La preparación de manuales de gestión de documentos para las administraciones públicas:

un estudio del R A M P

Programa General de Información y UNISIST

Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura

PGI-91/WS/18

París, 1991

Original: Francés PGI-91/WS/18 París, octubre de 1991

LA PREPARACIÓN DE MANUALES DE GESTION DE DOCUMENTOS PARA LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS:

UN ESTUDIO DEL RAMP

preparado por

Murielle Doyle

y

André Frénière

Programa General de Información y UNISIST

Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura

Referencia recomendada para el catálogo:

DOYLE, Murielle

La preparación de manuales de gestión de documentos para las administraciones públicas: un estudio del RAMP / preparado por Murielle Doyle y André Frénière [para el] Programa General de Información y el UNISIST. - París, UNESCO, 1991. - iv, 47 págs.; 30 cm. - (PGI-91/WS/18)

I. Frénière, André II. Título III. UNESCO, Programa General de Información y UNISIST IV. Programa de Gestión de Documentos y Archivos (RAMP)

© UNESCO, 1991

PREFACIO

Para atender mejor las necesidades de los Estados Miembros, y en parti­cular las de los países en desarrollo, en el ámbito especializado de la administración de archivos y gestión de documentos, la División del Programa General de Información de la UNESCO ha preparado un programa a largo plazo, que es el Programa de Gestión de Documentos y Archivos (Records and Archives Management Programme, RAMP).

El RAMP refleja en sus elementos esenciales los principales temas del Programa General de Información. Sus objetivos son fundamentalmente los siguientes:

- hacer notar en los Estados Miembros la importancia de los documentos administrativos y de los archivos como fuentes de información básica;

- asistir a los Estados Miembros, cuando así lo soliciten, en la organi­zación y el desarrollo de sistemas y servicios de gestión de documentos y archivos que resultan indispensables para un empleo eficaz de estas fuentes de información;

- fomentar el desarrollo y la difusión de conocimientos archivísticos mediante la capacitación de especialistas en la materia.

Las actividades del Programa de Gestión de Documentos y Archivos giran en torno al desarrollo de la infraestructura archivística, la capacitación, la preservación del patrimonio archivístico, el desarrollo y empleo de tecnolo­gías modernas de información y la promoción de investigaciones archivísticas.

El presente estudio ha sido preparado mediante contrato con el Consejo Internacional de Archivos (CÍA). Tiene por objeto concebir un modelo tipo de manual de directivas destinado a las administraciones públicas, con el fin de facilitar la aplicación de programas apropiados para la gestión de documentos. Se ha incluido, a modo de complemento, una bibliografía selectiva al final del estudio.

Cualquier comentario o sugerencia que pudiera suscitar el presente estudio debe dirigirse a la División del Programa General de Información, UNESCO, 7, place de Fontenoy, 75007, París. Pueden también obtenerse en la misma dirección otros estudios preparados dentro del marco del programa RAMP.

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NOTA PRELIMINAR

"La preparación de manuales de gestión de documentos para las administra­ciones públicas".

Tal es el título con que la UNESCO, por conducto del Consejo Interna­cional de Archivos, nos ha confiado la ejecución de un estudio que tiene por objeto concebir un modelo de elaboración de un manual de orientaciones necesa­rias para establecer un programa de gestión de documentos administrativos. El presente documento abarca el conjunto de los aspectos reglamentarios vincu­lados a uno u otro de los elementos de un programa de esta índole, y excluye, por consiguiente, los textos reglamentarios relativos al tratamiento, a la conservación y a la difusión de documentos con valor permanente, vale decir los archivos.

El lector no encontrará normas enteramente formuladas, sino más bien los elementos necesarios para elaborar las que le hagan falta, cuyo desarrollo adaptará a su particular entorno. Con esta idea en mente, el estudio comienza con algunos conceptos previos a la elaboración de las orientaciones propia­mente dichas. Su valor instrumental resultará así todavía mayor.

Tampoco ha sido nuestro propósito enumerar ni comparar los diferentes manuales o las diferentes tendencias que puedan encontrarse en los países miembros del CÍA. Un proyecto de tal envergadura entrañaría para su realiza­ción un volumen de investigaciones y análisis que sobrepasarían ampliamente el alcance del presente documento.

Aunque las orientaciones aquí presentadas constituyen un todo homogéneo, una organización determinada sólo podrá aplicar un número restringido de ellas en función de su entorno administrativo específico. De idéntica manera, puede optar por dar mayor importancia a un determinado elemento de un programa de gestión de documentos administrativos y, en consecuencia, desarrollar más de lo que aquí se ha hecho con las directivas correspondientes.

El modelo adoptado en el presente estudio es más bien un modelo centrali­zado de gestión en el que las directrices emitidas por el organismo central han de ser obligatoriamente respetadas. Es éste el tipo de modelo que más suele encontrarse en América del Norte. No obstante, no descartamos en absoluto la posibilidad de una gestión de documentos administrativos con una orientación menos restrictiva, en la cual el organismo central desempeñara un papel de asesor e interviniera únicamente para dar normas generales.

Esperamos que este documento constituya un instrumento eficaz para colegas cuya labor sea desarrollar un programa de gestión de documentos administrativos en los organismos públicos para los que trabajan.

André Frénière Murielle Doyle Director de Gestión Documental Jefe de Servicio de los

Ministerio de Rentas Organismos Públicos Quebec, Canadá Archivos Nacionales de

Quebec, Canadá

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INDICE

Pagina

Nota preliminar i

Introducción 1

SECCIÓN 1. CLAVES DEL ÉXITO DE UN MANUAL DE DIRECTRICES 2

1.1 Definición y funciones de un manual 2

1.2 Cualidades de un manual 2

1.3 Modelo del contenido del manual 3

1.4 Control del manual 4

SECCIÓN 2. REQUISITOS PREVIOS PARA UN MANUAL DE DIRECTRICES 6

2.1 Un programa estructurado 6

2.2 Aval de las autoridades y estructura legislativa .... 6

2.3 Creación del organismo central 7

2.4 Los demás participantes 8

SECCIÓN 3. TEXTOS OFICIALES PREVIOS A LA ELABORACIÓN DE DIRECTRICES: POLÍTICAS ADMINISTRATIVAS 9

3.1 Política de gestión de documentos activos 9

3.2 Política de gestión de documentos semiactivos 12

3.3 Política de gestión de documentos inactivos 15

SECCIÓN 4. DIRECTRICES 18

4.1 Rúbricas análogas de las directrices 18

4.2 Contenido específico de las directrices relativas a los elementos esenciales de un programa de gestión de documentos administrativos 19

4.2.1 Plan de clasificación 19 4.2.2 El calendario de conservación 20 4.2.3 La gestión de los depósitos centralizados

de documentos semiactivos 22 4.2.4 Selección y entrega de documentos inactivos

destinados a conservarse 24 4.2.5 Eliminación de documentos inactivos 25

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Pagina

4.3 Contenido específico de las directivas relativas a la seguridad de la información 26

4.3.1 Protección de documentos esenciales 26 4.3.2 Protección de las informaciones personales

y de los documentos confidenciales 27

4.4 Contenido específico de las directrices relativas a los elementos periféricos del programa 28

4.4.1 Gestión de formularios 28 4.4.2 Gestión de informes 29 4.4.3 Gestión de la correspondencia y del correo ... 30 4.4.4 Reciclaje de los diferentes soportes

de información 31

4.5 Contenido específico de las directrices referentes a otros soportes de información 32

4.5.1 Gestión de documentos en microimagen 32 4.5.2 Gestión de documentos electrónicos 33

Conclusión 35

Bibliografía 36

PGI-91/WS/18

INTRODUCCIÓN

Las administraciones comienzan a reconocer que la información constituye un recurso fundamental para la gestión y la toma de decisiones. La aparición de técnicas modernas de reproducción y de tratamiento y transmisión de datos multiplica constantemente el volumen de información que ha de gestionarse. La aplicación de un programa de gestión de documentos administrativos permite instaurar medidas coherentes respecto de la creación, la organización, el tratamiento, el reconocimiento y la conservación selectiva de dicha informa­ción. Inversamente, la falta de un programa de este tipo ocasiona gastos administrativos de investigación y conservación desmesurados, y dificulta a la vez la toma de decisiones óptimas. Existe otra consecuencia de peso: la selección de documentos con valor permanente para la constitución de los archivos de una administración se vuelve cada vez más fastidiosa y aleatoria.

El funcionamiento y la aplicación cotidiana de un programa de gestión de documentos administrativos dependen en gran parte de un encuadre reglamen­tario, es decir, de un manual de directrices. Estas constituyen las balizas de aplicación de principios y normas enunciados por las autoridades, en el marco de la legislación y de las políticas que sustentan el programa. Resultan por consiguiente indiscutibles las múltiples ventajas que comportan la agrupación y la estructuración coherentes del conjunto de estos textos.

Las diferentes directrices deberán por lo tanto abarcar todo el proceso de información, desde su creación hasta su supresión o su conservación, en caso de que adquiera valor permanente. Se trata de un vasto campo de estudio cuya complejidad crece día a día y en cuyo desarrollo participan cada vez más especialistas.

La redacción de un buen manual de directivas obliga a respetar ciertos principios y a evitar una serie de escollos no siempre evidentes. En la primera parte de este estudio se abordan dichos aspectos, con el fin de permitir la creación de manuales eficaces y eficientes para las administraciones.

Sin embargo, no basta poseer un manual de esta índole. Hace falta además que su aplicación y actualización sean supervisadas por una entidad adminis­trativa cuya principal función sea la gestión de documentos. Sustentada por una estructura legislativa adecuada, dicha entidad (el organismo central) sólo podrá llevar a cabo su misión en la medida en que posea los recursos sufi­cientes. La segunda parte de este documento abordará, pues, los requisitos estructurales previos.

La tercera sección versa sobre otro elemento importante que precede la redacción del manual: la adopción de políticas generales que permitan definir, para cada uno de los campos objeto del estudio -documentos activos, semi-activos e inactivos- los parámetros globales de orientación escogidos por la administración para su tarea de gestión de información.

Sólo una vez definidos todos estos elementos, se puede pensar realmente en elaborar lo que constituye el meollo de este estudio: las directrices específicas de cada uno de los aspectos de un programa de gestión de documen­tos administrativos. Basándose en políticas gubernamentales, estas directivas permitirán a los interesados que operan en los diferentes sectores de la administración pública implantar su propio programa de manera estructurada y coherente.

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SECCIÓN 1. CLAVES DEL ÉXITO DE UN MANUAL DE DIRECTRICES

El éxito de un manual de directrices y de procedimientos estriba en la claridad y la precisión de los conceptos y de las consignas que contiene, así como en el margen de flexibilidad que deja al utilizador para adaptar las normas a sus necesidades particulares, sin por ello desvirtuar la esencia del sistema o del programa de que se trate.

Las estrategias de desarrollo e implantación de dichos sistemas y programas serán tanto más eficaces cuanto mejor las asegure y respalde un manual ajustado a los criterios establecidos.

1.1 Definición y funciones de un manual

Cabe definir un manual como un instrumento de gestión cuyo objetivo es explicar claramente la esencia de un sistema o de un programa y asegurar su aplicación eficaz y eficiente. El manual habrá logrado su objetivo si la organización destinataria percibe su importancia en la gestión y la realiza­ción de operaciones. El empleo del manual debe permitir al utilizador ejecutar íntegramente las tareas, acciones o actividades que le incumben, con un mínimo de recursos, ya sea humanos, materiales, financieros o informacionales.

