conocimiento aceptado) no sorprende elque pocas ideas nuevas se fomenten dentro de laorganización educacional misma; las reformastienden a ser introducidas por recién llegados alMinisterio.

Existen dos variantes de este primer tipo deplanificación. Una ocurre solamente cuandonuevos actores controlan el ministerio y buscanintroducir reformas importantes. Esto se lograconstruyendo primero un nuevo paradigma quepueda motivar la creación de una nueva alter-nativa significativa. El proceso de planificaciónse centra en las etapas iniciales, en la justifica-ción del cambio y el amplio margen del modelo.Sólo mucho más tarde se diseñan alternativasespecíficas a la situación actual.

La segunda variación del primer tipo de pla-nificación ocurre después que se desarrolla unnuevo paradigma, pero antes de que sea total-mente aplicado en el sistema. El problema eneste caso para el planificador es la adopción ymantención de nuevas formas de organización ycomportamiento.

Estos dos tipos (o las tres variantes) de planifi-cación se podrían reorganizar en el siguienteorden: planificar para descubrir que debe procurarhacer el sistema (búsqueda de fines); planificarpara crear el marco ideológico o conceptual(paradigma) que justifique tanto objetivos como

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Hacia una integración de la investigación y planificación de la educación / Ernesto Schiefelbein y Noel McGinn

acciones; planificar para organizar y controlar elsistema educacional de modo que realice accio-nes específicas.

El argumento que se desarrolla en el resto deeste artículo es que todos estos tipos de planifi-cación son legítimos, pero que su justificacióndepende del contexto en el cual está operando elplanificador. También se insistirá en que cadatipo requiere diferentes formas de información,por lo que la investigación necesaria para laplanificación variará considerablemente. Lafalta de comunicación entre los planificadores ylos investigadores puede resultar en una espe-cificación imprecisa del contexto para planificary, así limitar el tipo de información requerida. Almismo tiempo se quiere demostrar que los mo-delos básicos de procesamiento de datos sonsimilares. En la próxima sección se elaboranestos puntos.

Un modelo de planificación

En esta sección se propone un modelo general deplanificación que envuelve ambos tipos descri-tos anteriormente. En la siguiente, se integranlos diversos tipos de investigación.

La planificación implica varios grupos deactores que asumen tanto diferentes papeles através del tiempo como distintos tipos de infor-mación. La secuencia de actividades y cambiode papeles y la utilización de la información sepuede especificar y sistematizar –como ocurrecuando se crea o fortalece una Oficina de Pla-nificación para que efectúe procesos de cambioen una Organización–, o puede ser imprecisa ymuy flúida (forma libre) como ocurre en orga-nizaciones que operan bajo condiciones estables.Esto es, si la planificación se define como elprocesamiento de información para determinarmetas y/o acciones para alcanzarlas, entoncestodas las organizaciones y la mayoría de losactores dentro de ellas “planifican” en varios ydiversos puntos en el tiempo dentro del ciclo dela organización.

Quizás son muy pocos los que llevan a cabouna investigación sofisticada y emplean pode-rosos métodos para procesar datos cuantitativos,

o especifican alternativas y escogen concien-temente entre ellas de acuerdo con criteriosobjetivos. Pero la mayoría de los actores debenelegir en relación a futuras acciones y tienen queseleccionar entre alternativas con algún nivel deconciencia y con grados de evaluación de datoscualitativos.

Los teóricos de la organización señalan quelas estructuras más efectivas son aquellas quecrean condiciones para que el mayor número deactores se comprometa en algún “análisis” y enla “selección de alternativas”; esto es, donde unmayor número de personas tenga alguna parti-cipación en la toma de decisiones de la organi-zación. De esto se infiere que la planificaciónes menos efectiva cuando está más centraliza-da.7

Pero no todos los miembros de una organiza-ción deben o necesitan comprometerse en elmismo tipo de análisis, usando idéntica infor-mación y seleccionando entre iguales alternati-vas. En cualquiera estructura importante, diceun Ministro de Educación, aún cuando se apli-que una política de participación y de rotaciónde trabajos, algún grado de especialización defunciones puede aumentar la eficiencia de laorganización. Esto se puede alcanzar (sinarriesgarse al peligro de una excesiva buro-cratización) si se pone el énfasis no en la capa-cidad de los actores ni en el desarrollo de “pro-cedimientos” para solucionar todos los proble-mas, sino más bien en la identificación de lostipos de situaciones de toma de decisiones queocurren en la organización y en consecuenciareconocer el tipo de información requerida. Laplanificación tiene lugar en todos los niveles dela organización y es un proceso constante (aunqueintermitente), pero la información requerida va-ría considerablemente de acuerdo al tiempo ylugar.

7 Tenemos pocos estudios que evalúan la efectividad de laplanificación educativa. Dos revisiones que se centranen problemas de centralización son las de Patel (1978)que mira a la planificación de la mano de obra y Elfner(1977) que certifica el programa de presupuesto cuandose usa para centralizar el poder.

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Serie de decisiones y momentos deplanificación

Se concibe la planificación en términos de seriesde decisiones, en que cada una involucra múl-tiples acciones o “decisiones” alrededor de unobjetivo dado (o grupo de objetivos) y de accio-nes (o conjunto de acciones).8 Desde luego notodas las decisiones se toman simultáneamente.Pero la implicación de esta definición es que laplanificación está en cada momento tratandocon varios conjuntos de decisiones en diferentesfases. En cualquier momento un planificadorpuede estar ayudando a definir objetivos parauna parte particular del sistema, mientras que enotras partes del sistema identifica variables al-terables o especifica acciones y evalúa resulta-dos.

Aún dentro de un proyecto dado, la tarea delplanificador puede incluir una variedad de di-ferentes tipos de análisis y toma de decisiones.Las series de decisiones involucran múltiples“decisiones” en el sentido que en la mayoría delos casos no es posible identificar un momentoespecífico en el tiempo en que se toma cada una.En muchos casos, las llamadas decisiones enorganizaciones burocráticas son realmente ac-ciones, esto es, actividades en las cuales elénfasis está en el hacer más que en el análisis delo que se debe hacer. Pero las acciones en simismas requieren “decisiones” y se espera quecada actor en la organización escogiera volun-tariamente que hacer o no hacer. Las impli-caciones de esta perspectiva para una investiga-ción que sea útil para la planificación se harámás evidente a medida que se continúa la pre-sentación.9

Para simplificar, uno puede representar laplanificación en tres clases de momentos o ins-tancias dentro de la organización, usando ladistinción familiar entre momentos políticos

(estratégicos), programáticos (tácticos) y admi-nistrativos (operacionales).

Se toma el momento político como aquel en elcual se lanza el proceso de planificación (setoma una “decisión” para planificar) y se creanexpectativas. El momento programático incluyeel diseño y organización de un conjunto deproyectos específicos y el momento administra-tivo, la organización de recursos, personal y lasupervisión de sus acciones en llevar a cabo elproyecto.

Los requerimientos de información variaránde acuerdo a las tareas específicas peculiares decada momento y a lo largo de una dimensión queincluye atención al medio en que opera el sistema(economía, política nacional, cultura, etc) porun lado y atención a la organización de factoresinternos (moral, poder de estructura informal onormas etc.) por el otro.

Actividades dentro de los niveles de tomade decisiones

Dentro de cada uno de estos niveles o momentosde toma de decisiones hay una serie de actividadeso procesos. Para simplificar, nuevamente se hareducido esta lista a: diagnóstico, análisis, diseñode alternativas y puesta en práctica. Las activi-dades se presentan en su secuencia lógica. Elorden (necesario para examinar los tipos deinvestigación requeridos) se puede confundircon un racionalismo estrecho, algo que estamosansiosos de evitar.10 En la práctica, la mentehumana va y viene recorriendo estas etapassiguiendo complejos trazados; es poco frecuenteque alguna vez se avance desde el Diagnósticohasta la Ejecución sin volver a pasar por una omás de las etapas.

Pero, aunque no sea realista (ni adecuado)concebir la toma de decisiones como un procesodeductivo formalmente racional, simplifica ladiscusión que sigue el considerar sólo estos

8 Es posible examinar las diversas actividades llevadas acabo para desarrollar y expandir a escala nacional en unadescripción del programa escuela nueva en Colombia(Schiefelbein, 1992).

9 Para otra descripción de estas ideas, ver McGinn (1980).

10 Para una discusión de los modelos no-lineales y losprocesos de decisiones interactivos ver Malan (1987) yCarron (1984).

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Hacia una integración de la investigación y planificación de la educación / Ernesto Schiefelbein y Noel McGinn

cuatro pasos. El lector debe tener en cuenta que,por ejemplo, la información recogida y usada enla etapa de Diseño puede obligar a volver a laetapa de Análisis para recoger más informacióno efectuar un estudio diferente al hecho inicial-mente.

Al representar estas etapas en el cuadro 2, seconsidera que las decisiones que ocurren entrelas etapas de Análisis y Diseño o de Diseño yEjecución, son las más importantes instanciasde elección. En realidad, hay muchas otrasdecisiones que se toman dentro de cada etapa yentre cada una de ellas. Pero es útil, en ladiscusión de los tipos de investigación que sonútiles para cada tipo de planificación, el resaltarestas dos formas especiales de tomar decisiones.

Como se anticipó al comienzo de este artículo,el Diagnóstico comienza al sentirse que existeun “problema”, aunque se lo perciba de unamanera global o no formalizada. Más tarde, seagregan nuevas variables para evaluar la situa-ción. En el diagnóstico de cada momento (po-lítico, programático, administrativo) hay tressub-procesos. En el primero se identifican loscriterios que deben ser usados para determinar lasituación (es decir, que se tomará como síntomade necesidad de acción). El segundo trata deidentificar todas las partes comprometidas. El

tercero es la medición de la situación dados loscriterios y actores especificados.

Si existe una situación de insatisfacción o si senecesita alguna acción, la etapa de Análisis sirvepara clarificar la naturaleza del “problema”.Como esta es una función del momento o deltipo de toma de decisiones, la información re-querida para su estudio necesariamente variaráen cada caso. El análisis busca “explicar” me-diante la identificación de relaciones (que sesuponen de antemano) de causa y efecto. Enrealidad, se sabe que las técnicas de análisis nopueden dar información de causa y efecto, peroque son útiles para el desarrollo de modelos dela realidad que se desea comprender. Estosmodelos son extremadamente útiles en la si-guiente etapa. Luego, para ser efectivo, el aná-lisis debe considerar en cada momento aquellasvariables que pueden ser controladas, manipu-ladas o influenciadas por los actores que operanen la organización. Las teorías o explicacionesbasadas en variables más allá del control de losactores no sirven para generar los cambios de-seados.

El Diseño de alternativas puede comenzar conuna evaluación de la factibilidad de emplearvariables del tipo especificado en el Análisis.Esa factibilidad se puede juzgar en términos de

Cuadro 2

REPRESENTACION DE LOS MOMENTOS YACTIVIDADES DE LA PLANIFICACION

Actividades o etapas

Momentos Diagnóstico Análisis Diseño de Puesta en(niveles) alternativas práctica

Político 1 2 3 4(estratégico)

Programático 5 6 7 8(táctico)

Administrativo 9 10 11 12(operacional)

DECISION

DECISION

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los recursos materiales, políticos y humanos. Enuna segunda etapa se elaboran series de accionesque conforman programas coherentes. En unatercera fase se evalúan estos programas deacuerdo a sus costos y a veces en términos de larelación entre los gastos (recursos materiales,humanos y políticos) y lo que se espera obtenero producto. Esto puede tomar la forma de aná-lisis de costo-beneficio o costo-efectividad, de-pendiendo de los criterios especificados en laetapa de Diagnóstico.

Parece importante distinguir entre el diseño deun programa y la organización de la infraestruc-tura y procedimientos necesarios para la puestaen práctica (en forma masiva) de ese diseño. Unnuevo programa de lectura, por ejemplo, debeser vendido a los profesores, introducido a lospadres, dotado de personal, supervisado y eva-luado. Estos elementos generalmente no sonparte del Diseño del Programa en sí mismo, peroson esenciales para su éxito a escala de la tota-lidad del sistema. La etapa de puesta en prácticaen el proceso de planificación es el nexo entre unnivel o momento de toma de decisiones y elpróximo nivel o momento más operacional. Sólocuando los actores políticos en un ministeriodeciden llevar a cabo la fase de ejecución de unprograma educacional, necesita actuar el niveloperacional (la administración).

Muchos proyectos que han llegado a la etapade Diseño nunca logran que el nivel políticoapruebe la fase de puesta en práctica y no sealcancen a ser parte de la responsabilidad de losactores en el nivel operacional. 11 Sin embargocuando se da una orden de ejecución, entonces elnivel operacional debe interpretar el significadode ella dentro de su propio contexto. Los ad-ministradores, dentro de ese nivel, deben efec-tuar un diagnóstico que especifique o clarifiquelos objetivos a seguir (a menudo definidos vaga-mente por los políticos) y luego medir y evaluarel estado actual del sistema en términos de esosobjetivos (se podría concebir una situación en la

cual los políticos exigen cambios en los progra-mas para alcanzar “nuevos” resultados educa-cionales cuando en realidad bastaría unareclasificación de las actuales actividades).

El modelo de planificación elaborado ante-riormente implica buscar eliminar problemas ylograr estabilidad para la organización. Even-tualmente todas la organizaciones, aún en uncontexto revolucionario, buscan la estabilidad.En la versión completa del modelo, esa estabi-lidad puede requerir considerable inestabilidad,conflicto y confusión a lo largo del camino. Unataque a la injusticia, por ejemplo, requierealterar las tendencias existentes. Pero el objetivoeventual es permitir a la organización lograr ymantener el cumplimiento de los objetivosprioritarios.

Como se ha señalado, la planificación tienemás sentido en un contexto inestable en el cualse requiere el uso inteligente de informaciónpara mantener en curso la organización y evitarfracasar. En ese caso se usa la información paraoperar procesos y estructuras que logrenmaximizar, en un momento determinado, lacapacidad de los actores dentro de la organiza-ción para realizar sus objetivos. Tanto el ambienteinterno y externo de la organización tienen suspropias dinámicas y lo que es efectivo en unmomento, más tarde no lo es. De esta forma, laestabilidad requiere ya sea control del mediopara prevenir su cambio o una capacidad pararesponder a ellos con nuevas estructuras y pro-cesos que compensen a las alteraciones ambien-tales.

Las energías y recursos de la organización quese invierten en solucionar problemas inmediatos,pueden no estar disponibles en futuras situacio-nes. Soluciones demasiado rígidas en unmomento dado pueden reducir la viabilidad de laorganización en el futuro. Por otro lado, elfracaso para resolver los problemas urgentes delpresente reducen la capacidad para enfrentarfuturos dilemas importantes.

Esta tensión, entre la necesidad de resolverproblemas inmediatos y de poder responder a losdesafíos del futuro, se refleja tanto en la estruc-tura y ubicación del esfuerzo de planificación en

11 Son muy pocos los que realmente se ponen en práctica anivel masivo (Myers, 1984).

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Hacia una integración de la investigación y planificación de la educación / Ernesto Schiefelbein y Noel McGinn

la organización como en el tipo de investigaciónque se requiere. Por ejemplo, un Ministerio deEducación puede organizar una sola oficina deplanificación para los tres momentos o nivelesde la planificación. O puede organizar tres ofici-nas separadas, cada una responsable por uno delos tres momentos.

La planificación de reformas educacionales agran escala, que correspondería más al segundotipo o enfoque descrito anteriormente, es másprobable que requiera un control único sobre losprocesos de planificación. No es necesario quesea una Oficina de Planificación formal, ya queella puede muy bien obstaculizar la flexibili-dad política requerida en una situación dondese desea un rápido cambio.12 Y en algunas cir-cunstancias, el centro de la planificación puedeni siquiera estar localizado dentro del Ministeriode Educación.

La planificación, en situaciones más estables,permitiría una dispersión del control sobre lostres momentos. La mayoría de los ministerios deeducación en América Latina, por ejemplo, llevana cabo el momento político de la planificación anivel de gabinete, tienen una Oficina de Plani-ficación formal que supervisa a lo largo delsistema la preparación de planes y proyectos ytienen dependencias administrativas en cadadivisión operacional (e.j. primaria, secundaria)que son responsables por la actual organizacióny supervisión de los recursos y el personal.13

La centralización del control para procesos decambio rápido puede ser efectiva, pero esineficiente. Si los beneficios y riesgos son muyaltos, puede dar lo mismo, pero los costos podríanir más lejos de la capacidad de pago de algunospaíses. La dispersión de la planificación en tresniveles separados reduce la efectividad, peropuede permitir un aumento del control sobre elgasto de recursos. El primer modelo de “grupode trabajo” es el recíproco del segundo modelo“burocrático”. Una tercera solución es combinar

ambas formas de organización por medio de unaoficina central de información continua (e.j. unsistema de información para la administración)responsable de enviar información para la etapade Diagnóstico a los actores en cada nivel en laorganización; proporcionar análisis para losgrupos de asesores que luego trabajan con espe-cialistas en el diseño de alternativas; y unaoficina central de evaluación y control que su-pervise todas las acciones en términos de rendi-miento y coherencia. Una organización de esanaturaleza reuniría a los investigadores, plani-ficadores, políticos, ejecutivos y administrado-res de maneras muy distintas de aquellas usadasen los ministerios de educación convencionales.

Requerimientos de información para elmodelo de planificación

Estas relaciones entre investigadores y planifi-cadores pueden, quizás, ser mejor descritas alrevisar los tipos de información que se requierentanto en cada una de las cuatro etapas de laplanificación como en los tres momentos o nive-les. El objetivo es mostrar que el modelo generalde planificación requiere ambos tipos de infor-mación; la necesaria para alcanzar un objetivopre-determinado y la que se precisa para espe-cificar posibles objetivos para el sistema.

Para esclarecer las relaciones se describen losrequerimientos de información en términos delos tipos de estudio que se deben llevar a cabo:la falta de abstracción (teoría) puede no ser delagrado de algunos lectores y en ese caso puedencontinuar directamente hasta el resumen final deeste trabajo.

Diagnóstico - Momento político

Un primer paso podría ser el resumir todos losestudios anteriores, tomando nota tanto de losresultados como de las dudas, necesidades ycríticas con respecto a los recursos, procedi-mientos y resultados del sistema educacional.14

14 El sistema REDUC puede facilitar esta tarea en la mayorparte de América Latina. (Schiefelbein, 1990).

12 Ver, por ejemplo, McGinn, Schiefelbein y Warwick(1978).

13 Para una descripción detallada de las acciones de estosniveles en México, ver McGinn, Orozco y Street (1980).

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Estos estudios deben incluir tanto documentosoficiales como evaluaciones externas y críticas.En una situación de alteración del balance defuerzas, de cambio en las lealtades dentro de laestructura del poder oficial, o de simple confu-sión sobre el pasado, será importante entrevistara aquellos actores definidos por el planificadorcomo su grupo de referencia.

Este punto requiere cierta elaboración. Aún enun gobierno autoritario existen diferentes pers-pectivas sobre cuales deben ser los objetivos dela educación. Personalmente esperamos que losplanificadores identificarán como “clientes” alos pobres y oprimidos de su país y se ubicaránmás cerca de la línea de los grupos políticos másinteresados en establecer o mantener condicio-nes de justicia social. Un planificador positivistao racionalista puede asumir la existencia dealguna serie universal de objetivos para el sistemaeducacional, confiando en una teoría particularde desarrollo o de la fraternidad profesional,pero en ese caso va a ignorar las restriccionesideológicas impuestas por este enfoque aparen-temente “objetivo” para definir metas. El puntoes que el planificador primero identifique acto-res políticos, grupos, movimientos e ideologíaspara usarlos como fuente para definir los crite-rios necesarios para llevar a cabo el diagnóstico.

El segundo paso es la determinación de cualesson esos criterios. A menudo se requiere analizarel contenido de discursos, documentos, entre-vistas, o aún el uso de estudios especialmentediseñados para permitir que el grupo de referenciaclarifique sus objetivos.

En la tercera etapa, la investigación estableceel comportamiento actual y pasado del sistemade acuerdo a estos objetivos y a los indicadoresespecificados para ellos. Las informaciones to-man usualmente la forma de promedios agrega-dos que combinan una variedad de niveles derendimientos en distintas regiones geográficas,para diferentes clases sociales o a veces paraciertos niveles del sistema. La precisión no esterriblemente importante en esta etapa y no sedebe poner tanto esfuerzo para medir la situaciónexacta del sistema en una dimensión dada, comopara establecer los niveles relativos de satisfac-

ción. En realidad, en muy pocos casos los “ob-jetivos” especifican niveles mínimos de satis-facción -casi siempre la satisfacción es unafunción ya sea del progreso (estamos satisfechoscon algo más que antes) o de la comparación conalgunos patrones externos (tales como indica-dores de otros países). Tampoco se debe poneraquí mucho esfuerzo para identificar las “causas”de los problemas, sino que para identificar lasáreas de dificultad que serán exploradas con másdetalle en la próxima etapa.

Por estas razones, los estudios de diagnósticocasi siempre deben confiar (y lo hacen) en lasfuentes de información existentes. No se requieretener muestras altamente confiables, aún en casosdonde las fuentes de información secundariason incompletas. Una cuota de ejemplos “cru-dos” y otros procedimientos rápidos son ade-cuados para generar el tipo de información re-querida en esta etapa.

Análisis - Momento político

El objetivo del análisis en este punto es evaluaren más detalle las causas de la insatisfacción. Lainvestigación sirve para identificar las que po-drían ser posibles causas de fracaso para alcan-zar objetivos previamente establecidos o puedeayudar a identificar obstáculos para alcanzarnuevas metas. Existen variadas categorías de“causas” que pueden ser examinadas en losestudios analíticos. El fracaso puede ser identi-ficado como una consecuencia de no poner enpráctica decisiones o planes anteriores, comoresultado de no asignar o usar suficientes oapropiados recursos, o como consecuencia deno efectuar de manera apropiada acciones espe-cíficas a pesar que se usaron los recursos.

El fracaso puede ser también consecuencia deuna inadecuada conceptualización del problemaen una etapa previa; el modelo o teoría puedehaber sido errado, ya sea en su orientaciónfundamental o su elección puede haber sidoinapropiada dada una falla del diagnóstico de lasituación. Estas son las interrogantes de quéhacer, cuándo hacerlo, cuánto demora y cómollevarlo a cabo.

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Hacia una integración de la investigación y planificación de la educación / Ernesto Schiefelbein y Noel McGinn

En el nivel político nacional estas interrogantessueles ser bastante abstractas. Por ejemplo, elproblema puede ser qué porcentaje del PNB sedebe gastar en educación (dado, por ejemplo,una situación de aumento del desempleo, bajosniveles de productividad o una nueva estrategiade desarrollo industrial). El debate es posible sise lleva a cabo en términos de cuanto se necesitade un tipo de educación determinado; por ejem-plo, si seguir los resultados de la tasa de retornode la educación y gastar mucho más en mejorarla calidad de la educación primaria, o respondera los resultados del análisis de mano de obra quesugiere niveles más altos de entrenamiento uni-versitario.

Con todo esto se desea indicar que no esposible usar la investigación en una coyun-tura determinada para saber con seguridad quées lo que causa fracaso o éxito, ni tampoco estarseguro de cuales correcciones van a funcionar.Estudios de este tipo se basan necesariamenteen informaciones históricas -usualmente trans-versales (sincrónicas)- y a menudo empleanmodelos analíticos simples que ignoran muchasde las complejidades del sistema educacionalreal.

Pero esta investigación analítica no intentaidentificar cuales son las soluciones que van afuncionar en la realidad, sino más bien asistir enel proceso político de decidir que solucionesprobar. La utilidad de los procesos analíticos ylos marcos teóricos usados en este momento esel generar suficiente apoyo para el próximopaso. Por esa razón, en el Cuadro 2 sugerimosque en este punto usualmente se toma una de-cisión para ver si se procede al diseño de alter-nativas o a ensayar proyectos piloto.

Diseño - Momento político

La decisión de considerar diseños alternativos alsistema existente es seria, ya que amenaza aaquellos grupos con intereses en el manteni-miento de la estructura actual. Puede ser posibleque esos grupos no se incomoden por los resul-tados de un diagnóstico o por los resultados deanálisis que identifican fallas en los programas

existentes, pero la proposición de un nuevoprograma es un desafío directo.

La mejor estrategia para aquellos que buscanproteger sus intereses es aceptar la necesidad decambio y proponer modificaciones a los progra-mas o estructuras existentes. Por lo tanto sedebería tratar de que la investigación en estepunto se centre en mecanismos que resuelvandificultades técnicas, más que defectos estruc-turales. Las proposiciones para cambiar usual-mente están dirigidas hacia un programa dado oa aspectos del mismo, más bien que al contenidoen el cual opera. Esto tiende a ocurrir cuando eldiagnóstico y el análisis fueron limitados en suámbito, intención e imaginación.

Por ejemplo, se podría proponer una variedadde maneras para tratar el analfabetismo. Estaspueden incluir soluciones a largo plazo basadasen: la expansión de las matrículas del nivelprimario, intensas campañas de alfabetización,escuelas nocturnas para adultos, uso de mediosde comunicación y capacitación de los padrespara enseñar a sus hijos. Pero, si el problema delanalfabetismo se define como un síntoma dealgún problema más serio, como puede ser labaja participación en las estructuras económicasy políticas, entonces las soluciones propuestaspodrían ser bastante diferentes (aunque se usa-ran los mismos medios técnicos).

En este momento, las alternativas se evalúanen términos de su efectividad y viabilidad políticaesperada. Ambas, efectividad y viabilidad, sedefinen en términos de los tipos de objetivos yvalores revelados en el diagnóstico. La viabili-dad en este punto se refiere, desde luego, a laposibilidad de crear el programa más que a laeventual solución del problema. Los programaspara reducir el analfabetismo se pueden evaluarpor lo tanto en términos de si ellos corregiráninjusticias sociales; desde el punto de vista de sifavorecerán los objetivos políticos del grupogobernante o examinando si en realidad la genteaprenderá a leer y escribir. Estos objetivos puedeno no ser compatibles, dependiendo de la situa-ción. También se puede evaluar las alternativasdesde el punto de vista de los costos, tantopolíticos como financieros.

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Esta evaluación puede requerir la actual ope-ración de programas alternativos en la forma deun programa piloto o ser tratado como un pro-blema de proyección en el cual los costos ybeneficios esperados se estiman del análisis deexperiencias similares previas, de la construcciónde simulaciones en pequeña escala o de supo-siciones y opiniones.

Otra decisión está pendiente en esta etapa.Optar entre comprometer a la organización en laejecución de toda una operación de planificacióno buscar alguna otra forma de alcanzar la estabi-lidad (satisfacción de objetivos). Es poco proba-ble que los que toman las decisiones en estemomento sean técnicos del Ministerio de Edu-cación, sino que es probable que sean políticoso funcionarios que tienen puestos de responsabi-lidad política. La investigación para informarsus decisiones debe responder a su particularvisión del mundo; debe presentar los resultadosen su lenguaje; debe formular las alternativas entérminos de acciones que se queden dentro de sucontrol y debe evaluar posibles consecuenciasen términos de sus valores. El punto es obvio,pero está claro que muy poca de la investigaciónque podría ser usada para planificar parece habersido diseñada para los que toman decisiones eneste nivel. Aún dentro de los ministerios deeducación o de planificación, la mayoría de losinformes de investigaciones tienen mucho másen común con aquellos encontrados en publi-caciones académicos técnicas que con el universosimbólico del político. Si aceptamos que elproceso de planificar incluye la toma de deci-siones políticas, entonces la investigación debeser rediseñada para informar también ese tipo dedecisiones.

Puesta en práctica - Momento político

La elección de una entre varias alternativas(por ejemplo, una decisión a nivel político paraatacar el analfabetismo a través de una campañamasiva de alfabetización) es la señal paracomenzar lo que más a menudo se define comoplanificación; la que tiene lugar exclusivamentedentro de la estructura educacional. Pero para

poder comenzar, la decisión debe ser transfor-mada en una serie de comandos que creen elfinanciamiento, la estructura de organización,las expectativas y los plazos que darán forma alfuncionamiento del grupo planificador.

El primer tipo de información necesaria serefiere a las capacidades técnicas y administra-tivas que deben tener aquellos que compondránel grupo planificador o el de la unidad de pre-paración del proyecto. Además de las habilida-des técnicas, la puesta en práctica requiere tomaren cuenta su lealtad, discreción y otras caracte-rísticas personales. Después de todo, si el pro-grama propuesto es en realidad la respuesta auna sentida necesidad política, su planificaciónserá confiada solamente a personas o grupos queofrezcan garantías mínimas a los políticos.

El segundo tipo de información se necesitapara estimar el tiempo, personal y estimacionesde costo de la preparación del proyecto o procesode planificación. Esto puede parecer demasiadoformal en relación a muchos problemas de pla-nificación, en los cuales se reúne un grupo ad-hoc para preparar los detalles de un plan, una vezque se toma la decisión de hacer algo. En otroscasos el problema se entrega a una agencia yaexistente. Pero en ambas circunstancias hayplanificación para un “plan”, esto es, se debepensar sobre lo que se requiere para transformarideas en una proposición realista o en un proyecto.Por ejemplo, una vez que se toma la decisión delanzar una campaña de alfabetización, se debeconsiderar el tamaño, estructura, responsabili-dades, financiamiento y limitaciones de tiempode la organización que quedará a cargo de resolverlos detalles.

Las posibles contribuciones de la investigaciónson claras. En realidad, este ciclo de puesta enpráctica es en sí un problema de planificación,con necesidad de diagnóstico, análisis y diseño.La investigación se puede usar para estudiar lamano de obra existente, para describir alterna-tivas de organización, para determinar costos (yen consecuencia requerimientos financieros).Las herramientas del investigador se puedenusar para analizar esfuerzos previos a fin dedeterminar donde ocurren las dificultades o para

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Hacia una integración de la investigación y planificación de la educación / Ernesto Schiefelbein y Noel McGinn

encontrar modalidades de organización y proce-sos que fueran particularmente eficientes. Lasposibilidades son muchas.

Pero los hechos sugieren que en realidad haypoco, o ningún, uso de técnicas sistemáticas derecolección de datos en esta fase del proceso deplanificación15. Los investigadores rara vezmuestran mucho interés en tales problemasmundanos y los planificadores aparentementesuponen que tampoco son importantes o que yaposeen la necesaria información.

Diagnosis - Momento programático

La definición convencional de planificacióncomienza en este punto. Los libros sobre estaespecialidad sugieren que los planificadores sal-gan y busquen los objetivos que orienten suactividad. Hay un supuesto implícito que losplanificadores están solos y que nunca antes sepensó en el problema.

