Rendición de cuentas social. Retos y lecciones aprendidascontraloriadelpoderlegislativo.gob.mx/pdf/Revistas-Rc-et... · 2015. 4. 27. · de cuentas? Esquema 1. Ubicación del derecho

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Rendición de cuentas social. Retos y lecciones aprendidas

María Lourdes Morales CanalesDirectora de la Red por la Rendición de Cuentas

Centro de Investigación y Docencia Económicas ( )

Introducción

a Red por la Rendición de Cuentas( ) es un proyecto que nació hace tresaños en el Centro de Investigación y Do-cencia Económicas ( ), a raíz de unproyecto de investigación que se hizo conla fi nalidad de documentar cómo estaba larendición de cuentas en México. En esta investigación se encontró,que si bien en los últimos años ha habidoavances en materia de acceso a la informa-ción; en materia de ciertas estructuras quehan propiciado el equilibrio de poderes,principalmente en el nivel federal; y tam-bién esfuerzos sociales; dichos avanceshan respondido a coyunturas políticas, avoluntades, y se han hecho de maneradesarticulada; es decir, han sido avan-ces a destiempo, sin un diseño depolítica pública de la rendición de cuentas,lo que ha generado traslapes de respon-sabilidades, inefi ciencias, duplicidades yprincipalmente, una especie de ausencia deconocimiento de cuáles son y hasta dón-de llegan las responsabilidades de losfuncionarios públicos, además de desco-nocer ante quién y cómo se debe de rendircuentas. Actualmente, la corrupción es uno

de los principales problemas que enfrentaMéxico y si bien es cierto, la rendición decuentas no basta para combatirla, sí es unaforma importante de atajarla, y como de-cimos coloquialmente, de entrarle “al toropor los cuernos”. Con el diagnóstico del , don-de se identifi caron actores e instanciasque han hecho esfuerzos por avanzar enla rendición de cuentas, se decidió, en unprimer momento, unir a todas las institu-ciones públicas y autónomas — porquese sabe de la complejidad del juego de lospartidos políticos — y académicos quetrabajan en alguno de los ejes de la rendiciónde cuentas, así como a organizaciones de lasociedad civil que han alcanzado cierto gra-do de especialización y cierta constancia enel panorama público, además de que hacenesfuerzos notables para sensibilizar y exigirrendición de cuentas en México.

Y aunque no hay unanimidad en-tre las instituciones públicas, académicosy sociedad civil, en virtud de las lógicasque persiguen, este grupo ha generadouna refl exión interesante mediante el logrode consensos y se ha trazado una ruta decómo podría establecerse una política pú-blica de rendición de cuentas en México. En este diseño de política pública,

Año V, No. 8, enero-junio de 2014

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uno de los ejes transversales de la rendición de cuentas es la participación ciudadana.Es muy importante tomarla en cuenta porque fi nalmente el ciudadano es el benefi ciarioprincipal de la rendición de cuentas. En este proyecto se ha pensado en el ciudadano real,porque el ciudadano ideal es el que participa, el que se informa, el que es crítico y haceun seguimiento cercano a las acciones de gobierno; mientras que el ciudadano real nosiempre tiene tiempo de informarse o no se interesa en los asuntos públicos porque hayun fatalismo sobre la situación, y critica pero no hace nada. El presente documento sedesarrolla como sigue:

Defi nición del concepto (dimensiones)•Política de Rendición de Cuentas•¿Qué proponemos? (la• y su propuesta)Restricciones•

Panorama en América Latina (México)

Más insatisfacción con la democracia. En México y en la región latinoamericana las perso-•nas están cada vez más insatisfechas con la democracia, hay una especie de “desilusión”.Más desigualdad. Se acentúan los problemas de desigualdad, principalmente en México.•Más corrupción. Se percibe que hay más corrupción o por lo menos no hay mejoras sus-•tanciales en el combate a la corrupción.Más separación entre representantes y representados.•

Satisfacción con la democracia

Gráfi ca 1. Satisfacción con la democracia

Fuente: Informe Latinobarómetro, 2013: 36.

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De acuerdo con Latinobarómetro, México es uno de los países más insatisfechos con lademocracia; como se puede observar en la gráfi ca 1, se encuentra en los últimos lugares; yvale la pena señalar que en la región también hay insatisfacción, a pesar de que la ruta portener procesos electorales equitativos, con normas, y con cierta aceptación de resultados,ha sido larga.

Situación económica

Respecto de la situación económica, México se considera, en términos de percepción,como uno de los países con más difi cultades económicas y más desigualdad, como semuestra en la gráfi ca 2.

Gráfi ca 2. Mala situación económica actual del país

Fuente: Informe Latinobarómetro, 2013: 47.

Corrupción

Los índices de percepción sobre corrupción tienen el siguiente comportamiento, siendopoco alentadores para México:


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Índice de Percepción de Corrupción Transparencia Internacional (• Corruption Perception In-dex): México 34 puntos, lugar 106 de 177 en 2013 (de 0 a 100).Índice de Percepción de Pago de Sobornos• 1 (Bribe Payers Index): México 7.0 puntos, lugar26 (China, lugar 27 y Rusia, lugar 28) (de 0 a 10).Índice de Competitividad Global (• The Global Competitiviness Report, 2013-2014: 38): Méxi-co, lugar 55 de 148 (política macroeconómica, sistema bancario, infraestructura, nego-cios, transporte, educación, fl exibilidad de negocios, lucha contra la corrupción, seguridad,innovación).

Confi anza en las instituciones

Finalmente, en México, de acuerdo con las encuestas que realiza Parametría, se confíaprincipalmente en los amigos, en la iglesia, y muy poco en los partidos políticos y en losrepresentantes.

