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DOCUMENTOS OCASIONALES 2018-03La función de prevención y manejo de crisis financieras sistémicas: retos para el Banco Central de Reserva en un régimen dolarizado

1Banco Central de Reserva de El SalvadorBanco Central de Reserva de El Salvador

Documentos Ocasionales

La función de prevención y manejo de crisis financieras sistémicas:

Retos para el Banco Central de Reserva en un régimen dolarizado

Alejandro Salvador Gasteazoro Franco

Documento Ocasional 2018-03

DOCUMENTO OCASIONAL 2018-03

2 Banco Central de Reserva de El Salvador

2018

Departamento de Investigación Económica y FinancieraBanco Central de Reserva de El Salvador

Alameda Juan Pablo II, entre 15 y 17 Avenida Norte San Salvador, El Salvador, C. A.

El Banco Central al publicar esta serie de Documentos Ocasionales, pretende facilitar la difusión de estudios económicos y financieros que contribuyan al

mejor conocimiento de la realidad salvadoreña.

Las interpretaciones, análisis y conclusiones de estos trabajos representan las ideas de los autores y no coinciden necesariamente

con el criterio de este Banco Central.

Prohibida la reproducción total o parcial de este documento sin previa autorización del Departamento de Investigación Económica y

Financiera del Banco Central de Reserva de El Salvador.

ISSN 1813-6494

3Banco Central de Reserva de El Salvador

Resumen

La economía de El Salvador posee ciertas características que la diferencian de otros países. Uno de los aspectos más relevante es la dolarización, pues ha restringido el uso de los instrumentos tradicionales de política monetaria.

Luego de la crisis económica del 2008 fue evidente que, incluso un sistema financiero “robusto”, es vulnerable en una crisis sistémica.

En ese marco, es fundamental fortalecer el rol del Banco Central de Reserva, especialmente en relación a la estabilidad del sistema financiero y en la prevención. Esto implica que el abordaje debe considerar las relaciones entre el sector financiero y el sector real de la economía y un mayor énfasis en el enfoque preventivo. Por tanto, se deben evaluar nuevas medidas, como los instrumentos de política macroprudencial y otros instrumentos no tradicionales.

Abstract

The economy of El Salvador has certain characteristics that differentiate it from other countries. One of the most relevant aspects is its formal dollarization, since has restricted the use of traditional monetary policy instruments.

After the economic crisis of 2008 it became clear that even a strong financial sector is vulnerable in a systemic crisis.

In this framework, it is essential to strengthen the role of the Central Reserve Bank, especially in relation to the stability of the financial system. This implies that the approach must consider the relationships between the financial sector and the real sector of the economy and strengthens the preventive approach. In addition, it is necessary to evaluate new measures to strengthen the functions of the institution, such as macroprudential policy tools, among other options.

Palabras claves: Sistema financiero, estabilidad financiera, riesgo sistémico, política macroprudencial, prestamista de última instancia, Banca CentralClasificación JEL: E58, G28



Contenido

Introducción ................................................................................................................................................... 5

I. Marco conceptual ....................................................................................................................................... 5

A. Enfoque de política económica tradicional previo a la crisis del 2008 ..............................................6

B.Redefinición del rol de los bancos centrales en el periodo post-crisis ................................................6

C.La hipótesis de la inestabilidad financiera de Minsky .........................................................................7

D.Crisis financieras en países en desarrollo ............................................................................................8

E.La dolarización en un entorno de crisis financiera sistémica ...............................................................9

F.La política fiscal y su relevancia para gestionar crisis .......................................................................10

II. Los bancos centrales en la estructura institucional y los Comités de Estabilidad .................................. 11

III. Rol de los bancos centrales en la prevención y gestión de las crisis ..................................................... 12

A. Política monetaria tradicional: control de la tasa de interés de corto plazo....................................... 13

B. Enfoque Prudencial ............................................................................................................................ 13

1.Enfoque Microprudencial y algunas limitaciones .......................................................................... 13

2.Enfoque Macroprudencial .............................................................................................................. 14

3.Controles de Capital y el enfoque macroprudencial ...................................................................... 15

C. Prestamista de última instancia (PUI) ................................................................................................ 16

1.Fondo de liquidez: Caso de Ecuador .............................................................................................. 16

D. Políticas “no convencionales” ........................................................................................................... 17

IV. El rol del Banco Central de Reserva en El Salvador .............................................................................. 18

A. Desafíos en una economía en desarrollo y con dolarización oficial .................................................. 18

B. Funciones del BCR relacionadas con la estabilidad financiera ......................................................... 19

C. Una primera experiencia: la estrategia de liquidez sistémica de 2009 .............................................. 20

D. Red de Seguridad Financiera: Rol del BCR ...................................................................................... 21

1.Regulación del sistema financiero: el Comité de Normas ............................................................. 22

2.Prestamista de Última Instancia (PUI) y otras medidas para proveer liquidez .............................. 24

3.Seguro de depósitos........................................................................................................................ 25

4.Reestructuración ............................................................................................................................. 26

5.Comité de Riesgo Sistémico .......................................................................................................... 26

E. Gestión de nuevas herramientas para fortalecer la prevención y gestión de crisis financieras.......... 27

1. Fondo de liquidez en una economía dolarizada ............................................................................ 28

2. Instrumentos de Política macroprudencial .................................................................................... 28

V. Comentarios finales ................................................................................................................................. 32

Bibliografía .................................................................................................................................................. 34


Introducción

La crisis económica mundial del 2008 es considerada como la de mayor magnitud desde la gran depresión de 1929, pues a pesar de que sus primeras manifestaciones se desencadenaron en el sector financiero de Estados Unidos, afectó severamente al sector real de todo el mundo. Su impacto fue tal, que muchos países no se han recuperado plenamente.

Lo anterior generó apertura para discutir las falencias de la teoría económica predominante en dicho momento, dada su limitada capacidad de anticipar y explicar la crisis.

Actualmente existe cierto grado de acuerdo respecto a algunos rasgos del sistema financiero, principalmente su carácter procíclico y su importante relación con otros sectores de la economía. Algunos autores también plantean que la inestabilidad del sistema financiero se genera a partir de su comportamiento endógeno y no por factores externos.

Como resultado de lo anterior, los bancos centrales han retomado el interés por el objetivo de la estabilidad financiera, superando así el enfoque anterior a la crisis económica en la que predominaba el objetivo de la estabilidad de precios.

En ese marco, se han reforzado las medidas orientadas a fortalecer la estabilidad del sistema financiero con énfasis en los riesgos sistémicos, para lo cual se han fortalecido y enriquecido las herramientas de los bancos centrales y los marcos de regulación y supervisión.

El presente trabajo posee una perspectiva exploratoria y descriptiva. Al respecto, es posible agrupar cuatro principales aportes que se pretenden realizar con el presente documento: primero, describir cómo ha variado el enfoque respecto al rol de los bancos centrales, a fin de indicar que no es estático; segundo, presentar una recopilación teórica para ayudar a comprender la situación específica de El Salvador; tercero, señalar funciones específicas que poseen los bancos centrales, con énfasis en las que han cobrado auge recientemente; y cuarto, explorar el rol del Banco Central de Reserva en El Salvador (BCR).

Respecto a la estructura del documento, al principio se aborda un marco conceptual que incorpora seis sub apartados: en el primero se retoma el enfoque previo a la crisis; el segundo expone algunas contribuciones teóricas que surgieron a partir de la crisis; en el tercero se describe la hipótesis de la inestabilidad financiera de Minsky; en el cuarto se desarrolla una perspectiva enfocada en los países en vías de desarrollo; en el quinto se presentan algunos aportes específicos para el caso de un país dolarizado; y en el sexto se expone brevemente la importancia de la política fiscal en la gestión de una crisis financiera.

Los siguientes dos capítulos se enfocan en el rol de los bancos centrales en situaciones de crisis financieras: el primero introduce la importancia de los bancos centrales y los Comité de Estabilidad en general; el segundo, presenta el rol para la prevención y gestión de crisis.

Por último, se presenta un capítulo que describe el rol del BCR en El Salvador, profundizando sobre sus funciones, algunas herramientas a su disposición y sus desafíos. El documento finaliza con un capítulo de comentarios finales, que refleja los retos de la institución.

Las crisis financieras sistémicas son perturbaciones que por su naturaleza y magnitud pueden tener efectos negativos sobre el sistema de pagos, el valor de los activos y los flujos crediticios del sistema financiero. En ese marco, sus efectos trascienden y desestabilizan también al sector productivo, afectando a las decisiones de inversión y a otras variables clave del sector real.

Al respecto, existen diferentes abordajes. Mientras en la literatura tradicional se la ha dado una mayor relevancia a los shocks externos o problemas en la gestión individual como motivos que contribuyen a la generación de las crisis, otros autores (ver Borio, 2011 y Minsky, 1986) resaltan las dinámicas endógenas que contribuyen a generar inestabilidad en el sistema financiero y cómo la interrelación entre el sector financiero y real contribuye a dicha dinámica. En este caso, Minsky resalta que este tipo de crisis son una característica del sistema financiero dado su carácter endógenamente inestable, y no una situación “accidental”.

Para el caso de las crisis financieras no sistémicas, estas se caracterizarían por afectar a uno o algunos bancos individuales. Sin embargo, en este caso no representan un riesgo de generar contagios a nivel del sistema financiero o impactos significativos al sector real. Aun así, este escenario debe ser manejado adecuadamente para evitar que el problema se intensifique.

I. Marco conceptual



Existen diferentes perspectivas que explican el origen de la crisis del 2008, por lo que no hay un acuerdo generalizado sobre las causas. Sin embargo, en lo que sí hay un amplio acuerdo es en considerar al sector financiero como amplificador de las crisis; ya que se reconoce que tiende a potenciar el ciclo de la producción interna, sea expansivo o recesivo; y que además posee importantes vínculos con el sector real, facilitando el contagio.

A. Enfoque de política económica tradicional previo a la crisis del 2008

La crisis económica internacional ha generado un punto de quiebre en el enfoque económico tradicional, pues modificó (al menos parcialmente) el consenso sobre el cual se apoyaba. Esto ha generado repercusiones concretas en el papel de los bancos centrales.

De acuerdo a Borio (2011), antes de la crisis primaban dos principales pilares para asegurar la estabilidad financiera: a) regulación y supervisión microprudencial enfocada en las instituciones individuales; y b) política monetaria enfocada en la estabilidad de precios sobre un horizonte de corto plazo.

Las ideas fundamentales del consenso de pre-crisis se asentaron con fuerza a partir de mediados de los 70 y durante los 80. Es decir, en el marco del estancamiento económico caracterizado por la coexistencia de altos niveles de inflación junto a crecientes niveles de desempleo (y bajo crecimiento), fenómeno conocido como “estanflación”.

En dicho periodo, se cuestionó la capacidad del keynesianismo tradicional para explicar y brindar una solución a dicha crisis, por lo que hubo un importante desarrollo teórico a fin de construir un nuevo “consenso”.

De acuerdo a Jahan et al. (2014), el cuerpo teórico que adquirió mayor relevancia agrupaba una amplia gama de nuevos aportes. Por ejemplo, lo referente a las expectativas racionales (agentes del mercado pueden prever cambios de políticas, aunque es posible que los mercados no se ajusten inmediatamente)i y las ideas en torno al monetarismo (que expresa que la política monetaria puede generar algunos efectos en el corto plazo, pero en el largo plazo es inefectiva porque genera inflación).

Estos aportes teóricos contribuyeron a cambiar el enfoque sobre los alcances de la política económica, tanto en lo relacionado a la política monetaria como a la política fiscal. A su vez, se modificó de forma importante el papel de los gobiernos y los bancos centrales. Como resultado, se redujo la intervención del sector público, se fomentó la liberalización de los mercados e incrementó la participación del sector privado en la economía.

Aunque el desarrollo teórico de la época se fundamentó en un inicio en reglas monetarias, posteriormente se convirtió en práctica habitual que la conducción de la política monetaria controlara únicamente la tasa de interés de corto plazo a fin de lograr sus objetivos. Para el caso de la política fiscal, esta cedió su preeminencia a la política monetaria.

En cierta forma, implícitamente se asumió que un único instrumento sería suficiente para asegurar el logro de estabilidad de precios y estabilidad financiera.

Un aspecto característico de dicho periodo fue la relativa confianza sobre la estabilidad y eficiencia de los mercados, ideas englobadas en lo que se conoció como el periodo de la “gran moderación”. Así se extendió el convencimiento de que la política monetaria basada en un solo instrumento era efectiva, lo cual ha sido el enfoque predominante.

En este marco, la crisis económica mundial del año 2008 fue sorpresiva, pues dentro de dicho enfoque económico parecía improbable una crisis de tal severidad.

B. Redefinición del rol de los bancos centrales en el periodo post-crisis

Posterior a la crisis se han cuestionado ciertas convicciones, como el enfoque optimista que se mantuvo durante la época de la “gran moderación”, ya que algunos autores han mostrado que durante dicho periodo ocurrieron tendencias que afectaron el bienestar de los hogares.

Por ejemplo, los salarios reales en Estados Unidos crecieron a un ritmo inferior que el crecimiento de la productividad (Stiglitz, 2015a), al mismo tiempo que incrementaba el apalancamiento de los hogares.

Los cuestionamientos no se limitan a lo anterior, ya que no hay un consenso respecto a la contribución de la política monetaria a la estabilidad de precios y el producto. Por ejemplo, Stiglitz (2015b y 2017) plantea que dicho fenómeno puede explicarse, en parte, por el incremento de la producción de bienes de consumo de bajo precio provenientes de China y no a las medidas de política monetaria.

En este marco, ha surgido un debate sobre la contribución de la política monetaria a la creación de la crisis, pues Borio (2011) resalta que mientras algunos autores plantean que efectivamente contribuyó a la generación de la crisis, otros argumentan lo contrario.


No obstante lo anterior, sobresale la perspectiva que plantea que el principal factor que explica la crisis financiera reside en el carácter inestable del sistema financiero (Minsky, 1977). En este marco, la política monetaria no sería el factor que crearía la crisis, más bien sería un instrumento que atenuaría dicha dinámica inestable, o por el contrario, únicamente la exacerbaría.

Borio (2011) resalta tres hechos que cuestionan algunas convicciones anteriores a la crisis:

a. Las vulnerabilidades se desarrollaron durante el periodo de auge y se dio un reforzamiento entre lo que ocurría en el sector financiero y el sector real. La fortaleza individual de las instituciones financieras no fue suficiente.

b. La liquidez y el acceso a recursos se disiparon en situaciones de estrés, incluso en economías “maduras” con mercados financieros sofisticados.

c. Las herramientas convencionales de política monetaria resultaron insuficientes para asegurar la recuperación de la economía.

De acuerdo a Borio, lo anterior mostró las limitantes del marco de políticas tradicionales durante el periodo de pre-crisis: baja y estable inflación no fue garantía de estabilidad macroeconómica y financiera; sofisticados mercados financieros no aseguraron un comportamiento del mercado auto-correctivo; y, por último, el enfoque microprudencial no fue capaz de asegurar la estabilidad financiera.

Por ello, luego de la crisis del 2008 fue evidente la importancia de retomar el enfoque de estabilidad financiera, y la importancia de fortalecer los instrumentos de intervención y regulación de los bancos centrales.

C. La hipótesis de la inestabilidad financiera de Minsky

Uno de los autores que más ha contribuido para la comprensión de la dinámica inestable del capitalismo, y en específico sobre la participación del sector financiero en este proceso, es Hyman Minsky (1919-1996).

