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RELACIÓN ENTRE LICENCIAS URBANISTICAS O DECLARACIONES RESPONSABLES Y DOCUMENTOS

NOTARIALES Y REGISTRALES

I.- RESOLUCIÓN MUNICIPAL EXIGIDA POR EL ARTICULO 28.4 TR 2015 (LEY

SUELO Y REHABILIATACIÓN URBANA) TRAS LA INSCRIPCIÓN REGISTRAL

DE OBRA NUEVA “ANTIGUA”.

II. LA “VINCULACIÓN” EXIGIDA PARA LAS LICENCIAS DE EDIFICACIÓN EN

SUELO NO URBANIZABLE

III. DECLARACIÓN DE OBRA DE NAVES INDUSTRIALES SIN USO

ESPECIFICO

IV. EXIGENCIA DE LICENCIA DE OCUPACIÓN O DR DE OCUPACIÓN PARA

INSCRIBIR LA OBRA NUEVA TERMINADA. ALTA EN CATASTRO.

V. EFICACIA INMEDIATA DE LA DR DE OCUPACIÓN EN SUELO URBANO

ANTE TERCEROS (ESPECIALMENTE NOTARIOS Y REGISTRADORES Y

COMPAÑIAS DE SUMINISTROS).

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I.- RESOLUCIÓN MUNICIPAL EXIGIDA POR EL ARTICULO 28.4 TR 2015 (LEY

SUELO Y REHABILIATACIÓN URBANA) TRAS LA INSCRIPCIÓN REGISTRAL

DE OBRA NUEVA “ANTIGUA”.

Evolución del originario artículo 20 del Real Decreto Legislativo 2/2008 por el que se aprobó

el Texto Refundido de la Ley de Suelo, hasta convertirse en el actual artículo 28 del Real

Decreto Legislativo 7/2015 por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y

Rehabilitación Urbana.

El originario artículo 20 del RDL 2/2008 establecía literalmente lo siguiente:

“Artículo 20 Declaración de obra nueva

1. Para autorizar escrituras de declaración de obra nueva en construcción, los notarios exigirán, para su testimonio, la aportación del acto de conformidad, aprobación o autorización administrativa que requiera la obra según la legislación de ordenación territorial y urbanística, así como certificación expedida por técnico competente y acreditativa del ajuste de la descripción de la obra al proyecto que haya sido objeto de dicho acto administrativo.

Tratándose de escrituras de declaración de obra nueva terminada, exigirán, además de la certificación expedida por técnico competente acreditativa de la finalización de ésta conforme a la descripción del proyecto, la acreditación documental del cumplimiento de todos los requisitos impuestos por la legislación reguladora de la edificación para la entrega de ésta a sus usuarios y el otorgamiento, expreso o por silencio administrativo, de las autorizaciones administrativas que prevea la legislación de ordenación territorial y urbanística.

2. Para practicar las correspondientes inscripciones de las escrituras de declaración de obra nueva, los registradores exigirán el cumplimiento de los requisitos establecidos en el apartado anterior.”

No se encuentra regulada en este precepto, en su versión originaria, la tramitación de las declaraciones de obra que podemos considerar preexistentes o “antiguas”. Para ello teníamos que acudir al artículo 52 del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, por el que se aprueban las normas complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística. Dicho precepto establece literalmente lo siguiente:

“Artículo 52 Reglas aplicables a otras construcciones

Podrán inscribirse por el Registrador de la Propiedad las declaraciones de obra nueva correspondientes a edificaciones terminadas en las que concurran los siguientes requisitos:

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a) Que se pruebe por certificación del Catastro o del Ayuntamiento, por certificación técnica o por acta notarial, la terminación de la obra en fecha determinada y su descripción coincidente con el título.

b) Que dicha fecha sea anterior al plazo previsto por la legislación aplicable para la prescripción de la infracción en que hubiera podido incurrir el edificante.

c) Que no conste del Registro la práctica de anotación preventiva por incoación de expediente de disciplina urbanística sobre la finca que haya sido objeto de edificación.”

Hemos de entender que cuando este artículo 52 contempla las reglas aplicables “a otras construcciones”, se está refiriendo a aquellas edificaciones preexistentes o antiguas que carecen de licencia, pues en los artículos precedentes (desde el 45 en adelante) contiene los supuestos ordinarios de inscripción de obra nueva en construcción y terminada que disponen de licencia municipal.

El artículo 54 establece el deber de comunicación del Registro de la Propiedad al Ayuntamiento de aquellas inscripciones de obras que haya llevado a cabo por la vía del comentado artículo 52, en concreto cuando se haya practicado al amparo de una certificación técnica particular o acta notarial acreditativas de la terminación de la obra en fecha determinada y su descripción coincidente con el título (es decir, sin certificación municipal o de Catastro).

Pero se observa que ni este RD 1093/1997 ni el RDL 2/2008 obligaba al Ayuntamiento a efectuar acto o resolución alguna cuando se recibía la citada comunicación del Registro de la Propiedad.

Pero con la modificación del artículo 20 del RDL 2/2008 llevada a cabo por el artículo 24 del R.D.-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa, se introducen dos nuevos apartados al citado artículo 20 del RDL 2/2008: el apartado 3 dedicado a las modificaciones de proyecto y el apartado 4, de gran importancia, dedicado a la inscripción de edificios preexistentes o “antiguos” (“Declaración de obra nueva antigua”).

En el citado nuevo apartado 4 del artículo 20 se estableció lo siguiente:

4. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, en el caso de construcciones, edificaciones e instalaciones respecto de las cuales ya no proceda adoptar medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística que impliquen su demolición, por haber transcurrido los plazos de prescripción correspondientes, la constancia registral de la terminación de la obra se regirá por el siguiente procedimiento:

a) Se inscribirán en el Registro de la Propiedad las escrituras de declaración de obra nueva que se acompañen de certificación expedida por el Ayuntamiento o por técnico competente, acta notarial descriptiva de la finca o certificación catastral descriptiva y gráfica de la finca, en las que conste la terminación de la

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obra en fecha determinada y su descripción coincidente con el título. A tales efectos, el Registrador comprobará la inexistencia de anotación preventiva por incoación de expediente de disciplina urbanística sobre la finca objeto de la construcción, edificación e instalación de que se trate y que el suelo no tiene carácter demanial o está afectado por servidumbres de uso público general.

b) El asiento de inscripción dejará constancia de la situación de fuera de ordenación en la que queda todo o parte de la construcción, edificación e instalación, de conformidad con el ordenamiento urbanístico aplicable. A tales efectos, será preciso aportar el acto administrativo mediante el cual se declare la situación de fuera de ordenación, con la delimitación de su contenido.

c) Los Registradores de la Propiedad darán cuenta al Ayuntamiento respectivo de las inscripciones realizadas en los supuestos comprendidos en los números anteriores, y harán constar en la inscripción y en la nota de despacho la práctica de dicha notificación.

Llaman la atención varias cosas de esta modificación legislativa:

En primer lugar, sigue sin ser obligatorio que los Ayuntamientos efectúen acto alguno una vez que reciben la comunicación del Registro de la Propiedad.

En segundo lugar, sí que obliga a que éstas inscripciones precisen, como requisito para su práctica, de un “acto administrativo” del Ayuntamiento en el que se declare la situación de fuera de ordenación del inmueble, con la delimitación de su contenido. Presume el legislador que todas estas inscripciones se refieren a edificios que están en situación de fuera de ordenación, en mayor o menor medida, pero no siempre es así (imaginemos una vivienda unifamiliar antigua en una parcela de más de 10.000 m2). Es decir, que si la inscripción se basaba en un certificado particular o un acta notarial, daba igual porque era necesario acompañar un “acto administrativo” municipal relativo a la situación de fuera de ordenación. Por tanto se salvaguardaba la intervención municipal previa a la inscripción.

No obstante es muy criticable la técnica o redacción legislativa empleada, pues no es correcto decir que el acto administrativo “declare la situación de fuera de ordenación”. La situación de fuera de ordenación existe de por sí, se produce por ministerio de la ley (es un efecto automático de la aprobación de los planes). El acto administrativo específico al que se refiere la letra b) del art. 20. 4 debería ceñirse a constatar o poner de manifiesto esa situación de fuera de ordenación que de por sí ya existe. Únicamente podría tener sentido dicha “declaración” en relación a las situaciones de “asimilado a fuera de ordenación” en la que quedan los edificios con infracción una vez transcurrido el plazo para dictar orden de restauración (régimen contemplado en el artículo 237 de la LOTUP 5/2014). Pero no respecto de aquellas situaciones de fuera de ordenación o inadecuación al planeamiento que aparecen como consecuencia de un cambio normativo o de planeamiento. Caso por inercia ocurrido en Aspe por la redacción anterior del 20.4

(antes de las 3R): se declaró F.O el Lara incorrectamente (pues no resultaba necesario, al

quedar automáticamente es fuera de ordenación hace más de 15 años, cuando se modificó el

PGOU. Sólo procedía dejar constancia esa situación de fuera de ordenación que ya existía.

