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RELACIONES ENTRE RELACIONES ENTRE NIVELES DE GOBIERNO: NIVELES DE GOBIERNO: EL CASO ARGENTINOEL CASO ARGENTINO
Juan Pablo JiménezDivisión de Desarrollo Económico CEPAL
XII CURSO INTERNACIONAL “Reformas Económicas y Gestión Pública Estratégica”ILPES – CEPAL. Santiago de Chile, Noviembre de 2004
Contenido
Objetivo División política Asignación de funciones entre niveles de
gobierno Descentralización Transferencias intergubernamentales Coordinación macro Crisis y desafios futuros
División política
Argentina: país federal con 24 jurisdicciones provinciales y más de 2000 gobiernos locales.
Evolución política de los subniveles de gobierno Previas a 1853 Creadas en la década de 1950 Creadas en la década de 1990
Provincias previas a la
Constitución Nacional
Provincias previas a la
Constitución Nacional
Provincias creadas
durante los cincuenta
Provincias previas a la
Constitución Nacional
Provincias creadas
durante los cincuenta
Provincias creadas
durante los noventa
ASIGNACION DE FUNCIONES ENTRE NIVELES DE GOBIERNO
Diferentes tipos de funciones• Legislativas y ejecutivas• Exclusivas, compartidas y concurrentes• De gasto y de ingresos
ASIGNACION DE FUNCIONES ENTRE NIVELES DE GOBIERNO
Definiciones constitucionales:- lista de poderes exclusivos del gobierno federal, las otras
responsabilidades como residuo para los restantes niveles de gobierno
- Identificación de tres listas de poderes: federal, estatal-provincial y poderes concurrentes
- Dos listas (federal y concurrente), con todo aquel poder residual no especificado yendo a las provincias.
Argentina: la CN (art.121) establece que las provincias conservan todas las competencias no delegadas al gobierno federal
ASIGNACION DEL GASTO ENTRE NIVELES DE GOBIERNO
Recomendaciones Delimitar competencias de gasto antes de transferir las
fuentes de financiamiento. Asignar a cada nivel de gobierno aquellas funciones
que pueda realizar de manera más eficiente. Que sea clara y las funciones de gasto se
superpongan lo menos posible. Tener en cuenta los tamaños y capacidades
institucionales de los GSN para ejercer eficazmente sus funciones.
ASIGNACION DEL GASTO ENTRE NIVELES DE GOBIERNO
Argentina Responsabilidad exclusiva gobierno
nacional: relaciones exteriores, emisión de moneda, regulación del comercio, navegación interior y exterior, defensa.
Responsabilidad concurrente: administración de justicia, educación primaria, seguridad social.
Asignación de los recursos tributarios
• Impuestos subnacionales: que impuestos se pueden descentralizar?
• Evitar bases tributarias con alta movilidad y sujetas a variaciones cíclicas.
• Impuestos que inciden en la distribución del ingreso: mejor en el nivel central.
• Impuestos sobre la tierra y la propiedad: buenos candidatos.
• Descentralizar mejora la rendición de cuentas, pero en la práctica pocos impuestos pueden ser descentralizados sin importante pérdida de equidad y eficiencia
• Potestades tributarias: Discreción para fijar bases y alícuotas
Asignación de los recursos tributarios
CN (Art.75 inc.2): Impuestos indirectos: concurrentes Comercio exterior: exclusivos gobierno
nacional. Impuestos directos: exclusivos provinciales
pero con la posibilidad, de parte del gobierno nacional, de usarlos durante tiempo determinado.
Asignación de los recursos tributarios
En la práctica: La mayoría de los tributos los recauda el
gobierno nacional y se coparticipan con las provincias.
Las provincias recaudan cuatro impuestos, que les permiten recaudar, en promedio, 40% de sus gastos.
Mayor descentralización tributaria?
Distribución territorial del producto bruto geográfico 2002
23%
53%
7%
2%
8%
3%4%
III
III
IV
V
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I: Ciudad de Buenos Aires
II: Bs. As., Córdoba, Mendoza y Sta. Fe.
III: Chubut, Neuquén, Sta. Cruz y T. del Fuego
IV: Catamarca y San Luis
V: E. Rios, La Pampa, R. Negro, Salta y Tucumán
VI: Jujuy, Misiones y San Juan
VII: Corrientes, chaco, Formosa, La Rioja y Stgo. Del Estero
Producto Bruto Geográfico por habitante (2002)
0
5,000
10,000
15,000
20,000
25,000
30,000
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Financiamiento de la política social descentralizada y estructura productiva desequilibrada: ingresos provinciales
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Cop. Afectada Cop. No Afectada Transf. de la nación Regalías Rec. Tributarios Otros Rec. propios
Reasignación de funciones durante los
noventa Descentralización del gasto social Estructura tributaria basada en impuestos
coparticipables. Reforma previsional Resultado:
Aumento en la asimetría entre lo que gastan y recaudan los diferentes niveles de gobierno
Estructura % de recursos (tributarios y no tributarios) y erogaciones por nivel de gobierno
Recursos
69.3
67.4
68.1
75.7
76.0
74.4
24.7
28.0
27.6
19.0
18.5
19.7
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4.5
4.3
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5.9
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1961
1970
1984
1993
2000
2002
Nación Provincias Municipios
Gastos
72.1
66.6
64.5
52.0
52.6
51.4
21.0
27.5
30.9
37.2
37.9
38.6
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4.5
10.8
9.5
10.0
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1961
1970
1984
1993
2000
2002
Nación Provincias Municipios
Nivel y estructura de la recaudación tributaria total (1990-2003)
0
5
10
15
20
25
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
- en
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del
PIB
-
Ingresos, Benef. y Gcias. de Cap. Patrimonios Internos sobre Bs., Serv. y trans.