En el desarrollo y la redacción de un manual se deben perseguir esencial­mente dos fines: sistematizar y uniformar el funcionamiento de una organiza­ción, y facilitar a la vez la resolución de los problemas técnicos repetitivos.

Las organizaciones y sus componentes están integrados por seres humanos cuya naturaleza misma los lleva, según las circunstancias, a percibir o reaccionar de manera diferente ante situaciones o problemas que se presentan. Los conceptos definidos por los administradores y los analistas/arquitectos de sistemas, en cambio, deben ser comprendidos y aplicados del mismo modo por todos sus utilizadores a lo largo de la existencia del sistema.

Sucede, además, que diversas situaciones pueden presentar problemas técnicos similares que deben generar la misma reacción de la que derivarán decisiones y operaciones precisas. El manual ha de poder responder a estas situaciones y ofrecer una solución mediante mecanismos casi automáticos. En caso contrario, la diversidad y variabilidad de las respuestas a estas cuestiones o problemas repetitivos ocasionarán pérdidas de eficacia y enormes gastos a la organización.

1.2 Cualidades de un manual

De manera general, el creador habrá ejecutado correctamente su labor en la medida en que el utilizador logre emplear el manual de manera eficaz y eficiente, lo cual constituye el objetivo primordial de su elaboración.

La supresión de errores y un alto nivel de calidad garantizarán al autor una buena acogida del documento por parte de sus destinatarios. No es sufi­ciente escribir ni describir los principios o procedimientos correctos; es preciso, además, hacerlo con claridad y transparencia, tanto en el lenguaje como en la terminología, para la persona que habrá de aplicarlos.

Importa no olvidar que el lector de un manual no se encuentra frente a una novela o a un libro de arte. El fin perseguido al redactar un manual es, ante todo y únicamente, presentar un instrumento de gestión que describirá, en un modelo de ingeniería, la orientación que ha de seguirse. En ese espíritu, conviene que el redactor considere al utilizador como un receptor/ aplicador de los principios enunciados.

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El utilizador se ubica dentro de una cadena de operaciones, contraria­mente al redactor que se encuentra en el plano de la concepción; este último debe por lo tanto redoblar sus esfuerzos por describir clara y concisamente los conceptos y las operaciones, dada la pasividad en la que se halla el lector frente a esta avalancha de datos.

Aunque parezca obvio al principio, resulta fundamental plantear con precisión el tema abordado en cada una de las secciones e incluir, si procede, una serie de definiciones a fin de circunscribir inequívocamente dicho tema. No menos importante es el ordenamiento de las ideas y principios descritos, en un lenguaje claro y preciso, que resulte lo más sencillo posible para el utilizador. En efecto, este último no debe tener que interpretar el sentido de las frases o los términos empleados, hecho que produciría, tarde o temprano, un laxismo inevitable en la aplicación de las consignas enunciadas.

Conviene utilizar una fraseología directa y evitar perífrasis superfluas y disquisiciones filosóficas. El manual no tiene por objeto presentar una serie de teorías u opciones entre las que el utilizador pueda escoger; es necesario recordar en todo momento que ese documento refleja el funcionamiento de la organización existente o prevista. Tampoco hace falta insistir demasiado en el estilo de redacción: el manual constituye un documento de instrucciones y referencias; el humor y la familiaridad, por lo tanto, no son aconsejables. En esa perspectiva, parece manifiestamente preferible recurrir a una escritura impersonal y directa, lo cual evidentemente contribuirá a que se apliquen sin discusión las iniciativas enunciadas.

Incluso después de su distribución y aplicación, el manual sigue siendo responsabilidad del autor, sea éste un organismo o un individuo, quien debe tener presente durante todo el proceso de redacción la facilidad de empleo y la posibilidad de actualización.

Materialmente, el manual ha de ser robusto para resistir un uso cotidiano sin deterioro notable. Por otra parte, ciertos elementos del contenido estarán sujetos a modificaciones, según las circunstancias y la evolución de las necesidades. Por consiguiente, una configuración con páginas sueltas facili­tará la actualización de una página o una sección del manual, sin descuidar por ello la encuademación, cuya calidad será una garantía de la integralidad del contenido.

Hasta cierto punto, los autores deben también prestar atención a la presentación material de la obra. La claridad de la edición o de la impresión constituye un factor que contribuye a la dificultad o facilidad de la lectura de los textos, ya bastante arduos de por sí.

1.3 Modelo del contenido del manual

La estructura misma del manual debe reflejar antes que nada los princi­pios que hemos enunciado.

Empecemos por el índice. Debe ser sencillo, sin dejar de aportar sufi­cientes precisiones para guiar adecuadamente al lector a través de los diversos textos y secciones. El índice debe considerarse un instrumento de investigación, siempre sintético, empleado en la resolución de los problemas cotidianos del utilizador. Según la amplitud y la complejidad del manual, será necesario prever una parte suplementaria que relacione los temas abordados en las directrices.

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La sección siguiente consiste en una serie de Instrucciones que detallan en una primera fase los objetivos del manual y los ministerios y organismos públicos a los que incumben las políticas y las directrices luego descritas en el texto. En segundo término, se enumeran los principios y los métodos relativos al control, a la actualización y a la difusión del manual. Esta sección se completa con datos nominativos sobre los responsables (nombre, título y función, domicilio y número de teléfono, etc.). Se trata de una sección que resulta fundamental para el éxito de un programa de gestión de documentos administrativos, puesto que es donde los responsables establecen su autoridad.

El texto de las Directrices y, llegado el caso, de los procedimientos correspondientes, constituye la parte esencial del manual. Estas directrices, agrupadas según los diferentes aspectos abordados, suministran las indica­ciones precisas para fijar la orientación necesaria en la implantación de cada elemento del programa.

El anexo con el texto referente a las políticas que constituyen el fundamento de las directrices permitirá al utilizador sacar aún mayor provecho del manual.

1.4 Control del manual

La redacción de un manual, de un lado, y la implantación de los principios que contiene, de otro, dependen a menudo de las diferentes autoridades. Los utilizadores pueden sentir la tentación -y la sienten de hecho- de hacer caso omiso de ciertas disposiciones contenidas en las directrices, e incluso de modificarlas en función de un enfoque o de un contexto particulares. Para evitar que esto ocurra, es fundamental establecer claramente dos niveles de autoridad, los únicos susceptibles de influir en el contenido o en la aplicación del manual.

Existe en primer término el realizador, vale decir el grupo o la unidad administrativa que tiene a su cargo la concepción, la redacción, la difusión y el control de la aplicación de los principios, de las directrices y de los procedimientos destinados a constituir los textos reglamentarios. Atañe a este grupo u organismo responsable del expediente decidir sobre el contenido, la edición y las modificaciones de dichos textos. Esta autoridad le debe ser reconocida y conferida de manera exclusiva y aparecer confirmada en el manual mismo como advertencia preliminar, carta o consigna de la autoridad superior.

Esta última constituye precisamente el otro nivel de autoridad respon­sable, el que corresponde a la aprobación. Incumbe, pues, a los altos manda­tarios (Primer Ministro, Presidente, Viceministro, Vicepresidente, u otra autoridad delegada) validar oficialmente las orientaciones y el contenido de los textos reglamentarios propuestos y autorizar su vigencia en todos los sectores u organismos de su jurisdicción.

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La elaboración de un manual de gestión de documentos corresponde perfec­tamente a este modelo. Se propone aquí un instrumento de gestión que permita a los diferentes responsables sectoriales de los ministerios u organismos comprender y aplicar el programa de gestión de documentos.

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El equipo gubernamental encargado de desarrollar y administrar el programa debe encargarse de la realización del documento, para lo cual es necesario asimilar bien los conceptos enunciados e incorporar los diversos parámetros de gestión documental. Más importante aún, el equipo de redactores debe tener constantemente presente la imagen del utilizador, que habrá de "convivir" con estas normas y directrices.

Dado que el contexto de la gestión documental varía de una administración a otra, el programa propuesto deberá tener en cuenta los ajustes necesarios en cada caso. Aunque es claro que los conceptos y principios de base no se alterarán, será preciso en cada etapa de desarrollo adaptar los contenidos globales o específicos a cada situación particular.

Esto dará lugar a tipos de organizaciones más o menos centralizadas, en las que existirá una concentración o una repartición de poderes y responsa­bilidades que puede cambiar de un gobierno a otro. Lo que resulta importante, e incluso imprescindible, sea cual fuere la orientación adoptada, es mantener la misma política y la misma estructura a lo largo del ejercicio. Puede ser muy difícil, e incluso peligroso, cambiar las reglas del juego en medio de la partida. A menos que surjan incongruencias mayores, las orientaciones iniciales deben ser conservadas durante todo el tiempo que dure el desarrollo y la implantación del programa de gestión documental. Con este fin, es preciso mantener la cohesión de pensamiento y de acción entre las personas respon­sables de dicho programa en cada una de sus etapas, hecho que obligatoriamente aparecerá reflejado en el manual de directrices.

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SECCIÓN 2. REQUISITOS PREVIOS PARA UN MANUAL DE DIRECTRICES

En menos de seis meses, una persona puede hacer inoperante cualquier sistema, por eficaz que sea, si no cree en él. Para que la preparación y la redacción de un manual de directrices den su fruto, es necesario que todos los participantes se sumen al proceso, en los diferentes niveles de organización en que se encuentren. Es esencial proporcionar, por consiguiente, los elementos básicos requeridos previamente para la elaboración de un manual de esta índole.

2.1 Un programa estructurado

Los primeros interesados en el problema de la gestión de documentos administrativos necesitarán datos fiables y precisos para justificar el hecho de iniciar un programa. Estos elementos serán más valiosos aún para determinar las prioridades y para argumentar con personas escépticas e inspectores financieros. Estos últimos se mostrarán particularmente críticos respecto del proyecto cuando se trate de desembolsar los fondos necesarios para la operación; los escépticos pondrán en tela de juicio la envergadura del problema y las ventajas del programa. Surge, por consiguiente, la necesidad de definir desde el comienzo la problemática global de la situación y de prever las consecuencias a corto, mediano y largo plazo.

En esta fase, el expediente estará en manos de un grupo de trabajo restringido que tendrá a su cargo la definición y el análisis preliminares de la situación. Tras un examen somero de las diferentes entidades de que se trate, se hará un inventario del volumen de documentos existentes, determinando particularmente las grandes categorías de los expedientes. Los sectores críticos que necesiten medidas correctivas más importantes serán objeto de mayor atención.

Este examen permitirá censar a las personas ya confrontadas con estos problemas y descubrir a la vez los elementos sectoriales de las soluciones previstas o aplicadas.

El análisis de estos datos primarios servirá como base para la preparación de un documento de orientación cuya aceptación por parte de las autoridades significará el punto de partida real de la operación. Fuera del estado global de la situación, se describirán la misión, los objetivos y la estructura general del programa previsto, así como los recursos (financieros, materiales y humanos) requeridos para comenzar y un calendario de ejecución.

2.2 Aval de las autoridades y estructura legislativa

La inscripción del programa de gestión de documentos administrativos dentro del calendario político constituye la segunda etapa que deberá encarar el grupo de trabajo. No basta, en efecto, concebir esta solución; es necesario, además, que obtenga la aprobación y el apoyo de las autoridades superiores, puesto que de ello depende la credibilidad del programa y los recursos que le serán destinados.

