Realizado con la cooperación del Gobierno de los Estados Unidos El contenido de … · 2014-03-05 · Realizado con la cooperación del Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos

Realizado con la cooperación del Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos.

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Las denominaciones empleadas y la presentación del material en esta publicación no implican la expresión de ninguna opinión o juicio por parte de UNODC sobre la condición jurídica de ningún país, territorio, ciudad o zona citada o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras o límites.

4

Informe sobre el análisis de los Incentivos Legales para la Integridad

Corporativa en México

Documento elaborado en el marco del Proyecto GLOX32 “Incentivos Legales para la Integridad

Corporativa y la Cooperación Intersectorial”

5INFORME DE PROYECTO

Documento elaborado en el marco del Proyecto “Incentivos Legales para la Integridad Corporativa y la Cooperación Intersectorial”

Todos los Derechos reservados: ©2013.

La presentación, disposición y demás características de esta obra son propiedad de UNODC, queda prohibida la reproducción o transmisión total o parcial mediante cualquier sistema o método electrónico o mecánico de recuperación y almacenamiento de información, sin la autorización escrita de la editorial.

Primera edición: 2013

Impreso en México

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RECONOCIMIENTOS

Esta publicación se hizo posible gracias al apoyo de nuestros socios estratégicos en la Secretaría

de Relaciones Exteriores.

La colaboración de la Secretaría de la Función Pública (SFP), de la Contraloría General del

Gobierno del Distrito Federal (CGGDF) y de la Secretaría de Administración del Estado de Puebla

(SAP)1 fue vital en el grupo de trabajo, debido a su amplio conocimiento sobre los incentivos

legales para el fomento de la integridad corporativa.

Reconocemos a la Procuraduría General de la República por su participación como observador

en el proyecto.

Se consultaron a organismos y asociaciones empresariales como son la Red del Pacto

Mundial en México y la Confederación de Cámaras Industriales de los Estados Unidos Mexicanos

(CONCAMIN), así como a empresas afiliadas a la Cámara Mexicana de la Industria de la

Construcción (CMIC). A todos ellos nuestro agradecimiento por todas las aportaciones hechas

para el desarrollo del presente informe.

Por el presente conducto agradecemos a todas y cada una de las personas que participaron

en la preparación de esta publicación, para así demostrar que la sociedad público-privada en favor

de los esfuerzos contra la corrupción es necesaria y fructífera.

1 A partir del 1 de abril del 2013 esta Secretaría lleva el nombre de Secretaría de Finanzas y Administración; no obstante, para efectos de este documento, por haber sido elaborado en el año de 2012, se hará referencia a la misma como Secretaría de Administración.


Concepto y supervisión técnica:Oficina de Enlace y Partenariado de UNODC en MéxicoAntonio Mazzitelli, RepresentanteRubí Blancas, Oficial Nacional de ProgramasCarlos Hernández, Coordinador de ProyectoLorena de la Barrera, Coordinadora de ProyectoRoberto Murguía, Asistente de ProyectoAndrea Hurtado, InternAnne Konrad, InternAlejandra Velázquez, Intern

UNODC, HQ, División de Corrupción y Delitos EconómicosShannon Bullock, Oficial de ProgramasKyunghwa Kim, Intern

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RECONOCIMIENTOS 06

SIGLAS Y ABREVIATURAS 10

RESUMEN EJECUTIVO 14

INTRODUCCIÓN 16

METODOLOGÍA 18

CAPÍTULO PRIMERO.- PANORAMA GENERAL EN MÉXICO 20

CAPÍTULO SEGUNDO.- INCENTIVOS PARA LA INTEGRIDAD CORPORATIVA 26

2.1 LA INTEGRIDAD CORPORATIVA EN LA CONVENCIÓN DE LAS

NACIONES UNIDAS CONTRA LA CORRUPCIÓN 26

2.2 DIAGNÓSTICO DE LOS INCENTIVOS PARA LA INTEGRIDAD

CORPORATIVA EN MÉXICO 28

2.3 MARCO JURÍDICO DE LOS INCENTIVOS PARA INTEGRIDAD

CORPORATIVA MEXICANA 31

2.3.1 MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL 31

2.3.2 EVALUACIÓN DEL MARCO JURÍDICO MEXICANO A LA LUZ DE

LA UNCAC 32

2.3.2.A ARTÍCULO 26º: RESPONSABILIDAD DE LAS PERSONAS

JURÍDICAS 32

2.3.2.B ARTÍCULO 32º: PROTECCIÓN DE TESTIGOS, PERITOS Y

VÍCTIMAS

ARTÍCULO 33º: PROTECCIÓN DE LOS DENUNCIANTES 37

ÍNDICE


2.3.2.C ARTÍCULO 37º: COOPERACIÓN CON LAS AUTORIDADES

ENCARGADAS DE HACER CUMPLIR LA LEY 39

2.3.2.D ARTÍCULO 39º: COOPERACIÓN ENTRE LOS ORGANISMOS

NACIONALES Y EL SECTOR PRIVADO 41

2.3.3 ACCIONES DEL SECTOR PÚBLICO PARA INCENTIVAR LA

INTEGRIDAD CORPORATIVA 43

2.3.4 ACCIONES DEL SECTOR PRIVADO EN MATERIA DE INTEGRIDAD

CORPORATIVA 47

PRINCIPALES HALLAZGOS Y ÁREAS DE OPORTUNIDAD 50

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 54

10

SIGLAS Y ABREVIATURAS

APF Administración Pública Federal

BM Banco Mundial

CCDF Código Civil para el Distrito Federal

CCE Consejo Coordinador Empresarial

CCF Código Civil Federal

CCP Código Civil para el Estado Libre y Soberano de Puebla

CDSP Código de Defensa Social para el Estado Libre y Soberano de Puebla

CEESP Centro de Estudios Económicos del Sector Privado, Asociación Civil

CGGDF Contraloría General del Distrito Federal

CIDAC Centro de Investigaciones para el Desarrollo, Asociación Civil

CMIC Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción

CNBV Comisión Nacional Bancaria y de Valores

CNSF Comisión Nacional de Seguros y Fianzas

COLMEX Colegio de México

CONCAMIN Confederación de Cámaras Industriales de los Estados Unidos Mexicanos

CONMEXICO Consejo Mexicano de la Industria de Productos de Consumo

CONSAR Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro

CPPDF Código de Procedimientos Penales para el Distrito Federal

CPDF Código Penal para el Distrito Federal

CPEUM Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

CPF Código Penal Federal

D.F. Distrito Federal

DOF Diario Oficial de la Federación

ENVE Encuesta Nacional de Victimización de Empresas

FEM Foro Económico Mundial

GCR Global Competitiveness Report


IIC Incentivos de Integridad Corporativa

IMCO Instituto Mexicano para la Competitividad

INCBG Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno

INEGI Instituto Nacional de Estadística y Geografía

IPC Índice de Percepción de la Corrupción

KPMG KPMG, Servicios de Auditoría, Impuestos y Asesoría en México

LFCDO Ley Federal contra la Delincuencia Organizada

LFPPIPP Ley Federal para la Protección a Personas que intervienen en el Procedimiento Penal

LFRASP Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos

LFRSP Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos

LGOAAC Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares de Crédito

LGSM Ley de Sociedades Mercantiles

LIC Ley de Instituciones de Crédito

LOPGR Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República

LRSPEP Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Puebla

MIPyMES Micro, Pequeñas y Medianas Empresas

MP Ministerio Público

MPF Ministerio Público Federal

MPL Ministerio Público Local

NSIC National Strategy Information Center

OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

ONG Organismo no Gubernamental

PGR Procuraduría General de la República

PIB Producto Interno Bruto

PND Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012

SAP Secretaría de Administración de Puebla

SAT Sistema de Administración Tributaria

SE Secretaría de Economía

SFP Secretaría de la Función Pública

12

SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público

TI Transparencia Internacional

TM Transparencia Mexicana

UNCAC Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción

UNODC Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito

SIGLAS Y ABREVIATURAS


14

RESUMEN EJECUTIVO

Desde el año 2011, la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) puso en marcha en México y la India el Proyecto Global denominado GLOX32 “Incentivos Legales para la Integridad Corporativa y Cooperación Intersectorial”.

El Proyecto busca crear un sistema de incentivos legales a los esfuerzos de integridad de las empresas, alentando a los negocios a reportar incidentes de corrupción tanto interna, como aquella que se da con base en su relación con el sector público. Su objetivo particular, es fomentar la aplicación de los artículos 26°, 32°, 33°, 37° y 39º de la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción (UNCAC) que tienen un impacto directo en la comunidad empresarial. Para el caso de México, el proyecto se implementa a nivel Federal, en el Distrito Federal y el Estado de Puebla.

En el marco de este Proyecto se ha desarrollado el presente Informe, el cual busca describir el escenario en que se encuentra el establecimiento de incentivos legales para la integridad corporativa, así como el uso de éstos por parte del sector privado. Por último, nos permite conocer el nivel de comunicación que el sector privado y público establecen para el desarrollo de políticas públicas para la prevención y sanción de la corrupción.

En este sentido, el informe nos permite ver que a nivel Federal, Distrito Federal y el Estado de Puebla existe una serie de marcos legales penales, civiles y administrativos que buscan dar cumplimiento a los artículos 26°, 32°, 33°, 37° y 39º, de la UNCAC. Empero, aún es necesario dirigir estos esfuerzos a aspectos establecidos en la UNCAC respecto de la prevención, denuncia, investigación y sanción de la corrupción.

Al respecto se encontró que el sector privado se limita a sancionar internamente a quienes intervengan en actos ilícitos, de corrupción o violen códigos de ética a través del uso de la figura del despido, sin que vaya más allá de su propio sector, a fin de cuidar la imagen corporativa.

Con ello, pocas empresas han adoptado medios preventivos para erradicar la corrupción, principalmente aquellas con la capacidad económica y de recursos humanos.

En general existe una escasa cooperación entre el sector público y el privado, a pesar de que existe el marco legal para ello, no hay un mecanismo permanente de coordinación y comunicación que favorezca al desarrollo de políticas públicas para la prevención, denuncia, investigación y sanción de la corrupción. Ejemplo de ello son los programas de protección a testigos, mismos que están dirigidos a aspectos de delincuencia organizada y sus diferentes modalidades, donde si bien


es cierto la corrupción representa un eje transversal, ésta no es la base sobre la cual este tipo de programas se sustentan.

Por otra parte, la legislación consultada refleja que el sector público aplica más incentivos para la integridad corporativa en cuanto a sancionar la corrupción que en la prevención de la misma. Ello a pesar de que existe vigilancia antes y después de los procedimientos por parte de los órganos de control y los ciudadanos.

Lo analizado en este informe se traducirá en una serie de capacitaciones y currícula que se pondrán a la disposición de los participantes de este producto así como de los socios estratégicos de este proyecto.

Es necesario fomentar la participación y cooperación entre aquellos que tienen conocimiento de los actos ilícitos, para que ayuden en la procuración de justicia y evitar que los delitos queden impunes, como parte del compromiso que todos tenemos en la sociedad en la que convivimos.

16

INTRODUCCIÓN

La corrupción es un fenómeno de consecuencias altamente negativas en todas las esferas del quehacer humano. Afecta varios terrenos de la vida de un país, sin distinguir entre países desarrollados y en desarrollo, e influye de forma inadecuada en una amplia gama de actividades de los sectores público y privado.