Gráfi ca 3. Confi anza en instituciones

Fuente: Parametría, 2013.


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Fotografía rápida del Estado deMéxico

Es la entidad más poblada del país•con 15’ 175, 862 habitantes según lascifras del Instituto Nacional de Esta-dística y Geografía ( , 2010).Tejido organizativo medio, a pesar•de ser una de las entidades con másorganizaciones civiles. En México hasurgido un debate sobre estos te-mas, sobre quiénes son y qué hacen;al respecto, es interesante la esta-dística del Instituto de DesarrolloSocial ( ), ya que por ley, lasorganizaciones que quieran reci-bir recursos federales deben teneruna clave llamada Clave Única deInscripción al Registro ( ). Peroel tejido en México es inestable com-parativamente con otros países, laparticipación es mínima y se tienepoca cultura de la partición en orga-nizaciones sociales.Creciente pluralismo político y al-•ternancia municipal y distrital; noobstante que en el Ejecutivo nuncaha habido alternancia. Sin embargo,las cifras del Instituto Electoral delEstado de México ( ) establecenque 79% de la población está go-bernada por el Partido Revoluciona-rio Institucional ( ), sin tomar encuentas las alianzas que puedan esta-blecer con otros partidos. A su vez,los partidos de oposición son varios,

pero, actualmente, no tienen unapresencia muy importante en toda laentidad.De acuerdo con el Índice Nacional•de Corrupción y Buen Gobierno( , 2010), el Estado de Méxi-co ocupa el segundo peor lugar delpaís.

El dato presentado sobre el es in-teresante, porque al comparar la calidadnormativa de las leyes de transparencia,éstas no refl ejan menor corrupción. Sepiensa que más transparencia es menoscorrupción, pero no necesariamente es así,como se observa en las leyes y medicionesque se realizan.

Leyes y mediciones

Métrica de la transparencia ubicó a la•Ley de Transparencia y Acceso a laInformación Pública del Estado deMéxico de 2003 en los últimos cin-co lugares; el Índice del Derecho deAcceso a la Información en México2

(calidad normativa), lo situó en el lu-gar 22.Ley de consulta y participación ciu-•dadana promovida en 2013, pero noaprobada; y otra en discusión (meca-nismos de democracia directa).Las reformas en 2013 de la Ley de•Responsabilidades de los servidorespúblicos del estado y municipios.


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¿Dónde ubicamos el derecho deacceso a la información y la rendiciónde cuentas?

Esquema 1. Ubicación del derecho deacceso a la información y de la

rendición de cuentas

Fuente: elaboración propia.

Un país que implemente una política pú-blica de rendición de cuentas, debe tenergobernanza democrática, porque losgobiernos rinden cuentas a sus represen-tados, se tiene transparencia y acceso a lainformación. Así sería la relación, con laconsideración de que transparencia y larendición de cuentas no se refi eren a lomismo.

De la transparencia a la rendición decuentas

La aprobación de la reforma constitucio-nal en materia de transparencia de febrero2014 abrió una excelente oportunidad entodo el país, para consolidar realmente unsistema nacional de transparencia. Dichareforma contó con un proceso de delibera-ción enriquecedor y logró crear un marcoperfecto para que en el ámbito nacional seavance en los diferentes estados, no sóloen las leyes, sino en prácticas y en una po-lítica pública de transparencia que permitaconsolidar este sistema nacional. Con la reforma de 2014 se amplíael número de sujetos obligados; es decir,obliga a que no sólo dependencias del Po-der Ejecutivo sino que también el PoderLegislativo y el Poder Judicial, partidospolíticos, sindicatos, fi deicomisos públicosy todo aquél que reciba recursos públicosdé información pública; de igual forma,para que en el ámbito nacional todos losciudadanos puedan acceder por igual a lainformación, bajo los mismos criterios yplazos. El 31 de diciembre de 2008,durante el sexenio de Felipe Calderón(2006-2012) se aprobó la Ley General deContabilidad Gubernamental, que esta-blece criterios y plazos para presentar lainformación. Asimismo, existe un ConsejoNacional de Armonización Contable( ) que monitorea los avances en lasentidades federativas, así como los retos delos municipios al respecto.


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Sin embargo, donde hace falta mucho porhacer es en el tema de las responsabili-dades. Una situación que preocupa en la

es un tema de moda consistente en lacreación de la Comisión Nacional Antico-rrupción, medida que han realizado variospaíses de Europa del Este con resultadosbastante diferenciados. Por su parte, en la Red hemosdiscutido dicha propuesta cuyo enfoquees castigar corruptos y resolver los pro-blemas que ya sucedieron, por lo que noresulta adecuada para una política públicade rendición de cuentas debido a que hacefalta fortalecer la parte de prevención ycorrección. Y si bien, es políticamen-te atractivo porque habrá un órgano queencarcele a los corruptos, lo cual es unaexigencia de la sociedad, no es sufi ciente nipara dar certeza a los propios funcionarios,ni para corregir las disfuncionalidades quehay institucionalmente en este sistema.

Defi nición del concepto

Rendición de cuentas es una palabra queviene del francés comptes, y la discusióncontemporánea se origina en inglés. El con-cepto clave se llama accountability (account yability). Se trata de un término que no tie-ne un equivalente preciso en castellano, niuna traducción única. A veces se traducecomo control, a veces como fi scalización,otras como responsabilidad. Sin embargo,la traducción más común y la más cercana

es la de “rendición de cuentas”.