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Con posterioridad, el citado artículo 20.4 sufre una modificación a través de la Ley 8/2013 de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbanas( el cual se convierte ahora en el artículo 28.4 del nuevo RDL 7/2015 por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, pero sin modificaciones). Y este cambio es fundamental para los Ayuntamientos, pues la intervención municipal en estas inscripciones de obras nuevas “antiguas” deja de ser previa. Ya no se exige al registrador que se aporte “acto administrativo” alguno. El registrador inscribe si comprueba los requisitos de la letra a) del artículo 20.4, y después lo comunica al Ayuntamiento (letra b)) , y éste (en el caso de que la inscripción se haya llevado a cabo sin certificación municipal, que es certificación que puede seguir utilizándose, además de la certificación particular, el acta notarial o la certificación catastral) , “estará

obligado a dictar la resolución necesaria para hacer constar en el Registro de la Propiedad, por

nota al margen de la inscripción de la declaración de obra nueva, la concreta situación

urbanística de la misma, con la delimitación de su contenido e indicación expresa de las

limitaciones que imponga al propietario” (letra c))

Pero además el legislador intimida al Ayuntamiento estableciendo a continuación:

“La omisión de la resolución por la que se acuerde la práctica de la referida nota

marginal dará lugar a la responsabilidad de la Administración competente en el caso

de que se produzcan perjuicios económicos al adquirente de buena fe de la finca

afectada por el expediente. En tal caso, la citada Administración deberá indemnizar al

adquirente de buena fe los daños y perjuicios causados”

No se establece plazo para emitir dicha resolución municipal. Esto es algo que debería concretarse, dada la existencia de la citada posible responsabilidad municipal.

Por un lado, se mejora en técnica legislativa, pues ya no se habla de declarar la situación de fuera de ordenación, sino de dictar resolución municipal en el que se establezca o constate la concreta situación urbanística en que se encuentre la obra declarada e inscrita, con la delimitación de su contenido e indicación expresa de las limitaciones que imponga al propietario. Parece que el legislador estatal ha terminado de comprender las distintas situaciones de disconformidad en las que se puede encontrar un inmueble, y no siempre se estará en situación de fuera de ordenación en sentido estricto. Las distintas situaciones serán las derivadas de las peculiaridades de cada legislación autonómica.

Así, según la LOTUP valenciana, las situaciones pueden ser las contempladas en el artículo 192 apartados 1 y 2 (Fuera de ordenación en sentido estricto), las contempladas en el artículo 192 apartado 3 (situación de inadecuación con el planeamiento por cambio sobrevenido del mismo, tratándose de inadecuaciones no graves por no afectar a viario público ni a espacio libres previstos por el plan), las contempladas en el artículo 209 (que podría denominarse “fuera de ordenación transitoria”), y finalmente, las contempladas en el antes ciado artículo 237 (que podría denominarse de “asimilada a fuera de ordenación en sentido estricto”). Pero también puede ocurrir, como ya hemos dicho antes, que la situación de un inmueble antiguo que se acaba de declarar e inscribir en el Registro de la Propiedad sea de “conformidad” con el Planeamiento vigente (por ejemplo u edificio muy antiguo del que no existe constancia de concesión de licencia municipal). En este caso también habrá que emitir la resolución

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municipal para dejar constancia y comunicar al Registro de la Propiedad dicha situación de conformidad con el planeamiento.

En función de las posibles situaciones urbanísticas citadas, podríamos encontrarnos con diversas redacciones del informe jurídico municipal a incorporar en la resolución municipal que exige el legislador en el artículo 28.4 letra c) del TR 7/2015 (informe jurídico que se emitirá una vez se haya emitido informe técnico donde se constate la existencia del inmueble y sus parámetros urbanísticos en relación con el planeamiento vigente, así como la inexistencia de infracciones “vivas”, es decir, no prescritas).

Se exponen a continuación las modalidades de redacción de dicho informe en función de las situaciones urbanísticas más frecuentes:

a) (edificaciones anteriores al PGOU) (no conformes)

“En su virtud, y de conformidad con lo establecido en el artículo 192 de la Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de la Comunitat Valenciana y artículo 1.3.1 de las Normas Urbanísticas del PGOU de 1995 del Ayuntamiento de Aspe, la indicada edificación está en situación de DISCONFORMIDAD con el planeamiento vigente, siendo la delimitación de su contenido y régimen urbanístico, a los efectos de lo dispuesto en el artículo 28 del Real Decreto Legislativo 7/2015 de 30 de Octubre (por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana), de edificación consolidada con uso residencial, en la que sólo se autorizarán las obras de reforma o mejora que permita el planeamiento, siempre que la nueva obra no acentúe la inadecuación al planeamiento vigente, ni suponga la completa reconstrucción de elementos disconformes con el planeamiento.

Es cuanto tiene a bien informar, a los efectos oportunos.”

b) (edificaciones posteriores al PGOU- prescritas (no conformes)

“En su virtud y, tratándose de una edificación ejecutada por posterioridad a la entrada en vigor del vigente P.G.O.U. y en contra de sus determinaciones, la indicada edificación está en situación de DISCONFORMIDAD al planeamiento vigente, similar al régimen legal de las edificaciones FUERA DE ORDENACIÓN. En consecuencia, y de conformidad con lo establecido en el artículo 237 de la Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de la Comunitat Valenciana, en dicha edificación (mientras persista la vulneración de la ordenación urbanística) no podrán llevarse a cabo obras de reforma, ampliación o consolidación de lo ilegalmente construido. Únicamente se podrán autorizar las obras de mera conservación contempladas en el artículo 192.1 de la citada Ley 5/2014. Lo anterior constituye la concreta situación urbanística de la edificación, a los efectos de lo establecido en artículo 28 del Real Decreto Legislativo 7/2015 de 30 de octubre por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

Es cuanto tiene a bien informar, a los efectos oportunos.”

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c) (edificaciones anteriores al PGOU, en suelo urbano y conformes con la Ordenación)

“En su virtud, y de conformidad con lo establecido en los anteriores informes, las obras ejecutadas son conformes con el Plan General de Ordenación Urbana de Aspe. No obstante, no figura licencia de obras otorgada en su momento, y ha transcurrido el plazo de caducidad de la acción para ordenar la restauración de la legalidad urbanística establecido en el artículo 236 de la Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de la Comunitat Valenciana. Por lo tanto, el régimen urbanístico aplicable a dicha edificación, a los efectos de lo dispuesto en el artículo 28 del Real Decreto Legislativo 7/2015 de 30 de Octubre (por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana) , es el de edificación patrimonializada por el propietario con un uso actual residencial y en la que se podrán autorizar en el futuro cuantas obras y aprovechamiento urbanístico permita con carácter general la normativa del Plan General de Ordenación Urbana de Aspe.

Es cuanto tiene a bien informar, a los efectos oportunos.”

Pero, si bien es cierto, como hemos dicho, que el precepto (art. 28.4) ha mejorado en técnica

legislativa, al cambiar el concepto de “fuera de ordenación” por el de “situación urbanística”,

también es cierto que se ha vuelto mucho más exigente con respecto a los Ayuntamientos,

obligándoles a actuar (a emitir resolución expresa), pues en caso de inactividad podrán ser

responsables de los perjuicios económicos que se ocasiones a terceros adquirentes de buena

fe. Algo similar a lo que se establece en el artículo 11.5 del TR7/2015 para el caso de

inactividad municipal ante una Declaración Responsable de Ocupación que no reúna los

requisitos necesarios (aquí sí que se establece plazo para actuar: 6 meses).