En el terreno político erosiona la confianza de las personas, generando descrédito y apatía, lo cual debilita la base de los sistemas democráticos. En el ámbito comercial, las prácticas corruptas generan distorsiones en el mercado, ya que entre otros factores, fomentan la existencia de monopolios, la imposición de precios controlados y frenan el libre mercado. Todo ello, entorpece el desarrollo sostenible social y representa un serio obstáculo para mejorar la vida de los sectores más pobres de la población.

El acto de corrupción no se limita únicamente a su relación con el sector público, pagando para agilizar trámites administrativos burocráticos o para entorpecer la aplicación de la ley. También subsiste en ámbitos exclusivamente privados, ya sea dentro de una empresa o entre ellas.

Por lo anterior y a fin de contrarrestar y combatir la corrupción, los Estados Miembro aprobaron la creación de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción. Este instrumento jurídico constituye sin lugar a dudas un logro sin precedentes alcanzado por la comunidad internacional en el afán de hacer frente a este particular fenómeno.

Dicho instrumento no solo refleja la firme voluntad de los Estados de mancomunar esfuerzos con ese objetivo, sino que además desarrolla y consagra una serie de mecanismos y obligaciones destinados a abordar el fenómeno desde una perspectiva integral y multidisciplinaria, que comprenda tanto la prevención como el castigo de los actos de corrupción en todos los niveles en que el problema se presenta, no sólo dentro del sector público sino también abordando aspectos propios de la actividad privada. En este sentido, resulta el primer instrumento de carácter global que logra establecer responsabilidades a los diferentes sectores de la sociedad: sector público, privado y sociedad civil.

Con base en la UNCAC, la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, en su misión de colaborar con México y promover la corresponsabilidad de la lucha contra la corrupción, ha emprendido el proyecto denominado GLOX32, “Incentivos Legales para la Integridad Corporativa y Cooperación Intersectorial”.


Este proyecto se desprende de las disposiciones de la UNCAC que tienen un impacto directo en la comunidad empresarial, a saber, los artículos 26°, 32°, 33°, 37° y 39°, con el objetivo de promover la puesta en práctica de dichos artículos, así como el Décimo Principio del Pacto Mundial2 en la vida empresarial de México.

El proyecto GLOX32 busca crear o en su defecto fortalecer un sistema de incentivos legales a los esfuerzos de integridad de las empresas del país, alentando a los negocios a reportar incidentes de corrupción interna. El rasgo distintivo de la propuesta es, además de la participación del sector público, una activa intervención directa del sector privado en todas las fases de su ejecución.

A fin de dar cumplimiento a lo anterior, el proyecto implementará tres grandes actividades:

• Revisiónde la legislaciónmexicanaenmateriade incentivos legalespara la integridad corporativa.• Implementación de encuestas que permitan la generación de una línea base.• Eldesarrolloeimplementacióndeunaestrategiadecapacitación,dirigidatantoalsector

público como al sector privado.

Cabe señalar que este proyecto se lleva a cabo a nivel global en México y la India. Para la implementación de las actividades en México, se ha tomado como referencia al Gobierno Federal y dos pilotos a nivel de entidades federativas, el Estado de Puebla y el Distrito Federal.

Por todo lo anterior, el presente documento representa el producto de la primera actividad del proyecto relacionado con la revisión de la legislación mexicana sobre los incentivos legales para la integridad corporativa que proporcionan los gobiernos antes mencionados.

Este estudio buscó identificar las mejores prácticas, así como las áreas de oportunidad en donde UNODC intervendrá para fortalecer la integridad en la actuación tanto del sector público como del sector privado.

2 De acuerdo con la Organización de las Naciones Unidas, en el Foro Económico Mundial de Davos (Suiza) de 1999, el Secretario General propuso un Pacto Mundial entre las Naciones Unidas y el mundo de los negocios. El Pacto Mundial pide a las empresas que hagan suyo, apoyen y lleven a la práctica un conjunto de valores fundamentales en materia de Derechos Humanos, Estándares Laborales, Medio Ambiente y Lucha contra la Corrupción en apoyo a los objetivos de la ONU, incluyendo los Objetivos de Desarrollo del Milenio.La fase operacional del Pacto se inauguró el 26 de julio de 2000 en la Sede de las Naciones Unidas, en Nueva York. El fin de este Pacto es que todos los pueblos del mundo compartan los beneficios de la globalización e inyectar en el mercado mundial los valores y prácticas fundamentales para resolver las necesidades socioeconómicas.El Secretario General ha pedido a las empresas del sector privado que hagan suyos los diez principios del Pacto y los apliquen en su actividad. Pide también a los dirigentes de organizaciones laborales y de la sociedad civil que participen en el Pacto y lo utilicen como foro de diálogo sobre diversas cuestiones polémicas ligadas a la globalización y el desarrollo. La primera reunión, a la que asistieron dirigentes de los tres sectores, se celebró en el año 2000 y hoy en día cuenta con más de 12,000 firmantes en más de 150 países.

18

METODOLOGÍA

A fin de conocer un panorama general sobre la situación actual de la aplicación de incentivos legales a nivel Federal, así como el Estado de Puebla y el Distrito Federal, se elaboró el presente documento, el cual presenta una revisión de la legislación existente para regularlos y las conclusiones de mesas de trabajo que se llevaron a cabo con el sector público y el privado.

Bajo la referencia de ambos ejercicios, se analizó el cumplimiento por parte de los tres órdenes de gobierno de los artículos 26° (Responsabilidad de las Personas Jurídicas), 32° y 33° (Protección de testigos, peritos y víctimas, y protección a denunciantes), 37° (Cooperación con las Autoridades encargadas de hacer cumplir la Ley) y 39° (Cooperación entre los Organismos Nacionales y el Sector Privado) de la UNCAC. Todo ello con el objetivo de identificar en la materia, las fortalezas y debilidades que serán las áreas de oportunidad y acción para el trabajo de la UNODC en los próximos años.

Asimismo, se tomaron como referencia los indicadores de las encuestas nacionales e internacionales al respecto y se confrontaron con los estudios de casos que se obtuvieron tanto del sector público como del sector privado, con la finalidad de documentar la aplicación del marco legal mexicano.

Para mejor entendimiento, este reporte se encuentra dividido de la siguiente manera: a) definir el tema de los Incentivos para la Integridad Corporativa (IIC) y su importancia en la prevención, combate y sanción de la corrupción; b) identificar qué hacen las empresas para prevenir, combatir y sancionar los actos de corrupción; c) hallar los incentivos del marco legal mexicano, respecto de la UNCAC, que conduzcan a establecer qué es la integridad corporativa; d) localizar los nexos de comunicación y denuncia entre el sector privado y el sector público con objeto de prevenir, combatir y sancionar la corrupción; e) diagnosticar los esquemas de denuncia del sector público que incentiven la integridad corporativa; f) encontrar cuáles son las mejores prácticas de IIC; y g) definir las áreas de oportunidad en relación con los IIC.

La finalidad de este trabajo es establecer un diagnóstico que ayude a identificar en dónde deberían estar los nexos de comunicación entre el sector público y el privado que permitan mejorar el marco normativo gubernamental bajo la perspectiva de la UNCAC y las evaluaciones que se hagan al respecto. Esto con la intención de prevenir, combatir y sancionar los actos de corrupción.


Esta evaluación se elaboró a partir de la consulta directa e indirecta de diversos estudios, investigaciones, entrevistas y la doctrina que se ha generado al respecto, tanto por el propio gobierno como por las instituciones privadas y los organismos y asociaciones de carácter no gubernamental. Los datos internacionales que se manejan en el estudio, pertenecen a organismos como el Banco Mundial (BM), Foro Económico Mundial (FEM), Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), Transparencia Internacional (TI) y Transparencia Mexicana (TM).

Los del sector público corresponden al Plan Nacional de Desarrollo (PND), al Sexto Informe de Gobierno, presentado por el Gobierno Federal en 2012, a la SFP y al Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI).

Las investigaciones del sector privado, asociaciones no gubernamentales e instituciones educativas que sustentan este documento forman parte del Consejo Coordinador Empresarial (CCE) a través de su Centro de Estudios Económicos del Sector Privado, Asociación Civil (CEESP); Instituto Mexicano para la Competitividad, Asociación Civil (IMCO); Centro de Investigaciones para el Desarrollo, Asociación Civil (CIDAC); KPMG en México (KPMG) y el Colegio de México (COLMEX).

Además del Pacto Mundial, contamos con el apoyo de las siguientes empresas y organizaciones que participan en esta red: COMPITE, SustentaRSE, Novartis Corporativo, Alkimia Marketing Group, Notaría 134, Transportistas Unidos Mexicanos (TUM), Financiera Mexicana para el Desarrollo Social y Satélites Mexicanos.

Finalmente, se establecieron mesas de trabajo con diferentes empresas participantes de la Red del Pacto Mundial en México, así como con empresas que forman parte de la CMIC, con quienes se sostuvo un diálogo incluyente a fin de conocer las acciones emprendidas por éstas en la prevención, combate y sanción de la corrupción al interior y en su relación con las autoridades correspondientes para su denuncia y sanción.

20

CAPÍTULO PRIMERO PANORAMA GENERAL EN MÉXICO

El Estado mexicano se ha caracterizado por promover una administración pública ética, eficaz, transparente y responsable que combata y sancione los actos de corrupción, arbitrariedad e impunidad; que garantice que los actos de los funcionarios públicos estén sujetos a la legalidad y que sancione a quienes no lo hagan.

A la fecha de elaboración de este documento, el Plan Nacional de Desarrollo (PND)3 en vigor precisa que la impunidad y la corrupción han sido obstáculo para el desarrollo de México a lo largo de su historia. Afirma, además, que hay una desconfianza ciudadana respecto de las instituciones de gobierno y la actuación de las autoridades. Por esta razón, el Gobierno Federal estima que el país requiere un marco legal adecuado a la realidad nacional, que genere confianza ciudadana tanto en su gobierno como en las leyes que lo rigen, así como fomentar la transparencia que permita generar certidumbre ciudadana.

El indicador que toma el Ejecutivo Federal en el PND para confirmar sus aseveraciones es el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) 2006 de Transparencia Internacional, que mide las percepciones sobre el grado de corrupción. En él se documenta que México estaba ubicado en el lugar 70 de 163 países y que fue calificado con una puntuación de 3.3 en una escala del 0 al 10 en cuestiones de transparencia de gobierno y corrupción durante ese mismo año, donde 0 significa que se percibe a un país como sumamente corrupto, y 10 implica que el país es percibido como muy transparente.

En 2010, el IPC de TI calificó a México con 3.1 y lo ubicó en la posición 98 de 178 países evaluados. Un año después, el mismo estudio reveló que México sigue siendo considerado como un país con un alto índice de corrupción, ya que se posiciona en el lugar 100 de 183 países evaluados y es calificado con una puntuación de 3 en la misma escala.