Mecanismos de rendición de cuentas

Antes de señalar qué son los mecanismosde rendición de cuentas, es pertinente tenerclaro que no se trata únicamente de infor-mación, o decir cómo se ejerció el gasto,o presentar un informe de gobierno, sinoque implica informar las decisiones, justi-fi carlas, explicar por qué se toman y queexista posibilidad de una responsabilidad. Se reconoce que la defi niciónclásica también habla de sanción; sinembargo, en la Red hemos procurado nosólo hablar de ésta cuando hay algo quecorregir para evitar actos impunes, sinoademás, de corrección y responsabilidad,que exista una consecuencia que puedaser negativa o positiva; puesto que si unfuncionario hace bien su trabajo que se lereconozca mediante el sistema meritocrá-tico del servicio profesional de carrera, ypermanezca en su cargo, independiente-mente de cambio de partido político o deljefe político.

De esta forma, los mecanismos derendición de cuentas incluyen:

a) La obligación de políticos y funciona-rios de informar sobre sus decisiones y dejustifi carlas en público (answerability).b) La capacidad de sancionar a políticos yfuncionarios en caso de que hayan violadosus deberes públicos (enforcement).


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¿Por qué es importante la rendición decuentas?

¿Es algo que se puso de moda?, ¿las agen-das anticorrupción internacionales noshan obligado a hablar de rendición decuentas? Es importante, no sólo porque da“legitimidad” a los gobiernos; sino porquetambién permite que haya más “efi ciencia”en el gasto; que haya “gobernabilidad”, yaque los ciudadanos que saben por qué setoman las decisiones, que tienen acceso ala información, que saben cómo se gastanlos recursos, están un poco más satisfechoscon sus gobiernos; permite “controlar losrecursos”; pero también permite el “ejerci-cio de derechos fundamentales”; porque lano rendición de cuentas y la impunidad ge-neran desigualdad e inefi ciencias, ademásde que impacta en los derechos fundamen-tales de los ciudadanos; y también porquela rendición de cuentas “puede llegar aacotar a la corrupción”.

Pilares de la rendición de cuentas

El objeto de la rendición de cuentas de losagentes gubernamentales se da respectodel ejercicio de sus facultades y de los re-cursos públicos que emplea.

No puede haber supervisión o juicio sin•información relacionada con las deci-siones que toman las autoridades públi-cas en el ejercicio de sus atribuciones,

con los procedimientos que siguen parahacerlo, con los resultados que obtieneny con el uso del presupuesto que se lesasigna.No puede haber fi scalización sin•cuentas, es decir, registros fi dedignos,oportunos y comparables de los dinerosque utilizan, sin relación entre los gas-tos efectuados y los propósitos públicosque los justifi can.No puede haber sistemas de respon-•sabilidades sin objetivos previamenteestablecidos, sin procedimientos efi -caces y efi cientes para fi ncarlas, y sinreglas claras y estables respecto del ejer-cicio de los dineros que se utilizan. Enocasiones se utiliza a los chivos expia-torios cuando hay una disfuncionalidaddel sistema de la propia institución; portanto, sí es necesario repensar el sistemade responsabilidades; por su parte, en laRed nos ha preocupado debido a queeste tema ha quedado fuera del debateactual, únicamente se piensa en más cas-tigos y transparencia pero no se alude alsistema de responsabilidades.

De esta manera, para que haya accesoa la información tiene que existir tal in-formación. Precisamente, algo que se haimpulsado en la es la discusión delos archivos, los cuales, son un eje en larendición de cuentas que ha quedado ex-cluido. La lucha por el derecho de accesoa la información que ha estado muy vincu-lada a la libertad de expresión, ha dejadode lado la relevancia de los archivos y la


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documentación del ejercicio cotidiano dela función pública. Es importante reconocer quecuando entró la reforma en materia detransparencia, fue por mandato, sin ca-pacitación previa, sin las herramientasnecesarias y sin recursos para ponerse enmarcha. Por ejemplo, el Estado de Méxi-co invierte, en promedio, alrededor de 4.7pesos per cápita en el acceso a la informa-ción, en relación con los estados que másinvierten cuyo monto asciende a 14 pesosper cápita. No es sólo cuestión de recursos,también lo es de efi ciencia de recursos, decapacitación, y del uso de acceso a la infor-mación porque no todos los ciudadanossaben que existe este derecho a pesar deestar reconocido en la Constitución.

Rendición de cuentas tradicional

Forma de corrección (accidente, error,•“derrape político”)Post-factum• (después de los hechos)La ruta de “la ambulancia”, rescatar al•enfermo, lo que genera procesos com-plicados y burocráticos, gastos excesi-vos y sobre todo, es difícil reponer eldaño ya hecho.

Rendición de cuentascontemporánea

Procesos y mecanismos que “causan”•que los individuos y las organizacionesrindan cuentas

Una visión• pre-factumVisión de prevención y de corrección•

En todos estos sistemas, la Red ha pro-puesto correcciones institucionales ynormativas.

Rendición de cuentas social

Hablar de organizaciones con funcionarioses complicado, porque se tiene una cultu-ra de gobierno clientelar y corporativa,donde generalmente las organizaciones deciudadanos ni son tan independientes, nitan autónomas como se dicen ser, ni bus-can tanto el bien de la comunidad como lopromueven, sino que están vinculadas a in-tereses de líderes en específi co y se utilizancomo formas de golpeteo. Sin embargo, la rendición decuentas social se ha detectado como unmecanismo efi ciente. Se entiende como unconjunto de acciones o iniciativas por par-te de un grupo organizado de la sociedadcivil que permiten acceder/exigir informa-ción, cuentas y consecuencias en el resulta-do de la gestión pública. Todavía no existe una política ge-neralizada, pero sí hay casos interesantesque sirven a los funcionarios y a la socie-dad; generalmente los casos más exitososse han traducido en demanda de servicios,desde el enfoque de derechos; es decir,organizaciones que se organizan paraacceder a una política social o acceder a


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ciertos recursos — no clientelismo — paraobras de la comunidad, monitoreo de go-bierno.