Parece que el legislador carga las tintas contra los Ayuntamientos en estos casos. En palabras

textuales del magistrado del TSJ de valencia, D. Edilberto Narbón (que tantas conferencias ha

dado en esta sede), la reforma legislativa introducida por la Ley 8/2013 (Ley de las 3R) “pasa el

muerto a los Ayuntamientos”. Por ello, el propio Edilberto Narbón nos sugiere a los

Ayuntamientos, en el concreto caso de la situación urbanística contemplada en el artículo 237

de la LOTUP (edificaciones preexistentes con infracción respecto de la que ha prescrito el

plazo para dictar orden de restauración de la legalidad urbanística, es decir, la situación

urbanística conocida como “AFO”: “asimilada a fuera de ordenación”), que en la ya comentada

resolución municipal que es obligatorio emitir (e incluso en los propios planes generales) se

establezcan estas tres indicaciones:

-Que las obras y construcciones respecto de las cuales la Administración no puede ejercer la

acción para el restablecimiento de la legalidad por el transcurso del plazo, seguirán siendo

ilegales hasta tanto no sean legalizadas por la Administración.

-Que el titular no incorporará a su patrimonio aprovechamiento urbanístico de ningún tipo.

Por lo que, en caso de llevarse a cabo alguna actuación urbanística, deberá hacer las cesiones y

costear los servicios como si la construcción no existiese.

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-Que la valoración de dicha construcciones y edificaciones, caso de llevarse a cabo la

expropiación o actuación urbanística será “cero”, por tanto, se valorará únicamente el suelo

donde se ubiquen las mismas (en virtud de lo establecido en el artículo 35.3 del TR 7/2015 y en

los artículos 5 y 6 del RD 1492/2011 por el que se aprueba el Reglamento de Valoraciones

Urbanísticas).

Se exponen a continuación algunas cuestiones que suscita el artículo 28.4 del TR 7/2015.

La primera de ellas es la siguiente:

Antes, con la redacción del artículo 20.4 del TR 2/2008 los particulares tenían que acudir al

Ayuntamiento a obtener el “acto administrativo” (se solía expedir un certificado municipal al

que denominamos en algunos Ayuntamientos como “Certificado de Régimen Urbanístico”),

pues sin ese requisito que antes pedía la letra b) del art. 20. 4 (hasta la entrada en vigor de la

Ley de las 3R) el registrador no inscribía la obra declarada. Como consecuencia de la solicitud

que en tal sentido nos hacía el particular, se generaba una actividad administrativa (emisión de

informes y certificado) que generaba una tasa que se le liquidaba al interesado (100 €). Pero

ahora resulta que el interesado ya no va previamente al Ayuntamiento a por ese certificado

municipal, sino que el registrador inscribe su declaración de obra hecha al amparo, por

ejemplo, de un certificado técnico particular, y luego, después de inscribir, el registrador lo

comunica al Ayuntamiento para que emita, obligatoriamente (y bajo amenaza de incurrir en

responsabilidad por los eventuales daños a terceros adquirentes), una resolución expresa para

cuya emisión se precisa hacer los mismos informes y el mismo trabajo administrativo que

cuando se pedía el certificado previamente por el interesado. ¿Qué pasa ahora con la tasa?

¿Se le puede liquidar al Registro de la Propiedad? No parece procedente, pues el Registro se

limita a exigirnos el cumplimiento de una obligación legal. No lo pide porque le apetezca, sino

porque le obliga el TR 7/2015.

La solución arbitrada por algún Ayuntamiento ( como por ejemplo el de Aspe) ha sido introducir un párrafo aclaratorio en el precepto de la Ordenanza Fiscal Municipal que regula la tramitación de licencias urbanísticas y expedición de documentos urbanísticos en el que se define el hecho imponible de dicha tasa, partiendo para ello de la definición del hecho imponible de las tasas contemplado en el artículo 20 de Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales

Dicho artículo 20 establece en su apartado 1 que las entidades locales, podrán establecer

tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, así

como por la prestación de servicios públicos ”o la realización de actividades administrativas

de competencia local que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos

pasivos.” Y en su apartado 2 establece que: “Se entenderá que la actividad administrativa o

servicio afecta o se refiere al sujeto pasivo cuando haya sido motivado directa o

indirectamente por éste en razón de que sus actuaciones u omisiones obliguen a las entidades

locales a realizar de oficio actividades o a prestar servicios por razones de seguridad,

salubridad, de abastecimiento de la población o de orden urbanístico, o cualesquiera otras”.

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Sobre esta base, en el artículo 2 de la “Ordenanza Fiscal Municipal reguladora de la tasa por

licencias urbanísticas, declaraciones responsables y documentos relativos a servicios de

urbanismo” (del Ayuntamiento de Aspe), y a continuación del párrafo donde se define el hecho

imponible de dicha tasa, se ha añadido un párrafo segundo que literalmente dice:

“A estos efectos, se entenderá tramitada a instancia de parte cualquier documentación

administrativa que haya sido provocada por el particular o redunde en su beneficio o se refiera

expresamente al mismo, aunque no haya mediado solicitud expresa del interesado”.

Con esta modificación de la Ordenanza se ha posibilitado que en la misma resolución expresa

municipal donde se expone la situación urbanística del inmueble (cuya obra nueva ha sido

previamente declarada por el particular e inscrita en el Registro de la Propiedad) para ser

comunicada al Registro de la Propiedad, se incluya también la aprobación de la liquidación de

la tasa prevista en la citada Ordenanza Municipal por expedición de certificados de régimen

urbanístico (100 €), liquidación que recibe el interesado junto a la notificación de la citada

resolución municipal.

Sería interesante que los registradores facilitaran al Ayuntamiento los domicilios y los NIF de

los propietarios a los que se ha inscrito el inmueble (de modo similar a lo establecido en el

artículo 58 del RD 1093/1997), para facilitar la notificación de la resolución municipal y de la

liquidación de la tasa que le acompaña.

Otra cuestión sería la siguiente:

La resolución municipal exigida por la letra c) del artículo 28.4, ¿hay que emitirla en todos los

casos en que el registrador nos comunique una inscripción de obra nueva, tanto si es

verdaderamente nueva o “antigua”? ¿O sólo cuando nos comunique una inscripción de una

obra nueva “antigua”, que es el supuesto específicamente regulado por el artículo 28.4?

La confusión la provoca la redacción de la letra b) de este artículo, al decir que el registrador

comunicará al Ayuntamiento las inscripciones realizadas en los supuestos comprendidos “en

los números anteriores” (no dice “en las letras anteriores” del apartado 4), por lo que parece

decir que el registrador también comunicará aquellas inscripciones practicadas por la via

ordinaria contemplada en los apartados 1,2 y 3 del citado artículo 28, es decir, obras nuevas

“normales”, no referidas a edificios preexistentes con infracción prescrita.

Pero, si es así, el Ayuntamiento ¿tendría que emitir siempre la exigida resolución municipal

expresa poniendo de manifiesto la concreta situación urbanística de la obra? Parece excesivo.

Creo que una interpretación teleológica nos lleva a concluir que dicha resolución municipal

sólo debe emitirse en los casos a los que se refiere el artículo 28.4, es decir, inscripciones de

obras nuevas “antiguas”, pues en las verdaderamente nuevas se habrá acompañado la licencia

municipal de obra y la posterior licencia o declaración responsable de ocupación (apartado 1

del artículo 28), luego ya ha habido una intervención municipal previa a la inscripción.

Recientemente hemos tenido un caso en el Ayuntamiento de Aspe sobre este asunto. Un

particular recurrió la liquidación de la tasa de los 100€ antes citada alegando que la actividad

de la Administración no resultaba necesaria pues él había declarado su obra nueva por los

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cauces del artículo 28 apartados 1 y 2, es decir, incorporando a su escritura de declaración de

obra nueva tanto la licencia de construcción como la licencia de ocupación, por lo que no era

precisa la actividad del Ayuntamiento pues no era un caso de los regulados en el artículo 20.4

(edificio antiguo con infracción prescrita). La administración actuó por tanto de manera

innecesaria y la tasa por esa actividad innecesaria resultaba improcedente. El Ayuntamiento

estimó dicho recurso, dando la razón al interesado, por lo que anuló dicha liquidación de tasa

improcedente.

Otra cuestión: el art. 28.4 letra a) faculta al registrador a inscribir la obra nueva “antigua” aun

sin certificación municipal, pero para ello debe comprobar la inexistencia de anotación

preventiva por incoación de expediente de disciplina urbanística sobre la finca objeto de

construcción y que el suelo no tiene carácter demanial o está afectado por servidumbre de

uso público general. Pero, si no ha habido certificación expedida por el Ayuntamiento ¿cómo

comprueba esto último el registrador?

