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El Acto Administrativo Sancionatorio y las Limitaciones en el Cumplimiento de las Multas Impuestas por las Inspectorías del Trabajo
Trabajo de Grado presentado para optar al Grado de Magíster Scientiarum en Derecho Laboral y Administración del Trabajo
Maracaibo, Septiembre 2009
República Bolivariana de Venezuela Universidad del Zulia Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas División de Estudios para Graduados Programa: Maestría en Derecho Laboral y Administración del Trabajo
Autor: Abog. Misladys Urdaneta Tutora: Dra. Cristina Seijo
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El Acto Administrativo Sancionatorio y las Limitaciones en el Cumplimiento de las Multas Impuestas por las Inspectorías del Trabajo
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EL ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO Y LAS LIMITACIONES EN EL CUMPLIMIENTO DE LAS MULTAS IMPUESTAS POR LAS
INSPECTORÍAS DEL TRABAJO
Misladys Urdaneta
________________________________ Firma
Cédula de Identidad Nº 14.208.653 Urbanización la Victoria III Etapa, Av. 71 # 80-1-48
Maracaibo-Estado Zulia Correo Electrónico: [email protected]
TUTORA: Dra.Cristina Seijo
Firma
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INDICE GENERAL
Pág.
INDICE GENERAL……………………………………………………………………. 4 INDICE DE CUADROS……………………………………………………………….. 7 DEDICATORIA………………………………………………………………………… 8 AGRADECIMIENTO…………………………………………………………………... 9 RESUMEN……………………………………………………………………………… 10 ABSTRACT…………………………………………………………………………….. 11 INTRODUCCIÓN………………………………………………………………………. 12
CAPITULO I……………………………………………………………………………. 14
I. EL PROBLEMA……………………………………………………………………... 14 1.1. Planteamiento del Problema……………………………………………………. 14 1.2. Formulación del Problema………………………………………………………. 20 1.3. Objetivos de la Investigación……………………………………………………. 20 1.3.1. Objetivo General……………..…………………………………………….. 20 1.3.2. Objetivos Específicos……………………………………………............... 20 1.4. Justificación de la Investigación…….…………………………………………… 21 1.5. Delimitación de la Investigación………………………………………………… 23
CAPITULO II…………………………………………………………………………… 24
II. MARCO TEÓRICO…………………………………………………………………. 24 2.1. Antecedentes de la Investigación………………………………………………. 24 2.2. Bases Teóricas de la Investigación…………………………………………….. 29 2.2.1. Principios Administrativos Relativos a la Ejecución de los Actos……… 29 2.2.2. Principio de Ejecutoriedad……………………………………………..….. 29
5
2.2.3. Principio de Ejecutividad………………………….………………..….….... 31 2.2.4. Sanciones Administrativas (Multas)………………………….….….….…. 32 2.2.5. Efectos Derivados de la Nulidad por Inconstitucionalidad de la Medida de
Arresto……..……………………………………………………………….…………
38 2.2.5.1. Derecho al Debido Proceso……………………………….………. 38 2.2.6. Consecuencias de la Limitada Eficacia del Acto Administrativo
Sancionatorio…………………..………………………………………….…………
40 2.2.6.1. Eficacia del Acto Administrativo……..………………….…………. 40 2.2.6.2. Efectividad del Acto Administrativo…………..……….…………… 42 2.2.7. Concepción de las Sanciones Administrativas y su Efectividad en la Ley
Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo…………
43 2.2.7.1. Gradación de la Sanción……………………………………………. 43 2.2.7.2. Cómputo de las Multas en Unidades Tributarias (U.T)….……..... 45 2.2.7.3. Paralización de las Operaciones………………………..…………. 46 2.2.7.4. Cierre de la Empresa………………………………………………... 47 2.2.7.5. Reincidencia en el Incumplimiento…………….…….…………….. 48 2.2.7.6. Suspensión, revocatoria y Reducción del Alcance de la
Acreditación ……………………………………………………………………
48 2.3. Bases Legales……………………………………………………………………... 49 CAPITULO III……………………………………………………………………………
57
III. MARCO METODOLOGICO……………………………………………………….. 57 3.1. Tipo de Investigación……………………………………………………………… 57 3.2. Diseño de la Investigación……………………………………………………….. 59 3.3. Técnicas e Instrumentos de Recolección de Datos…………………………… 61 3.4. Técnicas para el Análisis de la Información……………………………………..
62
CAPITULO IV…………………………………………………………………………...
65
IV. RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN……………………………………… 65 Implicaciones del Principio de Ejecutoriedad y Ejecutividad de los Actos Administrativos sobre los Poderes Sancionatorios dados por la Ley Orgánica del Trabajo a las Inspectorías del Trabajo……………………………………………….
65
6
Efectos Derivados de la Nulidad por Inconstitucionalidad de a la Medida de Arresto para el Patrono Incumplidor del Acto Administrativo Sancionatorio de Multa Emanado de las Inspectorías del Trabajo……………………………………………
76
Consecuencias de la Limitada Eficacia del Acto Administrativo Sancionatorio Referido a las Multas Impuestas por las Inspectorías del trabajo……………………………………………………………………..……………..
85
Concepción de las Sanciones Administrativas y su Efectividad en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo Frente a las Previstas en la Ley Orgánica del Trabajo para las Inspectorías del Trabajo…………….…
94
CONCLUSIONES……………………………………………………………………… 104 RECOMENDACIONES……………………………………………………………….. 110 INDICE DE REFERENCIAS………………………………………………………….. 112 BIBLIOGRAFIA…………….………………………………………………………….. 115
7
INDICE DE CUADROS
Pág.
CUADRO 1 CLASES DE SANCIONES CONTENIDAS EN LA LEY ORGÁNICA DEL TRABAJO………………………………………………………..
36
CUADRO 2 MATRIZ DE ANALISIS DE LA CATEGORÍA…………………… 56
8
DEDICATORIA
A DIOS, por guiarme e iluminar mi vida para la
consecución de las metas trazadas.
In memoriam, A MI PADRE, por haberme
acompañado durante toda la trayectoria de mi carrera, y quien
desde el cielo sigue guiando mi camino.
A MI MADRE, por su solidaridad, compañía y por su
apoyo incondicional en todo momento de mi vida personal y
profesional.
A MI ESPOSO, por su constante estímulo, y por sus
oportunas palabras de aliento que me permitieron alcanzar esta
meta de manera exitosa, y por ser en mi vida un ejemplo a
seguir.
Los Amo,
Abog. Misladys Urdaneta.
9
AGRADECIMIENTO
En primer lugar, a Dios por darme la vida y la fuerza de
continuar y superar las dificultades acontecidas en la trayectoria para
el alcance de esta meta.
A la Universidad del Zulia, por ser la escuela que desde mi
inicio profesional me abrió sus puertas, y la cual me ha formado bajo
los principios de ética, lealtad y respeto para el ejercicio de mi
profesión.
A mis tutores Dra. Cristina Seijo y Dr. Lucas del Moral, por la
paciencia, orientación y conocimientos aportados durante el desarrollo
de mi trabajo especial de grado.
A mi familia y demás seres queridos, por ser el seno de
donde provengo, por su amor, apoyo y fuente de inspiración para
la consecución de mis metas.
A mis amigos y a todos aquellos seres que de una u otra manera
contribuyeron, en el desarrollo y culminación de este logro profesional.
A todos, GRACIAS. “Para el logro
del triunfo siempre ha sido indispensable
pasar por la senda de los sacrificios”.
Simón Bolívar
Abog. Misladys Urdaneta
10
Urdaneta, Misladys. EL ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO Y LAS LIMITACIONES EN EL CUMPLIMIENTO DE LAS MULTAS IMPUESTAS POR LAS INSPECTORÍAS DEL TRABAJO. Trabajo Especial de Grado presentado como requisito para optar al Grado Académico de Magíster Scientiarum en Derecho Laboral y Administración del Trabajo. Universidad del Zulia (LUZ). Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas. División de Estudios para Graduados. Maracaibo-Venezuela.2009.pp.119.
RESUMEN
La presente investigación tuvo por objeto general determinar la relación entre el acto administrativo sancionatorio y las limitaciones observadas en el cumplimiento de las multas impuestas por las Inspectorías del Trabajo. Tal expectativa se justificó en las profundas limitaciones que en términos de eficacia tienen las providencias emanadas de las Inspectorías del Trabajo, con la respectiva inutilización del importante régimen de sanciones contenidas en la ley sustantiva laboral, que impone la búsqueda de nuevos medios de coerción en el área administrativa. A tales efectos, se instrumentó una investigación de tipo documental-descriptiva con diseño bibliográfico para el análisis hermenéutico de los datos. Entre los principales resultados alcanzados se constató, la desarticulación de los principios de ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos sancionatorios emanados de la Inspectoría del trabajo, en virtud de la imprevisión legislativa de mecanismos adjetivos para el logro coercible de los mismos, situación agudizada con la prohibición constitucional del arresto patronal y con la judicialización del empleador contumaz. Tales hechos implican una pérdida palmaria de la eficacia de los actos sancionatorios emanados de la Inspectoría del Trabajo, al unísono con la masificación del incumplimiento patronal de tales mandatos, asunto que limita la capacidad de control social de la Administración del Trabajo sobre las condiciones laborales y de prestación de servicio en el país. Frente a tal situación, se observó un avance sustancial en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, por cuanto ésta introduce mecanismos de coerción patronal, que afectando directamente el lucro y actividad operativa del empleador, han impulsado la eficacia coercible de los actos administrativos sancionatorios, por lo que se ofrecen como experiencia recomendada al legislador ante lo que es la urgente necesidad de reforma de la ley sustantiva laboral. Palabras Clave: Acto Administrativo Sancionatorio, Multas, Inspectoría. Correo Electrónico: [email protected]
11
Urdaneta, Misladys. THE ADMINISTRATIVE ACT SANCIONATORIO AND THE LIMITATIONS IN THE FULFILLMENT OF THE FINES IMPOSED BY THE DEPARTAMENT OF THE WORK. Special Work of Degree presented as requirement to choose to Magíster's Academic Degree in Labour law and Administration of the Work. University of Zulia (LUZ). Facult of Juridical and Political Sciences. Division of Studies for Graduates. Maracaibo-Venezuela. pp.119.
ABSTRACT
The present investigation has for general object, determine the existing relation between the administrative act sancionatorio and the limitations observed in the fulfillment of the fines imposed by the departaments of the Work. Such an expectation justifies itself in the deep limitations that in terms of efficiency have the decisions come from the departaments of the Work, with the respective unutilization of the important regime of sanctions contained in the substantive labour law, which imposes the search new means of restriction in the administrative area. To such effects a documentary - descriptive investigation of type will be orchestrated by bibliographical design for the analysis of the information. Between the principal reached results it was stated, the disarticulation of the principles of ejecutividad and executability of the administrative acts sancionatorios come from the Inspectoría of the work, by virtue of the legislative improvidence of adjectival mechanisms for the achievement coercible of the same ones, situation sharpened with the constitutional prohibition of the employer arrest and with the judicialization of the contumacious employer. Such facts imply an obvious loss of the efficiency of the acts sancionatorios come from the Inspectoría of the Work, to the unison with the mass-production of the employer breach of such mandates, matter that limits the capacity of social control of the Administration of the Work on the conditions of service in the country. Opposite to such a situation a substantial advance was observed in the Organic Law of Prevention, Conditions and Environment of Work, since this one introduces mechanisms of employer restriction, that affecting directly the profit and operative activity of the employer, sancionatorios have stimulated the efficiency coercible of the administrative acts, for what they offer as experience recommended to the legislator before what it is the urgent need of reform in to the substantive labour law. Keys Words: Administrative act Sancionatorio, Fines, Department. e-mail: [email protected]
12
INTRODUCCIÓN La Administración del Trabajo y más concretamente la existencia de la
Inspectoría, justifica su naturaleza dual entre el Derecho Administrativo y el Derecho
Laboral, por cuanto en un principio, amerita de los atributos de la Administración para
dictar y ejecutar los actos administrativos que deba, al tiempo que la segunda rama
jurídica le proporciona sustancia, asegurando el resguardo de los derechos del
trabajador, por medio de la intervención en las condiciones mínimas de prestación de
servicio y el ejercicio de los poderes correctivos a que haya lugar en contra de los
empleadores.