Aunque dicho autor realizó sus principales aportes a la teoría económica durante la década de los 70 y 80, el enfoque económico dominante de la época (que afirmaba la existencia de un mercado eficiente y orientado al equilibrio) no asimiló sus contribuciones. Luego de la crisis económica de 2008 muchos de sus planteamientos han cobrado relevancia.

Para Minsky (1977), la economía capitalista es endógenamente inestable, ya que a partir del comportamiento normal de las empresas y de las instituciones financieras surge una dinámica proclive a generar crisis sistémicas. Esto se vincula con las decisiones de inversión y las expectativas de utilidades esperadas, en el marco de innovaciones financieras y procesos de financiamiento que amplifican y complejizan la inestabilidad del sistema económico.

Esto contrasta con los enfoques tradicionales que suponen una tendencia hacia el equilibrio, pero que es obstaculizado por algunas imperfecciones del mercado (que se supone pueden ser reducidas) o intervenciones del Gobierno, por lo que para estos enfoques las crisis financieras serían el resultado de factores o shocks exógenos.

Siguiendo a Minsky, el enfoque del dinero “endógeno” es clave. Bajo esta perspectiva, la oferta monetaria está determinada por la demanda agregada de crédito que las empresas realizan a las instituciones bancarias, a fin de concretar sus decisiones de inversión. De esta forma, cuando ocurren los desembolsos se crearían depósitos en cuenta, y no al revés. Por ello, las instituciones bancarias tienen una influencia significativa en el proceso de creación de dinero a través del otorgamiento de créditos y de su preferencia de liquidez.

Relacionado a esto, de acuerdo a Minsky (1984) la preferencia de liquidez está vinculada con la relación entre el dinero y el nivel de precios de los activos de capital, y no solamente con la tasa de interés, lo que influye sobre las condiciones de financiamiento. Por ello, la creación de dinero está ligada a la dinámica de la economía real, en específico a las decisiones de inversión.

Uno de los factores que más influencia tienen sobre las decisiones de inversión son las expectativas de las ganancias esperadas, que tienen un fuerte componente subjetivo. A medida que dichas expectativas son favorables, el comportamiento de los agentes y las variaciones de las tasas de interés pueden generar que algunas empresas transiten hacia una posición de financiamiento altamente “especulativas” (o con una estructura del tipo “Ponzi”). Así, las empresas recurren al refinanciamiento en base al optimismo de realizar las ganancias esperadas.

Sin embargo, dada la naturaleza subjetiva de las expectativas y el significativo grado de incertidumbre inherente a una economía descentralizada, las expectativas pueden cambiar ante leves variaciones en las condiciones de financiamiento.

De esta forma, el proceso de financiamiento y especulación genera reacciones sobre los precios de los activos y de los intereses,



lo que provoca que las utilidades realizadas difieran de las esperadas. Como resultado, las empresas estarían obligadas a realizar un mayor esfuerzo para hacer frente a los compromisos financieros, ajustando así las expectativas a la baja, que se expresa cuando el ciclo económico se ralentiza.

En dicha situación, el sector financiero profundiza y amplifica la dinámica recesiva de la economía mediante mayores restricciones al acceso del crédito o al refinanciamiento.

En un proceso de este tipo, no existirían mecanismos internos que logren equilibrar este comportamiento inestable. Por ello, para Minsky es relevante la labor de las entidades de regulación y de supervisión, la disponibilidad de instrumentos de política como la función de prestamista de última instancia (PUI) y la capacidad de incrementar el déficit público (es decir, la política fiscal), para compensar las variaciones de la inversión y utilidades en el sector productivo privado.

Un aspecto clave es considerar que las entidades de regulación y supervisión no solo deben adaptarse a los cambios institucionales, sino también “guiar el desarrollo de instituciones financieras aptas” (Minsky, 1994).

Por ello, el marco de regulación y de supervisión debería ser actualizado periódicamente, debido a que el sistema financiero está permanentemente evolucionando e ideando innovaciones que pueden constituir posibles fuentes de inestabilidad en el futuro.

Dichos aspectos requieren un significativo esfuerzo de parte de la entidad responsable de la regulación, pues el proceso continuo de innovaciones en el sector financiero incorpora un mayor grado de complejidad a la función de regulación y supervisión.

Minsky va más allá, pues bajo su perspectiva el marco de regulación no debería únicamente responder y ajustarse a los cambios generados por las instituciones financieras, también debería ser capaz de “guiar” el desarrollo de dichas instituciones hacia un estado deseable fijado por las autoridades.

Lo anterior difiere con la idea predominante respecto a que el mercado por sí mismo es capaz de dirigir de forma eficiente a las instituciones y que la intervención debería limitarse a corregir las fallas del mercado.

Adicionalmente, Minsky (1996) establece que el principal objetivo de la política económica debería fomentar el pleno empleo, aún si fuera al costo de reducir la “eficiencia”. En la medida de que esto atenúe la incertidumbre relacionada a un sistema descentralizado, deja entrever que tiene potenciales efectos positivos netos en la economía.

De esta forma, para este autor el objetivo de pleno empleo constituye una meta de política con mayor capacidad para otorgar estabilidad financiera y un mayor bienestar.

D. Crisis financiera en países en desarrollo

Entre los países en desarrollo y los desarrollados existen diferencias tanto en lo referente a los factores desencadenantes de las crisis como en los factores que condicionan que su evolución tenga determinadas características. Lo anterior obligaría a implementar diferentes políticas de acuerdo al país.

A partir del apartado anterior, se desprende que para Minsky los periodos de inestabilidad financiera son originados principalmente por factores endógenos domésticos, relacionados en gran medida a las innovaciones de las instituciones financieras. Este escenario podría ser trasladado para los países en desarrollo pero con algunas variantes.

Durante un proceso de gestión de crisis, los gobiernos de los países desarrollados suelen favorecerse de financiamiento a bajo costo, pues sus bonos son considerados como inversiones seguras. Debido a ello, estos países tienen facilidades para implementar una política fiscal expansiva. Esto es diferente en los países en desarrollo.

Frenkel y Rapetti (2009) plantean que en los países en desarrollo los factores que generan los ciclos de auge y caída son diferentes: estos ciclos suelen ser fomentados a partir de las medidas de política macroeconómica que generan una oportunidad de obtener ganancias financieras mediante el “arbitraje”, incentivando así a un incremento de las entradas de capitales. Dicho flujo genera una serie de desbalances que se profundizan, dado que no existe un mecanismo automático hacia el ajuste.

Entre las medidas macroeconómicas que originan dicho proceso de crisis se pueden mencionar la liberalización del mercado financiero, la desregulación de la cuenta de capital y la regla de predeterminación del tipo de cambio nominal.

Sobre el proceso de gestión de crisis, Frenkel y Rapetti (2009) plantean que estos países enfrentarían una mayor dificultad que los países desarrollados para acceder a financiamiento, dado que los bonos públicos y la deuda de las empresas nacionales se consideran como activos de riesgo.


Por ello, suele ocurrir una salida de capitales que repercute en variaciones descontroladas del tipo de cambio. Adicionalmente se generan presiones al alza sobre la tasa de interés. Dicho contexto genera menor capacidad de maniobra para la política fiscal, dificultando la gestión de las crisis.

Aunque una alternativa es solicitar préstamos de organismos internacionales, algunos organismos suelen “prescribir” la aplicación de una política fiscal contractiva que ajuste la balanza de pagos. Los autores plantean que dichas medidas han sido usualmente condicionalidades demandadas por el Fondo Monetario Internacional (FMI) cuando otorga programas de asistencia financiera, a pesar que profundizan las tendencias recesivas.

De tal forma, de acuerdo a Frenkel y Rapetti (2009), las crisis financieras en los países en desarrollo tienen dos particularidades:

a. Obligan a un ajuste en la balanza de pagos, debido a que la baja competitividad genera déficit en la cuenta corriente y los flujos de capital generan vulnerabilidades en la cuenta financiera.

b. Se genera un déficit fiscal por la contracción de los ingresos tributarios y el incremento de los costos de financiamiento.

La perspectiva de dichos autores parece distanciarse de lo planteado por Minsky, porque señalan que el proceso de generación de las crisis en los países en desarrollo se genera por un desencadenante diferente.

No obstante, su explicación mantiene los aspectos fundamentales de Minsky, ya que más bien se trataría de una modalidad específica para el caso de los países en desarrollo. Dichas medidas serían factores que intensifican los desbalances internos ya existentes.

Un aspecto relevante es la mayor restricción en el uso de la política fiscal para enfrentar las crisis económicas. Por lo anterior, es necesario ampliar el conjunto de instrumentos (incluyendo mecanismos que suavicen los flujos de capital, entre otras medidas), que incluyan un marco de regulación robusto y acciones de contingencia de crisis.

De forma similar, Kregel (citado en Rafferty, 2017) plantea que los flujos internacionales de capital suelen ser la fuerza principal que, para el caso de los países en desarrollo, impulsan un proceso como el descrito por Minsky.

En este marco, una liberalización de la cuenta de capital podría exacerbar la inestabilidad en la economía y en el sector financiero, pues al ser destinatarios netos de flujos de capital, se generan “relaciones financieras asimétricas”.

Rafferty expresa la importancia de los controles de capital ya que regulan los flujos internacionales y brindan un mejor marco de acción para la política monetaria doméstica y de la política fiscalii. En su perspectiva no existe un ajuste automático que rectifique los desbalances en la balanza de pagos.

A partir de dichos planteamientos se identifica que si bien los flujos de capital pueden financiar el crecimiento económico en períodos de auge, también son una fuente de riesgo para las economías en desarrollo. Dichos flujos son activados como resultado de políticas que liberalizan los países en desarrollo o como resultado de políticas en sus países de origen (la reducción de las tasas de interés en las economías avanzadas).

En dicho marco, el comportamiento de mercado no conllevaría hacia un equilibrio. Por el contrario, amplificaría las dinámicas perniciosas, generando un ciclo inestable.

E. La dolarización en un entorno de crisis financiera sistémica

La economía de algunos países se caracteriza por la circulación de una moneda extranjera que sustituye total o parcialmente a la moneda doméstica. Cuando la moneda extranjera es el dólar de los Estados Unidos, a esa situación se le denomina dolarización.

Una dolarización formal u oficial se caracteriza porque la decisión es tomada desde el lado de la oferta. Es decir, se restringe la capacidad de la autoridad monetaria nacional de emitir moneda doméstica.

Por otro lado, se denomina dolarización extra oficial o informal cuando surge por decisiones desde la demanda. Es decir, cuando los residentes deciden usar el dólar para realizar transacciones o mantener activos en dicha moneda en proporciones relativamente elevadas.

El Salvador posee una dolarización oficial, dado que en el 2001 se aprobó la Ley de Integración Monetaria (LIM). Al ser una decisión unilateral, Estados Unidos no considera a El Salvador al tomar sus decisiones de política monetaria.

Diferente situación ocurre en un área monetaria basada en una decisión multilateral. En este último caso, la autoridad monetaria debería considerar a todos los países miembros para tomar sus decisiones de política.



Al carecer de una política monetaria autónoma, algunos de los riesgos que podrían surgir se relacionan con la estructura económicaiii y el ciclo económico y financieroiv: diferencias significativas en estos factores podrían ser fuente de vulnerabilidades y distorsiones en la economía, generando riesgos que afecten al sistema financiero y a la economía en general.

Como ejemplo de lo anterior, podría suceder que la tasa de interés más conveniente para el país que controla la emisión monetaria no lo sea para el otro país, debido a que podrían encontrarse en una etapa diferente del ciclo económico. En el país que no cuenta con política monetaria, dicha situación podría fomentar el crecimiento del crédito de forma excesiva; o viceversa, podría desacelerar el crédito hasta deprimirlo.

Por otro lado, una situación similar podría ocurrir con el tipo de cambio, en el que este sea conveniente para un país pero perjudicial para el otro, dejándolo con desventajas competitivas. Stiglitz (2017) resalta la imposibilidad de ajustar el tipo de cambio en una unión monetaria, ya que señala que el déficit comercial puede perjudicar a la demanda agregada o generar entradas de capital y problemas en la balanza de pagos. Adicionalmente plantea que en situaciones de crisis podría dificultar la recuperación del empleo y de la producción.

De tal forma, una moneda única podría crear distorsiones y generar limitaciones en la gestión de las crisis, dado que la carencia de la política monetaria autónoma elimina la capacidad de ajustar la tasa de interés o el tipo de cambio a fin de reducir los desequilibrios.

Davidson (2002) menciona que existen expectativas sobre la capacidad del FMI para otorgar recursos que faciliten la función de PUI. Sin embargo, señala que acudir a dicho organismo implica un costo implícito, ya que a diferencia de un banco central, los recursos son limitados y se exigen “requerimientos de condicionalidad”. Como aspecto adicional, menciona que el solo hecho de acceder a líneas de crédito preventivas puede generar reacciones especulativas en el mercado.

Para dicho autor, un elemento relevante bajo una economía dolarizada es el efecto de la deuda fiscal, ya que el banco central queda imposibilitado de financiar los déficits del gobierno por lo que se depende de las divisas del sector privado.

Por ello advierte que las crisis financieras adquieren características de una crisis externa, en especial porque la deuda en moneda doméstica se convierte en el equivalente de deuda externa denominada en moneda extranjera.

En el caso de El Salvador, éste no solo se caracteriza por su dolarización, sino también por un sistema financiero con una fuerte presencia de subsidiarias de la banca internacional, lo que podría generar desequilibrios adicionales.

Cáceres (s.f., citando a Cetorelli, y Goldberg, 2012a, 2012b, y 2010) señala que existe evidencia que muestra que la banca de Estados Unidos retira recursos de sus subsidiarias en el exterior ante políticas monetarias restrictivas de su país de origen o ante deterioros de los ratios financieros de las casas matrices.

Cáceres realizó un ejercicio con datos del BIS en el que muestra que en el periodo del 2007 al 2016, los bancos extranjeros en El Salvador habían realizado una repatriación de recursos mucho mayor a la de los demás países de Centroaméricav. Dicho comportamiento sería resultado de la alta presencia de banca extranjera, el alto grado de apertura de la cuenta de capital y la dolarización, pues otorga la oportunidad de ser fuente barata de dólares. Para dicho autor, lo anterior explica en gran medida la contracción de la relación crédito-PIB en la economía salvadoreña y el lento crecimiento del dinero M2 en relación a los demás países de Centroaméricavi. Esta hipótesis refleja el grado de vulnerabilidad al que podría estar expuesta la economía salvadoreña.

Para Vermengo (2006) la dolarización podría incrementar la fragilidad financiera debido a la generación de problemas en la balanza de pagos y al incremento de la dependencia de flujos externos de capital.

Ante problemas de la balanza de pagos, la soberanía monetaria permite usar la política cambiaria. En ausencia de dicha política, a fin de facilitar un equilibrio en ocasiones se recomienda el uso de medidas contractivas por el lado de la demanda, lo que profundiza el ciclo recesivo.

En este marco restringido de economía dolarizada, se vuelve fundamental el fortalecimiento de las funciones de supervisión y regulación, a fin de reducir la probabilidad de ocurrencia de una crisis financiera doméstica.

Sin embargo, ese tipo de medidas de supervisión y regulación tendrían una menor eficacia debido a la creciente liberalización del sector financiero (Davidson, 2002).