Por otro lado, según el reporte del Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno (INCBG) del año 2010 que elaboró Transparencia Mexicana, México registra 10.3 casos de corrupción

3 El PND es un documento que elabora el Presidente de la República al comienzo de su encargo con la finalidad de fijar los objetivos, metas, estrategias y prioridades del desarrollo integral y sustentable del país. Para efectos de este estudio se consultó el PND del periodo 2007-2012 en virtud de la fecha de elaboración.En el caso del PND 2013-2018, el combate a la corrupción se establece como parte de los objetivos de la APF. El Plan establece Metas Nacionales con estrategias que se implementan a través de líneas de acción específicas. Todas ellas están sujetas a la estrategia transversal Gobierno Cercano y Moderno, que busca garantizar el acceso a la información y a la protección de los datos personales, fomentando la rendición de cuentas.


por cada 100 ocasiones en que se realizó un trámite o servicio seleccionado. Esto significó un incremento de sólo tres décimas de punto en relación con su nivel de 2007. Sin embargo, es el resultado más alto desde 2003, cuando fue de 8.5 puntos. Esto significa que el número de veces que se pagó un soborno por cada 100 veces que se realizó un trámite ha incrementado de manera importante, lo cual implica que la prevención de la corrupción necesita ser fortalecida.

Ahora bien, desde la perspectiva del sector privado, el CEESP4 calculó el costo de la corrupción

en México en un billón 529 mil 300 millones de pesos, cifra que corresponde aproximadamente al 10% del Producto Interno Bruto (PIB) nacional.

Por su parte, estudios realizados por KPMG México en 2008 indicaron que el 44% de las empresas mexicanas realizaron algún pago extraoficial a servidores públicos para agilizar sus trámites. Asimismo, documentaron que el 5% de los ingresos anuales de las empresas fue destinado al pago de sobornos.

De acuerdo con The Global Competitiveness Report (GCR) 2012-2013 del FEM, estas situaciones se han ido modificando y corrigiendo respecto del año 2011 con una tendencia positiva. A pesar de estas fortalezas, México aún enfrenta persistentes problemas estructurales que tendrán que ser dirigidos con el fin de seguir mejorando la competitividad de la economía. De acuerdo con los datos presentados en el GCR 2012-2013, subsiste un marco jurídico insuficiente e ineficaz para combatir la corrupción, un mal funcionamiento de las instituciones públicas, poca confianza de la comunidad empresarial en los políticos y falta de eficacia en la competencia. Así, bajo la perspectiva del estudio, el sector empresarial indica que de los 16 factores5 más comunes que impiden hacer negocios en México, la corrupción se encuentra en primer lugar, mientras que la burocracia ineficiente se ubica en el tercer sitio.

Las siguientes tablas y gráficas muestran la comparación de México en seis factores que propician la corrupción en las instituciones gubernamentales del país, el posicionamiento respecto de otros países en 2012 y 2011, así como las calificaciones del reporte en una escala del 1 a 7, donde 1 refleja que siempre se presenta la situación y 7 que nunca se ha dado.

4 CEESP, Análsis Económico Ejecutivo (México: 2012).5 El Global Competitiveness Report del Foro Económico Mundial evalúa la percepción de los empresarios de cada país con respecto a los factores que obstaculizan los negocios, pidiéndoles jerarquizar en orden de importancia 16 variables: corrupción, crimen y robo, burocracia gubernamental ineficiente, acceso al financiamiento, regulaciones laborales restrictivas, regulaciones fiscales, infraestructura insuficiente, fuerza laboral poco calificada, tasas de impuestos, insuficiente capacidad de innovación, ética laboral deficiente entre los trabajadores nacionales, inestabilidad en las políticas, inflación, gobierno inestable (golpes de Estado), regulaciones sobre el uso de moneda extranjera y deficiente salud pública.

22

COMPARACIÓN DE FACTORES DE CORRUPCIÓN EN INSTITUCIONES

GUBERNAMENTALES

Fuente: The Global Competitiveness Report (GCR) 2011-2012 y 2012-2013, del Foro Económico Mundial (FEM)

COMPARACIÓN DEL GCR PARA MÉXICO EN SEIS INDICADORES CLAVE EN 2012-2013 Y

2011-2012

140

120

100

80

60

40

20

0

GCR 2011-2012GCR 2012-2013

88

100

Desvíos de fondos públicos

a empresas

81

91

Pagos irregulares y sobornos

6775

Despilfarro del gasto público

97102

Carga de regulación

gubernamental

100 101

E�ciencia del marco legal

para resolver disputas

6470

Transparencia en políticas de

gobierno

Can

tidad

tota

l de

paíse

s


CAPÍTULO PRIMERO

GCR 2012-2013 GCR 2011-2012

Posición de 144

Calificación

de 1 a 7

Posición de 142

Calificación

de 1 a 7

Desvios de fondos públicos a empesas 88 2.9 100 2.2

Pagos irregulares y sobornos 81 3.7 91 3.6

Despilfarro del gasto público 67 3.3 75 3

Carga de regularización gubernamental 97 3 102 2.9

Eficiencia del marco legal para

resolver disputas100 3.3 101 3.1

Transparencia en políticas de gobierno 64 4.4 70 4.2

Total en mejora institucional 92 3.6 103 3.4


La gráfica que se muestra a continuación compara las calificaciones que obtuvo México en 2012 respecto de 2011 en los factores que inciden en la corrupción institucional del sector público. Los resultados apuntan a una evolución positiva, pero aún hay trabajo por hacer.

Ahora bien, en el siguiente gráfico se observa cómo las calificaciones de México en torno a los factores que inciden en la corrupción institucional se ubican dentro del rango de tres puntos. Es decir, la existencia de una tendencia hacia la corrupción institucional.

COMPARACIÓN DE LA EVALUACIÓN DE MÉXICO EN CUANTO A LA CORRUPCIÓN

INSTITUCIONAL DEL SECTOR PÚBLICO

7

6

5

4

3

2

1

0

GCR 2011-2012GCR 2012-2013

2.9

2.2

Desvíos de fondos públicos

a empresas

3.7 3.6


3.33


3 2.9

Carga de regulación

gubernamental

3.3 3.1

E�ciencia del marco legal

para resolver disputas

4.4 4.2

Transparencia en políticas de

gobierno

Punt

uació

n 1-

7 (1

=bajo

, 7=

alto

nivel

de co

rrupc

ión)


COMPARACIÓN DE LA CLASIFICACIÓN DE MÉXICO EN GCR 2011-12 Y 2012-13 DEL

RANGO DE TRES PUNTOS

7654

321

0GCR 2011-2012GCR 2012-2013

Desvíos de fondos públicos a empresas



Carga de regulación gubernamental

E�ciencia del marco legal para resolver

disputas

Transparencia en políticas de gobierno


24

Por último, las dos siguientes gráficas muestran la posición y la evaluación global que el país ha obtenido en la prevención de la corrupción institucional gubernamental. En la gráfica de la izquierda se observa que en la evaluación global de 2012, de los 17 factores que afectan a las instituciones gubernamentales México ha mejorado considerablemente respecto de 2011 al ganar 11 lugares y ubicándose en la posición 92 de 144 países, mientras que en 2011 se hallaba en la posición 103 de 142 países. En la evaluación global también hubo mejora, ganando dos décimas en relación con el año anterior. La calificación fue de 3.6, mientras que en 2011 fue de 3.4.

No obstante lo anterior, el FEM reconoce que México subió cinco puestos respecto del GCR de 2011 en su calificación global de competitividad. En 2012, el país se posicionó en el lugar 53 de 144 países evaluados con una calificación de 4.4, donde 0 es poco y 7 es muy corrupto. En 2011 se encontraba en la posición 58 de 142 países y obtuvo una calificación de 4.3.

De esta manera, las gráficas referidas confirman el panorama general de la corrupción en México, lo cual permitirá identificar las áreas de oportunidad que el país tiene en torno al tema de las contrataciones públicas.

MEJORA GENERAL EN LA CLASIFICACIÓN DE MÉXICO EN GCR 2011-12 Y 2012-13

100

67

140

120

100

80

60

40

20

0Total en mejora institucional

GCR 2011GCR 2012-2013

76.56

5.55

4.54

3.53

2.52

1.51

0.50

Total en mejora institucional

GCR 2011GCR 2012-2013

2.2

3.3

Can

tidad

tota

l de

paíse

s


CAPÍTULO PRIMERO

Can

tida

d to

tal d

e pa

íses

Pun

tuac

ión

1-7

(1=b

ajo,

7=

alto

niv

el

de c

orr

upci

ón)


26

CAPÍTULO SEGUNDO INCENTIVOS PARA LA INTEGRIDAD CORPORATIVA

2.1 LA INTEGRIDAD CORPORATIVA EN LA CONVENCIÓN DE NACIONES UNIDAS CONTRA LA CORRUPCIÓN

La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción no define el concepto de integridad corporativa. Sin embargo, para efectos del documento, resulta indispensable explicarlo.

Por integridad corporativa se entiende el grado en que las corporaciones empresariales se adhieren a códigos de ética y leyes establecidas para prevenir, combatir y sancionar la corrupción. Este último supuesto incluye la cooperación con autoridades para denunciar e investigar conductas ilícitas relacionadas con este fenómeno.

En este sentido, la UNCAC dispone de un conjunto de sanciones vinculadas a actos de corrupción:

En relación al tema de integridad corporativa, la UNCAC da pauta a que exista una cooperación entre el sector privado y las autoridades que hacen cumplir la ley con fines de investigación y de prueba, para sancionar y recuperar los productos que se hayan obtenido por la comisión de actos corruptos, en particular en los delitos antes descritos.

Artículos Delitos que contempla

15°, 16° y 21° Soborno activo y pasivo

14° y 23° Lavado de dinero

17° y 22°Malversación de fondos por el sector

público y privado

18° Tráfico de influencias

19° Abuso de funciones

20° Enriquecimiento ilícito

24° Encubrimiento

25° Obstrucción de la justicia


Para tal efecto, el Estado deberá establecer una serie de mecanismos que permitan tal propósito, entendiendo éstos como incentivos legales que promuevan la integridad en y entre las empresas, así como su relación con el sector público. En particular la UNCAC señala los siguientes:

a) Beneficiar al denunciante, en el supuesto de que éste haya participado en la comisión del delito, con el otorgamiento de una posible mitigación de la pena, con la única finalidad de seguir fomentando la denuncia contra la corrupción.

b) Garantizar la protección jurídica de quien denuncie un acto corrupto, otorgándole inmunidad judicial para robustecer la investigación del delito. Lógica que se expresa también en la protección de denunciantes, testigos, peritos, auditores, etcétera, y que además podrá hacerse extensiva a sus familiares, con la intención de salvaguardar la integridad física y moral de quienes denuncien y cooperen en una investigación.

c) Instrumentar mecanismos de denuncia anónima.

El sector financiero, por su parte, merece especial atención en el rubro de integridad corporativa, dada la naturaleza de sus actividades. Los delitos que tienen que ver con el lavado de dinero, derivado de actividades de delincuencia organizada y con el denominado terrorismo financiero internacional, ameritan definiciones normativas y protocolos específicos para prevenirlos y combatirlos.

Por otra parte, la cooperación del sector privado con el público se traducirá en la adopción de códigos de ética en su interior, con la intención de implementar las mejores prácticas y conductas que ayuden a prevenir y fomentar la denuncia de actos de corrupción para sancionar a quienes participen en ellos.

Como puede notarse, para generar incentivos en materia de integridad corporativa se requiere de una sólida cooperación entre los sectores público y privado, sin que necesariamente se vea a uno u otro como sujetos activos y pasivos de este mal social, puesto que como se identificará más adelante, la corrupción puede darse, incluso, al interior de un solo sector.