Consultado ésto con Notarios y Registradores, aclaran que esa comprobación se hace por vía

negativa. Es decir, comprueban que no haya constancia registral del carácter demanial ni

inscripción alguna de servidumbres de uso público general (costas, carreteras, aguas, etc.).

Esto obliga a las distintas Administraciones sectoriales y también a la municipal a ser diligente

con la inscripción de sus servidumbres. En realidad muy pocas o casi ninguna lo hace.

Otra cuestión que interesa comentar es la contemplada en la Resolución de la Dirección

General de Registros y Notariado (DGRN) de 26 de Abril de 2011, en el recurso interpuesto

contra la negativa de la registradora de la propiedad de Pego a la inscripción de una escritura

de declaración de obra nueva, en la que lo que se estaba declarando era una ampliación de

edificación ya previamente declarada (unos años antes) e inscrita.

Ya constaba inscrita por tanto en el Registro de la Propiedad la edificación originaria (vivienda

unifamiliar aislada) construida al amparo de una licencia municipal, la cual se otorgó sometida

a la condición de hacer constar en el Registro de la Propiedad la vinculación de la parcela a la

edificación autorizada y su carácter de indivisible, lo cual cumplimentó el interesado.

Por eso, cuando el interesado pretende inscribir una escritura, cinco años más tarde, donde

declara unas ampliaciones de aquella obra originaria (piscina, barbacoa, garaje, caseta, etc.)

ejecutadas sin licencia pero respecto de las que ya había transcurrido el plazo para exigir el

restablecimiento de la legalidad, el Registro de la Propiedad de Pego deniega por la previa

existencia de la citada vinculación, al considerar necesario que se aporte resolución del órgano

que impuso la vinculación (Ayuntamiento) autorizando la ampliación de la obra previamente

declarada u ordenando la cancelación de tal vinculación.

Manifiesta la citada Resolución de la DGRN en relación a lo que alegaba el recurrente respecto

de la antigüedad de las construcciones que ahora se pretendían declarar (las ampliaciones)

que si bien es cierto que el artículo 52 del RD 1093/1997 (y luego también el art. 20.4 del TR

Ley de Suelo 2/2008, tras su modificación de Julio de 2011) permite la inscripción de aquellas

edificaciones en las que haya prescrito la acción de restablecimiento de la legalidad

urbanística, debe concluirse que la vinculación ya inscrita constituye una excepción que

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impide la aplicación de dicho precepto, de la misma forma que lo es la anotación de

expediente de infracción urbanística.

En efecto, desde el punto de vista registral, el obstáculo más importante es el principio de

legitimación registral, contemplado en el art. 38 de la Ley Hipotecaria, al establecer que se

presume que los derechos inscritos pertenecen a su titular en la forma determinada por el

asiento respectivo. El registrador está vinculado en su calificación por lo que resulte del

Registro, y en el mismo aparece una nota en la que consta que el Ayuntamiento, para

conceder la licencia a la edificación originaria que ya consta inscrita, la vinculó a una

edificación consistente en una construcción determinada, con una superficie, altura, volumen

edificable y porcentaje de ocupación total de parcela contradictorios con los que ahora se

pretenden reflejar registralmente.

La conclusión que se extrae de esta doctrina de la DGRN es que, si no existe vinculación ni

condición de indivisible previamente inscrita en el Registro de la Propiedad, puede acceder al

Registro de la Propiedad (vía art. 52 del RD 1093/1997 y ahora art. 28.4 del TR 7/2015 de la Ley

de Suelo y Rehabilitación Urbana) cualquier edificación sin licencia respecto de la que haya

prescrito el plazo para exigir el restablecimiento de la legalidad. Pero si se trata de una

ampliación sin licencia respecto de edificación que ya constaba declarada en el Registro de la

Propiedad y con vinculación de la total parcela a esa edificación, no podrá acceder al Registro

esa ampliación.

La duda surge respecto a las edificaciones previamente existentes y que ya constaban

declaradas e inscritas en el Registro de la Propiedad pero en las que no consta ninguna

vinculación ni condición de indivisible (imaginemos una edificación de hace 40 ó 50 años). Si

ahora se amplían ilegalmente y prescribe el plazo para exigir el restablecimiento de la

legalidad, ¿podría acceder al registro esa ampliación ilegal prescrita? (Sí).

Más adelante volveremos a tratar el tema de la “vinculación”.

Y otra cuestión que también interesa comentar es el caso de edificios fuera de ordenación

que ya constan declarados en el Registro de la Propiedad hace bastantes años pero respecto

de los que ahora nos piden licencia de ocupación (Ej: Edificio LARA en Aspe).

No hay problema en principio en conceder esas licencias, sobre todo en los casos en los que

más que en fuera de ordenación el edificio se encuentra en situación de inadecuación

sobrevenida con el planeamiento por cambio en el mismo (cuestión distinta es en los edificios

en situación de asimilado a fuera de ordenación que es el régimen previsto en el art. 237 de la

LOTP para los edificios ilegales con infracción prescrita, pues aquí las interpretaciones son

variadas: afirmativas según la jurisprudencia y negativas según el CJC de la Comunidad

Valenciana y la Consellería de Territorio cuando estamos en suelo no urbanizable), pero en la

resolución municipal de concesión de licencia de ocupación (en suelo No Urbanizable)habría

que decir en qué situación urbanística están y sus limitaciones, de modo similar a cuando nos

piden la resolución del art.28.4 del TR 7/2015.

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El problema es que ahora las licencias de ocupación en suelo urbano son DR ¿entonces

cuando lo decimos? En suelo no urbanizable sigue siendo licencia de ocupación y entonces no

tenemos ese problema. Se inscribiría en el Registro de la Propiedad en base al art. 65.1 d) TR

2015 y art. 74 del RD 1997 (se practicará nota marginal según el art. 67.3 del TR 7/2015, similar

a la del 28.4). No olvidemos que estamos dando licencia de ocupación para un inmueble

antiguo que ya está declarado en el RP (al que no le haría falta tramitar lo del art. 28.4, y por

tanto podría quedar desinformado el RP y los terceros de buena fe).

II. LA “VINCULACIÓN” EXIGIDA PARA LAS LICENCIAS DE EDIFICACIÓN EN

SUELO NO URBANIZABLE

El artículo 200 apartado 4 de la LOTUP 5/2014 establece lo siguiente:

“Las licencias que autoricen actos de edificación en el suelo no urbanizable se otorgarán tras

hacer constar el propietario en el registro de la propiedad la vinculación de la finca o parcela,

o parte de ellas, con superficie suficiente según esta ley y el planeamiento urbanístico, a la

construcción autorizada, y la consecuente indivisibilidad de la misma, así como a las demás

condiciones impuestas en la licencia y, en su caso, en la declaración de interés comunitario.”

Comparemos esta redacción con la que antes se establecía en el artículo 30 apartado 5 de la

derogada Ley 10/2004 de 9 de Diciembre del Suelo No urbanizable:

“Las licencias que autoricen actos de edificación en el suelo no urbanizable se otorgarán

siempre sometidas a la condición de hacer constar en el Registro de la Propiedad, la

vinculación de la finca o parcela a la construcción autorizada y la consecuente indivisibilidad

de la misma, así como a las demás condiciones impuestas en la licencia y, en su caso, en la

declaración de interés comunitario.”

En ésta Ley de 2004 se permitía dar la licencia de edificación pero quedaba sometida a la

condición de que DESPUÉS de dicha concesión, se hiciera constar en el Registro de la

Propiedad la vinculación de la finca (parece referirse a TODA la finca) a la construcción

autorizada y la consecuente indivisibilidad de la misma. Era habitual en los Ayuntamientos que

la comprobación del cumplimiento de dicho condicionante se estableciera como requisito para

conceder la ulterior licencia de ocupación de la edificación una vez ejecutada. Por tanto se

debía aportar documentación registral acreditativa de haber efectuado dicha vinculación como

requisito documental para conceder la licencia de ocupación.

Aquí se producía un problema (que se sigue produciendo actualmente) de “pescadilla que se

muerde la cola”, y es que para declarar la obra nueva finalizada se exige licencia de ocupación,

pero para dar la licencia de ocupación el Ayuntamiento exige la presentación de

documentación registral acreditativa de haber inscrito la vinculación antes citada. Esto se

soluciona efectuando un documento notarial (que luego se inscribe en el Registro de la

Propiedad) en donde se efectúa la citada vinculación de la edificación que se pretende ejecutar

a la parcela donde se va a ejecutar (que es aquella edificación para la que se ha otorgado

licencia de edificación), es decir, se refiere a la edificación aún no ejecutada.