A partir de ese momento, el grupo de trabajo original se convierte en el núcleo oficial encargado de poner en marcha el proyecto y de venderlo a los componentes de la organización supeditados a él. La adhesión de éstos reviste la misma importancia que la aceptación por parte de los altos mandatarios. Si bien el programa puede serles impuesto, sólo dará resultados en la medida en que los participantes intervengan con la convicción de que ellos mismos obtendrán ventajas de orden organizativo y económico.

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Paralelamente, la adopción de una ley marco y de los principales regla­mentos constituirán una base y una estructura legislativa para legitimizar el programa, y manifestarán la voluntad de las autoridades, demostrando hasta qué punto, de qué manera y con qué medios están dispuestos a comprometerse. La adopción de una ley es la expresión de una política y de una orientación gubernamental. Se trata de una orientación firme cuya permanencia es mucho más eficaz que una serie de textos administrativos destinados a contrarrestar la resistencia al cambio.

Los reglamentos o políticas emanan de la ley y dan mayor precisión a los diferentes aspectos de la estructura legislativa^). Mientras que en la ley se presentan los principios generales, los reglamentos sirven para precisar las técnicas y la práctica de aplicación, cuyas modalidades serán afinadas por las directrices.

Así, tanto en materia de gestión de documentos administrativos como en cualquier otro asunto organizativo, este encuadre reglamentario garantiza la coherencia y la unidad de acción de los diferentes participantes de los que depende la eficiencia y la eficacia del programa.

La asignación de los recursos constituye el otro factor indispensable para el desarrollo y la funcionalidad del programa. La cooperación de las autoridades debe traducirse en la asignación de recursos humanos y materiales que permitan desempeñar esas funciones, lo que supone la atribución de presu­puestos adecuados. Ahora bien, raras son las veces en las que la gestión de documentos constituye una prioridad gubernamental; se suele subestimar la importancia de la información como recurso.

Se llega rápidamente a la conclusión de que no basta con adoptar textos legislativos y reglamentarios para organizar la documentación. Sólo los recursos atribuidos al proyecto serán la prueba de una auténtica voluntad de las autoridades, y en este plano, la fuerza de convicción de las primeras personas encargadas del expediente desempeña un papel primordial.

2.3 Creación del organismo central

La creación y el mandato del organismo central, generalmente previstos por la ley, constituyen uno de los primeros pasos de la administración para poner en práctica un programa de gestión de documentos administrativos. Incumbe a esa entidad asumir la dirección gubernamental respecto de todos los asuntos vinculados a este aspecto de la gestión de recursos informacionales.

La autoridad de dicho organismo central debe ser reconocida por las otras entidades gubernamentales y debe ocupar un lugar jerárquico que le facilite el contacto directo e influyente con los altos mandatarios, lo que resulta particularmente necesario, pues en el ejercicio de sus funciones el organismo habrá de cambiar mentalidades y suscitará inevitables resistencias. En algunos casos, los opositores pueden llegar incluso a faltar a su compromiso de apoyar la aplicación del programa y de asignar los recursos necesarios. En ese contexto, cuantas menos barreras tenga que franquear el organismo central para hacerse oír por las altas autoridades, menos se diluirá su mensaje, más posibilidades de éxito tendrá y tanto más se consolidará su función directiva.

1) El lector encontrará un modelo en la Sección 3.

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Este factor resulta particularmente importante en vista del papel de creador, de supervisor, de formador y de promotor que el organismo central ha de desempeñar. En la práctica, y con la excepción de la gestión de documentos semiactivos en la que podrá tomar a cargo la gestión directa y centralizada por razones de eficacia y economía, el organismo central tiene por objeto hacer actuar a las otras entidades, limitándose a un papel de asesor. Se sitúa, en efecto, en los dos extremos de la cadena administrativa: en la iniciación de los elementos del programa según las prioridades establecidas y en el control de su aplicación a efectos de obtener los máximos beneficios o en su corrección cuando resulta necesaria. Debe también mantenerse activamente atento a las necesidades de los demás participantes que día a día tendrán que poner en práctica las decisiones tomadas.

2.4 Los demás participantes

Aun cuando se esté haciendo referencia a un programa global de gestión de documentos administrativos en el plano gubernamental, no cabe duda de que dentro de estos principios y balizas uniformes, la resolución de problemas inmediatos de los diferentes sectores existentes sufrirá un cierto número de variaciones. Los problemas sectoriales difieren, efectivamente, de una unidad administrativa a otra, y según su carácter, mandato o importancia, una de ellas puede llegar a modificar las prioridades gubernamentales de acuerdo con sus propias necesidades.

El papel de las entidades gubernamentales resulta, por lo tanto, igual­mente importante. En la aplicación de la ley, las políticas, los reglamentos o las grandes líneas trazadas por el organismo central, cada sector tendrá que elaborar su propio programa interno con sus responsables y sus directrices específicas. Los responsables sectoriales ejercerán un mandato de concepción y de elaboración de directrices internas y al mismo tiempo tendrán que llevar a cabo el programa gubernamental dentro de su entidad administrativa.

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La clave del éxito depende, en cuanto a las estructuras, los recursos y los participantes, de un alto grado de colaboración y de intercambios que permitan el mejor funcionamiento y la mayor coherencia que pueda pretender el Estado en su totalidad.

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SECCIÓN 3. TEXTOS OFICIALES PREVIOS A LA ELABORACIÓN DE DIRECTRICES: POLÍTICAS ADMINISTRATIVAS

La legislación que rige la gestión de documentos administrativos y de archivos se presenta en muchos países como una serie de leyes marco cuyo alcance debe ser especificado con textos más explícitos, a saber, los de las políticas administrativas, las cuales tienen la ventaja de definir más clara­mente las obligaciones que emanan de la ley y de establecer la distribución de responsabilidades entre los diferentes participantes.

Gracias a estas políticas de gestión de documentos, el organismo central responsable de la aplicación de la ley puede definir su función, establecer los límites de su acción directa y determinar los deberes y las obligaciones que recaen sobre cada uno de sus asociados públicos, así como los que le incumben directamente.

El número de políticas administrativas puede variar según la amplitud y el alcance de la ley. En muchos casos, las políticas abarcan los principales elementos de un programa de gestión de documentos administrativos, tales como el establecimiento de un calendario de conservación y de un plan de clasifica­ción, la micrografía, la protección de documentos esenciales, el depósito de documentos semiactivos, y la conservación de documentos de archivos. Otro modo de proceder consiste en establecer políticas según la división de la masa documental conforme a la teoría de las tres edades. Es así como en Quebec los ministerios y los organismos gubernamentales disponen de una "política de gestión de documentos activos", de una "política de gestión de documentos semiactivos" y de una "política de gestión de documentos inactivos". En tal caso, los elementos de un programa de gestión son tratados dentro del marco de tres políticas administrativas y cada una puede definirse con más exactitud en las directrices que integran el manual de gestión de documentos.

3.1 Política de gestión de documentos activos

Objetivo

El fin que se persigue con una política administrativa de esta naturaleza es administrar eficazmente los documentos producidos y adquiridos por las entidades gubernamentales!), asegurar una protección adecuada para estos documentos durante su vida activa, facilitar el acceso rápido y eficaz a la información que contienen y reducir la masa documental de manera continua y controlada.

Definiciones

Las definiciones adoptadas para asegurar una mejor comprensión de la política deben estar en conformidad con el espíritu de la legislación exis­tente en materia de gestión de documentos administrativos y de archivos. En ningún caso pueden estas definiciones oponerse a las leyes vigentes.

1) La expresión "entidades gubernamentales" designa, según los países, a los ministerios y órganos oficiales o a los organismos gubernamentales.

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"Documento": cualquier soporte de información, con inclusión de los datos que contiene, legibles por el hombre o por una máquina, con la excepción de los documentos descritos en la Ley sobre la Biblioteca Nacional de Quebec (L.R.Q., Capítulo B-2).*

Conjunto constituido por un soporte y por la información que encierra, dispo­nible para ser consultado o utilizado como prueba.**

"Documento activo": documento empleado habitualmente con fines administra­tivos o legales.* Ver "Archivos corrientes".**

"Documento semiactivo": documento empleado ocasionalmente con fines adminis­trativos o legales.* Ver "Archivos intermediarios".**

"Documento inactivo": documento que ha dejado de emplearse con fines adminis­trativos o legales.* Ver "non-current records": [ ]: ... archivos que han perdido su utilidad administrativa corriente.**

"Documento esencial": documento indispensable para el funcionamiento de un organismo, capaz de garantizar la continuidad de éste después de un desas­tre.*** Ver "Vital records ...": [ ]: ... documentos esenciales para la continuidad del trabajo, en caso eventual de una catástrofe.**

"Gestión de documentos": conjunto de operaciones y de técnicas relativas a la concepción, al desarrollo, a la implantación y a la evaluación de los sistemas administrativos que se requieran desde la creación de un documento hasta su destrucción o su transferencia a los archivos.*** Ver "records management".**

"Calendario de conservación": [instrumento de gestión] que determina los periodos de utilización y los soportes de conservación [...] [de los] documen­tos activos y semiactivos [de un organismo] [...] e indica qué documentos inactivos deben conservarse de manera permanente y cuáles deben suprimirse.* Ver "records schedule".**

* Ley sobre archivos (Leyes reformadas de Quebec, Cap. A-21.1). ** Diccionario de terminología archivística. Con equivalentes en holandés,

alemán, italiano, ruso y español. Nueva York: K.G. Saur, 1984. 190 págs. (Consejo Internacional de Archivos, Manual N° 3).

*** DELAGE-HARVEY, Gisèle. Vocabulario de la gestión de documentos administrativos. Edición provisional. Montreal, Office de la langue française, 1983, 91 págs.

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PRINCIPIOS RECTORES

. La gestión de documentos activos, como parte fundamental del recurso infor-macional, debe ocupar en el seno de las entidades gubernamentales un lugar tan preponderante como el de la gestión de recursos humanos, financieros y materiales.

. La presencia del organismo central encargado de establecer las normas y directrices y de supervisar su aplicación garantiza la uniformidad de la política gubernamental en materia de gestión de documentos activos.

. La gestión de documentos activos de las entidades gubernamentales debe apoyarse en sistemas normalizados de clasificación y de localización de la información.

. Los periodos de conservación y los modos de supresión de los documentos activos de las entidades gubernamentales se establecen en un calendario de conservación que debe ser aprobado oficialmente. La aplicación y el cumpli­miento de dicho calendario son rigurosamente controlados.

. Los documentos esenciales de las entidades gubernamentales deben ser identi­ficados y sometidos a medidas especiales de protección.

. En cada entidad gubernamental, la gestión de documentos activos depende de un equipo central responsable de supervisar el funcionamiento de sistemas, tecnologías y métodos informáticos uniformes, que han de regir la creación, el tratamiento, la localización, la explotación, la protección y la supre­sión de documentos.

DISTRIBUCIÓN DE RESPONSABILIDADES

La importancia del papel y de las responsabilidades que recaen sobre el organismo central varía según el grado de autonomía de las entidades guberna­mentales y el mayor o menor valor que se adjudique a la imputabilidad de los gestores. Para resultar eficaz, la política administrativa debe conferir al menos un poder de control y de supervisión al organismo que actúa en calidad de dirigente gubernamental en materia de gestión de documentos activos.