A lo mejor eso sucede en algunos países,especialmente cuando expertos visitantes vue-lan a ellos para realizar un ejercicio de planifi-cación. Pero en la mayoría de los casos son lospolíticos, o los que tienen puestos de responsa-bilidad política en el Ministerio y que son inter-mediarios con los primeros, los que entregan alos especialistas en la materia los objetivos parael momento programático de la planificación.La decisión política tomada en el momentoprevio, especifica (con variados grados de pre-cisión y quizás nunca de manera suficientemen-te adecuada para el planificador), los objetivos,términos de referencia, procedimientos sugeri-dos y otras limitaciones que deben ser incor-poradas a su trabajo por los planificadores.

El proceso de incorporación se facilita cuandoel “ejecutivo” tiene disponible una teoría técnicaque relaciona educación y el objetivo especifi-cado. Las teorías de educación y desarrollo, porejemplo, ya sean de economía, psicología, so-ciología o alguna otra disciplina, permiten al

planificador tener algún grado de libertad parainterpretar las señales políticas recibidas desdearriba, en el marco de los requerimientos técnicosdel problema de planificación.

Este momento parece consistir en un simpleproblema de traducción de objetivos en meca-nismos. Básicamente el seleccionar los meca-nismos adecuados para ejecutar las políticas.Pero el estado del arte es tal, que no se tienenteorías que proporcionen un nexo directo entrelas políticas y los procedimientos para llevarlasa cabo. Todavía la educación es más bien un artey no una tecnología con procedimientos bienespecificados y comprendidos. Para un objetivodado a nivel político por consiguiente, el plani-ficador tiene diversas alternativas entre las cua-les elegir. Aún más, las teorías del planificadortampoco están libres de ideologías y por lo tanto,la elección entre alternativas no es neutral otécnica sino que “política” a un nivel diferente(los políticos saben esto y prefieren técnicosleales en lugar de los expertos).

Como consecuencia, la fase de diagnósticoincluye una nueva vuelta de recolección dedatos, en la cual se vuelven a definir los “obje-tivos” y se reevalúa su logro de una manera másconsistente con la capacidad de organizar elMinisterio (o cualquier otro grupo responsablede la puesta en práctica) para la acción. Lainformación usada en la fase de diagnóstico secentra ahora más en los aspectos internos de laorganización que en su relación con otros sis-temas. Por ejemplo, ahora incluye variablesrelacionadas con la atención a los estudiantes,profesores, supervisores, textos o salas de clase.

Mucha de esa información ya existe, en cuyocaso –como en el momento político– un buenestudio de diagnóstico puede comenzar reunien-do y resumiendo todos los estudios y trabajosanteriores. Entrevistas con antiguos funciona-rios pueden ser también importantes.

En esta fase, la calidad de la información debeser mejor que en el momento anterior. Se requieremayor precisión para definir proyectos y puedeser necesario usar muestras representativas, se-ries de estadísticas continuas y procedimientosde revisión (triangulación) cuando hay dudas

15 El estado del arte preparado por Lockheed y Verspoor(1990) no trae referencias en este tema.

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sobre la calidad de la información. Algunosministerios pueden considerar necesario, porejemplo, efectuar estudios de campo que per-mitan estimar la validez de sus estadísticas.16

Considere el caso de un ministro que debeofrecer acceso al 100% de los que se deseanmatricular en la escuela primaria, en un paísque casi ha alcanzado esa meta. Aún un 1% deerror en este caso -insignificante en tantos paí-ses donde menos del 75% del grupo de niñosen la edad correspondiente asisten a las escue-las podría tener serias implicancias políticas.

Mientras en el “momento político” se puedenusar estadísticas muy agregadas, para revelar lacaracterística general de los problemas poten-ciales, en el “momento programático” deben serdesagregadas ya que las variaciones entre regio-nes, de niveles e incluso entre escuela y escuelapueden alterar el conjunto de soluciones que sepropongan. Es de gran ayuda tener estudios declasificación que definan el logro de las metas entérminos de variables tales como tamaño de lacomunidad, matrícula de la escuela, número declases (cursos), cantidad de profesores, fuentede financiamiento, número de turnos y otrosfactores que pueden influir en la efectividad delsistema.

En resumen, el diagnóstico tiene por fin eldecidir “cómo” definir el problema para quepueda ser resuelto de la mejor manera. La inves-tigación prospectiva (pronóstica) ha desarrolla-do una serie de técnicas útiles para este tipo dedefinición de problemas, que se usan común-mente en los negocios y en las actividades mi-litares (Armstrong, 1979).

Análisis - Momento programático

Uno de los fines del Análisis en este momentoes, al igual que en etapas anteriores, establecerlas posibles causas de los niveles de rendimien-tos identificados en el diagnóstico. Un segundo

fin es el desarrollo de un modelo del sistema. Elprimer tipo de análisis se acerca más a la inves-tigación sincrónica convencional, en el cual seusan datos de encuestas e información estadísti-ca para establecer la existencia de asociacionesentre pares de variables. Este tipo de análisis esapropiado para el momento político, donde esmenor la necesidad de ajustarse a una estructuradada, pero en el momento programático se debefacilitar la próxima fase de diseño de alternati-vas que funcionarán dentro del marco de orga-nización existente.

Se han realizado muchas investigaciones úti-les para este momento, por ejemplo, sobre lascausas de los fracasos y abandonos escolares.Los estudios iniciales identificaron pares devariables que mostraron al fracaso asociado conel tamaño de las clases, o con la edad o el nivelde preparación del profesor. La introducción detécnicas analíticas multivariadas hicieron posi-ble demostrar que algunas relaciones eran enrealidad derivadas, esto es, eran el resultado deotras relaciones de variables con el fracaso odeserción. Tanto las técnicas econométricas(análisis de regresión o análisis de la función deproducción) como los procedimientos de clasi-ficación (en los cuales uno encuentra aquellascombinaciones o categorías como, por ejemplo,las grandes escuelas, las rurales, los profesorescon poco entrenamiento que se asocian confrecuencia con la variable crítica) se han usadode esa manera.

Estas técnicas pueden ser muy sugerentes paradiseñar nuevos programas, pero en definitivaestán limitadas en su capacidad para determinarqué es lo que realmente funcionará cuando seensaye algún cambio. Solamente la acción (enla forma de investigación de diseño o instrumentaly de investigación-acción) puede realmente decircuales son las causas que conducirán a los efectosdeseados.

Una alternativa a la puesta en práctica deproyectos-piloto es el modelar los aspectos crí-ticos de los nuevos programas para ver que tipode dificultades pueden ser anticipadas. Modelarrequiere una considerable experiencia previa;conocimientos de como han funcionado otros

16 Honduras y Brasil han realizado recientemente esfuer-zos para verificar la calidad de sus datos (Cuadra, 1989;McGinn et al, 1992; Schiefelbein, 1992).

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Hacia una integración de la investigación y planificación de la educación / Ernesto Schiefelbein y Noel McGinn

proyectos en circunstancias similares y bases dedatos que permitan estimar las relaciones entrevariables. Equipos de planificación más imagi-nativos pueden aún usar simulaciones heurísticas(o cualitativas) cuando no hay informacióncuantitativa disponible, pero se sabe bastantesobre el fenómeno en cuestión.

El resultado final de este momento debe ser unconjunto de modelos explicativos, esto es, teo-rías de por qué suceden las cosas de la manera enque lo hacen: esas teorías pueden ser muy útilespara el diseño de nuevos programas. Si se eligióusar investigación instrumental o de acción, lasdos fases –análisis y diseño– tienden a constituiruna sola, pero el peligro es que al montar elproyecto de investigación-acción, se dejen deconsiderar otras alternativas que podrían habersido más efectivas o menos costosas.

Diseño - Momento programático

Lo esencial es el tiempo. La rapidez de ejecuciónes crítica porque el apoyo político a nuevosproyectos se mantiene siempre por períodoscortos ya que permanentemente existen deman-das que compiten por los escasos recursos y losgrupos de oposición tratan de encontrar puntosdébiles en las declaraciones del gobierno de quetodo está bajo control. Los planificadores pue-den querer hacer un perfecto diseño experimen-tal de cuadrados latinos que tome en cuentatodos los factores críticos, pero rara vez haysuficiente tiempo libre para ponerlos en prácti-ca.

Una revisión de las experiencias anterioressuele reducir el tiempo empleado en el diseño dealternativas. Un investigador experimentado sabeque en ensayos anteriores ya se ha demostradoque muchas de las “buenas” hipótesis no son tanbuenas. Algunos de esos estudios han sido es-critos, muchos otros sólo están en las memoriasde los participantes que aún están en el sistemaeducacional. En un sistema educacional grandesuele existir una considerable “variación” natu-ral en la ejecución real de programas que pare-cen estar formalmente controlados. Es frecuenteque los profesores experimenten por su cuenta;

un distrito que no tiene visitas frecuentes de losinspectores centrales puede estar experimentandocon un nuevo programa que encaja justo con lasnuevas necesidades del planificador. Estas in-novaciones rara vez son experimentos contro-lados y el planificador tendrá que conformar-se con aplicar técnicas de evaluación muy sim-ples. De ahí que los diseños cuasi-experimentalesy los procedimientos analíticos sean importan-tes.

Cuando ha habido buenas experiencias coninnovaciones que parecen ser promisorias (perono están registradas), el planificador puedeemplear las técnicas disponibles para generarconsenso, tales como un Delphi, a fin de estimarresultados no registrados. Estas técnicas, apro-piadamente aplicadas, tienen también un bene-ficio secundario; ayudan a movilizar el apoyopara la innovación que se seleccione finalmente.Por ejemplo, la amplia participación de los di-versos grupos (incluso los críticos) en ejerciciosde tipo Delphi para estimar los problemas en lalectura, seguidos por la participación en eva-luaciones críticas de nuevos materiales, tien-den a asegurar el compromiso con el productofinal.

Esta etapa conduce a una decisión. El usuariode los métodos comparativos empleados debe,por lo tanto, tener cuidado para evaluar en tér-minos de la dimensión que sea esencial para elplanificador. Parte de la información necesariatendrá que ver con la viabilidad: ¿puede sermontada y operada?, ¿funciona (en el sentido delograr el fin)? Las evaluaciones de resultadospor supuesto son esenciales. El planificadortambién necesita estimaciones de los costosunitarios, problemas de tiempo y de calendariosy el tipo y número de personas requeridas parahacerla funcionar.

Esta decisión se acerca al enfoque de “logro demetas” y a la investigación tecnológica descritasanteriormente. Conviene señalar que al comparardos o más alternativas, no se necesitan tenercriterios absolutos, ni tampoco una teoría precisaque especifique exactamente el tipo y nivel deresultado esperado.

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BOLETIN 28, agosto 1992 / Proyecto Principal de Educación

Puesta en Práctica - Momento Programático

Los principales requerimientos de informaciónde este momento tienen que ver con la corres-pondencia entre los requisitos para la operacióndel nuevo programa –derivados de los estudioscomentados en la etapa previa– y los recursosdisponibles. Si los recursos son totalmente fijos,en cantidad y en términos de lo que permitenhacer, el problema es simple y poco interesante.Quizás muchos planificadores ven el problemade esta forma y es por ello que en este punto seconvierten en programadores.

Sin embargo, el planificador con imaginaciónintentará llevar a cabo sustituciones y capacita-ciones y modificará la asignación de recursos afin de lograr algunos grados de libertad adicio-nales. Por ejemplo, si se ha hecho un análisissistemático de las capacidades del personal, nose los tratará como “cuerpos” u “ocupantes deroles” para ser entremezclados y asignados aquíy allá, sino se buscará formas de estimular suparticipación. Una cuantiosa investigación so-bre las organizaciones sugiere que las capaci-dades humanas varían considerablemente deacuerdo a las demandas hechas sobre las personasy las oportunidades proporcionadas parademostrar creatividad. El planificador totalmenteracionalista y centralizado no puede tener encuenta la creatividad y tenderá a considerar a losseres humanos como autómatas. Pero aparte dela tremenda implicación ética de este enfoque,convendría recordar que la eficacia de la plani-ficación se reduce al no tomar en cuenta lavariedad de actores humanos en una situaciónsocial y al no reunir y usar en la planificacióninformación sobre las características de laspersonas y de las organizaciones que ejecutaránlos planes. Además de la información sobre laspersonas y sus estructuras de organización, elplanificador necesita estudiar como adecuar losnuevos programas a los que ya están en desarrollo.Esto incluye información sobre la autoridadlegal y reglamentaria de las agencias ejecutantes.

Las “órdenes” específicas para el proceso deejecución deben ser escritas, a fin de crear elfinanciamiento, la estructura de organización y

los plazos de tiempo en que el grupo ejecutantedebe cumplir ciertas tareas. Al igual que elpolítico necesita estar interesado en la lealtad delgrupo de planificación, el planificador debe to-mar en cuenta la situación del grupo encargadode la puesta en práctica o unidad de ejecución delproyecto.

Además ayudar a la creación del grupo depuesta en práctica la investigación sobre proble-mas de ejecución será de gran valor en el casoque los resultados no salgan como se esperaba.Si la etapa de diseño entrega la teoría para unaexitosa puesta en práctica; esta etapa entrega elmarco para la operación a escala. El fracasopodría resultar de desviaciones de las especifi-caciones hechas en cualquiera de las etapas. Porlo tanto, sería conveniente usar los resultados deinvestigaciones para una evaluación “formativa”del proceso de ejecución.

Diagnosis - Momento administrativo

En la mayoría de las situaciones, los administra-dores responsables del proceso de puesta enpráctica son un grupo totalmente diferente del delos programadores (planificadores que prepa-ran los proyectos) o el de los políticos. Tienendiferentes experiencias, distintos antecedentesprofesionales y responden frente a diversos gru-pos. Por lo tanto, querrán efectuar su propiadiagnosis de la situación previa antes de poneren práctica el plan recibido del grupo anterior.Los pasos son semejantes a aquellos del momen-to político y programático. Hay necesidad detraducir los objetivos y fines a su contexto yverificar esa traducción con sus superiores. Hayque comprender el grado en el cual los objetivosno se están cumpliendo; examinar qué se haensayado anteriormente (¿quién estaba en eltrabajo antes de mi y qué hizo?), tener algunaidea de los grados de libertad de acción; apreciarla urgencia e importancia del problema y conocerlos criterios generales para la evaluación.

Es poco probable que se tenga lo que uninvestigador podría reconocer como literatura;pero cada nuevo administrador busca informesanuales; evaluaciones y opiniones para deter-minar cuales fueron los errores y éxitos logrados

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Hacia una integración de la investigación y planificación de la educación / Ernesto Schiefelbein y Noel McGinn

por el antecesor. El personal técnico que vienede períodos anteriores puede ser útil como me-moria.

El nuevo administrador necesita comprenderrápidamente las actuales reglas del juego conrespecto a la operación de la organización. Aúnsi desea hacer todo de manera diferente, primerotiene que saber qué es lo que ocurre. Los pro-cedimientos de compra y arriendo, la estructuraformal y real de la organización y el tiempo quetoma el hacer las cosas son piezas de informa-ción muy importantes. Un administrador nuevoen el puesto puede encontrar que estos estudiosya están hechos, por ejemplo, por la unidad deOrganización y Métodos. Los manuales de or-ganización del sector público y documentosinformales pueden especificar los procedimien-tos correctos a seguir. También es posible haceralgunos estudios por medio de análisis secun-darios de información existente, pero otros (porejemplo, estudios de disponibilidad de materia-les, mapas de localización de escuelas, o eltiempo necesario para completar diferentes ta-reas) requerirán de estudios específicos. Sin estainformación será imposible establecer metas enlas etapas de diseño y ejecución.

Análisis - Momento administrativo

A pesar que alguna de la información necesariase obtiene de los estudios de diagnóstico, elplanificador puede efectuar otros análisis queaseguren que la ejecución del nuevo programano encontrará obstáculos. Una comparación desemejanzas entre la nueva proposición y lasactividades existentes y un examen de los tiposde problemas que encuentran esas actividades,será útil para comprender la tarea que se debeenfrentar. Si el administrador está familiarizadocon la operación de la unidad, la tarea se simpli-fica. Los problemas pueden ser atribuidos alfracaso de cumplir fielmente las instrucciones,haber asignado o distribuido insuficientes recur-sos o haber ejecutado en forma inadecuada ciertasactividades críticas. Un administrador mejorentrenado incluso examinará la posibilidad deque los planes anteriores hayan sido malconceptualizados, por ejemplo, que no tomaran

en cuenta características importantes del mediolocal; este tipo de análisis merece especial aten-ción en la fase de diseño que se comenta en lasiguiente sección.

Por ejemplo, considere una campaña parainscribir a los niños en primer grado algunosmeses antes del comienzo del año escolar, que sediseñe a nivel nacional ignorando el alto nivel deinmigración intra-región en los meses inmedia-tamente anteriores al día de apertura de la escuela.Un administrador burocrático puede seguirciegamente las instrucciones superiores y nopoder alcanzar el objetivo de anticipar exacta-mente el número y la ubicación de los nuevosestudiantes que requerirán profesores y salas declases. Un administrador con capacidad deanálisis puede estimar el tamaño del problemaen esta etapa, introducir modificaciones localesen la fase de diseño, lo que le permitirá seguir alos niños a medida que emigren.

Una parte importante del análisis que realizaen esta etapa el administrador o grupo de fun-cionarios, se refiere a la reacción del personalcon respecto a los nuevos programas. Es usualculpar a los profesores por el fracaso en poner enpráctica nuevos programas al suponer que ellosse resisten a los cambios; una explicación másrazonable de acuerdo a una investigación (Grossy Giacquinta, 1971) es que no se ha informadosuficientemente a los profesores que es lo que sesupone que deben hacer. La investigación puedeayudar a examinar no sólo las actitudes hacia elcambio, sino que la capacidad de efectuar nue-vas actividades. Las necesidades de capacitaciónque se identifiquen en este punto pueden serincluidas dentro del mismo proceso de ejecución.Tal como el político busca desarrollar un mitoque respalde el cambio, también los adminis-tradores desarrollan un espíritu de organizaciónque moviliza recursos. La investigación puedeayudar en esta etapa a desarrollar el compromisocon los nuevos programas.

Diseño - Momento administrativo

En las dos etapas anteriores de diseño ya se handescartado muchas de las alternativas y escogido

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BOLETIN 28, agosto 1992 / Proyecto Principal de Educación

las opciones. El administrador elige entre dife-rentes modalidades de adquisición (licitacionesabiertas o cotizaciones con proveedores habi-tuales), decide que parte del programa puede sermanejado por el personal de la unidad y cualdebe ser realizada por otros; si el personal debeser especialmente reclutado o reasignado; si lacapacitación debe ser hecha por expertos de lainstitución o de afuera y cuales serán los proce-dimientos de supervisión y evaluación másefectivos. El administrador experimentado sabeestas cosas sin necesidad de mucha reflexión,pero se puede imaginar un programa de inves-tigación para diseñar programas de capacitaciónque reduzcan el tiempo de aprendizaje de losneófitos.

Estudios sistemáticos sobre los requerimientode tiempo y recursos de los elementos incluidosen los diferentes tipos de propuestas pueden, porejemplo, ser útiles para programar la puesta enpráctica de un nuevo programa. Acciones talescomo las campañas de alfabetización a los pro-gramas para identificar y dar atención tutorial alos posibles fracasos en primer grado; y la intro-ducción de un nuevo currículo de matemáticasen grados secundarios, comparten algunas ac-ciones en común (selección de personal; capa-citación, presupuesto o supervisión). El tiempoy recursos requeridos por cada uno de estoselementos pueden variar relativamente poco,aunque el contenido del programa sea muy di-ferente.

El criterio principal del administrador paraevaluar diseños alternativos será la eficiencia.Los aspectos de pertinencia y la eficacia, yaquedaron determinados en ciclos anteriores.Ahora la tarea es conseguir que funcione elprograma, a tiempo y al más bajo costo posible.Este punto debe ser destacado ya que los plani-ficadores se tienden a centrar en considera-ciones de eficiencia en los momentos políti-cos y programáticos lo que limita un análisismás cuidadoso de los interrogantes máspertinentes para esos momentos. El adminis-trador es el que está en una mejor situación paraestimar los costos reales y los requerimientos detiempo.

Puesta en práctica - Momentoadministrativo

La administración, más que dar órdenes, ejerceuna constante supervisión de las acciones delpersonal. Técnicas como el PERT y los presu-puestos por programa son herramientas útilespara los administradores que proporcionan nosólo detalles del programa a ser ejecutado, sinoque también proporcionan pautas de evaluacióntanto al ejecutor como al supervisor. Es signifi-cativo que, ambas técnicas hayan sido desarro-lladas también como instrumentos de investiga-ción, como una forma de sistematizar la puestaen práctica a fin de permitir el análisis de costosy requerimientos de tiempo, eficiencia y efica-cia en la ejecución de planes.

La principal indicación que se hace en estemomento se refiere a considerar el papel deladministrador –o la función de la administración–como algo más que una ejecución mecánica yciega. Si el lector acepta que el administradormás efectivo, o la mejor administración usainformación sobre la situación inmediata paraajustar los comportamientos a los objetivos de-seados , entonces se puede insistir que aún enesta etapa, –la última en nuestra consideraciónde etapas y momentos de planificación– la “in-vestigación” es importante.

El énfasis no está sólo en una evaluación deresultados que involucre simplemente el com-pletar las metas.17 Una buena administración ylos buenos administradores, hacen más que eso.No sólo “logran que se hagan las cosas”, sinoque “aprenden” en el proceso, esto es, comparanla información sobre las relaciones entre lo quese ensayó y funcionó, con las expectativas yplanes sobre lo que debería funcionar. Estaspersonas, o este tipo de administración, mues-tran una continua mejoría en su desempeñodemuestran que introducen sus propiasmodificaciones en los planes que reciben de sussuperiores).

17 Los países desean usar la información para mejorar lacalidad de la educación, pero eso no ha resultado, hastaahora, ser una tarea simple (Chapman y Mahlck, 1992).

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Hacia una integración de la investigación y planificación de la educación / Ernesto Schiefelbein y Noel McGinn

Este proceso de comparación, entre expectati-vas (o teorías) y resultados, es lo que define unabuena investigación evaluativa. La administra-ción se transforma en investigación y deja de seruna mera supervisión casual, cuando el adminis-trador registra de manera sistemática las expec-tativas, resultados y reflexiones sobre las razonespor las que puedan diferir. Pero también esto eslo que trata la planificación. Una buena planifi-cación es igualmente sistemática al comenzarcon una cuidadosa identificación de objetivos,pasar al análisis de dificultades en su realizacióny revisar y seleccionar a conciencia las alterna-tivas.

Resumen: conveniencia de usar losresultados de la investigación en laplanificación

Al comenzar este informe se dijo que la planifi-cación y la investigación utilizan modelos simi-lares con respecto a la información. Se caracte-rizaron dos enfoques básicos de la planificación:uno centrado en las mejores maneras para alcan-zar objetivos ya definidos y el otro más preocu-pado en definir objetivos que puedan ser alcan-zados. Se comentó que el primer enfoque essemejante a lo que llamamos investigación“tecnológica”, es decir, un estudio hecho paraver como logra que algo suceda. Ese tipo deinvestigación (complementada con investiga-ción causal) parece más apropiada para las eta-pas de Análisis y Diseño de cada uno de los tresmomentos de la planificación descritas en elcuadro 2.

El segundo enfoque de la planificación tienecomo su contraparte la investigación en la cualel objetivo es la definición del problema más quesu solución (investigación heurística odiagnóstica que lleva a una nueva teoría y anuevos objetivos). Este tipo de investigaciónocurre en la primera etapa del diagnóstico decada momento, aún en el de la administración.En este último momento, planificar consiste enorganizar y controlar el sistema de educación afin de que realice acciones específicas, para locual requiere un modelo de investigación que

enfatice la utilización del conocimiento. La in-vestigación evaluativa con miras a la utilizaciónde sus resultados (Patton, 1979) se acerca al tipode modelo que parece más apropiado para esteenfoque de gestión o seguimiento. La evalua-ción siempre ha sido usada como un elemento decontrol. Las evaluaciones sumativas han opera-do principalmente como medios para legitimarsanciones administrativas contra estudiantes,profesores y otros actores que se desvían de lasnormas, comportamientos o resultados especi-ficados. Estas evaluaciones han contribuido muypoco a la planificación. Al surgir técnicas deevaluación formativa y aumentar el interés porla utilización del conocimiento, ha quedado enclaro que la investigación administrativa tambiénpuede jugar un papel importante en el control dela operación permanente y continua de un sistemade educación. (Buenos administradores hanusado estas técnicas por algún tiempo; su codi-ficación permite que queden a disposición de losinvestigadores).

Nuestra insistencia en el necesario compromisode la investigación y la planificación va más alláde nuestras propias carreras. El problema princi-pal esta en que hay demasiados pocos “buenosadministradores” o “hábiles planificadores” queutilicen los procedimientos discutidos anterior-mente y muchos otros.18 Si bien la buena plani-ficación usa necesariamente la “investigación”,existen muy pocos buenos planificadores y muypocos casos en que se ha logrado llevar a cabouna buena planificación. Y a su vez, la “inves-tigación” es mucho más que lo que se describeen los textos usados en la mayoría de las clasesde ciencias sociales, como se muestra en elcuadro 1.

Las investigaciones mas usuales que se llevana cabo a través de encuestas y la experimen-tación controlada son técnicas buenas, pero he-mos visto que sólo en unas pocas circunstancias

18 La descripción de las experiencias centroamericanas dela década 1980-1990 deja en claro esa falta (Lourié,1990) y lo mismo ocurre al analizar la puesta en prácticade los proyectos del Banco Mundial (Rondinelli et al,1990).

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BOLETIN 28, agosto 1992 / Proyecto Principal de Educación

son apropiadas en la planificación, como hemosvisto. La investigación es mucho más que estosdos métodos; ella incluye el uso de teoría, com-paraciones, análisis cuantitativo y el desarrollode nuevas explicaciones basadas en la observa-

ción de los resultados de la acción. La buenainvestigación es práctica y la buena planificaciónes práctica. El fundir las dos puedeser increíblemente fértil y vale la pena inten-tarlo.

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Necesidades de una política de educación inicial en América Latina y el Caribe / Fernando Reimers

NECESIDADES DE UNA POLITICA DE EDUCACION INICIALEN AMERICA LATINA Y EL CARIBE

Fernando Reimers*

El propósito de este trabajo es estimular la discusión sobre la necesidad de que lospaíses de América Latina y el Caribe desarrollen políticas nacionales de educacióninicial.El análisis de la evidencia sobre la influencia de la estimulación temprana en eldesarrollo infantil y sobre las realidades de la participación creciente de la mujeren el mercado de trabajo en la región, sugiere que es necesario que los paísesdesarrollen políticas públicas orientadas a mejorar la calidad del cuidado infantil.El artículo no intenta establecer el tipo de políticas que deberían diseñarse, puestoque los aspectos específicos deberían ajustarse a las características particulares decada país. Su tesis central es la necesidad de que exista una política en cada paísque otorgue a la educación inicial la importancia que merece como campoprivilegiado para promover el desarrollo humano y social.La falta de políticas nacionales en esta materia explica en parte la multiplicidad deagencias que operan en este campo y la carencia de coordinación y duplicidad deesfuerzos.

* Fernando Reimers. Institute Associate. Institute forInternational Development. Harvard University.

Este trabajo examina algunos de los estudios, enlos Estados Unidos y América Latina, que ana-lizan los efectos de la educación inicial. Estossugieren que ella tiene el potencial de producirincrementos modestos en el rendimiento estu-diantil y en habilidad cognitiva y de disminuir laprobabilidad de que los niños que la recibenrepitan grados en primaria.

Dadas las altas tasas de repetición en AméricaLatina y el Caribe, las iniciativas que puedanreducir esta fuente de ineficiencia interna de laescuela primaria tienen especial interés.

Los resultados de los trabajos realizados enlos Estados Unidos indican que es muy impor-tante que los programas tengan alta calidad paraproducir efectos significativos, que se extiendana la vida adulta de los beneficiarios de progra-mas de educación temprana.

La falta de estudios sobre los aspectos de cali-dad y los costos de los programas de educacióntemprana en América Latina sugieren que esta esun área en necesidad de investigación y evalua-ción. Los estudios en este campo deberían iden-tificar cuales son los niveles de calidad necesa-rios para alcanzar impactos significativos y comocomparar dichos beneficios con los costosrequeridos para lograr tales niveles de calidad.

La última sección de este trabajo examina elporcentaje de niños en edad preescolar enAmérica Latina y el Caribe que están actualmenteparticipando en programas de atención forma-les. Sólo 15% de los niños con edades entre 0 y5 años están matriculados en tales programas, lacuarta parte en instituciones privadas.

Lo bajo de estas cifras sugiere que la educa-ción inicial no ha recibido prioridad como políticapública en la región. Todos los países, sin em-bargo, han llevado a cabo variadas iniciativas yprogramas pero la evaluación rigurosa de las

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BOLETIN 28, agosto 1992 / Proyecto Principal de Educación

mismas es escasa y el número de beneficiarios esrelativamente pequeño. Esto sugiere que existenconocimientos acumulados que podrían servirde base para desarrollar experiencias de mayorescala y que permitirían evaluación cuidadosa ysistemática.

Los autores de los estudios en este camposeñalan que los programas con mayor potencialson aquellos que incorporan la participación delas familias. Estos son los esfuerzos que tienenmayores efectos y mas posibilidades de soste-nerse a largo plazo.

La literatura existente también sugiere que esnecesario dejar a un lado el dilema entre modelosde ‘custodia’ frente a los ‘educacionales’, lle-vando a la práctica iniciativas que beneficien agrandes números de niños y enfatizando sudesarrollo mas que su simple cuidado.

En la medida en que los países ejecuten ini-ciativas de amplio alcance de educación inicial,las restricciones financieras jugarán un papeldominante en establecer cuanto es viable.

Obviamente la expansión de la educaciónpreescolar no debería hacerse a expensas de loslogros alcanzados en educación primaria. Por elcontrario, la expansión de la educación pre ini-cial debería ir de la mano con reformas en loscurrículos de educación primaria para hacerlosmás adaptados a los niveles de desarrollo de losniños y para incorporar el conocimiento dedestrezas sociales junto a las cognoscitivas.

De igual modo, un nuevo énfasis en educacióninicial no debería distraer de los esfuerzos ne-cesarios para mejorar la eficiencia interna de laeducación primaria.

Aún cuando las experiencias preescolares sonfactores muy importantes que contribuyen aldesempeño escolar, las condiciones mismas dela escuela y las prácticas de las maestras deprimaria son factores fundamentales para ex-plicar los niveles de logro escolar.

La necesidad de una política de educacióninicial, sin embargo, no debería justificarse sóloen términos de las ganancias que puedenobtenerse en la eficiencia interna de la educacióna nivel primario. Una razón fundamental parajustificar una política de educación inicial es que

el aprendizaje de los niños empieza mucho antesque estos entren a la escuela. Hoy, muchos niñosreciben cuidado muy deficiente de parte delsistema informal existente (hermanos, parientes,vecinos, etc.)