13

En la Resolución de la DGRN de 26 de Abril de 2011 que vimos anteriormente (referida a un

documento notarial de Pego) se transcribe literalmente una anotación marginal registral en

este sentido comentado, referida a un acta notarial donde se efectúa dicha vinculación de la

parcela a la vivienda unifamiliar (con licencia municipal de obra ya concedida) “que sobre la

misma se construya”.

Pues bien, si comparamos la redacción del artículo 30.5 de la Ley 10/2004 con la nueva del

artículo 200.4 de la LOTUP 5/2014 vemos que esta última tiene una redacción mucho más

confusa e incluso contradictoria, pues establece que “Las licencias que autoricen actos de

edificación en el suelo no urbanizable se otorgarán tras hacer constar el propietario en el

registro de la propiedad la vinculación de la finca o parcela, o parte de ellas, con superficie

suficiente según esta ley y el planeamiento urbanístico, a la construcción autorizada, y la

consecuente indivisibilidad de la misma. Es decir, parece exigir que primero se haga la

vinculación registral y luego se otorga la licencia, pero luego dice que esa vinculación de la

parcela se haga “a la construcción autorizada”.

¿Entonces qué va antes, la vinculación registral o la licencia? Es una redacción técnicamente

defectuosa y confusa.

Durante una de las sesiones de trabajo de la Comunidad de Aprendizaje integrante de los

cursos formativos de la Diputación Provincial de Alicante, que se dedica a la elaboración de

una Ordenanza tipo de tramitación de licencias urbanísticas y de actividades, se mantuvo

conversación telefónica con el Colegio de Registradores de la Propiedad de Valencia, y se llegó

al consenso de que la redacción confusa del nuevo art.200.4 debe ser resuelta, en la práctica

operativa, actuando como se venía haciendo hasta ahora cuando estaba vigente el anterior

art. 30.5 de la Ley 10/2004, es decir, conceder primero la licencia de construcción, y luego

exigir la citada constancia registral de vinculación e indivisibilidad como requisito previo a la

concesión de la licencia de ocupación. El sentido común nos lleva a la misma conclusión.

Pero sí que es cierto que la redacción del 200.4 de la LOTUP ha mejorado un aspecto del

anterior art. 30.5 de la Ley 10/2010, y es que ahora se despeja la duda de que no es necesario

vincular toda la parcela a la construcción autorizada por la licencia, sino que es posible

vincular sólo parte de la parcela. Expresamente dice ahora la LOTUP : “la vinculación de la finca

o parcela, o parte de ellas”.

Esto que parece un pequeño matiz es importante. Imaginemos que un particular quiere construir una vivienda unifamiliar en suelo no urbanizable y tiene una parcela superior a 10.000 m2, pero resulta que es de 80.000m2 o incluso superior. Si vincula toda la parcela y la convierte en indivisible está imposibilitando segregaciones futuras. De ahí que le interese vincular sólo aquella porción de superficie que exija el planeamiento para edificar una vivienda unifamiliar (10.000m2). Esto debería decirlo en el proyecto edificatorio y en la solicitud de licencia de edificación, y luego vincular registralmente esa parte concreta de 10.000m2. Ello le permitirá luego o en el futuro llevar a cabo una o más segregaciones, al amparo de la excepción establecida en la letra b) del artículo 25 de la Ley estatal 19/1995, de 4 de julio, de modernización de las explotaciones agrarias. De ahí que sea importante esta matización introducida por el art. 200.4 de la LOTUP.

14

III. DECLARACIÓN DE OBRA DE NAVES INDUSTRIALES SIN USO

ESPECIFICO

Un caso frecuente es de construcción de nuevas naves industriales en una zona industrial que

no conocen todavía cuál va a ser su uso específico o pormenorizado (industria de zapatos, de

plástico, de juguetes, etc.). Sólo se sabe que serán destinadas al uso global industrial que es el

uso característico de esa zona o polígono, o también a un uso terciario si ese uso compatible

también lo admite la normativa de esa zona o polígono. Se construyen, por ejemplo, con la

intención de ponerlas en alquiler para futuros empresarios o emprendedores. Esto es una

práctica habitual sobre todo en polígonos industriales.

Esas edificaciones habrán sido construidas en base a una licencia de obra en cuya tramitación

habrá sido necesario suscribir el conocido “documento de inversión procedimental”.

Una vez finalizadas, el propietario pretende declarar la obra nueva e inscribirla en el Registro

de la propiedad, al amparo del artículo 28.1 del TR 7/2015. Pero a la vista de la redacción

literal de la letra b) de dicho precepto, surge un problema.

El artículo 28.1 establece que, tratándose de escrituras de declaración de obra nueva, los

notarios y registradores exigirán, además de certificación expedida por técnico competente

acreditativa de la finalización de ésta conforme a la descripción del proyecto, los documentos

que acrediten los extremos que se relacionan en sus letras a) y b). El documento al que se

refiere la letra b) es el que acredite “el otorgamiento de las autorizaciones administrativas

necesarias para garantizar que la edificación reúne las condiciones necesarias para su destino

al uso previsto en la ordenación urbanística aplicable y los requisitos de eficiencia energética

tal y como se demandan por la normativa vigente, salvo que la legislación urbanística sujetase

tales actuaciones a un régimen de comunicación previa o declaración responsable, en cuyo

caso aquellas autorizaciones se sustituirán por los documentos que acrediten que la

comunicación ha sido realizada y que ha transcurrido el plazo establecido para que pueda

iniciarse la correspondiente actividad, sin que del Registro de la Propiedad resulte la existencia

de resolución obstativa alguna”.

El problema surge porque, como sabemos, las naves industriales o para usos terciarios no

precisan licencia de ocupación (ahora DR) por no encontrarse dentro de los supuestos

recogidos en la Ley autonómica valenciana 3/2004 de 30 de Junio, de Ordenación y Fomento

de la Calidad de la Edificación (en virtud de lo establecido en su Disposición Adicional Cuarta,

que sólo sujeta a licencia de ocupación los edificios de uso residencial), por tanto esas

“autorizaciones administrativas necesarias” (a las que se refiere la letra b) del artículo 28.1)

“para garantizar que la edificación reúne las condiciones necesarias para su destino al uso

previsto en la ordenación urbanística aplicable” son las autorizaciones ambientales o

comerciales contempladas en las legislaciones respectivas de estas materias (Ley 6/2014 de la

Generalidad, de Prevención, Calidad y Control Ambiental de Actividades de la Comunidad

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Valenciana; y Ley estatal 12/2012 de 26 de Diciembre, de medidas urgentes de liberalización

del comercio y de determinados servicios). Pero estas licencias ambientales o declaraciones

responsables ambientales o comerciales o incluso comunicaciones de inocua se pueden

solicitar o formalizar cuando se conoce cuál va a ser el uso específico o pormenorizado que se

va a dar a esa nave industrial.

Cuando se termina la nave industrial sin uso específico sabemos que la nave es compatible en

principio con el uso global industrial de ese polígono, zona o sector, pero desconocemos su

posterior uso pormenorizado. No nos pueden solicitar todavía licencia ambiental o DR alguna

en relación a ese futuro uso pormenorizado, y tampoco nos pueden pedir licencia o DR de

Ocupación porque las naves industriales no precisan de dicho instrumento como ya hemos

dicho.

Entonces ¿cómo se puede cumplir con el requisito de la letra b) del artículo 28.1 que exige

autorización administrativa para poder declarar la obra nueva (nave nueva) terminada?

Para hallar la solución hemos de tener en cuenta un matiz muy importante. La citada letra b)

dice literalmente “…para su destino al USO PREVISTO en la ordenación urbanística aplicable.”

En ningún momento está diciendo uso específico o pormenorizado, por lo que podemos

entender que se puede estar refiriendo al uso GLOBAL (en este caso sería el industrial o el

terciario). Si es así podemos tener la solución, que sería que el Ayuntamiento emitiese una

resolución por la que, previo informe técnico municipal en el que se constatase la correcta

finalización de obra ajustada al proyecto al que se dio licencia y la idoneidad de dicho edificio

para ser destinado al uso GLOBAL industrial o terciario, se corroboraran tales circunstancias y

se advirtiera de la necesidad de disponer con posterioridad de instrumento ambiental o

comercial que permita el funcionamiento de un concreto y pormenorizado uso específico.