Comercio Ext. y Transacc. Intern. Salarios y Contrib. a la Seg. Soc. Otros Recursos Tributarios
Recursos Provinciales
Transferencias intergubernamentales Diferentes tipos de transferencias Justificaciones para su existencia:
Financiar brecha fiscal Corregir iniquidades Compensar externalidades Establecer estándares nacionales mínimos Influenciar las prioridades locales en areas de
alta prioridad para el gobierno nacional pero no para el local.
Transferencias intergubernamentales: el régimen de coparticipación
Tres períodos:
Separación de fuentes tributarias (1853-1890)
Concurrencia “de hecho” (1890-1935)
Leyes de coparticipación (desde 1935)
Paradoja de la historia de la coparticipación (desde 1935)
Hechos Incorporación de tributos Intentos de consolidación en un régimen troncal Historia de las relaciones Nación-Provincias y leyes de
coparticipación Resultados:
Relativa constancia de participación efectiva de las provincias
Diversidad y superposición de repartos
Incorporación de tributos al sistema de coparticipación
AÑO LEY TRIBUTOS INCORPORADOS 1935 12139
12143 12147
Internos Ventas Réditos
1946 12956 Ganancias eventuales y beneficios extraordinarios. 1951 14060 Sustitutivo a la transmisión gratuita de bienes. 1973 20221 Tierras aptas para explotación agropecuaria, regularización patrimonial, divisas,
parque automotor, valores mobiliarios, aceites lubricantes y los que en el futuro establezca la Nación como impuestos indirectos. También serán incluidos los de asignación específica una vez finalizado el objetivo de su creación.
1988 23548 Todos los impuestos nacionales existentes o a crearse con las siguientes excepciones: a) derechos de importación y exportación; b) aquellos cuya distribución esté prevista en otros regímenes; c) aquellos con afectación específica al momento de promulgación de esta norma. Cumplido el objetivo de su creación se incorporarán al esquema.
Evolución de los coeficientes de distribución primaria hasta 1973 y régimen Federal de coparticipación desde entonces
LEYES PERIODO NACION PROVINCIAS Y MCBA
12143 y 12147 1935-1946 82,5% 17,5% 12956 1947-1958 79,0% 21,0% 14788 1959 66,0% 34,0% 1960 64,0% 36,0% 1961 62,0% 38,0% 1962 60,0% 40,0% 1963 58,0% 42,0% 1964-1966 54,0% 46,0% 1967 59,2% 40,8% 1968-1972 61,9% 38,1% 20221 1973-1980 46,7% 53,3%(a) 1981-1984(d) 48,5% 51,5%(b) 23548 1988 42.34% 57,66%(c)
Distribución porcentual de recursos tributarios nacionales (1935-2003)
0%
20%
40%
60%
80%
100%
35 37 39 41 43 45 47 49 51 53 55 57 59 61 63 65 67 69 71 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99 01 03
Coparticipables Sobre el comercio exterior Sobre la nómina salarial Otros
Recaudación bruta de impuestos nacionales (1935-2003)
0
5
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20
253
5
37
39
41 43 45
47
49 51 53
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Ingresos, Benef. y Gcias. de Cap. Patrimonios Internos sobre Bs., Serv. y trans.