Otro caso — muy complicado enel caso mexicano — es la exigencia delejercicio del buen gobierno (representa-ción y responsabilidades). Los ciudadanosdelegamos en los partidos políticos, a tra-vés del voto, un mandato; les damos larepresentación y con ello, la facultad derepresentarnos y tomar las decisiones; sinembargo, más allá del voto — que aho-ra con la reelección existe un mecanismotambién de evaluación más constante depremio o castigo — no quedan comple-tamente desvinculados de los grupos yliderazgos parlamentarios, no tenemosforma de exigir a los representantes quecumplan con su función de representaciónde intereses, ese vínculo todavía está rotoy de ahí que exista en algunos lugares estademanda de mecanismos de democraciadirecta, las consultas, el plebiscito, el refe-rendo.

¿Qué se ha hecho? Existen ejer-cicios de monitoreo, mejora de servicios,cambios e iniciativas de ley que poten-cien derechos, contraloría social, cambiosnormativos, impulso de legislaciones oal menos debate público, como lo hahecho la Asociación Mexicana de De-recho a la Información ( ) con supropuesta de reforma en materia de te-lecomunicaciones, donde la discusión yla interlocución fueron positivas con los

funcionarios debido a que hubo sensibi-lidad y se creó la oportunidad para quesucediera. Otro ejemplo es el caso de unaorganización pequeña en Ciudad Juárez,Chihuahua, socia de la , que se llama“Plan Estratégico Juárez” (http://www.planjuarez.org/). Esta organización lanzóun proyecto llamado “Regidor 19” “en elque ciudadanos voluntarios siguen de cer-ca y evalúan el trabajo del cabildo desdeasistencia a reuniones hasta temas tratadosy votados” (http://www.planjuarez.org/index.php/proyectos/regidor19). Hay 18regidores, y por ello, toda la organizaciónson el regidor 19. No tan sólo revisan elcumplimiento del plan municipal de de-sarrollo; sino que además, en la ley localestá establecido que la persona que noasista a las sesiones de cabildo no recibirácierto porcentaje de sueldo; de esta for-ma, la organización decía cuánto le debíaun integrante del ayuntamiento al munici-pio por no asistir a la sesión. Lo anteriortuvo incidencias porque asistieron más,hubo espacios de deliberación para cum-plir con ciertas metas, otras se ajustaron,lo mismo el informe. Porque es ciertoque los informes, generalmente, son lasfi estas de los funcionarios, son caros, semenciona lo que quieren, es su oportuni-dad de promoción política y comúnmenteno se rinde cuentas a los ciudadanos. Enconsecuencia, sino se incluye informaciónrelevante como la justifi cación de los actos,


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sobre cómo se ejerció el recurso, cuántose recibió, cuál es la prospectiva, y no sehace en un lenguaje accesible con los datosabiertos al público, ¿de qué sirve, para quéel informe?

Dimensiones

Rendición de cuentas vertical

Esquema 2. Dimensión de la rendición decuentas vertical

Fuente: elaboración propia con base enO’Donnell y Schedler.

O’Donnell y Schedler consideran unadimensión vertical de la rendición decuentas, en la cual, la relación de los ciu-dadanos se establece con los poderespúblicos, y ahí, básicamente, la ciudada-nía tiene dos opciones: a) la vía electoral y

b) las movilizaciones y las organizaciones.

Electoral (lo que ya está)

Instituciones electorales creíbles•Elecciones periódicas•Competencia partidista y pluralismo•crecienteReglas claras y aceptadas por todos los•jugadoresUnifi cación de calendarios electorales•Colaboración entre• y órganos esta-tales

Se cuenta ya con instituciones electora-les relativamente creíbles; por lo menostener certidumbre sobre quién gana unaelección, así como el ejercicio del votolibre y secreto, son cambios importan-tes y signifi cativos. Ciertamente hacefalta mejorar el tema de fi scalización de losrecursos, del clientelismo, de la educacióncívica, cuestiones que deberá atender elnuevo órgano electoral nacional. Asimismo,se cuenta con elecciones periódicas, com-petencia partidista, distribución de recursosrelativamente equitativa y acceso a mediosde comunicación que antes no se tenía.

Cambios recientes (democracia representativa)

Candidaturas independientes 2015 (Yu-•catán y Zacatecas)Órgano electoral nacional (Instituto•Nacional Electoral — —)Reelección legislativa hasta por 12 años•(legisladores y alcaldes) a partir de 2018


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Modifi cación de inicio del periodo•presidencial (del 1 diciembre al 1 deoctubre)Se establece la nulidad de las elecciones•cuando se rebase más de 5% el tope decampañaAumento a 3% umbral para conservar•registro de partidos y Ley de partidosSe establece paridad absoluta (de 60%-•40% a 50%-50% hombres y mujeres)Se permiten campañas negativas (no•calumnias)Control del artículo 134 de la Consti-•tución Política de los Estados UnidosMexicanos sobre publicidad ofi cialGobierno de coalición-gabinete-Sena-•do

Respecto de los cambios recientes, ve-remos cómo se pone en marcha lareelección legislativa; ya hay nulidad deelecciones cuando se rebase más de 5%el tope de campaña; aumentó hasta 3% ellumbral para tener un partido político, locual es una mala noticia porque se le cierramás el paso a la pluralidad. También hayavance en el tema de la publicidad ofi cial; alrespecto ha habido análisis y críticas sobrecómo se otorga el fi nanciamiento públicoa los medios; sin embargo, los medios nodicen nada, nadie habla sobre la publicidadofi cial y de cómo mejorar la informacióngubernamental.