En este contexto, este capítulo evidenciará qué han hecho ambos sectores en el tema de incentivos para la integridad corporativa y cuál es el escenario de México en el tema, para identificar posteriormente las áreas de oportunidad a partir de las conclusiones que se generen.

28

2.2 DIAGNÓSTICO DE LOS INCENTIVOS PARA LA INTEGRIDAD CORPORATIVA EN MÉXICO

Además de los datos que se expresaron anteriormente en el capítulo “Panorama general en México6” , el país presenta un escenario muy sensible en el apartado de integridad corporativa, de acuerdo con las siguientes estadísticas:

Partiendo de los estudios realizados por KPMG México7 en 2008, se indicó que el 44% de las empresas mexicanas había realizado algún pago extraoficial a servidores públicos. Asimismo, documentaron que el 5% de los ingresos anuales de las empresas fueron destinados al pago de sobornos.

Los indicadores no son los mejores en cuanto al combate y prevención de la corrupción. Pese a que 6 de cada 10 empresas reconocieron que la corrupción es negativa para su competitividad y que afecta sus proyecciones de inversión, 4 de cada 10 han participado en actos de corrupción.

Por otra parte, el mismo sector empresarial mencionó que el orden de gobierno donde más pagos extraoficiales han realizado es el municipal.

Ahora bien, para el 2010, la encuesta de fraude en México levantada por KPMG indicó que aunque el sector empresarial está de acuerdo con que ha destinado fondos para hacer pagos indebidos, sólo 3 de cada 10 empresas implementaron sistemas preventivos de corrupción.

La misma encuesta reporta que aunque 5 de cada 10 empresas contaba con un sistema de denuncia anónima para combatir y sancionar la corrupción y los fraudes generados al interior de las mismas, sólo 2 de las 5 reconocieron que este tipo de mecanismos son eficaces, pese a que la mitad de sus actos ilícitos se hubieran descubierto a través de estos sistemas de denuncia.

6 Supra p. 20.7 KPMG en México brinda servicios de Auditoría, Impuestos y Asesoría, basados en un conocimiento de cada sector de industria, para ayudar a las compañías a administrar los riesgos.

PRINCIPALES HALLAZGOS ENCONTRADOS

70%

80%

90%

100%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0

60%

Empresas que reconocieron la

corrupción como negativa

para su competitividad

40%

Empresas reconocieron

haber participado en

actos de corrupción

30%

Empresas que implementaron

sistemas preventivos de

corrupción

50%

Empresas que contaban con un sistema de

denuncia anónoma

20%

Empresas que reconocieron la

e�cacia del sistema de denuncia anónima

Porc

enta

je de

las e

mpr

esas

enc

uesta

das

Fuente: KPMG, Encuesta de Fraude, 2010.

CAPÍTULO SEGUNDO


Es de destacar que aquellas empresas que no contaban con sistemas preventivos de corrupción, demoraron más de un año en identificar las conductas ilícitas.

La encuesta en comento documenta el impacto presupuestal del fraude en perjuicio de las empresas, como consecuencia, entre otros factores, de no contar con un sistema de integridad corporativa. Así, en 2008 KPMG reporta los siguientes datos:

• Los principales factores que contribuyeron a que se cometieran fraudes fueron fallas en la supervisión del personal, falta de controles internos y una deficiente estructura ética.

• El nivel de incidencia de fraudes en México sigue siendo de los más altos a nivel de América Latina, donde el 75% de las empresas encuestadas reportó haber sido víctima de cuando menos un fraude en los últimos 12 meses.

• En comparación con el 2008, el fraude interno, es decir, el cometido por empleados, se incrementó significativamente al pasar del 60% al 77%.

• El fraude más frecuente sigue siendo la malversación de activos, con 43% de incidencia.

• El fraude en estados financieros representó solo el 10% de los fraudes reportados; sin embargo, este tipo de fraude provocó el 70% del daño económico sufrido por las empresas afectadas por algún tipo de quebranto.

• Mientras que para el 2008 el daño económico anual estimado de fraudes para el sector privado en México fue de 900 millones de dólares americanos, para el 2010 la cifra aumentó a 1,400 millones.

• A pesar de que sólo el 55% de las empresas cuenta con algún mecanismo de denuncia anónima, casi la mitad de los fraudes fueron detectados por medio de una denuncia. Paradójicamente, sólo un 17% de las empresas visualiza este tipo de mecanismos como una herramienta de detección de fraudes.

• El 52% de las empresas percibe un mayor riesgo de padecer un fraude en los próximos 12 meses, dato que contrasta con el 13% reportado en 2008. El estudio se refiere a fraudes cometidos por empleados de las empresas, pero no se mencionan los actos de corrupción consentidos, instruidos o realizados por el personal directivo de las empresas, sus socios o accionistas.

Por otra parte, el GCR 2012-2013 del FEM, como estudio más reciente en el tema de integridad corporativa, revela que el comportamiento ético de las empresas mexicanas en 2012 se sitúa en el lugar 76 de 144 países con una calificación de 3.8 en una escala de 1 a 7, donde 1 refleja el peor comportamiento y 7 el mejor.

30

Los datos anteriores, muestran un ligero avance en comparación con el año 2011. El GCR 2011-2012 evaluó el comportamiento ético empresarial mexicano con una calificación de 3.7 y lo ubicó en la posición 88 de 142 países.

En este contexto, llama la atención que los resultados preliminares de las valoraciones levantadas para efectos de este trabajo indicaron que las empresas prefieren dejar a salvo su imagen pública antes que denunciar los ilícitos cometidos dentro y desde sus corporativos.

Como consecuencia de ello, los esquemas de colaboración entre autoridades y empresas son por demás endebles, lo cual impide una cooperación adecuada entre las partes para prevenir, combatir y sancionar actos de corrupción.

En este escenario, el sector privado se limita a sancionar internamente a quienes intervengan en actos de corrupción a través del uso de la figura del despido, sin que vaya más allá de su propio sector, por lo tanto, existe una falta de denuncia. Adicionalmente, la carencia de medidas de prevención puede deberse a que los propios directivos intervienen en actos de corrupción.

Ésta obedece, en medida por demás importante, a la falta de confianza en las instituciones de procuración y administración de justicia, tal como lo advierte la Encuesta Nacional de Victimización a Empresas8 (ENVE) del año 2012. De acuerdo con la ENVE, las policías, así como las procuradurías o ministerios públicos y jueces, son las autoridades que perciben como más corruptas, así como aquellas con deficiencias en la efectividad de sus funciones.

No obstante lo anterior, las pocas empresas que han adoptado medios preventivos para erradicar la corrupción, lo han hecho de forma robusta. En este sentido, utilizan códigos de ética que no sólo han logrado implementar al interior de sus empresas, sino hacia otros actores económicos con los que mantienen relación comercial, es decir, no negocian con quien no esté comprometido con sus lineamientos de conducta. En caso de aquellos que vayan en contra de sus códigos, son reportados al interior de la misma para apercibirlos o, en los casos en que así amerite, romper con la relación comercial que les vincula. Sin embargo, como ya se precisó, las conductas que violan los códigos de ética y pueden constituir ilícitos, por regla, no se denuncian y por consecuencia no son sancionados por el derecho público.

8 El Subsistema Nacional de Información de Gobierno, Seguridad Pública e Impartición de Justicia (SNIGSPIJ), coordinado por el INEGI, genera la Encuesta Nacional de Victimización de Empresas (ENVE) 2012 como un producto que ofrece información complementaria a la recabada por la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE) que, a diferencia de esta última cuya unidad de análisis son los hogares y las personas integrantes de los hogares, tiene como objeto de estudio las unidades económicas del sector privado del país.

CAPÍTULO SEGUNDO


2.3 MARCO JURÍDICO DE LOS INCENTIVOS PARA LA INTEGRIDAD CORPORATIVA MEXICANA

2.3.1 Marco jurídico internacional

Como se comentó en un principio, la UNCAC no dispone de un capítulo específico sobre el tema de incentivos para la integridad corporativa. Sin embargo, dicha Convención junto con el principio 10 del Pacto Mundial de las Naciones Unidas, contempla, en añadidura a los delitos que sancionan actos de corrupción, una serie de artículos que hacen corresponsables a dos sectores importantes para combatir este tipo de corrupción: el público y el privado. Previniendo que las empresas deben trabajar en contra de la corrupción en todas sus formas, incluidas la extorsión y el soborno (artículos 26°, 32°, 33º, 37° y 39°).

• El artículo 26° tiene que ver con la responsabilidad de las personas jurídicas, que en México se denominan personas morales.

• El artículo 32° regula la protección de testigos, peritos y víctimas, en conjunto con el artículo 33º que establece la protección a denunciantes.

• El artículo 37°, por su parte, contempla la cooperación del sector privado con las autoridades encargadas de hacer cumplir la ley.

• Finalmente, el artículo 39° versa sobre la cooperación entre los organismos nacionales y el sector privado.

En este sentido, se dará pie al análisis de cada uno de estos artículos para determinar si el sistema jurídico mexicano incentiva al sector privado en la prevención, combate y sanción de la corrupción.

La generación de confianza en la integridad del aparato público es quizá una de las áreas con mayor oportunidad en la materia. Para colmarla, se hace indispensable un proceso de vinculación interinstitucional más eficiente y eficaz, que permita aprovechar con mejores resultados las herramientas consagradas en la legislación para incentivar la integridad corporativa, al tiempo que se desarrollen mecanismos conjuntos para la prevención, combate y sanción a la corrupción.

32

2.3.2 Evaluación del marco jurídico mexicano a la luz de la UNCAC

2.3.2.A Artículo 26°: Responsabilidad de las personas jurídicas

Con el propósito de prevenir la corrupción, la UNCAC, en su artículo 26º, invita a los Estados parte a establecer sanciones de tipo penal, civil o administrativo en sus respectivos ordenamientos jurídicos, con el fin de sancionar a las personas jurídicas9 que participen en los delitos contemplados por este instrumento internacional.

Por lo que toca a las sanciones civiles, las legislaciones tanto de la Federación, como del Distrito Federal y del Estado de Puebla en la materia establecen la obligación de resarcir los daños y perjuicios causados que se deriven de la comisión de actos ilícitos.

El Código Civil Federal (CCF), el Código Civil para el Distrito Federal (CCDF), así como el Código Civil para el Estado Libre y Soberano de Puebla (CCP) hacen referencia a la reparación del daño causado cuando se hayan cometido actos ilícitos. Ésta puede cumplirse por medio del restablecimiento de la situación afectada, pero si es imposible hacerlo podrá efectuarse mediante el pago de daños y perjuicios.

El CCF, el CCDF y el CCP establecen que las personas jurídicas o morales serán responsables de los daños y perjuicios causados por sus representantes legales en el ejercicio de sus funciones, debido a que en México la Ley General de Sociedades Mercantiles (LGSM) establece que tanto las sociedades mercantiles inscritas en el Registro Público de Comercio10 como las no inscritas, cuentan con personalidad jurídica. La diferencia radica en que las registradas tienen una personalidad distinta a la de sus socios, mientras que en las no inscritas existe la obligación a los representantes o mandatarios de responder por el cumplimiento de los actos jurídicos celebrados. Es por ello que responderán de forma subsidiaria, solidaria e ilimitadamente, sin perjuicio de la responsabilidad penal en que hubieren incurrido. Además, la LGSM dispone que los administradores serán quienes representen a la sociedad mercantil.