F. La política fiscal y su relevancia para gestionar crisis

De lo planteado anteriormente se desprende que un país en desarrollo y dolarizado tendría dificultades para enfrentar las crisis


II. Los bancos centrales en la estructura institucional y los Comités de Estabilidad

financieras de forma efectiva. Sin embargo, aún y cuando se hiciera uso de la política monetaria y cambiaria, estas medidas por sí solas podrían ser insuficientes para superar una crisis económica o financiera.

Diversos autores resaltan que la política fiscal es fundamental en los momentos de crisis (Minsky, 1984; Stiglitz, 2015b y 2017; Vermengo, 2006), en especial por su capacidad para influir efectivamente sobre la demanda agregada. Autores como Stiglitz también enfatizan la importancia de la banca pública en este proceso.

En este marco, de acuerdo a estos autores, la ausencia de una política fiscal expansiva sería uno de los factores que explica la lenta recuperación de algunos países desarrollados luego de la crisis financiera.

Para el caso de los países de la Unión Europea, la tasa de desempleo se mantiene en niveles levemente inferiores a los dos dígitos (8.9% a marzo 2018); y para el caso de los Estados Unidos, aunque se vislumbra menores tasas de desempleo, dichos resultados son resultado de medidas de política excepcionalmente expansivas: su tasa de interés se mantiene en niveles relativamente bajos (aunque recientemente superó el umbral del 2%) y han sido necesarias medidas de estímulo fiscal.

Aunque lo referente a la política fiscal excede los objetivos del presente estudio, es importante hacer constar que existen efectos positivos de su aplicación para prevenir y gestionar crisis. Este instrumento puede ser importante por dos motivos:

Por un lado, podría generar incentivos más efectivos para influir sobre los agentes económicos que la política monetaria. Por otro lado, la política fiscal y de inversión pública puede tener influencia directa sobre la estructura económica y sobre la demanda agregada.

Dado que los países menos desarrollados se caracterizan por unas finanzas públicas sensibles y vulnerables ante las crisis, es necesario fortalecer el ámbito fiscal.

De esto se deduce que la facultad de emisión monetaria no es beneficiosa únicamente por el uso de la política monetaria per se y por el señoreaje: su importancia también radica en que brinda condiciones más favorables para el uso de la política fiscal.

De acuerdo a Caruana (2011), algunas de las actividades actuales de los bancos centrales que los posicionan como un importante actor para la prevención y gestión de las crisis desde un enfoque sistémico, son las siguientes:

a. Responsables explícitos de la regulación (y en algunos casos de la supervisión).

b. Experiencia en el análisis macroeconómico, que puede contribuir para la aplicación de política monetaria, macroprudencial, entre otras.

c. Conocimiento de los mercados financieros.

d. Supervisión de la infraestructura de pagos y liquidaciones.

Sin embargo, en cada país difieren los arreglos institucionales que definen el rol del banco central. En ese sentido, un aspecto clave es el tipo de integración que tiene el banco central en la estructura institucional de supervisión y regulación, porque tiene influencia en el rol de esta entidad para propiciar la estabilidad del sistema financiero.

Esta estructura puede variar dependiendo del país del que se trate, pero de acuerdo a Jácome (2013), en América Latina se puede agrupar en dos modelos:

a. El modelo Atlántico, siendo su característica principal que el banco central posee las funciones de supervisión y regulación (Argentina, Brasil y Uruguay); y,

b. El modelo Pacífico, siendo su característica principal que las labores de supervisión y/o regulación no están concentradas exclusivamente en el banco central (Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, México, Perú y Venezuela).

Esta agrupación se basa en cuatro características: quién toma las decisiones de política macroprudencial, el papel del gobierno, separación entre la toma de decisiones y el control de instrumentos, y la existencia de un organismo formal de coordinación. Cada modelo posee tanto ventajas y desventajas, por lo que es complejo determinar cuál es el más adecuado.



Para el caso del modelo Pacífico, que es el que atañe a El Salvador, la división de responsabilidades provoca que sea más complejo el intercambio de información y la coordinación. Sin embargo, dicho modelo podría permitir una mayor concentración y especialización en los objetivos prioritarios.

A fin de facilitar la coordinación, los países han creado los Comités de Estabilidad Financiera (Recuadro 1). Dichos Comités tienen como objetivo favorecer a la estabilidad financiera, por lo que además de incluir al banco central y a las entidades supervisoras, también participan otras instituciones estratégicas, como por ejemplo los ministerios de finanzas, entre otras.

Recuadro 1. Comité de Estabilidad Financiera, breve análisis comparativo.

A partir de la comparación de los Comités de Estabilidad de algunos países de Latinoamérica (El Salvador, Chile, Uruguay) y Europa (Alemania y Polonia), es posible identificar algunos aspectos interesantes (ver Anexo 1 para más detalle).

Para el caso de los países de América Latina, el Comité suele tener un carácter consultivo, y las funciones se enfocan en mejorar la coordinación y cooperación entre las instituciones representadas.

En relación al intercambio de información, en todos los casos se aprovechan los Comité para exponer información relevante para evaluar la situación del sistema financiero. En ese marco, hay un énfasis en identificar factores de riesgo e identificar medidas o estrategias de acción, sin embargo no suelen ser vinculantes.

En todos los casos analizados el ministerio de finanzas tiene una labor relevante, y generalmente es quien lidera el Comité (Uruguay, Chile y Alemania, y en Polonia lidera lo relacionado a la gestión de crisis). En relación a los bancos centrales, usualmente estos tienen a su cargo las funciones de análisis e identificación de riesgos a nivel agregado.

En el caso de El Salvador, el BCR es el coordinador del Comité (denominado “Comité de Riesgo Sistémico”); mientras que en Polonia dicha institución coordina lo relacionado a la supervisión macroprudencial (la gestión de crisis lo coordina el Ministro de Finanzas).

Un aspecto interesante que marca un contraste, se refiere a que en los dos países de Europa, las decisiones del Comité sobre las advertencias y recomendaciones poseen un carácter vinculante. Sin embargo, para ello deben ser apoyadas por unanimidad, probablemente para asegurar que exista un respaldo total y minimizar así el riesgo de actuar incorrectamente. Aun así, las instituciones destinatarias podrían no acatarlas si justifican el motivo para ello.

Este elemento genera que los Comités puedan contribuir activamente a contener y gestionar condiciones de vulnerabilidad, brindándoles una responsabilidad estratégica.

En los Comités de los países europeos analizados, aunque se mantiene el papel estratégico de los ministerios de finanzas como coordinador, los bancos centrales también tienen un papel central como un ente especializado que aporta insumos analíticos.

Por último, hay que realizar la salvedad que las características institucionales poseen ciertas diferencias. Por ejemplo, en el caso de los países de la eurozona, al Banco Central Europeo le corresponden algunas decisiones relevantes de política monetaria.

La creciente relevancia del enfoque de estabilidad del sistema financiero ha contribuido para que los bancos centrales asuman un mayor dinamismo para prevenir y gestionar crisis financieras. Por ello se han dotado de nuevos instrumentos.

Por ejemplo está en auge la aplicación de medidas prudenciales, especialmente las relacionadas a la política macroprudencial, pues contribuyen a evitar o atenuar crisis financieras. Sin embargo, la experiencia internacional aún es relativamente incipiente en este tema.

En el caso de las medidas de gestión de crisis, han cobraron relevancia las medidas “no convencionales”. Es decir, la tendencia a usar de nuevo el balance de los bancos centrales (por ejemplo, intervención del mercado cambiario, compra de activos mediante la creación de reservas, financiamiento al gobierno o sector privado, entre otras medidas).

A continuación, se abordan de forma general las medidas que forman parte de los enfoques de prevención y gestión de crisis.

III. Rol de los bancos centrales en la prevención y gestión de las crisis

Fuente: Elaboración propia con base en los decretos de creación de los Comités de Estabilidad de cada país.


A. Politica monetaria tradicional: control de la tasa de interés de corto plazo

En el periodo anterior a la crisis, en los bancos centrales predominó el control de la tasa de interés de corto plazo para garantizar el objetivo de estabilidad de precios. Por dicho énfasis se tornó difusa la importancia de la estabilidad financiera, al punto que en los mandatos de muchos bancos centrales se dejó de expresar explícitamente o nunca se incorporó.

Retomando uno de los principios básicos de la política económica, ambos objetivos deberían abordarse con más de un instrumento, ya sea dentro del marco de la política monetaria o a partir de instrumentos diferentes, en especial considerando que una crisis puede ser tan severa que reduzca la eficacia del control de la tasa de interés de corto plazo.

Fuente: Elaboración propia con base en datos de The Federal Reserve Bank of St. Louis

Esta situación se constata en la crisis económica internacional del 2008, pues la tasa de interés se redujo a un nivel cercano a cero por varios años, sin ser suficiente para revertir el estancamiento de la economía. La normalización en dicha tasa es un proceso que ha iniciado recientemente, pero aún se mantiene en niveles relativamente bajos.

Ante la limitada efectividad de los instrumentos tradicionales, las políticas prudenciales han tomado mayor auge, las cuales se desarrollan a continuación.

B. Enfoque Prudencial

Las medidas prudenciales contribuyen a prevenir las crisis e incluso pueden facilitar su gestión. Estas medidas están estrechamente vinculadas con la supervisión y regulación, por lo que se reflejan en normativas y requerimientos a las instituciones financieras, a fin de garantizar una posición sólida ante riesgos individuales o sistémicos.

A pesar que las perspectivas macro y micro prudenciales están relacionadas, poseen diferencias significativas.

De acuerdo a Crockett (2000, citado en Clement, 2010) la diferencia esencial entre ambas perspectivas no se encuentra en el tipo de instrumento, pues en algunas situaciones son los mismos y únicamente se adaptan o reajustan; más bien la diferencia está relacionada con los objetivos y los mecanismos con los que influyen a la economía.

El enfoque macro prudencial posee objetivos más generales, por lo que requiere considerar no solo los aspectos financieros, sino también los macroeconómicos e incluso fiscales. Por ese motivo los comités de estabilidad están conformados por diversas entidades públicas.

A continuación se desarrollará por separado lo relacionado al enfoque micro y macro prudencial. Posteriormente se abordará lo referente a los controles de capital como un apartado adicional, a pesar que podrían considerarse dentro del enfoque macroprudencial.

1. Enfoque Microprudencial y algunas limitaciones

El enfoque microprudencial tiene el objetivo inmediato de limitar las dificultades financieras en las instituciones individuales.

De acuerdo al Comité del Sistema Financiero Global (CGFS, por sus siglas en inglés) (CGFS, 2010: 2), la supervisión microprudencial evalúa la solidez de cada institución a partir de su capacidad para mantenerse solvente ante shocks financieros. Por ello, es importante evaluar la suficiencia de los niveles de capital y liquidez de cada institución.

Gráfico 1. Tasa interés de referencia de la FED.(Porcentajes %)

Oct

-08

Abr-0

9

Oct

-09

Abr-1

0

Oct

-10

Abr-1

1

Oct

-11

Abr-1

2

Oct

-12

Abr-1

3

Oct

-13

Abr-1

4

Oct

-14

Abr-1

5

Oct

-15

Abr-1

6

Oct

-16

Abr-1

7

Oct

-17

Abr-1

8

Oct

-18

0.250.50

0.751.00

1.251.50

1.752.00

2.25



Es decir, bajo esta perspectiva el riesgo se caracteriza por ser exógeno, pues las crisis se originarían por shocks externos o por problemas de gestión de una institución individual (es decir, como parte de un factor aislado).

Otro hecho característico es la implementación de los controles de supervisión bajo un esquema “de abajo hacia arriba” (Borio, 2011). Es decir, el control microprudencial se realiza en relación al riesgo de cada institución: una situación de vulnerabilidad se tendría que reflejar en los indicadores financieros de cada institución.

No obstante, desde antes de la crisis financiera se conocían debilidades de este enfoque. A continuación se presentan dos:

a. Por un lado, la solidez de las instituciones individuales no garantiza la estabilidad del sistema financiero en su conjunto. Para Goodhart (2004, citado en Yung Chul, 2006), esto se debe a las interrelaciones entre las instituciones financieras y los mercados. Este enfoque no da relevancia especial a las instituciones sistémicas. Hoy es evidente que una institución de mayor tamaño podría generar un efecto contagio.

b. Por otro lado, según Yung Chul (2016), este enfoque no valora adecuadamente el riesgo producido por su estrecha relación con los factores macroeconómicos.

Por ejemplo, el sector bancario puede experimentar una mayor demanda de créditos para vivienda, que podría estar basado en un auge en el mercado de construcción y compra de vivienda. Dicha compra de vivienda podría no tener bases sólidas si está fuertemente basada en endeudamiento y si los salarios reales están estancados, por ejemplo. En ese sentido, es un reto valorar el vínculo entre sector financiero y real.

Por otro lado, ante una expectativa del incremento de la mora, una decisión “prudente” podría ser la de restringir el crédito. No obstante, lo anterior podría generar una afectación negativa en las decisiones de inversión y por ende en la demanda agregada, generando un efecto negativo en el sector real. Esto podría repercutir en la capacidad de otras empresas para pagar la deuda, profundizando un ciclo recesivo.

Así, aunque cada institución pareciera mostrar solidez en sus indicadores financieros individuales, podría suceder que a nivel agregado estén contribuyendo a una situación insostenible: acciones individuales que parecieran ser “prudentes”, al ser generalizadas podrían tener repercusiones negativas a nivel del sistema financiero.

Lo anterior no indica que la supervisión microprudencial deba ser desechada por sus limitaciones; más bien muestra la necesidad de complementarla. Por ello, en los últimos años se ha impulsado el enfoque macroprudencial.

2. Enfoque Macroprudencial

Su objetivo primario es la estabilidad del sistema financiero y consecuentemente, proteger a la economía en general, dado que está orientado a reducir las vulnerabilidades y riesgos desde una perspectiva sistémica. Por ello complementa a la supervisión microprudencial, que se enfoca en instituciones individuales.

De acuerdo a Mencía y Saurina (2016), la política macroprudencial es especialmente importante en países que carecen de política monetaria autónoma, lo que concierne a El Salvador (en su caso, los autores se refieren al euro).

En dicha situación, la política macroprudencial puede contribuir para que los ciclos económicos se equiparen, con lo que se limitarían los riesgos originados por la asimetría entre los ciclos entre el país que adoptó una determinada moneda (y perdió su política monetaria) y el país que emite la moneda.

De acuerdo a Borio (2011), a través de Basilea III se ha contribuido a consolidar un marco homogéneo de política macroprudencial a través de 3 principios claves:

a. Una evaluación de “arriba hacia abajo” de los beneficios y costos de los estándares más altos de capital (y liquidez) a nivel de sistema;

b. Un amortiguador de capital anticíclico (dimensión temporal); y

c. Una mayor capacidad de absorción de pérdidas por parte de los bancos de importancia sistémica (dimensión transversal).

Los principios anteriores hacen referencia a las dimensiones que han servido de base para el marco del enfoque macroprudencial, y


que además se relacionan con las dos fuentes de riesgo sistémico (Borio, 2011): (a) Dimensión temporal y (b) Dimensión transversal (o estructural).