Societal (lo que ya está)

Organizaciones sociales con cierta•

independenciaCon experiencia técnica•Con más estabilidad•Ciudadanos con mayor acceso a la in-•formaciónMayor libertad de expresión•Derechos fundamentales de rango•constitucionalDiversifi cación de fuentes de informa-•ción

En cuanto al aspecto societal, es importan-te señalar que ya se tienen organizacionessociales con cierta independencia y expe-riencia técnica. No obstante, el tema de larendición de cuentas es complicado; pre-cisamente uno de los objetivos principalesde la Red es la exigencia, social y política,de una política pública de rendición decuentas, pero hablar de contabilidad conel ciudadano común, hablar de responsa-bilidades, inclusive hablar de acceso a lainformación y de transparencia, cuando noha ejercido este derecho, cuando no sabecómo puede servir para potenciar otrosderechos, es complicado; entonces, estasorganizaciones son importantes porqueactúan como correa de transmisión.

Tenemos mayor libertad de ex-presión, en este sentido, Internet y losmedios autónomos juegan un papel muyimportante; ya no aplica ir a recoger losperiódicos cuando sale una informaciónque no nos guste, porque de todas formasnos enteramos, de hecho hay un exceso de


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información y las fuentes son muy diver-sifi cadas.

Cambios recientes y propuestas (democracia direc-ta) Art. 5, 26, 35, 36, 40, 41 de la Constitu-ción Políticas de los Estados Unidos Mexicanos( )

Consulta popular (2% del padrón elec-•toral, 1.5 millones de personas): 1) solo20% en una solicitud, 2) aviso de inten-ción, 3) no comprar espacios en radio y

, 4) efecto vinculante a una legislatu-ra, 5) repercusión en todo el territorionacional y que el tema sea de trascen-dencia nacionalIniciativa ciudadana (0.13%, 10, 322•ciudadanos), pasa por el CongresoLeyes de participación ciudadana en 20•de 32 entidades, y mecanismos de de-mocracia directa en leyes electorales dedos entidades másRechazo: Art. 26, 36, 40, 41, 71, 115,•116, 128 de laCreación de consejo económico y so-•cial de Estado en el sistema de planea-ción democráticaReferendo•Revocación de mandato•

Ya se tiene el derecho de consulta; intere-sante será su forma de conducirse, porquehay límites como participar únicamenteen dos consultas por período, no es com-pletamente vinculante, el resultado de unaconsulta sólo se ejerce para un períodoy para el siguiente se puede volver a dar

el mismo caso. También se presenta lainiciativa ciudadana para que haya leyespropuestas por grupos de ciudadanos;hay leyes de participación por lo me-nos en 20 de las 32 entidades del país ymecanismos de democracia directa enleyes electorales de dos entidades del país.Desafortunadamente se rechazaron temascomo la revocación de mandato, la crea-ción de un consejo económico y social deEstado en el sistema de planeación demo-crática, lo cual hubiera sido positivo hacerun acompañamiento del ejercicio y de lascoordenadas de la política del desarrollonacional.

Rendición de cuentas horizontal

Esquema 3. Dimensión de la rendición decuentas horizontal


En la dimensión de rendición de cuen-tas horizontal se establece la relaciónentre iguales con cierta autonomía; esdecir, se establece el sistema de pesos y


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contrapesos entre los poderes públicos(ejecutivo, legislativo y judicial). Si bienes cierto, en México venimos de una tra-dición presidencialista y en las entidadesfederativas de una presencia fuerte de losgobernadores, principalmente después dela alternancia del ejecutivo en 2000 en elámbito federal, ya existen algunos pesos ycontrapesos, y hay herramientas como elinforme público, la cuenta pública y loscontroles institucionales.

Avances

Sistema presidencial pero con mayor•pluralidad política (y problemas de plu-ralidad: facultades formales, traslapes,distribución del poder)Separación formal e informal de•poderesJuicio político•Ley de responsabilidad administrativa•Organismos autónomos. De hecho hay•una fi ebre de organismos autónomosconstitucionales, será interesante obser-var cómo embonan en todo este paisajepara generar un sistema de contrapesos

Cambios (Art. 41, 73, 77, 78, 83, 84, 85,87 de la )

Iniciativa preferente del presidente de la•RepúblicaMecanismo de sucesión del Presidente•(Si el Ejecutivo no puede rendir pro-testa lo hará ante las mesas directivas o

ante la Suprema Corte de Justicia de laNación)Al iniciar el periodo constitucional si no•se valida la elección, el Congreso nom-bra a un interinoCambio en el plazo de la revisión de la•cuenta públicaReducción del número de legisladores•Mecanismo de sucesión del presidente•Nuevas disposiciones para poder llamar•a sesión extraordinaria al Congreso de laUnión (evita parálisis legislativa)Límites de la sobrerepresentación en•la Asamblea Legislativa del DistritoFederalSe alarga un mes el periodo para la pre-•sentación de la cuenta pública

Rendición de cuentas transversal

Rendición de cuentas social: organiza-•ciones sociales, iniciativas ciudadanasRendición de cuentas transversal: institu-•ciones autónomas, rendición de cuentashorizontalContraloría social: conjunto de•acciones de control, vigilancia y eva-luación que realizan las personas,de manera organizada o indepen-diente, en un modelo de derechos ycompromisos ciudadanos, con el pro-pósito de contribuir a que la ges-tión gubernamental y el manejo delos recursos públicos se realicen entérminos de transparencia, efi cacia,legalidad y honradez, así como paraexigir la rendición de cuentas a susgobernantes ( , s/f; Hevia, 2006).