En tal orden de ideas, la capacidad de la Inspectoría del Trabajo para
materializar ésta competencia sancionadora, ha venido experimentado un marcado
retroceso, ante impedimentos procesales que objetan la ejecución forzosa de las
sanciones impuestas en contra del patrono, especialmente cuando las mismas
consisten en multas. Varios hechos han determinado las limitaciones aludidas, entre
los cuales destaca la inconstitucionalidad de la medida de arresto prevista en la Ley
Orgánica del Trabajo, que fungía como acción de fuerza en contra del empleador que
resistía el cumplimiento de la multa.
Por otra parte, criterios variados de la jurisprudencia, y la judicialización del
proceso para la ejecución forzosa de la multa, han obrado también a favor de limitar el
poder ejecutorio de la Inspectoría del Trabajo para el cumplimiento de sus propios
actos. Es a la luz de tal realidad, que la presente investigación se propuso como
objetivo general, analizar la relación entre el acto administrativo sancionatorio y las
limitaciones en el cumplimiento de las multas impuestas por las Inspectorías del
Trabajo.
A los fines metodológicos de la investigación, se empleó un estudio de tipo
documental, descriptivo, transeccional y no experimental, que por medio del diseño
bibliográfico, permitió la observación y análisis de las fuentes documentales,
doctrinales, así como de la jurisprudencia nacional, a los fines de formar su
entendimiento gracias a la aplicación del método hermenéutico.
13
Entre los principales resultados arrojados por la investigación, se aprecia una
perdida palmaria de la eficacia de los actos administrativos emanados de la
Inspectoría del Trabajo, al unísono con la masificación del incumplimiento patronal de
las providencias sancionatorias, asunto que limita la capacidad de control social de la
Administración del Trabajo sobre las condiciones laborales y de prestación de servicio
en el país, hecho que no es sino la expresión de la ineficacia de la ejecutoriedad
administrativa.
Frente a tal situación, se observó un avance sustancial en la Ley Orgánica de
Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, por cuanto ésta introduce
mecanismos de coerción patronal, que afectando directamente el lucro y actividad
operativa del empleador, han impulsado la eficacia coercible de los actos
administrativos sancionatorios, por lo que se ofrecen como experiencia recomendada
al legislador ante lo que es la urgente necesidad de reforma de la ley sustantiva
laboral.
Conforme a lo señalado, la presente investigación se ha estructurado en IV
Capítulos ordenados del modo siguiente: El Capítulo I del estudio, trata lo atinente al
Planteamiento del Problema, la importancia de su estudio, justificación, delimitación y
objetivos trazados. El Capítulo II de la investigación, expone los fundamentos teóricos
del estudio, con la presentación de los antecedentes y bases teóricas y legales; al
tiempo que el Capitulo III explica el tipo y diseño metodológicamente empleado.
Finalmente, el Capítulo IV de la presente investigación, trata lo relativo a los
objetivos y logro de los resultados, donde son expuestos y discutidos conforme a la
doctrina, legislación y la jurisprudencia.
14
CAPITULO I
EL PROBLEMA
1.1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA. La protección de los derechos laborales de la masa trabajadora encuentra en
las relaciones de trabajo su principal fuente de atención, por ser la misma el núcleo de
las prestaciones y vínculos donde están llamadas a cumplirse las leyes de la materia.
En aras de esta protección los Estados han construido sistemas más o menos
complejos para el resguardo de los derechos demandados por el trabajador,
pudiéndose dividir tales estructuras, entre aquellas que se encuentran en la esfera
privada, y las que pertenecen a la Administración Pública.
Dentro del segundo grupo de las mencionadas, se ubica por una parte la
Jurisdicción Laboral, donde se monopoliza el conocimiento jurisdiccional de los
procesos judiciales causados en el trabajo, mientras que la Administración del Trabajo
se concibe como el antónimo de aquella organización, asociado a la condición de
instancia previa para la vigilancia y prevención de todo lo relacionado con el
cumplimiento de las leyes en el interior de las relaciones de trabajo.
Es por lo señalado, que la Administración del Trabajo ha compartido
históricamente sus funciones, entre las tareas de vigilar, inspeccionar y sancionar,
éstas ultimas que tienen lugar habida cuenta de los incumplimientos de ley detectados
una vez realizadas las atribuciones de vigilancia sobre las condiciones intrínsecas de
la relación de trabajo.
Es así, como la Administración del Trabajo y particularmente las Inspectorías
que la componen, tienen que definirse en los momentos actuales, delineadas por las
condiciones que permean la relación laboral, de allí, que las funciones sancionatorias
de la misma tengan que ser valoradas lógicamente, como uno de los principales
instrumentos para el logro de la legalidad en las relaciones de trabajo profundamente
15
intervenidas por la reticencia del patrono frente a las mínimas garantías acordadas por
las leyes laborales en favor del trabajador. De acuerdo con tales afirmaciones, autores
como Guzmán (1999), describen las funciones de las Inspectorías del Trabajo,
asumiendo:
Como órgano ejecutor de la legislación laboral le compete principalmente desarrollar las actividades de inspección, conciliación, fomento de las relaciones obrero-patronales y arbitraje; colocación de trabajadores y sancionamiento de las infracciones.
Lo anterior obedece a razones de fondo, que sustentan la intervención del
Estado en las relaciones laborales, por medio de un brazo especial de la
Administración cuyos fines pueden ser resumidos en torno a la protección de los
trabajadores, concretada en el estricto apego a las exigencias legales que se logra
inspeccionando y sancionando a aquellos patronos que no materializan el mínimo de
exigencias legales. Con fuerza en estos últimos argumentos Rodríguez (1993), ha
caracterizado a las sanciones contenidas en la Ley Orgánica del Trabajo como
dedicadas a la “protección del orden laboral”.
Esta función protectora que se consigue, a través, de las Inspectorías del
Trabajo se concreta en los distintos actos administrativos que las mismas dictan,
siendo los sancionatorios (multas) los mandatos de la Administración que por
excelencia ordenan el acatamiento de las normas laborales en los centros de trabajo.
En opinión de Zonobini (1947), el acto administrativo se compadece con “cualquier
declaración de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizada por un órgano
de la Administración pública en el ejercicio de una potestad administrativa”.
A pesar del instrumental de medios que tiene la Inspectoría del Trabajo por su
condición de Administración, para proferir actos administrativos, tal como lo ha
indicado Villasmil (2006), las Inspectorías en Venezuela parecen estar inmersas en
ciertas limitaciones respecto de sus funciones, estando la primera vinculada a la
entrabada labor de inspección llevada por la misma; pero más puntualmente, a una
posible “inutilidad” de las sanciones (multas) concebidas por la norma sustantiva
laboral.
16
En éste orden de ideas, se encuentra como el concurso de varios hechos ha
incidido en la predicha inutilización de las multas previstas por el legislador.
Probablemente uno de éstos impedimentos podría estar relacionado con los montos
acordados para las multas, que no representan un perjuicio real para el patrono, y por
otro lado, posiblemente en la ausencia de medios de coerción viables para lograr el
cumplimiento patronal de las mismas.
Al tiempo que la Ley Orgánica del Trabajo concibe multas bajo un tope máximo
de cuatro (04) salario mínimos (como es el caso de las infracciones a las disposiciones
protectoras de la familia y maternidad), el patrono parece experimentar una especie
de “potestad” frente a la sanción, puesto que la misma no le representa un perjuicio
sustancial a la rentabilidad, y pareciera en todo caso más favorable, acumularla sin
temor de su indexación o incremento potencial por efecto de la mora en la cancelación
y menos aún al temor de una medida de arresto. En palabra de Villasmil (2006): “si se
repara en el monto de las multas…niveles tan irrisorios parecieran estimular la
trasgresión, lo que apuntala al debilitamiento de la Administración del Trabajo”.
Por otra parte, la aparente ausencia de medios para la coerción del patrono,
parece estar expuesta en algunas posiciones de la jurisprudencia constitucional patria,
donde se advierte la incapacidad de las Inspectorías del Trabajo a la hora de hacer
cumplir los actos administrativos sancionatorios de multa, cuando el patrono los resiste
(Sentencia Nº 1319 de fecha 13 de julio del 2004 del Tribunal Supremo de Justicia).
Ahora bien, en el plano ideal el trabajo del legislador en la previsión de multas
realizadas en la Ley Orgánica del Trabajo parece completa, pues se ha previsto la
imposición de sanciones por el Órgano Administrativo del Trabajo, a través, de sus
Inspectores (Arts. 625 y 647), cuando consta el incumplimiento de los mandamientos
contenidos en las leyes especiales del trabajo; sin embargo, los medios de coerción
asidos por el legislador aparentemente han sucumbido en una tendencia
paulatinamente creciente a la inutilización.
En tal orden de ideas, se observa como el Artículo 645 de la Ley Orgánica del
Trabajo preveía la posibilidad de imponer medidas de arresto al patrono reticente en el
17
cumplimiento de alguna de las multas impuestas por el Inspector del Trabajo, a razón
de un (01) día por cada cuarto (1/4) de salario mínimo que haya sido impuesto. Al
mismo tiempo el literal “g” del Art. 647, antes de su nulidad contemplaba la posibilidad
de solicitar al Juez de Municipio, gestionar y verificar el arresto del patrono que haya
incumplido la sanción pecuniaria, haciéndola cesar cuando el pago haya sido
concretado.
De acuerdo con lo señalado, existiría en las leyes laborales venezolanas un
mecanismo forzoso para el logro de la materialización sobre las multas impuestas por
el órgano administrativo del trabajo con la gestión ante la autoridad jurisdiccional de
Municipio para la aplicación de la prenombrada pena de arresto. Ahora bien, contra
esta previsión anteriormente prescrita en la ley sustantiva del trabajo parecen haber
operado dos hechos para su inconstitucionalización. En primer lugar, la privación de
libertad para el logro de las multas nunca ha sido una práctica difundida en la
Administración del Trabajo, pudiendo asumirse sin temor a extremos, que tal
disposición no haya llegado a materializarse en contra de los empleadores del país,
ello quizás por lo complejo de los trámites que conllevaría, y de las repercusiones para
los derechos constitucionales y procesales en general del sancionado que tal medida
pudiera representar.
Por otra parte, y precisamente gracias a la valoración de los derechos del
potencial arrestado, la disposición preconstitucional de los Artículos 645 y 647 de la
Ley Orgánica del Trabajo parecían no estar situados en una perspectiva correcta a los
derechos constitucionales del patrono, respecto al debido proceso al que tiene
oportunidad, así como tampoco frente a los presupuestos del actual sistema jurídico
con la respectiva prohibición de penas privativas de libertad causadas por deudas.
A la luz del panorama anterior, aparentemente los patronos sancionados con
multas optan por el incumplimiento de éstos actos administrativos, posiblemente
conscientes de las pocas consecuencias jurídicas y económicas acarreadas por la no
cancelación de las sanciones emanadas de las Inspectorías del Trabajo; aunado a la
nulidad frente a garantías procesales de la medida de arresto, y de no contarse
18
presumiblemente con ninguna otra disposición legal ostensible para lograr la penalidad
de las multas.
En un contexto como el apuntado es frecuente la reincidencia (Artículo 643 Ley
Orgánica del Trabajo) y la acumulación paulatina de multas no pagadas por parte de
los empleadores, hecho que no solo puede afectar la capacidad de la Administración
del Trabajo para lograr los fines inmediatos que circundan a la sanción, sino a los
derechos de los trabajadores vinculados en relaciones de trabajo desapegadas de las
mínimas normas legales.
En torno a lo planteado Rodríguez (1993), interpreta a éstas sanciones
contenidas en la Ley Orgánica del Trabajo como de tipo administrativo y por tanto,
correspondientes al sistema jurídico-público que “fija y determina los principios básicos
del sistema” para la imposición de penas administrativas por los funcionarios
competentes para ello.