Esto debería estar contemplado en las Ordenanzas municipales de tramitación de licencias

urbanísticas (aunque también podría emitirse dicha resolución municipal aunque no estuviese

prevista en la Ordenanza de un concreto municipio). Podemos citar como ejemplo la

modificación introducida en el artículo 53 de la nueva Ordenanza Municipal del Ayuntamiento

de Aspe, (actualmente en tramitación), precepto dedicado a las “obligaciones materiales y

formales posteriores a la finalización de las obras, en cuyo apartado 4 se establece

literalmente lo siguiente:

“Para el supuesto de edificios que no precisen de licencia o declaración responsable de

ocupación, por no encontrarse dentro de los supuestos recogidos en la ley 3/2004, de 30 de

junio, Ordenación y Fomento de la Calidad de la Edificación, el promotor presentará el

Certificado Final de Obra citado en el párrafo anterior, a fin de que pueda girarse visita de

comprobación de la adecuación de la edificación al proyecto aprobado. El resultado de dicha

visita se plasmará en un Informe de Conformidad con la Licencia de Edificación Concedida, que

se pronunciará sobre el cumplimiento de las condiciones necesarias para que el edificio pueda

destinarse al uso global previsto en la ordenación urbanística aplicable (sin perjuicio de que

para el ulterior ejercicio concreto de cualquier actividad específica -uso pormenorizado- sea

precisa la tramitación del pertinente instrumento de intervención ambiental). Dicho informe se

incorporará en la pertinente resolución o acuerdo municipal al respecto, que surtirá los efectos

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a los que se refiere el artículo 28.1.b) del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por

el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana.”

Si se emite dicha resolución municipal, una nave industrial finalizada, sin uso específico

determinado todavía, podría acceder al Registro de la Propiedad, pero no tendrá licencia para

su funcionamiento. Por tanto la nave quedará declarada e inscrita en el Registro de la

Propiedad y podrá acceder a financiación hipotecaria, pero no podrá contratar suministros

definitivos (habrá dispuesto previamente de los suministros provisionales de luz y agua en su

caso, es decir, “luz y agua de obra”), pero para contratar los suministros definitivos precisará

de la posterior licencia ambiental o DR ambiental o comercial, a tramitar cuando ya se conozca

a qué concreto uso específico o pormenorizado se va a destinar .

IV. EXIGENCIA DE LICENCIA DE OCUPACIÓN O DR DE OCUPACIÓN PARA

INSCRIBIR LA OBRA NUEVA TERMINADA. ALTA EN CATASTRO.

Hasta hace poco era frecuente que los Ayuntamientos exigieran como requisito para dar la

licencia de ocupación de un edificio nuevo terminado que previamente el particular procediese

a darlo de alta en Catastro formalizando el famoso “modelo 902-N (incluso en la actualidad se

sigue exigiendo en algunos Ayuntamientos). Y para formalizar dicho modelo de alta catastral se

pide por Catastro como requisito documental, entre otros, aportar copia del documento de

escritura de obra nueva (si bien esto hay que matizarlo porque la Orden EHA/3482/2006 por la

que se aprueban los modelos de declaración de alteraciones catastrales sólo exige aportar

original o copia cotejada de la escritura pública de obra nueva cuando se conforma una

división horizontal, pero no en los restantes casos, por ejemplo en el caso de una vivienda

unifamiliar, donde sólo se exige copia de la escritura de declaración de obra nueva, “en el caso

de que se haya otorgado dicho documento”).

Por tanto todo funcionaba bien mientras no era exigible por los notarios hacer constar la

licencia de ocupación en las escrituras de declaración de obra nueva, es decir, hasta la entrada

en vigor del TR2/2008 de la Ley estatal de Suelo (pues el art. 46 del RD 1093/1997 no lo exigía).

No estaba claro con la redacción originaria del art. 20.1 del TR 2/2008 que fuese necesario

aportar la licencia de ocupación para inscribir la obra nueva (de hecho, alguna Resolución de la

DGRN, como la de fecha 9 de Diciembre de 2008, estableció que no era necesaria), pero quedó

del todo claro con la modificación de dicho precepto llevada a cabo por el R.D.-ley 8/2011, de

1 de julio.

Entonces nos encontramos con que con dicho TR 2/2008 (de forma clara a partir de julio de

2011) volvemos a tener una pescadilla que se muerde la cola. Ya no podemos en los

Ayuntamientos exigir previamente el alta catastral para dar la licencia de ocupación (ahora DR

si es en suelo urbano) porque la licencia de ocupación (o DR) es requisito para que el notario

formalice la escritura de declaración de obra nueva, que a su vez es requisito para el alta

catastral (al menos, como ya hemos dicho, cuando se constituye una división horizontal).

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Hay que buscar fórmulas alternativas para garantizar que finalmente la edificación será dada

de alta en Catastro, pues interesa al Ayuntamiento a efectos del IBI.

En realidad tampoco hay que preocuparse demasiado, ya que el artículo 36.3 de la Ley del

Catastro Inmobiliario aprobada por Real Decreto Legislativo 1/2004 de 5 de Marzo, impone a

los notarios y registradores de la propiedad el deber de colaboración, en virtud del cual

“remitirán telemáticamente al Catastro, dentro de los 20 primeros días de cada mes,

información relativa a los documentos por ellos autorizados o que hayan generado una

inscripción registral en el mes anterior, en los que consten hechos, actos o negocios

susceptibles de inscripción en el Catastro Inmobiliario”.

Aun así en determinados Ayuntamientos se han implantado fórmulas par agilizar y asegurar las

altas en catastro.

Así, cabe citar el “Protocolo de Actuaciones Procedimentales para un adecuado tratamiento en

la declaración de alteraciones catastrales de los bienes inmuebles” implantado en el municipio

de Benidorm, que contempla unas reglas procedimentales de trabajo con el ánimo de

coordinar adecuadamente los distintos servicios municipales del Ayuntamiento con el ente

encargado de llevar a cabo la gestión y recaudación del padrón del IBI en dicho Ayuntamiento,

es decir, SUMA gestión Tributaria, y su traspaso periódico al Catastro. Se contempla en dicho

Protocolo un intercambio de información entre el Ayuntamiento y SUMA de aquellos actos de

los cuales tenga conocimiento el Ayuntamiento a través de la actuación que llevan a cabo los

distintos departamentos o servicios municipales en el desempeño de sus funciones. Se

establece que mensualmente el Ayuntamiento remita a SUMA relación de todas las fincas

(identificándolas por su referencia catastral) respecto de las cuales haya expedido licencias,

autorizaciones municipales o disponga de información relativa a expediente de infracción

urbanística y que sean susceptibles de originar una alteración catastral.

Dicho Protocolo se complementa con la instauración de la obligación de que los particulares,

cuando soliciten en el Ayuntamiento licencias urbanísticas o presenten declaraciones

responsables (cuando la licencia no sea necesaria, como por ejemplo en los casos de reforma o

de rehabilitación o de ocupación en suelo urbano) acompañen a su solicitud o declaración

responsable un denominado “documento informativo sobre cumplimiento de obligaciones

fiscales de declaración de alteraciones catastrales” para la presentación posterior por el mismo

ante SUMA o la Gerencia del Catastro del modelo de declaración que corresponda (901-N,

902-N, 903-N ó 904-N). En dicho “documento informativo” el particular declara haber sido

informado respecto de la obligación legal de proceder a declarar la alteración catastral sobre el

concreto bien inmueble afectado, a través del modelo correspondiente, en función del tipo de

alteración que se vaya a llevar a cabo. En dicho documento se establece el plazo para llevar a

cabo dicha declaración (plazo legal de dos meses) y las consecuencias de no llevar a cabo dicha

obligación en dicho plazo (inicio de un procedimiento de inspección catastral, sin perjuicio de

la tramitación del correspondiente expediente sancionador “catastral”).

Pero aunque no se disponga de dicho Protocolo, cualquier Ayuntamiento puede optar por

establecer en su Ordenanza municipal de tramitación de licencias urbanísticas el requisito

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documental de que se adjunte a las solicitudes de licencia o a las presentaciones de

declaraciones responsables el antes citado “documento informativo sobre cumplimiento de

obligaciones fiscales de declaración de alteraciones catastrales “.