Una pregunta esencial es de donde provendránlos recursos para financiar los programas nece-sarios para satisfacer la demanda de educacióninicial. Las iniciativas más apropiadas seránaquellas que movilicen contribuciones privadas,incluyendo participación de la comunidad, de laindustria y el comercio, de los sindicatos, igle-sias y otras organizaciones voluntarias. Losnuevos sistemas de educación inicial no deberíanintentar reemplazar a la familia o a la comuni-dad, sino fortalecerlas.

Iniciativas orientadas a capacitar a los miem-bros de la comunidad –incluyendo a hermanosmayores de los niños– en principios de desarrolloinfantil y en técnicas para estimular la madurezemocional, social, cognoscitivas y la salud tie-nen especial importancia. En la medida en que secree un nuevo sistema de valores, actitudes ycomportamientos que aumenten las capacidadesde cada adulto de ser un cuidador apropiado,esto optimizará el papel que hoy juega el sistemainformal de cuidado infantil existente. Esto puederequerir incorporar materias específicas sobredesarrollo infantil en el currículo de secundariay en programas de educación no formal a travésde la radio, televisión y otros canales de comu-nicación.

Los modelos que existen de custodia infantilpodrían fortalecerse incorporando elementos deun currículo adecuado al desarrollo infantil.

El Estado deberá promover el perfecciona-miento de nuevas asociaciones para satisfacerlas necesidades de educación inicial desarro-llando modelos, estableciendo incentivos y sis-temas de asesoría para que las industrias esta-blezcan centros de desarrollo infantil cerca delos lugares de trabajo que podrían incluir laparticipación de los padres y madres.

La necesidad de que el Estado tenga unapolítica en materia de educación inicial no sig-nifica necesariamente que sea este quien tengaque proveer estos servicios (las restricciones

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Necesidades de una política de educación inicial en América Latina y el Caribe / Fernando Reimers

financieras existentes hoy limitarán seriamentela capacidad de hacer esto último). En cambio,los recursos del Estado podrían concentrarse endesarrollar una variedad de modelos de bajocosto, alta calidad, efectivos, brindar asesoría ycapacitación y en enfocar subsidios a los centrosque matriculen a los niños más pobres.

La gran diversidad de modelos existentes enesta materia en cada país de la región brinda unaoportunidad única para hacer análisis rigurososque permitan identificar los casos de mayoréxito y más bajo costo entre los existentes, paraluego crear los incentivos (distribuyendo infor-mación a los padres, capacitación y en casosmuy determinados, subsidios) para orientar lademanda hacia las formas de intervención másefectivas.

A medida que los países se acercan a alcanzaruna matrícula en educación primaria de todoslos niños en el grupo de edad correspondiente,puede ser factible desarrollar centros preescola-

res incorporados a escuelas primariasreasignando maestros de primaria.

La necesidad de políticas de educacióninicial

En América Latina y el Caribe si bien la mayoríade los niños se inscriben en primer grado, mu-chos nunca culminan la escuela primaria. En1987, 90% de los niños de 8 años y 92% de losde 9 años estaban inscritos en la escuela(UNESCO 1990,474).

El eje explicativo de esta paradoja de altosporcentajes de matrícula en los primeros gradosy pocos de culminación de la primaria, son lasaltas tasas de repetición. Muchos niños repitengrado; repetir una vez aumenta la probabilidadde repetir grado en el futuro y eventualmente dedesertar de la escuela. Las tasas de repeticiónson mas altas en los grados inferiores, comopuede verse en el cuadro 1.

Cuadro 1

AMERICA LATINA Y EL CARIBE:TASAS DE REPETICION DECLARADAS POR GRADO EN 1987

Grado 1 2 3 4 5 6 7 8 9

Brasil 24 19 15 12 20 16 16 10Colombia 20 14 11 9 6 10 9 8 5Ecuador 10 9 6 6 4 2Uruguay 17 10 8 6 6 3Perú 18 14 12 9 8 4 13 10 7

Costa Rica 18 12 10 8 6 2 12 9 8El Salvador 17 8 6 5 3 2 1 1 0Honduras 25 14 12 8 5 1Nicaragua 25 13 12 7 5 2Panamá 19 16 11 9 6 3 17 11 8

Cuba 0 12 6 13 9 6 8 5 3México 18 11 9 8 5 1 1 3 2Rep. Dom. 26 16 13 11 10 9 8 6

Aruba 13 9 9 9 9 2Dominica 5 3 3 3 2 4 17 2 1Jamaica 7 2 1 1 2 7 1 1 2Surinam 30 20 21 24 22 22

Fuente: UNESCO-OREALC. Situación educativa de América Latina y el Caribe, 1980-1987. Santiago. 1990.

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BOLETIN 28, agosto 1992 / Proyecto Principal de Educación

¿Como es posible que tantos niños fracasen enla escuela cuando están apenas comenzando?

Buena parte del desarrollo humano ocurreantes de que los niños ingresen a la escuelaprimaria. Este proceso puede facilitarse pla-neando actividades sistemáticas. Si bien esto escierto en relación a todos los niños, es especial-mente valedero para aquellos que reciben menosexperiencias que promuevan su desarrollo en elhogar. En consecuencia, la justificación para laeducación inicial es tanto mejorar la eficienciainterna de la escuela como la equidad.

Para que las escuelas puedan cumplir cabal-mente su papel de promover el desarrollo de lashabilidades de los niños, estos deben tener accesoa ella y estar preparados para aprender. Laexistencia de escuelas gratuitas, en las que al-gunos niños nunca se matriculan o lo hacen ental condición de desventaja social que no podránjamás aprender y culminar la primaria, es muydistinto a ofrecer igualdad de oportunidadeseducativas.1

“Hay considerable evidencia de que las carac-terísticas físicas, cognitivas y sociales que unniño trae consigo a la experiencia escolar sondeterminantes importantes del éxito de esa ex-periencia. Estas características del niño resultande la suma de muchas influencias. Pero para losniños en América Latina ellas se forman prin-cipalmente por las consecuencias de la pobrezadurante la infancia –malnutrición, morbilidad ycuidado de los padres enfocado en la supervi-vencia–.

Ha sido estimado que el 40 por ciento de los 85millones de niños de menos de 6 años en Amé-rica Latina sufren de malnutrición crónica enproteínas y 10 por ciento de malnutrición severaaguda. Ambas formas de inadecuada alimenta-ción limitan el crecimiento físico del niño y eldesarrollo cognitivo y social en formas relevan-tes al ajuste a las demandas de la escuela.”(Halpern 1986, 194-195).

El aprendizaje es un proceso continuo desdeque la vida comienza. Las experiencias inicialesexpanden o limitan las oportunidades de apren-dizaje ulterior. Para el momento en que los niñosllegan al primer grado, a la edad de 6, 7 o másaños, la preparación para aprender varía de niñoa niño. La provisión de educación inicial sejustifica para asegurarse de que los niñosaprendan todo lo posible de la escuela y quetodos ellos aprendan. El reconocimiento de queno hay nada mágico en las edades de 6 o 7 años,desde el punto de vista de preparar a los niñospara el aprendizaje, lleva a prestar atención a lasexperiencias que moldean su conocimiento an-tes de que ingresen a la escuela.

Existe una relación entre el porcentaje deniños que tienen acceso a la educación preescolary el que repiten en educación primaria. El cuadro2 resume un análisis de la correlación entre estosdos indicadores a nivel nacional para todos lospaíses del mundo en los que ellos existen. Po-demos ver que el coeficiente de correlación dePearson que resume la relación entre las tasas dematrícula preescolar en 1980 y las de repeticiónen primaria en 1985 es -.39, el cual esestadísticamente significativo, indicando que15% de la varianza en los porcentajes derepitentes puede explicarse por las tasas dematrícula preescolar. Hay relaciones semejan-tes entre estos indicadores para años anteriores.

Además, cambios sociales como la transfor-mación de la familia extendida y la participacióncreciente de la mujer en la fuerza de trabajo,resulta en un aumento en la demanda de servi-cios para cuidado infantil.

Esto justificaría el desarrollo de políticas deeducación inicial desde el punto de vista de lademanda social y la equidad, en un sentidoamplio. En la medida en que la participación dela mujer en la fuerza de trabajo aumenta susoportunidades de participación social y los ni-veles de vida de las familias, proveer serviciospara cuidado infantil es una forma de apoyaraumentos en el bienestar del grupo familiar y laexpansión en la fuerza de trabajo, todo lo cualpodría aumentar la productividad.

En sociedades en las que hay una tendencia

1 Para una discusión más detallada sobre el acceso y laigualdad de oportunidades educativas en América Latinavéase Reimers, F. 1992. “¿Es Jomtien relevante a Amé-rica Latina?” La Educación.

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Necesidades de una política de educación inicial en América Latina y el Caribe / Fernando Reimers

Cuadro 2

CORRELACION ENTRE MATRICULAPREESCOLAR Y TASAS DE REPETICION

EN PRIMARIA 5 AÑOS DESPUES PARATODOS LOS PAISES DEL MUNDO

% Matricula Tasa de Coeficiente Númeroen preescolar repetición de Pearson de casos

1965 1970 -.4043* 501970 1975 -.3150 531975 1980 -.3694* 511980 1985 -.3931* 58

Significación:* - .01** - .001

Fuente: Calculado a partir de datos en UNESCO, AnuarioEstadístico 1990. París.

incremento aumenta también las oportunidadespara toda la familia, especialmente cuando ellasson el único adulto que trabaja. Finalmente,también se expande las oportunidades para laeconomía del país en tanto crece la base derecursos humanos entre los que la industria yotros sectores económicos pueden obtener tra-bajadores.

Educación inicial derivada de experienciasen Estados Unidos

En los Estados Unidos ha habido un rico y largodebate sobre educación inicial. El ha estadosustentado por estudios y a su vez ha estimuladocada vez más investigaciones. Hay valiosas lec-ciones de este debate para el diseño de políticasde educación inicial en América Latina.

Un punto central de este debate se refiere a sila educación inicial debe responder a las necesi-dades de cuidado de los niños o a las necesidadesde estimular su desarrollo.

El aumento de la participación de mujeres enla fuerza de trabajo y en el número de familiassostenidas por la madre, ha expandido la nece-sidad de servicios para cuidar a los niños. Elreconocimiento de que el éxito de los alumnosen la escuela es en parte el resultado de lasexperiencias de los niños antes de ingresar a ella,ha estimulado el interés en esfuerzos para ace-lerar el desarrollo infantil y, especialmente, parallevar a la práctica acciones compensatorias queden a niños que viven en condiciones de riesgo,mayores oportunidades para beneficiarse de laescuela.

Contribuciones más recientes a este debatesugieren que no hay dilema entre los modelos decustodia y educacionales:

“Sobre todo, la idea de que los programas deeducación inicial deberían ser bien ‘orientadosal desarrollo’ o ‘de custodia’ sólo limitará dichosprogramas. Después de todo, las escuelas soninstituciones ricas, de muchos propósitos, en lasque coexisten objetivos económicos, políticos,morales y de entretenimiento. En su mejor faceta,los programas de educación inicial pueden serigualmente ricos y variados, proporcionando

creciente de participación de la mujer en laindustria y los servicios, la opción real no esentre cuidado infantil por parte de las madres ode otros agentes, sino la verdadera alternativa esuna de política entre cuidado de los niños porparte de un sistema informal –con grandes va-riaciones en calidad– y uno planeado.

El sistema informal es el resultado de losarreglos que las familias pueden hacer para elcuidado de sus niños: por hermanos mayores,otros familiares, vecinos, niñeras, preescolares.El sistema planeado es el resultado de una políticapública que defina estándares para mejorar lacalidad del cuidado disponible.

El cuadro 3 ilustra el crecimiento de la parti-cipación de la mujer en la fuerza de trabajo. EnAmérica Latina y el Caribe el número de muje-res trabajando en ocupaciones remuneradas au-mentó de 16 millones en 1965 a 40 millones en1988, un incremento de 240%. Como porcentajede la fuerza de trabajo remunerada, las mujeresconstituían 20% en 1965, 24% en 1975 y 27% en1988.

Como se explicó antes, este aumento es buenopara las mujeres en tanto el trabajo remuneradoexpande las opciones de que obtengan igualdignidad y poder de decisión en sus familias. El

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BOLETIN 28, agosto 1992 / Proyecto Principal de Educación

Cuadro 3

PORCENTAJE DE LA FUERZA DE TRABAJO QUE SON MUJERESY NUMERO DE MUJERES EN LA FUERZA DE TRABAJO EN 1965 Y EN 1988

Año 1965 Año 1988Porcentaje Número de Mujeres Porcentaje Número de Mujeres

Antigua y Barbuda Argentina 23 1 997 781 28 3 142 161 Bahamas Barbados 41 36 364 47 62 851 Belize Bolivia 21 270 520 25 544 912 Brasil 20 5 298 843 27 14 455 259 Chile 22 599 879 28 1 290 556 Colombia 20 1 100 030 22 2 183 845 Costa Rica 17 75 033 22 211 955 Cuba 17 421 871 31 1 339 533 Dominica Ecuador 16 266 891 19 599 227 El Salvador 19 181 897 25 508 508 Grenada Guatemala 13 177 860 16 394 228 Guyana 20 36 978 25 91 022 Haití 47 1 035 380 42 1 265 908 Honduras 13 93 849 18 268 022 Jamaica 41 287 894 46 542 641 México 16 2 068 651 27 7 777 981 Nicaragua 19 100 612 25 274 999 Panamá 23 102 016 27 223 574 Paraguay 21 138 820 21 277 049 Perú 21 717 766 24 1 633 310 República Dominicana 10 107 702 15 298 447 San Cristóbal y Nieves, Santa Lucia San Vicente y las Granadinas Suriname 24 21 618 29 37 428 Trinidad y Tabago 28 84 704 30 143 827 Uruguay 25 271 122 31 369 682 Venezuela 19 518 172 27 1 764 920

TOTAL 16 012 253 39 701 845

Fuente: World Bank Social Indicators of Development Database 1989

cación entre estos y los cuidadores y educaciónpara los padres que buscan formas distintas deinteractuar con sus hijos. Los mejores programasproporcionan tempranas, no competitivas y no

oportunidades para el desarrollo cognoscitivo,físico, social y emocional de los niños, la segu-ridad de cuidado infantil para los padres y ma-dres que trabajan, un espacio para la comuni-

País

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Necesidades de una política de educación inicial en América Latina y el Caribe / Fernando Reimers

amenazantes experiencias, integradas con niñosde distintos estratos sociales, raciales y no se-gregan a los que conforman los grupos ‘de altoriesgo’ en clases especiales. Buscar un solopropósito para los programas de educación ini-cial es destruir esta visión de lo que pueden serdichos programas.” (Grubb 1987, pp.21-22).

A pesar de estos esfuerzos para reconciliar lanecesidad de programas que desarrollen a losniños al máximo de su potencial y que sirvan alas necesidades de los padres que trabajan, latensión entre estos dos requerimientos se en-cuentra presente en esfuerzos para diseñar polí-ticas con recursos limitados.

Las preguntas centrales son si debería la po-lítica orientarse a programas de alta calidad paraalgunos de los niños que los necesitan, o sidebería ofrecer programas de menor calidad a unmayor número de ellos.

Este dilema tiene implicaciones directas paralos países de América Latina y el Caribe queconfrontan severas restricciones en los recursospúblicos para la educación.

Los resultados de la investigación realizada enlos Estados Unidos tienen mucho que contribuira la discusión sobre la importancia de la educacióninicial, de la necesidad de programas de altacalidad y del tipo de estos que es más apropiadopara promover el desarrollo infantil.

Al revisar estas investigaciones, sin embargo,el lector deberá tener presente los límites en lacapacidad de generalizar a partir de experienciasen las cuales los estudiantes y sus familias par-ticipan voluntariamente. No es posible saber silos mismos efectos se encontrarían al extenderlos programas a familias que pueden diferir envarias formas (por ejemplo en motivación o niveleducativo) de aquellos que voluntariamente ins-criben a sus hijos en programas de educacióninicial.

En un sentido estricto, los beneficios observa-dos en estos programas pueden esperarse en fa-milias con características semejantes a aquellasque participaron y cualquier generalización aotros grupos debe ser tentativa. En términosprácticos, sin embargo, esta es la evidenciadisponible.

En 1964 el Acta de Oportunidad Económica(Economic Opportunity Act) del Gobierno deEEUU estableció el programa Head Start comouno de los mayores esfuerzos de la guerra contrala pobreza. Su principal propósito era prevenir elfracaso escolar entre niños que vivían en condi-ciones de alto riesgo.

Head Start es un programa de medio día en elque sólo participan niños que viven bajo ciertosniveles de ingreso; “sin embargo, existe la prác-tica de incluir 10 por ciento de niños que vivenpor encima de los niveles de ingreso estableci-dos y 10 por ciento de niños que son minusvalidos,independientemente del nivel de ingreso de lafamilia” (Weikart 1989,24).

Desde su inicio, Head Start se ha expandidocontinuamente, en parte como resultado del con-tinuo flujo de evidencia que documenta los efec-tos positivos de este programa en los niños.Desde 1965, Head Start ha servido a 10.9 millo-nes de niños, pero solo a 24% de los de 3-4 añosque viven en condiciones de pobreza (Shanker1989,52). Varios estudios de largo plazo handocumentado los beneficios del programa HeadStart.

Otra valiosa fuente de información de losefectos de la educación inicial son los estudiosde largo plazo del Programa Perry Preschool dela Fundación High/Scope. Este empezó en 1962,desarrollando un currículo basado en teoríapiagetiana y en la noción de que los niños apren-den activamente y construyen conocimiento apartir de actividades que ellos mismos planifi-can. El programa consistía en 1 o 2 años de pre-escolar por medio día durante siete meses cadaaño y visitas al hogar de aquellos que vivían encondiciones de alto riesgo y para niños de 5 años(Kagan 1989,29).

El cuadro 4 resume la evidencia encontradapor los estudios sobre los efectos de variosprogramas de preescolar.

Los estudios resumidos en el cuadro 4 mues-tran consistentemente que los programas depreescolar aumentan la habilidad intelectual delos niños cuando estos inician la escuela prima-ria, disminuye el porcentaje de aquellos quenecesitan educación especial o que repiten gra-do y reducen la deserción en secundaria.

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BOLETIN 28, agosto 1992 / Proyecto Principal de Educación

Cuadro 4

EFECTOS DOCUMENTADOS DE PROGRAMASDE PREESCOLAR DE CALIDAD PARA NIÑOS POBRES

Hallazgo Grupo en Grupo ProbabilidadEstudio Programa Control de Error

Efecto en CI al iniciar la escuelaEarly Training 96 86 <.01Perry Preschool 94 83 <.01Harlem 96 91 <.01Mother-Child Home 107 103 —

Asignación en Educación EspecialRome Head Start 11% 25% <.05Early Training 3% 29% <.01Perry Preschool 16% 28% <.05New York Kindergarten 2% 5% <.01Mother-Child Home 14% 39% <.01

Repitencia en la Escuela PrimariaRome Head Start 51% 63% —Early Training 53% 69% —Perry Preschool 35% 40% —Harlem 24% 45% <.01New York Kindergarten 16% 21% <.05Mother-Child Home 13% 19% —

Deserción en SecundariaRome Head Start 50% 67% <.05Early Training 22% 43% <.10Perry Preschool 33% 51% <.05

Hallazgos adicionales relativos a Perry PreschoolHabilidad/Lectura 61% 38% <.05Matrícula en secundaria 38% 21% <.05Arrestos 31% 51% <.05Embarazos de Adolescentespor 100 niñas 64 117 <.1019-year olds empleados 50% 32% <.0519-year-olds en welfare 18% 32% <.05

Fuente: Weikart 1987. p.171. (Adaptado de Berrueta-Clement, Schweinhart, Barnett, Epstein & Weikart, 1984.

El estudio de Perry Preschool siguió a estosniños durante su adolescencia y después, encon-trando que la experiencia preescolar aumentabala competencia en lecto escritura, el porcentajeque sigue estudios postsecundarios y el porcen-

taje que obtenía empleo, a la vez que reducía elnúmero de embarazos entre adolescentes y laprobabilidad de que las personas requiriesensubvenciones por desempleo (‘welfare’)

Un análisis económico del Programa de High/

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Necesidades de una política de educación inicial en América Latina y el Caribe / Fernando Reimers

Scope Perry Preschool concluye que los ahorrosque resultan en educación especial, costos porcrímenes y asistencia de desempleo, son seisveces mayores que los valores del programa yque los gastos asociados con un mayor númerode estudiantes que siguen educación superior.

El siguiente párrafo resume las conclusionesde los estudios de programas de educación ini-cial:

“Muchos menos niños pobres entre quieneshan asistido a un buen programa de preescolarnecesitan clases de educación especial o tienenque repetir grado. Su mayor éxito en la escuelaconlleva también a mayor éxito en la adolescenciay en la vida adulta. Las tasas de delincuencia,embarazos adolescentes y uso de subvencionespor desempleo son menores y sus tasas de cul-minación de secundaria y empleo consiguienteson mayores.” (Weikart 1989,4).

Todas estas evaluaciones, sin embargo,enfatizan la importancia de que los programasde preescolar tengan alta calidad para tenerdicho impacto.

“[...] no deben esperarse que los mismos be-neficios de programas demostrativos se extien-dan a programas aparentemente semejantes debaja calidad: no tiene sentido citar evidenciasobre los beneficios educacionales de progra-mas ejemplares, de alta calidad y luego ejecutarprogramas de bajo costo, bajos salarios y conpoca capacitación docente.” (Grubb 1987,49).

La investigación en Estados Unidos tambiénproporciona importantes lecciones sobre el tipode currículo que es más efectivo para la educa-ción inicial.

El estudio de currículo del High/ScopePreschool comparó tres tipos de ellos: un enfo-que basado en aprendizaje programado(siguiendo un modelo conductista de aprendiza-je); uno abierto (basado en psicología cognitivadel desarrollo piagetiana) y un tercero basado enel niño (relativamente poco estructurado). Du-rante los primeros 10 años que los niños estuvie-ron en el programa, no se observaron diferenciasentre los estudiantes de cada uno de los trestipos, lo que llevó a la conclusión inicial de queel tipo de currículo era irrelevante. Entre las

edades de 15 y 19, sin embargo, los estudiantesque habían participado en el currículo másestructurado tenían mayores problemas deadaptación social que los otros dos grupos(Weikart 1987, 180-181).

“Para resumir las diferencias entre los gruposcuando los participantes en los tres programastenían 15 años, proporcionalmente mas miem-bros del grupo Distar programado reportaronque no estaban socialmente bien ajustados,comparados con los grupos de High/Scope ypoco estructurados. Claramente estos datos su-gieren que hay consecuencias sociales con laelección del tipo de currículo” (Weikart 1987,182).

Estas implicaciones del tipo de currículo másapropiado son parte del debate entre dos polosde la educación preescolar en los Estados Uni-dos: quienes sostienen que los preescolares de-berían ser administrados por el sistema escolar ylos que mantienen que tendrían que ser admi-nistrados independientemente.

“Dada la importancia de recompensas y casti-gos en el modelo conductista, las escuelas handesarrollado mecanísmos de evaluación alta-mente formalizados, incluyendo calificacionesy pruebas, en contraste con los sistemas deevaluación de progreso más informales –en oca-siones poco más que listas de control– utilizadaspor los centros de cuidado infantil y por losprogramas preescolares. Un temor profundo delos especialistas en educación inicial es que si elénfasis en evaluación formal y en medición en laescuela elemental se extendiera a tempranosaños, ello traería una devastadora experiencia defracaso a niños pequeños” (Grubb 1987, 26-27).

Quienes abogan por un currículo basado enteorías del desarrollo enfatizan la necesidad detener programas en los que el aprendizaje resultede las actividades iniciadas por el niño, dándolessuficiente oportunidad para explorar su ambien-te y para interactuar con otros niños y adultos.

El foco del currículo de High/Scope está másen entrenar a los responsables para que permitanque los niños participen en experiencias clavesde este tipo, que en cubrir contenido. Estasexperiencias claves incluyen aprendizaje acti-

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BOLETIN 28, agosto 1992 / Proyecto Principal de Educación

vo, utilización del lenguaje, representación, cla-sificación, conceptos numéricos, relacionestemporales y espaciales.

Un aspecto enfatizado por los estudiosos es lanecesidad de centrar tanto en el desarrollo socialcomo en el cognoscitivo de los niños, algo quelos maestros en las escuelas primarias regularesgeneralmente no hacen.

Por otra parte, quienes sostienen que las es-cuelas públicas en Estados Unidos son lugaresapropiados para tener programas de educacióninicial indican que ya existen maestros prepara-dos para trabajar bajo este tipo de principios enlas escuelas regulares y que las públicas tienen elbeneficio adicional de contar con experienciaadministrando programas que beneficien a todala población y no solo a grupos seleccionados ypequeños de niños (Shanker 1987).

Las lecciones que emanan de investigacionessobre el tipo de currículo preescolar más bene-ficioso para los niños sugieren que es necesariotener (Weikart 1989):– Un currículo claramente definido, con opor-tunidades para que los niños inicien actividadesque los lleven a explorar y a aprender. El juegoinfantil es esencial, no debe haber presión haciael logro académico.– Bajas tasas alumno/profesor (10:1).– Personal entrenado en principios de educa-

ción inicial y cuidado infantil.– Capacitación continua del personal y super-

visión en la ejecución de un currículo orienta-do a promover el desarrollo infantil.2

– Evaluación que no este basada en pruebas derendimiento sino que proporcione al personaloportunidades de ver como responden losniños a su ambiente.

– Participación activa de los padres en el pro-grama y educación de padres.

– Buen respaldo administrativo y acceso a ser-

vicios complementarios en salud y nutrición.En los Estados Unidos, la importancia de pro-veer servicios de educación inicial ha recibidoatención tanto del sector público como privado.El Comité para el Desarrollo Económico3 hadedicado varios documentos de política a lanecesidad de servicios de educación inicial, lla-mando a un mayor papel para el Estado y para losempresarios en satisfacer esta necesidad(Committee for Economic Development 1991).

Es apropiado concluir esta sección sobre laslecciones de la investigación llevada a cabo enEstados Unidos con un comentario de Halpern:

“Una variedad de factores limitan las posibi-lidades de generalizar la evidencia encontradaen los Estados Unidos a Latinoamérica. Losefectos debilitantes de la salud y las consecuen-cias en el desarrollo de la pobreza en niñospequeños en América Latina son más poderososy extendidos que los efectos de la pobreza enniños en los Estados Unidos... Los niños pobresy sus familias en América Latina no tienenacceso a la variedad de programas médicos,sociales y de asistencia financiera que alivian losefectos de la pobreza para las familias en losEstados Unidos. En otras palabras, el trabajocompensatorio y preventivo que un programa deintervención inicial tiene que lograr en la mayoríade los países Latinoamericanos es mucho mayorque el de programas similares en los EstadosUnidos” (Halpern 1986, 204).

Experiencias de educación inicial enAmérica Latina y el Caribe

La mayoría de los países de América Latina y elCaribe han tenido varias experiencias en el campode educación inicial. Este interés es relativamentereciente. La educación inicial fue raramente uncampo de acción del Estado antes de 1970 (Myers1983,127).

3 Este Comité es un “think tank” del sector privado, fi-nanciado por varias de las mayores corporaciones priva-das.

2 “Un currículo orientado a promover el desarrollo infan-til” es una traducción de “developmentally appropriatecurriculum”. Por este término se entiende un currículobasado en psicología del desarrollo de orientaciónPiagetiana.

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Necesidades de una política de educación inicial en América Latina y el Caribe / Fernando Reimers

Datos de la región apoyan la existencia de unarelación entre educación preescolar y tasas derepetición. De 71% de los 17 países para los queexisten datos de repitentes y de participación enpreescolar que tenían mas niños matriculados enpreescolar,4 para 1987 tenían menos del 10% delos niños repitiendo en primaria, mientras quesólo el 40% de los países con menos alumnos enpreescolar tenían menos de 10% repitiendo.

A la vez, 60% de los países con menos niñosen preescolar tenían mas de 10% de los niñosrepitiendo en primaria, mientras que 30% de lospaíses con mas niños en preescolar tenían másde 10% de los niños repitiendo en primaria (elcuadro 6 presenta indicadores de acceso al pre-escolar, repetición y capacidad y acceso a laescuela primaria para todos los países de Amé-rica Latina y el Caribe).

También existen varios estudios sobre losefectos de la educación inicial, aunque la mayoríade ellos se enfocan sólo en los efectoscognoscitivos de corto plazo y no incluyen in-formación sobre los costos de los programas.

En América Latina y el Caribe no existenestudios comparables a los análisis de costo-beneficio con efectos de largo plazo represen-tados por los estudios del High/Scope PerryPreschool.

Los estudios existentes, sin embargo,consistentemente sugieren que hay efectos po-sitivos del preescolar en promover el logroacadémico y en prevenir el fracaso escolar. Alexaminar esta evidencia el lector debe tener encuenta el posible sesgo que resulta de que estosprogramas sirven a personas que participan enellos voluntariamente, un punto destacado ante-

riormente en relación a la evidencia proporcio-nada por la investigación en Estados Unidos.

Efectos de programas con un componentenutricional

Varios excelentes estudios documentan las con-secuencias positivas de proporcionar suplemen-to nutricional, cuidado de salud y estimulacióntemprana en el desarrollo cognoscitivo.

Un estudio de Cali, Colombia, asignó 333niños a una de varias condiciones de tratamien-to, que consistían en participar entre 1 y 4 añosen un programa de preescolar basado en uncentro que proporcionaba suplementos nutri-cionales, cuidado de salud y educación. Todoslos grupos tratados mostraron ganancias en suCI. Los investigadores pudieron seguir a 274 delos niños hasta la edad de 10 años encontrándoseque aquellos que habían participado en el pro-grama tenían mayor probabilidad de ser promo-vidos al grado siguiente (McKay & McKay1983).

Un estudio de Bogotá, también Colombia,asignó a 443 familias del barrio de Santa Fe deBogotá a una de varias condiciones de suple-mentos nutricionales por períodos de distintaduración entre el momento de la concepción ylos 3 años, capacitando también a las madres enestimulación temprana por medio de visitas dehogar por parte de profesionales. Los suplemen-tos alimenticios e instrucción tuvieron efectossignificativos en las habilidades cognoscitivasde los niños; la capacitación de las madres tuvomayor efecto al ser acompañada por suplemen-tos alimenticios.

Los niños cuyas madres recibieron capacita-ción fueron matriculados antes en la escuelaprimaria y repitieron en menor proporción(Halpern 1986, 208).