Lo anterior induce a pensar, que las disposiciones sobre coerción de los actos
administrativos contenidas en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos,
deberían regir complementariamente a las previstas en la Ley Orgánica del Trabajo
gracias a dos fundamentos esenciales. El primero de ellos, parece comunicado por el
“fondo” administrativo que subyace en las sanciones de éste género, y en segundo
lugar, posiblemente por las necesidades de hacer cumplir coerciblemente las multas
impuestas a los patronos, que lejos de ser apenas una expresión del poder punitivo del
Estado, pretenden intervenir en la relación de trabajo; forzándola a ser lo más apegada
posible a las exigencias de las normas sustantivas laborales.
Ahora bien, suponiendo que las sanciones administrativas sean como dice
García de Enterría (1997), “un mal inflingido por la Administración a un administrado
como consecuencia de una conducta ilegal”, es preciso que aunado a ésta intención
de responsabilizar punitivamente se encuentre la capacidad material de los órganos
administrativos para completar dicho fin, dado que es imposible concebir la aptitud
para sancionar sin un poder de coerción real. Tal como afirma Rodríguez (1993), “ese
mal que es el objetivo primitivo de la sanción va a estribar…en la privación de un bien”,
19
que en el caso de las sanciones administrativas contenidas en la Ley Orgánica del
Trabajo, apunta a la privación de aquella porción patrimonial implícita en la multa
respectiva.
Los argumentos expuestos parecen afianzar la presumible ausencia de
mecanismos de coerción que hagan posible el cumplimiento forzoso de las multas
contenidas en la ley sustantiva laboral, hecho que no solo podría negar los poderes y
alcances de la Administración, sino que también impediría el fin ulterior de éste tipo de
pena, donde se involucra la intención de conseguir un cumplimiento cabal de las leyes
laborales bajo el signo de las sanciones derivadas por la conducta en contrario.
En éste orden de ideas, es quizás gracias a la razón “administrativa” de las
sanciones contenidas en la Ley Orgánica del Trabajo que se abre la oportunidad de
encontrar vías más expeditas para conseguir el cumplimiento de las multas por parte
de los patronos sancionados, superando los impedimentos de orden práctico y legal
que ya se denunciaran. Autores como Rodríguez (1993), afianzan tal tesis cuando
sugiere respecto de la eficacia del acto administrativo sancionatorio: “la Ley Orgánica
del Trabajo no hace mención alguna sobre la eficacia del acto administrativo
sancionatorio, por ello, ésta seguirá las reglas establecidas en la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos”.
Partiendo de la consideración previa, acerca de la conexión entre el acto
administrativo sancionatorio, en la esfera ordinaria de la actividad administrativa y el
originado de las conductas adelantadas por la Administración del Trabajo; puede
preguntarse ¿como debería ser posible obtener de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos (LOPA), una aplicación supletoria a las disposiciones de la Ley
Orgánica del Trabajo en búsqueda de que las mismas permitan ejercer coerción
verdadera sobre el patrono y con ello conseguir el cumplimiento de las multas
respectivas?.
De acuerdo a lo anteriormente planteado, las disposiciones en materia
sancionatoria, que aporta por una parte la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos; y por otra, la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio
20
Ambiente de Trabajo, pudieran vislumbrar vías de requerida consideración en aras de
lograr una verdadera eficacia del acto sancionatorio que incida fundadamente en el
acatamiento patronal de las leyes laborales, reconstituyendo la capacidad para el
sancionamiento del empleador, pero más allá, la aptitud del órgano administrativo para
lograr verdaderamente una acción propedéutica de las relaciones laborales respecto
de la ley en Venezuela.
1.2. FORMULACIÓN DEL PROBLEMA.
Elaboradas las consideraciones previas, acerca de la limitación que adolece el
poder sancionador de la Administración del Trabajo, dada la ausencia de medios
adecuados para la constricción de los empleadores en el cumplimiento de las penas
impuestas por desacato de la normativa laboral, es posible limitar los términos del
problema esbozado del modo siguiente: ¿Cómo es la relación entre el acto
administrativo sancionatorio y las limitaciones en el cumplimiento de las multas
impuestas por las Inspectorías del Trabajo?
1.3. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN. 1.3.1. Objetivo General.
Analizar la relación entre el acto administrativo sancionatorio y las limitaciones
en el cumplimiento de las multas impuestas por las Inspectorías del Trabajo.
1.3.2. Objetivos Específicos.
Clasificar las implicaciones del principio de ejecutoriedad y ejecutividad de los
actos administrativos sobre los poderes sancionatorios dados por la Ley Orgánica del
Trabajo a las Inspectorías del Trabajo.
21
Examinar los efectos derivados de la nulidad por inconstitucionalidad de la
medida de arresto para el patrono incumplidor del acto administrativo sancionatorio de
multa emanado de las inspectorías del trabajo.
Caracterizar las consecuencias de la limitada eficacia del acto administrativo
sancionatorio referido a las multas impuestas por las Inspectorías del Trabajo.
Contrastar la concepción de las sanciones administrativas y su efectividad en la
en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo frente a
las previstas en la Ley Orgánica del Trabajo para las Inspectorías del Trabajo.
1.4. JUSTIFICACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN.
Desde el punto de vista teórico, el estudio planteado avisa su justificación, en la
oportunidad para integrar dos expresiones distintas de los poderes sancionatorios de
la Administración; cuando el mismo se ejecuta en la esfera de las relaciones ordinarias
con los administrados o cuando sirve para la regulación de las condiciones en el
interior de la relación laboral. Lo antes expuesto refleja la oportunidad para integrar las
reflexiones de doctrina administrativa a la materia sancionatoria laboral, urgida de
soluciones prácticas para la ejecutoriedad de sus actos.
La justificación práctica de los estudios en la esfera del Derecho del Trabajo,
necesariamente se refiere a la capacidad de dar respuesta a las limitaciones que
afectan la aplicación de sus normativas, por lo que la investigación planteada aspira
desde el punto de vista práctico o social, abrir campo a la discusión sobre la aplicación
de medios de coerción contenidos en distintas leyes que rigen la materia laboral, como
mecanismos para conseguir el cumplimiento de las multas impuestas por la
administración del trabajo.
El fundamento para la expectativa antes señalada, se encuentra justificado en
dos presupuestos igualmente importantes. El primero de ellos, se constata en el fin
teleológico de la función sancionadora de la Administración del Trabajo, que no es la
mera aplicación de las penas, sino; la inspección y vigilancia sobre el cumplimiento
22
de la legislación laboral, empleando las multas como vía para conseguir de los
patronos la consolidación más cercana posible de relaciones de trabajo
ajustadas a los pedimentos de la ley. Es así, como adminiculado a la ausencia de
coerción en la Administración, viene el decaimiento de las condiciones de trabajo, ante
patronos que experimentan potestativamente su deber de dar cumplimiento a la ley y
de responder o no a las sanciones que por su resistencia les hayan podido ser
impuestas.
Por otra parte, al ser el Ministerio del Trabajo un órgano de la Administración
Pública Nacional dedicado a la vigilancia de las relaciones de trabajo en el país, no
puede asumirse que los actos administrativos dictados por el mismo sean de imposible
ejecución por ausencia de medios de coerción personal en contra del administrado que
debe materializarlos, porque ello representaría la perdida del ius imperium que edifica
las relaciones entre el Estado y el administrado, o lo que es igual, envolvería de
anarquía a relaciones jurídicas de por sí complejas, como son las laborales.
Es así, como los planteamientos producidos en el presente estudio, junto a los
resultados recogidos permitirán, evidenciar por un lado si verdaderamente existen
limitaciones para la concreción de los actos administrativos sancionatorios de la
Administración del Trabajo, y por otro; las posibles soluciones que se podrían
conseguir con la adopción de algunos medios de coerción como los previstos en la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos y Ley Orgánica de Prevención,
Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.
Finalmente, desde el punto de vista metodológico la investigación tiene
relevancia, en el sentido de ser susceptible a la aplicación de los métodos de
investigación dogmática-jurídica, que permite la observación integral de los
instrumentos del ordenamiento jurídico contentivos de disposiciones atinentes al
problema estudiado, así como la confrontación de los argumentos del investigador con
los elaborados por la doctrina. En tal medida, los resultados alcanzados aseguran el
carácter científico de los mismos.
23
1.5. DELIMITACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN.
Desde el punto de vista temático, la investigación se centra en la línea del
Derecho Laboral, específicamente en el área de las actuaciones sancionatorias que
adelantan las Inspectorías del Trabajo, a través, de sus Inspectores, punto donde se
conecta con el Derecho Administrativo en razón de lo cual la doctrina guía para el
estudio será la proporcionada por: Brewer-Carias (2005) respecto del acto
administrativo sancionatorio y por Villasmil (2006), Carballo (1999), Rodríguez (1993),
entre otros, en lo concerniente a las sanciones patronales contenidas en la ley
sustantiva laboral.
En el ámbito temporal que delimita al presente estudio, aparece como fecha de
inicio, el mes de Septiembre del 2008 y de culminación en el mes de Marzo del 2009,
fecha en la cual se presentarán los aportes, conclusiones y recomendaciones
respectivas. Por su parte, el ámbito espacial para la producción del estudio planteado,
queda circunscrito a la ciudad de Maracaibo del Estado Zulia, específicamente; a la
División de Estudios para Graduados de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas
de la Universidad del Zulia en su Programa de Derecho Laboral y Administración del
Trabajo; en lo que atiende al proceso investigativo, más los resultados producidos
tendrán aplicabilidad en el territorio nacional.
24
CAPITULO II
MARCO TEÓRICO
2.1. ANTECEDENTES DE LA INVESTIGACIÓN.
El primero de los antecedentes detectados como de importancia para el
presente estudio, se identifica con la investigación elaborada por Urribarrí (2008), en el
marco de la Maestría en Derecho del Trabajo de la Universidad Rafael Belloso Chacín
(URBE), cuyo título fue “Tendencias sobre Ejecutoriedad de las Providencias
Administrativas Emanadas de las Inspectorías del Trabajo dentro del Procedimiento de
Reenganche”. Dicha investigación de tipo documental y elaborada con diseño
bibliográfico, tuvo como objetivo general el análisis de los medios empleados por la
administración para conseguir del patrono, el acatamiento de las órdenes de
reenganche y cancelación de salarios caídos emitidos por el Ministerio del Trabajo en
el procedimiento de inamovilidad.
A los fines anteriores, la investigadora sugirió algunos medios aportados por la
Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, para el cumplimiento forzoso de los
actos emanados de la Administración, a las disposiciones contenidas en la Ley
Orgánica del Trabajo, para la discusión de las posibles vías en el logro del acogimiento
patronal de las decisiones.
El principal aporte deducido de la investigación en referencia, gira en torno a la
concepción de las providencias administrativas como actos de la administración cuasi-
jurisdiccionales de efectos particulares, caracterizados por los atributos de ejecutividad
y ejecutoriedad típicos de las decisiones emanadas de la Administración que obligan al
particular, a su estricto cumplimiento una vez que tales se actos emiten e
individualizan. La relación entre la ejecutoriedad de los actos administrativos y las
decisiones surgidas de la Administración del Trabajo permitieron a la investigadora
sugerir la posibilidad de aplicar a los patronos reticentes respecto del reenganche y
25
cancelación de salarios, las formas de coerción a las que habría lugar si se tratara de
una decisión sancionatoria de cualquier otro órgano administrativo.
En igual sentido, se encuentra la investigación elaborada por Padilla (2006),
como Trabajo Especial de Grado para la Maestría en Derecho del Trabajo de la
Universidad Rafael Belloso Chacín (URBE), intitulada “Incidencias y Críticas al
Procedimiento Sancionatorio Administrativo Previsto en la Ley Orgánica del Trabajo”.
El Objetivo General perseguido por la investigadora estuvo dirigido a analizar los
principios que rigen la actividad sancionatoria de la Administración del Trabajo para el
cumplimiento de sus fines de inspección sobre las exigencias normativas en las
relaciones de trabajo llevadas en Venezuela. El mencionado estudio, contó con una
metodología documental-descriptiva, implementando técnicas como la observación
documental y el análisis crítico, todo en el ámbito de un diseño bibliográfico.