. El organismo central

- elabora las normas, las directrices y los procedimientos relativos a la gestión de documentos activos y supervisa su aplicación;

- se encarga de la formación de especialistas responsables de la aplicación de dichas normas, directrices y procedimientos en las entidades gubernamentales;

- aconseja y brinda asesoramiento técnico a las entidades gubernamentales en la concepción y el funcionamiento de sistemas y métodos de gestión eficaz y rentable de documentos activos;

- prepara para las entidades gubernamentales instrumentos de trabajo y guías que puedan facilitarles el funcionamiento de un programa de gestión de documentos activos: un calendario de gestión de documentos comunes (General Records Schedule), un plan de clasificación de documentos de gestión (Admi­nistrative Records Classification Plan) y un modelo de lista de documentos esenciales;

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- asume el control y la evaluación de los programas de gestión de los documen­tos propios de cada entidad gubernamental y aprueba el calendario de conser­vación de cada una;

- promueve la gestión de documentos activos ante las personas responsables en las entidades gubernamentales, con el objeto de sensibilizarlas respecto de la importancia de una gestión eficaz y rentable de los documentos.

. Las entidades gubernamentales

- disponen de un equipo central con personal especializado, cuya función principal consiste en elaborar y aplicar un programa de gestión de documen­tos activos correspondiente a su sector;

- se encargan del cumplimiento y la adaptación, si es necesario, de las normas, directrices y procedimientos elaborados por el organismo central en materia de gestión de documentos activos;

- elaboran con el apoyo del organismo central un calendario de conservación de sus documentos, lo someten para su aprobación y se encargan a continuación de su aplicación y su actualización;

- elaboran con el respaldo del organismo central un plan de clasificación de los documentos, y supervisan su aplicación de manera uniforme en todas las unidades, con el propósito de garantizar una localización adecuada de la información;

- elaboran y aplican un sistema destinado a controlar la consulta de documen­tos, a fin de respetar el carácter confidencial de algunos de ellos y de proteger información personal;

- identifican los documentos esenciales y establecen las medidas idóneas de protección en caso de desastre;

- se encargan de que los miembros del personal responsables de la aplicación del programa de gestión de documentos activos reciban la formación continua impartida por el organismo central;

- promueven la gestión de documentos activos ante el personal de las unidades administrativas, a fin de poner de relieve la importancia de una gestión eficaz y rentable de sus documentos.

3.2 Política de gestión de documentos semiactivos

Objetivo

Esta política administrativa trata de racionalizar los costos de explotación de los documentos semiactivos recurriendo a servicios centralizados de conser­vación y de comunicación de dichos documentos. Este tipo de medida facilita al mismo tiempo la supervisión de la aplicación de los calendarios de conserva­ción aprobados. Garantiza tanto la transferencia de los documentos, una vez concluida su fase activa, como la entrega o supresión de los que hayan entrado en la fase inactiva.

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Definiciones

Las definiciones adoptadas para asegurar una mejor comprensión de la política deben estar en conformidad con el espíritu de la legislación vigente, y no pueden en ningún caso oponerse a estas leyese).

"Documento": cualquier soporte de información, incluyendo los datos que contiene, legibles por el hombre o por una máquina, con la excepción de los documentos descritos en la Ley sobre la Biblioteca Nacional de Quebec (L.R.Q., Capítulo B-2).*

Conjunto constituido por un soporte y por la información que encierra, dispo­nible para ser consultado o utilizado como prueba.**

"Documento activo": documento empleado habitualmente con fines administra­tivos o legales.* Ver "Archivos corrientes".**

"Documento semiactivo": documento empleado ocasionalmente con fines adminis­trativos o legales.* Ver "Archivos intermediarios".**

"Documento inactivo": documento que ha dejado de emplearse con fines adminis­trativos o legales.* Ver "non-current records": [ ]: ... archivos que han perdido su utilidad administrativa corriente.**

"Calendario de conservación": [instrumento de gestión] que determina los periodos de utilización y los soportes de conservación [...] [de los] docu­mentos activos y semiactivos [de un organismo] [...] e indica cuáles de los documentos inactivos deben conservarse de manera permanente y cuáles deben suprimirse.* Ver "records schedule".**

"Depósito [Centro] de documentos semiactivos": lugar donde se conservan a bajo costo y según los métodos apropiados los documentos semiactivos de una administración.*** Ver "Record Center" y "depósito de prearchivo".**

"Gestión de documentos semiactivos": conjunto de operaciones relativas a la identificación o a la desclasificación [transferencia] de documentos cuya fase de vida activa haya terminado, así como de las relativas a la conservación y a la comunicación de dichos documentos durante su periodo de vida semiactiva.****

1) Muchos de los términos ya definidos en la política precedente figuran de nuevo, con el fin de dar a cada texto la autonomía necesaria para su utilización independiente.

* Ley sobre archivos (Leyes reformadas de Quebec, Cap. A-21.1). ** Diccionario de terminología archivística. Con equivalentes en holandés,

alemán, italiano, ruso y español. Nueva York: K.G. Saur, 1984. 190 págs. (Consejo Internacional de Archivos, Manual N° 3.

*** DELAGE-HARVEY, Gisèle. Vocabulario de la gestión de documentos adminis­trativos. Edición provisional. Montreal, Office de la langue française, 1983, 91 págs.

**** Política de gestión de documentos semiactivos, C.T. 167568 y Decreto del Ministro de Asuntos Culturales de Quebec, del 15 de julio de 1988.

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PRINCIPIOS DIRECTIVOS

. Los documentos estatales semiactivos deben conservarse en depósitos especia­les cuyo costo de mantenimiento es muy inferior al que genera su conserva­ción en archivadores que ocupan espacio en las oficinas.

. La centralización de los servicios de conservación constituye la estrategia más rentable, dado que permite ahorros considerables en cuanto a infraes­tructuras y personal. Conviene por lo tanto intentar concentrar al máximo el volumen de documentos que deben depositarse.

. En el depósito centralizado de documentos estatales semiactivos se debe poder garantizar el cumplimiento del calendario de conservación y la salva­guardia de documentos con valor histórico o de investigación, haciendo entrega de ellos a los centros de archivo.

DISTRIBUCIÓN DE LAS RESPONSABILIDADES

La distribución de las responsabilidades en la gestión de documentos semiactivos varía según el grado de centralización de los servicios de conser­vación. En ciertos países, las entidades gubernamentales son clientes perma­nentes de los servicios administrados por el organismo central responsable de la gestión de documentos y archivos. En otros casos, los organismos públicos pueden recurrir a servicios privados o dirigir su propio centro de documentos semiactivos. Es necesario que el organismo central posea por lo menos un poder de coordinación de los servicios de conservación, cuando no la administración de un servicio único.

. El organismo central

- elabora las normas, directrices y procedimientos relativos a la gestión de documentos semiactivos y supervisa su aplicación;

- promueve la agrupación de los servicios de conservación de documentos semi­activos ante las entidades gubernamentales, haciendo ver las ventajas econó­micas que comporta esta fórmula;

- coordina los servicios de conservación y comunicación de documentos semi­activos, sea administrando directamente el servicio o supervisando los otros servicios de conservación agrupados;

- se encarga, por conducto del conjunto de los servicios de conservación, de que las entidades cumplan los calendarios de conservación aprobados, trans­firiendo los documentos semiactivos a los espacios de depósito y suprimién­dolos (destrucción o archivo) una vez concluida la fase de vida semiactiva.

. Las entidades gubernamentales

- supervisan el cumplimiento de las normas, directrices y procedimientos elaborados por el organismo central en materia de gestión de documentos semiactivos;

- recurren a los servicios de conservación de documentos semiactivos adminis­trados o supervisados por el organismo central;

- se encargan de transferir los documentos a los espacios de depósito en cuanto concluye la fase de vida activa;

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- deben respetar el periodo de depósito previsto en el calendario de conserva­ción, y encargarse de la transferencia anual de los documentos caducos.

3.3 Política de gestión de documentos inactivos

Objetivo

La política de gestión de documentos inactivos tiene por objeto conservar y tratar adecuadamente los documentos que hayan sido entregados para su archivo después de la selección efectuada con arreglo al calendario de conser­vación. El fin último que se persigue es el de facilitar al máximo el acceso de los ciudadanos a los documentos conservados por su valor histórico o de investigación.

Definiciones

Las definiciones adoptadas deben estar en conformidad con el espíritu de la legislación vigente, y no pueden en ningún caso oponerse a estas leyese.

"Archivos": conjunto de documentos, sean cuales fueren la edad, la forma y el soporte material, producidos o adquiridos por cualquier persona física o moral, o por cualquier servicio u organismo público o privado, en el ejercicio de su actividad, ya sea conservados por su creador o por sus sucesores para su usufructo personal o entregados a la institución archivística competente a causa de su valor archivístico.**

"Calendario de conservación": [instrumento de gestión] que determina los periodos de utilización y los soportes de conservación [...] [de los] documen­tos activos y semiactivos [de un organismo] [...] e indica qué documentos inactivos deben conservarse de manera permanente y cuáles deben suprimirse.* Ver "records schedule".**

"Documento": cualquier soporte de información con inclusión de los datos que contiene, legibles por el hombre o por una máquina, con la excepción de los documentos descritos en la Ley sobre la Biblioteca Nacional de Quebec (L.R.Q., Capítulo B-2).*

Conjunto constituido por un soporte y por la información que encierra, dispo­nible para ser consultado o utilizado como prueba.**

"Documento inactivo": documento que ha dejado de emplearse con fines admi­nistrativos o legales.* Ver "non-current records": [ ]: ... archivos que han perdido su utilidad administrativa corriente.**

"Entrega": operación consistente en transferir la conservación de documentos inactivos de un organismo público a un servicio de archivos público, con traspaso de propiedad.* y ** (Esta operación puede resultar de una selección o de un muestreo de los documentos inactivos de que se trate).

1) Muchos de los términos ya definidos en las políticas precedentes figuran de nuevo con el fin de dar a cada texto la autonomía necesaria para su utilización.

* Ley sobre archivos (Leyes reformadas de Quebec, Cap. A-21.1). ** Diccionario de terminología archivística. Con equivalentes en holandés,

alemán, italiano, ruso y español. Nueva York: K.G. Saur, 1984. 190 págs. (Consejo Internacional de Archivos, Manual N° 3).

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PRINCIPIOS DIRECTIVOS

. Los documentos inactivos que ya no revistan valor administrativo, legal o fiscal deben ser suprimidos conforme a los plazos previstos en el calendario de conservación, respetando las reglas y directrices que garantizan su tratamiento confidencial, si corresponde.

. Los documentos inactivos destinados a conservarse de manera permanente en virtud del calendario de conservación, se entregarán al centro de archivos del Estado después de la selección o muestreo previstos en las reglas de conservación.

. La entrega al centro de archivos de documentos con valor histórico o de investigación debe efectuarse regularmente y en conformidad con las reglas y directrices establecidas por el organismo central responsable de la conser­vación de los archivos.

. Los documentos inactivos entregados al centro de archivos del Estado serán tratados de manera tal que se facilite su acceso y se ponga de relieve su valor. Se archivarán en condiciones satisfactorias y seguras que garanticen su conservación permanente.