Estudios sobre los efectos de la educaciónpreescolar

Un estudio en Chile examinó las diferencias endesempeño académico al inicio y fin de primergrado entre una muestra de 436 niños que habían

4 Para este análisis se calculó la media de acceso alpreescolar y de repitencia para la región, los paísesfueron categorizados en una tabla de 2x2, en un eje deacuerdo a si estaban por encima o por debajo del prome-dio de acceso al preescolar, en el otro eje de acuerdo a siestaban por encima o por debajo del promedio derepitencia. La media de acceso a preescolar para laregión fue de 17% y la de repitencia en primaria fue 10%.Estos cálculos se basan en los datos presentados en elcuadro 6 de este trabajo.

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BOLETIN 28, agosto 1992 / Proyecto Principal de Educación

asistido al preescolar y 126 que no lo habíanhecho. La investigación encontró que aun cuan-do la experiencia de preescolar no eliminaba lasdiferencias en desempeño existentes entre niñosde distinto origen social, los efectos del preesco-lar en la habilidad lectora eran mayores paraaquellos de hogares más pobres al comenzar elprimer grado.

Esta diferencia se mantiene, sólo para estu-diantes de niveles socioeconómicos medio-bajos.No se encontraron diferencias, sin embargo, enlas calificaciones otorgadas por los maestros aestudiantes que habían asistido al preescolar y aquienes no lo habían hecho (Filp et al. 1983).

Estudios en Argentina y Colombia mostraronresultados similares al comparar el rendimientoal final de primer grado de estudiantes quehabían asistido y otros que no lo habían hecho apreescolar (Pozner 1982, Rozo et al. 1981).

El estudio en Argentina comparó 104 niñosque habían asistido al preescolar con 48 que nolo hicieron. Los puntajes en una prueba de lec-tura y escritura fueron más altos para los primerosque para quienes no habían asistido. Por ejem-plo, entre los primeros un 67% obtuvieronpuntajes de ‘muy bien’ mientras que solo el 31%de quienes no habían asistido obtuvieron esenivel de puntajes (Pozner 1982,77).

Proporcionalmente más niños fueron promo-vidos al final de primer grado entre quienesasistieron al preescolar que entre quienes no lohicieron. En las zonas urbanas, 85% de quienesasistieron al preescolar fueron promovidos alfinal de primer grado mientras que sólo 63% delos que no asistieron fueron promovidos. Paralos mismos grupos las tasas de repetición fueron9% para quienes asistieron al preescolar y 26%para quienes no. Las tasas de deserción fueron4% y 10%, respectivamente. Las mismas ten-dencias se observan en zonas rurales: entrequienes asistieron al preescolar 70% aprobaronel primer grado, 25% repitieron y 5% desertaron,entre quienes no asistieron al preescolar 43%pasaron, 23% repitieron y 27% desertaron(Pozner 1982,78).

Un estudio similar en Bolivia, sin embargo, noencontró diferencias entre los estudiantes que

habían asistido y aquellos que no lo habíanhecho al preescolar en términos de su nivel derendimiento en habilidades básicas y matemáti-cas en primer grado (Subirats et al. 1981).

En Brasil, un trabajo examinó el impacto delpreescolar en la habilidad de lectura y matemáticacon seguimiento hasta el final de primer grado.Los resultados sugieren que el preescolar au-menta la habilidad de lectura y el aprestamientoescolar.

Se compararon 56 estudiantes que habíanasistido a preescolar con 53 que no lo habíanhecho y con 14 que recibieron un entrenamientobreve para prepararlos para la escuela. Mientrasque 64% de los estudiantes que asistieron apreescolar fueron promovidos al final del primergrado, sólo 34% de quienes no lo hicieron fueronpromovidos. 50% de los estudiantes que recibie-ron el entrenamiento breve fueron promovidos.El currículo de preescolar utilizado tenía obje-tivos amplios, enfocándose en el desarrollo de lapersonalidad mas que en destrezas académicas,con amplias oportunidades para juego libre(Capelo-Feijo 1983, 56).

Un estudio reciente que examina los efectosde la educación preescolar en una muestra de11.442 estudiantes en Tailandia,5 concluye queel acceso a la educación preescolar tiene unefecto significativo, aunque modesto, en elrendimiento en matemáticas y lenguaje tres añosmas tarde (en tercer grado). Los efectos de asistiral preescolar fueron mas altos en aéreas urbanasque en las rurales.No se encontraron diferentesefectos del preescolar en el rendimiento enmatemáticas para alumnos de distinto nivelsocioeconómico, pero en lenguaje los efectosdel preescolar fueron superiores para estudian-tes de mayor nivel socioeconómico.

Los autores de este estudio señalan que enTailandia los preescolares a los que asisten niños

5 Se incluye este estudio relativo a un país fuera de LAC

porque el análisis está basado en una técnica sofisticadade análisis de varianza en múltiples niveles, lo quepermite un control adecuado de los efectos del nivelsocioeconómico.

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Necesidades de una política de educación inicial en América Latina y el Caribe / Fernando Reimers

en zonas urbanas y de mayor nivel socioeconó-mico tienen mayor calidad (Raudenbush et al.1991, 265).

Un trabajo que examina los factores que con-tribuyen a la repitencia en la escuela primaria enlas zonas rurales de Honduras encontró que losrepitentes tienen menor probabilidad de haberparticipado en alguna forma de experiencia pre-escolar que los alumnos que fueron promovidosal grado siguiente. Mientras que en primer gradoel 50% de quienes fueron promovidos habíantenido experiencia preescolar,6 sólo 40% de losniños que repitieron la habían tenido.

Esta brecha aumenta en los grados superiores;en tercer grado mientras que sólo 48% de losalumnos promovidos habían tenido alguna ex-periencia preescolar, 30% de los repitentes ha-bían tenido dicha experiencia (McGinn et al.1991,8).

Varios de los estudios discutidos en este tra-bajo fueron presentados en un seminario auspi-ciado por el IDRC de Canadá en Santa Fe deBogotá, en mayo de 1981. El siguiente comen-tario, de Robert Myers coordinador de la reunión,tiene especial relevancia:

“Durante este seminario debemos estar alertasal sesgo implícito en ver las intervenciones depreescolar como inversión y a enfatizar el desa-rrollo infantil individual con relativamente pocaatención a los efectos en la familia o en lacomunidad.

Este sesgo nos lleva naturalmente a centrarnosen reducir la ineficiencia (repitencia) en lasescuelas primarias, asociado con la extensión dela educación preescolar.

Pero ¿nos llevará este énfasis a ignorar otrosefectos más importantes? Es posible que el tipode programa preescolar más eficiente para reducirla repetición y deserción es uno en el que losniños aprenden a ser mas dóciles, a ajustarsemejor a maestros autoritarios, a aceptar uncurrículo irrelevante presentado en formas pocoimaginativas.

¿Nos llevará esta tendencia de inversión abuscar formas en que la educación inicial ayudea los niños a ajustarse mejor a la escuela primariacuando deberíamos hacer lo opuesto? ¿Nos lle-vará el énfasis en desarrollo individual y en eldesempeño de los niños en la escuela a ignorarefectos importantes de los programas en la fami-lia y en la comunidad que, en el largo plazo,pueden ser más importantes para producircambios en la escuela primaria y en otras aéreasde la vida?” (Myers 1983, 130).

Educación inicial en América Latinay El Caribe

Desde los años 1970 se han desarrollado distin-tos programas de educación inicial en Américalatina y el Caribe, aun cuando la escala es rela-tivamente pequeña en relación al número deniños que podrían ser atendidos.

Estos programas han tenido una gama másamplia de objetivos y estrategias que los consi-derados en los estudios y evaluaciones masrigurosos. Por ejemplo, varios de estos progra-mas han envuelto amplia participación de lacomunidad y han intentado dirigirse a necesi-dades mas amplias que los requerimientos dedesarrollo cognitivo de los niños.

En general la evaluación de estos programases escasa:

“Aunque ha crecido el interés y han proliferadolos experimentos, hay pocas evaluaciones sis-temáticas de ellos y no tenemos aún una buenaidea de cuales estrategias de intervención fun-cionan bien, bajo que condiciones y para quien.Sabemos menos aún sobre impactos de largoplazo. Aun sin disponer de evaluaciones es claroque no hay formulas mágicas. Es claro que losprogramas, aparte de que cubren solo a una pe-queña porción de la población en edad preescolar,tienen en general baja calidad y usualmentecuestan mucho mas que lo que el gobierno puedepagar” (Myers 1983,128).

Aun cuando en la mayoría de los países hayuna variedad de esfuerzos de intervención ini-cial, raramente tienen los Ministerios de Educa-ción una política nacional o un currículo para

6 Incluyendo como experiencia pre-escolar asistir “deoyente” a primer grado el año anterior a ser matriculado.

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BOLETIN 28, agosto 1992 / Proyecto Principal de Educación

Cuadro 5

NUMERO TOTAL Y PORCENTAJE DE NIÑOS CON EDADES ENTRE 0 Y 5 AÑOSQUE RECIBEN EDUCACION PREESCOLAR FORMAL Y PORCENTAJE INSCRITOS

EN INSTITUCIONES PRIVADAS EN 1987

Total % 0-5 % Privadas

América del SurArgentina 766 138 19.7 31Bolivia 144 574 10.7 7Brasil 2 907 290 13.4 37Colombia 296 190 7.2 55Chile 286 491 17.1 36Ecuador 96 128 5.2 38Paraguay 21 942 3.1Perú 707 334 19.2 14Uruguay 55 524 16.8 26Venezuela 549 376 17.8 16

América CentralCosta Rica 66 365 14.7 18El Salvador 68 516 7.2 38Guatemala 80 785 4.6 44Honduras 51 740 5.3 17Nicaragua 76 635 10.2 26Panamá 26 553 7.7 28Cuba 230 848 23.2 0Haití 33 500 3.5 72México 2 625 678 21.3 7República Dominicana 101 257 9.0 78

Caribe de habla inglesaAntigua 1 543Antillas NeerlandesasAruba 1 888 29.9 92BahamasBarbadosBeliceDominica 2 627 32.4 100Grenada 3 498 28.1 0Guyana 25 316 20.6Islas Virgenes 226Jamaica 131 751 40.3 84Montserrat 512 50.1San Cristóbal 1 635 30.3 72San VicenteSanta Lucía 4 175 15.0Suriname 17 140 35.0 45Trinidad 2 015

Total 9 399 621 14.7 25

Fuente: UNESCO-OREALC Situación educativa de América Latina y El Caribe 1980-1987 Santiago Cuadro 7

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Necesidades de una política de educación inicial en América Latina y el Caribe / Fernando Reimers

guiar o integrar estos esfuerzos; en la mayoría delos casos la educación preescolar no es obligato-ria.

No obstante el número de niños que participanen esos programas ha aumentado sustancialmenteen la última década, la mayoría de ellos aun noparticipan. Solo 15% de los 63.812.434 niñoscon edades entre 0 y 5 años en 1987 participabanen esos programas. Esto era un aumento signifi-cativo sobre el 8.3% en 1980. Hay una granvariación entre países del porcentaje de niños eneste grupo de edad que se benefician de algúnprograma preescolar, como puede verse en elcuadro 5. Una cuarta parte de la matrícula es eninstituciones privadas. Se ha registrado un au-mento en la matrícula publica en la última déca-da pues en 1980 la matrícula privada era 30% deltotal.

El currículo High/Scopre se utiliza en variospaíses de la región, incluyendo Chile, Perú, Bo-livia, Ecuador, Colombia y México (Weikart1989).

Brasil ha experimentado con varias formas deeducación no-formal para educar a padres ymaestros, incluyendo programas de televisión yuna revista ‘Crianza’ dirigida a poblacionesurbano marginales.

Un seminario organizado por la FundaciónVan Leer en 1979 para examinar las experien-cias con educación preescolar en latinoaméricaconcluyó que la participación de la comunidad yla familia eran factores cruciales para lograrresultados duraderos (Latorre 1983,154).

Correa (1988) resume los resultados positivosencontrados en varios programas de investiga-ción-acción basados en educación a padres enChile, Colombia, México, Panamá, Perú y Ve-nezuela.

En México, el Centro de Estudios Educativos–con apoyo de la Fundación Ford– desarrolló elproyecto Nezahualpilli, un modelo de preesco-lar basado en la comunidad de investigación-acción en zonas urbano marginales. El currículoestá basado en teoría piagetiana del desarrolloinfantil, el cual proporciona muchas oportunida-des para que los niños inicien actividades einfluyan en los contenidos del mismo. Las metas

principales son promover la autonomía, solu-ción de problemas, creatividad, independencia,responsabilidad, auto estima, destrezas de pen-samiento crítico y solidaridad entre los niñosque participan en el programa.

Los padres también colaboran en las activida-des cotidianas del programa y en el desarrollo yevaluación del mismo (Pérez-Alarcón et al.1986).

Perú ha experimentado con varios programasde educación no-formal para niños y padres(Ibañez-Salazar 1977) en tanto Chile ha desa-rrollado un programa que educa a madres ypadres (Balmaceda et al. 1977).

En Perú existe legislación que regula la edu-cación inicial. Hay tres grandes programas di-rigidos a la población de 0 a 5 años: el no esco-larizado de educación inicial (PRONOEI), elintegral de estimulación temprana con base en lafamilia y el de asistencia integral para el grupourbano marginal. Hay 10.828 PRONOEIs en elpaís, centrados en los niños con edades de 3 a 5años en zonas rurales y urbano-marginales; es-tán administrados por animadores de la comuni-dad y supervisados por un maestro-coordinador.Se basan, también, en la educación a los padres.

Venezuela ha desarrollado los ‘Hogares deCuidado Diario’, un programa que proporcionaatención a niños seleccionando como cuidadoraa una de las madres de la comunidad, quienrecibe un estipendio, suplementos alimenticiosy algunos materiales didácticos y juguetes. El haresuelto satisfactoriamente las necesidades decustodia de muchos niños, pero no ha promovidodesarrollo cognoscitivo o de destrezas sociales(Correa 1988,111).

Opciones para el desarrollode la educación inicial

A medida que los países comiencen a diseñarpolíticas nacionales de educación inicial, lasrestricciones financieras jugarán un papel cen-tral en determinar la viabilidad de las mismas.Claramente la expansión de la educación pre-escolar no debe hacerse a expensas de la educa-ción primaria. Por el contrario, la expansión de

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BOLETIN 28, agosto 1992 / Proyecto Principal de Educación

la educación preescolar debe ir de la mano conreformas en los currículos tradicionales de laescuela primaria para hacerlos mas orientados aldesarrollo psicológico del niño e incorporar elfomento de destrezas sociales junto con losobjetivos cognitivos.

Igualmente, el nuevo énfasis en educaciónpreescolar no debe distraer de las mejoras nece-sarias en educación primaria para aumentar laeficiencia interna.

Más allá de la importancia de las experienciaspreescolares para explicar el aprovechamientoescolar, la calidad misma de la escuela y maestrosde primaria juega un papel central en promoverdicho aprovechamiento.

Dadas las limitaciones financieras que impe-dirán financiamiento total de programas paraproveer acceso universal a la educación inicial,un papel apropiado para el Estado puede ser eldiseño y diseminación de modelos solidos que elsector privado (incluyendo las comunidades,empleadores o sindicatos) puedan ejecutar yestimular cambios en la demanda de servicios dealta calidad (por ejemplo, a través de programasde educación de la comunidad que constituyanun currículo orientado al desarrollo).

A medida que los países vayan logrando ma-trícula universal en educación primaria seráposible ir desarrollando preescolares incorpo-rados a las escuelas primarias, reasignandomaestros de ese nivel. Esto es lo que Tailandia hahecho como una forma efectiva de resolver dosproblemas: la necesidad de atención preescolary un exceso de posiciones docentes a medidaque las tasas de natalidad han disminuido.

Igualmente, Costa Rica, otra nación con altastasas de matrícula neta, ha expandido espaciosde preescolar utilizando recargo de funciones alos maestros de primaria.

La mayoría de los países de América Latina yel Caribe tienen la capacidad de matricular a to-dos los niños en la escuela primaria, según su-gieren las tasas brutas de matrícula que excedenel 100% en 80 por ciento de los países de laregión.

Sólo 6 países tienen tasas brutas de matrículainferiores al 100% (pero superiores a 79%).

Para analizar la factibilidad de desarrollarcapacidad preescolar utilizando los recursos deprimaria, el cuadro 6 examina la relación entrelas tasas de matricula bruta (un indicador decapacidad) y las tasas netas de matrícula (unindicador de acceso). Los seis países que notienen la capacidad de matricular a todos losniños en el grupo de edad de educación primaria(los que tienen tasas brutas de matrícula inferio-res a 100%) también tienen bajas tasas netas dematrícula (90%).

Esto sugiere que esos países deberían primeropreocuparse en resolver problemas de acceso ala primaria, asegurándose que haya espacio paracada niño en edad escolar, antes de incorporar laeducación preescolar como prioridad.

En el otro extremo hay siete naciones consuficiente capacidad para matricular a todos losniños en edad de educación primaria y con másde 97% de los niños de ese grupo matriculadosen las escuelas. Estos son los países que puedenexpandir la educación preescolar mas fácilmenteutilizando los recursos existentes, especialmentea medida que el crecimiento de la poblacióndisminuye, lo que liberará espacio y maestrosactualmente desempeñándose en los grados in-feriores.

Los 8 países con más de 100% en las tasasbrutas de matrícula y entre 90 y 97 por ciento detasas netas de matrícula podrían probablementeexpandir los servicios de preescolar utilizandolos servicios existentes sin perdidas significati-vas en acceso a la educación primaria.

La situación para los 7 países con más de100% de tasas brutas pero menos que 90% detasas netas de matrícula, es la de mayor comple-jidad. Poder estimar si expandir la educaciónpreescolar tendrá consecuencias negativas en elacceso o calidad de la educación primaria requiereestudiar las razones del bajo acceso. Si el 10% delos niños en edad escolar no están en la escuelaporque no hay una cerca de sus hogares, laprovisión de dichos establecimientos deberíatener prioridad sobre expandir el preescolar elque, en los estadios iniciales, probablementebeneficie más a los niños de condiciones socio-económicas mas privilegiadas.

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Necesidades de una política de educación inicial en América Latina y el Caribe / Fernando Reimers

La expansión de la educación preescolar en laregión parece haber seguido una lógica similar ala anteriormente descrita.

En promedio, los países que tienen capacidadde sobra en educación primaria (más del 100%en tasas brutas de matrícula) tienen 18% de losniños en edad preescolar incorporados enprogramas, mientras que los países con menosdel 100% de tasas brutas de matrícula tienensólo 8% de los niños en edad preescolar matricu-lados.

Entre los países del primer grupo, la matrículapreescolar es mayor entre quienes tienen mayorestasas neta de matrícula. Los seis países conmenos de 90% de niños en edad escolar matri-culados en primaria tienen en promedio sólo 9%de los niños en edad preescolar participando enese nivel, mientras que las naciones con tasasnetas de matrícula entre 90-97% tienen 20% deingresados en preescolar y aquellos con más de97% de matrícula neta alcanzan el 24% de lapoblación en edad preescolar matriculada.

Conclusión

El número creciente de mujeres en la fuerza detrabajo en los países de América Latina y elCaribe sugiere que otros agentes de socializaciónestán asistiendo a las madres en el papel decuidadores principales.

Para la mayoría de los niños en la región laeducación inicial no ocurre en institucionesformales. No hay información sobre la calidadde los servicios que provee el sistema informalo aun sobre que constituye el sistema informal.

Los altos niveles de repetición en los primerosgrados de la escuela primaria y los bajos nivelesde aprendizaje (Reimers 1992) sugieren quemuchos niños empiezan la escuela primaria encondiciones de alto riesgo de fracaso.

Aun cuando las escuelas primarias mismaspueden hacer mucho aumentando su eficienciatécnica para incrementar los niveles de apren-dizaje y reducir las tasas de repitentes (McGinnet al.), el aprendizaje en la escuela se basa enexperiencias previas de aprendizaje de los ni-ños. El aprendizaje no comienza cuando los

niños se inscriben en la escuela primaria alrede-dor de los 7 años.

Es necesario dar atención nacional al tipo deoportunidades que tienen los niños para desarro-llarse antes de entrar a la escuela.

Este trabajo ha sugerido que los países deAmérica Latina y el Caribe deben desarrollarpolíticas nacionales de educación inicial parapromover programas de alta calidad en estenivel. Las características específicas de esa po-lítica y de los programas dependerán de lascondiciones particulares de cada país, de lasrestricciones fiscales y de lo que ya exista encada caso.

El desarrollo de la educación preescolar nodebería hacerse a expensas de la educaciónprimaria. Los limites en los recursos públicossugieren que es necesario buscar fuentes definanciamiento y de provisión alternativas.

Un papel apropiado para el Estado puede serel de desarrollar y diseminar modelos sólidosque el sector privado (incluyendo comunidades,empleadores o sindicatos) puedan llevar a caboy estimular cambios en la demanda de serviciosde alta calidad (por ejemplo, a través de progra-mas de educación de la comunidad sobre queconstituye un programa apropiado para estimularel desarrollo psicológico del niño).

La gran diversidad en los modelos de educa-ción preescolar y de cuidado infantil que existeny de mecanismos de administración y financia-miento, sugiere que hay abundante material parahacer evaluaciones rigurosas destinadas a iden-tificar las opciones más costo-efectivas. Unaacción apropiada para el Estado sería monitorearla calidad de los servicios que se proveen y llevara cabo evaluaciones y estudios para mejorar laprovisión de estos servicios.

De especial importancia en estas evaluacioneses determinar hasta que punto los beneficios dela educación inicial interactuan con varias ca-racterísticas de las familias (motivación, niveleducativo) y especificar de que manera las fa-milias que participan en esos programas difierende las que no.

La necesidad de una política nacional de edu-cación inicial se deriva del reconocimiento de

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BOLETIN 28, agosto 1992 / Proyecto Principal de Educación

Cuadro 6

NUMERO TOTAL Y PORCENTAJE DE NIÑOS CON EDADES COMPRENDIDASENTRE 0 Y 5 AÑOS QUE RECIBEN EDUCACION PREESCOLAR FORMAL,

TASAS BRUTAS Y NETAS DE MATRICULA EN PRIMARIA Y TASAS DECLARADASDE REPETICION EN PRIMARIA EN LAC

País pre87 Bruta87 Neta87 Rep87

América del SurArgentina 19.7 115 100 …Bolivia 10.7 97 84 …Brasil 13.4 95 77 18Chile 17.1 102 89 …Colombia 7.2 122 81 12Ecuador 5.2 114 94 7Paraguay 3.1 101 85 …Perú 19.2 117 95 12Uruguay 16.8 109 90 8Venezuela 17.8 110 92 …

América CentralCosta Rica 14.7 103 86 10Cuba 23.2 106 99 7El Salvador 7.2 79 71 7Guatemala 4.6 80 65 …Haití 3.5 93 61 …Honduras 5.3 103 89 14México 21.3 119 98 8Nicaragua 10.2 99 77 15Panamá 7.7 107 90 12República Dominicana 9.0 131 71 16

Caribe de habla inglesaAntigua y Barbuda … … … …Aruba 29.9 104 91 9Bahamas … … … …Barbados … 103 87 …Belize … … … …Islas Vírgenes … … … …Dominica 32.4 111 100 5Grenada 28.1 … … …Guyana 20.6 103 100 …Jamaica 40.3 104 95 3Montserrat 50.1 … … …Antillas Neerlandesas … … … …Santa Lucía 15.0 125 100 …San Cristóbal yNieves 30.3 … … …San Vicente y lasGranadinas … … … …Suriname 35.0 130 99 23Trinidad y Tabago … 101 95 …

Fuente: UNESCO-OREALC 1991. Situación educativa de América Latina y El Caribe 1980-1987. Santiago. Apéndice Estadístico.

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Necesidades de una política de educación inicial en América Latina y el Caribe / Fernando Reimers

necesidades nuevas y crecientes de los niños ysus familias.

Esta política puede estar informada por laexperiencia que ya existe en la región y en otrospaíses. La alternativa es una política por omi-

sión: el sistema informal que hoy en día brindaeducación inicial a los niños y que está en la basede la perpetuación del fracaso escolar y la pobrezapara muchos.

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Televisión y educación ante el desarrollo / Valerio Fuenzalida

TELEVISION Y EDUCACION ANTE EL DESARROLLO

Valerio Fuenzalida*

El siglo XX se ha caracterizado en América Latina por una importantepreocupación por expandir el sistema educativo formal. Los políticas públicas y losagentes privados que estimulaban la educación formal se basaban en el supuestoque la escuela era una eficiente agencia favorecedora de la democracia política ydel desarrollo socio-económico. La filosofía del Estado Docente cristaliza estasideas y da un importante fundamento al impulso político que intentara llevarlas a lavida social.Sin embargo, algunas evaluaciones estiman que la educación formal en AméricaLatina no ha logrado contribuir de modo sustantivo a resolver el subdesarrollo y lapobreza. Organizaciones como FAO y UNESCO/OREALC estiman que la expansióndel sistema educativo formal ha sido desequilibrada, privilegiando la educaciónurbana secundaria y universitaria pero descuidando la calidad de la educaciónbásica, su adaptación a las necesidades de las poblaciones carenciadas y losrequerimientos del desarrollo.1

Ante las deficiencias de la educación formal,América Latina efectuó desde los años 50 unenorme esfuerzo teórico y práctico para demos-trar que la Educación Popular sería la respuestaadecuada para estimular el desarrollo y la cali-dad de vida en los sectores pobres de la región.

La educación popular ha realizado, en efecto,valiosos diagnósticos de las carencias educati-vas y ha desarrollado útiles experiencias conmetodologías innovadoras y atractivas. Ha tenidoéxito a nivel de grupos, pero ha sido incapaz demasificar de modo significativo sus logros; al-gunas estimaciones consideran que sus esfuer-zos alcanzan a un 5-10% de la poblacióncarenciada.2

Expansión de la televisión

Durante los últimos 30 años, el medio televisivoha tenido una enorme y constante expansión enAmérica Latina.

El número de estaciones emisoras de TV se hamultiplicado, pasando de 250 en el año 1965 a1540 en 1985 (UNESCO. Statistical Yearbook1987); es decir, su número ha crecido seis veces.Además, el parque de aparatos receptores de TVha pasado de 32 por cada mil habitantes en 1965a 138 televisores por cada mil personas en 1985(UNESCO. Ibidem); esta cifra significa que enel presente existe como promedio 1 televisor porcada 7 latinoamericanos.

La amplia expansión de la televisión ha sidoobjeto de severas críticas en América Latinapues se considera que sólo cumple funciones dedistracción, que no se hace cargo de contribuir aresolver los graves problemas socio-económi-

* Valerio Fuenzalida. CENECA. Santiago Chile.1

UNESCO/OREALC. Proyecto Principal de Educación enAmérica Latina y el Caribe. 1981. FAO-UNESCO. Educa-ción Básica y Desarrollo Rural. Santiago, 1988.

2 Gajardo Marcela (comp.). Teoría y práctica de la educa-ción popular. CREFAL-IDRC. Patzcuaro. Michoacan. 1985.Martinic Sergio y Walker Horacio. Profesionales en la

Acción. Una mirada crítica a la Educación Popular. CIDE.Santiago. 1988.

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BOLETIN 28, agosto 1992 / Proyecto Principal de Educación

cos y de desarrollo en la región, e incluso quecompetiría con la escuela deshaciendo la forma-ción que ella trabajosamente intenta impartir.

Sin embargo, la televisión fue un medio en elcual inicialmente se depositaron grandes expec-tativas educativas.

La televisión educativa fue entendida comoexpansión del sistema escolar formal. Así, algu-nos canales estatales y universitarios ensayaronalgunas teleclases en un esfuerzo que se corres-pondía con los intentos de agencias para eldesarrollo –entre 1960-1975– para introducir endiversos países la Telescuela como soluciónante la deficiente escolaridad formal.

Actualmente se puede concluir que esos es-fuerzos no han fructificado en América Latinacomo se esperaba; los aportes televisivos a laeducación formal en general son esporádicos ypoco masivos.

Hay, al menos dos razones sustantivas queexplican este relativo fracaso.

Se ha constatado que el alto costo económicode la telescuela es un poderoso disuasivo paraque un Estado destine enormes recursos a esainnovación.3

Desde el punto de vista semiótico, el lenguajeicónico de la televisión se ha demostrado másapto para la ficción narrativa y la identificaciónemocional que para la abstracción escolar; la TVes un medio con un lenguaje de asociación,polisémico y glamoroso, que afecta más a lafantasía y al deseo que a la razón analítica.4

Dificultades para la empresa televisiva

Las estaciones gubernamentales de TV enAmérica Latina no han adoptado el modelo deServicio Público europeo, ni tampoco se haintentado constituir un modelo semejante alPublic Broadcasting System de USA.

Algunos escasos programas educativos y decontribución al desarrollo son discontinuadossegún los vaivenes políticos. Pero como esasestaciones cumplen más a menudo una funciónde propaganda política, sus emisiones tienenbaja credibilidad.

Las estaciones universitarias de TV tampocohan logrado experimentar emisiones educativasmasivas y exitosas. Por lo general, fluctúan entremodelos extremos: las que emiten alta culturapara una pequeña minoría o emisoras quecompiten con las comerciales con ingredientesprogramáticos relativamente similares.

La gran mayoría de las estaciones de TV enAmérica Latina son canales comerciales priva-dos. Algunas son operadas por propietarios yejecutivos que manifiestan cierta sensibilidad aprogramas que cumplan fines sociales y educa-tivos; pero esta buena voluntad inicial es difí-cilmente puesta en práctica por la carencia demateriales educativos de costo razonable y queatraigan una audiencia masiva, condiciones sinlas cuales se torna imposible la operación eco-nómicamente sana de una estación.

Para una estación competitiva tampoco esatractiva la inserción de programas subsidiadospero de baja sintonía, pues si bien ellos no dejanperdidas económicas, la pérdida de audienciagenera huecos y tendencias a la disminución deaudiencia en la franja programática y esto implicaun enorme esfuerzo por remontar la caída.

Nuevas perspectivas

Los resultados de la investigación de la recep-ción

Una promisoria perspectiva está proporcio-nando la reciente investigación de la recepcióntelevisiva.

Los estudios de recepción muestran que exis-ten algunos programas habituales en la TVBroadcasting que gozan de prestigio y altasintonía y son espontáneamente calificados como“educativos” y “culturales” por los propios tele-videntes.

Se ha constatado que los televidentes, en espe-cial en sectores medios y populares –urbanos y

3UNESCO. The economics of new educational media. Paris.Vol. I: 1977; Vol. II: 1980. Wagner Leslie. The economicsof educational media. MacMillan. London. 1982. p. 137-139.

4 Fuenzalida Valerio. ¿Cuál educación por televisión?Mensaje Nº 374. Vol. XXXVII. nov. 1988. Santiago. p.483-488.

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Televisión y educación ante el desarrollo / Valerio Fuenzalida

rurales– a partir de su propia interpretación,otorgan un significado educativo a emisioneshabituales de la TV.5

Esta valoración y aprecio no coincide con ladefinición que el programador de TV tiene acercade los programas educativos y culturales. Tam-poco coincide con la opinión del planificadoreducativo ni con lo que se estima como progra-ma “cultural” en los sectores académicos y enlos estratos sociales altos.