Los resultados obtenidos por la investigadora, sugieren la naturaleza
administrativa de los actos sancionatorios emanados de la Inspectoría del Trabajo,
reconociendo al unísono su poca ejecutoriedad en el ámbito de las relaciones
laborales, dado su muy limitado poder para lograrse en contra del empleador. Gracias
a ésta afirmación, concluye la autora sugiriendo el empleo de mecanismos
administrativos distintos para conseguir en contra del patrono una coerción que
verdaderamente le compela a dar cumplimiento a los mandatos de la Administración
del Trabajo, aprovechando por ejemplo la experiencia arrojada por la imposición de la
solvencia laboral como requisito para trámites empresariales con el Estado.
Conexo con los estudios citados se encuentra el adelantado por Marín (2007),
que fuera denominado “Estrategias de Efectividad en la Autotutela Ejecutiva de las
Providencias Administrativas Laborales”, y que se realizara en el marco de la
Especialización en Derecho del Trabajo y Seguridad Social de la Universidad Rafael
Urdaneta (URU). El objetivo general de la investigación identificada consistió en
indagar sobre las estrategias de las cuales dispone la Administración del Trabajo para
efectivizar las providencias administrativas emanadas de las Inspectorías del Trabajo
relacionadas con los procedimientos de reenganche y pago de salarios caídos, fines a
26
los cuales se empleó una investigación documental con diseño bibliográfico, con
empleo de la técnica de análisis descriptivo.
Alineados a las ideas señaladas, los resultados del estudio hicieron palmarias
las posiciones contestes de la doctrina y la jurisprudencia al afirmar que la actividad
administrativa no requiere de una declaración judicial de su derecho, y sus actos
tienen carácter de título ejecutivo, por lo que, se puede exigir su cumplimiento desde el
momento en que nacen, por lo que el sujeto pasivo de las mismas (patrono que deberá
reenganchar y pagar los salarios caídos) tiene la obligación de concretar
inmediatamente tales mandamientos, sin necesidad de recurrir a la jurisdicción para
ello, amparándose en la presunción de legalidad de la que gozan los prenombrados
actos.
De los antecedentes observados, se describieron tres ideas de importancia
puntual para la investigación planteada. La primera de ellas, se refiere a la identidad
existente entre el poder sancionatorio que ejercita la Inspectoría del Trabajo y el
generalmente ejercido por los órganos ordinarios de la Administración, por que en
ambos casos se está frente a actos administrativos mandatarios.
Por otra parte, la segunda de las ideas se identifica con la condición de
ejecutividad y ejecutoriedad que tales orden o mandatos tienen, amparados en la
presunción de legalidad que arropa a las mismas y que implica para el administrado, el
deber de concretarlas inmediatamente sin la necesaria mediación de la jurisdicción. En
tercer lugar se encuentran, las graves repercusiones que para las relaciones de trabajo
parecen estar teniendo en Venezuela, la denigrada efectividad de estos actos
administrativos sancionatorios, que aparentemente no encuentran siquiera en la
intervención de los Tribunales de justicia, un medio para incrementar los poderes
coercibles de la Administración del Trabajo.
El panorama señalado, hace posible comprender como necesarios y viables, en
el campo de las sanciones administrativas del trabajo, los principios que rigen la
efectividad de los actos administrativos de sanción ordinariamente impuestos por la
Administración, aún cuando los mismos se encuentren contenidos en leyes
27
propiamente administrativas o en otras atinentes a lo laboral, para paliar la reticencia
patronal en materias tan sensibles como las que causan las multas contenidas en la
Ley Orgánica del Trabajo.
El anterior aporte se conecta, a través de la posición adoptada por la
investigadora, con los criterios sostenidos en el Trabajo Especial de Grado Elaborado
por Ramírez (2007), denominado “Potestad Sancionatoria de la Administración Pública
en Materia de Salud y Seguridad Laboral en la Legislación Venezolana”; que fuera
llevado a cabo para la Maestría de Derecho Laboral y Administración del Trabajo de la
Universidad del Zulia.
En tal sentido, se tiene como el objetivo general perseguido por la investigadora,
entrar a analizar la potestad de la Administración Pública, para aplicar las sanciones
administrativas en materia de seguridad en el trabajo, expectativa que se llevó a cabo,
a través, del empleo de un estudio descriptivo-documental con diseño no experimental
basado en el examen de la legislación vigente en la materia.
En igual orden de ideas, se obtuvieron resultados alcanzados por la
investigadora dirigidos al entendimiento de la potestad sancionatoria de la
Administración Pública en materia de salud y seguridad laboral, como una concebida
en respuesta a la necesidad de contar con medios coercibles que aseguren el
cumplimiento de las leyes respectivas. Es así, como dicha potestad administrativa
representa, la intervención de los poderes del Estado en la relación de trabajo, de
modo que la misma se enmarque en el apego de las normativas protectoras del
laborante.
De lo observado, se colige como aporte del estudio, la construcción que el
legislador ha hecho de los poderes sancionatorios de la Administración del Trabajo,
partiendo de una necesidad fáctica que es la de resguardar las condiciones de
seguridad, salud, higiene y ambiente de trabajo, por un lado; y por otro, compeler al
empleador a la materialización de las mismas, hecho que no se lograría con las puras
directivas de la Ley Orgánica del Trabajo y la Ley Orgánica de Prevención,
28
Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, sino con el proveimiento de más enérgicas
formas de reacción frente a la resistencia patronal.
Conforme al razonamiento planteado, es esperable que al unísono con los
dictados de las leyes mencionadas, adjetivamente la Administración sea provista de
facultades especiales que le permitan cerciorarse de las condiciones para la prestación
de servicio, y cuando sea preciso aplicar los correctivos que fueran necesarios.
Respecto a los antecedentes del estudio que se proyecta realizar, se encuentra
la investigación elaborada por Pirela (2007), intitulada “Los Procedimientos
Administrativos Sancionatorios Derivados del Incumplimiento de los Deberes de
Prevención y Seguridad del Empleador en el Ordenamiento Jurídico Venezolano” que
fuera Trabajo Especial de Grado para la Maestría en Derecho del Trabajo y
Administración del Trajo en la Universidad del Zulia.
En torno al indicado estudio, la investigadora tomó como objetivo general el
referido al análisis de los procedimientos administrativos sancionatorios derivados del
incumplimiento de los deberes inherentes al empleador respecto de la seguridad y
salud en el trabajo, a partir de lo cual estableció la eficacia de los mismos
materializada en la imposición de las multas correspondientes. A los referidos efectos,
se instrumentó una investigación de tipo documental y diseño bibliográfico, fundada en
las leyes nacionales que regulan la materia de estudio.
El principal aporte deducido de los resultados alcanzados por la investigadora
en el estudio antes mencionado, apunta a la relación directa que existe entre la
efectividad de los procedimientos administrativos de tipo sancionatorio y la efectiva
imposición de multas por parte de las Inspectorías del Trabajo. Sobre tal asunto,
reflexiona la investigadora argumentando que tal efectividad no se agota en la mera
indicación de la multa al patrono sancionado, sino que se precisa del procedimiento, la
tenencia de algún mecanismo que de modo fehaciente asegure (aun coerciblemente),
la respuesta del empleador por medio de la cancelación de las multas.
Conexo con lo indicado, se entienden como los actos sancionatorios emitidos
por las Inspectorías del Trabajo y los procedimientos que a ello sirven, han de estar
29
asociados a un medio objetivo de coerción que asegure su empleo cuando sea
necesario a los fines de garantizar la cancelación de las multas impuestas, sin lo cual,
cualquier efectividad no pudiera tenerse por verdadera.
2.2. BASES TEÓRICAS DE LA INVESTIGACIÓN. 2.2.1. Principios Administrativos Relativos a la Ejecución de los Actos. Los principios administrativos atinentes a las conductas que desarrolla la
Administración, consisten en los basamentos de orden teleológico y legal, que
justifican y posibilitan la actuación de los organismos públicos, prevalidos de las
prerrogativas que el ius imperium les asegura en cuanto funciones dictan y ejecutan
en nombre del Estado.
2.2.2. Principio de Ejecutoriedad.
El principio de ejecutoriedad de los actos administrativos supone la potestad de
la Administración para hacer cumplir sus propias decisiones, haciéndolas efectivas, a
través, de sus órganos sin que medie intervención o habilitación judicial. La
ejecutoriedad se refiere a la posibilidad de ejecución forzosa de los actos por la propia
administración que los dictó; tal como señala Brewer Carias (2005):
La ejecutividad es el carácter de título ejecutivo del acto y la ejecutoriedad es la posibilidad que tiene la Administración, ella misma, de ejecutarlo. Por tanto, la Administración no sólo no tiene que acudir a un juez para que declare el título como veraz y válido para poder ser ejecutado, sino que tampoco tiene que acudir al juez para llevar a cabo su ejecución, porque ella puede ejecutarlo directamente. Esto distingue también esta situación de la Administración de la de los particulares, quienes en este caso tienen que cumplir un procedimiento judicial de ejecución.
El principio de ejecutoriedad de los actos administrativos supone la potestad de la
Administración Pública de hacer cumplir sus propias decisiones, haciéndolas efectivas
30
a través, de sus órganos sin que medie intervención o habilitación judicial. En
ampliación de lo expuesto, Marienhoff (1992), ha sostenido:
La razón y la justificación de tal carácter de los actos administrativos radica, en cambio, a nuestro modo de ver, en la naturaleza pública de la actividad que la Administración ejercita mediante ellos; en la necesidad de los intereses colectivos, para los cuales fueron emitidos dichos actos, y por consiguiente los fines correspondientes del Estado, queden rápidamente satisfechos. La facultad de exigir coactiva y directamente las propias decisiones deriva del concepto mismo del poder público, al que le es esencial. Sin ella los órganos del poder público dejarían de ser tales. Por otra parte, un sistema que sometiere la Administración, en su actividad pública, a las normas aplicables a los particulares, pondría al desenvolvimiento de esa actividad tales obstáculos que la tornarían enteramente ineficaz.
En igual orden de ideas, autores como Dromi (1996), advierten la utilidad y
necesidad que la potestad ejecutoria tiene para los actos emanados de la
Administración, cuando afirma: “Partiendo de la concepción de que el poder del Estado
es uno y único, no podemos negar a la Administración la capacidad para obtener el
cumplimiento de sus propios actos, sin necesidad de que el órgano judicial reconozca
su derecho y la habilite a ejecutarlo”. Así mismo, agrega el autor: “La ejecutoriedad es
un elemento irrescindible del poder…es un carácter esencial de la actividad
administrativa, que se manifiesta en algunas categorías o clases de actos y en otros no,
dependiendo esto último del objeto y la finalidad del acto administrativo “.
Gracias a los fundamentos antes expresados, sobre la necesidad de
ejecutoriedad de los actos administrativos, y siguiendo nuevamente con los criterios de
Marienhoff (1992), se señala la correspondencia de tal facultad con la estructura
jurídica del Estado dentro de la que se inscribe y mediante la cual funciona. Es así;
como afirma el autor:
Dado el fundamento jurídico de la ‘ejecutoriedad’, resulta obvio que ésta no requiere norma positiva expresa que la consagre, aunque puede existir tal norma en un determinado ordenamiento legal. La ‘ejecutoriedad’ del acto administrativo hallase insita en la naturaleza de la función ejercida.”
31
Con fuerza en lo expuesto, y siguiendo a Dromi (1996), “el fundamento último de
la ejecutoriedad lo encontramos en la relación dialógica de mando y obediencia, de
prerrogativa y garantía, por lo cual el contenido y alcance de la ejecutoriedad
dependerá del ordenamiento político - institucional que le sirve de sustento”. En esta
forma, la ejecutoriedad se asume como la posibilidad de ejecución forzosa de los actos
administrativos, por supuesto, que imponen deberes de hacer (obligaciones) o deberes
de no hacer (prohibiciones) a los administrados; y puede considerarse como una
característica de los actos administrativos, en virtud de la cual la Administración no
tiene necesidad de acudir ante una autoridad judicial para iniciar un proceso de
ejecución de sus actos, sino que ella puede directamente ejecutarlos, por sus propios
medios en vía administrativa.