Por estas dimensiones, el enfoque macroprudencial es más pertinente para dar respuesta a situaciones en las que el sistema financiero se enfrenta a riesgos generados endógenamente, o al menos parcialmente endógenos. Esas dimensiones, que se abordan a continuación, pueden considerarse como funciones que asume la política macroprudencial.

a. Dimensión temporal

Se refiere a la forma en que el riesgo agregado se acumula a través del tiempo, siendo su origen la prociclicidad del mercado (Borio, 2011). Por ello, está relacionado con el sector real de la economía y sus relaciones con el crédito y precio de activos, entre otros.

De fondo se encuentra el planteamiento que en los periodos de crecimiento se “acumulan los riesgos sistémicos” (Borio 2011, FSB/FMI/BIS 2011, FSB, 2011, FMI, 2013, citados en FMI/ FSB /BIS, 2016).

El aspecto característico es la incorporación de un componente contracíclico en la regulación. Los colchones o amortiguadores son contracíclicos debido a que se exigen en las fases de crecimiento (especialmente en fases de excesivo crecimiento del crédito) y se flexibilizan en momentos de decrecimiento, a fin de estabilizar las fluctuaciones.

Según Caruana (2011), para ello en Basilea III se han establecido “colchones” de capital orientados a:

a. Conservación de capital, restringiendo la distribución de capital para bancos que incurran en pérdidas en periodos de tensión financiera.

b. Acumulación de capital en fases económicas expansivas, especialmente cuando el crédito crece rápidamente. De tal forma, cuando el ciclo se ralentice, se permitiría el uso de dicho colchón para absorber pérdidas y contener la reducción de crédito.

También se incluyen en esta dimensión instrumentos relacionados con la liquidez, instrumentos sectoriales de capital y de activos, entre otros.

b. Dimensión transversal o estructural

Se refiere a la forma en que el riesgo se distribuye dentro del sector financiero en un momento dado, por lo que está relacionada con las interrelaciones entre instituciones (Borio, 2011). Por ello este enfoque está orientado a que las instituciones internalicen los riesgos y se reduzcan las probabilidades de contagio.

Las instituciones de importancia sistémica adquieren un mayor interés en la medida que suelen tener una relación estrecha con gran cantidad de instituciones. Por ello, se incluyen medidas orientadas específicamente para este tipo de instituciones, por ejemplo colchones de capital adicionales, entre otras medidas.

3. Controles de Capital y el enfoque macroprudencial

Estas medidas también podrían ser consideradas como un tipo de instrumento de política macroprudencial, dado que podrían limitar riesgos sistémicos originados por una alta volatilidad de los flujos de capitalvii (FMI/ FSB /BIS, 2016).

Antes de la reciente crisis económica internacional, estas medidas no formaban parte del instrumental tradicional de política para el caso de países avanzados. No obstante, algunos países de América Latina hacían uso de estas medidas, como Chile, Colombia, entre otros.

Posterior a la crisis económica del 2008, el FMI modificó su posición institucional sobre el uso de esta política, en la que reconoce que la volatilidad y el tamaño de los flujos de capital pueden generar desequilibrios relevantes (FMI, 2012, citado en Rafferty, 2017).

Esta posición ha sido un cambio significativo respecto a lo que dicho organismo había mantenido anteriormente. Sin embargo, esto no significa que dicha institución acepte su uso de forma habitual o que sea priorizada por sobre otro tipo de medidas.

Contrario es el planteamiento de Rafferty, para quien los controles de capital deben ser parte de una política activa, no solamente para evitar crisis financieras, sino también para propiciar un mayor desarrollo económico. Para ello, el autor plantea que podría ser necesario modificar las tasas de interés y los tipos de cambioviii.



C. Prestamista de última instancia (PUI)

Las crisis temporales de liquidez son un riesgo latente en el sistema financiero, dado que los bancos comerciales mantienen únicamente una fracción del total de los depósitos en forma de efectivo o activos líquidos.

Hace más de 200 años, autores clásicos como Sir Francis Baring, Henry Thornton y Walter Bagehot contribuyeron a sentar las bases de lo que se conoce como la función de un “prestamista de última instancia”, que proveería liquidez a los bancos en ciertas situaciones y bajo determinadas condiciones.

De acuerdo al Levy Institute (2013), con base en los aportes de dichos autores se generalizó la idea de que el banco central es la institución idónea para cumplir esta función, dada su responsabilidad con el público, el monopolio de emisión papel moneda, entre otros aspectos.

A partir del aporte de estos autores se derivaron principios como el otorgamiento de liquidez (únicamente) a instituciones solventes y el requerimiento de tasas de interés por encima de las de mercado, entre otras.

En la actualidad, la función de PUI se ha aplicado con algunas variantes respecto a los planteamientos clásicos. Por ejemplo, durante la crisis financiera en Estados Unidos la FED otorgó liquidez a los bancos a tasas favorables y no a tasas superiores en relación a las del mercado (que fue un principio que propuso Bagehot para este tipo de préstamos).

Esta flexibilización fue parte de una serie de medidas que se denominarían como políticas “no convencionales” (que se abordará más adelante). Aunque existe controversia por dicha flexibilización, lo anterior brinda la pauta para que cada banco central pueda establecer un marco de actuación diferente en su labor de PUI.

La importancia de la función PUI se debe a que los problemas de liquidez pueden generar problemas considerables sobre la estabilidad financiera. De forma específica, la función de PUI contribuye a prevenir una situación de crisis reduciendo la probabilidad de que ocurran corridas bancarias, pues brinda confianza al sector al garantizar que se cuenta con la liquidez necesaria en situaciones de vulnerabilidad financiera. Adicionalmente, contribuye a la gestión de crisis al limitar el contagio.

Dado que el banco central en una economía dolarizada ya no tiene la facultad de emitir moneda, se dificulta la función de PUI. Como medida sustituta se puede mencionar la exigencia de contar con líneas de créditos contingentes. Sin embargo esto representa un costo adicional para el banco central, en comparación a la situación en que fuera posible hacer uso de la emisión monetaria.

A fin de fortalecer las barreras prudenciales para reducir la necesidad de usar la función del PUI, el Comité de Basilea ha introducido nuevos requerimientos para los bancos orientados a mejorar la gestión de los riesgos de liquidez en el corto plazo a través de Basilea III.

1. Fondo de liquidez: Caso de Ecuador

Al ser también un país dolarizado, la experiencia de Ecuador brinda algunas lecciones, pues creó un Fondo de liquidez que tiene la función de actuar en calidad de PUI, a partir de la Ley de Creación de la Red de Seguridad Financiera (Registro Oficial Suplemento 498, 2008).

Contrario a otros casos en los que los recursos de PUI provienen de la emisión monetaria, en este caso el fondo se financia a partir de los aportes de las propias instituciones. Dicho fondo opera a través de la constitución de un fideicomiso mercantil de inversión administrado por el Banco Central del Ecuador (BCE), el cual está exento de impuestos.

La meta de recursos del fondo es del 10% de los depósitos sujetos a encaje, el cual incrementará gradualmente. No obstante, en el 2009 el Fondo era aún menor al mínimo requerido que era del 3%. Por ello, en ese año se redujo el requerimiento de encaje del 4% al 2% de los depósitos y captacionesix, de forma que los dos puntos porcentuales “liberados” se trasladaron para adicionarse al fondo de liquidez (Resolución N° 178-2009).

Dado que en el 2012 el fondo aún era menor al requerido debido al mecanismo gradual de financiamiento, se estableció un aporte del 5% en ese año y un incremento gradual del 1% anual hasta cumplir la meta (Regulación N° 27-2012). Nuevamente hubo otro cambio al derogarse la reforma del 2012, a fin de establecer un aporte equivalente al 8% del promedio de los depósitos del mes inmediato anterior para el 2016 (Resolución N° 153-2015-F).

A diciembre 2017, el patrimonio del fondo es de US$2,517.2 millones, representando alrededor del 8.5% de los depósitos sujetos a encaje.


D. Politicas “No convencionales”

Dada la magnitud de la crisis, la efectividad de los instrumentos tradicionales como la reducción de la tasa de interés de corto plazo, fue limitada. En tal contexto, se hizo necesario recurrir a medidas no tradicionales o “no convencionales”.

Al respecto, el término de política monetaria “no-convencional” es un concepto que no está totalmente delimitado. Borio y Zabai (2016) toman como referencia lo que era considerado como “tradicional” en el periodo previo a la crisis. A continuación se presentan tres criterios de los autores para clasificar las políticas no convencionales:

a. Compromiso de gestionar activamente las expectativas sobre la tasa de interés durante un periodo de tiempo prolongado, lo que brinda un estímulo adicional cuando las tasas han alcanzado su (percibido) límite inferior.

b. Aplicación de la política de tipos de interés negativos en términos nominales.

c. Uso del balance del banco central (variación de su tamaño y de su composición), a través de medidas tales como adquisición de diferentes tipos de activos financieros, con lo que se podría influir sobre sus precios, entre otros mecanismos.

Otro elemento clave para considerar ciertas políticas de balance como parte de las medidas no convencionales es la particularidad del mercado al que quieren influir: los tipos del mercado monetario a plazo, compra de bonos de largo plazo para reducir tasas de interés de largo plazo, financiamiento al gobierno y al sector privado e incluso intervención en el mercado cambiario, entre otras medidas (Borio y Disyatat, 2009). En Latinoamérica, algunas de estas medidas eran aplicadas desde antes de la crisis internacional.

Recuadro 2. Resumen de reacciones ante crisis económica internacional

En relación a las respuestas de los diferentes países a la crisis financiera, se identifica la posibilidad de agrupar las acciones de acuerdo a ciertos matices, diferenciando las medidas aplicadas por los países industrializados con las aplicadas por otros países emergentes, como el caso de los países de América Latina.

Por un lado, las economías más avanzadas (Estados Unidos, los países de los zona Euro, Inglaterra y Japón) llevaron a cabo intervenciones significativas a fin de limitar los riesgos de liquidez. Por ejemplo, redujeron las tasas de interés de corto plazo a niveles cercanos a cero, sin embargo no generó los resultados esperados. Por ello, posteriormente inyectaron montos considerables de liquidez al sistema financiero a través de la compra de bonos de largo plazo (flexibilización cuantitativa), entre otras medidas.

Algunas medidas fueron consideradas como “no convencionales” debido a que incluían el financiamiento del banco central al gobierno o a las empresas, entre otras acciones.

Dicha intervención fue de una magnitud considerable: el balance de los bancos centrales en las principales economías avanzadas pasó del 12% de su PIB en diciembre 2007 a un poco más de 21% a finales del 2009. En el presente se mantiene en un nivel similar.

Para el caso de Latinoamérica los efectos de la crisis fueron menos severos, entre otros motivos, porque la región se beneficiaba del auge de los precios de las materias primas. Entre las medidas aplicadas en estos países se encuentra la reducción de las tasas de interés, pero de forma gradual y a un nivel más alto que en el de los países más desarrollados. Además algunos países intervinieron en los mercados cambiarios.

Fuente: Elaboración propia con base en Arita, A. (2012). SECMCA.

Diversos autores han cuestionado la permanencia de las medidas “no convencionales”, que han persistido durante casi una década.

Por ejemplo, Stiglitz (2017) plantea que la enorme inyección de liquidez no tuvo la efectividad deseada, en gran medida porque los bancos no otorgaron mayores créditos, pues los canales de crédito a las pequeñas y medianas empresas estaban bloqueadosx. Por el contrario, la mayor liquidez creó otros riesgos, como la posible creación de burbujas financieras y el incremento de los flujos de capital hacia los países en desarrollo.



A. Desafios en una economía en desarrollo y con dolarización oficial

La economía de El Salvador posee ciertas características particulares que la diferencian de otros países. Uno de los más relevantes es la dolarización, establecida en el 2001.

Por dicho motivo, el Banco Central de Reserva (BCR) posee limitadas capacidades de política monetaria, especialmente ante situaciones de crisis financieras. Esto es relevante si se considera que a nivel internacional el uso de la política monetaria se intensificó y se enriqueció luego de la crisis internacional del 2008. Al mismo tiempo, la política cambiaria fue aplicada por diversos países, especialmente en América Latina.

Como agravante, las crisis representan una situación más difícil de enfrentar para el caso de los países de menor ingreso, debido a que las características de sus economías les imprimen una mayor vulnerabilidad y enfrentan una mayor restricción en los instrumentos disponibles. Como se abordó en el marco conceptual, estos países suelen enfrentar un incremento en el costo del financiamiento por el mayor riesgo relativo que se asocia a los títulos públicos.

Por ello, en una situación de crisis que erosione la situación fiscal (por ejemplo, por la reducción de ingresos fiscales asociados a la menor actividad económica), El Salvador enfrentaría una situación especialmente compleja por la dolarización. En este escenario, además de no tener disponible la política monetaria tradicional se restringirían las capacidades fiscales, lo que podría agudizar el ciclo recesivo.

Por otro lado, si bien es cierto que la dolarización permite despreocuparse de los efectos negativos de los flujos de capital sobre el tipo de cambio, existen algunas externalidades negativas.

Un aspecto relevante sobre la dolarización y sus efectos en la economía se refiere a si las políticas que aplica la autoridad monetaria de Estados Unidos favorecen a El Salvador. De acuerdo al marco conceptual, para ello debería existir una simetría en el ciclo económico y una estructura económica similar o complementaria.

Si bien existe un fuerte vínculo en el ciclo económico, dado que Estados Unidos es el principal socio comercial de El Salvador y es el origen de casi el total de las remesas (alrededor del 20% del PIB de El Salvador), existen diversas asimetrías.

Por ejemplo, la desigual estructura económica puede generar que las variaciones del tipo de cambio nominal, que se ajusta de acuerdo a la dinámica propia de Estados Unidos y no de lo que El Salvador experimenta, afecte negativamente la competitividad de este último.

Teóricamente, ante una apreciación del tipo de cambio nominal, el único ajuste posible para compensar dichos efectos en el tipo de cambio real es a través de una reducción de los precios, lo que implica en primera instancia una reducción de los salarios.

De forma similar podría ocurrir con las tasas de interés, ya que la autoridad monetaria de Estados Unidos no considera a El Salvador para establecer sus tasas de políticaxi, por lo que en una situación de gestión de crisis se podría colocar al país en una situación vulnerablexii.

Adicionalmente, los flujos de capital podrían crear movimientos especulativos en la economía, por ejemplo ejerciendo presión sobre los precios de activos inmobiliarios u otros activos. Por otro lado, dichos flujos podrían generar presiones sobre las tasas de interés, restringir los niveles de liquidez, entre otros impactos.

Lo anterior indica que un país con las condiciones de El Salvador enfrenta grandes retos para gestionar una crisis financiera sistémica. Ante estas circunstancias, la estabilidad financiera es un objetivo estratégico que debe ser enfatizado y fortalecido.

Por ello debe priorizarse un enfoque preventivo hacia la detección y mitigación de vulnerabilidades financieras, que atenúen las vulnerabilidades financieras. Esto daría la pauta a intervenciones más amplias de prevención (no necesariamente “tradicionales”). En ese sentido, se torna primordial identificar y desarrollar instrumentos que contribuyan al objetivo de estabilidad financiera.

IV. El rol del Banco Central de Reserva en El Salvador


Recuadro 3. Política Integral de Liquidez

La estrategia de liquidez sistémica dio inicio al esfuerzo para elaborar la Política Integral de Liquidez, a fin de contribuir a la gestión de liquidez del sistema financiero. Esta fue aprobada en el 2011 por el Comité de Operaciones de Liquidez del BCR.