Ahora bien, las legislaciones penales analizadas -Código Penal Federal (CPF), Código Penal del Distrito Federal (CPDF) y Código de Defensa Social para el Estado Libre y Soberano de Puebla (CDSP)- no imputan responsabilidad penal a las sociedades, sino a sus miembros o representantes que cometan delitos para su beneficio y con medios proporcionados por ellos.

9 Cuando la UNCAC hace referencia a personas jurídicas, deben entenderse como personas morales. Se hace esta precisión, ya que para efectos de este trabajo las personas morales que se tomarán en cuenta serán las sociedades mercantiles mexicanas.10 El Registro Público de Comercio tiene por objeto dar publicidad a los actos mercantiles, así como a los que se relacionan con los comerciantes y que conforme a la legislación lo requieran para surtir efectos contra terceros.

CAPÍTULO SEGUNDO


Estos códigos sólo establecen medidas de seguridad a las sociedades, según se muestra en la siguiente tabla:

Legislación Penal

Medidas de seguridad

CPF

•Suspensión de la agrupación•DisoluciónEl juez las decretará cuando lo estime necesario para la seguridad pública.

CPDF

•Suspensión•Disolución•Prohibición de realizar determinadas operaciones•Remoción•Intervención de personas moralesLas medidas serán impuestas por un juez, quien respetará las reglas del debido proceso.

CDSP

•Suspensión•Disolución•Intervención•Remoción de administrador•Prohibición de realizar determinados negocios u operaciones a una o más personas jurídicas.

Por otro lado, y tomando como referencia los delitos que contempla la UNCAC para sancionar actos de corrupción, se dará paso a su evaluación respecto de las normas penales de la Federación, del Distrito Federal y del Estado de Puebla, con la finalidad de determinar si los ordenamientos jurídicos en comento sancionan los actos de corrupción previstos en la Convención.

34

ACTOS DE CORRUPCIÓN CONTEMPLADOS EN LA UNCAC SANCIONADOS EN LA

LEGISLACIÓN (FEDERACIÓN, D.F. Y PUEBLA)

De la tabla anterior puede concluirse que los códigos penales analizados sancionan los actos de corrupción que contempla la UNCAC, sin que importe cuál sea la denominación que cada orden de gobierno dé al respecto.

CAPÍTULO SEGUNDO

UNCAC CPF CPDF CDSP

Delitos Artículos Delitos Artículos Delitos Artículos Delitos Artículos

Soborno activo y pasivo

15°, 16° y 21° Cohecho 222°

Cohecho (delitos contra el servidor público cometidos por particulares)

278° Cohecho 426°

Blanqueo de dinero

14° y 23°

Operaciones con recursos de

procedencia ilícita400° Bis

Operaciones con recursos de

procedencia ilícita250°

Operaciones con recursos

de procedencia ilícita

435°

Malversación de fondos por el sector público y

privados

17° y 22°

Peculado (como delito cometido por servidores

públicos; para el sector privado no hay disposición que lo regule)

223°

Peculado (delito cometido por

servidores públicos) y Administración

fraudulenta (delito cometido por el sector privado)

273°, fracción I

y 234°

Peculado (delito cometido por

servidores públicos) y

Fraude (delito cometido por el sector privado)

428°,

fracción

I y 403°,

fracción

XVII

Tráfico de influencias 18° Tráfico de

influencias221°,

fracción II

Tráfico de influencias (delito

cometido por servidores públicos) y Delitos contra el servidor público cometidos por

particulares

271° y 277°

Tráfico de influencias(sólo

sanciones para el sector

público)

435°

Abuso de funciones 19°

Ejercicio abusivo de funciones

(delito cometido por servidores

públicos)

220°,

fracción I

Delitos cometidos por servidores

públicos y Uso ilegal de atribuciones y

facultades

267° y 268°

No hay disposición

No hay

disposición

Enriquecimiento ilícito 20°

Enriquecimiento ilícito (delito

cometido por servidores públicos)

224°



275°



432°

Encubrimiento 24° Encubrimiento 400° Encubrimiento por favorecimiento

320°, fracción

IIIEncubrimiento

209°,

fracción

II

Obstrucción de la justicia 25°

Desobediencia resistencia de

particulares, así como amenazas (delitos contra la

autoridad)

180° y

282°,

fracción

II, tercer

párrafo

Desobediencia y resistencia de los

particulares282°

Desobediencia y resistencia de

particulares 201°


Las sanciones por estos actos consisten, sobre todo, en pena privativa de libertad y multa, las cuales serán aplicables a quienes incurran en los delitos señalados por la UNCAC y serán independientes de las sanciones administrativas y civiles.

Es por esta situación que los mismos ordenamientos jurídico-penales señalan la obligación del Ministerio Público de solicitar oficiosamente la condena a la reparación del daño de carácter civil, la cual será considerada como pena pública. Esta deberá pagarla el delincuente y, en su caso, las sociedades o agrupaciones por los delitos de sus socios, gerentes o directores en los mismos términos que, conforme a las leyes, sean responsables por las demás obligaciones que los segundos contraigan.

Cabe evidenciar que pese a la coerción que pudieran ejercer los códigos penales para sancionar los actos que propician la corrupción, ésta no implica que los delitos se castiguen.

Una conclusión falaz podría ser que si los distintos ordenamientos jurídicos mexicanos en materia penal regulan los delitos que contempla la UNCAC, entonces el Gobierno Federal, del Distrito Federal o del Estado de Puebla incentivan al sector público para que no los cometa o bien denuncie a quienes participen en actos corruptos. Sin embargo, como se ha podido ver previamente, esto no es así.

En el terreno público, muchas veces los servidores públicos sólo son inhabilitados o suspendidos de su cargo, o bien, se les aplican las multas administrativas correspondientes por la comisión de actos corruptos. Pocas son las instituciones que denuncian a los servidores públicos que estuvieron implicados en actos de corrupción para que se les aplique la sanción penal o civil correspondiente.

No obstante, en el caso del Gobierno Federal, la SFP ha instrumentado el programa Usuario Simulado, que es un mecanismo de fiscalización aplicable, entre otros rubros, al proceso de contrataciones públicas. Tiene por objetivo la detención en flagrancia de los servidores públicos que hayan cometido actos corruptos durante el ejercicio de sus funciones.

Este programa se lleva a cabo por medio de operativos que inician previa denuncia presentada ante los organismos de control interno de la SFP o ante el área de atención ciudadana de la misma. Busca fomentar la cultura de la denuncia, así como aplicar la ley de manera contundente sobre los servidores públicos.

Los operativos se realizan por medio de algunos servidores públicos de la Dirección General de Atención Ciudadana que simulan ser ciudadanos, pero que realizan las investigaciones para verificar si hay o no conductas ilícitas para que cuando resulten ser ciertas las infracciones o delitos puedan poner a disposición de las autoridades competentes a los servidores públicos implicados.

36

En este sentido, es importante referirse también a un tipo de sanción más, para el caso de que los delitos estudiados hayan sido cometidos por servidores públicos: las sanciones administrativas. Éstas, como ya se precisó, son independientes de las penales y civiles a las que hubiera lugar.

Las normas mexicanas que describen las sanciones de carácter administrativo son la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos (LFRASP), cuyo ámbito de aplicación pertenece a la Federación; la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (LFRSP), cuya aplicación le corresponde al Distrito Federal; y la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Puebla (LRSPEP).

Las sanciones que prevén se describen en la siguiente tabla de Sanciones Administrativas:

SANCIONES ADMINISTRATIVAS A NIVEL FEDERAL, EN EL D.F. Y EN EL ESTADO DE

PUEBLA

LFRASP LFRSP LRSPEP

•Amonestación privada o pública•Suspensión del empleo, cargo o comisión por un período no menor de tres días ni mayor a un año•Destitución del puesto•Sanción económica•Inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público.

•Apercibimiento privado o público•Amonestación privada o pública•Suspensión•Destitución del puesto•Sanción económica•Inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público.

•Amonestación privada o pública•Suspensión hasta por seis meses•Destitución del empleo, cargo o comisión•Sanción económica•Inhabilitación temporal hasta por doce años para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público.

En el Gobierno Federal, la SFP es quien tiene la facultad de aplicar sanciones administrativas a aquellos servidores públicos que en el desempeño de su empleo, cargo o comisión incumplen con las obligaciones establecidas en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

De enero a julio de 201211, se registró un total de 5,670 sanciones administrativas impuestas a 4,589 servidores públicos, lo que significó una variación de 10.5% y de 6.7%, respectivamente, en relación con el mismo periodo de 2011.

11 Presidencia de México. Sexto Informe de Gobierno Eje 1, Estado de Derecho y Seguridad: confianza en las instituciones públicas (México: Gobierno Federal, 2012) p. 52.

CAPÍTULO SEGUNDO


De acuerdo al tipo de sanción, se registraron 1,905 amonestaciones -33.6%, 1,763 suspensiones -31.1%, 1,200 inhabilitaciones -21.2%, 312 destituciones -5.5% y 490 sanciones económicas -8.6%. Estas últimas tuvieron un monto acumulado de 2,233.7 millones de pesos.

Respecto a 2011 se observaron incrementos significativos en el número de inhabilitaciones y destituciones -53.1% y 33.9%, respectivamente, así como decrementos en el número de sanciones económicas y amonestaciones: -12.7% y -4%, respectivamente.

En el caso del Distrito Federal es la Contraloría General la dependencia que conoce y resuelve sobre faltas a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, la cual en 2011 y 2012 sancionó administrativamente a 2,481 servidores públicos de la Administración Pública del Distrito Federal.

Adicionalmente a las destituciones, inhabilitaciones y multas por sanción administrativa, la Contraloría reporta a la PGR los actos de corrupción constitutivos de delitos al descubrirlos en flagrancia o al realizar auditorías en el cambio de administración para deslindar la responsabilidad penal.

2.3.2.B Artículo 32°: Protección de testigos, peritos y víctimas; y Artículo 33°: Protección de los denunciantes

Los artículos 32° y 33° de la UNCAC precisan que los países firmantes deberán establecer medidas para protección de testigos, peritos, victimas y denunciantes, así como de sus familiares, ante posibles actos de intimidación o represalia durante los procesos penales con motivo de la comisión de los delitos descritos en el apartado anterior.

En este rubro, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) establece varias disposiciones relativas a la protección de víctimas y testigos en materia penal, sin embargo, estas disposiciones se refieren, sobre todo, a los casos de delincuencia organizada12, mas no al tema de actos de corrupción.

Dado lo anterior, es importante explicar cuando estamos ante una situación de protección a víctimas y testigos. Cuando se trata de los delitos de delincuencia organizada, el Ministerio Público (MP), en la etapa de Averiguación Previa, puede solicitar al juez el arraigo del probable responsable, con el fin de proteger a las personas que pudieran estar en riesgo. También puede solicitar al juez, al momento de que se ejerza la acción penal, la prisión preventiva del imputado para efecto de proteger a la víctima, a los testigos o a la comunidad.12 Organización de hecho conformada por tres o más personas para cometer delitos de forma permanente o reiterada en los términos de la ley de la materia. Los delitos a los que refiere la Constitución, se encuentran regulados en las leyes contra la delincuencia organizada. Tanto la ley federal como la del D.F. incluyen delitos como el de operaciones con recursos de procedencia ilícita. Además, la ley del D.F. considera al delito de encubrimiento. Los dos delitos mencionados se encuentran contemplados en la UNCAC, por tal motivo son importantes para el análisis de este apartado.