2.2.3. Principio de Ejecutividad.
Para Brewer Carias (1975), la ejecutividad de los actos administrativos, en
definitiva, significa que éstos, al dictarse, son ejecutables porque tienen carácter
ejecutivo”; pudiendo asumirse como la ejecutividad de los actos administrativos
equivale a la prescindencia del proceso de cognición que declara contundentemente,
o a título jurídico, el derecho que tiene la administración para actuar, lo que sería
sustancial en el plano de los procesos judiciales ordinarios. El espíritu de éste poder
concedido por el ordenamiento jurídico a la Administración es explicado por Barcelona
(1992), cuando afirma:
Siendo la ejecución una potestad en sentido estricto, en cuanto poder irrenunciable e imprescriptible, otorgado en aras de un interés ajeno al de su titular, el principio general es la obligatoriedad del ejercicio, salvo atribución expresa con carácter facultativo.
Se observa a partir de lo expuesto, que no sólo fungirían como título ejecutivo los
actos administrativos creadores de derechos para su destinatario, sino además
aquéllos que, estableciendo una obligación frente a un particular, favorecen en la
misma medida a otro sujeto, dada su especial posición jurídica.
32
Por tanto, se trata de una potestad administrativa reconocida abstractamente con
carácter general, por lo cual la Administración, cuando dicta un acto administrativo
tiene, en realidad, la facultad de declarar sus derechos mediante actos unilaterales que
crean obligaciones para los administrados, y esos actos, en sí mismo, tienen fuerza de
títulos ejecutivos. Es decir, el acto administrativo al dictarse, per se, es ejecutable,
porque tiene carácter ejecutivo, y por eso la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos en el artículo 8 establece que el acto debe ejecutarse de inmediato, lo
cual solo es posible porque tiene carácter ejecutivo.
Resumido lo anterior en palabras de Brewer-Carias (2005), “la ejecutividad de los
actos administrativos, en definitiva significa que estos, al dictarse, son ejecutables
porque tienen carácter ejecutivo.”
2.2.4. Sanciones Administrativas (Multas).
Para García de Enterría (1997), las sanciones administrativas son “un mal
afligido por la Administración…como consecuencia de una conducta ilegal. Este mal
(fin aflictivo de la sanción) consistirá siempre en la privación de un bien o de un
derecho, imposición de una obligación de pago de una multa”, e incluso arresto, como
estaba permitido en el ordenamiento legal previo a la Constitución Nacional de 1999.
Coincidente con tal definición es la doctrina de Parejo (2000), quien afirma como la
sanción administrativa representa “Un mal infligido a un administrado en el ejercicio de
la correspondiente potestad administrativa por un hecho o una conducta constitutivos
de infracción administrativa tipificada legal y previamente como tal”.
Para Guzmán (1999), el ordenamiento jurídico venezolano: “atribuye al
Inspector del Trabajo un poder sancionatorio que pretende asegurar la eficacia de las
funciones que le son atribuidas”. En este sentido, el Título XI de la Ley Orgánica del
Trabajo contempla las sanciones correspondientes a la conducta antijurídica de los
sujetos a quienes la ley se dirige; destacándose que dicha "conducta antijurídica no
requiere intencionalidad, tal como se exige en el derecho penal (...), pues existe la
33
infracción laboral sin la deliberada intención de producir cierto resultado previamente
calificado como Ilícito”.
En opinión de Carballo (1999), “dicha conducta antijurídica -como regla-
impondrá al infractor las penas de multa, e incluso de arresto…ostenta obvio carácter
represivo”. En igual orden, valora Mantero (1991): “No obstante…el régimen
sancionatorio laboral no debería constituir un conjunto de normas de derecho penal,
sino un instrumento dado a la administración del trabajo para lograr el cumplimiento de
las normas y no para el castigo de los infractores". Gracias a lo anterior, las sanciones
laborales pueden ser tenidas como medios represivos, dados al Inspector del Trabajo
en procuras de efectivizar las disposiciones de las normas laborales.
En éste mismo orden de ideas, considera el autor: ”en efecto, el aludido régimen
sancionatorio laboral presenta como principal característica su condición represiva
toda vez que, con la excepción de las normas relativas a la higiene y seguridad
industrial (Art. 236 Ley Orgánica del Trabajo), prevé el castigo de quienes
inobservaren las normas jurídicas cuya eficacia interesa a la administración del
trabajo” y, en consecuencia, pareciera admitirse la consolidación de la conducta
sancionada.
De lo antes expresado, podría colegirse como el poder sancionatorio en cabeza
del Inspector del Trabajo debería orientarse en el sentido de constituir un instrumento
capaz de doblegar la voluntad del infractor, renuente a subsanar los incumplimientos
que fueren detectados. Es así, como afirma el autor en comento: “de tal suerte que -
bajo la óptica expuesta- el trasgresor de la normativa laboral proceda a enmendar la
falta cometida con el ánimo de evitar la aplicación de las sanciones legalmente
previstas”; pudiendo entenderse como en el régimen vigente de sanciones prevalece el
ánimo punitivo frente al de corrección.
En conexidad con lo hasta aquí expuesto, se encuentra la caracterización que el
autor comentado, realiza al régimen de sanciones existente en la legislación laboral
venezolana en contra de los patronos que eximen el cumplimiento de las leyes
laborales. En tal sentido sostiene el autor:
34
En síntesis, el régimen de sanciones previsto en la Ley Orgánica del Trabajo se caracteriza por: 1) reprimir conductas antijurídicas que se configuran -incluso- sin mediar la intencionalidad del agente; 2) contemplar -básicamente- penas no corporales (multas) y 3) prever la indexación o indemnización de las multas, toda vez que su cuantía se estima en un determinado número de salarios mínimos, cuyo valor se supone es ajustable en función de la inflación. Las sanciones previstas en la Ley Orgánica del Trabajo contemplan como sujetos pasivos, principalmente, a los patronos, pero también a los trabajadores, los directivos sindicales, las organizaciones representativas de patronos y trabajadores, y hasta los propios funcionarios de la administración del trabajo.
En otro orden de ideas, para Carballo (1999), las “sanciones al patrono
contempladas por la Ley Orgánica del Trabajo, pueden clasificar en función del área
normativa infringida por la conducta patronal sancionada. Así, las sanciones están
dirigidas a penalizar las infracciones que el patrono cometa”, respecto de las
principales disposiciones de la Ley laboral para la protección de los trabajadores. La
primera de las sanciones descritas por el autor consiste en la atinente al régimen de
salarios, que consistiría en:
a) Régimen del salario. Se contemplan sanciones para el patrono que no pague a sus trabajadores el salario en moneda de curso legal o en el debido plazo, o en lugares prohibidos, o que descuente, retenga o compense del salario más de lo que la Ley permite, o que transgreda el salario mínimo (Art.627 Ley Orgánica del Trabajo) y para, al patrono que inobservare el régimen de participación de los trabajadores en los beneficios o utilidades de la empresa (Art. 630 Ley Orgánica del Trabajo).
También dentro de las sanciones patronales, se encuentran las tocantes a la
inobservancia de la jornada de trabajo, que en opinión del autor estudiado “sanciona al
patrono que no fije los anuncios relativos a la concesión de días y horas de descanso,
en lugares visibles en el centro de trabajo (Art. 628 Ley Orgánica del Trabajo) y al
patrono que infrinja las normas relativas a la duración máxima de la jornada de trabajo
y al trabajo nocturno, o las disposiciones sobre los días hábiles (Art. 629 Ley Orgánica
del Trabajo)”.
En igual contexto, se encuentran las sanciones que se imponen al patrono por el
incumplimiento del régimen de los trabajadores domésticos, para lo cual se prevé la
35
sanción establecida en el artículo 631 Ley Orgánica del Trabajo. Igual acontece con
las multas a las que hay lugar por la inobservancia patronal de las previsiones legales
que atañen a la protección de la maternidad y la familia, cuya sanción se encuentra
establecida en el artículo 632 ejusdem. Por otra parte, la normativa laboral vigente ha
previsto también una sanción para el patrono que inobserve el porcentaje de
trabajadores extranjeros que se admiten en una unidad productiva, castigo que se
encuentra previsto en el artículo 634 del mismo texto legal.
También sobre las sanciones que tocan a los patronos por incumplimiento de las
disposiciones de la Ley Orgánica del Trabajo se encuentran las referidas a la libertad
sindical. En opinión de Carballo (1999), con la misma “se prevé la sanción establecida
en el artículo 637 Ley Orgánica del Trabajo”, pena que operaría en contra del “patrono
que desacate la orden de reenganche o reinstalación de un trabajador con goce de
fuero sindical”.
En igual orden de ideas, se encuentran las sanciones relativas a la conducta
patronal ajena a las disposiciones legales sobre los conflictos colectivos de trabajo. Es
así, como explica el autor en referencia que “el artículo 640 establece una pena de
arresto policial. En el supuesto de que los infractores fueren personas jurídicas, sujetos
del derecho colectivo del trabajo, la pena sería sufrida por los instigadores "y de no
identificarse a éstos, se aplicará a los miembros de la respectiva junta directiva", lo
cual queda desarticulado con la nulidad declarada por la Sala Constitucional de la
medida de arresto, sin embargo, agrega el autor:
El artículo trascrito destaca por la severidad con que el legislador sancionó las transgresiones al régimen jurídico de los conflictos colectivos de trabajo, previéndose -por excepción- penas corporales en lugar de la imposición de multas. Ello pone en evidencia la particular preocupación de los Poderes Públicos por asegurar la "paz laboral", animados por la teoría de la integración social o del consenso que estima a los conflictos como fenómenos disfuncionales, tumores en la anatomía social que deben ser extirpados; de ahí que cuando, en un momento histórico correcto, se acepta esta interpretación del conflicto no cabe esperar del legislador sino intentos de captación o integración del mismo con arreglo a una política de represión social.
36
En otro orden de ideas, también aparece como pena integradora del régimen de
sanciones patronales contenidos en la Ley Orgánica del Trabajo el atinente a la
Reunión Normativa Laboral en su artículo 641. En dicha norma se prevé la obligación
de apercibir al infractor de subsanar la falta cometida, so pena de incurrir en sanciones
sucesivas aumentadas en la mitad. Sobre la fórmula de agravación de la sanción ha
comentado el doctrinario en estudio:
Esta fórmula, idónea para asegurar la fiel ejecución de las funciones de policía asignadas al Inspector del Trabajo y otros funcionarios de la administración del trabajo, hubiere sido deseable que se estableciere como regla general, es decir, en todo caso de infracción del régimen jurídico laboral con el objetivo de asegurar su eficacia. No obstante, resulta por lo menos paradójico que ello se hubiere contemplado en el marco de la Reunión Normativa Laboral y se omitiere en el caso de incumplimiento de normas que tutelen la vida, salud y dignidad del trabajador.
Finalmente, el sistema de sanciones patronales contenido en la Ley Orgánica
del Trabajo, se integra por aquellas que operan ante la desobediencia a citaciones
prevista en el Artículo 642 de la misma norma. La implicación de tal artículo conlleva a
que toda desobediencia a citación (sic) u orden emanada del funcionario competente
del trabajo acarreará al infractor una multa no menor del equivalente a un octavo (1/8)
de un salario mínimo, ni mayor del equivalente a un (1) salario mínimo.
CUADRO 1 CLASES DE SANCIONES CONTENIDAS EN LA LEY ORGÁNICA DEL TRABAJO
Artículo de la LEY ORGÁNICA DEL TRABAJO
Sujeto Pasivo de la Sanción Conducta Sancionada Sanción
627 Patrono Violación del Régimen salarial.
Multa entre ¼ y ½ salario mínimo.
628 Patrono Inobservancia de la obligación de fijar un cartel en lugar visible contentivo del horario de trabajo.
Multa entre ¼ y 1 salario mínimo.
629 Patrono Violación del régimen de la jornada de trabajo.
Multa entre ¼ y 1 salario mínimo.
630 Patrono Violación del régimen de participación en la reunión normativa laboral.
Multa entre ¼ y 2 ½ salarios mínimos.
631
Patrono
Violación al régimen de trabajo doméstico.