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Respecto de la contraloría social, que es un instrumento de la rendición de cuentas trans-versal, si bien es muy criticada porque los efectos no siempre son vinculantes, o sondecorativas en algunos casos, en otros sí han permitido tener una buena interlocución conlos gobiernos y generar cambios en política pública para el benefi cio de la ciudadanía.

Efecto de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la InformaciónPública Gubernamental en Organizaciones de la Sociedad Civil ( )

Gráfi ca 4. Crecimiento de en México 1990-2010

Fuente: elaboración de Almudena Ocejo con datos de y de la

Esta gráfi ca muestra de forma interesante cómo el acceso a la información impactó enel tejido organizativo del país. Antes de la reforma de 2002 y de la reforma de 2007, segeneraban al año aproximadamente 40 organizaciones. Después de la reforma se crearonhasta 1814; es decir, sí hubo un impulso muy marcado por parte de las agendas de coope-ración internacional, en virtud de que hubo fl ujo de recursos para que las organizacionesse ocuparan de estos temas y promovieran el acceso a la información; lo cual, sin duda,cambió la confi guración organizativa en México.


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Esquema 4. Rendición de cuentas presupuesto por lo que han cuestio-nado a la Secretaría de Hacienda yCrédito Público y han logrado unaadecuada interlocución para que la Se-cretaría explique estos ajustes que sehacen sobre la ruta.El Instituto Mexicano de la Competiti-•vidad ( ) desarrolló una plataformaen Internet que se llama “Mejora tuescuela”. Este programa copia un es-quema aplicado en África con muchautilidad. Dicho programa retomó laprueba (Programa para la Evalua-ción Internacional de Alumnos), de laOrganización para la Cooperación yel Desarrollo Económicos ( ), y laprueba (Evaluación Nacional deLogros Académicos en Centros Escola-res) con la fi nalidad de realizar un ran-king de las escuelas tanto públicas comoprivadas.

Exigiendo rendición de cuentas directa-mente al gobierno. Ejemplos:

Gesoc• . . Gestión social y coopera-ción “es un organismo de la sociedadcivil especializado en la generación deevidencia y soluciones metodológicasútiles y robustas para que las iniciativassociales de gobiernos, s y empresasmaximicen el valor público que produ-cen a favor del desarrollos social, conapego a los principios de transparencia,rendición de cuentas y respeto a los de-rechos humanos” (http://www.gesoc.org.mx/site/).

(Índice de Desempeño de losProgramas Públicos Federales) “es


En este sentido, en un esquema de ren-dición de cuentas tenemos el actor queinforma, explica y justifi ca, otro queevalúa, examina, vigila e incide, pero laciudadanía puede incidir, tanto en la par-te de planeación como en la parte dedenuncia; precisamente sería un sistema derendición de cuentas social y la “R” de laresponsabilidad de los funcionarios.

¿Cómo contribuyen las s en lasiniciativas de rendición de cuentas?

Por el acceso, interpretación y distribu-ción de información en formatos accesibles.Ejemplos:

“México Evalúa” es un centro de aná-•lisis de políticas públicas que ha estu-diado de manera abundante cómo seestructuran los presupuestos, cómose programa el gasto, cómo se ejerce;de igual forma han encontrado cam-bios inexplicables en el ejercicio del


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una herramienta ágil, sencilla y de fácilacceso que permite conocer, valorar ycomunicar el desempeño de 169 progra-mas públicos federales sujetos a reglasde operación y otros de subsidio queintegran la política social del gobiernofederal” (http://www.indep.gesoc.org.mx/). En virtud de que no hay una re-gulación en cuanto a los diagnósticosque propician la generación de ciertosprogramas sociales, sobre todo en elámbito estatal, y en la mayoría de lasocasiones están vinculados a interesespolíticos y clientela electoral, abreel padrón de beneficiarios, las causas,los presupuestos, los resultados, y si es-tos programas no ofrecen resultados, yaque varias de ellos, de manera inercial,siguen en el paquete del gasto.

Promoviendo acciones y actores para laexigencia de rendición de cuentas (legislatu-ras, auditores, jueces). Ejemplo:

Los enemigos no son ni la sociedad ci-•vil ni las organizaciones sociales, hayalianzas con tomadores de decisio-nes. Por ejemplo, promueve unamovilización que se llama “Ampa-ro #YoContribuyente”, contra lacondonación del Impuesto Sobre laRenta ( ) a estados y municipios. “Enla Ley Federal de Ingresos 2013, apro-bada por el Congreso de la Unión, elartículo 9 establece la condonacióndiscrecional del Impuesto sobre la Renta( ) aplicada a los gobiernos estatales ymunicipales” (http://imco.org.mx/yo-contribuyente/).

Tendiendo alianzas con medios de co-municación y otros actores que puedan su-marse y potenciar la exigencia de rendiciónde cuentas (“campeones de la rendición decuentas”, donantes, etc.)

La Auditoría Superior de la Federación•( ), socia fundadora de la Red, ha he-cho grandes esfuerzos por traducir in-formes de la cuenta pública y auditoríasa la ciudadanía. Y si bien es informacióncon desfase para la entrega de la cuentapública, que no impacta en la planeación,y que sería importante que impactara, almenos es información útil; asimismo,cuenta con un sistema que da a cono-cer esta información y se ha asociadocon organizaciones sociales para darla aconocer.