Comercio Ext. y Transacc. Intern. Salarios y Contrib. a la Seg. Soc. Otros Recursos Tributarios
Recaudación tributaria por décadas y por tipo de impuestos (1932-2002)
Concepto 1932-40 1941-50 1951-60 1961-70 1971-80 1981-90 1991-02
Ingresos, Benef. y Gcias. de Cap. 0.95 2.56 3.37 2.35 1.37 1.02 2.57
Patrimonios 0.32 0.25 0.47 0.54 0.61 0.58 0.35
Internos sobre Bs., Serv. y Trans. 3.52 3.69 4.73 4.85 5.47 6.23 8.85
Comercio Ext. y Transacc. Intern. 3.27 1.03 0.44 1.77 1.83 1.73 1.01
Salarios y Contrib. a la Seg. Soc. 1.37 3.01 4.86 4.20 4.51 2.94 4.19
Otros Recursos Tributarios 0.00 0.06 0.12 0.15 0.17 0.30 0.36
Recaudación Bruta 9.43 10.60 14.01 13.86 13.97 12.80 17.33
Distribución porcentual de impuestos coparticipables (1935-2002)
0%
20%
40%
60%
80%
100%
35
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89
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01
Provincias Nación Seguridad Social
Transferencia a provincias de recursos nacionales. En millones de pesos de 2002
CONCEPTO 1990 1996 2002Coparticipación Federal 9,223.7 12,976.1 8,356.7Inundaciones (Leyes N° 23.658 y 23.916) 63.4Fdo. Financ. Déficits Pciales. 231.0 1.0Clausula de Garantía 604.0Ganancias (14%) 1,488.2 1,365.9Gcias. (Excedente del Fondo del Conurbano) 27.9 184.6Ganancias (Suma Fija) 105.3Fondo Educativo 33.4 1.7Seguridad Social 265.6 437.6 371.8 - Bienes Personales 232.3 280.5 - Ley N° 23.549 265.6 - IVA (11%) 205.3 91.3Impuesto Combustibles 253.3 918.1 365.0 - Vialidad 244.1 513.6 219.4 - Obras Infraestructura 256.8 109.7 - F.E.D.E.I. 9.2 147.7 35.9Fdo. Compensador de Deseq. Pciales. 797.2 536.1Transferencia de Servicios 1,927.6 800.5FONAVI 1,591.6 1,418.7 505.3Reg. Energía Eléctrica (Ley 24.065) 177.9 180.1Reg. Simplif. p/peq. Contrib. (Ley 24.977) 64.7TOTAL 11,628.6 20,913.0 12,732.5
Coordinación macroeconómica
En los últimos años, replanteo: consecuencias de la descentralización? Impacto en la función redistribución? Impacto en la función de estabilización
macro?
Coordinación macroeconómica
La región
La mayor descentralización de gasto (no siempre acompañada de un aumento de recursos), significó un fuerte aumento del endeudamiento subnacional a mediados de la década pasada (Argentina y en varios países de la región)
En Argentina, el stock de deuda provincial aumentó en forma explosiva entre 1996 y el 2002. 1996: 43% de los ingresos totales 2002: 212% de los ingresos totales
Los problemas subnacionales pasaron a tener un fuerte impacto macro.
Coordinación macroeconómica
A partir de mediados de la década anterior se empezó a discutir en la región como coordinar o controlar el endeudamiento o gasto subnacional.
Mecanismos de control: Disciplina de mercado Controles administrativos Reglas fiscales Organismos federales de coordinación
Coordinación macroeconómica
Argentina: el stock de deuda provincial aumentó en forma explosiva entre 1996 y el 2002. 1996: 43% de los ingresos totales 2002: 212% de los ingresos totales
Mecanismo de financiamiento de déficits provinciales: Antes de los noventa Durante los noventa Rescate y restricción financiera
Coparticipación afectada al pago de deuda como % de la coparticipación total. Año 2001
Jurisdicción PorcentajeBuenos Aires 1.6Ciudad de Buenos Aires 0.0Catamarca 57.2Córdoba 2.8Corrientes 55.4Chaco 39.0Chubut 29.5Entre Ríos 22.8Formosa 68.2Jujuy 91.8La Pampa 2.4La Rioja 50.8Mendoza 60.5Misiones 48.6Neuquén 9.2Río Negro 97.3Salta 73.5San Juan 41.3San Luis 27.5Santa Cruz 4.7Santa Fe 4.0Santiago del Estero 36.6Tucumán 85.3Tierra del Fuego 37.9
Impacto de la crisis sobre la relaciónNación-Provincias
Distribución de recursos: abandono de suma fija
Endeudamiento: renegociación a cargo de Nación con límite 15% en afectación de coparticipación (bail out)
Nuevo gasto asistencial a cargo de la Nación (cambio en distribución de funciones)
Composición del gasto por finalidad y nivel de gobierno
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4
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Nación 2000
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Funcionamiento Educ., Cult., C. y T. Salud Prev. Social Otro Gasto Social Serv. Economicos Deuda Pública
Composición del gasto por finalidad y nivel de gobierno
0
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Nación 2000
Nación 2002
Provincias2000
Provincias2002
Municipios2000
Municipios2002
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Funcionamiento Educ., Cult., C. y T. Salud Prev. Social Otro Gasto Social Serv. Economicos Deuda Pública
Desafíos futuros
1. Problemas estructurales:
Debilidad institucional Inestabilidad macroeconómica Crisis previsional Falta de solvencia del sistema tributario
Desafíos futuros
2. Problemas estructurales no debidamente discutidos:
Financiamiento de políticas sociales compensadoras Atención de desequilibrios fiscales regionales
Desafíos futuros
3. Incertidumbres que deben despejarse para poder avanzar en un nuevo sistema de relaciones intergubernamentales:
Futura estructura tributaria Futuro sistema previsional Alcances y financiamiento de política asistencial Impacto de renegociación de deudas