Multa entre ¼ y ½ salarios mínimos.
632 Patrono Violación al régimen de protección a la maternidad y la familia.
Multa entre 1 y 4 salarios mínimos.
37
633 Ahora regulado por la Ley Orgánica de Prevención Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.
634 Patrono Violación del porcentaje de trabajadores extranjeros.
Multa entre ¼ y 2 ½ salarios mínimos.
635
Ahora regulado por la Ley Orgánica de Prevención Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.
636
Ahora regulado por la Ley Orgánica de Prevención Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.
637-639 Patrono Violación de las normas protectoras de la libertad sindical.
Multa entre ¼ y 2 salarios mínimos.
640 Patrono Violación del régimen sobre conflictos colectivos de trabajo.
Multa entre ¼ y 1 salario mínimo.
641 Patrono Violación del régimen sobre la reunión normativa laboral.
Multa entre ¼ y 1 salario mínimo.
642 Patrono Desobediencia a notificación u orden de comparecencia emanada de la Inspectoría del Trabajo.
Multa entre 1/8 y 1 salario mínimo.
Fuente: Carballo (1999). Sobre la forma en que ha de determinarse el monto de la multa imputable al
patrono, en el sistema de sanciones administrativas de la Ley Orgánica del Trabajo,
autores como Llinasvegas (1980), comentan la aplicabilidad de la fijación de un
termino medio entre los límites inferior y superior de las mismas a los fines de
atemperar las indicaciones del legislador. En palabras de autor:
cuando la pena establecida para una determinada infracción se encuentre comprendida entre dos límites determinados, correspondientes al mínimun y máximun, debe entenderse que la normalmente aplicable es su término medio, el que se obtiene por medio de la suma de los dos términos para tomar de ella la mitad; teniendo en cuenta las circunstancias atenuantes o las agravantes de que esté rodeada la infracción, podrá ser fijada en el mínimun o el máximum de ella; la regla faculta a la autoridad correspondiente para aplicar la sanción y establecer una compensación de las circunstancias atenuantes y agravantes.
A la luz de tales indicaciones, deberá considerarse como circunstancia atenuante
o agravante la mayor o menor entidad de la infracción, ya en relación con la
importancia de la empresa, ya con la entidad de la falta misma, ya en relación con el
número de personas a quienes haya causado perjuicio la infracción, o con
cualesquiera otras circunstancias de equidad que estimen prudencialmente los
funcionarios respectivos.
38
2.2.5. Efectos Derivados de la Nulidad por Inconstitucionalidad de la Medida de Arresto. Los efectos derivados de la declaratoria de inconstitucionalidad de la medida de
arresto contenida en la Ley Orgánica del Trabajo, vienen dados por la privación de la
libertad personal, en violación del conjunto de disposiciones constitucionales y legales
que aseguran al ciudadano su sometimiento al proceso judicial, como mecanismo para
ejercer defensa y condición impostergable para la aprehensión física.
2.2.5.1. Derecho al Debido Proceso.
Ambrosio (2000), define al debido proceso o proceso justo, como aquel que
envuelve comprensivamente el desarrollo progresivo de prácticamente todos los
derechos fundamentales de carácter procesal o instrumental consagrados a favor de
los ciudadanos. Bajo su entendido, el debido proceso asegura el ejercicio de las
garantías sobre aquellos derechos cuyo disfrute satisface inmediatamente las
necesidades o intereses del ser humano, es decir, de los medios tendientes a asegurar
su vigencia y eficacia, cuando estos son objeto de una controversia jurídica o quedan
sometidos a ella, por asimiento de la tutela jurisdiccional del Estado.
En este mismo sentido, Bustamante (2002), define al debido proceso o proceso
justo, desde una óptica que sobrepasa la pura intención magnánima e incluso de
derecho natural, que se observa de la conceptualización anterior, y lo entiende como:
La dimensión material del debido proceso exige que todos los actos de poder, sean normas jurídicas, actos administrativos o resoluciones judiciales, inclusive, sean justos, es decir, que sean razonables y respetuosos de los valores superiores, de los derechos fundamentales y de los demás bienes jurídicos constitucionalmente protegidos, a tal punto que su inobservancia debe ser sancionada con la inaplicación de aquel acto o con su invalidez. De ese modo, un acto será considerado arbitrario, y por tanto lesivo del derecho fundamental a un debido proceso sustantivo, si no se sujeta a parámetros de razonabilidad; es decir, si su fin no es lícito –en tanto vulnera un derecho o un bien jurídico de mayor jerarquía que el que pretenden protegerse– y los medios
39
para alcanzarlo no son proporcionales –en tanto no respetan los principios de adecuación, necesidad y proporcionalidad en estricto-.
Respecto a la concepción del debido proceso, la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia, en Sentencia del 15 de Marzo del año 2000, ha
señalado, lo que a continuación se reproduce: “El derecho al debido proceso se
consagra como un derecho fundamental, tendente a resguardar todas las garantías
indispensables que deben existir en todo proceso para lograr una tutela judicial
efectiva”. Al desarrollar lo relativo a la tutela judicial efectiva, afirma la misma Sala
Constitucional, en decisión de fecha 20 de Noviembre del 2001:
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela consagra el derecho a la tutela judicial efectiva (Art. 26), que no se agota, como normalmente se ha difundido, (i) en el libre acceso de los particulares a los órganos de administración de justicia para defenderse de los actos públicos que incidan en su esfera de derechos, sino que también comporta, (ii) el derecho a obtener medidas cautelares para evitar daños no reparables por el fallo definitivo; (iii) derecho a asistencia jurídica (asistencia de letrados) en todo estado y grado del proceso; (iv) derecho a exponer las razones que le asistan en su descargo o para justificar su pretensión; (v) oportunidad racional para presentar las pruebas que le favorezcan y para atacar el mérito de las que lo perjudique; (vi) obtener un fallo definitivo en un tiempo prudente y, otra garantía, hoy por hoy más necesaria ante órganos o entes contumaces a cumplir con las decisiones judiciales, (vii) el derecho a obtener pronta y acertada ejecución de los fallos favorables” .
En resumen, el debido proceso es una noción compleja de la cual deben
observarse con precisión, dos dimensiones: una procesal y otra sustancial. La
dimensión procesal es aquella que engloba las instituciones jurídicas necesarias
para obtener un proceso formalmente válido, y que viene dada por las garantías
constitucionalmente estatuidas al respecto. La dimensión sustancial del debido
proceso, se vincula directamente con el principio de racionabilidad y proporcionalidad
de los actos de poder, que determinan la prohibición de cualquier decisión
arbitraria, sin importar si ésta fue emitida dentro o fuera de un proceso formalmente
válido.
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2.2.6. Consecuencias de la Limitada Eficacia del Acto Administrativo Sancionatorio. Las limitaciones en la eficacia del acto administrativo, están representadas por
el conjunto de impedimentos de orden normativo y operativo, que han inducido a los
órganos de la Administración del Trabajo a la imposibilidad de ejecutar por sí mismos
las decisiones y actos que adoptan.
2.2.6.1. Eficacia del Acto Administrativo.
Brewer Carias (2005), entiende a la eficacia de lo actos administrativos como “la
producción de los efectos propios de cada uno, definiendo derechos y creando
obligaciones de forma unilateral”. La eficacia suele deferirse más restringidamente, al
elemento “tiempo” relacionado con los dictados de la Administración, o lo que es igual,
al momento a partir del cual el acto administrativo produce sus efectos.
Cuando el acto administrativo se trata de uno con efectos particulares (como las
providencias dictadas por la Inspectoría del Trabajo), la eficacia del acto será exigible
una vez que el interesado es notificado de lo adoptado por la Administración. Es en
fuerza de ésta ultima cuestión que autores como el mencionado se plantean distintos
panoramas acerca del momento en el que nace la referida eficacia. Sobre tal asunto
sostiene el autor:
a) Se plantea la cuestión de cuándo comienzan a producir efectos los actos administrativos. b) Cuál es la consecuencia de la producción de efectos del acto, y particularmente los aspectos relativos a la ejecución del acto. C) Cuándo concluyen los efectos del acto, es decir, cómo se produce el fin de los efectos de los actos administrativos.
Es así, como la eficacia de los actos administrativos atañe de modo directo al
contenido de la decisión emanada del orden administrativo, y al mismo tiempo se
sustancia con la oportunidad cuando tales órdenes han de ser acatadas y ejecutas por
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el ciudadano. Hilados a las ideas sostenidas por el autor en referencia, aparecen los
señalamientos de Parada (2005), cuando afirma:
Cuando la manifestación de voluntad de los entes que actúan en ejercicio de potestades administrativas, son proferidas con acatamiento de formalidades previstas en el ordenamiento jurídico y contienen, al menos en apariencia, todos los elementos necesarios para configurarse como verdaderos actos administrativos, se dice que tales manifestaciones son válidas o por lo menos así se presume, mientras no se demuestre lo contrario.
Se podría asociar gracias a los señalamiento anteriores, como la eficacia del
acto administrativo demanda la formalización en el conocimiento de su dictamen por
parte de la persona que es llamada a concretarlos; siempre y cuando en la formación
del acto y en el contenido de la decisión adoptada hayan concurrido todos los
presupuestos de ley necesarios a éstos fines, gracias a lo cual afirma Brewer Carias
(2005): “un acto administrativo puede ser válido, si se cumplen con todas las
condiciones tanto de forma como de fondo que hagan que el mismo esté de acuerdo
con el ordenamiento vigente”.
Una implicación directa de lo señalado, es el hecho del efecto a futuro que
siempre tendrá el acto administrativo, que a su vez se agotará cuando se hayan
materializado todas sus consecuencias jurídicas, o cuando se cumpla el plazo de
vigencia del tal. En igual orden de ideas, sobre la eficacia de los actos administrativos
autores como Santamaría (2002), sostienen:
Los actos administrativos, en cuanto expresión primaria de la actividad de la Administración pública, están dotados de una fuerza jurídica singular. Dicha fuerza no tiene su origen en ninguna característica intrínseca de los actos, en sí mismos considerados: son consecuencia de los privilegios procesales que ostenta la Administración en cuanto organización integrante de los poderes públicos.
También respecto de la eficacia de los actos administrativos, explica el autor
citado, las manifestaciones definitorias de esta aptitud de las decisiones adoptadas por
la Administración para concretarse de modo inmediato, a través, de la actuación de los
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particulares receptores de las mismas, por tanto indica:
En primer lugar, los actos administrativos poseen eficacia inherente al poder de autotutela declarativa que ostente la Administración. En su virtud, tales actos constituyen declaraciones o decisiones capaces por si mismas de modificar o extinguir situaciones jurídicas subjetivas de sus destinatarios, sin contar para ello con el concurso de los órganos judiciales y con independencia del consentimiento o colaboración del destinatario de aquellas.
Es por las razones antes planteadas, que los actos de la Administración se
presumen válidos y legítimos, fundamento que sirve de soporte a la obligación del
particular comprometido por los mismos, de hacerlo concretar en el tiempo que se
indique. Conexo con tal carácter se encuentra el poder que el autor en comento llama
de “autotutela ejecutiva” consistente en: “Tales actos pueden ser llevados a la práctica
por la propia Administración, que puede incluso utilizar la coacción en caso de
resistencia de sus destinatarios e igualmente sin tener que contar con los tribunales”.
2.2.6.2. Efectividad del Acto Administrativo.
Por otra parte González (1998), asume la efectividad del acto administrativo
como un concepto que alude a la obligación del administrado, de dar cumplimiento a lo
ordenado por la administración; así se posicione en una situación quejosa frente al
mismo, asunto que explica el autor del modo siguiente: “la pretensión procesal no
quedará satisfecha y por ende no será efectiva la tutela judicial, con el acto
administrativo que declare si aquella está o no fundada, sino cuando lo mandado en
dicho acto sea cumplido”.
Implicación de lo anterior, es el hecho de la necesaria cancelación de las multas
impuestas por la Inspectoría del Trabajo, como conducta previa a cualquier
reclamación que respecto de las mismas aspire el administrado, hecho que cobra una
especial importancia cuando se plantean los panoramas de una ejecución voluntaria o
de una forzosa.