38

Si bien el inculpado tiene el derecho a la información sobre quién y de qué se le acusa, y a que el procedimiento penal cumpla con el principio de publicidad, la CPEUM prevé que la víctima u ofendido tiene derecho al resguardo de su identidad y otros datos personales cuando se trate de delitos de violación, trata de personas, secuestro o delincuencia organizada y, cuando el juzgador lo considere necesario, la protección de estas personas.

El Ministerio Público, de acuerdo con la misma Constitución, debe garantizar la protección de víctimas, ofendidos, testigos y en general todos los sujetos que intervengan en el proceso. En esta disposición se incluye a los peritos y a las personas que por razón de parentesco con el testigo o la víctima pudieran estar en riesgo.

El Código Federal de Procedimientos Penales establece, a su vez, que el juez, oficiosamente o a petición del MP, podrá ordenar protección policial a testigos, víctimas u ofendidos en los casos en los que se pueda poner en peligro su vida o integridad corporal, cuando la declaración de estas personas sea determinante en el desarrollo del proceso y cuando se trate de delitos de delincuencia organizada.

En el caso del Distrito Federal, el Código de Procedimientos Penales para el Distrito Federal (CPPDF) refiere que la protección de los testigos se dará cuando se mantenga la confidencialidad de su domicilio y número telefónico, en caso de delitos graves y en aquellos cometidos en contra de menores de edad. El juez otorgará, de forma oficiosa o a petición de parte, medidas de protección, cautelares y precautorias de seguridad y auxilio a las víctimas.

Adicional a los mecanismos generales de protección que pone a disposición de las víctimas o testigos el Poder Ejecutivo del Distrito Federal, es importante señalar que cuenta con tres mecanismos para la denuncia de actos de corrupción específicamente:

1. El primero es el Acuerdo A/007/2011, publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 21 de abril de 2011 y emitido por el Procurador General de Justicia del Distrito Federal, donde se prevé la protección de testigos, protección de denunciantes y de peritos.

2. El segundo es la Línea Honestel, que está a cargo de la Contraloría General del Distrito Federal. En esta línea pueden denunciarse, de forma anónima o identificada, los actos de corrupción cometidos por los servidores públicos del Gobierno del Distrito Federal.

3. La última es la denuncia vía internet, a través de la liga: http://www.contraloria.df.gob.mx/ wb/cg/denuncia_electronica_honestel.

Respecto del régimen del Estado de Puebla, el Código de Procedimientos en materia de Defensa Social para el Estado Libre y Soberano de Puebla regula la medida de arraigo del imputado para la protección de personas. Establece que el MP, la Policía Ministerial y los cuerpos municipales o estatales de seguridad pública tomarán medidas para proteger a las víctimas y testigos inmediatamente después de conocer la comisión de un probable delito que se persiga de oficio.

CAPÍTULO SEGUNDO


Por todo lo descrito anteriormente, se concluye que los códigos de procedimientos de la Federación, del Distrito Federal y del Estado de Puebla no desarrollan algún procedimiento para la protección de testigos, peritos, víctimas y denunciantes por las causas señaladas por la UNCAC, sin embargo, sí lo hacen en actos que tienen que ver con delincuencia organizada.

Ahora bien, en virtud de lo anterior, el 8 de junio de 2012 se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) la Ley Federal para la Protección a Personas que intervienen en el Procedimiento Penal (LFPPIPP).

El objeto de la LFPPIPP es establecer medidas y procedimientos que garanticen la protección y atención de personas intervinientes en el procedimiento penal, cuando se encuentren en situación de riesgo o peligro por su participación o como resultado del mismo.

Las personas a las que protege la ley pueden ser las víctimas u ofendidos, testigos, testigos colaboradores, peritos, policías, MP, jueces, miembros del Poder Judicial, quienes hayan colaborado eficazmente en la investigación o en el proceso y otras personas cuya relación sea por parentesco o cercana a todas las anteriores.

Esta ley refiere que las personas reguladas por la misma se incorporarán al Programa Federal de Protección a Personas, el cual estará a cargo del Centro Federal de Protección a Personas. En él se establece un procedimiento para el ingreso de las personas al programa, medidas de seguridad, obligaciones que deberán cumplir y la terminación del otorgamiento de las medidas.

En este contexto puede concluirse que la Federación, el Distrito Federal y el Estado de Puebla no cuentan con una legislación que garantice los supuestos que precisa el artículo 32° de la UNCAC. Aunque la Federación dio un paso adelante respecto del tema en comento al promulgar y publicar la LFPPIPP, su eficacia aún no puede evaluarse, ya que su aplicación es muy reciente.

2.3.2.C Artículo 37°: Cooperación con las autoridades encargadas de hacer cumplir la Ley

El artículo 37° de la UNCAC dispone que cada Estado parte adoptará medidas apropiadas para alentar a las personas que participen o hayan participado en la comisión de delitos tipificados en la Convención, para que proporcionen a las autoridades competentes información útil con fines investigativos y probatorios, y presten ayuda efectiva y concreta que pueda contribuir a privar a los delincuentes del producto del delito de corrupción, así como a recuperar ese producto.

Para ello, los Estados considerarán la posibilidad de prever, en casos apropiados, la mitigación de la pena de toda persona acusada que preste cooperación sustancial en la investigación o el enjuiciamiento de los delitos tipificados en la Convención. También se considera la concesión de inmunidad judicial a toda persona que preste cooperación sustancial en la investigación o el enjuiciamiento de los delitos tipificados con arreglo a la presente Convención.

40

Respecto de este artículo de la UNCAC, puede concluirse que ninguna disposición penal, administrativa o civil mexicana regula los supuestos que precisa la normatividad internacional en comento. Sin embargo existen disposiciones en marcos legales principalmente de carácter penal, que regulan aspectos de protección de testigos o víctimas, pero enfocados al tema de delincuencia organizada.

En el caso de delincuencia organizada, la CPEUM dispone que la Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada (LFCDO), otorgará beneficios para el inculpado, procesado o sentenciado que preste ayuda eficaz para la investigación y persecución de delitos. Así, por ejemplo, quien aporte información o pruebas que ayuden a consignar y posteriormente sentenciar a otros miembros implicados en la comisión de delitos durante la investigación o procedimiento penal, será acreedor a la reducción de la pena.

La LFCDO y la Ley contra la Delincuencia Organizada para el Distrito Federal otorgan beneficios a los miembros de la delincuencia organizada que ayuden en la investigación o procedimientos penales, según se muestra en la tabla siguiente:

MITIGACIÓN COMO SE INDICA EN LAS LEYES FEDERALES Y DEL DISTRITO FEDERAL

Etapa del procedimiento penal

Requisito para la obtención de algún beneficio

Beneficio

Cuando aún no existe averiguación previa

Aportar elementos de prueba o que se deriven de la

averiguación previa iniciada por su colaboración.

Los elementos aportados no serán tomados en su

contra

Averiguación previaAportar indicios para la

consignación de otros miembros de la delincuencia organizada.

Reducción de penas

Instrucción

Aportar pruebas ciertas y suficientes para sentenciar

a otros miembros de la delincuencia organizada con funciones de administración,

dirección o supervisión.

Reducción de penas

Después de la Sentencia

Aportar pruebas ciertas, suficientemente valoradas por el juez, para sentenciar a otros miembros de la delincuencia organizada con funciones de administración, dirección o

supervisión.

Remisión parcial de la pena

CAPÍTULO SEGUNDO


No obstante, como ya se indicó en un capítulo anterior, estas leyes no contemplan, de manera particular, actos ilícitos que tengan que ver con la prevención y sanción de la corrupción, según lo dispone la UNCAC.

2.3.2.D Artículo 39°: Cooperación entre los organismos nacionales y el sector privado

La CPEUM prevé que los responsables de investigar los delitos, son el MP y las policías.

El MP es un órgano representativo de la sociedad que se encarga de la investigación de delitos. Se auxilia por medio de la policía y peritos para cumplir con su principal función: ejercer la acción penal en contra de los probables responsables de delitos. Existe un Ministerio Público Federal (MPF) y varios Ministerios Públicos Locales (MPL), con base en el número de Entidades Federativas que integran la Federación Mexicana. Todos los MP -federales o locales- son presididos por un procurador de justicia, según la demarcación territorial que corresponda. La Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (LOPGR) dispone que el MPF tenga como facultad recibir denuncias y querellas y empezar la investigación sobre la comisión de los delitos de que se trate, a fin de comprobar el cuerpo del delito y la probable responsabilidad del imputado, para posteriormente ejercer acción penal en su contra.

De acuerdo con lo establecido por el artículo 39° de la UNCAC, en la investigación de los delitos tipificados por ésta debe haber cooperación entre el MP y el sector público, privado y social, incluyendo las entidades financieras.

La LOPGR establece como facultad de la Procuraduría General de la República convocar y realizar reuniones con las autoridades fiscales federales, para que formulen sugerencias respecto de sus actividades y para advertir o prevenir la comisión de cualquier acto ilegal. A estas reuniones pueden asistir grupos legalmente constituidos: cámaras empresariales y sus confederaciones, que funjan como contribuyentes fiscales.

Un ejemplo que puede ser aplicado a lo que establece el artículo 39° de la UNCAC es en el caso de la LFCDO, la cual indica que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) podrá colaborar con el MPF en la investigación sobre delitos en los que haya dado uso de recursos de procedencia ilícita. En estos casos el MPF pedirá información o documentación a la institución que corresponda.

En cuanto a la información relativa al sistema bancario y financiero, el MPF la pedirá a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV), la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (CONSAR) y la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas (CNSF). Respecto de la documentación de naturaleza fiscal, ésta deberá ser solicitada a través de la SHCP.

El artículo 155° de la Ley de Instituciones de Crédito (LIC) dispone a las instituciones reguladas por ella la obligación de establecer medidas y procedimientos para prevenir y detectar

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actos, omisiones u operaciones que pudieran favorecer, prestar ayuda, auxilio o cooperación de cualquier especie para la comisión de delitos, como el uso de recursos de procedencia ilícita o el lavado de dinero.

A su vez, la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares de Crédito (LGOAAC) vincula a las sociedades financieras de objeto múltiple no reguladas de los centros cambiarios y de los transmisores de dinero a establecer medidas y procedimientos para prevenir y detectar actos, omisiones u operaciones que pudieran favorecer, prestar ayuda, auxilio o cooperación de cualquier especie para la comisión de los delitos de terrorismo, terrorismo internacional y operaciones con recursos de procedencia ilícita.

Con el objeto de establecer las medidas y procedimientos mínimos que están obligadas a observar para prevenir y detectar los actos, omisiones u operaciones que pudieran favorecer, prestar ayuda, auxilio o cooperación de cualquier especie para la comisión de los delitos en comento, la SHCP emitió dos resoluciones por las cuales expidió disposiciones de carácter general: la primera es aplicable a ambos tipos de Sociedades Financieras de Objeto Múltiple; la segunda sólo a Sociedades Financieras de Objeto Limitado.

Para cumplir con el objeto mencionado, ambas resoluciones contienen las siguientes obligaciones:

•Elaboraryobservarunapolíticadeidentificacióndelcliente.

•Elaboraryobservarunapolíticadeconocimientodelclienteydelusuario.

•RemitircadamesunreportealaSHCPporcadatransferenciainternacionaldefondosque, en lo individual, haya recibido o enviado cualquiera de sus clientes o usuarios.