La expectativa de cultura y educación por TVvaría, entonces, según la condición de los tele-videntes. La condición de pobreza rural y urbanapermite comprender los procesos de resemen-tización, a través de los cuales se otorga altaaudiencia y significado educativo a programas ygéneros que son definidos de otro modo por losemisores y productores de TV.

La significación educativa percibida por elreceptor en el programa chileno “Informe Espe-cial” y en otros similares, en la serie norteame-ricana “Fama”, en telenovelas y otros materialesde ficción y en muchas secciones de programasmagazinescos, puede ser comprendida (no comouna aberración, sino) a partir de las necesidadesy carencias sentidas por el televidente.

Los estratos pobre y medio-bajo perciben queese tipo de programas televisivos satisface ne-cesidades de información y conocimiento ne-cesarios para vivir y conducirse en la vida diaria,colectiva y personal.6

De allí mismo se originan grandes expectati-vas y demandas educativas hacia la TV, pues esemedio tan fascinante y valorado podría satisfa-cer mucho mejor las necesidades y las desven-tajas del mundo pobre rural y urbano.

El modo televisivo de afectar

La investigación de la recepción permite preci-

sar la forma peculiar como la TV contribuye aesta educación informal.

El modo televisivo de involucrar y afectar altelevidente aparece complejo y sutil. No corres-ponde a los modelos de influencia causal, linealy determinista del conductismo. Tampoco co-rresponde al modo verbal de expresión, en unlenguaje analítico y lógicamente ordenador de larealidad, tal como se expresa en los artículosinterpretativos de diarios y revistas.

El modo televisivo es más asociador queanalítico; y multifacético, pues corresponde alos diversos géneros exhibidos por el medio quesiguen reglas propias. La información televisivaactúa por inclusión valoradora o exclusióndesvalorizadora y esto es percibido como tal.Los comerciales y la ficción exhiben (y exclu-yen) modelos de reconocimiento, modelosanticipatorios, signos que son reelaborados comoeducativos. La entretención magazinesca relevaproblemas, valora conductas personales y socia-les, o ridiculiza a algunos sectores de la socie-dad.

La ficción atrae en tanto es un juego entre loconocido, que se reconoce y lo desconocido queaporta una nueva dimensión.

Ante conflictos o sentimientos reconocidoscomo propios, se quiere saber nuevas o diferentesformas de actuación y conducta. La emoción delinterés y la curiosidad emergen ante diferentessoluciones por problemas habituales, como losconflictos familiares, el amor, los celos, laatracción extramatrimonial, las traiciones a laamistad, los desafíos laborales, nuevas situacio-nes de vida, etc.

Esto lleva a concluir que los personajes inte-resan más por lo que pueden hacer, más por susconductas y acciones que por una descripciónestática acerca de “como son”. Interesan más loscursos de acción y las transformaciones posiblesque las descripciones naturales.

La verdad del género telenovela está en sucapacidad de hablar de la vida (reconocimiento)al interior de la ficción. El género tiene, enton-ces, una verdad interna, una verosimilitud segúnlas reglas de la analogía que no son las reglas deldocumental, del reportaje o del informativo no-

5 Fuenzalida Valerio y Hermosilla María Elena. La televi-sión del mundo rural. CPU. Santiago, 1989.

6 Igual constatación de uso educativo en sectores popula-res en Lima. Cfr. Alfaro Rosa María. Los usos socialespopulares de la Telenovela en el mundo urbano. Estudiosobre las culturas contemporáneas. Vol. II. febrero 1988.Nº 4-5. Pgs. 223-259. Universidad de Colima. México.

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BOLETIN 28, agosto 1992 / Proyecto Principal de Educación

ticioso. La analogía y la metáfora remiten a lodistinto, en cuyo interior se descubre una simetría.

Discrepancia entre dirigentes y gente de base

Los estudios de recepción constatan una fuertediscrepancia en la actitud hacia el mediotelevisivo entre los animadores sociales y lagente de base.

Los animadores y dirigentes sociales tienenuna percepción negativa acerca del valor de latelevisión. Ellos no le otorgan el valor positivoencontrado, por ejemplo, entre jóvenes y adultoscampesinos; según los animadores, la TV afec-taría muy negativamente al campesino al sus-traerle un tiempo importante para otras tareas dedesarrollo y organización.

La investigación de la recepción ofrece, encambio, valiosas percepciones las cuales puedenser muy útiles a los dirigentes de organizacionespara experimentar una TV que contribuya a laidentidad y autoconfianza en el campesino.

Esta percepción negativa por parte de losdirigentes es un obstáculo para imaginar, desdelas organizaciones, una entretención televisivacreativa, innovadora y aportadora a las carenciasy necesidades de la gente.

Emoción y aprendizaje en la narrativa de TV

Los datos de recepción permiten una interesantecomparación con resultados de aprendizajeeducativo a través del género de teleserie.

El proyecto “Sentencia” fue realizado en Chileen los años 1975-1977 y pretendía, que sectorespopulares aprendiesen contenidos legales a travésde la radio y tele dramatización de casos deorigen real; para este efecto se produjo unatransmisión y evaluó una serie de 60 programasradiales y una serie con 12 episodios para TV.7

La serie “Sentencia” se basó en varios supues-tos, como la necesidad de difundir el conoci-miento de las normas legales para contribuir a

resolver algunos problemas sociales en los sec-tores pobres. Tal supuesto apareció problemáti-co en la evaluación, pues estaba desconectadoconceptualmente con la necesidad del acceso alabogado, quien en la serie y en la realidad actúacomo el mediador indispensable para alcanzarefectivamente la justicia.

Aquí, sin embargo, no se revisará “in exten-so” cada supuesto de esa serie, sino aquellosmás relacionados con el tema del aprendizaje yla emoción.

Otro supuesto era que el dramatismo de losconflictos legales en la vida real de la gente eraconsonante con el conflicto dramático, clavepara el desarrollo narrativo y la entretención enla serie.

A partir de ellos, cada episodio debía difundirel conocimiento de varios objetivos específicosde enseñanza. Un equipo especializado de pro-fesionales determinó los casos legales –basadosen un archivo de situaciones reales– y precisócuatro o cinco objetivos de enseñanza necesariosde ser aprendidos por la audiencia.

Estas metas debían integrarse en la tramanarrativa y ser evaluadas para medir el aprendi-zaje y, finalmente, el éxito de la experiencia.

La insistencia en objetivos especificados ymensurables era consistente con el desarrollo dela tecnología educativa, fuertemente impulsadaen esa época por diversos organismos educati-vos internacionales.

Para operacionalizar narrativa y evaluativa-mente la relación enseñanza-entretención seexplicitaron algunos supuestos de trabajo:– a mayor cercanía del mensaje al modelo de

acción dramática, mayor entretención en laaudiencia;

– a mayor integración de los objetivos específi-cos de enseñanza en la estructura dramática ymás variedad de la presentación de la informa-ción legal pertinente (acción, imagen, palabra),mayor aprendizaje en la audiencia.

7 Cfr. “Efectividad de la Radio para difundir conceptoslegales”. E. González, C. Morel, M. L. Hurtado y V.Fuenzalida. Revista del Centro de Estudios Educativos.

México. Vol. VIII (1978), Nº 2, pgs. 148-159. De losmismos autores: “La televisión como medio de educa-ción legal: evaluación de la teleserie Sentencia”. RevistaLatinoamericana de Estudios educativos. México. Vol.XI (1981), Nº 3, pgs. 111-124.

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Televisión y educación ante el desarrollo / Valerio Fuenzalida

Los supuestos postulaban que si los libretistasy los realizadores de la serie integraban coheren-temente los objetivos de enseñanza con la cons-trucción dramática, mayor entretención y másaprendizaje en la audiencia.

Y aquí está el punto que nos interesa discutir:los resultados de la evaluación no confirmaronestos supuestos. El programa que mejor cumplíaestos supuestos produjo el peor aprendizaje. Enotros programas los supuestos funcionaron muyimperfectamente.

Los evaluadores de la serie “Sentencia” expli-caron este desajuste a través de la hipótesis queel fuerte impacto emocional de la narracióndramática bloquea o disminuye la atención a losaspectos racionales de aprendizaje.

Como solución alternativa a esos supuestosinoperantes, se proponía la teoría de B. Brechtacerca del necesario “distanciamiento” para in-tentar un efecto de enseñanza a través de unaobra de entretención.

Bajo esta nueva hipótesis se trataba de buscarmecanismos narrativos y estéticos útiles para “en-friar” la relación emocional de la audiencia con lanarración y que permitieran tomar distancia paraconceptualizar racionalmente el mensaje didácti-co.8

En 1984, en una de las llamadas “telenovelaspro-desarrollo” de la India, se ha introducido unmecanismo conceptualizador como los sugeri-dos en base a la concepción brechtiana.9

Tanto en el caso de la serie “Sentencia” comoen las telenovelas pro-desarrollo aparece la emo-ción dramática como un recurso para entreteneral televidente, pero finalmente, distractor obloqueador del aprendizaje; emoción, entonces,que es preciso neutralizar o contrarrestar connociones conceptualizadoras.

Sin embargo, la investigación de la recepciónpermite enfrentar la relación aprendizaje-emo-ción de una manera diferente, haciendo innece-sario “racionalizar” la emoción y el género na-rrativo.– Es preciso distinguir la eficiencia diferencial

entre escuela y televisión. Si a la TV se leasignan objetivos operacionales de la tecno-logía educativa, se concibe erróneamente almedio televisivo como un instrumentoextensionista del aula escolar; se cae en elerror de concebir la TV sin una fisonomía y unlenguaje semiótico específico.Pero el lenguaje icónico concreto de la TV es

más apto para la identificación emocional quepara la abstracción escolar; el mundo de laimagen audiovisual es más bien sugerente,evocador, polisémico, glamoroso. Es un lenguajemás de asociación que analítico-articulado y queafecta a la fantasía, a la emoción y al deseo quea la razón crítica y analítica. El divorcio intro-ducido por Platón entre Razón y Fantasíaficcional-placentera fue brutalmente acentuadoen Occidente desde el siglo XVII en adelante porel iluminismo racionalista, lo cual dificultaenormemente la comprensión y el manejo de unmedio como la televisión.– La narrativa televisiva, entonces, no comuni-

ca eficientemente los objetivos específicos ysegmentados de la educación escolar; los ob-jetivos adecuados y posibles para el mediotelevisivo son más bien: difundir masivamente- emocionar - legitimar - valorar - prestigiar -sensibilizar - motivar - aprestar.Si se acepta esta nueva perspectiva, entonces

no es preciso “escolarizar” ni “racionalizar” lanarrativa televisiva. Por el contrario, para quecumpla una función formativa basta con asig-narle los objetivos propios de la TV.

En el caso de la serie “Sentencia”, el dramatis-mo emocional de los casos legales es profunda-mente formativo acerca de los males que causala pasividad y la ignorancia. Además, esa seriedebió haber motivado a recurrir a los profesiona-les de la justicia, sin cuya ayuda especializadatodo conocimiento es bastante inoperante.

Este último punto remite a la realidad que para

8 Cfr. Notas sobre la evaluación de “Sentencia”. Op. cit. pgs.12-19.

9 Cfr. “Telenovelas para el desarrollo en la India”. E.Rogers, A. Singhal. Estudios sobre las culturas contem-poráneas. Op. cit. pg. 302. También: Telenovelas pro-desarrollo. Chasqui Nº 31. julio-sept. 89. Quito. pgs. 8-41. “Pro-development soap operas: a new approach todevelopment communication”. W. Brown, A. Singhal yE. Rogers. Media Development. 4/1989. London. Pgs.43-47.

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los pobres el acceso a la justicia no es sólocuestión de desconocimiento conceptual, sinomás bien de inaccesibilidad a los servicios y a losprofesionales, mediadores necesarios para lasolución de sus problemas.

Utilidad operativa

En síntesis, la tradicional educación por TV hasido imaginada para remediar problemas delsistema escolar formal, lo cual no ha dado resul-tados exitosos.

Desde la perspectiva del receptor aparecennecesidades educativas más vinculadas con lacalidad de la vida cotidiana de la familia, con eldesarrollo personal, social y económico de losgrupos sociales.

Estas necesidades pueden ser mejor satisfechascon géneros televisivos de gran audiencia, apre-ciados por el propio televidente como altamenteentretenidos y educativos.

Desde el receptor, entonces, es posible des-cubrir y experimentar nuevas temáticas educa-tivas y culturales y nuevos géneros para una TVque contribuya al desarrollo.10

La relevancia práctica de este enfoque esplantear una nueva forma de televisión educativapara el desarrollo, la cual se origina a partir de lasnecesidades percibidas por el televidente y seelabora en programas de los géneros televisivosy formas semióticas percibidas como educativospara la audiencia. Estos programas son aprecia-dos por las estaciones de TV, pues son masivosy de alta audiencia.

Estas conclusiones obtenidas desde el estudioempírico de la recepción televisiva, coincidencon las nuevas tendencias educativas que tien-den a reforzar el trabajo de los grupos de basepara su propio desarrollo. El estudio de la recep-ción ayuda a ubicar el papel que la televisiónpuede desempeñar en este nuevo enfoque edu-cativo, que se dirige mucho más a la actitud y amovilizar que a conceptualizar.

A este respecto, Robert A. White estima que

“el enfoque más productivo en los estudios demedios podría ser no el grado en que los mediosimponen sus mensajes e ideologías a las audien-cias, sino más bien la actividad de los usuariospara crear su propio mundo cultural. La inter-vención (comunicación) para el desarrollo, en-tonces, llega a ser un proceso de comprensión yalimentación de esta creatividad cultural”.11

Es necesario seguir profundizando esta nuevaforma de televisión educativa para el Desarro-llo, fundada en las propias percepciones deltelevidente y en las características y condicionesde operación del medio.

Estas nuevas bases proporcionadas por el es-tudio de la recepción televisiva pueden ayudar aromper el actual vacío conceptual y el estanca-miento práctico que impiden la contribución dela televisión ante los problemas de desarrollo enAmérica Latina.

En efecto, ya que los esfuerzos de comunica-ción para el desarrollo impulsados hasta ahorano han sido capaces de incorporar el mediotelevisivo de modo masivo y permanente a estatarea y mucho menos a las estaciones privadasde TV, una proposición innovadora de Televi-sión para el Desarrollo, con alta audiencia entrelos televidentes y con el interés y ventajas paralas propias estaciones emisoras, puede ser útilno sólo ante las urgencias de nuestra propiaregión sino además para acelerar logros en otraszonas subdesarrolladas.13

10 Fuenzalida Valerio y Hermosilla María Elena. Visionesy ambiciones del televidente. Estudios de recepcióntelevisiva. CENECA/UNESCO. Santiago. 1989.

11 “Media, Politics and democracy in the developing world”.Robert A. White. Centre for the study of communicationand culture. London. April 1988. (mimeo). También:Communication research trends. Vol. 9 (1988/89). Nº 3.London.

12 Kunczik Michael. Communication and social change.Bonn. Friedrich Ebert Stiftung. 1985. También: McAnanyEmile. From modernization and diffusion to dependencyand beyond: theory and practice in Communication forsocial change in the 1980s. Development communi-cations in the Third World. College of Agriculture.University of Illinois at Urbana-Champaign. 1984. Pgs.1-14. Sánchez Ruiz Enrique. Requiem por la moderni-zación. Universidad de Guadalajara. 1986. Hornik Robert.Communication as Complement in Development. Journalof Communication Vol. 30 (1980), 2. pgs. 10-24.

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La calidad de la educación primaria, medios de comunicación masiva y comunidad civil:… / José Bernardo Toro

LA CALIDAD DE LA EDUCACION PRIMARIA, MEDIOS DECOMUNICACION MASIVA Y COMUNIDAD CIVIL: ELPROYECTO “PRIMERO MI PRIMARIA... PARA TRIUNFAR”

José Bernardo Toro A.*

La calidad de la educación preocupa a los países desarrollados: durante lacampaña presidencial de la revista Time urgía a los candidatos Bush y Dukakis apresentar soluciones al “problema número uno de los Estados Unidos”, la calidadde la educación.1

Economistas de reconocido prestigio señalan la baja calidad de la educación comouna de las causas principales de la pérdida del liderato económico de los EstadosUnidos frente a Europa Occidental y Japón.2 Esta preocupación ha llevado alPresidente Bush a denominarse como “El presidente de la educación” y a destinarincentivos económicos para colegios y docentes que trabajen significativamente pormejorar la calidad de la educación.3

* José Bernardo Toro. Director del Programa de Comuni-cación Social de la Fundación Social, Bogotá, Colombia.

1 White, Jack E. Education: Getting what yoy pay for,campaign Issues, en Time Magazine, Sep. 12/88 p. 8-9.

2 Thurow C. Lester. Zero Sum Solution: an economic andpolitical agenda for the 80’s, Simon and Schuster inc.New York, 1986 (Ver especialmente cap. 7).

3 Shapiro, Walter. Reagonomics with Human Face, enTime Magazine, feb. 20/89. En el presupuesto presenta-do al Senado, Bush propone destinar 6 millones dedólares para premiar los 25 mejores profesores de cadaEstado de la Unión.

4 Blat Jimeno, José. La educación en América Latina y elCaribe en el último tercio de Siglo, México D.F., UNESCO,1979.

En Colombia, Facundo y Rojas han subrayadola inexistencia de una aproximación sistemáticasobre el concepto de calidad educativa6 y ellosmismos han propuesto una definición que la hantrabajado empíricamente7: “... una educación decalidad es aquella cuyas características básicaspermiten satisfacer las necesidades de forma-ción y capacitación que le plantea la sociedad enla cual se da” (pág. 280).

La definición anterior requiere poder esta-blecer un “mínimo consensual” sobre las nece-sidades sociales que se espera satisfaga la edu-cación; si las satisface es una educación decalidad.

Al parecer se tienen elementos suficientes ycriterios para poder mejorar la calidad de laeducación: investigación relevante, un marcopolítico en favor de ella que se revela en los forosinternacionales, en programas gubernamentalescomo el Plan de Fomento y su programa deuniversalización de la primaria; en el porcentajedel gasto dedicado a la educación (alrededor del3% del PIB) el cual aunque por debajo delpromedio de los países en desarrollo (3.9%), estámuy encima de otros gastos sociales como salud

Desde hace más de 20 años, los Ministros deEducación de América Latina y el Caribe hanconsiderado la calidad dentro de las políticaseducativas a nivel continental: Esto lo confir-man las Conferencias de Buenos Aires 1966,Venezuela 1971, México 1979, etc.4

A nivel internacional, la investigación ha se-ñalado los diferentes factores que inciden, posi-tiva o negativamente, en la calidad del procesoeducativo.5

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BOLETIN 28, agosto 1992 / Proyecto Principal de Educación

y vivienda (ver cuadros 1 y 2)8. Por otra parte, losestudiantes, los padres de familia y la sociedaden general desean y buscan (a veces con sacrifi-cios heroícos) una educación de calidad para sushijos a la vez que se reconoce a nivel público yprivado la necesidad de ella para lograr mejoresniveles de desarrollo.

En las diferentes esferas sociales, ya seanpolíticas, económicas, culturales, familiares ode conversación callejera, nadie pone en tela dejuicio la necesidad de tener una educación decalidad. Pero parece que esta serie de certezasparticulares o privadas no se han convertido enun consenso y en un movimiento social. Laspreguntas obvias que surgen de este análisis sepodrían enunciar así: (cuadros 1-2)

Dados este conjunto de certezas particulares yprivadas en favor de la calidad de la educación,

¿cómo convertirlas en un gran consenso social,en un movimiento masivo?

¿Pueden los medios masivos contribuir a esteconsenso social?

¿Cómo sería una estrategia dirigida a tal pro-pósito?

Sobre estas preguntas iniciales se comenzó atrabajar en 1986 en CENPRO TV., contando conel apoyo institucional y económico de la Funda-ción Social9, estas preguntas dieron origen a“Primero mi Primaria... para Triunfar”, el cuales uno de los proyectos que opera el Programa deComunicación Social de la Fundación.

El propósito de este documento es describirdicho proyecto, lo que se hará en tres partes:

Se describen y analizan los objetivos, basesconceptuales, criterios y diseño general del pro-yecto; los aspectos de ejecución y puesta enoperación; la operación, algunos indicado-res iniciales de impacto y se bosquejan las pers-pectivas de las fases siguientes, lo mismo que laslimitaciones identificadas o potenciales.

Se espera que el conjunto contribuya avisualizar otros posibles usos de los mediosmasivos en favor de la educación y a la crítica yanálisis de esta experiencia.

6 Facundo, Angel y Carlos Rojas. La Calidad de la Edu-cación Secundaria: lo que dice la investigación, Minis-terio de Educación Nacional. Bogotá, 1982.

7 _______. Calidad de la Educación o la Satisfacción delas necesidades sociales por medio de la educación, enMemorias del V Congreso Nacional de Sociología,Medellín, 1985 pág. 275-286.

8 Muñoz, Pedro. Reflexiones acerca de la estructura eco-nómica de Colombia y cómo afectarla para combatir lapobreza, FUNDACION SOCIAL, Bogotá, 1988(mimeo).

9 La FUNDACION SOCIAL es una entidad sin ánimo delucro cuyo patrimonio está constituido por una serie deEmpresas que operan en el sector financiero y de servi-cios. Desde su fundación (1911) y por estatutos, todo elesfuerzo empresarial y la totalidad de las utilidades de lascompañías (despúes de impuestos y reservas legales)deben ser destinadas a programas y proyectos sociales enbeneficio de los sectores pobres (Ver: Fundación Social,Una trayectoria y una voluntad al servicio de los pobres,Documento Axiológico, Bogotá. 1988).

5 Son numerosos los estudios sobre los factores y variablesque inciden sobre la calidad del proceso educativo y quesugieren formas de analizarlos. A riesgo de omisionesimportantes, entre otros se pueden citar:

• Schiefelbein, Ernesto y Joseph Farrel. Eight year of theirlives, IDRC, Ottawa, 1982.

• Schiefelbein, Ernesto y John Simmons. Los determinan-tes del rendimiento escolar: reseña de la investigaciónpara los países en desarrollo, IDRC, Ottawa, 1981.

• Bloom, Benjamín. Human Characteristics and SchoolLearning, New York, McGraw Hill. 1976.

• Chadwin, Clifton. Variables e indicadores de Calidaden Educación: determinantes de la Calidad en la Educa-ción, Santiago, CIENES, 1987.

• Schiefelbein, Ernesto. Siete estrategias para elevar lacalidad y eficiencia del sistema educativo, Santiago,1988 (mimeo).

• Gómez-Buendía, Hernando y Rodrigo Losada L. Orga-nización y conflicto: La Educación Primaria oficial enColombia, IDRC, Ottawa, 1984.

• Avalos, Beatrice y Wadi Haddad. Reseña de la Investi-gación sobre la efectividad de los maestros en Africa,América Latina, Filipinas, India, Malasia, Medio Orien-te y Tailandia: Síntesis de resultados, IDRC, Ottawa,1981.

• Casteel, Doylle. Comportamientos verbales del Maestrorelacionados con el manejo del salón de clase, en RevistaEducación Hoy, Bogotá, 1979, Nº 52.

• Madaus, George, Peter Airasian y Thomas Kellaghan.School Effectiveness, McGraw Hill, New York, 1980.

• Toro, José Bernardo e Isabel De Rosa. Papito, yo por quétengo que repetir el año, Los patrones de Atribución deRepitencia, en Revista Educación Hoy, Año XIV, Nº 79,Bogotá, 1984.

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La calidad de la educación primaria, medios de comunicación masiva y comunidad civil:… / José Bernardo Toro

Cuadro 1

GASTO PUBLICO TOTAL-GASTO PUBLICO SOCIAL COMO PROPORCIONDEL PRODUCTO INTERNO BRUTO-GASTO SOCIAL EN RELACION CON EL GASTO

TOTAL SEGUN PAISES(Porcentajes)

País Gasto total Gasto social Gasto socialPIB PIB Gasto total

Promedio Países OECD 41.1 25.0 59.8

América Latina

Barbados 30.3 16.1 53.1Chile (1981) 37.2 24.2 64.9Panamá 37.7 14.0 37.1Trinidad (1981) 30.3 10.8 35.7Venezuela (1983) 25.9 10.3 39.8

Argentina 28.6 11.4 40.0Brasil 20.8 10.0 48.3Colombia (1981) 20.0 8.3 41.3Costa Rica 18.5 13.2 71.2México 30.0 8.4 28.0Paraguay 12.2 5.9 48.1Uruguay (1983) 24.9 15.5 62.5

Bolivia 21.8 3.7 16.8El Salvador (1983) 17.5 5.4 30.9Guatemala (1979) 11.4 3.0 26.4Guyana (1978) 42.0 11.1 26.4Honduras (1979) 19.8 6.6 33.1Nicaragua (1980) 28.9 9.7 33.5Perú (1981) 21.6 4.1 19.0R. Dominicana 13.6 5.7 41.6

Promedio 24.7 9.9 39.9

Fuente: Muñoz, Pedro. Reflexiones acerca de la estructura económica de Colombia, etc. op. cit. pág. 12.

El proyecto “Primero mi primaria... paratriunfar”.10

El proyecto “Primero mi primaria” es uno de losproyectos del Programa de Comunicación So-cial (PCS), que depende institucional y econó-

micamente de la Fundación Social11. El Progra-ma de Comunicación Social opera, al mismotiempo, otro tipo de proyectos como el programa

10 Muchos de los conceptos y análisis de la descripciónsiguiente, se encuentran consignados en:Toro, José Bernardo y Martha C. Rodríguez. Plan deDesarrollo 1989-1990 del Programa de ComunicaciónSocial: Antecedentes, fundamentación, características yperspectivas, Documento de trabajo presentado al Taller

de Planeación Social, Subgerencia de Programas Socia-les, Fundación Social, Bogotá, febrero (6-8), 1989(mimeo).

11 La Fundación Social auspicia y financia otra serie deprogramas en el Area de desarrollo y participacióncomunitaria en Bogotá, Ibagué, Manizales y Matituy(Pasto). Programas en el área de Educación: escuelaspopulares, desarrollo curricular para sectores pobres ycapacitación. Programas para el fomento y desarrollo dela Microempresa.

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BOLETIN 28, agosto 1992 / Proyecto Principal de Educación

Cuadro 2

PARTICIPACION DE GASTO PUBLICO TOTAL Y DE LOS COMPONENTESDEL GASTO SOCIAL EN EL PRODUCTO INTERNO BRUTO. 1970-1981

Período Gasto Público Educación Salud Seguridad Vivienda Otros TotalTotal Gasto Social

1970-1972 17.73 3.17 1.00 2.29 0.47 0.08 7.011973-1975 16.48 3.36 0.94 2.22 0.44 0.16 7.121976-1978 15.73 3.00 0.75 2.51 0.31 0.17 6.741979-1981 17.92 3.08 1.00 3.21 0.28 0.18 7.75

Fuente: Muñoz, Pedro. Reflexiones acerca de la estructura económica de Colombia, etc. op. cit. pág. 14.

“Educadores de Hombres Nuevos”, dirigido alos docentes de todo el país y que se transmitepor televisión los lunes, martes y viernes; “LaCatequesis por Televisión” dentro de la progra-mación de televisión educativa para las escuelasprimarias (9 clases a la semana); La “Santa Misapor Televisión” para los enfermos, presos ycampesinos. Estos tres programas se operan encolaboración con el Instituto Nacional de Radioy Televisión (INRAVISION), la UniversidadJaveriana y CENPRO TV. (empresa de la Fun-dación Social).

Adicionalmente, el PCS. apoya con materia-les impresos a las escuelas que siguen la “Cate-quesis por Televisión”; desarrolla un proyectode uso de video a nivel parroquial y está inician-do un proyecto sobre educación ciudadana. Den-tro de este contexto institucional y operativo seubica “Primero mi Primaria” como una activi-dad que, al mismo tiempo que interactúa con losdemás proyectos, tiene sus objetivos y lógicapropios.

El objetivo general del proyecto es desarrollarun sistema de comunicación a nivel nacionalpara movilizar participadamente a directores ydocentes de escuelas en favor del mejoramientode la calidad de la educación primaria, preferen-temente, la primaria pública.

Como objetivos específicos se señalan:– Creación de un sistema de comunicación de

doble vía con directores y docentes de prima-ria que combine medios masivos y comunica-ción directa.

– Generar una identidad de actuación partici-pativa en directores y docentes para modificarfactores que afectan la calidad de la educaciónprimaria.

– Posicionar frente a la opinión pública la im-portancia de la primaria y del docente.

La lectura del objetivo general muestra treselementos:

– El carácter macro del proyecto (sistema decomunicación a nivel nacional).

– El carácter activo (para la movilización de unestrato específico de población: directores ydocentes).

– El sesgo del proyecto: movilización participa-tiva en favor de la calidad de la educaciónprimaria, preferentemente la primaria oficial.Aunque el proyecto incluye en sus servicios a

la primaria del sector privado, es la oficial la queocupa un lugar preferente dentro de la intencio-nalidad tanto por propósito de la FundaciónSocial como por la representatividad: el 85% dela primaria del país es oficial y ella constituye laoportunidad educativa más importante para elsector pobre.

Estas características hacen de “Primero miprimaria” un proyecto macro de comunicaciónintencionada: su función no es simplementedifundir algo o tener adeptos, sino que pretendelograr mover acciones y decisiones con inten-ciones específicas. Todo el conjunto deintencionalidades educativas que busque el pro-yecto, debe estar enmarcado dentro de laAxiología de la Fundación Social, es decir debe

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La calidad de la educación primaria, medios de comunicación masiva y comunidad civil:… / José Bernardo Toro

muchos otros, está toda orientada a un propó-sito común que todos juzgamos válido.

Son estos criterios generales los que definen anivel macro una comunidad y la participaciónsocial.

El nivel micro de la participación tienen unavariable adicional distintiva: la interacción coti-diana en el espacio y el tiempo (una comunidadde barrio, por ejemplo).

Los criterios enunciados permiten establecerlos prerrequisitos fundamentales que debe tenerun programa de comunicación que busca lamovilización social masiva de sectores específi-cos de población (en este caso directivos ydocentes de primaria).

Una propuesta de movilización que busque unbeneficio social debe ofrecer y considerar si-multáneamente los siguientes elementos:

Comprensiones adecuadas: explicaciones só-lidas sobre los problemas a resolver, situacionesa crear o modificar, sentido y finalidad de lasdecisiones a tomar y de las acciones a seguir.

Indicación de las decisiones y acciones queestán al alcance de las personas, que son posi-bles dentro de su campo de acción y trabajodiario y la explicación de cómo y por qué contri-buyen al propósito buscado.