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2.2.7. Concepción de las Sanciones Administrativas y su Efectividad en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo. Parte de la nueva Administración del Trabajo, surgida de las disposiciones de la
Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo; se ha
construido en base a un sistema de control de las actuaciones patronales que implica,
sanciones impeditivas de la actividad económica, con lo que se ha redefinido el
alcance del poder sancionador de los órganos administrativos.
2.2.7.1. Gradación de la Sanción.
Para Millie Millie (2008), la existencia de normativas dedicadas a la protección de
la seguridad y salud en el trabajo, así como, de la estructura administrativa estatal e
institucional para su materialización; se debe a causas de tipo socio-laborales,
compadecidas con el incremento de la población laboral, así como de la penetración al
campo industrial de cada vez mayor proporción de agentes peligrosos y
contaminantes, al unísono con el incremento de la morbilidad de padecimiento
asociados al trabajo.
Según afirma el autor, el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad
Laborales (INPSASEL), es un organismo autónomo, adscrito al Ministerio del Poder
Popular para el Trabajo y la Seguridad Social, creado según lo establecido en el
artículo 12 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de
Trabajo de 1986, y cuya existencia se mantuvo y redimensionó en la ley vigente
reformada. En tal sentido señala Iturraspe (2002), como este organismo, cuenta con
atribuciones que le permiten el dictamen de providencias administrativas de carácter
sancionatorio, a los patronos, empleadores y en general a los responsables de las
condiciones de seguridad, higiene y ambiente en los centros de trabajo y faenas,
cualquiera sea su naturaleza.
En este contexto, la nueva Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio
Ambiente de Trabajo dedica un capítulo a las infracciones, dentro de las cuales se
encuentran las infracciones administrativas en materia de seguridad y salud en el
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trabajo y son definidas en la Ley (Art. 117 Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y
Medio Ambiente de Trabajo) como acciones u omisiones de los empleadores o
empleadoras que incumplan las normas legales y reglamentarias en materia de
seguridad y salud laboral sujetas a su responsabilidad, así mismo las tipifica en:
Infracciones Leves, Infracciones Graves e Infracciones Muy Graves.
Siguiendo a Castillo (2006), se tiene como “cada tipo de infracción genera una
sanción impositiva (multa) la cual se incrementa en razón de la gravedad de la
infracción”, lo que permite apreciar como el monto de tales penas dependerá de la
valoración que sobre el perjuicio relativo a las mismas, realicen las autoridades del
Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL).
Vara (2006), comenta acerca de las sanciones administrativas impuestas por
INPSASEL a los patronos con ocasión de la infracción a las disposiciones de la Ley
Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo que: “acarrean
para el infractor sanciones, que se traducen en la imposición de multas, conforme a un
determinado número de unidades tributarias (UT)”. Agrega así, el autor “están
previstas únicamente para aquellas que correspondan a acciones y omisiones
imputables a los empleadores, en materia de seguridad y salud laboral, como
consecuencia del incumplimiento de normas legales o reglamentarias”, siempre que se
trate de infracciones administrativas, e independientemente de las responsabilidades
civiles, penales, administrativas o disciplinarias, si fuere el caso.
Ahora bien, siguiendo el planteamiento del citado, se distingue entre las clases
de multas que ha concebido la norma para las distintas clases de daños que las
infracciones cometidas por el patrono pueden tener. Sobre éste particular refiere el
autor: “Ha establecido el legislador un primer grupo de infracciones integrado por lo
que el propio texto legal concibe como: leves, graves, muy graves”.
En ese sentido, explica el autor como las “infracciones leves se sancionan con
multas de hasta 25 Unidades Tributarias por cada trabajador, cuando la conducta del
empleador pueda subsumirse en cualquiera de los supuestos previstos por el legislador, con prescindencia de si se produjo o no algún accidente de trabajo o
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enfermedad”. Agrega sobre tales cuestiones: “por el solo hecho de no haber cumplido
con la obligación, se hace acreedor a la sanción de multa”.
Así mismo, señala Castillo (2006), como las infracciones leves dispuestas en el
articulo 118 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de
Trabajo, representan actuaciones del patrono que afectan el ejercicio de los derechos
de los trabajadores relativos a la organización y administración de los mecanismos
necesarios al funcionamiento de la seguridad, higiene y ambiente en los centros de
trabajo.
Por otra parte para el autor, las infracciones graves se sancionan con multas de
hasta 75 Unidades Tributarias por cada trabajador en los supuestos establecidos en la
norma. También en estos casos, el empleador se hace merecedor a la sanción,
independientemente de que el trabajador sufra algún daño, por estar su conducta -la
del empleador- subsumida en los supuestos establecidos por el legislador. Al mismo
tiempo sobre las infracciones muy graves explica: “En cuanto a las infracciones muy
graves, el legislador ha previsto multas entre 76 y 100 Unidades Tributarias por cada
trabajador, en los casos en que la conducta del empleador pueda incluirse en alguno
de los supuestos establecidos por el legislador”.
2.2.7.2. Cómputo de las Multas en Unidades Tributarias (U.T).
Tal como señala Sainz (2006), se evidencia de la redacción de la Ley Orgánica
de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo sobre las infracciones leves,
graves y muy graves a la norma, la base para el cómputo de las mismas no ocurre
sobre salarios mínimos (como ha sido criterio en la Ley Orgánica del Trabajo), sino en
razón de la cantidad de Unidades Tributarias (U.T) previstas por el legislador y que
habrán de calcularse no en virtud del incumplimiento a la ley (del hecho
individualizado), sino exponencialmente por el número de trabajadores que hubiesen
sido afectados por el desacato patronal.
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A tales efectos, es necesario tener en consideración las previsiones del Código
Orgánico Procesal Penal respecto del valor de las Unidades Tributarias cuando las
mismas tienen que ver con la imposición de sanciones de naturaleza pecuniaria. La
anterior consideración se recoge en el Articulo 548 ejusdem del modo siguiente: “El
monto de la multa se calculará con base al valor de la unidad tributaria vigente en la
fecha en que se cometió el hecho que origine la sanción”, hecho que representa un
modo de armonizar la sanción al valor real del dinero al momento de aplicar las penas.
2.2.7.3. Paralización de las Operaciones.
La Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo
(LOPCYMAT), ha previsto entre las medidas administrativas de sanción al patrono, la
relativa a la paralización de las operaciones llevadas por el empleador de modo
contrario a las disposiciones normativas. Autores como Sainz (2006), denominan a
esta potestad como “cautelar” dentro del régimen de sanciones administrativas
previstas por la norma especial, puesto que pretenden “hacer cesar los peligros que
corre el trabajador”, sin embargo, indirectamente incide en el lucro del empleador, en
la medida que impide el normal desarrollo de las actividades productivas.
Es así, como el Artículo 135 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y
Medio Ambiente de Trabajo, encarga al Instituto Nacional de Prevención, Salud y
Seguridad Laborales lo siguiente: “cuando exista peligro grave o inminente, o
subsistan situaciones perjudiciales para la seguridad y salud de los trabajadores y
trabajadoras, podrá suspender total o parcialmente la actividad o producción de la
empresa, establecimiento, explotación o faena hasta tanto se compruebe, a criterio del
mismo, que dichas situaciones han cesado, sin perjuicio de las sanciones
correspondientes”.
En igual sentido se observa, como en el caso de paralización de las actividades
el empleador no podrá equiparar tal cesación al caso fortuito o fuerza mayor, y en
consecuencia, quedará (según dispone el mismo Artículo 135 Ley Orgánica de
Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo), “obligado al pago de los
salarios y demás beneficios socioeconómicos correspondientes a sus trabajadores y
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trabajadoras como si hubiesen laborado efectivamente la jornada, por todo el tiempo
en que esté en vigor la sanción o medida adoptada”. Así mismo, el Artículo 234 del
Reglamento de la citada ley contempla:
Orden de paralización o suspensión de labores: Si …fuere constatado el incumplimiento de obligaciones relativas a la seguridad e higiene en el trabajo que pudieren causar, de modo inmediato, un daño grave a la vida o salud de los trabajadores y trabajadoras, el funcionario o funcionaria adscrito o adscrita a la unidad de supervisión, podrá requerir el cumplimiento de la normativa correspondiente y ordenar la suspensión o paralización de las labores estrictamente afectadas por el riesgo, hasta tanto se compruebe a su juicio que éste ha cesado, sin perjuicio de las sanciones a que haya lugar.
Tal como señala Iturraspe (2006), el poder sancionatorio del instituto en materia
de seguridad e higiene en el trabajo, se relaciona con las capacidades cautelares del
mismo en el sentido de evitar la latencia de riesgos ocupacionales vinculados con el
incumplimiento de las normas respectivas. La anterior relación provoca sobre el
empleador una sanción administrativa que opera en dos sentidos distintos, derivando
por un lado en la cancelación de la multa a que haya lugar, y por otro; en la
suspensión de las actividades hasta tanto se concreten las exigencias del órgano
administrativo.
2.2.7.4. Cierre de la Empresa.
Tal como apunta Sainz (2006), la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y
Medio Ambiente de Trabajo: “señala y regula sanciones administrativas como multas e
igualmente cierre parcial o total de la actividad que realice en la empresa,
establecimiento, faena o explotación o ente público”. La medida de cierre hasta por
cuarenta y ocho (48) horas prevista en el Artículo 120 ejusdem, difiere de la
paralización de las obras en el alcance de la sanción, puesto que a través, de la
primera (del cierre), se estacionan enteramente el centro de trabajo impidiendo incluso
el acceso de los trabajadores a la planta física, aún cuando los mismos no fueren a
desarrollar tarea alguna.
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Sobre este mismo particular Castillo (2006), explica: “durante el cierre de las
empresas, establecimientos y explotaciones el patrono deberá pagar todos los
salarios, remuneraciones, beneficios sociales y demás obligaciones derivadas de la
relación de trabajo, como si los trabajadores y las trabajadoras hubiesen cumplido
efectivamente su jornada de trabajo”.
2.2.7.5. Reincidencia en el Incumplimiento. Cabanellas de Torres (1981), define la reincidencia como la agravante de
responsabilidad por antonomasia, consistente en “la repetición de igual delito o de otro
tan parecido que figure en el mismo título del Código”; hecho que implica una
profundización de las consecuencias perjudiciales de la conducta perniciosa, en la
medida que evidencia la intención de dar continuidad al incumplimiento de la ley, de
allí que demande el incremento paulatino de la sanción respectiva.
Retomando los criterios de Castillo (2006), la Ley Orgánica de Prevención,
Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo es su artículo 126 “considera la posibilidad
de reincidencia en la infracción” y al mismo tiempo valora las “circunstancias que
producen tal”. El hecho de la reiteración en el comportamiento reticente frente a la
normativa ocurre en opinión del autor, en aquellos casos donde: “El patrono cometa la
misma infracción en un periodo comprendido en los doce (12) meses siguientes a la
infracción cometida con anterioridad”. La reincidencia produce un incremento de hasta
dos (02) veces el monto inicial de la misma.
2.2.7.6. Suspensión, Revocatoria y Reducción del Alcance de la Acreditación.
La suspensión, revocatoria y reducción del alcance de la acreditación de la
empresa, consiste en una sanción prevista en el Reglamento Parcial (2006) de la Ley
Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo en su Artículo 48,
según el cual el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, podrá
intervenir en las certificaciones de seguridad, higiene y ambiente con que cuente el
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empleador para la realización de determinadas tareas. Como sanción administrativa la
misma afecta directamente la posibilidad del patrono para acceder a la solvencia
laboral, así como para el diligenciamiento de cualquier trámite administrativo donde
estuviere involucrado el Estado.
En tal sentido como indica Iturraspe (2006), se evidencia como causales para tal
sanción, en primer lugar el hecho de haber sido sancionado de conformidad con la Ley
Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, así como el
incumplimiento de los requisitos de la acreditación o de las obligaciones previstas en
los reglamentos o las normas técnicas aplicables; lo mismo que la eventual revocación
de la Solvencia Laboral.