DISTRIBUCIÓN DE RESPONSABILIDADES

La gestión de documentos inactivos comporta dos aspectos diferentes. Por un lado, la eliminación de documentos que carecen de utilidad para el Estado y la entrega al centro de archivos de los que deban conservarse permanentemente; por otro, la conservación, el tratamiento y la difusión de los documentos entregados. En general, la responsabilidad del primer aspecto recae sobre las entidades gubernamentales poseedoras de los documentos que han entrado en fase inactiva, mientras que corresponde a los centros de archivos estatales recibir y poner de relieve los documentos históricos. No obstante, es aconsejable que los procesos de eliminación y de entrega se efectúen según las normas y directivas dictadas por el organismo central responsable de la conservación de archivos.

. El centro de archivos del Estado

- elabora las normas, directrices y procedimientos relativos a la eliminación y a la entrega de documentos que han entrado en fase inactiva y supervisa su aplicación;

- se encarga de que las entidades gubernamentales cumplan con los calendarios de conservación aprobados respecto de la eliminación de documentos inactivos o a su entrega después de una selección o muestreo previos;

- supervisa el tratamiento adecuado de los documentos inactivos entregados o previamente adquiridos, realizando una selección, clasificación, descripción e indexación de los archivos, y elabora instrumentos de investigación que faciliten su explotación;

- garantiza una conservación racional y segura de los documentos archivados, restaurándolos si procede;

- activa los esfuerzos y los recursos requeridos para la difusión de archivos mediante programas de promoción y de participación y tomando las medidas necesarias para facilitar a una clientela lo más amplia posible el acceso a dichos archivos.

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. Las entidades gubernamentales

- se encargan de hacer respetar las normas, directrices y procedimientos elaborados por el organismo central en materia de eliminación y entrega de documentos inactivos;

- deben cumplir con los calendarios de conservación aprobados en cuanto a la eliminación, selección o muestreo de documentos inactivos;

- entregan regularmente los documentos inactivos destinados a una conservación permanente.

***

Una vez que el campo de aplicación de la gestión de documentos adminis­trativos haya sido definido por medio de políticas y éstas hayan sido adop­tadas, se puede emprender la elaboración de la parte esencial del manual, a saber, las directrices correspondientes a los diversos elementos del programa.

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SECCIÓN 4. DIRECTRICES

En la esfera de la gestión de documentos administrativos, se entiende por directrices aquellos documentos reglamentarios que enuncian los principios específicos de cada uno de los elementos del programa que emanan de las políticas ya formuladas. Cualquiera que sea la política o el elemento del programa a las cuales se refieran, las directrices deben tener una forma o una estructura normalizadas.

El utilizador se encontrará en primer término con las rúbricas análogas: el tema y el objetivo de la directriz, el marco legislativo, el campo de acción, la fecha de entrada en vigor, las definiciones relativas al tema abordado, y la distribución de las funciones y de las responsabilidades entre los distintos participantes.

Acto seguido, se formulará para cada directriz la parte esencial de los textos, constituida por los principios directivos que enuncian las orienta­ciones escogidas y la manera de aplicarlas en la organización.

4.1 Rúbricas análogas de las directrices

En la rúbrica "tema" y "objetivo" se procura delimitar de manera sucinta la naturaleza y el contenido del elemento del programa del que trata la directriz y de presentar los fines perseguidos.

Por lo que se refiere al segundo elemento, el "marco legislativo", constituye el fundamento del texto reglamentario. Esta sección debe evocar las leyes, políticas o reglamentos en que se apoyan los principios y las normas previstos en el contexto de la directriz. La claridad y la precisión de tales indicaciones constituirán una referencia inmediata para que el lector intere­sado pueda localizar el documento que sirvió de base a una determinada orien­tación administrativa.

En el "campo de acción", el autor de la directriz determina el alcance de la medida. De manera general, las directrices se aplican a todos los sectores o unidades administrativas de la organización. Una formulación clara de este principio reviste gran importancia para los responsables del programa. Puede ocurrir, sin embargo, que un sector no se encuentre sujeto a alguno de estos elementos, en cuyo caso una mención restrictiva claramente formulada puede resultar fundamental.

La inscripción de la fecha de entrada en vigor de la directriz también debe ser tenida en cuenta por los redactores, dado que constituye un compro­bante del momento preciso a partir del cual los derechos y deberes de cada una de las partes adquieren vigencia. Esta medida suprime la posibilidad por parte de algún sector recalcitrante de alegar desconocimiento, ya que nadie puede ignorar la reglamentación.

Es importante también que cada directriz contenga una serie de defini­ciones en las que se describan de manera precisa los términos empleados en cada tema específico, y se evoquen las definiciones más importantes del programa de gestión de documentos administrativos.

Por último, las directrices deben precisar la distribución de funciones y responsabilidades entre los diferentes interesados. Una gestión sana invita, en efecto, a delimitar claramente las responsabilidades exclusivas de cada uno de los participantes en la aplicación sectorial de un programa, ya sea en cuanto a su desarrollo o a su aplicación. La falta de tales delimitaciones acarrea sistemáticamente confusiones e interferencias en las acciones de los diversos participantes.

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Todos los elementos persiguen un mismo fin: proporcionar parámetros explícitos para la comprensión y la aplicación de los principios específicos de cada una de las directrices.

4.2 Contenido específico de las directrices relativas a los elementos esenciales de un programa de gestión de documentos administrativos1)

4.2.1 Plan de clasificación

La razón de existir de un plan de clasificación estriba en la necesidad de una señalización y explotación eficaces de los documentos; dicho plan permite a la vez una estructuración lógica y jerárquica del conjunto de documentos de un organismo.

Principios rectores

. La clasificación de los documentos estatales se lleva a cabo de manera uniforme en el seno de cada entidad gubernamental, a partir de un plan de clasificación de documentos de gestión comunes a todas las entidades guber­namentales y de un plan de clasificación específico a cada una de ellas establecido en función de las actividades que las caracterizan.

. El plan de clasificación uniforme debe tener suficiente flexibilidad para poder ser actualizado periódicamente. Se elabora por lo general teniendo en cuenta las funciones y actividades de los organismos estatales; los documen­tos se registran por tema y según una jerarquía lógica. Una estructura de esta índole, que va de lo general a lo particular, ofrece la ventaja de poder añadir códigos de clasificación complementarios según vayan desarro­llándose nuevas actividades.

. El fundamento de la estructura de clasificación es un inventario de todos los documentos producidos y adquiridos por un organismo estatal. Sólo si se cumple esta condición podrá el plan de clasificación satisfacer debidamente las necesidades de los usuarios.

. El plan de clasificación va indefectiblemente acompañado de un repertorio alfabético de los temas oficiales abordados en la estructura de clasifica­ción, para los cuales es preciso conocer el código de clasificación previsto en el plan uniforme. El plan comprende también las descripciones y defini­ciones correspondientes a cada categoría y subcategoría de los temas enume­rados. Su ausencia dará lugar a la libre interpretación, lo cual perturbará la uniformidad de aplicación de este instrumento de gestión.

. La utilización de un plan de clasificación en el seno de una entidad guber­namental no puede preverse sin que el organismo central haya dispensado cursos destinados a capacitar al personal encargado de implantar dicho plan en la entidad. Incumbe también al organismo central la elaboración de una guía de implantación y de control del sistema.

1) El lector sólo encontrará aquí la parte específica de cada directriz, puesto que dado su carácter repetitivo, las rúbricas análogas se han agrupado en el punto 4.1.

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. El plan de clasificación uniforme puede aplicarse de manera centralizada en los grandes centros de clasificación que operan con varias unidades adminis­trativas, o de manera descentralizada, con la creación de un centro de clasificación para cada unidad administrativa en las entidades gubernamen­tales. En cualquiera de los dos casos, el control de la evolución y del desarrollo del plan de clasificación es un elemento capital. Dicho control está a cargo del organismo central en lo que respecta al plan de clasifica­ción de los documentos comunes a todo el aparato gubernamental. El plan de clasificación de documentos específicos a una entidad gubernamental, en cambio, es controlado por la entidad correspondiente, por intermedio de su propio equipo de gestión de documentos.

Enunciado de los procedimientos

Ciertas reglas y procedimientos deben añadirse a la directriz que trata de la clasificación uniforme. Se trata de procedimientos relativos a:

- el inventario de los documentos que constituye la etapa precedente a la elaboración de un plan de clasificación;

- la elaboración de la estructura de clasificación;

- la preparación de un repertorio de temas con remisiones internas y palabras clave, y la [redacción de las descripciones] de cada cate­goría y subcategoría, a fin de permitir la utilización uniforme del plan.

En una guía de implantación del sistema de clasificación se detallarán otros procedimientos, a saber:

- el procedimiento de clasificación, que va desde la identificación del tema hasta la creación del expediente, pasando por la selección del código de clasificación, del título del expediente y de los criterios de descripción;

- el procedimiento de señalización que supone la elaboración previa de un índice de señalización de los expedientes;

- las reglas de clasificación alfabética adoptadas oficialmente para la aplicación del plan de clasificación;

- el procedimiento de circulación de los expedientes.

Todos estos procedimientos deben normalmente ser establecidos por el organismo central y sometidos a las entidades gubernamentales para su adapta­ción a las necesidades particulares de cada una.

4.2.2 El calendario de conservación

Es indispensable preparar y aplicar un calendario de conservación de documentos para administrar eficaz y económicamente el volumen documental de un organismo. También se garantiza así la selección y la protección de docu­mentos con valor histórico o de investigación. El calendario estipula el tiempo de conservación oficial de documentos en etapa de vida activa y semiac-tiva, y determina los que luego serán permanentemente conservados o destruidos.

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Principios rectores

. La elaboración del calendario de conservación puede ser previa a la del plan de clasificación que se aplicará. No obstante, debe basarse en el mismo inventario general de todos los documentos del organismo, con el fin de identificar las series de documentos, incluyendo los documentos informáti­cos, para las cuales se determinan los periodos de conservación y las modalidades de supresión.

. El establecimiento de los plazos de conservación requiere la estrecha colaboración de los gestores. Ha de comprobarse en cada caso que el tiempo de conservación previsto para documentos activos y semiactivos responde a las necesidades administrativas y legales de las unidades principalmente responsables de la creación y de la utilización primaria de dichos documen­tos. Son estas unidades las que están en posesión del expediente principal para el cual han de establecerse los plazos globales, por contraposición a los expedientes secundarios para los que no se especifica ningún periodo de conservación en la etapa semiactiva y que difícilmente serán conservados de manera permanente^-).

. La decisión sobre la modalidad de supresión de un documento recae sobre los archiveros, dado que ellos solos pueden determinar los criterios de selec­ción relativos a los documentos destinados a ser permanentemente conservados.

. Una vez aprobado por el organismo responsable de la gestión de documentos y de archivos, el calendario de conservación debe difundirse ampliamente dentro de la entidad gubernamental, junto con una guía explicativa destinada a facilitar su interpretación, aplicación y actualización.

Ningún documento estatal puede ser eliminado antes de haber sido regis­trado en el calendario de conservación aprobado. Los documentos que hayan pasado a ser semiactivos en virtud de los periodos estipulados en el calen­dario serán transferidos a los centros especializados. Por otra parte, los documentos inactivos que han de conservarse de manera permanente deben ser entregados a los centros de archivos en conformidad con las reglas de conser­vación aprobadas.