Casos de rendición de cuentas social(control de lo público)

Sobre los casos del control de lo públicoes fundamental que la conducción de laacción pública sea con base en losprincipios de inclusión, contestabilidad,justifi cación y responsabilidad; es decir,una agenda de acción pública dirigida apromover la diversifi cación de mecanis-mos de:

Supervisión, disciplina y control•— peldaños de tokenismo —Colaboración, reciprocidad y cogobierno•— peldaños de control ciudadano —


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La agenda gubernamental ha ido, hastaahora, por la parte de supervisión, disci-plina y control; en un escrito clásico sobresociedad civil, que trata sobre los peldañosde la escalera de la participación ciuda-dana, considera que ésta sólo queda en eltokenismo porque se le permite participar a laciudadanía mediante consultas, pero no sele da ningún poder de decisión, ni ningunaresponsabilidad. Otro mecanismo ideal es lacolaboración, reciprocidad y cogobierno, locual ha funcionado, por ejemplo, en algunoscasos exitosos de presupuesto participativoen Brasil.

Rendición de cuentas, retopermanente

Esquema 5. Rendición de cuentas, retopermanente


El reto es permanente, estamos entre losresultados de la acción pública y las ex-pectativas y propósitos que puede generardicha acción pública. Pasar de un régimen detransacciones y jerarquías: 1) la representa-ción electoral como mecanismo exclusivo de

control ciudadano; 2) los pesos y contrapesosinstitucionales como mecanismos de controldemocrático; a un régimen de control de lopúblico: 1) un sistema de agencias y espaciospúblicos de gobierno y control; 2) múltiplesmecanismos e instancias de participación yrepresentación de la ciudadanía. Hay más retos que enfrentar comoel cambio de mentalidad y de cultura porparte de las propias organizaciones. Porejemplo, la primera generación del Con-sejo Consultivo Ciudadano del órgano detransparencia de Oaxaca, le pedía dineroal órgano garante, que de por sí tiene cas-tigados los recursos, para que los ayudara,sino no hacía nada. Es fundamental, enton-ces, cambiar la cultura clientelar: — si nome das no hago, para qué participo, cuán-to me darán por el voto, otros me ofrecenmás —.

Del ciudadano ideal al real ¿Participanlos ciudadanos?

En América Latina 46% no participa enuna organización social, y en México 41%no participa ( 2005). Mientrastanto, Argentina (53%), Chile (51%), Uru-guay (69%) ( 2004) registran tasas departicipación importante. En Europa, enpromedio, la población participa en 2.39organizaciones, en América Latina 1.8 or-ganizaciones, y en países postcomunistas.91 organizaciones (cifras de 2005). Eltejido organizativo es más importante enChile, ya que tienen 80 mil organizaciones.


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Tabla 1. Organizaciones de la sociedad civil enMéxico por entidad federativa

Aguascalientes 230

Baja California 691

Baja California Sur 118

Campeche 167

Chiapas 715

Chihuahua 658

Coahuila 551

Colima 163

Distrito Federal 3, 880

Durango 564

Estado de México 1,430

Guanajuato 567

Guerrero 377

Hidalgo 400

Jalisco 784

Michoacán 759

Morelos 438

Nayarit 180

Nuevo León 454

Oaxaca 1, 056

Puebla 665

Querétaro 316

Quintana Roo 247

San Luis Potosí 266

Sinaloa 284

Sonora 337

Tabasco 255

Tamaulipas 262

Tlaxcala 299

Veracruz 1, 363

Yucatán 312

Zacatecas 200

Total 18, 988

Activas: 15, 186

Inactivas: 3, 802

En México tenemos 18, 988 organizacio-nes, de las cuales sólo hay activas 15, 186;el Estado de México sólo tiene 1, 430, locual es poco dado que es la entidad máspoblada del país; el Distrito Federal es laentidad que tiene más en todo el país con3, 880.

Control democrático de lo públicoexitoso

En los estudios y experiencias que hay so-bre la rendición de cuentas social, se handetectado cuáles son los límites que hayque enfrentar.

a) LímitesSociedad política no plural•Sociedad civil inestable-fragmentación•de esfuerzosRelaciones sociales/desconfi anza•Relaciones Estado-sociedad sólo por la•vía electoral (clientelismo)Acceso a la información desigual y limi-•tado

b) FavorablesSociedad política plural y diversifi cada•Sociedad civil estable-redes, metas com-•partidasCohesión social•Relaciones Estado-sociedad pluralidad•de canalesAcceso a la información reconocido y•garantizado

Fuente: estos datos provienen del registro de ’sdifundido por www.indesol.gob.mx


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Uno de los factores que favorecen a larendición de cuentas social es que hayapluralidad política, dado que los aliadostambién están dentro de las instituciones ydentro de los propios partidos. Una sociedad civil inestable quees una casa agendas, que nada más está enbusca del recurso y del chantaje, tampocorealizará acciones de largo plazo y menosaún exigirá rendición de cuentas. Por elcontrario, una sociedad civil estable, quese manifi esta y que trabaja en redes, com-partiendo proyectos, con expectativas deagendas de largo plazo, tiene más facilidady posibilidad de tener un impacto en políti-ca pública. Si las relaciones sociales son dedesconfi anza, que es tema general en Méxi-co, es más complicada la cohesión social.La inseguridad es un factor que complicamucho la parte de las relaciones socialesde confi anza, y entonces la cohesión socialayuda. Si sólo se establecen vías de co-municación ciudadana a través de laselecciones se complicará la exigencia de larendición de cuentas por parte de la so-ciedad; en cambio, si hay pluralidad decanales, más herramientas, testigos socia-les y asambleas, formas de comunicación,formatos accesibles, será más probable quehaya un impacto positivo. Si hay un acceso a la informacióndesigual y limitado, no habrá herramien-tas sufi cientes para el empoderamiento

ciudadano, mientras que si dicho accesoestá reconocido y está garantizado — comode hecho lo está en las bases constituciona-les, sólo faltará la parte de la promoción ycapacitación ciudadana — quizás se tenganmás posibilidades.