Colectivización de la propuesta de compren-siones, decisiones y acciones: esta es la funciónde los medios de comunicación, poder dar aconocer a todos que las acciones propuestas acada uno están siendo propuestas a muchosotros, por las mismas razones y finalidades.

Identificación de criterios e indicadores quele permitan saber a cada persona si su entorno yla globalidad están cambiando en la direccióndeseada. Este es un factor de dinamización.

La ausencia de cualquiera de estos prerrequi-sitos tiene diferentes consecuencias. Si se ofre-cen análisis y comprensiones sin alternativas dedecisiones y acciones al alcance de la persona, sepuede crear desaliento o rechazo a los posiblescambios. Si se ofrecen alternativas de decisión oacción sin explicaciones o comprensiones ade-cuadas, se pueden generar activismos pasajeros,movimientos erráticos o caudillismos y no selogra autonomía en el participante.

buscar beneficiar la educación de los sectorespobres.12

Una mejor comprensión de los objetivos re-quiere precisar otros conceptos: qué se entiendepor movilización participada y sus implicaciones,qué se entiende por identidad de actuación, quétipo de factores se quieren modificar, bajo quéperspectivas se piensa posicionar la imagen delmaestro y de la primaria.

Cómo se entiende la movilización participada

En términos generales la movilización se entien-de como la convocación de voluntades para ac-tuar en la búsqueda de un propósito común bajouna interpretación y un sentido compartidos.

Es la conciencia colectiva, es decir, saber quelo que yo hago y decido en mi campo de accióny trabajo, está siendo hecho y decidido pormuchos otros, por las mismas razones y finalida-des, lo que da estabilidad a la movilización y lapuede convertir en un proceso de cambio.

Si el propósito de la movilización es pasajero(una manifestación, una fiesta) se convierte enun evento. Si el propósito requiere dedicacióncontínua se convierte en un proceso que produceresultados cotidianamente.

A veces se confunde la movilización socialcon las manifestaciones, con la convocaciónfísica de las personas en un mismo espacio.

La movilización participada no requiere quelas personas estén físicamente juntas o se conoz-can; lo que se requiere es:– Conocer y compartir el significado y la inter-

pretación, es decir, poder tener la certeza co-lectiva que lo que yo hago, es hecho y enten-dido por otros muchos de la misma manera.

– Conocer y compartir la finalidad a la queconduce mi acción es decir, que mi actuacióndiaria, que yo sé que está siendo hecha por

12 “La Historia de la Fundación (...) nos muestra claramentecómo la Institución desde sus orígenes definió comoobjetivo central el servicio a los Pobres”. (FUNDA-CION SOCIAL, Una Trayectoria y una voluntad alservicio de los pobres. Documento Axiológico, Bogotá,1988, cap. V; p. 75).

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BOLETIN 28, agosto 1992 / Proyecto Principal de Educación

Si no hay colectivización no hay movimiento.Si no hay indicadores y criterios para percibir loscambios, se genera desinterés.

Movilización social participativa a nivelmacro

Con lo dicho se puede afirmar que la moviliza-ción social participativa es la que caracteriza elconcepto de comunicación social. Esta movili-zación puede tener diferentes enfoques y propó-sitos. Para “Primero mi primaria” como proyec-to del programa de comunicación social de laFundación Social, el enfoque es buscar la movi-lización participativa en favor de la calidad de laeducación de los niños pobres.

Esta visión y la naturaleza de un programa decomunicación social a nivel macro, tiene variasimplicaciones:– Asegurarse que las variables que se activan y

movilizan son de naturaleza macro y para elbien común (La movilización de variablesmicro y macro tiene lógicas distintas).

– Movilizar variables que se les conozca suefecto directo o indirecto en beneficio de lossectores pobres.

– Proponer formas de actuación que permitanconvertir propuestas macro en actuacionescotidianas (solo así las propuestas puedensuperar el nivel del discurso).

– Buscar las mejores combinaciones de mediosque permitan niveles de cobertura y efectivi-dad razonables. (La cobertura y la efectividadson variables inversamente relacionadas).

Como en los programas de movilización socialhay que garantizar cobertura, colectivización yal mismo tiempo comprensiones y propuestas deacción dentro de la vida diaria, la selección ycombinación de medios es particularmente com-pleja. La figura 1 muestra los diferentes canalesque usa el Programa de Comunicación Social ysus diferentes posibilidades de combinación se-gún los propósitos, poblaciones y niveles departicipación.

Como se verá, “Primero mi primaria” combi-na la red de correo directo con las escuelas, elmaterial impreso y la televisión comercial yeducativa.

Actuación participativa y clasificación de losfactores

Movilizar significa producir una acción orienta-da hacia una meta. En el caso de “Primero miprimaria” y como lo indica uno de los objetivosespecíficos, el proyecto busca generar una iden-tidad de actuación participativa en directores ydocentes para modificar factores que afectan lacalidad de la educación primaria.

Esa identidad de actuación se logra cuando esposible proponerle a todo un sector de poblaciónun conjunto de acciones que al mismo tiempoque contribuyen a la finalidad o meta buscada,pueden hacerse dichas acciones en el mismocampo de trabajo.

La pregunta práctica de “Primero mi prima-ria” fue esta: si queremos hacer una moviliza-ción masiva de directores de escuela y docentesde primaria, debemos poder identificar cuálesson los factores de calidad sobre los que real-mente pueden trabajar.

Con base en la investigación y experienciadisponible13, se elaboró una clasificación de fac-tores de calidad en tres grupos, según las posibi-lidades de ser modificados:• Factores que se pueden modificar por compor-

tamiento cotidiano.• Factores que se pueden modificar por inver-

sión.• Factores que se pueden modificar por opinión.

13 Algunos de los estudios considerados para la elabora-ción del cuadro de factores, ver en referencia (5). VerTambién:

• Muñoz Izquierdo, Carlos y Silvia Schmelkes. Los Maes-tros de Educación Básica: Estudios de su mercado detrabajo; Centro de Estudios Educativos, Secretaría deEducación Pública, México, 1983.

• Parra, Rodrigo y Leonor Zubieta. El Maestro y la Comu-nidad, La Imagen del Maestro rural en Colombia, enRevista Educación Hoy, Bogotá, Año XII, Nº 67-68,1982.

• PROMULCAD-MEN-OEA. La Capacitación docente desde laperspectiva comunitaria y el mejoramiento cualitativode la educación, Bogotá, PROMUNCAD, 1981.

97

La calidad de la educación prim

aria, medios de com

unicación masiva y com

unidad civil:… / José B

ernardo Toro

(a) Mensaje objetivado: contenido puesto en un objeto: afiche, cartilla, video, etc.Nota: La combinación adecuada de Canales permite racionalizar la efectividad y la cobertura a niveles deseables.

Participación

Activa.

Activa.

Activa o pasiva según usodel mensaje objetivado.

Activa o pasiva según usodel mensaje objetivado.

Pasiva.

Población

– Directivos.– Docentes.– Párrocos.– Agentes Pastorales.– Instituciones.

– Directivos.– Docentes.– Párrocos.– Alcaldes.– Instituciones.

– Directivos.– Docentes.– Párrocos.– Alcaldes.– Instituciones.

– Agentes y grupospastorales.

– Poblaciónen general.

Posibles propósitos

– Interacción y conocimiento.– Expresión y negociación directa de Intereses personales

o del grupo.– Capacitación en habilidades y destrezas para manejo de

Mensajes.

– Distribución de Mensajes Objetivados (a).– Información directa y simultánea a las personas

involucradas en el fenómenos (desde el centro).– Expresión de necesidades e intereses de las personas

involucradas en el fenómeno (desde los usuarios).– Relaciones entre usuarios (nivel óptimo de Desarrollo).

– Posesión y uso de Mensajes Objetivados.– Permanencia en el tiempo del Mensaje.– Creación de Presencia.– Facilitar discusión contínua del Mensaje.

– Posesión y uso del Mensaje Objetivado.– Permanencia en el tiempo del Mensaje.– Interacción Grupal del Mensaje.

– Masificación de Mensajes, su sentido y simbología.– Identificación masiva de nuevos sentidos y contenidos

Canal

INTERGRUPAL

RED

IMPRESO

VIDEO

T.V.

CO

BE

RT

UR

A

EF

EC

TI

VI

DA

D

▼

Figura 1LA COBERTURA Y LA EFECTIVIDAD DEL PROGRAMA

DE COMUNICACION SOCIAL SEGUN CANALES

▼

98 BO

LE

TIN

28, agosto 1992 / Proyecto P

rincipal de Educación

Tomado de: Toro, José Bernardo, Calidad de la Educación, Productividad y Medios Masivos. Informe preliminar al Foro Internacional sobre la Calidad de la Educación y la Escuela,Bogotá, 1988.

Figura 2COMPRENSIONES Y DECISIONES QUE DEBEN ACTUARSE CONJUNTAMENTE PARA EL MEJORAMIENTO CUALITATIVO DE LA

PRIMARIA SEGUN CATEGORIAS DE ADULTOS QUE DECIDEN Y ACTUAN EN EL PROCESO EDUCATIVO

COMPRENSIONES Y DECISIONES

a) Nombrar a los mejores profesores en primero y segundo de primaria para lograr el éxito escolar temprano en todos los niños.b) Aprovechar al máximo la longitud del año escolar para ampliar el tiempo y las oportunidades de aprendizaje de los niños.c) Colocar tareas escolares adecuadas y atractivas que se puedan resolver con los aprendizajes e informaciones de la clase y posibles

según el nivel socioeconómico de los niños.d) Actuar siempre con expectativas positivas sobre los niños para que ellos adquieran un autoconcepto positivo.e) Poner atención a los cuadernos como primera obra escrita de los niños. Especial cuidado en la selección de textos. Promover la lectura

libre en la casa.f) Diseñar una enseñanza rica y atractiva en contenidos y actividades.g) Distribuir los niños de mejor rendimiento en los cursos paralelos. No colocar los niños de bajo rendimiento en un solo curso.h) Diseñar actividades escolares y extraescolares teniendo en cuenta los grupos de amigos (“barras”): concursos, campeonatos, fiestas.i) Entender la evaluación como la observación continua de los niños para ver si todos están aprendiendo bien y a tiempo lo que deben

aprender.j) Respetar las diferentes etnias y tradiciones culturales.

a) Adecuación de la infraestructura física de las escuelas.b) Garantizar Servicios públicos de agua, luz, alcantarillado, sanitarios, patios de recreo en las escuelas.c) Dotación de textos y materiales, respetando etnias, lenguas y tradiciones culturales.d) Bibliotecas escolares.e) Capacitación docente.f) Mobiliario escolar, tableros, tiza, etc.g) Pago a los profesores en su sitio de trabajo para no perder tiempo escolar.h) Transporte escolar o ubicación adecuada de las escuelas.i) Uso de la investigación para la toma de decisiones.j) Adecuado sistema estadístico para prevenir o corregir fallas.k) Sistema de comunicación interna al Sistema Educativo.

a) Valoración del trabajo docente en primaria.b) No atribuir al niño el fracaso, sino al Sistema de enseñanza y a las condiciones creadas por los adultos.c) Desarrollar una percepción colectiva del niño. No basta que nuestros hijos estén bien, se requiere una preocupación colectiva por el

éxito escolar de todos los niños.d) Valoración y preocupación por el prestigio de la educación pública. En ella estudia la mayor parte de los niños.e) Creación de otros espacios sociales para la vida infantil y juvenil (clubes, espacios deportivos, revistas, olimpiadas, bibliotecas, etc.).f) Valoración de todas las etnias y diferencias culturales.g) Actuar y vigilar sobre las decisiones curriculares.

CATEGORIAS DE ADULTOS

I. Adultos que actúan como Agen-tes Educativos inmediatos del niñoen primaria: Directores de escue-la, docentes, Supervisores, Jefesde Núcleo.(Se modifican por comportamien-to cotidiano).

II. Adultos que actúan a través delEstado: Legisladores, Decisores,Administradores, Secretarios deEducación, Alcaldes, Directoresde Distrito, etc.(Se modifican por inversión).

III. Adultos de la Sociedad Civil: Pa-dres de Familia, Profesionales,Empresarios, Intelectuales, Perio-distas, Opinión Pública en Gene-ral.(Se modifican por opinión).

99

La calidad de la educación primaria, medios de comunicación masiva y comunidad civil:… / José Bernardo Toro

Sobre esta clasificación se hizo un trabajoposterior para darles un enunciado positivo, quefuera al mismo tiempo fuente de comprensión delas características del factor y criterio para lasdecisiones y actuaciones en el campo de trabajo.

La figura 2 muestra en detalle la clasificaciónde los factores de calidad, transcritos como“comprensiones y decisiones” y según tipos deadultos que deciden y actúan en el sistemaeducativo.

Esta clasificación delimita la identidad deactuación sobre los factores, de tres grupos deagentes del sistema educativo:– agentes inmediatos al niño: maestros, directo-

res, supervisores;– agentes que actúan a través del Estado: legis-

ladores, Ministro y Secretarios de Educación,Alcaldes, etc.;

– agentes o adultos de la sociedad civil: padresde familia, empresarios, intelectuales, etc.Según esto, “Primero mi primaria” se orienta

a movilizar la actuación de los adultos querodean al niño y a buscar las comprensiones yactuaciones sobre los factores que se modificanpor trabajo diario, por comportamiento cotidia-no. (Categoría I de la figura 2 y 2 factores deopinión (Categoría III): valoración del trabajodel docente y valoración de la educación prima-ria.

El diseño general del proyecto

Todos los elementos conceptuales descritos,concurren en el modelo general de un proyectode comunicación intencionada que combinemedios masivos y comunicación directa porcorreo. La figura 3 detalla cada uno de los as-pectos del modelo.

Conviene subrayar dentro del modelo la dife-renciación de las posibilidades comunicativasde los medios masivos y de la comunicacióndirecta.

En un proyecto de movilización participativa,los medios masivos pueden generar colectiviza-ción al mensaje central del proyecto, es decir,generar la conciencia de que lo que yo hago estásiendo hecho también por otros en otros lugares

por las mismas razones. Los medios masivospermiten llegar a muchos con la propuesta (co-bertura), le dan status (alto nivel de valoración)al mensaje o meta de la movilización y permitenintroducir un nivel iconográfico (imágenes) es-pecífico a la movilización.

Sin embargo un proyecto de movilizaciónrequiere de otros elementos comunicativos quesólo se pueden lograr a través de la comunica-ción directa con la población que se moviliza:sentido personal, enviar las propuestas de ac-ción cotidiana (lo que hay que hacer todos losdías para lograr la meta), profundización sobreel mensaje y permanencia en el tiempo y espaciodel mensaje, lo cual permite volver una y otravez sobre él.

La ejecución del proyecto

La figura 4 muestra el modelo operativo de“Primero mi primaria” que es la aplicación delmodelo general (Figura 3), al caso de la movili-zación de directores, educadores y opinión pú-blica alrededor de los factores que se modificanpor comportamiento.

A continuación se hacen algunas anotacionesespecíficas siguiendo el orden horizontal de lascategorías de la figura 4.

Prerrequisitos

Habiendo hecho la clasificación de los factores(Figura 2), era claro que el proyecto buscaríamovilizar componentes que no requieren inver-sión: los de comportamiento cotidiano y opi-nión.14

Hacer las clasificaciones significó tomar va-rias decisiones.

14 Angela María Estrada y Martha C. Rodríguez hicieron,en 1986, las primeras clasificaciones de decisiones ycomprensiones, revisando la literatura disponible. Ver:Toro José Bernardo, Angela María Estrada y Martha C.Rodríguez, La Creación de Opinión Pública y la Cali-dad de la Educación: Desarrollo de una Estrategia deComunicación Masiva para el Fomento de Comprensio-nes y Decisiones sobre Factores de Calidad del SistemaEducativo, Protocolo General, CENPRO TV, Bogotá, fe-brero de 1986.

100

BO

LE

TIN

28, agosto 1992 / Proyecto P

rincipal de Educación

Figura 3

MODELO GENERAL DE COMUNICACION INTENCIONADA PARA LA MOVILIZACION Y PARTICIPACION DE POBLACIONESESPECIFICAS, COMBINANDO MEDIOS MASIVOS Y COMUNICACION DIRECTA

Prerrequisitos

Delimitación de las ca-racterísticas y posibili-dades de acción de lapoblación específica.

– Enfoque, contenidos ypropuestas de acciónpara ser comunicados.

– Indicadores de impac-to.

– Resultados esperados.

Factor o factores que sequieren modificar: ca-racterísticas e interrela-ciones.

Evaluación

• Surveys segúnindicadores.

• Efectos previstosy no previstos.

➤

Efectos esperados en lapoblación

• Modificación de com-prensiones.

• Identificación de accionescotidianas a su alcance.

• Conciencia colectiva.• Sentido y significación

orientados en la acción.

➤

Combinación deMedios

'

Medios Masivos:• Contenidos Pertinen-

tes.• Formatos Pertinentes.

Comunicación Directa:• Contenidos Pertinen-

tes.• Formatos Pertinentes.

PosibilidadesComunicativas Según

Medios

– Colectivización.– Cobertura.– Status del Mensaje.– Nivel Iconográfico.

– Sentido Personal.– Profundización.– Propuesta para la ac-

ción cotidiana.– Permanencia en el es-

pacio y el tiempo.

➤

➤

➤

➤

➤

➤

101

La calidad de la educación prim

aria, medios de com

unicación masiva y com

unidad civil:… / José B

ernardo Toro

➤

➤

Figura 4

EL MODELO OPERATIVO DE COMUNICACION INTENCIONADA EN EL PROYECTO “PRIMERO MI PRIMARIA” PARA LAMOVILIZACION DE DIRECTORES, EDUCADORES Y OPINION PUBLICA EN GENERAL

PRERREQUISITOS

Campo de acción del Director yel Docente:– La escuela y el aula.– Sobre factores de comporta-

miento: Tareas, textos, longi-tud del año, etc.

– Enfoque: Educación primariapara el éxito temprano.

– Comprensiones y decisionesque se pueden modificar porcomportamiento.

Clasificación de los factores queafectan la calidad educativa.

– Factores de comportamiento.– Factores de inversión.– Factores de opinión (Ver

anexo).

EFECTOS Y POSIBILIDADESCOMUNICATIVAS

MODIFICAC. DE COMPREN-SIONESY DECISIONES.• A nivel de las Escuelas.• A nivel del aula.• En la Dinámica Pedagógica.• Con los padres de familia.

• Colectivización de la acciónindividual.

• Verificación colectiva delProyecto.

• Valoración Social de laprimaria.

• Valoración Social del maestro.• Valoración Social de la

experiencia Educativa del niño.

• Legitimación Gremial.• Imagen del Proyecto frente a

Líderes Educativos.• Apoyo a las decisiones.

COMBINACIONDE MEDIOS

PAQUETE IMPRESOS:• Afiche• Carta• Documento Soporte• Formulario

2 CUÑAS TVCOMERCIAL.• Enfoque• Maestros6 PROGRAMAS E.H.N.• Problema• Excelencia Docente• Long. año escolar• Tareas y cuaderno• Autoconcepto• Importancia de la escuela

Publicación en“EDUCACIONY CULTURA”Contenido documentosoporte y afiche.

➤

➤

➤

➤

RESULTADOSGLOBALES YEVALUACION

Actuación Masiva enmodificación delos Factores Educativos.

Mejoramientode la CalidadEducativa.

Exito escolarde los niños.

Respuestade opinión.

Surveys.

➤

➤

➤

POBLACION AMOVILIZAR

Directores PrimariaMaestros Primaria

DirectoresMaestros.Padres FamiliaOpinión Pública

MaestrosAdministradores➤

➤

➤➤

➤

➤

➤

➤

➤

102

BOLETIN 28, agosto 1992 / Proyecto Principal de Educación

Definir como enfoque de toda la movilización,el éxito, el triunfo educativo del niño. Frente avarias posibilidades (solidaridad, paz, producti-vidad) se vio que era necesario darle relevancia ala primaria, como un campo de éxito para el niño.Todo el sentido del proyecto se sintetiza en elnombre “Primero mi primaria... para triunfar”.

Seleccionar un número específico de com-prensiones y decisiones para proponer a losdirectores y docentes. Estas fueron:• El nombramiento de los mejores profesores en

1º y 2º.• La longitud del año escolar.• El cultivo y desarrollo del autoconcepto.• El manejo del cuaderno.• Las tareas escolares.• Los textos escolares.• El grupo de compañeros.• La promoción automática se incluyó como un

factor, producto de una decisión oficial.El enfoque de la primaria como un espacio detriunfo y de éxito, aparece en toda la estrategiade comunicación.

Combinación de medios

Seleccionado el enfoque se invitó a diferentesagencias de publicidad a concursar, proponien-do un nombre que sintetizara el contenido yespíritu del proyecto. Las propuestas finalistasfueron:

“Derecho al Triunfo” y “Primero mi prima-ria... para triunfar”. Se decidió por la segundapropuesta por ser más específica y de más con-tenido educativo.

El nombre del proyecto sirvió de criterio cen-tral para la construcción de los materiales impre-sos (afiche, documento soporte, carta remisoria),para el diseño de la cuña y el slogan de losprogramas de televisión que se produjeron en“Educadores de Hombres Nuevos”. A continua-ción se hacen algunas observaciones sobre cadauno de estos materiales y medios.15

El afiche y documento soporte

Se vio como una estrategia de comunicación quepodría servir para varios propósitos.• Dar una visión sintética de los factores selec-

cionados, la forma de entenderlos y las deci-siones que se pueden tomar en favor de lacalidad de la educación.

• Si estos contenidos se incluyen dentro de unafiche con diseño gráfico atractivo, este puedeponerse en público en la escuela, enmarcarseo servir de instrumento para reuniones depadres y profesores.Cada uno de los factores seleccionados fueron

ampliados y profundizados en un documento de12 páginas. Con él se buscaba que el director ylos docentes pudieran tener más elementos dejuicio y más enriquecimiento conceptual sobrecada uno de los factores. Este documento seimprimió bajo el nombre “Decisiones para eléxito escolar: lo que enseña la experiencia y lainvestigación”.

Se estableció, además, una carta con un for-mulario de respuesta. La carta busca conducir laacción del director dentro de los propósitos delplan y el formulario es una estrategia de evalua-ción formativa.

Las cuñas (spots publicitarios)

Las agencias que concursaron debían presentarlos Story Board de dos cuñas, una referida alnombre del proyecto y otra a mejorar la imagensocial del maestro.

Las cuñas se pueden describir así:El graffiti: una pareja de niños aparece furti-

vamente con los implementos para hacer ungraffiti. Lo hacen rápida y nerviosamente yescriben: “Primero mi primaria”. El niño y laniña se dan un saludo de triunfo mientras dicen:“Primero mi primaria…”, el niño se voltea alpúblico y dice enfáticamente “para triunfar”. Secongela la imagen del niño y aparecen los crédi-tos: “Programa de Comunicación Social” conlos logos de la Fundación Social y Cenpro TV.

El maestro: aparecen sucesivamente un médi-co, un escultor, una enfermera y un constructor

15 Los interesados en obtener copia del afiche y del docu-mento de soporte pueden escribir a J.B. Toro. FundaciónSocial AA 57931, Bogotá DE.

103

La calidad de la educación primaria, medios de comunicación masiva y comunidad civil:… / José Bernardo Toro

en cuatro escenas sucesivas que tienen la mismaestructura: cada una mira el reloj y se preparapara salir a una cita. Después aparecen los cuatrocon otros compañeros, reunidos en un salón declase y entra un maestro. Se ponen de pie, loaplauden y el audio dice: “Y fue mi maestro elque afianzó mi mano para escribir futuro”. Con-gela cara del maestro y aparecen los créditos delPrograma de Comunicación Social y los logosde la Fundación Social y Cenpro TV.

Esta descripción de las cuñas permite ver cuálera el propósito al emitirlas: difundir y darleimagen a nivel nacional al nombre del proyecto,nombre que es en sí mismo el mensaje del pro-yecto. La cuña del maestro está orientada a mos-trar que todos los presentes éxitos de una perso-na dependieron, en un tiempo, de un maestroefectivo.

Programas de “Educadores de HombresNuevos” (EHN)

A medida que se iba construyendo el contenidodel afiche y del documento soporte, se fuerondiseñando los 6 programas para televisión de(EHN). Este programa se transmite por la Cade-na 1, en dos horarios los días viernes, los lunespor la Cadena 3 y los martes por la Cadena 2.Con sus 17 años de tradición, tiene una altaaudiencia entre los maestros (más del 52% de losdocentes lo ven semanalmente).

Los contenidos que se diseñaron fueron:• El problema: cómo construir una educación

para el éxito.• La excelencia docente: qué características tie-

ne un buen maestro.• La longitud del año escolar: año largo e inten-

sivo fuente de rendimiento y productividad.• Las tareas y los cuadernos como factores de

éxito.• La importancia del autoconcepto.• La escuela como institución social y como

espacio para el éxito.Como efectos esperados se buscaba lograr queesta estrategia combinada de medios masivos(cuñas y EHN) y comunicación directa por co-rreo (afiche, documento y carta); con un conte-

nido que indica qué decisiones tomar y por quéa nivel de la escuela y del aula, para favorecer laCalidad de la educación, lleve a los directores ydocentes a las modificaciones propuestas.

Algunos aspectos de la operación

Producidos los programas y los materiales des-critos se comenzó la operación del proyecto,siguiendo tres etapas:– Anuncio del nombre del programa y su conte-

nido a través de “Educadores de HombresNuevos” (EHN), a partir de octubre/88.

– Lanzamiento publicitario, con 2 cuñas de tele-visión a partir del 17 de diciembre/88.

– Comunicación directa por correo con los Di-rectores de escuelas a partir del 24 de ene-ro 89.

Los programas de Educadores de hombres nue-vos tuvieron gran acogida entre los docentes yfue necesario repetirlos durante diciembre yenero.

Durante 1989, el programa se orientó a pro-fundizar desde diferentes perspectivas el conte-nido de todo el proyecto. Los temas planeadospara el primer semestre, que aparecen a conti-nuación (Figura 5), ilustran sobre esta afirma-ción.

El programa tiene dos partes en su formato; unnoticiero educativo (“Pizarra”) y la sección do-cumento, que dura entre 8 y 11 minutos. Estostemas se tratan en la sección documento.

Educadores de hombres nuevos durante 1989recordó, animó y apoyó a los docentes en laaplicación de las propuestas de “Primero miprimaria”. Desde esta perspectiva se puede decirque este proyecto es un programa de capacita-ción masiva.

“Las cuñas”: un gran apoyo de toda latelevisión

Una vez producidas y codificadas las cuñas anteINRAVISION se solicitó a las programadorascolombianas de televisión que incluyeran den-tro de sus tiempos publicitarios la emisión de lasdos cuñas: La del Graffiti y la del maestro, cada

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BOLETIN 28, agosto 1992 / Proyecto Principal de Educación

Figura 5

PLAN TEMATICO DE EDUCADORES DE HOMBRES NUEVOS - Febrero/Junio de 1989

Programa : EDUCADORES DE HOMBRES NUEVOSSección : DocumentoDuración : 8 a 11 minutos

Grabación Emisión

1 Febrero 3 Febrero 17

2 Febrero 10 Febrero 24

3 Febrero 17 Marzo 3

4 Febrero 24 Marzo 10

5 Marzo 3 Marzo 17

6 Marzo 10 Marzo 31

7 Marzo 17 Abril 7

8 Marzo 31 Abril 14

9 Abril 7 Abril 21

10 Abril 14 Abril 28

11 Abril 21 Mayo 5

12 Abril 28 Mayo 12

13 Mayo 5 Mayo 19

14 Mayo 12 Mayo 26

15 Mayo 19 Junio 2

16 Mayo 26 Junio 9

Realización Tema

LA HISTORIA DEL MAESTRO EN COLOMBIA.Cuál es la función que el maestro ha cumplido en Colombia. Al pueblo le gusta aprender.

EL MAESTRO HOY¿Cuál es su imagen social? ¿Cuál es su situación laboral? ¿Cuál su compromiso?

PRIMERO, MI PRIMARIA:La campaña. Su intencionalidad. La cultura del fracaso.

PRIMERO, MI PRIMARIA:Los mejores maestros. La longitud del año escolar.

PRIMERO, MI PRIMARIA:El autoconcepto. Las tareas, el cuaderno y los textos.

LA CALIDAD DE LA EDUCACION:¿Qué es? ¿Cómo se realiza? Qué factores implica una estrategia que busque la calidad de laeducación.

LA FORMACION DE MAESTROS EN COLOMBIA.¿Qué maestro se busca? ¿Qué aceptación tiene el maestro, como profesión? ¿Quiénes educanal maestro?

EL MAESTRO COMO TRABAJADOR DE LA CULTURA Y COMO TRABAJADORCOMUNITARIO.¿Qué implica ser maestro hoy? ¿Cómo se vincula a la comunidad? ¿Cómo es un trabajadorintegral?

EL MAESTRO Y SU AUTO-CONCEPTO:El buen maestro tiene un concepto positivo de sí mismo y de su trabajo. Tiene expectativas detodos los niños. No culpa al niño del fracaso.

EL MAESTRO Y LA PARTICIPACION:El buen maestro dialoga con sus colegas. Logra mucha participación de los estudiantes.

EL MAESTRO Y EL MANEJO DEL LENGUAJE EN EL AULA DE CLASE.El lenguaje es el gran recurso del maestro en la enseñanza.

EL MAESTRO, LAS TAREAS Y LOS NIÑOS INDISCIPLINADOS.Tareas para aprender. Los niños son indisciplinados cuando no están aprendiendo.

EL MAESTRO Y LOS VALORES CIVICOS.Los valores hay que cultivarlos, promoverlos y respetarlos.

EL GRUPO DE COMPAÑEROS Y AMIGOS: FUENTE DE VALORES.La escuela tiene posibilidades de influir positivamente en el comportamiento de las barras, yaque son fundamentales en la adopción de valores y comportamientos.

LA PROMOCION AUTOMATICA: EL EXITO ES LA NOTA.Es mejor promover a los niños que hacerlos repetir… pero los niños deben aprenderoportunamente lo que deben aprender.

LA IMAGEN SOCIAL DE LA ESCUELA.De la buena imagen de la escuela influye para que los niños vayan adoptando una buena imagende su educación. Hay que hacer de la escuela un lugar agradable para el niño.

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La calidad de la educación primaria, medios de comunicación masiva y comunidad civil:… / José Bernardo Toro

una de 30 segundos. Adicionalmente se pidió aINRAVISION que las eximiera del costo deVTR (que cobra por la operación de emitir unacuña), lo cual fue aprobado. Sin este apoyo de lasprogramadoras y de INRAVISION es muy difí-cil desarrollar proyectos de movilización masi-va en favor de la educación.

El correo directo

“Primero mi primaria” definió como poblacióndirecta para la movilización, los establecimien-tos educativos de primaria de los cascos urbanosde todos los municipios del país y los estableci-mientos de primaria del sector rural de Caldas,Risaralda y Quindío.