Enunciado de los procedimientos

Los procedimientos siguientes vienen a completar la directriz sobre el calendario de conservación, y sirven para facilitar su elaboración y aplica­ción. Dichos procedimientos versan sobre:

- el inventario de los documentos, que constituye la etapa previa a la elaboración de un calendario de conservación;

1) Según el Reglamento sobre el calendario de conservación... (decreto 1894-85, 18 de septiembre de 1985), que emana de la Ley sobre archivos de Quebec, el "expediente principal" contiene la información más completa sobre el tema, mientras que el "expediente secundario" sólo abarca una parte de la información contenida en el expediente principal, o se trata de una copia de la información íntegra contenida en dicho expediente.

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- la preparación del calendario de conservación, en la que se presentan las distintas etapas del proceso, desde la identificación de las necesidades de los usuarios en cuanto al periodo de conservación, pasando por la verificación jurídica y financiera, hasta la aprobación oficial. Se explica aquí la obligación de describir cada una de las series de documentos y de mencionar el uso que de ellos se hace en las etapas de vida activa y semiactiva. Gracias a este procedimiento, se hará también la distinción entre el expediente principal y los secun­darios, y se podrá identificar de manera precisa la unidad adminis­trativa en cuya posesión se halla el expediente principal;

- la desclasificación de documentos en etapa semiactiva, en la que se indica cómo transferir al centro de documentos semiactivos los expe­dientes principales, después de haber establecido la fecha de venci­miento del expediente y efectuado el cálculo del tiempo de conservación previsto en la etapa activa. Los expedientes secundarios se eliminan generalmente al cabo de la etapa de vida activa;

- la desclasificación de documentos en etapa inactiva, en la que se detallan las modalidades de entrega al centro de archivos o de elimina­ción de los expedientes principales al cabo de la etapa de vida semiactiva. Antes de proceder a la eliminación definitiva, debe consultarse con la unidad en cuya posesión están los documentos y se respetarán las normas vigentes.

Sería conveniente incorporar en la misma guía de aplicación del calen­dario de conservación los dos procedimientos de desclasificación de documentos y las normas propuestas a continuación relacionadas con la entrega y la eliminación de documentos inactivos. Dicha guía puede ser elaborada por el organismo central y presentada a las entidades gubernamentales.

4.2.3 La gestión de los depósitos centralizados de documentos semiactivos

La instalación de centros especializados de depósito de documentos semiactivos es insuficiente; hace falta también una gestión eficaz y rentable, lo que presupone el establecimiento de reglas mínimas y su acatamiento por los usuarios de los servicios. Las condiciones de conservación y de depósito varían según el tipo de soporte de información. No obstante, el servicio que se brinda es siempre el mismo, ya se trate de documentos en papel, en micro-formas o en soportes magnéticos. En cualquiera de los casos, el servicio comprende la conservación, comunicación y supresión de los documentos confiados al depósito centralizado.

Principios rectores

. La clientela de un centro de documentos semiactivos debe estar claramente definida, y más aún si se trata de un servicio gubernamental brindado gratuitamente a los organismos estatales. Según la estructura legislativa y administrativa existente, los usuarios del depósito centralizado pueden ser clientes obligados a utilizar el servicio o bien clientes que hayan optado por él voluntariamente.

. La clientela designada puede hacer uso de los servicios del depósito, siempre que su calendario de conservación haya sido aprobado. Todos los expedientes principales que hayan alcanzado, según el calendario de conservación, su fase de vida semiactiva deberán ser depositados allí.

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. La transferencia de documentos semiactivos al centro especializado debe efectuarse con arreglo a las normas y procedimientos relativos a la identi­ficación de los documentos, a su colocación en los contenedores prescritos, y a la descripción de su contenido. En cada contenedor depositado se debe indicar la fecha prevista para la supresión final de conformidad con el calendario de conservación.

. Un depósito centralizado de documentos semiactivos no solamente es garantía de una conservación segura y confidencial de los documentos, sino que constituye también un servicio de comunicación de dichos documentos a las unidades propietarias interesadas en consultarlos. Este servicio de referen­cia se controla por informática, con un sistema de advertencia con respecto a los documentos no devueltos, e incluye también su rápida entrega y recupe­ración.

. La gestión racional de un depósito centralizado de documentos semiactivos se logra controlando el cumplimiento de los plazos de conservación previstos en el calendario. El proceso de supresión final se lleva a cabo en el depósito centralizado, el cual debe contar con la autorización del cliente para destruir los documentos que hayan entrado en fase inactiva o entregarlos al centro de archivos, según lo dispuesto en el calendario aprobado. El centro de documentos inactivos ofrece normalmente un servicio de reciclaje de documentos o de traslado al centro de archivos.

. El responsable de un depósito centralizado debe encargarse de la compilación mensual y cumulativa de estadísticas relativas al volumen de documentos depositados, eliminados o entregados, así como al número de consultas. Estos datos estadísticos se comunican a cada uno de los clientes como mínimo una vez al año, y constituyen datos que para ambas partes pueden resultar suma­mente útiles en la gestión.

Enunciado de los procedimientos

A fin de garantizar una utilización juiciosa del depósito centralizado de documentos semiactivos, es importante establecer un cierto número de procedimientos y de instrucciones destinados a los usuarios, que generalmente se hallan reunidos en una "guía del cliente", y que giran en torno a:

- la transferencia y el depósito de documentos en donde se indica a los usuarios el material normalizado que debe emplearse y cómo se procede para transferir los documentos semiactivos, con todas las precisiones relativas a cada soporte de información (papel, microformas, soportes magnéticos);

- la identificación de la procedencia del contenido mediante una etiqueta fijada sobre el contenedor y un formulario adjunto, en el cual deben constar el contenido y las referencias del periodo de conserva­ción calculado en función del plazo oficial aprobado;

- la consulta de documentos depositados, recalcando la obligación del cliente de designar a las personas autorizadas a consultarlos, con una explicación sobre el procedimiento para solicitar los documentos y devolverlos después de su consulta;

- la advertencia con respecto a documentos no devueltos, y la manera de subsanar el problema eficazmente;

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- la desclasificación de documentos que han entrado en fase inactiva, lo cual presupone que el cliente debe validar una lista en la que se identifiquen los grupos de documentos previstos para ser destruidos o entregados. Se establece de este modo la distribución de las responsa­bilidades entre el propietario de los documentos y el depósito centra­lizado en materia de eliminación o selección y entrega de los docu­mentos al centro de archivos;

- los servicios complementarios brindados por el depósito centralizado y cómo beneficiar de ellos. Estos servicios comprenden la consulta de documentos in situ y la intercalación de documentos adicionales en los expedientes ya depositados.

4.2.4 Selección y entrega de documentos inactivos destinados a conservarse

Esta etapa reviste una gran importancia en el proceso de gestión de documentos y exige una estrecha colaboración entre el gestor de los documentos administrativos y el archivista. El valor de los archivos conservados por el Estado dependerá de la calidad de esta labor en común.

Principios rectores

. Los documentos inactivos destinados a formar parte de los archivos deben escogerse según los criterios de muestreo o selección prescritos en el calendario de conservación por los archivistas, quienes realizarán directa­mente la selección, o delegarán esta tarea en el responsable de gestión de documentos de cada entidad gubernamental. En este último caso, se da por sentado que los archivistas habrán dado previamente cursos de formación a las personas encargadas de efectuar la operación de selección y que la supervisarán cuidadosamente.

. Cada contenedor dirigido al centro de archivos estatal debe llevar obligato­riamente un número y la identificación de su procedencia, y estar acompañado de uno o varios formularios en los que se describa el contenido. Si el archivista no hubiera participado en la selección y preparación de la entrega de los documentos, los formularios deben serle enviados antes de efectuar la transferencia, para su verificación y corrección eventual.

. Aun cuando la entrega se efectúe con traspaso de propiedad de los documen­tos, es aconsejable confiar una copia de los formularios de entrega a la entidad gubernamental de donde proceden, para que pueda permitir a ésta identificar el destino de los documentos entregados a los Archivos del Estado y facilitar su consulta en caso necesario.

. El tratamiento de los documentos entregados constituye una ocasión propicia para que los archivistas evalúen el calendario de conservación aprobado y los criterios de selección aplicados. Dicho proceso puede dar lugar a recomendaciones de modificación de ciertas reglas de conservación.

. Cuando los documentos entregados presentan un soporte diferente del papel, deben cumplir con determinadas normas de calidad que garanticen su conserva­ción permanente. Es el caso de microfilmes, bandas sonoras y videográficas, cintas magnéticas, y otros más.

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Enunciado de los procedimientos

La directriz sobre la selección y entrega de documentos debe completarse con procedimientos que indiquen a las entidades gubernamentales cómo han de ordenar los documentos cuyo soporte sea el papel cuando se le entreguen y cómo han de establecer las relaciones requeridas. Han de indicarse además las normas de calidad aplicables a documentos cuyo soporte no sea el papel y los procedimientos de traslado a los Archivos del Estado.

4.2.5 Eliminación de documentos inactivos

La mayor parte de los documentos producidos y adquiridos por un organismo en el marco de su actividad serán destruidos al cabo de su vida activa y semiactiva. No más del 5 al 10% de la masa documental poseerá lo que se consi­dera valor histórico o de investigación. Dado que se trata de un volumen considerable, resulta rentable proceder a la eliminación de documentos inacti­vos en cuanto venza el plazo de conservación. Esta medida permite una utiliza­ción más racional tanto del espacio como del material de clasificación reser­vados para los documentos activos y semiactivos. Por otro lado, la reducción anual del volumen documental facilita la localización y utilización de los documentos activos con valor administrativo, legal y fiscal.

Principios rectores

. Ningún documento original o expediente principal puede eliminarse si está inscrito en el calendario de conservación aprobado y ha sido objeto de una petición oficial de destrucción.

. La petición de destrucción debe obligatoriamente estar autorizada por el gestor responsable del expediente principal o por el responsable de la gestión de documentos administrativos en el seno de la entidad gubernamen­tal, según el grado de centralización existente en la aplicación del calen­dario de conservación. El ningún caso debe minimizarse la importancia de controlar minuciosamente el cumplimiento de las reglas inscritas en el calendario de conservación y de llevar a cabo las verificaciones a cargo de los gestores, antes de dar el visto bueno definitivo a la operación de destrucción de un documento principal. El deber de comprobar esta doble verificación en cada caso recae sobre el responsable de la gestión de documentos administrativos.

. Cuando se haya procedido a la eliminación, una copia de cada petición de destrucción debe ser enviada al solicitante con la fecha y la firma del responsable de la operación. Deben incluirse asimismo indicaciones precisas en cuanto al método de destrucción empleado, así como a las medidas tomadas respecto a documentos de índole confidencial. Una vez recibida dicha confir­mación de destrucción, el solicitante podrá actualizar las listas y copias de documentos dispersas en las diversas unidades administrativas.

. La eliminación de documentos y expedientes secundarios no exige un control tan minucioso. Se trata de una operación efectuada bajo la responsabilidad directa de las unidades administrativas encargadas de hacer respetar los plazos previstos en el calendario de conservación. En caso de que el expe­diente secundario revistiera un carácter nominativo o confidencial, la unidad deberá ponerse en contacto con el responsable de la gestión de documentos administrativos, quien efec- tuará la destrucción conforme al procedimiento previsto.

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. Antes de proceder a la eliminación de documentos principales que se hayan microflimado, el responsable de la gestión de documentos administrativos debe cerciorarse del valor legal de dicho soporte de información y obtener los certificados exigidos por la ley.