Respecto de las declaraciones responsables (por ejemplo de reforma, rehabilitación, ocupación

en suelo urbano, etc.) quizá una buena solución podría ser incorporar al propio modelo de

declaración responsable un párrafo donde el particular declarase que conoce que tiene que

proceder en los términos antes indicados, es decir, declara que llevará a cabo la alteración

catastral en el plazo legal citado.

En los casos de licencia urbanísticas, si se opta por no exigir como requisito de la solicitud la

presentación de dicho “documento informativo”, podría al menos establecerse como regla

general (a contemplar en la Ordenanza Municipal) el que se contemplara en un apartado de la

resolución municipal de concesión de licencia la obligatoriedad del interesado de proceder en

los citados términos (es decir, un recordatorio de que tiene que proceder a la alteración

catastral en el plazo legal ya citado).

Todo esto podría suplir a la exigencia que sigue contemplándose en algunos Ayuntamientos, y

que antes comentábamos, relativa a que para conceder la licencia de ocupación deba

procederse previamente al alta catastral, y ello porque tal exigencia sólo puede seguir

perdurando cuando se trate de un edificio que no se constituya en régimen de propiedad

horizontal (pues en este caso se produciría la pescadilla que se muerde la cola que antes

veíamos), y también porque la licencia de ocupación ha quedado reducida sólo al suelo no

urbanizable. En suelo urbano será DR de ocupación y puede ser absurdo que en este caso se

empecine el Ayuntamiento en pedir un requisito documental adicional de índole catastral.

Creo que sería suficiente y razonable lo de incorporar al texto de la propia DR el conocimiento

por el particular de su deber de declarar la alteración catastral, como antes se ha sugerido.

V. EFICACIA INMEDIATA DE LA DR DE OCUPACIÓN EN SUELO URBANO

ANTE TERCEROS (ESPECIALMENTE NOTARIOS Y REGISTRADORES Y

COMPAÑIAS DE SUMINISTROS).

El modelo de declaración responsable que el legislador urbanístico valenciano ha instaurado

en la LOTUP 5/2004, tanto para las obras menores o de reforma o rehabilitación, como para la

primera o posteriores ocupaciones de edificios (estas últimas solo en suelo urbano, pues en no

urbanizable ya vimos antes que solo procede licencia), es el de declaración responsable de

eficacia inmediata.

A nivel teórico general la declaración responsable es aquella figura por la que el sujeto

interesado pone en conocimiento de la Administración la actuación a desarrollar (una obra o

una actividad), pudiendo ejercerla, bien con carácter inmediato (en los caso que la legislación

concreta así lo prevea), bien transcurrido un pequeño lapso de tiempo si la Administración no

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notifica la oposición. Estas últimas son las denominadas declaraciones responsables de eficacia

demorada.

Podemos encontrar varios supuestos de eficacia demorada de la declaración responsable en la legislación autonómica valenciana. Así cabe citar el artículo 9 de la Ley 14/2010 de Espectáculos públicos y actividades recreativas en relación al procedimiento de apertura de determinados establecimientos de menor riesgo o aforo; o el artículo 69 de la Ley 6/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Prevención, Calidad y Control Ambiental de Actividades en la Comunitat Valenciana, que permite al interesado la apertura e inicio de la actividad transcurrido el plazo de un mes desde la presentación de la declaración responsable ambiental.

En el ámbito concreto del urbanismo, encontramos supuestos muy variados.

Existen Comunidades Autónomas que, directamente, han optado por seguir exigiendo licencia para la ocupación de las edificaciones. Podemos citar en tal sentido la Ley 2/2014 de 25 de Marzo de ordenación y uso del suelo de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares (art. 134. 1 m). También podemos citar el caso curioso de Extremadura, que fue la ley autonómica pionera en introducir la declaración responsable para la ocupación de las edificaciones (a través de una modificación de su Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura, pero que recientemente, en una reforma de abril de 2015, ha dado marcha atrás y ha vuelto a someter a licencia la ocupación de las edificaciones (art. 184 de dicha Ley 15/2001).

Otra Comunidades autónomas han establecido el régimen de declaración responsable, pero de eficacia demorada, como ocurre con las leyes autonómicas de Galicia y de la Comunidad de Madrid.

Y otras Comunidades Autónomas, finalmente, han optado por establecer el régimen de la declaración responsable de eficacia inmediata para la ocupación de las edificaciones y para las obras de reforma o rehabilitación sin ampliación. Esta es la solución adoptada por parte del art. 222.3 de la LOTUP, que reconoce expresamente la eficacia inmediata para que el promotor pueda llevar a cabo “el inicio inmediato de las obras”.

Y resulta de gran importancia lo establecido en el apartado 4 del citado art. 222, donde se establece que la presentación de la declaración responsable “se podrá hacer valer tanto ante la administración como ante cualquier otra persona, natural o jurídica, pública o privada.” Por tanto se trata de un documento que se considera suficiente para cualquier relación jurídica que se precise, desde obtener la contratación definitiva de servicios urbanísticos, la contratación de préstamos o créditos ante entidades financieras o la petición de ayudas públicas o subvenciones. Y como ya vimos antes, también para poder formalizar escrituras de declaración de obra nueva, poder venderla, e inscribir dicha venta, con la gran trascendencia que ello tiene para los terceros adquirentes de buena fe.

Cabría preguntarnos si ese efecto tan inmediato ante terceros se produce solo respecto de las declaraciones responsables referidas a obras pero no a las de ocupación, pues el precepto que regula dicho efecto (el art. 222) es un precepto dedicado sólo a la declaración responsable “para la ejecución de obras de reforma de edificios, construcciones o instalaciones y obras

menores”. Pero una interpretación sistemática y teleológica de la LOTUP, puesta en relación con la regulación genérica de esta figura contemplada en el artículo 69 de la reciente Ley

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39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas nos lleva a la conclusión que el efecto también es inmediato frente a terceros en la declaración responsable de ocupación.

Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa estableció en su artículo 23 que la primera ocupación de las edificaciones de nueva planta quedaba sometida a licencia expresa, sometiéndola además al régimen de silencio administrativo negativo. Pero posteriormente, el legislador estatal cede ante las presiones de las distintas legislaciones autonómicas y, en la Ley estatal de las 3R (Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas), al modificar el artículo 9 y el artículo 20 del TR 2/2008 ya no exige licencia expresa para la ocupación, y abre la puerta a que sean las legislaciones autonómicas las que decidan si exigir licencia de ocupación o declaración responsable de ocupación (de ahí que el legislador valenciano optara en 2014, al aprobarse la LOTUP, por la declaración responsable). Pero da la sensación que el legislador estatal acepta esta posibilidad con una pequeña “rabieta”, pues introduce una advertencia a los municipios de las Comunidades Autónomas que hayan decidido someter la ocupación de las edificaciones a declaración responsable, estableciendo lo siguiente en el apartado 9 del artículo 9 del TR 2/2008:

“Cuando la legislación de ordenación territorial y urbanística aplicable sujete la primera ocupación o utilización de las edificaciones a un régimen de comunicación previa o de declaración responsable, y de dichos procedimientos no resulte que la edificación cumple los requisitos necesarios para el destino al uso previsto, la Administración a la que se realice la comunicación deberá adoptar las medidas necesarias para el cese de la ocupación o utilización comunicada. Si no adopta dichas medidas en el plazo de seis meses, será responsable de los perjuicios que puedan ocasionarse a terceros de buena fe por la omisión de tales medidas. La Administración podrá repercutir en el sujeto obligado a la presentación de la comunicación previa o declaración responsable el importe de tales perjuicios.

Tanto la práctica de la comunicación previa a la Administración competente, como las medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística que aquella pudiera adoptar en relación con el acto comunicado, deberán hacerse constar en el Registro de la Propiedad, en los términos establecidos por la legislación hipotecaria y por esta Ley.»

Dicho art. 9.9 es hoy el artículo 11.5 del TR 7/2015 de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, con idéntico tenor literal.

En definitiva, en el ámbito de la Comunidad Valenciana el efecto de la presentación ante el Ayuntamiento de la declaración responsable junto con la documentación que se exija es automático y puede hacerse valer ante terceros desde su misma presentación (es decir, ante bancos, notarios y registradores, compañías de suministros, etc.).