Esta selección se hizo de acuerdo con losservicios del Correo Nacional. No hay correo deentrega directa en el Sector Rural, fuera de losDepartamentos nombrados.

Para el envío del correo, el programa de comu-nicación dispone de una base de datos, debida-mente sistematizada, que incluye preescolar,primaria y secundaria. Todo el correo se distri-buye a través del Servicio Postal Nacional(ADPOSTAL).

El contenido del sobre era una carta remisoria,el afiche a todo color, el documento de 12páginas “Decisiones para el éxito escolar” y unahoja de respuesta. Además, una bolsa plásticatransparente, sellada, con una etiqueta que de-cía: “No abra esta bolsa, contiene los mismosmateriales que Ud. ha recibido, en la carta ledecimos qué hacer con este sobre”.

El sobre se le dirigió al director de la primariade la jornada de la mañana. Tal como lo dice lacarta este debía entregar el paquete sellado a sucolega de la jornada de la tarde. En caso de queno hubiera en ese establecimiento jornada de latarde, debía entregárselo a un director amigo deuna escuela rural.

Este esquema permitió involucrar activamen-te al director de la mañana y llegar a su colega dela tarde y de muchas escuelas rurales, a un costorazonales. Así, aunque al correo se pusieron8.947 paquetes (cada paquete con dos sets demateriales), se estaba llegando a 17.894 directo-

res escolares de jornada matinales, de la tarde ydel sector rural.

Perspectivas y limitaciones

Quizás conviene ahora terminar haciendo lapregunta que al principio de este artículo seformulaba: ¿Es posible crear un movimientomasivo y participativo alrededor de la calidad dela educación? Con lo descrito hasta aquí el lectorpuede intentar un tipo de respuesta.

“Primero mi primaria” pretende ser una res-puesta afirmativa a esa pregunta. Esta primerafase busca la movilización alrededor de losfactores de comportamiento y al mismo tiempose diseña y se pone a prueba un sistema demovilización masiva.

Actualmente el Ministerio de Educación Na-cional se encuentra desarrollando el Plan deUniversalización de la primaria, a nivel nacio-nal, que busca modificar factores de inversión:textos, bibliotecas, pupitres, capacitación do-cente, reparación de escuelas, etc. Es de esperarque esta coincidencia contribuya a una mejorescuela primaria.

El trabajo por una primaria de calidad requierecontinuidad en el proceso. Dentro de este marcose pueden ver como necesarios los siguientespasos.– Un survey de seguimiento, para evaluar el

efecto de la estrategia.– Darle continuidad a la acción de apoyo a

través de EHN. Esto ya fue descrito.– Vincular al proyecto de una forma más espe-

cífica a: directores de núcleo, supervisores,microcentros, etc., para darle mayor profundi-dad y estabilidad al trabajo.

– Buscar nuevas estrategias que contribuyan amejorar, dentro de la opinión pública, la infor-mación y la percepción del fenómeno educa-tivo. Una opinión pública bien informada so-bre educación, demanda y elige educación decalidad, para los sectores pobres.

– Trabajos sobre “los interferentes en el apren-dizaje”, “La formación de valores”, “El mane-jo del salón de clase”, “El comportamientoverbal y formas de participación”, etc., son

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BOLETIN 28, agosto 1992 / Proyecto Principal de Educación

algunos de los posibles siguientes pasos deeste proyecto.A fines del primer año se habían recibido casi

1.000 respuestas de todo el país, en donde direc-tores, profesores, supervisores y padres de fami-

lia, expresan su complacencia por “Primero miprimaria… para triunfar”. Pero todavía hay unlargo camino por recorrer, hasta llegar a tenertodo un país realmente preocupado por la Cali-dad educativa.

107

Actividades OREALC

Actividades OREALC

REDALFRed regional de capacitación de personal y de apoyos específicos en losprogramas de alfabetización y educación de adultos

“La educación de adultos comouna oportunidad para mejorar lapropia calidad de vida”.

Con la asistencia de especialistasen educación de adultos de docepaíses de América Latina y Esta-dos Unidos, se realizó en Colombiael Seminario-consulta “Educaciónde adultos: prioridades de acciónestratégica para la última décadadel siglo”.

El evento fue organizado con-juntamente por la UNESCO,UNICEF y el Ministerio de Educa-ción de Colombia y a él asistieronrepresentantes de Argentina, Boli-via, Brasil, Colombia, Costa Rica,Chile, Ecuador, Estados Unidos deAmérica, México, Panamá, Perú yVenezuela. También participaronrepresentantes de las Agencias or-ganizadoras y varias ONG., siendoimportante mencionar la presenciade destacados empresarios del paísanfitrión.

Los temas centrales estuvieron acargo de Silvia Schmelkes, de Méxi-co, quién expuso acerca de “Lasnecesidades básicas de aprendizajede los adultos”, en tanto que PedroDaniel Wenberg, de Argentina lohizo sobre la “Importancia econó-mica, en los sectores formal e infor-mal, de los aprendizajes significati-vos que podrían realizar los adultosen situación de marginalidad y po-breza”.

El trabajo se realizó a través de

mesas redondas, la primera de lascuales estuvo presidida por Juan E.García Huidobro, de Chile y sededicó al estudio de los “Cambiosen las concepciones actuales de laeducación de adultos; alfabetiza-ción, educación básica, educaciónde adultos”. En la segunda, a cargode Abacá Zúñiga, de Colombia, secentró en los “Enfoques educativospara la atención de la mujer e infan-cia y el mejoramiento de la calidadde vida”.

Presidida por María de Ibarrola,de México, la tercera mesa seconcentró en los “Enfoques orien-tados a una más estrecha relaciónentre educación de adultos y sec-tores productivos en áreas urbanomarginales” , en tanto que la últimade ellas analizó los “Enfoques edu-cativos orientados a una más es-trecha relación entre educación deadultos y sectores productivos enáreas campesinas e indígenas” yfue presidida por Carlos de la Riva,de Bolivia.

Además se realizó un panel quebajo el tema de las “Demandas a laeducación de adultos por los repre-sentantes empresariales, de trabaja-dores y de otros sectores”, permitióuna amplia discusión sobre el temaen el que participaron EdgarEcheverri, de la Federación Nacio-nal de Cafetaleros de Colombia, re-presentando a los empresarios;Guido Chumiray, de la Asambleadel Pueblo Guaraní de Bolivia, a

nombre de los indígenas; FernandoVillarán, de Proyectos de EmpresasInformales de Perú, representandolas empresas informales y AbacáZúñiga, especialista de educaciónbilingüe de Perú, en representaciónde la mujer. Moderador fue DiegoPalma, del CEEAL de Chile.

Conclusiones

De la Consulta salen tres visionesque implican cambios en la situa-ción actual de la educación deadultos en la región:– Las últimas investigaciones rea-

lizadas sobre prácticas de la edu-cación de adultos sugieren uncambio desde una perspectivaideologizada, que privilegiabapropuestas para el cambio social,a una visión centrada en unaperspectiva de los beneficiariosde esta modalidad y que la eva-lúan como una oportunidad paramejorar su calidad de vida;

– Las Recomendaciones y el Plande Acción de la ConferenciaEducación para Todos realizadaen marzo de 1990 en Jomtien,Tailandia, en su perspectiva cen-trada en responder a las necesi-dades básicas de aprendizajedesafía a la educación de adultosa restaurar la importancia ala calidad de la enseñanza y alos aprendizajes efectivamenteadquiridos por los beneficiarios.

– La propuesta hecha por la

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BOLETIN 28, agosto 1992 / Proyecto Principal de Educación

UNESCO/CEPAL en su recien-te publicación “Educación y Co-nocimiento: Eje de la Transfor-mación Productiva con Equi-dad”, llama a una redefinición delos papeles, con estrategias queincrementen la capacitaciónprofesional y la asociación de laeducación de adultos a los pro-cesos productivos.

En los próximos meses se esperasistematizar los resultados de estareunión para poder publicarlos ydifundirlos a los interesados con elfin de concebir las prioridades deacción estratégica que correspon-dan a las necesidades actuales delos jóvenes y adultos de la región.

Concurso sobre estimulación de lacapacidad educativa de mujeresmadres.

Bajo el título de Concurso regionalde proyectos para monografías conpropuestas sobre estimulación dela capacidad educativa de mujeresmadres, en los próximos meses laUNESCO en colaboración conUNICEF y SECAB convocará a unconcurso regional destinado a co-nocer y sistematizar las actividadesque se están realizando en este cam-po.

Se persigue promover la efectivarealización de los nuevos progra-mas y proyectos de las monografíasganadoras, gracias al apoyo de lospremios que se establecerán.

Las monografías ganadoras serándadas a conocer en forma lo másamplia posible a fin de promovereste tipo de actividades en la región.

Video “EBA: La otra educación”

De treinta minutos de duración, elVideo “EBA: La Otra Educación”está disponible en VHS.

Producido por OREALC, con

fondos del Gobierno de España, elvideo presenta los resultados de laInvestigación Regional sobre Edu-cación Básica de Jóvenes y Adul-tos (EBA), realizada entre 1988 y1990 en 13 países de la región.

El objetivo de esta producción esel de contribuir a la reflexión sobreel tema, dado que se puede utilizartanto en talleres de capacitación deeducadores de adultos como en losde sensibilización sobre este tipode educación.

REDALF en París

Entre el 1 y el 3 de julio de 1992 serealizó en la sede de la UNESCO enParís, una Reunión Técnica Inter-regional de los responsables de losprogramas de erradicación del anal-fabetismo en Africa, Asia, EstadosArabes, Europa y Latinoamérica.

Dos especialistas de OREALCparticiparon en esta reunión endonde además de intercambiar in-formaciones sobre las acciones re-gionales, se contó con la presenciade dos representantes por región deprogramas de alfabetización a nivelnacional. De nuestra región sepresentaron los programas na-cionales “Campaña LeonidasProaño” del Ecuador y el del Insti-tuto Nacional de Educación deAdultos de México.

El Informe de la reunión se puedeobtener en la Sede de la UNESCO

Eventos nacionales de REDALF

Entre las acciones de este períodose encuentran:

El Seminario sobre “Una educa-ción que promueve el mejoramien-to de la calidad de vida”, organiza-do por el Centro de Educación yPromoción Popular del Ecuador(CEPP) con el apoyo financiero dela UNESCO/OREALC.

Celebrado entre el 4 y el 7 demayo de 1992, en Quito, Ecuador,el seminario trató los temas si-guientes:

Propuestas metodológicas impli-cadas en el nuevo aporte pedagógi-co del Programa de educación bási-ca de adultos del Ecuador;

La investigación evaluativa delos programas de EBA en el Ecua-dor, llevada a cabo en 1989 por laOREALC; y

La sistematización de la alfabe-tización bilingüe por parte deCEDIME.

Acaba de ser publicada el número2 de la Revista de Educación deAdultos en El Salvador, editadapor la Dirección de Educación deAdultos del Ministerio de Educa-ción.

La revista hace un recuento delos programas más significativosque han tenido lugar en este paísentre 1990 y 1991 en el campo de laeducación de adultos, entre loscuales se pueden citar los siguien-tes:– El Plan de Acción de Educación

Básica para Todos como unanueva etapa histórica de la edu-cación de adultos en el país;

– La capacitación de educadoresde adultos;

– Las conclusiones de la Misión deExpertos Itinerantes de UNES-CO/UNICEF;

– Las conclusiones del Taller sobreEducación para Todos deUNESCO/UNICEF/CIC;

– El Curso/Taller REDALF Cen-troamericano sobre Producciónde materiales de postalfabetiza-ción y educación cívica para lamujer;

– La investigación sobre analfabe-tismo funcional realizada en elmarco de REDALF.

109

Actividades OREALC

REPLADRed regional para la capacitación, la innovación y la investigación enlos campos de la planificación y la administración de la educación básicay de los programas de alfabetización

Proyecto I. Producción de cono-cimientos

Area. Análisis de políticas públi-cas.

Conjuntamente con el IIPE(UNESCO-París) se han iniciadouna serie de seis estudios sobreinnovaciones educativas, cuyos re-sultados se han traducido en logrossignificativos en dos dimensionesespecíficas: la instrumentalizaciónde políticas de discriminación po-sitiva y la cooperación entre escue-la y comunidad. Los casos selec-cionados son la transferencia de lagestión financiera en Minas Gerais,Brasil; el programa de mejora-miento de la calidad de la educa-ción en sectores pobres (programade las 900 escuelas) en Chile; Es-cuela Nueva en Colombia; el pro-grama de Escuelas Rurales Comu-nitarias (ERCO), en México y elprograma SERVOL en Trinidad yTabago. Del análisis de estos estu-dios se espera obtener nuevasorientaciones de política y de ges-tión educativa para la la puesta enpráctica de las innovaciones.

Area. Sistemas de información.

Reduc concluyó una invetigaciónacerca de la información y toma dedecisiones en América Latina. Eltrabajo contiene el análisis de seiscasos de diseño de políticas en laregión , procurando determinar deque manera influyó la informaciónacerca de investigaciones educa-cionales en su diseño.

Area. Estrategias nacionales parala creación de consensos.

En Ecuador se ha iniciado el primerestudio nacional diseñado para re-levar estrategias para el logro deconsensos en torno a la educación.Dicho estudio contempla princi-palmente los procesos que condu-cen a dar a la educación el centro deatención que requiere y que culmi-nan con el Acuerdo Nacional sobrela materia.

Proyecto II. Capacitación yFormación

Area. Evaluación de calidad, ren-dimiento de cuentas, medición delogros.

Organizado conjuntamente porOREALC, IAEA y el Banco Mun-dial, del 31 de agosto al 4 deseptiembre se realizó en OREALCun curso regional sobre el estable-cimiento de sistemas de evaluaciónde calidad y de medición de logros.Los temas principales del cursofueron:

El papel de los sistemas naciona-les de evaluación o de medición dellogro educativo. Implicaciones parael currículo, formación y capacita-ción de docentes.

Experiencias de fuera de la regiónNAEP, IAEP

Experiencias regionales. Estu-dios comparativos.

Conceptos básicos sobre medi-ción en educación.

Análisis detallado de la implan-tación de las diferentes partes de un

sistema de evaluación, experien-cias de los países.

Principales obstáculos y logros.Estrategias y acciones para el futu-ro.

Participaron en este curso repre-sentantes de Argentina, Brasil,Chile, Colombia, Costa Rica,Ecuador, México, República Do-minicana y Venezuela.

Proyecto III. Difusión

Area. Planificación flexible y ges-tión.

La necesidad de integrar la concep-ción y la ejecución de proyectoseducativos con la planificaciónglobal del sector (o sub sector) es eltema de la publicación de OREALC“Los Proyectos de Educación: pre-paración, financiamiento y gestión”preparada por André Magnen. Laversión original, en francés, fuepublicada por el IIEP (UNESCO-París).

Area. Evaluación de calidad, ren-dición de cuentas y medición delogros.

Tomando en cuenta el cambio deacento desde las preocupacionesrelativas a la cobertura de los siste-mas hacia aquellas propias de lacalidad de la educación, la RE-PLAD ha publicado el primero detres volúmenes sobre “ Mediciónde la Calidad en Educación: ¿ por-qué, cómo y para qué?”. La base deesta serie es la investigación regio-nal sobre niveles de calidad que serealiza en Argentina, Chile, Ecua-

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BOLETIN 28, agosto 1992 / Proyecto Principal de Educación

dor y Venezuela. En este primervolumen, se examina el porqué dela medición y se presenta el diseñode la investigación.

Proyecto IV Cooperación ycoordinaciónArea. Evaluación de calidad, ren-dición de cuentas, medición de lo-gros.

1. Además de Chile y México, queposeen una cierta tradición en sis-temas nacionales de medición y deevaluación de calidad, varios paí-ses están preparándose con présta-

mos del Banco Mundial para insta-lar a nivel nacional y/o provincial oestadual, sistemas de medicióncomo medio para mejorar la educa-ción. Estos países son Argentina,Brasil, Bolivia, Colombia, Ecua-dor, República Dominicana, Vene-zuela y Uruguay.

2. Pasantía. Dentro del marco dela investigación regional de nivelesde calidad, en junio se realizó unapasantia de dos especialistas delequipo argentino al CIDE

Area. Sistemas de información.Correo electrónico.

En virtud a lo establecido en laQuinta Reunión Técnica de RE-PLAD, se ha iniciado el sistema decomunicación entre distintas insti-tuciones de la Red. Por el momentose han interconectado el CFI deArgentina, la Univesidad deCampinas de Sao Paulo, Brasil, elCIDE de Chile, REDUC red regio-nal con sede en Chile y la Univer-sidad de Monterrey.

3. Trabajos relativos al proyec-to con SECAB materiales educati-vos.

SIRISistema Regional de Información

Area: Base de Datos de informa-ción cualitativa y estadísticaLínea: Base de estadísticas educa-tivas por países

El primer Censo de Población rea-lizado en los años 90 en la región,acaba de ser publicado por México.Incluye datos sobre personas queasisten a la escuela, analfabetismoy niveles de educación de mujeresy hombres. Una vez que se dispon-ga de resultados para otros países,se actualizaran los estudios sobreniveles de educacion y se evaluarála calidad de las estadísticas en estecampo gracias a esta fuente inde-pendiente de datos. Venezuela,Panamá y Ecuador están finalizan-do el procesamiento de sus respec-tivos Censos.

Los efectos de factores en elrendimiento de la educación se es-tán identificando en 20 países deAmérica Latina. En colaboración

con REDUC y el Banco Mundial,los centros de investigación estánidentificando, en cada realidad, es-tudios que cuantifiquen las relacio-nes entre factores y resultados delproceso educativo. Se espera teneridentificados unos 20 trabajos amediados del segundo semestre1992.

Las características de los maes-tros de educación básica de Méxi-co, Brasil y Argentina podrán seranalizadas a partir de los datos deencuestas que se están llevando acabo en esos países. El Centro deEstudios Educativos, la FundacaoChagas y la FLACSO se encuentrancolaborando en un estudio compa-rativo que permitirá identificarproblemas comunes en la región y,posteriormente, llevar a cabo estu-dios similares en otros paises deAmérica Latina y el Caribe.

Area: Análisis de la informaciónestadística y documentalLínea: Publicaciones

La situación de la educacion en1989 ha sido caracterizada para todala región mediante un conjunto deindicadores que será publicado porUNICEF-UNESCO. Se espera te-ner versiones en español, inglés yfrances.

686 documentos fueron ingresa-dos en el Centro de Documentaciónde UNESCO-OREALC. La lista ylos indices aparecen en el Boletíndel Centro de Documentación quese distribuye a los centros quecumplen tareas similares en cadauno de los países.

Se ha preparado un primer infor-me de las “Características de losacadémicos de las facultades deeducacion de Chile”, con datos dela encuesta realizada en colabora-ción con Carnegie Foundation. Secompara la información de 265

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Actividades OREALC

académicos del área de educaciony de 1641 de otras facultades.

Area: Análisis de la informaciónestadística y documentalLínea: Procesamiento de la infor-mación y elaboración de informes

Indicadores de la eficiencia y cali-dad de la educacion fueron revisa-dos en un seminario realizado enParís (Junio 11-17, 1992). Se esperaprobar los nuevos indicadores enalgunos países seleccionados a finde usarlos masivamente para lapreparación del World EducationReport 1993.

Análisis de la situación de lossistemas educativos de los paísesdel Convenio Andres Bello se lle-varían a cabo en conjunto con laSecretaría del Convenio (SECAB).Se ha iniciado el estudio de la for-ma de realizar este trabajo.

L. Mahlck y D. Chapman hancompletado la preparación de unaprimera versión de “InformationSystems in Educational Planning:constraints and opportunities”. Laversión final será publicada comolibro por el IIEP (París) en el primersemestre de 1993.

En colaboración con el Ministe-rio de Educación del Perú, PNUD-Lima y el Banco Mundial se estádiseñando un estudio que permitatener una visión actualizada de lasituación del sector e identificar lasáreas que deberían ser objeto deatención especial. Se espera reali-zar una misión conjunta en Octubredel presente año para programar endetalle los trabajos de base paradicho estudio.

Area: Intercambio y uso de la in-formación y documentaciónLínea: Identificación de necesida-des de información

La identificación de un posible

proyecto de desarrollo de la educa-ción secundaria de Paraguay -a serfinanciado por el Banco Mundial-permitió identificar necesidades deinformación para evaluar la situa-ción de ese nivel. SIRI utilizó subanco de datos para elaborar esti-maciones de las matrículas por gra-do para la próxima década.

La estimación de la demanda poreducación secundaria en Colombiaha obligado a revisar la calidad delas tasas de transición declaradaspor los directores de estableci-mientos. SIRI participa, en colabo-ración con el Ministerio de Educa-ción y el Banco Mundial, en unestudio que permitirá disponer deantecedentes más adecuados sobreeste tema.

Area: Intercambio y uso de la in-formación y documentaciónLínea: Sub-redes de información

Los avances en los sistemas de in-formación de Centroamérica fue-ron analizados en un seminariorealizado en Costa Rica (julio 19-24, 1992). El Sistema de Informa-ción Bibliográfica y Documental(SIBID) procesará documentaciónreferida a proyectos, evaluacionese informes y los centros de REDUCprocesaran las investigaciones yprepararán Estados del Arte en lastematicas del PPE. En todo caso, latotalidad de los resúmenes (y even-tualmente microfichas) podrán serrecuperados regionalmente a tra-vés del sistema REDUC. Con elauspicio de UNESCO-SIBID yREDUC fue posible, además, exa-minar los avances en CD ROM,Redes Locales (LAN) y en Micro-Isis

El acceso a los resultados de in-vestigaciones de acuerdo a los te-mas que interesan a los que tomandecisiones fue presentado por unequipo de la Universidad de

Harvard. Noel McGinn visitó nue-vamente Santiago (agosto 15-20,1992) e hizo demostraciones delsistema SHARE con los resultadosde mil investigaciones llevadas acabo en países en desarrollo. Elgrupo de Harvard ha trabajado encoordinación con CIDE-REDUC ydejó instalada una base en el siste-ma de información de Chile.

Area: Intercambio y uso de la in-formación y documentaciónLínea: Programas para análisis yproyecciones de información

Apareció REDATAM-PLUS paraanalizar en microcomputadoresencuestas de gran tamaño (grannúmero de casos y variables). Vie-ne en cuatro diskettes 5.25" de altadensidad (3.5" a pedido) con unprograma de instalación ya que elsoftware y otros archivos deben serdescomprimidos. Está disponible através de CELADE (Santiago). Losinteresados pueden solicitar “RE-DATAM Informa” a CEPAL/CELADE, Casilla 91, Santiago,Chile o a su FAX (562) 208-0252.Existen cursos programados en di-versos países y los interesadospueden consultar las fechas proba-bles.

Los resultados de estimar tasasde repetición con los modelosPROFLUXO, SMMG y con ecua-ciones dinámicas fueron evaluadosen un seminario realizado en SaoPaulo (julio 28, 1992). Si bien losmodelos son compatibles, es nece-sario asegurar que la calidad de losdatos que usan sea adecuada. Es-pecial importancia tiene el prepa-rar estimaciones independientes delos alumnos que ingresan al siste-ma, ya que de otro modo es fácilcometer errores.

Nuevos avances del paquete es-tadístico distribuido gratuitamentepor UNESCO. El “Internationally

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BOLETIN 28, agosto 1992 / Proyecto Principal de Educación

Developed Data Analysis andManagement Software Package(IDAMS)” permite calcular tablascruzadas, regresión múltiple, co-rrelaciones, análisis de varianza yfactorial y otras técnicas usuales.IDAMS NEWS No 7, (abril 1992)está disponible para los interesados.Solicitar información a IDAMS-CII/PGI, UNESCO, 7 Place deFontenoy, 75700, París, Francia oal FAX (33 1) 4567 2639.

Está disponible el Boletín NO-TICIAS REDUC Nº 74, Los intere-sados pueden escribir a AlfredoRojas, REDUC, Casilla 13608,Santiago 1, Chile o al FAX (56 2)71 8051

Area: Sistemas de informaciónpara la administraciónLínea: Diseño y actualizacion desistemas

Las busquedas en Micro-ISIS sepueden archivar en ASCII para serrecuperadas y editadas en Word-Perfect u otro procesador de texto.Se debe crear un archivo de impre-sión mediante P (sorting andprinting services) y S (user printworksheet). Dar nombre a un “print

file” que va a salir sin extensiónporque queda en ASCII. Luego seva a Word-Perfect y se llama eldirectorio donde guardó print file(probablemente C:\ISIS) y se recu-pera el “print file” desde la lista dearchivos (usar control F5). Estofacilita la mejor presentación de losinformes a los usuarios.

Nuevas metodologías para de-terminar la eficiencia interna de laeducación básica están siendo de-sarrolladas por la Dirección de Es-tadística del Ministerio de Educa-ción del Perú. SIRI ha colaboradocomentando las primeras versio-nes.

La tabulación de datos estadísti-cos a nivel regional ha sido iniciadaen Bolivia con la colaboración deUNICEF-La Paz y SIRI. Se hanpreparado programas de computa-ción en D-Base que permiten in-gresar los datos y preparar tabu-laciones e indicadores del rendi-miento y problemas de la educa-ción de la región. Al mismo tiem-po, se envía la información a lasede central para obtener los tabu-lados consolidados para el país.

Area: Sistemas de información

para la administraciónLínea: Seminarios/Congresos

Las candidaturas para el curso deEDSTATS que se realizará en San-tiago (noviembre 23-27,1992) hansido presentadas a la División deEstadística de UNESCO (París). Elcurso se realizará a continuacióndel de Planificacion y permitirá quealgunos planificadores tambiénparticipen e interactuen con los es-tadísticos e informáticos.

El impacto de la información enel desarrollo será examinado me-diante una combinación de confe-rencias tradicionales y tele-confe-rencias. Está siendo organizado porIDRC y usará la red de telecomu-nicación COSY de la Universidadde Guelph en Canadá. Se esperatener una primera síntesis de losresultados en octubre del presenteaño y el informe final en enero de1993.

Cursos de Indicadores Sociales yde Pobreza han sido realizados porCIENES en Guatemala (febrero/marzo de 1992) y en Lima (junio1992). Dichos cursos han incluidoel análisis de indicadores educati-vos.

PICPEMCERed regional de formación, perfeccionamiento ycapacitación de educadores

yecto, que tiene una duración de 24meses, ya se encuentra en ejecución.

Los objetivos que persigue sonlos de capacitar a los formadores dedocentes de escuelas normales y aprofesores del ciclo básico, para laenseñanza de la lecto-escritura ycálculo. Además busca equipar ydotar de materiales educativos aseis escuelas normales para accio-

nes de capacitación docente yrefaccionar ambientes destinados alos programas de capacitacióntambién en seis escuelas normales.

El Proyecto tiene tres etapas parasu ejecución: Diseño y producciónde materiales, aplicación de la ex-periencia y evaluación final. Estásiendo desarrollado por el Sistemade Educación Boliviana a Distan-

Proyecto “Fortalecimiento de laFormación Docente”

En 1991 se firmó un Convenio entrela UNESCO y el Gobierno de Bo-livia para desarrollar un proyectodestinado al fortalecimiento de laformación docente y que se reali-zaría con la aportación de fondosprocedentes de AGFUND. El pro-

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Actividades OREALC

cia (SEBAD) a través de tres escue-las normales rurales y tres urbanas.El SEBAD es además la instituciónfocal de PICPEMCE en Bolivia.

Se realizarán talleres de educa-dores a nivel de unidades educati-vas y núcleos escolares, con unafrecuencia mínima de dos reunio-nes por mes, de cuatro horas deduración. La realización de esteProyecto tendrá carácter de expe-riencia demostrativa y, debida-mente sistematizada y evaluada,podrá servir de precedente a la Re-forma Educativa que vivirá el paísen los próximos años.

El Proyecto complementará ac-ciones con UNICEF en lo relacio-nado con escuelas multigrados yeducación bilingüe, al igual quecon el ICI en lo referente a laprofesionalización y capacitacióndocente, por medio de la modalidadde Educación a Distancia.OREALC/UNESCO, a través de laRed PICPEMCE, prestará asisten-cia técnica y supervisará la marchadel Proyecto.

Seminario Nacional sobre “Nue-vas Perspectivas para la Educaciónen Ciencias”. Chile.

Las Universidades de Concepcióny Católica de Santiago realizaroneste Seminario los días 8 - 9 y 19 -20 de mayo de 1992, con la parti-cipación de un Consultor deOREALC.

Para la Universidad de Concep-ción este Seminario ha significadoel comienzo de un Programa deMagister en Enseñanza de lasCiencias con mención en Biología,Física, Matemática o Química, convocación nacional y latinoamerica-na. El objetivo general del Progra-ma es formar personas capacitadaspara investigar y promover el desa-rrollo de tareas y teorías propias dela enseñanza de las ciencias en to-

dos los niveles del sistema educati-vo; sin embargo, se estimulará unapreferencia por el nivel de la edu-cación media.

El Programa contempla cuatrogrupos de asignaturas: de la espe-cialidad científica, de la formaciónpedagógica general, complemen-tarias interdisciplinarias y de laenseñanza de las ciencias. Este úl-timo es el núcleo central, con unaconcepción constructivista y unenfoque metodológico orientadohacia la relación ciencia-tecnología-sociedad. El Programa opera porsemestres y créditos, estimándoseque son necesarios unos 4 o 5 se-mestres para obtener el grado condedicación exclusiva.

Mejoramiento en el aprendizaje delas ciencias naturales

La UNESCO, con el apoyo finan-ciero del Ministerio de Educacióny Ciencia de España, está realizandoen América Latina un amplio pro-yecto sobre el mejoramiento delaprendizaje de las ciencias natura-les en la educación básica. En 1990se inició en Colombia y Chile, en1991 en Argentina y Uruguay ydurante 1992 se va a comenzar enPanamá y Ecuador.

La estrategia que se sigue esrealizar innovaciones en un grupode escuelas, con la colaboración deun centro superior de formacióndocente que orienta el proyecto ycapacita a los maestros. En todoslos casos, los profesores producenmateriales didácticos y las escuelasseleccionadas son predominante-mente de sectores desfavorecidos,rurales y urbano-marginales.

Del 11 al 14 de mayo de 1992 serealizó en Santiago de Chile, en lasede de OREALC, un Seminario-Taller para analizar el estado dedesarrollo de los proyectos en loscuatro países primeramente citados,

intercambiar información y expe-riencias relativas a los procesos deaprendizaje de la ciencia y refle-xionar sobre las estrategias a seguiren el mejoramiento de estas ense-ñanzas.