. Los métodos y procedimientos aplicados para la eliminación de documentos dependerán del soporte de que se trate y del grado de confidencialidad del documento. En lo que respecta al papel, la recuperación y el reciclaje se imponen siempre, a menos que se trate de documentos confidenciales. Incluso en estos casos, el despedazamiento y la incineración no siempre representan las únicas soluciones posibles. En cuanto a las cintas magnéticas y magne-toscópicas, cabe pensar en reutilizarlas después de ser borradas electróni­camente. Es claro que se recurrirá a métodos más drásticos y por consiguien­te más seguros (despedazamiento e incineración) cuando así lo requiera la confidencialidad del documento.

Enunciado de los procedimientos

Los procedimientos que sirvan de complemento a la directriz sobre la eliminación de documentos inactivos indicarán la manera de recuperar y de reciclar el papel de conformidad con los criterios gubernamentales, así como los métodos que deben emplearse para la destrucción de documentos confidencia­les, incluida la certificación de testigos.

4.3 Contenido específico de las directivas relativas a la seguridad de la información

4.3.1 Protección de documentos esenciales

Más allá de las medidas habituales de protección de los documentos contra incendios, robo, inundaciones, actos de vandalismo y sustancias peligrosas, existe una serie de recursos preventivos para proteger contra catástrofes naturales, guerras y accidentes nucleares o de otra índole los documentos que se consideran esenciales para el mantenimiento o la reanudación de las activi­dades de un organismo.

Principios rectores

. La tarea de elaboración y aplicación de un programa de protección de docu­mentos esenciales recae generalmente, en el seno de una entidad gubernamen­tal, sobre el responsable de la gestión de documentos administrativos. Dicho programa constituye un complemento del plan de un organismo para situaciones de urgencia.

. La primera etapa en la implantación de un programa de este tipo consiste en identificar y evaluar, con la ayuda de los gestores responsables de las actividades esenciales del organismo, cuáles son los documentos esenciales para el mantenimiento de los servicios suministrados o para la reanudación de las actividades en caso de desastre. Estos documentos son los que contri­buyen a garantizar los derechos fundamentales de la organización, así como sus obligaciones legales y financieras, y representan un promedio del 3% del volumen documental total de la organización.

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. Acto seguido, se deben prever para todos los documentos considerados "esen­ciales" medidas de protección, empezando por la elaboración de un ejemplar de seguridad. Ese ejemplar (en soporte idéntico u en otro soporte) ha de depositarse en un local especialmente habilitado con todas las garantías de seguridad y condiciones adecuadas de conservación. Otro modo de protección podría ser el de diseminar en diversos lugares de seguridad los documentos esenciales. En cualquiera de los casos, es fundamental actualizar periódica­mente las informaciones contenidas en los ejemplares de seguridad. En caso de catástrofe, esos ejemplares deben ser rápidamente accesibles, y se asegurará la disponibilidad del equipo y el personal necesarios para la explotación de dichas informaciones esenciales.

. Un programa de protección de documentos esenciales debe comportar una sección importante de planificación de la reanudación de las actividades en caso de desastre. Para ello, deben definirse con cada gestor responsable las actividades consideradas esenciales dentro de la organización y el orden de prioridad de su reanudación, teniendo muy en cuenta los documentos y los miembros del personal requeridos para tal operación.

. Como responsable del programa, el especialista en gestión de documentos se encargará de efectuar controles esporádicos de la eficacia de las medidas de protección instauradas y de actualizar y trasladar con regularidad los ejemplares de seguridad. En caso necesario, solicitará a los gestores que rectifiquen cualquier aspecto insatisfactorio.

4.3.2 Protección de las informaciones personales y de los documentos confidenciales

A pesar de que un programa de gestión de documentos administrativos tenga como objetivo primordial facilitar y agilizar la obtención de información, existen ciertos casos en los que, por el contrario, hay que restringir y controlar el acceso a documentos que contengan datos confidenciales o informa­ción nominativa^-). La utilización de este tipo de información debe estar sujeta a reglas y mecanismos de control que garanticen el respeto de la vida privada y la conformidad con la legislación vigente.

Principios rectores

. La responsabilidad primera, en materia de protección de información nomina­tiva y confidencial, incumbe al Estado, que debe legislar al respecto. La formulación posterior de las directrices y normas de seguridad requeridas atañe al organismo central encargado de la gestión de documentos adminis­trativos.

. Cada entidad gubernamental debe disponer de un coordinador cuya función sea la de hacer cumplir las reglas de protección de las informaciones personales y de los documentos confidenciales. Dicha persona puede integrar el equipo de gestión de documentos, que puede apoyarla en su labor de verificación periódica y de revisión continua de los mecanismos de protección.

1) Informaciones relativas a una persona física que permitan su identifi­cación específica.

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. La protección de la información nominativa y confidencial será tanto más eficaz cuanto menos personas intervengan en ella. Únicamente las personas expresamente designadas con este fin en un organismo pueden tratar, modi­ficar, consultar o extraer información de esta naturaleza.

. Las series de documentos que contengan informaciones personales o confiden­ciales deberán ser objeto de una clasificación e identificación especiales (introducción o registro en el sistema informático). Además, estos documen­tos serán conservados en locales cuyo acceso debe ser restringido y controlado.

. Los principales detentadores de documentos de naturaleza nominativa o confidencial son los primeros responsables del acceso a ellos, y en conse­cuencia, deben verificar la identidad del solicitante, vale decir su derecho de acceso en función de la lista previamente establecida de personas autori­zadas. Cada consulta y extracción de información debe registrarse por escrito o por vía informática (código de acceso). De la misma manera, el nombre de los destinatarios de un documento nominativo o confidencial debe figurar en un registro.

. Los sistemas informáticos que procesan datos nominativos o confidenciales deben estar sujetos a los mismos mecanismos de control. Se encuentran éstos integrados en el sistema desde su concepción misma y tienen por objeto garantizar la integridad y confidencialidad de los datos.

. Los datos personales sólo pueden utilizarse para los fines inicialmente previstos y deben ser eliminados siguiendo los procedimientos de protección de la confidencialidad decretados en cuanto esos fines primarios desapa­rezcan. Únicamente constituyen excepciones a esta regla los datos nominati­vos destinados a la investigación, siempre que el utilizador esté sujeto a las medidas necesarias para garantizar la confidencialidad.

. Los documentos nominativos y confidenciales deben gozar de protección no sólo en el momento de ser procesados y utilizados, sino también cuando se procede a su eliminación. Por consiguiente, dicho procedimiento debe efec­tuarse con los métodos más seguros: despedazamiento, incineración o recicla­je bajo control estricto. En todos los casos es indispensable obtener atestaciones oficiales firmadas por testigos previamente designados.

4.4 Contenido específico de las directrices relativas a los elementos periféricos del programa

4.4.1 Gestión de formularios

Los formularios administrativos constituyen una parte importante de los documentos producidos o adquiridos por un organismo. La información que contienen puede resultar vital para el desempeño de actividades específicas de la organización. Es por lo tanto necesario asegurarse de que los formularios vigentes reúnan la información apropiada y de que ésta sea fácilmente explo­table. El segundo aspecto de esta actividad consiste en el control de la proliferación de los formularios y en su eliminación si han caducado. De esta manera, se ahorrará a la vez, tiempo de trabajo de elaboración de los formula­rios y gastos de material, almacenamiento y personal habilitado para comple­tarlos.

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Principios rectores

. La gestión de formularios administrativos debe ser objeto, en cada entidad gubernamental, de un programa específico que esté bajo la responsabilidad de un gestor. En la mayoría de los casos, se integrará a un programa de gestión de documentos administrativos como uno de los elementos vinculados a la creación de los documentos.

. Un programa de gestión de formularios comporta dos elementos importantes: el análisis y la concepción normalizada, de un lado, y el control de la produc­ción, distribución y conservación, de otro. Este programa se aplica de igual modo a los formularios informatizados.

. La creación y la reimpresión de formularios dan lugar a un análisis de necesidades así como a una planificación con el fin de evitar la duplica­ción, la redundancia o el agotamiento de las existencias. La elaboración se lleva a cabo en base a normas y reglas previamente dictadas. En esta parte del programa se necesita invertir recursos humanos especializados a fin de garantizar la calidad del diseño, la claridad de las instrucciones y la pertinencia de la información solicitada y del número de copias exigidas.

Cada formulario vigente lleva un número de registro y una fecha de edición, así como una identificación propia. Estos tres elementos consti­tuyen el fundamento de un sistema que permitirá clasificar los formula­rios por orden numérico y por función general, y facilitará la consoli­dación, la fusión o, simplemente, la eliminación de algunos de ellos. El sistema de clasificación facilita también la supervisión y revisión de cada formulario, y la recopilación de las especificaciones relativas a la producción, reimpresión, distribución y periodo de conservación de cada uno.

. La unidad responsable del programa de gestión de formularios se encarga de controlar el proceso desde la concepción hasta el depósito, la distribución y la eliminación. Sin embargo, nunca actúa sin tener en cuenta las necesi­dades y los comentarios formulados por las unidades administrativas.

4.4.2 Gestión de informes

Al igual que los formularios, los informes administrativos representan una importante fuente de información en una organización. Contienen datos sobre la producción del personal y la marcha de los proyectos, y se analizan en ellos diversos problemas. La mayor parte de las decisiones se fundan en estos informes internos, por lo cual resulta imprescindible controlar su calidad. Se ha reconocido que este tipo de documento administrativo genera un gran volumen de papel de oficina, particularmente desde el empleo extendido de la informática. Incluye informes de actividades, informes de etapa, informes técnicos e informáticos y actas de reuniones. El control de la cantidad de informes redactados, de los costos de producción y de la amplitud de la distribución representa, por lo tanto, una fuente de ahorros apreciable para los organismos estatales.

Principios rectores

. El control de los informes administrativos forma parte del programa de gestión de documentos de cualquier entidad gubernamental. Aunque debe tener en cuenta las necesidades de cada unidad administrativa, el gestor respon­sable de este elemento del programa constituye un eje central de referencia y garantiza un enfoque racional en materia de creación, de producción y de distribución de informes.

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. Uno de los objetivos principales de la gestión de informes consiste en garantizar la calidad del contenido y de la presentación. Sólo es preciso suministrar a los destinatarios la información que necesitan y con la claridad necesaria para facilitar su utilización. De ahí la importancia del diseño para poner de relieve la eficacia y el interés del informe. La formulación de normas de presentación destinadas a las unidades adminis­trativas contribuirá sin duda a mejorar la calidad y a reducir los gastos de preparación de los informes elaborados.

. El responsable del control de informes administrativos debe perseguir un segundo objetivo: la racionalización de la producción. Será necesario realizar un inventario y una evaluación de todos los informes elaborados regularmente en la entidad gubernamental, para luego reducir el número eliminando los que resulten superfluos, fusionando los que sean redundantes y disminuyendo la frecuencia de aparición de otros. La supervisión y revisión de informes periódicos podrá efectuarse mediante un sistema de clasificación, numeración e identificación de los informes muy similar al que se emplea en la gestión de formularios.

. La racionalización y el control deben aplicarse también a la producción, impresión y distribución de informes. Las listas de destinatarios deben ser periódicamente revisadas y actualizadas.