Esta Política se relaciona con la Red de Seguridad Financiera; sin embargo, mientras la Política hace referencia a medidas concretas enfocadas en enfrentar el riesgo de liquidez, la Red tiene una cobertura más amplia de todos los componentes en una crisis financiera.

Los instrumentos que forman parte de esta Política son las guías y normativas referentes a las reservas de liquidez, gestión de riesgo de liquidez, función de PUI y asistencia ante deficiencias del IGD (si se aprueba, también se incluiría el fondo de liquidez). Estos instrumentos rigen la actuación de la red de seguridad financiera.

Entre los principios de esta política se encuentra que la responsabilidad primaria de mantener niveles adecuados de liquidez recae en cada entidad financiera. Por ello, en la secuencia de utilización se usarían primero los recursos propios de cada institución y por último se usarían recursos públicos. Es decir, primero se usarían las reservas de liquidez, posteriormente el fondo de liquidez y por último los recursos PUI.

Por otro lado, similares pasivos debieran tener similares requisitos de liquidez y los requisitos de liquidez no debieran cumplirse con activos internos ni con el “efectivo en cajas”, entre otros principios.

Fuente: Elaboración propia con base en Consultoría CAPTAC-DR / FMI (2011), El Salvador: Política Integral de Liquidez del Sistema Financiero.

B. Funciones del BCR relacionadas con la estabilidad financiera

Tres de los instrumentos jurídicos más importantes que definen el marco de acción del BCR son la Ley Orgánica del BCR (LOBCR, Decreto Legislativo N° 745, 1991), la Ley de Integración Monetaria (LIM, Legislativo N° 201, 2000) y la Ley de Supervisión y Regulación del Sistema Financiero (LSRSF, Decreto Legislativo N° 592, 2011)xiii.

En el artículo 3 de la LOBCR se expresa que su objeto fundamental es la estabilidad de la moneda, y se establece que su finalidad será promover y mantener acciones en el área monetaria, cambiaria, crediticia y financiera para “la estabilidad de la economía nacional”.

Al proporcionarle un rol para contribuir a la estabilidad de la economía en su conjunto, le da la pauta para abordar la estabilidad financiera desde una perspectiva sistémica.

La LIM, que en la práctica establece la dolarización oficial, impuso límites considerables a la capacidad de acción del BCR al eliminar o restringir varias de sus facultades o instrumentos. Por ejemplo, eliminó su facultad de emitir especies monetarias, pues en el artículo 23 se derogó el artículo 35 (entre otros) de la LOBCR, que le delegaba al BCR la potestad de emitir especies monetariasxiv.

Por su lado, la LSRSF definió al Sistema de Supervisión y Regulación Financiera, el cual tiene por objeto preservar la estabilidad

EstabilidadFinanciera

Riesgo de

Liquidez$

012345

Gestión de Riesgos de las EntidadesMercado InterbancarioGestión de Riesgo de LiquidezReservas de LiquidezFondo de LiquidezPUI

Liquidez Individual

Liquidez Sistémica PrivadaLiquidez Sistémica Pública



del sistema financiero, además de velar por la eficiencia, transparencia, seguridad y solidez de los integrantes del sistema financiero.

Dicha ley reconoce la experiencia macroeconómica y financiera del BCR, por lo que en el artículo 1 le otorgó el papel de regulador (que anteriormente poseían las diferentes superintendencias), y le atribuyó de forma explícita la responsabilidad de la aprobación del marco normativo de carácter macro prudencial (para ello creó al Comité de Normas dentro de la estructura del BCR). En relación a la Superintendencia del Sistema Financiero (SSF), la LSRSF le asignó el rol de supervisor (le corresponde vigilar el funcionamiento de las entidades financieras y realizar una supervisión basada en riesgos, con capacidad para corregir y sancionar).

A continuación se abordan de forma general las funciones de la LOBCR relacionadas con la estabilidad del sistema financiero, a fin de evaluar el grado de responsabilidad que le asigna al BCR para orientarse hacia dicho objetivo, y brevemente se relacionan con la LIM y la LSRSF.

Como se mencionó anteriormente, las funciones del BCR se definen en el artículo 3 de la LOBCR. En el literal d) es señalado de forma explícita que el BCR debe mantener la estabilidad del sistema financiero, junto con mantener la liquidez. Lo anterior refleja que en dicho marco existe un vínculo entre el componente preventivo de tener niveles adecuados de liquidez y la estabilidad del sistema financiero.

La función de regular la expansión del crédito (literal f) implica un vínculo con el enfoque sistémico, ya que brinda la pauta para incorporar un enfoque prudencial que considere el ciclo del crédito y la relación entre el sector financiero con el sector real. Sin embargo, debido a la LIM se carece de instrumentos tradicionales para llevar a cabo esta función, pues se restringió el uso de operaciones de mercado abierto (libre compra-venta de bonos) y la modificación de la tasa de interés a través de la tasa de descuento, entre otras medidas.

No obstante, existe la alternativa de impulsar una política macroprudencial u otras medidas no tradicionales a fin de influir sobre el ciclo del crédito, en especial considerando la función que le permite dictar políticas y normas en materia crediticia y financiera (literal j), y como el ente encargado de la regulación, que faculta al BCR para emitir normativas que tengan incidencia sobre la actividad del sistema financiero.

Las funciones de propiciar el desarrollo de un sistema financiero eficiente, competitivo y solvente (literal e) y de velar por el adecuado funcionamiento de los pagos internos y externos (literal g), reconocen la importancia de la estabilidad del sistema financiero en su relación con los otros sectores de la economía.

Dado el rol de regulador y la obligación de formular, analizar, evaluar y velar por la ejecución de políticas públicas del sector financiero (art. 76, LOBCR), se mantiene la importancia de la función expresada en el literal k) del artículo 3, el cual le establece la función de coordinar sus políticas con la política económica del Gobierno.

De lo anterior se desprende que el BCR tiene responsabilidades que le requieren aplicar una perspectiva sistémica, enfoque complementario al carácter microprudencial de la función de supervisión desarrollada por la SSFxv.

C. Una primera experiencia: la estrategia de liquidez sistémica de 2009

Entre las medidas que el BCR llevó a cabo para responder a los posibles efectos de la crisis económica internacional del 2008, se encuentra la estrategia de liquidez sistémica (BCR, 2010). El enfoque de dicha estrategia era brindar protección al sistema financiero y contribuir a fomentar la actividad económica y empleo.

En diciembre de 2008 se contrató un préstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) a cinco años (incluyendo tres de gracia) por US$400.0 millones, a una tasa de interés basada en la LIBOR 6 meses más 400 puntos básicos y comisiones.

Dicho préstamo formaba parte de un programa regional del BID, y tenía el objetivo de financiar a los sectores productivos con préstamos de corto plazo para realizar inversiones en capital de trabajo y comercio exterior mediante el “Programa de liquidez para la sostenibilidad del crecimiento”. Para ello, el Banco Multisectorial de Inversiones (que luego fue sucedido por BANDESAL) canalizaba los recursos mediante los bancos e instituciones financieras no bancarias. Dicho préstamo fue cancelado en el 2011.

Por otro lado, en enero de 2009 se firmó un acuerdo precautorio stand-by con el FMI por aproximadamente US$800.0 millones, que fue renovado en marzo de 2010 por tres años (esta vez fue por US$790.0 millones). En el marco de la crisis financiera internacional, el interés de las autoridades por aprobar este acuerdo era mantener una línea de fondos de forma precautoria con el objetivo de incrementar la confianza de los inversionistas, los depositantes y los acreedores, al considerar que esta medida indicaba un respaldo con la estabilidad macroeconómica y la dolarización oficial. Dichos recursos no fueron usados.


La estrategia de dotar al país de liquidez se ha mantenido, desarrollando una permanente búsqueda de nuevos instrumentos contra el riesgo de liquidez, a incorporar al grupo que compone la Política Integral de Liquidez.

D. Red de Seguridad Financiera: Rol del BCR

El rol del Banco Central para la prevención y gestión de crisis financieras sistémicas se encuentra estrechamente vinculado con la Red de Seguridad Financiera del país.

Las instituciones que participan en la red son el BCR, la SSF y el Instituto Garantía de Depósitos (IGD), quienes también deben coordinarse con el Ministerio de Hacienda (MH). Un espacio institucional clave que facilita la coordinación entre los miembros de la Red es el Comité de Riesgo Sistémico.

Esta red es una barrera de contención ante los riesgos inherentes del sistema financiero, pues contribuye a atenuar la inestabilidad característica del sistema financiero en las diferentes etapas de una situación de vulnerabilidad o crisis financiera.

Dicha red se caracteriza por incluir un conjunto de componentes que se activarían por “etapas”, de acuerdo al grado de la vulnerabilidad. Primero se debería hacer uso de los componentes más orientados a la prevención de crisis y, en caso que se la crisis no se pudiera evitar, posteriormente se activarían las medidas relacionadas con su gestión, a fin de atenuar los potenciales efectos de una situación de vulnerabilidad (de una institución o del sistema).

Las etapas para la prevención y gestión de crisis son los siguientes:

a. Regulación y supervisión.

b. Prestamista de Última Instancia (PUI).

c. Seguro de depósitos.

d. Resolución bancaria.

Algunos de estos componentes son gestionados o están bajo la responsabilidad directa del BCR. Concretamente, es responsable de la regulación y de la función de PUI, aunque también tiene cierto nivel de involucramiento en los demás componentes.

Recuadro 4. Principales recomendaciones del FMI en el Artículo IV del año 2014 sobre la Estrategia de estabilidad financiera

A continuación se presentan las recomendaciones sobre los ámbitos de interés del BCR:

Regulación y supervisión de bancos

• Agilizar el proceso de regulación, mejorar la interacción de la SSF y el BCR y considerar un intercambio temporal de funcionarios.

Cuestiones vinculadas a la liquidez sistémica

• Mejorar la comunicación y la coordinación entre el BCR y la SSF en materia de pruebas de resistencia y seguimiento de liquidez.

• Aprobar nuevos requisitos de liquidez manteniendo las disposiciones clave.

• Excluir la deuda pública de los activos líquidos para cumplir el requisito de activos líquidos del 3% y la reserva para contingencias del 2%.

• El Ministerio de Hacienda (MH) debería abrir una cuenta corriente en el BCR.

• Identificar otras fuentes de financiamiento externo para el mecanismo PUI.

• Modificar el marco jurídico para que los bancos cooperativos puedan acceder a la asistencia mediante operaciones de reporto y liquidez.

• Establecer un Fondo de Liquidez del Sistema Financiero; preparar políticas manuales y procedimiento; mantener una comunicación eficaz con la industria bancaria.



Resolución y gestión de la crisis

• Preparar una estrategia de resolución y gestión de crisis, que incluya las políticas, reformas jurídicas,

aspectos operativos, planes de contingencia y coordinación interinstitucional, así como la coordinación y

planificación transfronteriza.

• Crear un Comité de Estabilidad Financiera con una base jurídica clara, y facultades de decisión y coordinación.

• Conferir facultades jurídicas para prescribir requerimientos prudenciales diferenciados, regímenes de

supervisión especiales y medidas de resolución especiales a las instituciones y conglomerados financieros

de importancia sistémica.

• Modificar la Ley de Bancos para lograr un marco más eficiente de resolución; modificar el régimen de

depósitos, incluyendo otras opciones de financiamiento.

Como se observa, las acciones por realizar requieren un significativo esfuerzo técnico. En dicho conjunto de medidas se

incluyen algunas orientadas a mejorar la coordinación entre instituciones, junto a otras que requieren esfuerzos institucionales

complejos.

Fuente: FMI (2015), “Informe del personal técnico sobre la consulta del artículo IV, 2014”.

A continuación se abordan los componentes para la prevención y gestión de crisis, y por último también se retoma lo relacionado al Comité de Riesgo Sistémico.

1. Regulación del sistema financiero: el Comité de Normas

La regulación y supervisión forman parte de la primera etapa de la Red de Seguridad Financiera. Dados los desafíos en El Salvador, es importante fortalecer el énfasis preventivo.

Como responsable de la regulación (art. 1 de la LSRSF), el artículo 99 de la LSRSF estableció que dentro de la estructura del BCR debía crearse al ente responsable de aprobar el marco normativo técnico, es decir el Comité de Normas. Este Comité tiene la responsabilidad de revisar y actualizar periódicamente el marco normativo del sistema financiero, de conformidad a las Leyes que regulan a los supervisados.

La LSRSF estableció que dicho Comité estaría conformado por representantes de alto nivel del BCR (el Presidente, Vicepresidente y los representantes del Consejo Directivo propuestos por los Ministros) y el Superintendente del Sistema Financiero. La inclusión del Superintendente se encuentra en el marco de la importancia de la coordinación entre el organismo supervisor y el regulador.

De acuerdo a la LSRSF las normas técnicas que apruebe el Comité deben ser elaboradas por el BCR, mientras la SSF debe brindar los insumos requeridos. Esta institución también puede realizar propuestas de normas.

Con base en estas responsabilidades, el BCR puede ser capaz de influir sobre el comportamiento de las instituciones financieras para reducir prácticas que desestabilicen al sistema financiero o para fortalecer sus barreras contra las vulnerabilidades provenientes de su vinculación con el sector real.

En un entorno en donde el sector financiero evoluciona continuamente, tal y como se desprende de los aportes de Minsky, se debe tener la suficiente capacidad para identificar los riesgos derivados de las nuevas prácticas e innovaciones del sector financiero, a fin de contener posibles prácticas desestabilizadoras.


Fuente: Elaboración propia.

Recuadro 5. Retos en la aplicación de los acuerdos de Basilea III

El Comité de Supervisión Bancaria de Basilea es un organismo internacional que reúne a representantes de autoridades de supervisión bancaria y que dicta normas y estándares mínimos para fortalecer al sistema financiero. Este Comité ha emitido recomendaciones contenidas en los acuerdos denominados Basilea I, Basilea II y Basilea III.

De forma general, Basilea I estableció la noción de “capital regulatorio”, que es un capital mínimo que fortalece la capacidad de absorción de pérdidas y protección ante quiebra. Este capital es útil especialmente ante riesgos de crédito, aunque también de mercado y tipo de cambio.

Para el caso de Basilea II, se acordaron nuevas recomendaciones para fortalecer algunas falencias de Basilea I (insensibilidad a variaciones de riesgo, se incluyó el riesgo de crédito relacionado a la probabilidad de incumplimiento de acuerdo a cada prestatario, etc.). Para ello se establecieron 3 pilares: i) el cálculo de los requisitos mínimos de capital; ii) el proceso de supervisión; iii) la disciplina de mercado.

Por su parte, Basilea III se ha orientado a fortalecer la regulación microprudencial e incorpora el enfoque macroprudencial. Las recomendaciones se enfocan en fortalecer los tres pilares de Basilea II, a través del fortalecimiento de medidas que influyen sobre el capital, cobertura de riesgo, contención del apalancamiento, entre otras. También establece nuevos estándares sobre niveles mínimos de liquidez.

Además incorpora el enfoque macroprudencial mediante la introducción de colchones de capital contracíclicos, medidas para limitar externalidades provenientes de bancos de importancia sistémica, entre otros aspectos.

Como parte del rol del BCR, es importante retomar e incorporar en la medida de lo posible al marco regulatorio nacional el conjunto de medidas acordadas por el Comité de Basilea. En ese sentido, la regulación actual incorpora recomendaciones importantes establecidas en Basilea I y algunos aspectos relacionados al riesgo de crédito de Basilea II.