Participaron los coordinadoresnacionales de los proyectos y secontó con la asistencia de dos ex-pertos internacionales en la mate-ria. Se realizaron sesiones plenarias,conferencias, grupos de trabajo yse visitaron escuelas que realizanel proyecto en la Comuna deConchalí en Chile. Las sesionesfinales se efectuaron en el Centrode Perfeccionamiento, Experimen-tación e Investigaciones Pedagó-gicas -CPEIP- del Ministerio deEducación de Chile, en donde seintercambiaron ideas con los co-legas del citado Centro. En nues-tro próximo número del Boletínse ofrecerá una amplia informa-ción de las conclusiones del Semi-nario.

Educación Especial

Seminarios realizados

1.- Seminario Taller Regional “Ne-cesidades especiales en el aula”

Fecha: 27 de julio al 7 de agostode 1922

Sede: Universidad Nacional Pe-dagógica, Bogotá, Colombia.

Participantes: Formadores de maestros de

Bolivia, Colombia, Costa Rica,México, Panamá y Venezuela.

Objetivo: capacitación de equi-pos de formadores de maestros parala difusión y aplicación en sus países(efecto multiplicador) del proyectode UNESCO “Necesidades Espe-ciales en el aula”, un proyecto deformación docente para promoverla integración escolar de alumnoscon necesidades educativas espe-ciales (discapacitados)

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BOLETIN 28, agosto 1992 / Proyecto Principal de Educación

Seminarios a realizarce

Seminario Regional sobre “Políti-cas, Planificación y Organizaciónde la educación integrada paraalumnos con necesidades especia-les (discapacitados)

Fecha: 29 de septiembre al 2 deoctubre de 1992

Sede: Ministerio de Educaciónde Caracas, Venezuela.

Participantes:Director General de Educación

y/o Planeamiento Educativo, Di-rector Nacional de Educación pri-maria y Director Nacional deEducación Especial de Colombia,Costa Rica, Ecuador, México, Pa-namá y Venezuela.

Objetivo: establecer un diálo-go y una cooperación entre losfuncionarios del sector de la edu-cación especial y los del sector dela educación regular con el fin deintercambiar experiencias y mo-vilizar el apoyo a políticas en favorde la integración educativa.

Otras actividades

Plan trienal para el Sector Educa-ción en el proceso de Integraciónde MERCOSUR

La OREALC/UNESCO ha parti-cipado en las actividades de inte-gración educativa de los países deMERCOSUR desde sus comienzos.El 1 de junio de 1992, los Ministrosde Educación de los Estados queforman MERCOSUR aprobaron unplan trienal para la integracióneducativa, que tiene un gran interéspara el desarrollo del ProyectoPrincipal de Educación para Amé-rica Latina y el Caribe y para losprocesos de integración en toda laregión. Por ello se ofrece a loslectores el texto completo del citadoPlan.

Plan trienal para el sector educa-ción en el proceso de integracióndel Mercosur

AntecedentesEl mundo contemporáneo asiste aun doble proceso de globalizacióny de regionalización. Estos proce-sos se ven acompañados por elavance de la revolución científicotecnológica, la democratizacióncreciente de las sociedades y laconstitución de bloques geocultu-rales. Como nota característica delas últimas décadas, se están for-malizando acuerdos de integraciónentre países, fortaleciendo la con-vicción de que los actores de pesoen el siglo XXI serán los bloquescontinentales. En este marco inter-nacional, en América Latina se harevalorizado el ideal de la integra-ción continental.

En este contexto, Argentina,Brasil, Paraguay y Uruguay handecidido iniciar un camino de in-tegración mediante la firma delAcuerdo de Constitución de unMercado Común (MERCOSUR).

Los gobiernos de los cuatro Es-tados Partes suscribieron el Trata-do de Asunción con el propósitode:– Acelerar los procesos de desa-

rrollo económico con justiciasocial en la región, a través de laintegración.

– Crear un Mercado Común queamplíe las actuales dimensionesde sus mercados nacionales,mediante la libre circulación debienes, servicios y factores pro-ductivos ente los países y el es-tablecimiento de un arancel ex-terno común.

– Lograr una adecuada insercióninternacional para los cuatropaíses mediante la consolidaciónde un gran espacio económico.

– Promover el esfuerzo tendienteal desarrollo en forma progresi-

va de la integración de AméricaLatina, conforme a los objetivosdel Tratado de Montevideo delaño 1980.

– Promover el desarrollo científi-co y tecnológico de los EstadosPartes.

– Modernizar las economías paraampliar la oferta y la calidad delos bienes y servicios disponiblesa fin de mejorar las condicionesde vida de las poblaciones.En el avance del proceso de in-

tegración los gobiernos ya iniciaronla coordinación de sus políticasmacroeconómicas (fiscales, cam-biarias, monetarias, crediticias, etc.)y sectoriales (comercio exterior,agricultura, ganadería, industria,energía, servicios, etc.) a fin deasegurar condiciones adecuadas decompetencia.

Marco institucional

Existe consenso en reconocer quela educación jugará un papel cen-tral en las estrategias de desarrollode los países latinoamericanos, paraafrontar los desafíos planteados porel avance de la revolución científicotecnológica, la transformaciónproductiva,la democratización y losprocesos de integración continen-tal.

Para acompañar este proceso elsector educación ha avanzado,desde la firma misma del Tratadode Asunción, identificando las áreasprioritarias y mecanismos de co-operación, hasta llegar a la for-malización de un Protocolo de In-tenciones firmado por los Minis-tros de Educación el 13 de diciem-bre de 1991.

En el orden institucional se acor-dó la constitución de una Comisiónde Ministros del sector. Con pos-terioridad esta determinaciónfue refrendada por el Consejo delMercado Común que decidió la

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Actividades OREALC

constitución de reuniones deMinistros en las áreas de trabajo,justicia y educación. Esta instanciatendrá como función proponer alConsejo, mediante el Grupo Mer-cado Común, las medidas tendien-tes a la coordinación de políticaseducativas entre los Estados Partes.

La citada Comisión será asistidapermanentemente por un ComitéCoordinador Regional, que tienepor función la elaboración de pro-gramas y proyectos significativospara el proceso de integración y de-sarrollo subregional. Está formadopor los representantes de las Comi-siones Nacionales educativas parala integración en el MERCOSUR,creadas en cada uno de los paísespara coordinar las tareas emergen-tes del Protocolo de Intenciones.Este Comité se reúne periódica-mente, elabora propuestas y laseleva a la Reunión de Ministros deEducación para su consideración.

Presupuestos para la acción

Para acompañar el proceso de in-tegración es necesario definir pro-fundos cambios en los estilos tra-dicionales de acción educativa, afin de responder a las demandas deun nuevo modelo de desarrollobasado en el logro de altos nivelesde competitividad externa y justi-cia social en un contexto democrá-tico y crecientemente participativo.

Esto supone realizar profundastransformaciones internas y acordarplanes y programas regionales eneducación, capaces de legitimar ydar continuidad a nuevas políticasy estrategias en el marco del proce-so de integración. En lo que serefiere a los planes y programasregionales, es fundamental tener encuenta los siguientes presupuestospara su adecuado desarrollo:– Introducción de la prospectiva

en el diseño de políticas educati-

vas que se articulen con las estra-tegias de desarrollo de medianoy largo plazo.

– Agilización de las modalidadesde planificación y gestión, vin-culadas a los procesos de refor-ma estatal en curso.

– Fortalecimiento de la eficacia enlo que hace a la gobernabilidadde los sistemas, la eficiencia enla asignación de recursos y laefectividad en la transmisión dehabilidades, destrezas y conoci-mientos.

– Mejoramiento de la calidad de laeducación impartida en todos losniveles del sistema.

– Oferta de las mismas oportuni-dades educativas a los integran-tes de todos los sectores sociales.

– Promoción de programas actua-lizados en lo que a la formacióny capacitación docente se refie-re, tanto desde el punto de vistade los contenidos de los saberesespecíficos como de las formaspara su transmisión.

– Establecimiento de una nuevaalianza entre el sector educativoy el sector productivo. Estoconstituye el llamado de la horaante los procesos de reconversióncompetitiva en que están embar-cados los países del área. Elloexige asegurar una apropiacióngeneralizada e igualitaria delconocimiento científico y tecno-lógico, lo que sólo es posible si elsistema educativo incorpora lasinnovaciones en este campo y lastransmite en forma eficiente atoda la sociedad. Se requiere quela educación genere en los indi-viduos conocimientos, actitudes,valores y competencias condu-centes a la apropiación de las in-novaciones científico-tecnoló-gicas.

Areas prioritarias para la coopera-ción y la integración

La formación de la conciencia ciu-dadana favorable al proceso de in-tegración, la capacitación de re-cursos humanos para contribuir a laeconomía y la armonización de lossistemas educativos son las áreasprioritarias identificadas para eldesarrollo de acciones que debenacompañar el proceso de integra-ción.

Formación de la conciencia ciuda-dana favorable al proceso de inte-gración

Los países del Cono Sur expresanen su propia forma de ser cultural,los nexos necesarios y suficientespara ser un conjunto de pueblos quetienen una trayectoria históricacompartida y que pueden tener undestino común. En estas condicio-nes y con estas características, seseñala que estos países constituyenuna comunidad “natural”, lo cualse singulariza frente a otros bloquesque se constituyen a partir de razo-nes económicas, comerciales, es-tratégicas o geográficas.

Estas características comunes nonos deben hacer perder de vista quelos países que integran el MER-COSUR tienen sus peculiaridades,de las que se deducen situaciones yproblemas diversos y por lo tanto,soluciones también diversas.

De todas formas, es evidente quepor encima de estas diversidades,del sentido nacional de cada cultura,y de la conciencia de la propiaoriginalidad, existen problemascomunes que se inscriben en unatrayectoria histórica y que dan a eseconjunto de naciones la singulari-dad de una comunidad de pueblos.Y esta comunidad de pueblos, deberecrear sus potencialidades paraalcanzar un peso significativo en elámbito internacional, principal-mente en el marco del nuevo mapageopolítico que se está dibujando.

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BOLETIN 28, agosto 1992 / Proyecto Principal de Educación

Formación de recursos humanospara contribuir al desarrollo eco-nómico

El incremento de los niveles edu-cativos y formativos de la poblacióneconómicamente activa constituyeuna de las bases esenciales del in-cremento en los niveles de produc-tividad de las economías, del me-joramiento de la calidad de losbienes y servicios producidos, ypor tanto, de una posición máscompetitiva y ventajosa en losmercados mundiales.

El nuevo paradigma productivorequiere en forma creciente recur-sos humanos con una sólida forma-ción general, que permita pensar yejecutar al mismo tiempo. En estemarco, la educación básica de to-dos los ciudadanos se torna unacondición decisiva para el creci-miento y la competividad de lasnaciones.

Asimismo, el fortalecimiento delas políticas y de los programasregionales de formación profesio-nal habrá de convertirse en uno delos ejes fundamentales de apoyo alos objetivos básicos del Tratado:favorecer la libre circulación debienes, servicios, capitales y per-sonas.

El proceso de integración delMERCOSUR reclama un urgentemejoramiento de la formacióncientífica y tecnológica y una ac-tualización de las calificacionesocupacionales de la fuerza laboral,así como el desarrollo de progra-mas de educación ambiental, parala salud y especial.

Hacia el futuro, los países signa-tarios del MERCOSUR se veránobligados, en este contexto, a tomardecisiones políticas sobre lo que sedeberá aprender y lo que se deberárealizar para poder buscar unainserción más autónoma en el con-texto internacional. Es urgente en-

frentar el desafío de la inteligenciay del pensar en el MERCOSUR.Existe un consenso en torno a quetodo escenario de futuro exigirá laconstrucción de un nuevo pensa-miento, de nuevas ideas, técnicas,herramientas y modelos.

Así, la educación podrá consti-tuirse en el gran espacio solidarioque tienen los países de la subregiónpara participar activamente en lacreación de un pensamiento social,científico, técnico y político deapoyo al surgimiento de nuevassociedades en el futuro.

Compatibilización y armonizaciónde los sistemas educativos

Entre las limitaciones que se en-frentan al intentar desarrollar unapolítica de cooperación en el ámbitoeducativo en la región, es la carenciade un conocimiento exhaustivo delos sistemas educativos que faciliteel intercambio mutuo y señale laspautas concretas que orienten lasacciones conjuntas.

Esta situación se da en un marcode pronunciado aislamiento entrelos sistemas educativos de los cuatropaíses, debido a los desarrollos di-vergentes en el campo económicoy social, a la ausencia de políticasconjuntas y a la falta de conoci-miento y comunicación de las ex-periencias significativas.

Este aislamiento conspira contrala movilidad de la población, laampliación de los mercados de bie-nes y servicios y la posibilidad delograr desarrollos armónicos parael conjunto de los países signa-tarios del Tratado del MercadoComún del Sur. El proceso de in-tegración del MERCOSUR recla-ma una gradual compatibiliza-ción de las normas que hacen aldesarrollo educativo de la subre-gión.

Programas

Programa I: Formación de la con-ciencia ciudadana favorable alproceso de integraciónSubprograma I.1.: Información yreflexión sobre el impacto delproceso de la integración delMERCOSUR

Objetivo:Promover el conocimiento del im-pacto de la integración y difundiresta información en los diferentesniveles del sistema educativo.

Líneas de trabajoRealizar seminarios, conferencias,paneles para reflexionar sobre lostemas o aspectos vinculados alMERCOSUR, en especial sobre elimpacto socio-económico de laintegración.

Producir materiales referentes altema del MERCOSUR.

Implementar de programas dedifusión que posibiliten la com-prensión de los beneficios y resul-tados esperados del proceso de in-tegración del MERCOSUR.

Elaborar programas de inter-cambio de docentes, técnicos, ad-ministradores y alumnos, para pro-mover el conocimiento de las reali-dades y formas de vida de los paísesmiembros del MERCOSUR.

Diseñar políticas y estrategiasque aseguren el conocimiento mu-tuo y la revalorización de la comúnidentidad cultural.

Actividades:Organización de un seminario re-gional de reflexión por semestre acargo del país coordinador, con elobjeto de producir conocimientosde utilidad para las acciones nacio-nales.

Elaboración de programas na-cionales anuales de reflexión sobreel MERCOSUR.

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Actividades OREALC

Preparación de los materialesespecíficos que favorezcan el co-nocimiento de cada país.

Confección de documentosregionales sobre MERCOSUR.

Producción de documentos na-cionales que reflejen el posibleimpacto del MERCOSUR en cadapaís.

Elaboración de programas na-cionales de difusión anual utilizan-do los materiales producidos, diri-gidos a docentes y alumnos, a rea-lizar en los centros educativos y através de los medios de comunica-ción social.

Realización del día/semana delMERCOSUR en los centros edu-cativos y culturales.

Organización de actividades deintercambio por semestres a cargodel país coordinador.

Realización en cada país de ac-ciones de transferencia de las ex-periencias de intercambio.

Constitución de un grupo detrabajo para el diseño de políticas yestrategias que aseguren la integra-ción.

Subprograma I.2: Aprendizajede los idiomas oficiales del MER-COSUR (español y portugués).

ObjetivoLlevar a cabo la enseñanza del es-pañol y del portugués en institucio-nes de los diferentes niveles y mo-dalidades del sistema educativo,para mejorar la comunicación en-tre los países que conforman elMERCOSUR.

Líneas de trabajo:Introducir en el currículum de losdiferentes niveles educativos, laenseñanza del español y del portu-gués.

Proponer alternativas metodoló-gicas para la enseñanza del españoly del portugués.

Desarrollar programas para laformación y capacitación de do-centes que faciliten la enseñanza-aprendizaje de los idiomas oficia-les del MERCOSUR.

Actividades:Elaboración de esquemas básicosde contenidos y esbozos de mate-riales didácticos, según nivel.

Conformación de un grupo detrabajo con especialistas del área,de modo de intercambiar experien-cias y plantear enfoques metodoló-gicos.

Preparación y difusión de mate-riales didácticos.

Realización de cursos, semina-rios y talleres de capacitación paralos docentes de la región.

Promoción de intercambios dedocentes entre los países.

Realización de cursos de forma-ción docente para la enseñanza delespañol y del portugués.

Programa II. Capacitación de re-cursos humanos para contribuir aldesarrolloSubprograma II.1: Educación bá-sica y media

Objetivo:Promover estrategias de desarrolloeducativo para la enseñanza básicay media destinadas a favorecer lacapacitación de la población en elmanejo de conocimientos y des-trezas requeridos para un eficazdesempeño ciudadano y producti-vo a fin de responder a las deman-das del MERCOSUR.

Líneas de trabajo:Efectuar un relevamiento de loscurrículos de educación básica ymedia que permita una actualiza-ción de contenidos según las de-mandas del MERCOSUR.

Realizar estudios regionales demodelos alternativos de educación

de adultos que favorezcan una ma-yor vinculación con el sector pro-ductivo.

Sistematizar las experiencias dedescentralización llevadas a caboen los cuatro países que permitanmejorar los procesos de gestióninstitucional.

Proponer acciones que posibili-ten oportunidades equitativas decapacitación calificada para lossectores más desfavorecidos en suinserción en el mercado de trabajo.

Ejecutar actividades nacionalesy regionales de entrenamiento ycapacitación docente en áreas sig-nificativas para el MERCOSUR.

Actividades:Formación de los equipos nacio-nales que recopilen la informaciónsobre los currículos vigentes.

Constitución de un equipo regio-nal que integre las demandas delMERCOSUR en especial en ma-temática, ciencias, historia y geo-grafía.

Conformación de los equiposnacionales que recopilen la infor-mación sobre los modelos de edu-cación de adultos de cada país.

Integración de un equipo regio-nal que integre las demandas delMERCOSUR en especial las refe-ridas a la capacitación laboral.

Constitución de un equipo regio-nal que compatibilice las experien-cias de descentralización a nivel delas administraciones gubernamen-tales y de las instituciones educa-tivas.

Relevamiento de las experien-cias de programas de compensaciónde los cuatro países.

Elaboración de un programa re-gional para realizar acciones deapoyo y compensación para lossectores más desfavorecidos.

Diseño de propuestas de entre-namiento docente que acompañenlos procesos de actualización

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curricular en especial en matemáti-ca, ciencias, historia y geografía.

Organización de seminarios re-gionales por semestre para la difu-sión de innovaciones educativas.

Subprograma II.2: Formacióntécnico-profesional.

Objetivo:Establecer políticas y estrategiaspara la formación técnico-profe-sional a partir de la determinaciónde las ramas más dinámicas de laeconomía en un mercado amplia-do.

Líneas de trabajo:Establecer mecanismos de coor-dinación con los representantes delos grupos de trabajo del MERCO-SUR en vistas a definir las áreas demayor impacto.

Realizar estudios descriptivos yprospectivos nacionales sobre lavinculación de los sistemas pro-ductivo y educativo.

Proponer alternativas válidaspara el desarrollo de una vincula-ción eficiente entre educación-tra-bajo-producción compatibilizandolos recursos y mecanismos de lospaíses en la perspectiva del MER-COSUR.

Desarrollar acciones nacionalesy regionales de capacitación técni-co-profesional en respuesta a losrequerimientos del MERCOSUR.

Actividades:Realización de reuniones periódi-cas con los Grupos de trabajo delMERCOSUR.

Integración de la información enel Comité Coordinador Regional.

Constitución de equipos técnicosnacionales y regionales de trabajocon miras a sistematizar y a producirla información en base a un esquemacomún acordado en el ComitéCoordinador Regional.

Elaboración de una propuestaregional que refleje las alternativasválidas para el desarrollo de unavinculación entre educación-traba-jo-producción teniendo en cuentaotras experiencias internacionales.

Ejecución de un programa regio-nal de enseñanza técnico-profesio-nal.

Creación de una red de coopera-ción técnica interinstitucional.

Subprograma II.3: Formación ycapacitación de recursos humanosde alto nivel.

Objetivo:Promover políticas y estrategiaspara la formación y capacitación derecursos humanos de alto nivel enrelación a las áreas de mayor im-pacto del MERCOSUR.

Líneas de trabajo:Establecer mecanismos de coordi-nación con los representantes delos grupos de trabajo del MERCO-SUR en vistas a definir las áreas demayor impacto.

Identificar los acuerdos y conve-nios de cooperación técnica exis-tentes entre los países del MER-COSUR, en relación a la formacióny capacitación de los recursos hu-manos de educación superior, en elámbito gubernamental y no guber-namental.

Llevar a cabo políticas de coo-peración entre las instituciones deeducación superior de los paísesmiembros para mejorar la forma-ción y capacitación científico, tec-nológica y cultural con relación alos requerimientos del MERCO-SUR.

Actividades:Realización de reuniones periódi-cas con los grupos de trabajo delMERCOSUR.

Integración de la información

recogida y determinación de lasáreas de impacto.

Recopilación de la informaciónnecesaria, por cada Estado miem-bro.

Realización de un análisis com-parativo de los estudios de cadapaís.

Promoción de la comunicaciónentre las instituciones a través delfomento de las redes de informa-ción.

Organización de acciones de ar-ticulación y fomento de la coope-ración entre las instituciones.

Subprograma II.4: Investigacionesy postgrado

Objetivo:Promover en el orden regional laformación de una base de conoci-mientos científicos, recursos hu-manos, e infraestructura institucio-nal, de apoyo a la toma de decisionesestratégicas del MERCOSUR.

Líneas de trabajo:Identificar grupos, líneas e investi-gaciones realizadas y en desarro-llo.

Promover la formación de recur-sos humanos de alto nivel a travésde la realización de investigacio-nes conjuntas de interés para elMERCOSUR.

Difundir los resultados de lasinvestigaciones a las comunidadescientíficas de la región, el sectorproductivo y los gobiernos.

Actividades.Concreción de estudios nacionalessobre capacidad instalada en inves-tigación y estudios de postgrado.

Organización de un programaregional de investigación y post-grado.

Desarrollo de un programa re-gional de difusión de los resultadosde las investigaciones.

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Actividades OREALC

Area:III. Compatibilización y armoni-

zación de los sistemas educativos

Subprograma III.1: Armonizaciónacadémica, jurídica y administra-tiva.

Objetivo:Proponer mecanismos jurídicos,administrativos y académicos queposibiliten la compatibilización delos sistemas educativos.

Líneas de trabajo:Relevar la información relativa alestado actual de la organización delos sistemas educativos y suscurrículos en los diferentes niveles.

Identificar convenios y acuerdosreferidos a la educación que regu-lan las relaciones interestatales einterinstitucionales públicas y pri-vadas.

Proponer medidas que facilitenla movilidad de los docentes ytécnicos en los procesos de capa-citación de recursos humanos.

Crear mecanismos, coordinadoscon los Ministerios de Economía yTrabajo, que permitan el reconoci-miento de estudios y homologaciónde títulos con la finalidad de faci-litar la circulación de estudiantes yprofesionales de la región.

Actividades.Constitución de equipos técnicosde trabajo con miras a sistematizarla información en base a un esque-ma común acordado en el ComitéCoordinador Regional.

Elaboración de los informes na-cionales y del análisis comparati-vo.

Recopilación de la informaciónnecesaria, por cada Estado miem-bro sobre convenios y acuerdos.

Realización de un análisis com-parativo de la información produ-cida.

Identificación de dificultades yobstáculos para la movilidad dedocentes y técnicos en la subregión.

Preparación de instrumentos ynormas facilitadoras del procesode integración.

Creación de un equipo intermi-nisterial de consulta constituido porrepresentantes de Educación, Eco-nomía y Trabajo para identificarlas acciones prioritarias.

Formulación de propuestas deflexibilización, acreditación y re-conocimiento de estudios y títulos.

Subprograma III.2: Sistema de In-formación.

Objetivo:Establecer un sistema de informa-ción en red que posibilite conocerlos datos educativos relevantes delos países signatarios del Tratado,así como el acceso al conocimientodisponible sobre mercado de trabajoy sectores de actividad.

Líneas de trabajo:Crear una base de datos educativosrelevantes y una red de comuni-caciones.

Actividades.Designación de las institucionesresponsables de bancos de datos decada país.

Realización de una reunión entrelos responsables de los bancos dedatos para definir la informacióneducativa relevante, el perfil de lared y el plan de funcionamiento.

Puesta en práctica de la red en lospaíses.

Educación en Población

El Fondo de las Naciones Unidaspara Actividades de Población(FNUAP) aprobó el Proyecto“Grupos de Discusión para la In-formación, Educación y Comuni-

cación en Población” a ejecutarseen Bolivia.

El Proyecto tiene como objeti-vos de largo alcance:– Promover una conciencia pobla-

cional acorde a una formaciónintegral de los sujetos y a la arti-culación armónica entre los fe-nómenos de población y las exi-gencias de desarrollo del país anivel nacional, regional y local,considerando las identidadesculturales, fortaleciendo las es-tructuras de participación de lacomunidad y generando actitudesde respeto acerca de los derechosde la mujer.

– Acrecentar la capacidad del paíspara satisfacer las necesidadesbásicas de aprendizaje en mate-ria de Educación en Poblaciónde mujeres, niños, jóvenes yadultos mediante la disponibili-dad de recursos humanos califi-cados, de servicios adecuados deinformación, educación y comu-nicación y de estrategias peda-gógicas que permitan su inserciónen los ámbitos formal y no formal.

Como objetivos inmediatos, altérmino del Proyecto deberá haber-se logrado:– Que el país cuente con 18.179

educadores capacitados paracontribuir a la satisfacción de lasnecesidades básicas de aprendi-zaje de Educación en Poblaciónde 362.520 beneficiarios.

– Que Bolivia cuente con 500comunicadores de medios masi-vos y alternativos, capacitadospara apoyar procesos educativos–formales y no formales– y sen-sibilizar a la comunidad sobreproblemas de Educación en Po-blación.

– Que el país cuente con un Servi-cio de Recursos de IEC en Pobla-ción (SEREPO) que apoye lasactividades de los educadores, la

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BOLETIN 28, agosto 1992 / Proyecto Principal de Educación

ca del Panamá el Taller para laGeneración de la Estrategia Nacio-nal y el Plan de Acción de Educa-ción Ambiental para Panamá en losNiveles de la Educación Formal,No Formal e Informal.

El evento, que es parte de lasactividades del Programa Interna-cional de Educación Ambiental(PIEA) de UNESCO/PNUMAprogramadas para el bienio 1992-1993, tuvo como objetivos deter-minar el estado de incorporacióndel tema ambiental en la formación,investigación y extensión en losniveles de educación formal, noformal e informal del país. Se per-siguió, además, definir temas am-bientales prioritarios y de interéscomún para insertarlos en los pro-gramas de educación, de acuerdo ala política ambiental del país ypropiciar el intercambio de expe-riencias en programas de formación,información e investigación am-biental, desde la educación pre-es-colar hasta la educación superior.

Como objetivo se tenía, también,el generar estrategias nacionalespara el desarrollo y el fortaleci-miento de la educación ambientalen Panamá y elaborar un plan deacción para la puesta en práctica dela educación ambiental en los dife-rentes niveles educativos del país.

En los días en que se lleva aefecto este Taller, la AsambleaLegislativa de Panamá aprobó unaley por la cual “se adopta la educa-ción ambiental como una estrate-

gia nacional para conservar y desa-rrollar los recursos naturales y pre-servar el medio ambiente”. Los es-fuerzos que ha venido realizando laOREALC/UNESCO para privile-giar el desarrollo de políticas na-cionales referidas a la educaciónambiental se ven fuertemente apo-yados por iniciativas como laadoptada en Panamá. La iniciativade ley fue presentada por la legis-ladora Ada López de Gordon, exMinistra de Educación, quien contócon el apoyo técnico de la Oficinade Educación Ambiental del Mi-nisterio de Educación para la pre-paración de dicho cuerpo legal.

Coordinación interagencial parael desarrollo de la EA en AméricaLatina y el Caribe.

La Oficina Regional del PNUDpara América Latina y el Caribeacaba de aprobar, dentro del marcodel TSS-1 (Technical SupportServices at the Programme Level),una propuesta de proyecto presen-tada a través de la Oficina para laCoordinación de ActividadesOperativas (BAO) –de la sede dela UNESCO en París– por laOREALC. Esta iniciativa está refe-rida al desarrollo de estrategias yplanes de acción nacionales para laeducación ambiental. Los paísesfavorecidos incluyen a Brasil, Co-lombia, Costa Rica, Ecuador,México y Paraguay.

labor de los comunicadores so-ciales, de técnicos en currículo yde otras personas e institucionesinteresadas en impulsar otrasiniciativas en materias de Edu-cación en Población.

El Proyecto está orientado a com-plementar los Proyectos de Alfa-betización, de Formación de Pro-fesores y de Escuelas Multigradosen marcha en el país, patrocinadospor PNUD/ UNESCO, ICI yUNICEF. Su estrategia pedagógi-ca está dirigida a rescatar y poten-ciar instancias de aprendizaje me-diante la conversión de conversa-ciones cotidianas en conversacio-nes educativas. Articula, además,acciones de educación formal y noformal, el uso de información y demedios de comunicación con edu-cación, el trabajo con instanciasgubernamentales y no guberna-mentales.

Durante la elaboración del Pro-yecto se contó con la asistenciatécnica de UNESCO, la que se pro-longará durante su ejecución. Elinicio del Proyecto está previstopara el día 15 de julio de 1992 conuna duración de dos años.

Educación Ambiental

Política de Educación Ambientalen Panamá.

Entre el 8 y 9 de junio de 1992 y conel patrocinio de la OREALC/UNESCO, se realizó en la Repúbli-

Publicaciones OREALC

Las publicaciones OREALC se encuentran a la venta a todos los interesados.Para consultas y precios, dirigirse a: UNESCO/OREALC, Enrique Delpiano2058, Casilla 3187, Fax 2091875, Santiago, Chile.

• Los proyectos de educación:preparación, financiamiento y gestión. Andre Magnen.UNESCO/OREALC. San-tiago, Chile, mayo 1992, 140p.

• La gestión pedagógica de laescuela. Justa Ezpeleta y Al-fredo Furlán (Compiladores).UNESCO/OREALC. San-tiago, Chile, abril 1992, 422p.

• Educación y conocimiento:eje de la transformación

productiva con equidad.UNESCO/CEPAL. Santiago,Chile, agosto 1992, 270 p.

• Education and knowledge:basic pillars of changingproductions patterns withsocial equity. UNESCO/CEPAL, Santiago, Chile,agosto 1992, 258 p.

• EFA 2000, Nº 7, abril-junio1992. Boletín de la WCEFA

(Secretaría para el segui-miento de la ConferenciaMundial sobre Educaciónpara Todos). UNESCO, San-tiago, Chile, junio 1992, 8 p.

En preparación:

La evaluación de proyectos,programas y campañas de “Al-fabetización para el desa-rrollo”. H.S. Bhola. UNESCO/OREALC e IUE/DSE.

SUSCRIPCION

El Boletín del Proyecto Principal de Educación enAmérica Latina y el Caribe es una publicacióncuatrimestral que edita en español e inglés, la OficinaRegional de Educación de la UNESCO para AméricaLatina y el Caribe (OREALC).A las instituciones o personas que deseen seguirrecibiendo este Boletín se les ruega se sirvan comple-tar el formulario que se adjunta y enviarlo acompaña-

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