4.4.3 Gestión de la correspondencia y del correo

Dado el volumen que representa, la correspondencia constituye un elemento sumamente importante del programa de gestión de documentos. Puede generar en efecto gastos enormes debido a la frecuencia de producción y a la transmisión por correo. Estos gastos administrativos son de índole tanto directa (prepara­ción, transmisión y conservación) como indirecta (claridad y disponibilidad de la información). Una organización eficaz permitirá controlar estrictamente el conjunto de normas relativas a este elemento del programa. El sistema aplicado debe ser el más sencillo posible y resultar proporcional al tamaño de la organización.

Principios rectores

Gestión de la correspondencia

. En la formulación de directrices y procedimientos sobre el control de la correspondencia, el responsable debe insistir en la utilización de princi­pios de escritura eficaces (guía de redacción, claridad y concisión de los textos), y en la utilización de técnicas de normalización (letras y párrafos tipo).

. El redactor debe inscribir su código de clasificación (N/Ref.) y el tema tratado en la correspondencia para permitir al destinatario analizar rápida­mente el documento y facilitar su clasificación y localización.

. La organización obtendrá beneficios apreciables con el hecho de reducir al mínimo necesario el número de copias de una carta. Suele ser muy ventajoso hacer circular una sola copia "para información" y devolverla al destina­tario oficial para su conservación.

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. Cuando los volúmenes así lo justifiquen, el empleo de tecnologías nuevas rentabilizarán considerablemente la productividad en la preparación de la correspondencia.

. Esté o no centralizada la secretaría de la organización, es fundamental llevar a cabo una supervisión adecuada de las cartas circulantes con el propósito de evitar que se pierdan cuando, por ejemplo, son presentadas para ser firmadas.

. Un sistema de supervisión de la correspondencia permitirá a la organización conservar un registro de los destinatarios de las cartas y del tema de éstas. En segundo término figurarán la persona y la unidad administrativa a quienes corresponde responder y el plazo previsto para dicha respuesta. Se indicarán asimismo los nombres del destinatario oficial y otros destinata­rios a quienes se han de enviar copias del documento. Esta medida permite controlar la producción y hacer, llegado el caso, una advertencia a los retardatarios. (No se olvide que el empleo del teléfono y la transmisión electrónica pueden a menudo reemplazar eficazmente el documento escrito, limitando las demoras y reduciendo al mismo tiempo la masa documental).

Gestión del correo

. La instauración de un sistema eficaz de correo, tanto interno como externo a la organización, exige una planificación adecuada y la utilización de personal calificado y capacitado.

. La instalación de estaciones y circuitos de correo eficaces y eficientes contribuirán a proceder expeditivamente a la distribución del correo.

. El correo destinado al exterior debe ser objeto de cuidado particular en lo referente al timbrado correcto y a la escritura clara y completa de la dirección, respetando las normas del servicio postal estatal. Estas precau­ciones evitarán los retrasos y las devoluciones inútiles y sumamente costosos.

. El correo certificado o de índole especial se inscribirá específicamente en un registro, con el objeto de conservar una prueba oficial de su expedición o recepción.

. El responsable del sector se encargará de seleccionar los distintos tipos de envío (urgente, certificado, enmasa, etc.), dados los ahorros considerables que los diferentes medios pueden representar.

. El buen funcionamiento del sistema exige, por último, que el responsable lo controle constantemente y administre al personal y los equipos necesarios para obtener un rendimiento óptimo.

4.4.4 Reciclaje de los diferentes soportes de información

Los administradores manifiestan una creciente preocupación por problemas ecológicos relacionados con el agotamiento o la escasez de recursos. Los diferentes soportes de documentos -papel, película o cinta magnética- se pueden, al menos parcialmente, reciclar, recuperar o volver a utilizar-. Efectivamente, es posible producir papel nuevo con el antiguo, recuperar la sal de plata durante el revelado de películas y volver a grabar en cintas magnéticas, después de borrar lo ya grabado.

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Principios rectores

. El reciclaje y la recuperación deben efectuarse aplicando normas y métodos que respeten el medio ambiente.

. El desarrollo y la aplicación de este elemento del programa de gestión de documentos administrativos exige una participación muy activa del organismo central, a fin de concentrar los volúmenes de documentos destinados al reciclaje y adoptar procedimientos uniformes que garanticen la economía de los medios.

. El calendario de conservación aprobado sigue siendo la fuente de autoridad en materia de destrucción; antes de proceder al reciclaje, es esencial cerciorarse de que los documentos de que se trate realmente deban ser destruidos.

. Los documentos de carácter confidencial destinados al reciclaje están sujetos a medidas de seguridad especiales para protegerlos contra las indiscreciones. Para ello, resulta necesaria la presencia habitual de testigos que certifiquen oficialmente la destrucción de información en condiciones de seguridad.

4.5 Contenido específico de las directrices referentes a otros soportes de información

4.5.1 Gestión de documentos en microimagen

El empleo de la micrografía puede presentar ventajas apreciables para una administración: localización acelerada, conservación segura y ahorro de espacio. No obstante, y dado que la complejidad de las técnicas modernas de sistemas de imágenes suele ocasionar gastos muy elevados, es necesario contro­lar su utilización cuidadosamente para obtener los máximos beneficios.

Principios rectores

. Antes de proceder a la puesta en práctica de un sistema de micrografía de documentos activos, es preciso llevar a cabo análisis económicos que demues­tren la rentabilidad de la transferencia desde el papel o la cinta magnética al microfilme. Salvo en casos excepcionales, los gastos en recursos humanos y los costos financieros y materiales de esta operación han de resultar inferiores a los de manipulación de expedientes en papel por parte del personal y a los de ocupación de superficies útiles.

. Es importante seleccionar y validar mediante bancos de ensayo efectuados durante el análisis de rentabilidad tanto los equipos (cámaras, aparatos lectores, etc.) como el tipo de soporte microfílmico (bobinas, casetes, microfichas, etc.) que serán utilizados. Un soporte o tipo de equipo puede resultar o no adecuado según el contexto o las circunstancias correspon­dientes.

. En el empleo de la micrografía es preciso atenerse a lo prescrito en el calendario de conservación para cada uno de los documentos enumerados.

. La micrografía de documentos con valor legal sólo puede operarse dentro del marco de las condiciones exigidas por la ley o reglamentación vigentes, si se pretende que el soporte microfílmico conserve el mismo valor que el documento original.

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. Las operaciones relativas a la micrografía (fotografiado, revelado, produc­tos utilizados, verificación de las películas) deben someterse a un control de calidad basado en las normas reconocidas (por ejemplo, ISO/AIIM), tanto respecto del valor legal como de la conservación permanente.

. La calidad del entorno constituye un factor que no debe descuidarse en el funcionamiento de un centro de micrografía (limpieza del local, iluminación apropiada, medidas de seguridad en el uso de ciertos productos, tranquili­dad, confidencialidad de ciertos documentos).

. También es conveniente adoptar medidas de seguridad completas y rigurosas en cuanto a la conservación de copias originales de los filmes producidos. La aplicación y control de estas medidas dependen de los responsables de la micrografía. Entre las medidas que se recomiendan, cabe mencionar la disemi­nación de los documentos, su depósito en el interior de una bóveda a prueba de desastres naturales o accidentales y, mejor aún, su conservación en un edificio ubicado en otro lugar. El acceso a los filmes debe ser objeto de un control permanente y estricto.

Enunciado de los procedimientos

La importancia que reviste la micrografía, tanto por los recursos reque­ridos como por las posibles implicaciones legales, exige la aplicación de procedimientos precisos:

- la preparación de expedientes antes del microfilmado, a fin de asegurar el buen funcionamiento de las operaciones;

- la toma de imágenes v la indexación, particularmente en lo que se refiere a la localización automática de documentos;

- el revelado v la duplicación de filmes, operaciones técnicas reali­zadas en el laboratorio;

- el control de la calidad de las películas, con el objeto de garanti­zar la integralidad de la información y la calidad de las imágenes filmadas.

4.5.2 Gestión de documentos electrónicos

Los documentos electrónicos constituyen una parte considerable de los documentos en las administraciones modernas y ocupan un lugar cada vez más importante en los programas de gestión de documentos administrativos, máxime cuando el empleo cotidiano de la microinformática, en los puestos individuales de trabajo, se añade ahora a la utilización de los ordenadores centrales y a sus grandes bancos de datos.

Principios rectores

. La especificidad de este tipo de soporte y la importancia de los gastos que presupone justifican el hecho de encomendar la coordinación de la gestión de documentos electrónicos al organismo central.

. Estos documentos deben inscribirse en el calendario de conservación, al igual que cualquier otro tipo de documento, con el fin de poder administrar correctamente los espacios magnéticos (destrucción de datos caducos y conservación de los que posean valor histórico o de investigación).

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. Habida cuenta de la vulnerabilidad de estos datos, se deben adoptar medidas de control específicas que regulen el acceso y permitan proteger su confi­dencialidad e integridad.

. Un sistema de localización adecuado permitirá una gestión eficaz de los datos almacenados con soporte magnético y facilitará su actualización.

. La relativa fragilidad del soporte informático exige el uso de cintas magnéticas de calidad, así como la instauración de un programa de manteni­miento, en el que se prevea el rebobinado periódico de las cintas con un largo periodo de conservación.

. La conservación en condiciones seguras de estos documentos se efectúa en locales especialmente habilitados, al amparo de desastres naturales o accidentales, de robos o usos indebidos, de campos magnéticos o de diferen­cias térmicas o higrométricas excesivas.

. Importa añadir a estas consideraciones todas las relativas a la gestión de documentos esenciales, particularmente en lo que respecta a la realización de copias de seguridad que deben ser depositadas en otros lugares, y cuyo traslado debe efectuarse en las condiciones de seguridad requeridas.

. Idénticas medidas de protección se imponen para la documentación sobre la elaboración de sistemas y su actualización o recuperación en caso de desastre.

. Es esencial proceder a la destrucción, una vez concluida su vida activa, de masas considerables de informes reproducidos en programas informáticos, con objeto de disminuir el volumen de información que se conserva.

. Estos principios se aplican también "mutatis mutandis" a la gestión de documentos en disco flexible producidos con la asistencia de micro-ordenadores.

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CONCLUSION

Concebida en los Estados Unidos alrededor de los años 50, la gestión de documentos administrativos se desarrolló en Canadá en la década de los 60, y en Quebec, salvo alguna excepción, diez años más tarde.

Actualmente, en América, este método de gestión de una parte de los recursos informacionales está aceptado y constituye el procedimiento al que se recurre de modo más general, aun cuando el vocabulario empleado pueda variar un poco de un sector a otro. Este tipo de trabajo ya ha llegado a otros continentes por intermedio de escritos, contactos e intercambios entre países, grupos e individuos.

El presente estudio no tiene la pretensión de analizar exhaustivamente la evolución de esta metodología en todo el mundo. Sin embargo, un vistazo rápido de la documentación disponible permite comprobar hasta qué punto se ha desa­rrollado este criterio integrado de la gestión de documentos administrativos y de archivos. Todos estos programas nacionales o regionales presentan diversos aspectos positivos y responden a las necesidades de su entorno.

No obstante, se puede pensar que en algunos de estos programas sería beneficioso sistematizar el conjunto de los textos reglamentarios requeridos y reunirlos en un manual de gestión de documentos administrativos.

En cuanto a las organizaciones que no hayan iniciado todavía el desa­rrollo o la elaboración de su programa, el presente estudio podrá constituir un buen punto de partida y les permitirá ahorrar importantes energías.

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