Para el caso de Basilea III, el país se encuentra en un proceso interinstitucional para incluir en la normativa nacional las recomendaciones que más le atañen. La LSRSF permite que una parte de las recomendaciones de Basilea sean incorporadas mediante la aprobación de Normas Técnicas, sin embargo en algunos casos se requieren de reformas a Decretos Legislativos.

Personal técnico del BCR y de la SSF forman parte de un esfuerzo para elaborar Normas Técnicas que incluyan dichas recomendaciones. Actualmente, el grado de avance para adaptar las recomendaciones y elaborar las respectivas Normas Técnicas es significativo.

Para el caso de las recomendaciones para el requerimiento de capital con base en riesgos, se necesitarían aprobar reformas legales en la Asamblea Legislativa. En ese marco, existen avances para presentar una propuesta técnica que sea discutida por los legisladores.

a) Enfoque microprudencial

Dado que este enfoque ha sido el tradicional, existen diversas normas disponibles. Entre las principales se tienen las siguientes: Normas técnicas de gobierno corporativo, Normas para clasificar activos de riesgo crediticio y constituir reservas de saneamiento, Normas técnicas para la gestión de riesgos financieros (Liquidez, Operacional, Crédito y Tecnológico), Normas que establecen parámetros regulatorios de solvencia y liquidez y Normas técnicas para la gestión de los riesgos de lavado de dinero y de activos, entre otras.

Entre las medidas prudenciales exigidas al sistema financiero para contribuir a mitigar problemas de liquidez se poseen las siguientes:

1. Requerimiento de Reserva de Liquidez al Sistema Bancario, que oscilan entre el 1% y el 25%, dependiendo del tipo de pasivo sujeto a reserva (depositados mayoritariamente en el BCR)xvi.

2. Requerimiento de un 3% de Activos Líquidos con respecto al promedio mensual de depósitos del mes anterior. Puede estar constituido en Títulos Valores Extranjeros de fácil realización, Certificados Negociables de Liquidez (CENELI) del BCR, Certificados del Tesoro (CETES) emitidos por el Gobierno Central y Letras del Tesoro de El Salvador (LETES).



3. Establecimiento de un Coeficiente de Liquidez Neto mínimo del 17%, definido por acuerdo de Consejo Directivo del BCR.

4. Facilidades para las instituciones bancarias para realizar operaciones Interbancarias que ayuden a solventar problemas de liquidez temporal, las cuales se pueden concretizar por medio del Sistema de Liquidación Bruta en Tiempo Real (LBTR).

2. Prestamista de Última Instancia (PUI) y otras medidas para proveer liquidez

El rol de PUI es una acción de política orientada a evitar que un problema de liquidez se propague y afecte a la estabilidad del sector financiero, e incluso al sector real.

Sin embargo, la dolarización restringió el otorgamiento de crédito a las instituciones financieras y el rol de PUI en El Salvador, al limitar la emisión de especies monetarias.

Para paliar dicha carencia, en la LIM se crearon las reservas de liquidez (art. 20), que podrían ser usadas por cada banco en caso de requerirlas. Sin embargo, en una situación de crisis sistémica su efectividad podría ser limitada.

Además se mantuvieron las facultades del BCR para emitir títulos valores y de adquirir documentos de la cartera de créditos e inversiones de las instituciones del sistema financiero (art. 16 de la LIM, que reformó el art. 49 de la LOBCR). También se incluyó la posibilidad de inyectar liquidez mediante operaciones de reporto con fondos del Estado (art. 20 de la LIM, que agregó el art. 49-B de Ley de Bancos).

Para fortalecer la red de seguridad financiera, la Asamblea Legislativa aprobó en el 2011 reformas a la LOBCR (específicamente el art. 49 y 49-A, a través del DL N° 595, 2011) y a la Ley de Bancos (art. 49-B, DL N° 596, 2011) para facultarlo a actuar nuevamente como PUI (con recursos de organismos internacionales, bancos centrales u otros estados) y fortalecer el mecanismo de otorgamiento de liquidez al sistema bancario a través de reportos (con recursos provenientes del Estado).

El objetivo de estas medidas está enfocado en lograr una actuación oportuna en el caso de un deterioro estructural de liquidez, para prevenir situaciones generales de iliquidez o restablecer la liquidez en caso de una fuerte contracción del mercado.

Con motivo de concretar dichas modificaciones en herramientas específicas, el BCR aprobó en el 2012 tres Normas Técnicas que hicieron operativa su facultad para brindar asistencia financiera:

a. Normas técnicas para el otorgamiento de crédito de liquidez al sistema bancarioxvii.

b. Normas técnicas para las operaciones de compra de cartera de inversiones en forma temporalxviii.

c. Normas técnicas para las operaciones de reporto para proteger la liquidez bancariaxix.

Sin embargo, para hacer uso de estas herramientas se requiere obtener recursos provenientes de otros organismos financieros o del Estado (esto último dependería de su capacidad financiera).

Como se mencionó anteriormente, en enero de 2009 se firmó un acuerdo precautorio stand-by con el FMI. Dichos recursos no fueron usados.

En diciembre de 2013 se firmó con el BID el contrato de la “Línea de Crédito para la Sostenibilidad del Desarrollo para Suministro de Liquidez Temporal al Sistema Financiero” por un monto de US$100.0 millones. Dicha línea fue cancelada en diciembre de 2015 sin haber sido usada.

Actualmente el BCR posee una línea de crédito con el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), pues en mayo de 2018 firmaron un contrato por US$200.0 millones con el fin de fortalecer la función como PUI.

La línea de crédito fue inicialmente aprobada en noviembre de 2011 por un monto de US$100.0 millones dentro del Programa de Crédito para Contingencias de Liquidez de los Bancos Centrales de los Países Fundadores del BCIE. En el 2012 se aprobó un nuevo Programa de Crédito para Apoyar la Gestión de Liquidez de los Bancos Centrales de los Países Fundadores, la cual se renovaba anualmente.

Lo anterior indica que subsisten importantes restricciones para cumplir de forma efectiva la función del PUI en un marco de dolarización:


a. Genera un costo que no se tendría que asumir si se tuviera una moneda propia.

b. El monto disponible a partir de líneas de crédito podría ser insuficiente.

Fuente: Elaboración propia con base en FMI (2012), Iceland: Ex Post Evaluation of Exceptional Access Under the 2008 Stand-by Arrangement.

Recuadro 6. Préstamos precautorios

A fin de habilitar la función de PUI, existe la posibilidad de obtener financiamiento a través de la contratación de líneas de crédito bajo una modalidad de “acceso precautorio” con organismos financieros, como por ejemplo el BCIE, BID, Banco Mundial y el FMI.

Para el caso del FMI, el Acuerdo de Derecho de Giro o Acuerdo Stand-By puede funcionar como un préstamo precautorio. La modalidad de un acuerdo stand-by con “acceso precautorio” se caracteriza por ser un préstamo reservado para países que tengan interés de mantener un monto a su disposición para posibles vulnerabilidades futuras en la balanza de pagos, aunque en el presente no tengan problemas de ese tipo.

Sin embargo, cumplir los criterios de acceso constituye un reto, pues se basan en los criterios definidos por el FMI en diversas áreas: i) la posición externa y el acceso a los mercados, ii) la política fiscal, iii) la política monetaria, iv) la supervisión y la solidez del sector financiero, y v) la idoneidad de los datos. Además la deuda pública debe ser considerada por el FMI como sostenible en el mediano.

Para acceder a este tipo de programas, los países deben comprometerse a aplicar un conjunto de políticas para reducir sus vulnerabilidades.

Como resultado de algunas reformas en el 2009, el FMI ha impulsado la “modernización de la condicionalidad” para evitar comprometer a los países con demasiadas condiciones insuficientemente focalizadas en los objetivos centrales. Para ello, hay un mayor énfasis en criterios de habilitación fijados de antemano (condicionalidad ex ante) en lugar de los criterios tradicionales (condicionalidad ex post) para brindar acceso a sus recursos.

Caso de Islandia: Acuerdo Stand-By de acceso excepcional.

El caso de Islandia brinda lecciones importantes respecto al grado de flexibilidad que brinda un Acuerdo Stand-By para implementar acciones no tradicionales.

Este país tuvo acceso a un acuerdo de este tipo bajo una modalidad de acceso excepcional (con base en criterios del 2009, antes de las reformas en el FMI). La relevancia del caso de Islandia radica en que algunas de las acciones implementadas fueron diferentes a las que tradicionalmente sugerían los organismos como el FMI y tuvieron resultados positivos.

Por un lado, contrario a la tendencia de la época, implementaron controles de capital (específicamente, restricciones a las salidas de capital), a fin de mantener la liquidez doméstica y evitar una fuerte depreciación en el tipo de cambio.

Sobre el ajuste fiscal, aunque sí tuvo repercusiones sobre la población, plantean que sus efectos negativos fueron mitigados mediante reducciones de gastos que no comprometieron a los sistemas de seguridad social y mediante la introducción de mayor progresividad en la estructura tributaria (incluyeron incrementos en las contribuciones de la seguridad social) y mayor eficiencia.

Por último, el Gobierno priorizó la protección de los ahorros y rechazó realizar un proceso de salvataje, por lo que los inversores extranjeros afrontaron las pérdidas.

3. Seguro de depósitos

En los procesos de revocatoria de funcionamiento de una institución financiera o también en los de reestructuración, el BCR podría participar otorgando financiamiento al IGD para pagar la garantía a los depósitos del público, cuando los fondos de este instituto no sean suficientes (art. 151 de la LOBCR y art. 179 de la Ley de Bancos). Para ello, el BCR podrá cobrar intereses. El IGD deberá pagar dicho financiamiento a partir de un incremento de la prima cobrada a las instituciones financieras para la cobertura del seguro de depósitos.



4. Reestructuraciónxx

El proceso de resolución bancaria o “reestructuración” (como se le denomina en el Capítulo II, Título IV de la Ley de Bancos) es el conjunto de acciones realizadas por las autoridades de un país para proteger a los depositantes de un intermediario financiero al que se le ha revocado su licencia para funcionar por no ser viable, con base en un procedimiento legal establecido para ese efecto.

Para el caso de El Salvador, la Ley de Bancos vigente dispone de un proceso de reestructuración, en el cual la SSF puede tomar alguna o varias medidas para intervenir una entidad que es inviable. En dicho proceso, el BCR interviene emitiendo opinión favorable en el caso que se le suspendan las operaciones a la entidad (art. 105 Ley de Bancos), y/o se le revoque la licencia para funcionar (en los casos previstos en los art. 106 y 176 de la Ley de Bancos).

5. Comité de Riesgo Sistémicoxxi

Este comité se creó por medio del Decreto Ejecutivo N° 172 del año 2013xxii, y está conformado por los titulares del BCR, la SSF, el IGD y el MH. Se circunscribe en la tendencia a conformar Comités de Estabilidad, que funcionan como espacios de coordinación entre las diferentes agencias que participan en los procesos de prevención y gestión de crisis financieras (véase Recuadro 1).

El decreto de creación del Comité establece en su objeto que debe “velar por la estabilidad del sistema financiero”, reflejando que está en línea con la evolución de las tendencias internacionales a brindar mayor relevancia a la estabilidad financiera.

En cuanto a las principales funciones del Comité, se encuentra el monitoreo de los riesgos del sistema financiero y la coordinación de las acciones de respuesta.

Sobre la naturaleza del Comité, aunque es un espacio de coordinación, posee un carácter estratégico porque está constituido por los titulares de un conjunto de instituciones que tienen entre sus funciones implementar medidas para prevenir y gestionar crisis financieras.

La representación del BCR en este Comité, donde el Presidente funge como coordinador y un funcionario de la misma institución preside la Secretaría Ejecutiva, le permite contribuir y liderar de forma significativa la responsabilidad consignada.

El monitoreo sistémico que realiza el BCR puede ayudar a evaluar el desempeño del sector financiero y sus vínculos con el sector real, a fin de anticipar situaciones de inestabilidad financiera. En ese marco dicha institución debe identificar vulnerabilidades, así como las posibles acciones para mitigar los riesgos existentes.

Recuadro 7. Cooperación interinstitucional

La interrelación entre el organismo regulador y el supervisor del sistema financiero debe ser estrecha. Por ello son necesarios arreglos institucionales y normativos que lo faciliten.

El Comité de Normas facilita la cooperación enfocada en el proceso de aprobación de normas técnicas, instructivos, entre otros. Por su parte, el Comité de Riego Sistémico (que es un tipo de Comité de Estabilidad) es una instancia de alto nivel que facilita la coordinación y toma de decisiones para la prevención y manejo de crisis financieras.

Sin embargo, también son necesarios instrumentos que orienten y faciliten dicha coordinación, incluso a nivel de los técnicos y no solamente en periodos de vulnerabilidad.

Previendo lo anterior, el art. 30 de la LSRSF establece que se deben suscribir convenios de coordinación, cooperación e intercambio de información para que ambas instituciones actúen de forma coordinada con el objeto de preservar la estabilidad del sistema financiero y velar por la eficiencia y transparencia del mismo.

En ese marco, en septiembre de 2011 se suscribió un convenio para facilitar la coordinación en lo referente a la elaboración o modificación de normasxxiii.

No obstante, existe la pauta para crear convenios adicionales, a fin de agilizar la respuesta en períodos de inestabilidad financiera. El Comité de Normas también es una instancia que podría facilitar mecanismos de respuesta a crisis.

En este marco podrían fomentarse acuerdos o lineamientos que agilicen la gestión de la información proveniente de los bancos en situaciones de inestabilidad financiera, considerando que gran parte de la información es gestionada por el organismo supervisor, y posteriormente es compartida con el organismo regulador.



E. Gestión de nuevas herramientas para fortalecer la prevención y gestión de crisis financieras

El BCR ha llevado a cabo esfuerzos para fortalecer las herramientas disponibles y desarrollar otras adicionales para fortalecer la prevención y gestión de crisis financieras.

En el presente apartado se exponen instrumentos que podrían aplicarse. El Fondo de Liquidez posee avances pero aún está en proceso de evaluación. Las provisiones dinámicas han sido abordadas analíticamente por su utilidad y pertinencia, pero también se encuentran en etapa de análisis. Y sobre el control de capitales, recientemente no ha habido alguna evaluación sobre su aplicación, pero se expone para reflejar su relevancia.

El desarrollo e implementación de nuevos instrumentos es relevante, pues como se observa en el Recuadro 8, existen instrumentos no tradicionales que podrían crear mecanismos indirectos que incrementen la influencia del banco central aún en una economía dolarizada.

Recuadro 8. Ecuador: Instrumentos alternativos de política monetaria

El Banco Central del Ecuador (BCE) ha desarrollado formas indirectas de intervención para influir sobre los ciclos financieros y económicos, como es el caso de las medidas de “re-circulación de la liquidez” (sistema de reciclaje de liquidez), su función de agente fiscal, financiero y depositario de recursos públicos, el establecimiento del Coeficiente de Liquidez Doméstica, y el Impuesto a la Salida de Divisas, entre otras medidas.

Martínez (2016) establece que en una economía dolarizada es posible gestionar la política monetaria a fin de generar un proceso de “creación secundaria de dinero” a través del crédito. La gestión de los excedentes de liquidez de las reservas de libre disponibilidad en el BCE contribuye a dicho objetivo.

La re-circulación de la liquidez, es decir la gestión de excesos de liquidez para favorecer al desarrollo, está contemplada en la Constitución (art. 302) y en el Código Orgánico Monetario y Financiero (art. 36 y 124). El programa de inversión se establece mediante Resoluciones.