•Emitirun reportea laSHCPpor todas lasoperaciones relevantesque sus clientesousuarios hayan realizado.

•RemitirunreportealaSHCPporcadaoperacióninusualquedetecteunaentidad.

•RemitirelreportecorrespondientealaSHCPporcadaoperacióninternapreocupanteque detecte una entidad.

•ContarconunórganocolegiadoquesedenominecomoComitédeComunicaciónyControl.

•Desarrollarprogramasdecapacitaciónydifusióndirigidosespecialmentealosmiembrosdel comité, al oficial de cumplimiento, a los directivos, así como a funcionarios, empleados y apoderados que laboren en áreas de atención al público o de administración de recursos.

•Contarconsistemasautomatizados.

CAPÍTULO SEGUNDO


Por último, cabe mencionar que en los casos de Sociedades Financieras de Objeto Múltiple, los reportes se realizarán por medio del supervisor, que serán la CNBV -para sociedades financieras de objeto múltiple reguladas- y el Sistema de Administración Tributaria (SAT) -cuando se trate de sociedades financieras de objeto múltiple no reguladas. En el caso de Sociedades Financieras de Objeto Limitado será por conducto de la CNBV.

Como puede notarse, una vez más, aunque existen órganos públicos para denunciar actos de corrupción, no existe una sólida cooperación entre éstos y el sector privado.

De lo analizado anteriormente puede deducirse que en la elaboración de disposiciones normativas existe una participación de ambos sectores, incluso del sector financiero. Las autoridades que regulan este sector, aplicaron recientemente disposiciones para que las sociedades financieras comuniquen periódicamente actos irregulares en su interior.

Sin embargo, a pesar de estos avances, aún no se han encontrado los canales necesarios para lograr que el sector privado o financiero denuncie los actos de corrupción que se generan dentro de su organización o los que algún servidor público cometa.

2.3.3 Acciones del sector público para incentivar la integridad corporativa

En los capítulos anteriores ha quedado evidenciado que los incentivos legales en materia de prevención, sanción y combate a la corrupción son insuficientes.

De acuerdo con la SFP, una estrategia de combate a la corrupción sólo es integral cuando contempla acciones para fortalecer la integridad y una cultura de apego a la legalidad, que encajen en las medidas de prevención de la corrupción.

Estas acciones, según la Secretaría, involucran el desarrollo de mecanismos de autorregulación en las personas físicas y morales y son indispensables para lograr una transformación cultural en la que no sólo los individuos se conduzcan con respeto al Estado de Derecho, sino que también sancionen socialmente la ilegalidad y demanden integridad y respeto a las reglas por parte de todos los miembros de una comunidad.

Por ello, la Secretaría de la Función Pública ha desarrollado en esta materia las siguientes acciones13, tanto al interior del mismo sector como hacia el sector privado:

13 Secretaría de Función Pública, “Integridad y Legalidad” (17 agosto 2012 [citado el 19 de octubre de 2012]) disponible en: http://www.programaanticorrupcion.gob.mx/index.php/integridad-y-legalidad.html

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Acciones al interior del sector público:

• Emisión de lineamientos de integridad y ética, como mecanismo para prevenir la corrupción. El 6 de marzo de 2012 se publicaron en el DOF los Lineamientos generales para el establecimiento de acciones permanentes que aseguren la integridad y el comportamiento ético de los servidores públicos en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones. Estos lineamientos tienen por objeto que las instituciones creen un comité de ética, elaboren o actualicen el código de conducta en congruencia con el código de ética de la Administración Pública Federal (APF), elaboren e instrumenten un programa anual de trabajo para promover el cumplimiento del código de conducta y evalúen anualmente los resultados obtenidos por el comité de ética respecto al cumplimiento del código de conducta en la dependencia o entidad15.

• Diseño e implementación de un curso de cultura de la legalidad para servidores públicos en la SFP. En septiembre de 2009 se firmó un convenio de colaboración entre el National Strategy Information Center (NSIC), una ONG internacional experta en esta materia, y la SFP con la finalidad de desarrollar e implementar un curso de cultura de legalidad en la APF. Como resultado de esta capacitación, actualmente existen 10 servidores públicos acreditados que imparten el curso a los servidores públicos de la Secretaría. A la fecha de elaboración del documento 461 servidores públicos han sido capacitados.

• La Estrategia de Usuario Simulado.16 Involucra a los actores sociales con las instituciones públicas para que a través de la denuncia ciudadana se posibilite la acción de control del Estado sobre aquellos servidores públicos que observan conductas ilícitas. La efectividad de la estrategia se materializa a través de la detección de casos de corrupción y la integración de procedimientos que persiguen el castigo penal y administrativo conforme a derecho.

Entre enero y junio de 201217, se efectuaron 14 operativos de Usuario Simulado con el apoyo de la Procuraduría General de la República (PGR), en los que se detuvo en flagrancia a 16 servidores públicos que incurrieron en actos de cohecho, extorsión, robo o fraude.

14 Secretaría de Función Pública, “Integridad y Legalidad” (17 agosto 2012 [citado el 19 de octubre de 2012]) disponible en: http://www.programaanticorrupcion.gob.mx/index.php/integridad-y-legalidad.html 15 Secretaría de Función Pública, “Integridad y Ética de la APF” (07 octubre 2012 [citdo el 19 de octubre de 2012]) disponible en: http://www.programaanticorrupcion.gob.mx/index.php/integridad-y-legalidad/lineamientos-de-integridad-y-etica-en-la-apf.html16 Presidencia de México. Sexto Informe de Gobierno Eje 1 Estado de Derecho y Seguridad: confianza en las instituciones públicas (México: Gobierno Federal, 2012), p. 52.

CAPÍTULO SEGUNDO


De septiembre de 2011 a junio de 2012, la SFP en coordinación con la PGR realizó 25 operativos de Usuario Simulado, iniciándose por estos hechos procedimientos administrativos y penales en contra de 31 servidores públicos y un particular, que pretendían obtener un beneficio económico de su participación en actos de extorsión, cohecho, abuso de autoridad, robo y fraude.

Acciones del sector público hacia el sector privado:

• Eventos que promueven la estrategia anticorrupción y la importancia de corresponsabilidad. Con la finalidad de promover la adopción de mecanismos de autorregulación en las empresas, representantes de la Secretaría, a través de la Unidad de Políticas de Transparencia y Cooperación Internacional, participaron en 11 eventos dirigidos a la iniciativa privada. Dieron a conocer la estrategia anticorrupción de la Secretaría y sensibilizaron al sector privado sobre la importancia de la corresponsabilidad. Se contó con la participación de 1,500 representantes del sector.

• Adicionalmente, la SFP organizó nueve eventos que permitieran la vinculación con el sector privado y dar a conocer la estrategia anticorrupción. Estos eventos contaron, en promedio, con la participación de 170 presidentes y altos directivos de las cámaras, asociaciones de profesionistas y organismos empresariales más representativos de México.

• El 9 de diciembre de 2010, como se realiza anualmente, se organizó el Día Internacional Anticorrupción con el tema Alianza entre el Sector Público y el Sector Empresarial: Una Estrategia Compartida para Mejorar la Competitividad y la Inversión. En este evento se propició un espacio para la reflexión y la sensibilización sobre el impacto de la corrupción en el ambiente de negocios, la corresponsabilidad en el combate a la corrupción y los retos y perspectivas en esta materia. Se contó con la participación de 200 empresarios y representantes de cámaras y organismos empresariales.

La SFP firmó un convenio de colaboración con la Cámara Internacional de Comercio, capítulo México. Este instrumento tiene el objetivo de fomentar el desarrollo e implementación de diversas medidas específicas para combatir el fenómeno de la corrupción en el ámbito público y privado, conforme al marco jurídico aplicable a las dependencias y entidades de la APF, así como a la PGR y de acuerdo con las mejores prácticas internacionales.

• En mayo de 2011, la SFP; la Barra Mexicana del Colegio de Abogados; el Pacto Mundial de la ONU en México; la Cámara de Comercio Internacional, Capítulo

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México; el Comité Nacional de Productividad e Innovación Tecnológica y la Asociación Nacional de Abogados de Empresa llevaron a cabo el primer Taller de Integridad Empresarial. Tuvo dos objetivos: sensibilizar sobre los instrumentos internacionales que tienen efecto en las empresas que operan en México y promover la ética empresarial a través de la difusión de herramientas para prevenir la corrupción y el fraude. El taller capacitó a 70 representantes de empresas en la instrumentación de programas de integridad. Los sectores más activos en el tema fueron el farmacéutico, alimenticio, de consultoría, de autotransporte y energético.

De acuerdo con datos de la SFP, los resultados que se obtuvieron al 20 de septiembre respecto a las acciones implementadas para combatir la corrupción al interior de la APF fueron: que el 76.6% de las instituciones federales de gobierno han cumplido con la implementación de los lineamientos en sus actividades más básicas. Esto se traduce en que 203 instituciones de 265 han instalado, al menos, un comité de ética y elaboración o bien han actualizado sus códigos de conducta.

Por otra parte, el sector público, a través de la SFP17, señala que la corrupción propicia una competencia desleal entre las empresas, ya que en lugar de que éstas enfoquen su atención en crear procesos que hagan más competitiva a la empresa, la enfocan en prácticas corruptas.

La misma Secretaría afirma que la participación de las empresas en el combate a la corrupción es indispensable, dada la corresponsabilidad que existe en este fenómeno.

Por tales motivos, la SFP pone a disposición del sector público una serie de herramientas legales y materiales diversos para apoyar el proceso de diseño e instrumentación de un Programa de Integridad en una empresa:

• LeyFederalAnticorrupciónenlasContratacionesPúblicas

• Índicesydiagnósticosdelacorrupciónenelsectorprivado

• Herramientasinternacionalesanticorrupciónparalasempresas

• Herramientasnacionalesanticorrupciónparalasempresas

Por otro lado, la SFP precisa que si bien las empresas deben adoptar códigos de conducta, estos tienen que ser transparentes y públicos hacia la sociedad. Refiere que en la creación y adopción de códigos tiene que existir una relación con las autoridades que se preocupe de la verificación de los procesos que sancionan actos ilícitos al interior de la empresa.

17 Secretaría de Función Pública, “Sector Privado” (20 agosto 2012 [citado el 19 de octubre de 2012]) disponible en: http://www.programaanticorrupcion.gob.mx/index.php/integridad-y-legalidad/sector-privado.html

CAPÍTULO SEGUNDO


2.3.4 Acciones del sector privado en materia de integridad corporativa

De acuerdo con las mejores prácticas recomendadas por el Sistema de Naciones Unidas y debido a que no todas las empresas son iguales, los programas de integridad deberán ser “hechos a la medida” de cada empresa. Según el organismo, deben contar con el apoyo y compromiso total de la cabeza de la empresa, presidente, consejo directivo, etcétera. Y las empresas, además, deben establecer y adherirse a su código de conducta.

El código debe contener, por escrito, las guías éticas y legales que los empleados deben acatar. Asimismo, las empresas deben establecer una estructura de cumplimiento que supervise y asegure que todos los empleados acatan el código de conducta.

Para asegurar el éxito de estos programas, la empresa debe cerciorarse de que sus empleados reciban una capacitación legal y ética constante y adecuada.