Sólo si hay inexactitudes, falsedades u omisiones de carácter esencial podemos desmontar su eficacia, emitiendo una resolución expresa al respecto por la que se declare la ineficacia de la declaración responsable. Pero para ello los Ayuntamientos han de ser muy rápidos, pues la eficacia se ha producido desde el primer día y ya ha podido producir efectos ante terceros, efectos que luego habría que desmontar o retrotraer, con los problemas que ello puede acarrear (cortes de suministro, etc.). De ahí la previsión del antes citado art. 11.5 del TR7/2015 de “adoptar las medidas necesarias para el cese de la ocupación o utilización comunicada”, so pena de ser responsable el

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Ayuntamiento por daños a terceros si dichas medidas no se han tomado en el plazo de seis meses.

Respecto a las medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística que la Administración pueda adoptar, citadas en el último párrafo del art.11.5 antes citado (medidas que habrán de hacerse constar en el Registro de la Propiedad), se entiende que son las generales contempladas en el artículo 233.1 de la LOTUP, que pueden llevar a emitir una orden de cese en el uso. Sin embargo, resulta curioso que no haya tipificada una infracción urbanística especifica en la LOTUP que sancione el uso de edificaciones careciendo de declaración responsable de ocupación (bien por no haber sido presentada o por haber sido declarada ineficaz), como sí ocurre por ejemplo en materia de viviendas de protección pública (el art. 67.4 de la Ley 8/2004 de 8 de octubre , de la Generalidad, de la Vivienda de la Comunidad

Valenciana califica como infracción leve “la ocupación de las viviendas de protección pública antes de la calificación definitiva, sin la autorización de la administración competente”).

Y recordemos que en materia sancionadora es de vital importancia el principio de tipicidad. Por tanto podremos adoptar medidas de restablecimiento de la legalidad, pero no incoar luego un procedimiento sancionador, a diferencia de lo que pasa con las obras.

Cabe preguntarse si la ineficacia sólo puede resolverse si las inexactitudes, falsedades u omisiones son de carácter esencial. Pero, ¿Qué pasa si cuando no son esenciales el interesado no atiende los requerimientos de subsanación? Entendemos que al final las consecuencias podrían llegar a ser las mismas, la declaración de ineficacia. Otra cosa es que las mediadas de restablecimiento que se quieran acometer después, en estos casos de deficiencias no esenciales, sean más o menos agresivas.

La práctica cotidiana aconseja, dada la gran cantidad de actuaciones que han pasado al régimen de declaración responsable (reformas, rehabilitaciones, obras menores, ocupación de edificaciones, además de la gran multitud de actividades comerciales, de servicios, e incluso industriales, etc.) que los servicios de urbanismo de los Ayuntamientos se reorganicen y pasen a tener una especie de dependencia de “Urgencias”, como hay en los Hospitales, para poder atender rapidísimamente estos casos y evitar la producción de efectos ante terceros si carecen de todos los requisitos para su plena validez y eficacia. Me temo que los integrantes de las Corporaciones Municipales no son todavía plenamente conscientes de esto.

Es interesante comentar que la redacción del artículo 28.1 del TR 7/2015 deja una puerta entreabierta a la declaración responsable de eficacia demorada. En efecto, en dicho artículo se establece en su letra b), como ya vimos anteriormente, que, para formalizar escrituras de declaraciones de obra nueva terminada e inscribirlas, los notarios y registradores exigirán “el otorgamiento de las autorizaciones administrativas necesarias para garantizar que la edificación reúne las condiciones necesarias para su destino al uso previsto en la ordenación urbanística aplicable y los requisitos de eficiencia energética tal y como se demandan por la normativa vigente, salvo que la legislación urbanística sujetase tales actuaciones a un régimen de comunicación previa o declaración responsable, en cuyo caso aquellas autorizaciones se sustituirán por los documentos que acrediten que la comunicación ha sido realizada

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y que ha transcurrido el plazo establecido para que pueda iniciarse la correspondiente actividad, sin que del Registro de la Propiedad resulte la existencia de resolución obstativa alguna”.

Esto constituye como se ha dicho un guiño al legislador autonómico para que decida introducir una declaración responsable de eficacia demorada, como ha hecho el legislador valenciano con la declaración responsable ambiental y otros legisladores autonómicos con la propia declaración responsable de ocupación.

El artículo 214.1 d) de la LOTUP hubiera podido optar por un procedimiento de declaración responsable de eficacia demorada, otorgando a los Ayuntamientos, por ejemplo, un breve plazo de 15 días o un mes a contar desde su presentación, para realizar las actuaciones necesarias tendentes a garantizar el cumplimiento de la legalidad urbanística. Eso sí, con la previsión de que una vez transcurrido ese breve plazo y salvo que el Ayuntamiento notificara algún tipo de requerimiento de aportar más documentación o de subsanar alguna irregularidad, el interesado ya podría ejercer el derecho declarado sin más demora y con todas las consecuencias legales.

Algo así se planteó en la Comunidad de Aprendizaje de la Diputación, pero se planteaba establecer dicho plazo de eficacia demorada en la Ordenanza Municipal, y ello hubiese sido ilegal, por contradecir lo establecido en la LOTUP (art.222.4) y en la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común (art. 69).

De “lege ferenda” sería deseable que o bien el legislador estatal en el artículo 28 1 b) del TR 7/2015 o bien el legislador autonómico valenciano introdujesen alguna medida similar a que se contempla en el artículo 48 del RD 1093/1997 para acreditar la concesión de la licencia de edificación por silencio (cuando este era positivo, pues ahora vuelve a ser negativo desde el D.D-Ley 8/2011)

“Artículo 48 Incorporación o testimonio notarial de documentos complementarios

Para la inscripción registral de los títulos por los que se declare la obra nueva, o su terminación, será necesario que la incorporación de documentos complementarios se sujete a las siguientes reglas:

1. En las escrituras de declaración de obra nueva habrá de testimoniarse literalmente la licencia concedida.

2. En caso de que la concesión de la licencia tenga lugar por acto presunto, se incorporarán a la escritura, en original o por testimonio:

a) La certificación administrativa del acto presunto.

b) En caso de que no se hubiere expedido esta última, el escrito de solicitud de la licencia y, en su caso, el de denuncia de la mora, el escrito de solicitud de la certificación del acto presunto, todos ellos sellados por la Administración actuante, y la manifestación expresa del declarante de que, en los plazos legalmente establecidos para la concesión de la licencia solicitada y para la expedición de la certificación del acto presunto, no se le ha comunicado por la Administración la

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correspondiente resolución denegatoria de la licencia solicitada ni tampoco se le ha expedido la certificación del acto presunto.”

Es decir, se trataría de exigir a notarios y registradores (incluso a las compañías de suministros) que el particular les declarase expresamente que transcurrido un plazo prudencial (15 dias o un mes) desde la presentación de la declaración responsable de ocupación en el Ayuntamiento, no se le han requerido subsanaciones o no se ha declarado ineficaz por el mismo. Sería un mecanismo de eficacia demorada de la DR.

Lo cierto, por tanto, es que en la actualidad, en la Comunidad Valenciana, la eficacia de la declaración responsable de ocupación es inmediata desde su presentación. Sólo queda esperar y desear que el legislador valenciano rectifique, como ha ocurrido en Extremadura.

Tampoco vale en la actualidad la solución que se llegó a pensar en algunos Ayuntamientos de validar, al menos formalmente, la declaración responsable en el mismo momento de su presentación en el Registro de Entrada del Ayuntamiento (incorporando en su primer folio una especie de diligencia de conformidad documental). Y ello no sólo porque tal medida exija un conocimiento detenido por el personal de Registro de Entrada de los pormenores de la variedad de declaraciones responsables y comunicaciones previas que pueden presentarse, sino, fundamentalmente, por las consecuencias derivadas de la entrada en vigor de la nueva Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común, que ha confirmado e instaurado definitivamente el mundo de la “administración electrónica” (presentación telemática de las DR desde cualquier lugar sin presencia física en el Ayuntamiento), además de que ya antes era posible presentar la DR o bien en una oficina de Correos o bien en cualquier otro Registro de entrada de otra Administración (Subdelegación de Gobierno, Oficina Prop, cualquier otro Ayuntamiento con el que existiera Convenio, etc.).

De momento no nos queda otra solución que actuar muy rápido y declarar ineficacias, comunicarlas al RP (art. 11.5 TR 7/2015) y requerir a las compañías de suministros el corte de los mismos (art. 226 LOTUP), y como ya he dicho, esperar un cambio de estrategia del legislador valenciano en este asunto de las DR de ocupación.

En Alicante a 25 de Octubre de 2016.

EMILIO PASTOR PEIDRÓ .

TAG Jefe de Servicio de Disciplina Urbanística del Ayuntamiento de Aspe.