Esto permite al BCE usar los excedentes de liquidez en instrumentos de inversión doméstica y participar en operaciones de mercado abierto, operaciones de reporto, operaciones de redescuento, adquisición de títulos y obligaciones del Ministerio de Finanzas, entre otras (Resolución N° 034-2015-M y N° 046-2015-M), a fin de inyectar o contraer liquidez.

Otro mecanismo de gestión de liquidez surge por la responsabilidad del BCE de captar los depósitos de las instituciones públicas (art. 36 y 40 de Código Orgánico).

La función de re-circulación de la liquidez y la captación de depósitos de las instituciones públicas, permitieron al BCE invertir títulos de corto plazo emitidos por el ente rector de las finanzas públicas, bajo la denominación de inversión doméstica.

En ese marco, la deuda del Gobierno con el BCE incrementó considerablemente a partir de 2014. Recientemente fue prohibida la facultad del BCE y de la banca pública de invertir en emisiones del ente rector de las finanzas públicas (Suplemento del Registro Oficial N°309, agosto 2018), y los plazos de dichos títulos se ampliaron.

De acuerdo al BCE, dichas medidas de inversión doméstica han sido relevantes en el marco de elevados niveles de liquidez en Ecuador. Pero además de eso, también le permitiría suplir de requerimientos de liquidez de corto plazo (reportos) en una situación de falta de liquidez.

Por otro lado, Ecuador posee un Coeficiente de Liquidez Doméstica (CLD), que consiste en el establecimiento de una proporción mínima de reservas locales sobre el promedio de catorce días de la liquidez total (Resolución N° 180-2009 y Resolución N° 303-2016). De acuerdo al BCE, el objetivo es mantener liquidez disponible dentro del país y favorecer los flujos monetarios y financieros internos. Inicialmente dicho Coeficiente debía ser del 45%, pero actualmente es del 60%. El monto constituido es de aproximadamente el 70%.

Por último, se han implementado una serie de medidas de tipo fiscal sobre la balanza de capital que incentivan a mantener la liquidez dentro del país. El Impuesto a la Salida de Divisas (ISD), que actualmente establece una tasa del 5% sobre el monto de salida de divisas relacionadas a importaciones de consumo final, pagos de capital e intereses sobre los créditos externos, etc.; y el impuesto a los activos en el exterior, con una tarifa del 0.25% sobre los fondos disponibles e inversiones en el extranjero de las entidades financieras (Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria).




1. Fondo de liquidez en una economía dolarizada

En el marco del diseño e implementación de la Política Integral de Liquidez en el 2011, el BCR inició los esfuerzos para impulsar la creación de un Fondo de Liquidez que respondería ante problemas temporales de liquidez de instituciones solventes.

Este Fondo constituye una forma de complementar las limitadas capacidades del BCR para dar respuesta a problemas de liquidez en una economía dolarizada, tal como ocurre en Ecuador. Esta medida sería complementaria al de PUI, pues sería aplicada previamente, dados los principios establecidos en la Política Integral de Liquidez.

El aspecto característico de este fondo reside en que no es un fondo individual, como el caso de la Reserva de Liquidez. Este fondo se financia con aportes que las instituciones financieras tienen la obligación de realizar como porcentaje de sus depósitos.

Este mecanismo, al fortalecer las líneas de defensa ante el riesgo de liquidez, posee un conjunto de beneficios para la estabilidad financiera, entre los que se puede mencionar: a) Fuente de liquidez adicional en caso de situaciones extraordinarias de iliquidez (línea de defensa); b) Reduce la necesidad de liquidez de las entidades; c) Evita que problemas de liquidez conduzcan a problemas de solvencia; d) Mejora la percepción del riesgo país y brinda confianza; e) Mejora la protección del ahorro de los depositantes.

Estos beneficios podrían contribuir a incrementar la capacidad de otorgar préstamos, en especial si el fondo reduce la necesidad de cada institución de mantener liquidez y la volatilidad de dichos niveles requeridos.

Entre los desafíos de esta medida está la necesidad de abarcar a todas las entidades reguladas (bancos, bancos cooperativos y sociedades de ahorro y crédito).

En relación al grado de avance de esta propuesta, en el primer trimestre de 2016 se finalizó una propuesta de Decreto de Ley del Fondo de Liquidez que fue presentada al Gabinete Económico y al Sub-gabinete Financiero y remitido a la Secretaria Técnica y de Planificación de la Presidencia.

Dicha propuesta circuló para consulta en diferentes instancias, entre las que se encuentran el MH, la SSF, la Asociación Bancaria Salvadoreña (ABANSA) y los Presidentes de los Bancos Cooperativos y Sociedades de Ahorro y Crédito, entre otros, quienes remitieron observaciones y comentarios al proyecto de Ley.

2. Instrumentos de Política macroprudencial

Dada la dificultad de gestionar una crisis sistémica, es relevante un énfasis en su prevención. La política macroprudencial contribuye a ello al reducir la probabilidad de ocurrencia y magnitud de una crisis.

Como se mencionó anteriormente, en el marco jurídico del BCR se estableció explícitamente que debe asumir el rol de regulador macroprudencial, y se creó el Comité de Normas dentro de su estructura institucional a fin aprobar la normativa del sistema financiero (art. 1 LSRSF).

En el contexto del bajo crecimiento que desde inicios del 2000 caracteriza a El Salvador, la aplicación de estas medidas no está exenta de controversias. En especial porque algunos de los instrumentos de política macroprudencial están orientados a “suavizar el ciclo” (como las provisiones dinámicas): aunque en periodos de decrecimiento estas medidas se flexibilizan y pueden fomentar un mayor crecimiento del crédito, en cambio en épocas de un crecimiento relativamente elevado del crédito podrían estar orientadas a ralentizarlo.

El objetivo de suavizar el ciclo es prevenir las crisis, y así en el largo plazo generar resultados positivos sobre el crecimiento.

Por otro lado, mientras el ciclo del crecimiento no repunte, estas medidas podrían calibrarse a fin de no restringir el crecimiento. Para ello se requiere de una calibración pertinente de los parámetros y cierto grado de flexibilidad que permita ajustarlos al ciclo económico.

Un caso de flexibilidad es lo que sucedió en Chile en el 2009: a fin de restaurar el crédito, se eliminó la restricción del ratio préstamo-valor para bonos hipotecarios garantizados, al incrementarlo del 75% al 100% para los deudores con mayor calidad crediticia. Es decir, la medida amplió el margen de fondos que podrían ser otorgados en relación al valor del inmueble, generando menos restricciones para adquirir una vivienda. Esta medida está orientada a estimular el mercado de viviendas.


En El Salvador, las medidas temporales para el cálculo de la reserva de liquidez aprobadas en febrero de 2015 podría ser un ejemplo de medida orientada a dinamizar la economía. Estas medidas temporales reducen el requerimiento de liquidez de las entidades financieras en un 10% del monto de los nuevos créditos otorgados a determinados sectores productivos priorizados dentro de la Política de Fomento, Diversificación y Transformación Productiva.

De tal forma, al implementar la política macroprudencial se debe evaluar sus efectos sobre los sectores económicos, el comportamiento de los agentes, entre otros aspectos.

Recuadro 9. Instrumentos de política macroprudencial más usados

A partir de la Encuesta de política macroprudencial 2017 del FMI, se realizó un ejercicio para identificar los 12 instrumentos más usados. El gráfico muestra el porcentaje de países que aplican cada instrumento en relación al total de países de cada agrupación.

En primer lugar se presenta el caso de Latinoamérica. Con base en ese primer ordenamiento se presentan las agrupaciones de países de acuerdo a la clasificación por nivel de ingreso que realiza el Banco Mundial, a fin de identificar si el grado de desarrollo de cada país influye en el tipo de instrumentos que usan los países.

Instrumentos de Política Macroprudencial, por región(Porcentajes %)

Latinoamérica Países de renta baja Países de renta media baja

Países de renta media alta Países de renta alta

100

80

60

40

20

0

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V)

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eso

(DTI

)



a) Provisiones dinámicas o contracíclicas

Las provisiones dinámicas son un ejemplo de lo que caracteriza a la política macroprudencial: no se trata necesariamente de la creación de nuevos instrumentos, pues es posible usar instrumentos tradicionales pero darles un enfoque y una aplicación especial que considere el ciclo económico u otro tipo de fuente de riesgos.

Las provisiones dinámicas se introdujeron en el 2000 por España al agregarles un componente de acumulación acorde al ciclo del crédito. Sin embargo, se abolieron recientemente, en parte para fortalecer las medidas recomendadas por Basilea III (como es el caso del colchón de capital anticíclico, que posee una lógica similar).

Las provisiones dinámicas suavizan el ciclo crediticio ya que obligan a las entidades a acumular provisiones en el ciclo expansivo a fin de flexibilizar dicho requerimiento en el ciclo recesivo y poder usar las provisiones acumuladas. De tal forma, dicha medida generaría “costos” en el ciclo expansivo. Sin embargo, suavizan el ciclo recesivo y garantizan la disponibilidad de reservas.

Un aspecto clave es valorar si los costos por incrementar provisiones en un momento de auge serían compensados inter-temporalmente por los beneficios de contener una crisis. Para garantizar su eficacia es importante determinar el nivel de provisiones adecuado y qué señales del ciclo económico indicarían el momento idóneo para su activación.

En el caso de El Salvador, se han realizado evaluaciones analíticas orientadas a valorar la implementación de este instrumento, el cual está en línea con las funciones de mantener la estabilidad del sistema financiero y de regular la expansión del crédito.

Fuente: Elaboración propia con base en FMI (2017)

Nota: La encuesta es completada por cada país, por lo que el FMI no verifica que los instrumentos sean efectivamente macroprudenciales, por lo que podría haber imprecisiones. No obstante, brinda una guía sobre el uso de estos instrumentos. Por otro lado, existen matices en la forma en que cada país podría calibrar los instrumentos.

El gráfico indica que en los países que no son de renta alta, incluyendo a la región Latinoamericana, los instrumentos más usados son los que sirven para protegerse de las posiciones en moneda extranjera. Además, Latinoamérica es la región que más ha asimilado el uso de las provisiones dinámicas, pues son el segundo instrumento más usado.

Por otro lado, las economías de mayor ingreso suelen aplicar los instrumentos que han surgido a partir de Basilea III (Coeficiente de Cobertura de Liquidez, medidas para instituciones sistémicas, entre otras).

Un caso interesante en la región es el de Costa Rica (país de renta media alta), que aunque forme parte de una clasificación de ingresos diferente a El Salvador (renta media baja), brinda un ejemplo ilustrativo.

En el 2013, en Costa Rica se aprobó una provisión genérica para el reconocimiento del riesgo de la cartera crediticia de menor riesgo (categorías de riesgo A1 y A2), y a mediados del 2016 se aprobó el establecimiento de provisiones dinámicas a fin de mitigar efectos del ciclo económico (SUGEF, 19-16). Por otro lado, cuando la cobertura del servicio de la deuda (coeficiente deuda a ingreso, DTI) supera cierto umbral, se requieren mayores provisiones (aunque fue suspendida en el 2018, podría ser reactivada de acuerdo a lo establecido en la SUGEF, 1-05).

Para el caso del Coeficiente de Cobertura de Liquidez, se creó en el 2013 en línea a lo sugerido por Basilea III. Aún se encuentra en transición, pero a partir de 2019 no podrá ser menor del 100% (SUGEF, 17-13).

Sobre las medidas de requerimiento de capital en el sector de los hogares, se usa el ratio préstamo a valor (LTV) en la cartera hipotecaria residencial para asignar los ponderadores de riesgo con los que se estima el capital a requerir (SUGEF 3-06, art. 15).

Para el caso de instrumentos orientados a conglomerados financieros, desde finales de 2004 se limita el riesgo crediticio mediante un límite máximo (20% del capital ajustado) del total de las operaciones activas con un grupo de interés económico (SUGEF, 5-04).


b) Regulación mercado de capitales

Del marco conceptual se intuye que la inestabilidad en los flujos de capital pueden generar vulnerabilidades relevantes en la estabilidad del sector financiero y en el crecimiento.

Por ejemplo, los flujos de capital podrían influir distorsionando los precios de los activos, las tasas de interés y en general la dinámica del crédito. También podría restringirse la oferta monetaria, sin que exista un mecanismo automático que genere un equilibrio favorable al crecimiento (por el lado de la cuenta corriente, actualmente existe un elevado déficit comercial, que en cierto grado se sostiene a través de las remesas).

Sin embargo, existen desafíos para realizar una evaluación de dichos riesgos. En una economía dolarizada, caracterizada por una elevada relevancia de la banca propiedad de casas matrices extranjeras, la labor del regulador y supervisor podría enfrentar obstáculos adicionales para identificar y resolver situaciones de vulnerabilidad por dos motivos: primero, el comportamiento de la banca podría estar influida considerablemente por factores no relacionados a la economía local; segundo, la información tradicional podría ser insuficiente para evaluar dicha dimensión del sector financiero.

Por ello, adicional a los indicadores financieros tradicionales y domésticos, se requiere valorar otros indicadores. Esto crea necesario el establecimiento de acuerdos de cooperación con organismos de regulación y supervisión de otros países.

El objetivo es determinar técnicamente si las condiciones requieren del establecimiento de regulación de capitales, y su modalidad, de forma que sea efectiva ante flujos especulativos.

Entre los países de Latinoamérica que actualmente aplican o recientemente han aplicado alguna modalidad de control de capitales se encuentran Costa Rica, Colombia, Perú, Uruguay y Brasil. Adicionalmente se han usado en otras regiones, como en Islandia, Chipre, Malasia, entre otros.

Recuadro 10. Banca pública y su característica contracíclica. Depósitos públicos como fuente de liquidez

En la reciente crisis internacional del 2008, la banca estatal de Latinoamérica se caracterizó por una dinámica menos pro-cíclica en comparación a los demás bancos (FMI, 2014, citando a Bertay et al, 2014; Duprey, 2013; y, Cull y Martínez Pería, 2013). Esto se encuentra en línea con planeamientos que expresan que la banca pública es un medio eficaz para fomentar el ciclo del crédito (Stiglitz, 2017). No obstante, la banca estatal podría estar vinculada a algunos riesgos (FMI, 2014, citando al BM, 2013).

En algunos países de América Latina, la banca estatal se favorece del hecho de que los depósitos gubernamentales solo pueden ser colocados en dichos bancos, lo que les otorga liquidez (aunque esos depósitos se caracterizan por una mayor volatilidad, lo que requiere mayor liquidez). Como ejemplo de países con esa obligación se encuentran Panamá, Costa Rica y, con algunos variantes, Ecuador.

En el caso de Panamá (dolarizado en la práctica) no existe banco central, por lo que el Banco Nacional de Panamá asume la función de agente financiero del Estado. Esta es la institución responsable de resguardar los depósitos de todas las instituciones públicas, lo que contribuye para que sea el cuarto banco más importante en términos de préstamos totales y el segundo más grande en términos de activos: alrededor del 10% del total.

En Costa Rica, los depósitos de las instituciones públicas solo pueden ser colocados en los bancos del Estado. Esto ha contribuido para que sean los principales bancos: el Banco Nacional de Costa Rica es el mayor en términos de activos (27.8%), depósitos (26.2%) y préstamos (26.2%), seguido del Banco de Costa Rica (19.4% de los activos).