Pese a todos estos supuestos que la OCDE recomienda, poco menos del 50% de las empresas mexicanas han adoptado códigos de conducta y ética que les ayuden a prevenir la corrupción y el fraude dentro de su organización.

En función de las entrevistas y encuentros que se tuvieron con el sector privado, pudieron hallarse muchos casos de éxito respecto de la implementación de estos códigos, así como sus ventajas y las áreas de oportunidad que se detectaron en su operación:

• Se confirmó que los códigos deben adoptarse en todos los niveles organizacionales de la empresa, puesto que su elaboración parte del principio de la honestidad.

• Se formaron comités de responsabilidad social.

• Existe una actualización continua de códigos de ética.

• Se reformaron, con ellos, los estatutos sociales.

• Se crearon, además, códigos de conducta con proveedores y distribuidores.

• Adecuaron el principio cero tolerancia contra actos contrarios a los códigos de conducta y ética.

• Adoptaron códigos y procedimientos para allegarse de gente confiable.

• Hay una capacitación permanente respecto del tema para los integrantes de la organización empresarial. Incluso se crean centros de capacitación al respecto.

• Las empresas generaron la obligación de adoptar y signar los códigos no sólo a sus propios miembros, sino a las personas o empresas con quienes tengan una relación comercial.

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• Se crearon órganos de gobierno, vigilancia u honor, que conozcan de las violaciones a los códigos a través de la denuncia para sancionar a quienes los contravengan. Las sanciones van desde la amonestación e inhabilitación hasta la expulsión de la empresa, sin que importe el cargo.

• Las resoluciones al respecto pueden impugnarse ante la institución gubernamental que corresponda, por ejemplo, la Secretaría de Economía (SE).

Sin embargo, pese a estos logros, existe un área de oportunidad muy importante en cuanto a la sanción de los actos ilícitos al interior de la empresa, sobre todo los que tengan que ver con la corrupción: la falta de cooperación con el sector público para denunciar.

Si bien se notó que las empresas adoptaron y crearon órganos de vigilancia u honor para sancionar a quien actúe de forma contraria a los principios adoptados en los códigos de ética, estas sanciones sólo se quedan al interior de las mismas empresas. No existe relación alguna con las autoridades de procuración de justicia para que persigan y sancionen, en su caso, los delitos que probablemente cometa el personal de la empresa al violar los códigos de ética. Es decir, las empresas no denuncian. Las resoluciones que adopta el sector privado en este sentido, no traspasan al ámbito público.

Cabe señalar que muchas de las veces quienes detectan actos ilícitos no son las empresas mismas sino auditores ajenos o externos a la organización empresarial. En esta situación se ha visto que tampoco los auditores denuncian los actos contrarios a la legalidad, ya que anteponen la confidencialidad de sus auditorías o bien no lo hacen porque probablemente no serían contratados de nueva cuenta por las empresas que incurrieron en responsabilidad.

El sector público advierte que esta situación se debe a diversos factores, entre los que destacan:

• Miedo a que las relaciones contractuales que pudieran tener con el sector público se vean afectadas, disminuidas o terminadas.

• El hecho de que se haga una denuncia implica que los actos ilícitos queden evidenciados públicamente, lo cual puede afectar seriamente la imagen social empresarial o bien impactar sus ingresos.

•Faltadecredibilidadenlasinstitucionesqueimpartenjusticia.

Ahora bien, el tema de integridad corporativa también ha llegado a las micro, pequeñas y medianas empresas (MIPyMES), y no sólo a los grandes consorcios empresariales.

Las MIPyMES han dejado ver que sí pueden adoptar códigos de ética al interior de las mismas, pese al gran costo que pudiera generar esta adecuación. Reconocen que las ventajas de adoptar un código de ética, conducta y responsabilidad, son más grandes que la no adopción de estos.

CAPÍTULO SEGUNDO


Por lo que toca a la confederación y a las cámaras empresariales, han acogido modelos de códigos de conducta que implementan en la regulación interna de ellas y hacia con sus agremiados, puesto que han buscado homogeneizar los procesos y códigos de conducta. Incluso, fomentan la adopción de estos códigos en las empresas o MIPyMES que no lo han hecho, con la finalidad de estimular el principio de honestidad y hacerles ver que el tema de ética y responsabilidad social no tiene que asimilarse como un gasto, sino como una inversión que traerá beneficios que no necesariamente sean económicos. Crean también lemas, frases, logos y programas de sensibilización que invitan a sus agremiados a adoptar una buena ética empresarial.

Algunas cámaras dejaron ver que para que una nueva empresa forme parte del gremio tiene que signar y comprometerse con los códigos previamente establecidos. De lo contrario, no serán parte de la cámara del sector que corresponda. No obstante, esto puede ocasionar dos situaciones con las empresas rechazadas: que adopten códigos de conducta para ser aceptadas o que no las acepten por falta de recursos económicos o falta de compromiso. Debe fomentarse, entonces, la integridad corporativa.

Así también, la confederación y las cámaras han firmado convenios de colaboración con instituciones educativas para crear una carrera que se denomine Responsabilidad Social.

Como parte del fomento de la ética y la responsabilidad empresarial, la Confederación de Cámaras Industriales de los Estados Unidos Mexicanos (CONCAMIN) entrega el “Premio de Ética y Valores en la Industria”, basado en una evaluación integral entre las empresas afiliadas a cámaras y asociaciones de sus códigos de ética, el establecimiento constante de programas de capacitación legal y ética, formación de comités de responsabilidad social, creación de órganos de gobierno, vigilancia u honor.

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PRINCIPALES HALLAZGOS Y ÁREAS DE OPORTUNIDAD

• La UNCAC, aunque no define el concepto de integridad corporativa, dispone un conjunto de delitos que sancionan conductas vinculadas con actos de corrupción y da pie a que exista una cooperación entre el sector público y privado en la prevención, combate y sanción de aquellos actos, a través de los incentivos legales que el estado genere y los mecanismos internos que adopte cada sector.

• Pese a que 6 de cada 10 empresas reconocieron que la corrupción es negativa para su competitividad y que afecta sus proyecciones de inversión, 4 de cada 10 han participado en actos de esta índole y sólo 3 de cada 10 empresas implementaron sistemas preventivos.

• Los principales factores que contribuyeron a que se cometieran los fraudes fueron fallas en la supervisión del personal, falta de controles internos y una deficiente estructura ética.

• El comportamiento ético de las empresas mexicanas en 2012 se sitúa en el lugar 76 de 144 países, con una calificación de 3.8 en una escala de 1 a 7, donde 1 refleja el peor comportamiento y 7 el mejor.

• Las empresas prefieren dejar a salvo su imagen pública antes que denunciar los ilícitos cometidos dentro y desde sus corporativos.

• Existe una falta de denuncia por parte del sector privado, éste se limita a sancionar internamente a quienes intervengan en actos ilícitos, de corrupción o violen códigos de ética a través del uso de la figura del despido, sin que vaya más allá de su propio sector.

• Pocas empresas han adoptado medios preventivos para erradicar la corrupción. Principalmente son aquellas con la capacidad económica y los recursos humanos suficientes para establecer mecanismos internos de prevención. En este sentido, la mayoría de las MIPyMES se ven en desventaja.

• La cooperación entre el sector público y privado se da por excepción, no obstante, tanto la Federación como el Distrito Federal y el Estado de Puebla establecen sanciones de tipo penal, civil y administrativo con el fin de sancionar a las personas que participen en los delitos contemplados por la UNCAC: soborno, lavado de dinero, malversación de fondos, tráfico de influencias, etcétera.


• La coerción penal o legal para sancionar los actos que propician la corrupción, no implica que los delitos resulten castigados en todas las ocasiones.

• Subsiste la falta de denuncia por parte del sector privado para aplicar las sanciones correspondientes: pena privativa de libertad, multa o reparación del daño.

• Hay una escasa denuncia de servidores públicos que estuvieron implicados en actos de corrupción para que se les aplique la sanción penal o civil correspondiente. En ocasiones, la falta de denuncia de las empresas ocurre porque algunas están en contubernio o en algún momento han sido beneficiadas. Por otra parte, los tipos penales son similares a las faltas administrativas, por lo que podría haber sanciones duplicadas por la misma conducta, aunque se trata de responsabilidades de distinta naturaleza.

• La Federación, el Distrito Federal y el Estado de Puebla no cuentan con una legislación que garantice los supuestos que precisa el artículo 32° de la UNCAC -protección de testigos, peritos y víctimas. No obstante, aunque la Federación dio un paso adelante respecto del tema en comento al promulgar y publicar la Ley Federal para la Protección a Personas que intervienen en el Procedimiento Penal, su eficacia aún no puede evaluarse, ya que su aplicación es muy reciente.

• Las leyes evaluadas no alientan a las personas que participan o hayan participado en la comisión de delitos tipificados en la Convención a que proporcionen a las autoridades competentes información útil con fines investigativos y probatorios, y a que les presten ayuda efectiva y concreta que pueda contribuir a privar a los delincuentes del producto del delito, así como a recuperar ese producto. Sólo se otorgan beneficios en materia de delincuencia organizada.

• En la elaboración de disposiciones normativas, existe una participación de ambos sectores, incluso del sector financiero, no obstante aún es necesario establecer un puente de comunicación más fortalecido y permanente entre ambos sectores.

• Las autoridades que regulan al sector financiero aplicaron recientemente disposiciones para que las sociedades financieras comuniquen periódicamente actos irregulares en su interior.

• Aún no se han encontrado los canales necesarios para lograr que el sector privado o financiero denuncie los actos de corrupción que se generan dentro de su organización o los que algún servidor público cometa.

• El gobierno incentiva en la ejecución, no en la prevención. Aunque existe vigilancia antes y después de los procedimientos por parte de los órganos de control y los ciudadanos, en su mayoría los actos de corrupción se negocian al margen de los procedimientos y son difíciles de detectar.

• El gobierno tampoco denuncia en todos los casos a los servidores públicos que hayan sido partícipes de actos de corrupción. Sin embargo, los órganos internos de control en

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todos los órdenes de gobierno sí denuncian ilícitos de índole penal, adicionalmente a la sanción administrativa, la cual puede ser destitución, aplicación de multas y/o inhabilitación.

• El sector público ha aplicado más incentivos para la integridad corporativa en cuanto a sancionar la corrupción que en la prevención de la misma.

• El sector público, sin embargo, ha creado y diseñado códigos de ética que regulan la conducta de los servidores públicos en su interior, ha elaborado cursos de capacitación y eventos que promueven la estrategia anticorrupción. Además, reconoce que la participación de las empresas en el combate a la corrupción es indispensable dada la corresponsabilidad que existe en este fenómeno.

• El sector privado, como forma de cooperación con el sector público, ha elaborado programas de integridad en su interior. Se adhiere a códigos de ética, establece programas de capacitación legal y ética constante, forma comités de responsabilidad social, crea órganos de gobierno, vigilancia u honor, que conozcan de las violaciones a los códigos de conducta y ética, etcétera.

• El tema de integridad corporativa también ha llegado a las MIPyMES aunque, como se establece previamente, su poca capacidad económica y de infraestructura limita significativamente sus esfuerzos en el tema.

• Es necesario fomentar la participación y cooperación entre aquellos que tienen conocimiento de los actos ilícitos, para que ayuden en la procuración de justicia y evitar que los delitos queden impunes.

PRINCIPALES HALLAZGOS Y ÁREAS DE OPORTUNIDAD


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