Gráfi ca 5. ¿Hay esperanza?

Fuente: Transparency International, 2013: 24.

En la encuesta que realizó TransparenciaInternacional en 2013, a 107 países desa-rrollados y no desarrollados, se encontróque al menos 51% de las personas estaríandispuestas a unirse a una organización anti-corrupción, porque sí detectan que es unode los principales problemas; 54% estaríandispuestos a pagar más a una empresa sigarantizara que no es corrupta, por los cos-tos que genera la corrupción; por lo menos56% estaría dispuesto a participar en unaprotesta pacífi ca; 56% estarían dispuestosa hacer un ejercicio de concientización a


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través de redes sociales; y 72% fi rmaría una petición. Lo cual evidencia que sí hay con-ciencia de que es un problema grave, que hay que hacer algo, pero quizá no se conoce laruta. Es importante comenzar a formar cuadros y a ser conscientes en la cero toleran-cia a la corrupción; basta de decir, “así somos” “todo es lo mismo” “así son las cosas”,porque no debe ser así y porque todos pagamos el costo de la corrupción. Es un proble-ma complicado, no se resuelve solamente encarcelando a los corruptos porque es una redde relaciones, y hay que exigir que el diseño de la política sea de manera más adecuada.

Esquema 6. Elementos de un sistema de rendición de cuentas


¿Cómo pensamos desde la Red, que puede ser este sistema de rendición de cuentas? Sinduda, tomando en cuenta la fi scalización, los archivos, la contabilidad y los mecanismos deasignación presupuestal, la información pública y las compras públicas — tema de muchaopacidad y de problemas con la perspectiva de dar esta información a la ciudadanía —.


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Restricciones

Se enfrentan varias restricciones, como seobserva; y lo peor que puede pasar es quelos cambios se hagan a medias, que esténen el discurso pasajeramente, porque es undiscurso político que vende bien, de hecho,no se conoce a ningún actor político quediga que está en contra de la transparenciay de la rendición de cuentas.

Cambios “a medias” con bajo impacto•o regresivos (reforma en transparencia,armonización contable).Falta de voluntad política: la rendición•de cuentas no se incluye como eje en eldiseño de la política pública actual.Sistema de castigos para enfrentar co-•rrupción (gran diseño de control po-lítico). Como muestra, en la reformapolítica se incluye como rendición decuentas (cuenta pública, moción decensura, juicio político, declaración deprocedencia-desafuero).Ausencia de un trabajo de acompaña-•miento en los cambios institucionalesy normativos y por lo tanto profundi-zación de la crisis de la representación(distancia entre Estado-sociedad, exclu-sión de grandes sectores) ¿educación?,¿intereses ciudadanos?Mecanismos de participación ciudadana•acotados (tokenismo).Tensión entre corrupción y legitimidad:•agenda de “peces gordos”.Tejido social débil y enormes desigual-•dades sociales que no favorecen los la-zos de solidaridad.

Conclusión

La rendición de cuentas es incipiente enMéxico. Existen cambios positivos peroaún no contamos con un sistema derendición de cuentas. Al menos el diagnós-tico comienza a ser compartido pero lassoluciones distan mucho de lograr la efec-tividad requerida.

Debe ser entendida como un conjunto deinstituciones, normas y procedimientosvinculantes que pueden ejercer una in-fl uencia sobre la cultura política del país.Un proceso permanente y no eventual.

Los cambios constitucionales que abonana favor de la información, cuentas y res-ponsables han sido positivos hasta ahorapero insufi cientes. Existen pendientes im-portantes que incluyen a los tres poderesy a los tres niveles de gobierno (¿se estápensando también en las asimetrías regio-nales?).

Los desafíos son enormes por lo que serequiere más discusión, propuesta y sobretodo exigencia social y política. Sin embar-go, un enfoque de rendición de cuentaspuede ayudar a enfrentar el problema de lacorrupción de manera más completa y nosolo parcial.

La rendición de cuentas debe ser un proce-so permanente y no eventual, una política


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pública de largo plazo y no un fenómenode moda, y que los cambios institucionalesque se realicen cuenten con el acompaña-miento de la ciudadanía. Y fi nalmente enestos desafíos que existen que continúe laexigencia social y política para avanzar másen esta agenda.

Notas

1 Este índice se realiza preguntando a loshombres de negocio cuántas mordidas osobornos tienen que pagar para hacer unnegocio.

2 Es un índice que mide la calidad de lasleyes de transparencia y acceso a la infor-mación en México. Es realizado por laorganización de la sociedad civil Fundar.

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. Licenciada en Comunicación por la UniversidadIberoamericana. Maestra y Doctora en Ciencia Política por la Universidad de La Sorbonne,París, Francia. Profesora asociada en el Centro de Investigación y Docencia Económi-cas ( ) y Directora de la Red por la Rendición de Cuentas (www.rendiciondecuentas.org.mx). Publicaciones recientes: a) “La representación indígena en México: diagnósticode los 28 distritos de mayoría indígena” (en prensa); b) M. Merino, S. López Ayllón, L.Morales, “Hacia una política de rendición de cuentas en México”, - - , México,D.F, 2012; c) “La excepción de Oaxaca: sistema gubernatorial y difícil transición a la de-mocracia”, en J. Peschard (coord.), El Federalismo Electoral en México, Ed. Porrúa, México,D.F., 2008.

El trabajo forma parte de la ponencia dictada el 08 de mayo de 2014, en el marco del ciclode conferencias que organiza la Contraloría del Poder Legislativo del Estado de México.