Por su lado en Ecuador, el BCE es el responsable de resguardar los depósitos de las instituciones públicas y los recursos públicos se manejan en la banca pública.

En El Salvador, la banca pública (Banco Hipotecario y Banco de Fomento Agropecuario) ha cobrado mayor relevancia en los últimos años: de tener una participación de aproximadamente el 3% de los créditos de la banca en el 2005, representa aproximadamente el 8% en el 2018 (no se considera al Fondo Social para la Vivienda ni al banco de “segundo piso”, BANDESAL). En el país, las instituciones públicas no tienen la obligación de realizar los depósitos en la banca estatal.

Fuente: Elaboración propia con base en FMI, 2014; Stiglitz, 2017; e información estadística de Costa Rica, Panamá y El Salvador.



En los últimos años, la teoría económica se ha enriquecido con una mejor comprensión de las crisis económicas y financieras y de cómo abordarlas. Actualmente hay un acuerdo generalizado sobre algunos rasgos del sistema financiero: se reconoce su carácter procíclico y la importante relación que guarda con otros sectores de la economía, por lo que es proclive a generar un efecto contagio al sector real, o viceversa.

Un aporte significativo que ha ayudado a comprender la dinámica de las crisis financieras proviene de la hipótesis de la inestabilidad financiera de Minsky. El último episodio de crisis ha sido determinante para que adquiera más vigencia este enfoque, que considera al sistema financiero como endógenamente inestable.

Es decir, las crisis financieras pueden surgir sin que haya un shock externo: en una economía descentralizada, la racionalidad de los agentes para obtener ganancias genera un proceso inestable, ya que es proclive a generar un entorno de incertidumbre y especulación.

En ese marco, los desencadenantes de las crisis están relacionados con las decisiones de inversión en el sector real, que en principio son factores que no forman parte del sector financiero, pero que se vinculan a través del financiamiento y las innovaciones financieras.

Estos matices son relevantes, pues dan la pauta para definir el abordaje a las crisis financieras. Por ejemplo, si las crisis se gestan en los momentos de auge, sería pertinente aplicar medidas prudenciales en dichos periodos. Por ello se torna relevante disponer de diversos instrumentos para participar activamente en la prevención y gestión de crisis.

Dado que la economía de El Salvador se encuentra formalmente dolarizada, el BCR carece de los instrumentos habituales para responder a una situación de crisis financiera. Por ello, es importante fortalecer su instrumental con un mayor énfasis en la prevención.

Como en el caso de Ecuador, es posible recurrir a instrumentos no tradicionales. Las facultades del BCR como regulador le otorgan una posición relevante para dicho fin.

Sobre la política macroprudencial, esta brinda una oportunidad de constituir una línea de contención que atenúe la dinámica endógena de inestabilidad, y de esta forma contribuir a gestionar una eventual crisis financiera. Por este motivo, se debe explorar a profundidad sobre qué tipo de instrumento de política macroprudencial se podría aplicar en El Salvador.

Entre los instrumentos de política macroprudencial que podrían aplicarse se encuentran las provisiones dinámicas. Un aspecto clave para la política macroprudencial es proporcionarle un enfoque que contribuya a la estabilidad de la economía y que esté en armonía con el crecimiento económico. Para ello es importante que la calibración de sus parámetros considere dichos objetivos y que tenga cierto grado de flexibilidad para ajustarlos.

V. Comentarios finales


También es posible poner en marcha otros instrumentos que se han evaluado, como la implementación de un fondo de liquidez y la obtención de préstamos para cumplir la función de prestamista de última instancia.

Es además crucial fortalecer el marco institucional y los mecanismos de coordinación de las instituciones responsables de la prevención y gestión de crisis, a fin de garantizar acciones consistentes y efectivas.

Otro aspecto medular es el fortalecimiento de los sistemas de identificación de vulnerabilidades financieras. Esto es clave para una respuesta temprana a la crisis y para una correcta calibración de los instrumentos. También es relevante establecer convenios de cooperación con organismos de regulación y supervisión internacionales.

Por último, diversos autores señalan que aunque las acciones de los bancos centrales son claves para prevenir y gestionar crisis financieras, deben ser complementadas. Por ejemplo, a través de medidas de política fiscal y una mayor actividad de la banca pública.



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Anexo 1: Cuadro comparativo Comités de Estabilidad de países seleccionados

El Salvador Uruguay Chile Alemania Polonia

Integrantes

• Ministro de hacienda

• Presidente del Banco Central de Reserva

• Superintendente del Sistema Financiero

• Presidente del Instituto de Garantía de Depósito

• Ministro de Economía y Finanzas,

• Presidente del Banco Central

• Superintendente de Servcios Financieros y

• Presidente de la Corporación de Protección del Ahorro Bancario

• Ministro de Hacienda,

• Superintendencia de valores y seguros,

• Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras

• Superintendencia de Pensiones

• 3 Representantes del Ministerio Federal de Fianzas

• 3 Representantes del Banco Federal de Supervisión Financiera (BaFin)

• Miembro sin voto, el Presidente de la Agencia Federal para la Estabilización del Mercado Financiero.

• Ministro de Fianzas,

• Presidente del Bamco Nacional de Plonia,

• Presidente de la Autoridad Polaca de Supervisión Financiera,

• Presidente del Fondo de Garantía Bancaria

Coordinador Presidente BCR Ministerio de Hacienda Ministro de HaciendaRepresentantes del Ministerio de Fianzas

Supervisión macroprudencial: Presidente del Banco Nacional de Polonia Gestión de crisis: Ministro de Fianzas

Objetivo inmediato

Fortalecer la capacidad

de coordinación y

actuación conjunta

Facilitar la

coordinación y

el intercambio de

información

Facilitar la

corrodinación y

el intercambio de

información

Fortalecer la

cooperación

Facilitar la

cooperación.

Funciones

a) Coordinar las actividades de preparación para enfrentar eventuales crisis;b) impulsar proyectos de ley;c) Desarrollar mecanismos para compartir información dentro de límites de leyes aplicables;d) Desarrollar planes conjuntos de trabajo y dar seguimiento a programas de asistencia técnica y promover programas de capacitación;

a) Discusión técnica desde un enfoque sistémico y macroprudencial;b) Identificación de los riesgos sistémicos;c) Proponer estrategias para gestionar los riesgos, incluyendo planes de contingencia y sistemas de alerta temprana;d) Propiciar la coordinación con organismos regionales o internacionales.

a) Realización de estudios para monitorear la estabilidad del sistema financiero;b) Solicitar a las Superintendencias Financieras cualquier información, incluso sujeta a reserva que pueda ser necesaria para identificar posibles riesgos, respetando leyes aplicables;c) Recomendar políticas.

a) Discutir los factores relevantes para la estabilidad financiera;b)Fortalecer la cooperación en las situaciones de crisis;c) Deliberar sobre el manejo de advertencias y recomendaciones de la Junta Europea de Riesgo Sistémico;e) Emitir advertencias y recomendaciones a cualquier agencia pública;f) Presentar un reporte al parlamento.

Es responsable de la supervisión macroprudencial y gestión de riesgos:a) Aplicar medidas macroprudenciales e identificar instituciones que representen riesgos,b)Adoptar procedimientos que faciliten la cooperación y coordinación interna,c) Facilitar el intercambio de información.d) Emitir recomendaciones y especificar el periodo de aplicación.



Consultivo o vinvulante Consultivo. Consultivo Consultivo

Vinculante.Los destinatarios de las recomendaciones deberán informar sobre cómo aplicarán las recomendaciones y el progreso. Si no se implementan, deberán justificarlo.

Vinculante.Los destinatarios de las recomendaciones deben tomar acciones considerando las sugerencias y deben informar sobre el progreso. En caso las sugerencias no se consideren, deben brindar explicaciones.

Intercambio información

Se establece en facultades que debe compartirse dentro de límites legales

Se establece en el objetivo

Se establece en el objetivo

Se establece dentro de un literal del decreto.

Se establece dentro de las labores del Comité.También en un capítulo adicional, que incluye información protegida por Ley si es necesaria para cumplir tareas del Comité.

Periodicidad

En forma ordinaria al menos 4 veces al año, y de forma extraordinaria las veces que sea necesario.Convocará el BCR, pero todos los miembros podrán solicitar reuniones.

Al menos una vez al año

El Consejo deberá sesionar, al menos, mensualmente. Deberá hacerlo siempre que así lo soiliciten el Ministro de Hacienda o tres de sus cuatro miembros.

Convocará el Presidente una vez cada trimestre.Aunque cada miembro podrá convocar.

La convocatoria deberá realizarse por el responsable del Comité dependiendo de la temática (supervisión macroprudencial o gestión de crisis en general).

Tipo decreto Decreto Presidencial Decreto Presidencial Decreto Legislativo Decreto Parlamentario Decreto Parlamentario

Aspectos adicionales

El pleno del Comité (a excepción del IGD, que solo tendrá derecho a voz) es el encargado de permitir el apoyo financiero en la reestructuración de los bancos con solvencia que pueda generar un problema de solvencia.

En los considerados se establece que la estabilidad financiera es considerada un bien público.

Banco Central con derecho a voz y acceso a información.

Nuevos mandatos para el Banco Federal Alemán, en especial para la identificación de riesgo sistemático y la formulación de recomendaciones. También asume una labor evaluando las medidas.Advertencias y recomendaciones deben ser tomadas unánimamente.

En el Comité se nombran dos tareas fundametales: Supervisión macroprudencial y Gestión de riesgos. Cada una posee un coordinador diferente.

Autoridad de regulación y supervisión

Banco Central de Reserva asume Regulación.Superintendencia asume Supervisión

Banco Central del Uruguay tanto Regulación como Supervisión, pues Superintendencia forma parte del Banco.

Banco Central de Chile asumeRegulación.Superintendencias asumen Supervisión.

El Bundestbank y el BaFin comparten la labor de regulación y supervisión. El BaFin emite los lineamientos regulatorios previo acuerdo con el Budestbank.El BaFin se encuentra bajo la supervisión del Ministerio Federal de Finanzas.Debido al Mecanismo Único de Supervisión, el Banco Central Europeo (BCE) también actúa como una autoridad de supervisión bancaria.

Banco Federal de Polonia asume Regulación.Autoridad Polaca de Supervisión asume Supervisión.


iMinsky (1996) realiza una crítica al enfoque de las expectativas racionales, pues dicho enfoque supone un cierto tipo de “racionalidad” homogénea, que no coincidiría con lo que sucede en una economía con incertidumbre.

iiEl autor menciona que el FMI ha cambiado su posición institucional, aceptando que los controles de capital pueden ser útiles. Sin embargo, el FMI los considera como un instrumento de último recurso.

iiiDe acuerdo a Stiglitz, el trabajo de Mundell se encuentra en esta línea. Véase Mundell, R. (1961) A theory of optimum currency areas, American Economic Review, vol. 51, núm. 4, p. 657-665.

ivDe acuerdo a Stiglitz (2017), la falta de acuerdos políticos y diferencias sociales también son fuente de riesgos.

vEntre el segundo trimestre de 2007 y el tercero de 2010, la reducción de pasivos de las agencias de bancos internacionales fue de US$1,077 millones en Guatemala, US$222 en Honduras, US$131 en Nicaragua, todos más bajos que la experimentada por El Salvador de US$1,325 millones. Sin embargo, hay que considerar que la información no considera a los bancos de Latinoamérica, dado que no está disponible en la base de datos del BIS.

viEl autor toma datos de la CEPAL (2016).

viiExisten críticas que indican que el control de capitales no se usa como una medida macroprudencial contracíclica en la práctica, pues suelen mantenerse de forma permanente. Véase Fernandez, A., Rebucci, A., & Uribe, M., (2013) “Are Capital Controls Prudential?” NBER Working Paper No. 19,671.

viiiEl FMI mantiene una posición contraria, pues de acuerdo a su enfoque, esta debe ser determinada por el mercado.

ixEn el 2016 se reformó dicho requerimiento para que fuera diferenciado: 2% para los depósitos y captaciones de las entidades financieras con activos de valor inferior a los US$1,000 MM; y un encaje del 5% para las entidades financieras con activos de valor superior a US$1,000 MM (Resolución N° 302-2016-F).

xStiglitz señala que el leve beneficio a la economía se generó por factores indirectos. Entre ellos un fomento de las exportaciones mediante un debilitamiento del valor del dólar.

xiPara el caso de la eurozona, el Banco Central Europeo considera, en cierta medida, las condiciones de todos los países miembros. Sin embargo existen algunas críticas respecto a que lo hace de forma insuficiente. Véase Stiglitz, J., 2017.

xiiNo obstante, como parte de la defensa de la dolarización se expone que parte de sus beneficios es que sea cual sea la meta de tasas de interés de la Reserva Federal, se garantiza niveles relativamente bajos y estables.

xiiiEn el 2011 también se aprobaron reformas a la LOBCR que fortalecen el rol del BCR, mediante el DL N° 595.

xivSobre los alcances de la LIM, la Sala de lo Constitucional en la sentencia 3/2001 plantea que el Estado mantiene la potestad de emisión monetaria, establecido en el inciso 1 del art. 111 de la Constitución. Sin embargo no hay legislación al respecto. Por otro lado, en el art. 7 de la LIM se establece que los salarios pueden ser denominados y pagados en colones, lo cual podría realizarse dado que existen colones. Sin embargo, dada la circulación irrestricta del dólar y la posibilidad de obtenerlo fácilmente (en el art. 5 de la LIM se le ordena al BCR canjear todos los colones a requerimiento de los bancos sin generar ninguna comisión), ha generado que dicha circulación sea efímera.

xvDe acuerdo al art. 1 de la LSRSF, la responsabilidad de esta institución es la supervisión de los integrantes del sistema financiero. En el art. 3 se expresa de forma más detallada que su responsabilidad es supervisar la actividad individual y consolidada de los integrantes del sistema financiero.



xviVer Capítulo IV de Ley de Bancos. Posee algunas similitudes con el Requerimiento de Reservas Mínimas de Liquidez de Ecuador, aunque los objetivos de este país parecen priorizar la repatriación de recursos por razones desarrollistas.

xviiLa base legal es el artículo 49-A de la Ley Orgánica del BCR.

xviiiLa base legal es el artículo 49 inciso B de la Ley Orgánica del BCR. Estas normas establecen que estas medidas servirán para proteger la liquidez bancaria.

xixLa base legal es el artículo 49-B de la Ley de Bancos, que a su vez fue incorporada por el art. 20 de la LIM.

xxActualmente se posee un anteproyecto de Ley que actualizaría el marco legal de resolución bancaria.

xxiEl decreto ejecutivo N° 8, Tomo N° 403, de 2014, creó el Sub-Gabinete Financiero, coordinado por el Ministro de Hacienda, y conformado por el presidente del BCR, el Superintendente de la SSF, titulares de bancos públicos, y el Secretario Técnico de la Presidencia. Esta instancia aborda temáticas relacionadas al sistema financiero.

xxiiAunque no explícitamente, el Comité también se contempla en el art. 176 de la Ley de Bancos.

xxiii“Convenio de Coordinación, Cooperación e Intercambio de Información para los Aspectos Relacionados al Proceso de Formación del Marco Normativo”.

www.bcr.gob.sv E-mail: [email protected]

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PRV-1540 DOC OCASIONAL...Por ejemplo, lo referente a las expectativas racionales (agentes del mercado pueden prever cambios de políticas, aunque es posible que los mercados no se