2.3. BASES LEGALES. El fundamento legal sustancial del problema bajo estudio se encuentra en lo
mandado en el TÍTULO XI de la Ley Orgánica del Trabajo donde se prevé el régimen
de sanciones tocantes a la infracción de los contenidos de la ley sustantiva, de allí que
el Artículo 625 prevea:
Las infracciones a las disposiciones de esta Ley serán objeto de las sanciones establecidas en este Título, sin perjuicio de las acciones penales y civiles a que hubiere lugar. Estas sanciones se impondrán de oficio por parte del funcionario a quien corresponda y podrán ser denunciadas por cualquier persona.
Es así, como el régimen de sanciones y sus tipos se inicia con el contenido del
Artículo 627 de la Ley Orgánica del Trabajo, donde se establecen las sanciones al
patrono que no pague a sus trabajadores en moneda de curso legal o en el debido
plazo, o que pague en lugares prohibidos; o que descuente, retenga o compense del
salario más de lo que la Ley permite; o que pague al trabajador un salario inferior al
mínimo fijado”, se le impondrá una multa no menor del equivalente a un cuarto (1/4) de
un salario mínimo, ni mayor del equivalente a uno y medio (1 1/2) salarios mínimos.
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Así mismo, el Artículo 628 ejusdem contempla las multas aplicables al patrono
que no fije anuncios relativos a la concesión de días y horas de descanso, o no los
ponga en lugares visibles en el respectivo establecimiento o en cualquier otra forma
aprobada por la Inspectoría del Trabajo, con lo que se hace acreedor de una multa no
menor del equivalente a un cuarto (1/4) de un salario mínimo, ni mayor al equivalente a
un (1) salario mínimo.
Por otra parte el Artículo 629 de la misma Ley Orgánica del Trabajo contempla
la infracción cometida por el patrono a las normas relativas a la duración máxima de la
jornada de trabajo y al trabajo nocturno, o las disposiciones relativas a los días hábiles,
para lo que se prevé una multa no menor del equivalente a un cuarto (1/4) de un
salario mínimo, ni mayor del equivalente a un (1) salario mínimo.
También el Artículo 630 ejusdem comprende la infracción patronal para el
empleador que no pague correctamente a sus trabajadores la participación en los
beneficios, o la bonificación o prima de navidad que les corresponda, a quien se le
impondrá una multa no menor del equivalente a un cuarto (1/4) de un salario mínimo,
ni mayor del equivalente a dos y medio (2 1/2) salarios mínimos.
Respecto a la violación del régimen especial dedicado al trabajo doméstico, la
Ley Orgánica del Trabajo contempla en su Artículo 631 el pago de una multa por parte
del empleador no menor del equivalente a un cuarto (1/4) de un salario mínimo, ni
mayor del equivalente a medio (1/2) salario mínimo.
Iguales previsiones adopta el legislador por medio de su Artículo 632, en caso
de infracción a las disposiciones protectoras de la maternidad y la familia, donde se
impondrá al patrono una multa no menor del equivalente a un (1) salario mínimo ni
mayor del equivalente a cuatro (4) salarios mínimos.
Al mismo tiempo, están comprendidas en el Artículo 634, las multas aplicables a
los empleadores que infrinjan las disposiciones sobre el porcentaje de trabajadores
extranjeros, a los que se impondrá una multa no menor del equivalente a un cuarto
(1/4) de un salario mínimo, ni mayor del equivalente a dos y medio (2 1/2) salarios
mínimos. Así mismo, el Artículo 637 sanciona al patrono que viole las garantías legales
51
que protegen la libertad sindical con una multa no menor del equivalente a un cuarto
(1/4) de un salario mínimo, ni mayor del equivalente a dos (2) salarios mínimos.
Por su parte en el Artículo 639 el legislador sanciona al patrono que desacate la
orden de reenganche definitivamente firme de un trabajador amparado con fuero
sindical emanada de un funcionario competente, al que se impondrá una multa no
menor del equivalente a un cuarto (1/4) de un salario mínimo, ni mayor del equivalente
a dos (2) salarios mínimos.
En igual sentido, el Artículo 640 de la ley sustantiva laboral contempla las
infracciones relativas a conflictos colectivos del trabajo, para las que operarán penas
de arresto policial de cinco (5) a veinte (20) días. Esta pena, tratándose de
trabajadores o patronos asociados, la sufrirían los instigadores a la infracción, y de no
identificarse a éstos, se aplicará a los miembros de la respectiva junta directiva. Si se
tratare de patronos o de trabajadores no asociados, la sufrirá cada individuo. Lo cual
queda desfasado con la nulidad del artículo 647 literal g, del texto sustantivo laboral.
El Artículo 642 tiene en consideración la desobediencia del patrono a la citación
u orden emanada del funcionario competente del Trabajo, sancionando al infractor con
una multa no menor del equivalente a un octavo (1/8) de un salario mínimo, ni mayor
del equivalente a un (1) salario mínimo.
Por otra parte, la reincidencia del patrono en alguna de las conductas
sancionadas esta prevista en el Artículo 643 de la Ley Orgánica del Trabajo, del modo
siguiente: “En caso de que un infractor al que se refieren los artículos anteriores
reincida en el hecho que se le imputa, la pena prevista para la infracción se aumentará
en la mitad”. En igual orden de ideas y acerca de la forma en la que deben computarse
las sanciones (multas), el Artículo 644 de la Ley Orgánica del Trabajo contempla:
Al imponer la multa, el funcionario que la aplique establecerá el término medio entre el límite máximo y el mínimo, pero la aumentará hasta el superior o la reducirá hasta el inferior según el mérito de las circunstancias agravantes o atenuantes que concurran en el caso concreto, debiendo compensarlas cuando las haya de una u otra especie. En todo caso se considerará la mayor o menor entidad de la infracción, la importancia de la empresa, explotación o establecimiento, el número de personas perjudicadas
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y cualquiera otra circunstancia que estimare el funcionario respectivo con criterio de equidad.
Finalmente, nos encontramos que en un primer intento, el legislador previó la
medida de arresto relativa a las sanciones administrativas, en el Artículo 645 de la Ley
Orgánica del Trabajo, para el caso de “no poder hacerse efectivas las penas de
multas, los infractores sufrirán la de arresto, a razón de un (1) día por el equivalente a
un cuarto (1/4) de un salario mínimo, hasta un límite máximo de treinta (30) días”.
Ahora bien, la previsión legal en cuanto a medidas de privación de libertad para
la coerción personal del empleador que se niega a dar cumplimiento a las multas,
necesariamente colinde con el derecho constitucional al debido proceso; razón por la
cual fue anulada su aplicabilidad, cláusula ésta que actúa como superprotección del
administrado frente al Estado y a la jurisdicción, pudiendo concebirse en términos
generales como el aseguramiento de la tutela judicial efectiva. El Artículo 49 del texto
constitucional consagra en tal sentido:
Artículo 49. El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas; en consecuencia: 1. La defensa y la asistencia jurídica son derechos inviolables en todo estado y grado de la investigación y del proceso. Toda persona tiene derecho a ser notificada de los cargos por los cuales se le investiga; de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa…Toda persona declarada culpable tiene derecho a recurrir del fallo, con las excepciones establecidas en esta Constitución y en la ley. 2…se presume inocente mientras no se pruebe lo contrario.3. Toda persona tiene derecho a ser oída en cualquier clase de proceso, con las debidas garantías y dentro del plazo razonable determinado legalmente por un tribunal competente…
En otro orden de ideas, aparece una tercera norma que fundamenta de modo
sustancial el problema bajo estudio y sus eventuales aportes como lo es la Ley
Orgánica de Procedimiento Administrativos (LOPA), puesto que la misma atiende lo
tocante a la naturaleza de los actos emanados de la Administración y de las formas
voluntarias o coercibles en las que debe conseguirse el cumplimiento particular de
tales mandatos.
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Es así, como el Capítulo II de dicha norma se intitula “De los Actos
Administrativos”, rezando el Artículo 7: ”Se entiende por acto administrativo, a los
fines de esta ley, toda declaración de carácter general o particular emitida de acuerdo
con las formalidades y requisitos establecidos en la ley, por los órganos de la
administración pública”.
Al unísono con la concepción del acto, la norma establece las condiciones para
la materialización de los mismos, a través de los principio de ejecutividad y
ejecutoriedad rectores de la actividad administrativa y comprendido en el Artículo 8 de
la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, según la cual: “Los actos
administrativos que requieran ser cumplidos mediante actos de ejecución, deberán ser
ejecutados por la administración en el término establecido. A falta de este término, se
ejecutarán inmediatamente”.
Los mencionados principios se conectan con el contenido del Artículo 79
ejusdem, donde se consagra: “La ejecución forzosa de los actos administrativos será
realizada de oficio por la propia administración salvo que por expresa disposición legal
deba ser encomendada a la autoridad judicial”, al tiempo que el Artículo 80 prevé:
La ejecución forzosa de actos por la administración se llevará a cabo conforme a las normas siguientes: 1. Cuando se trate de actos susceptibles de ejecución indirecta con respecto al obligado, se procederá a la ejecución, bien por la administración o por la persona que esta designe, a costa del obligado. 2. Cuando se trate de actos de ejecución personal y el obligado se resistiere a cumplirlos, se le impondrán multas sucesivas mientras permanezca en rebeldía y, en el caso de que persista en el incumplimiento, será sancionado con nuevas multas iguales o mayores a las que se le hubieran aplicado, concediéndole un plazo razonable, a juicio de la administración, para que cumpla lo ordenado. Cada multa podrá tener un monto de hasta diez mil bolívares (Bs. l0.000,00), salvo que otra ley establezca una mayor, caso en el cual se aplicará ésta.
En otro orden de ideas, es menester adicionar a las bases legales de la
investigación, las disposiciones de la Ley Orgánica de Condiciones y Medio Ambiente
de Trabajo en las que se prevé su particular régimen de sanciones patronales. Estas
disposiciones se inician con el contenido Capítulo II de la norma, dedicado al
tratamiento “De las Infracciones”. El Artículo 117 ejusdem reza:
54
Infracciones Administrativas en Materia de Seguridad y Salud en el Trabajo Son infracciones administrativas en materia de seguridad y salud en el trabajo, las acciones u omisiones de los empleadores o empleadoras que incumplan las normas legales y reglamentarias en materia de seguridad y salud laboral sujetas a su responsabilidad.
En éste orden de ideas, las llamadas por la doctrina “infracciones leves”, son
las contenidas en el Artículo 118 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y
Medio Ambiente de Trabajo, según el cual “Sin perjuicio de las responsabilidades
civiles, penales, administrativas o disciplinarias, se sancionará al empleador o
empleadora con multas de hasta veinticinco unidades tributarias (25 U.T.)”. En igual
sentido el Artículo 119 contempla a las infracciones graves cometidas por el
patrono, de la manera siguiente: “Sin perjuicio de las responsabilidades civiles,
penales, administrativas o disciplinarias, se sancionará al empleador o empleadora
con multas de veintiséis (26) a setenta y cinco (75) unidades tributarias (U.T)”.
Las infracciones muy graves se encuentran contempladas en el Articulo 120
de la misma norma, a la luz del cual “Sin perjuicio de las responsabilidades civiles,
penales, administrativas o disciplinarias, se sancionará al empleador o empleadora
con multas de setenta y seis (76) a cien (100) unidades tributarias (U.T)”.
También en éste sentido el procedimiento sancionador que lleva a cabo el
Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales en contra de los
empleadores, por infracción a la ley especial implica la paralización de actividades
contemplada en el Artículo 135 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y
Medio Ambiente de trabajo, según el cual:
El procedimiento sancionador será el establecido en la Ley Orgánica del Trabajo. El Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, cuando exista peligro grave o inminente, o subsistan situaciones perjudiciales para la seguridad y salud de los trabajadores… podrá suspender total o parcialmente la actividad o producción de la empresa, establecimiento, explotación o faena hasta tanto se compruebe, a criterio del mismo, que dichas situaciones han cesado, sin perjuicio de las sanciones correspondientes…el empleador o empleadora que motivó la sanción …quedará obligado al pago de los salarios.
55
En otro sentido, la norma contempla la posibilidad, de recurrencia en el
comportamiento infractor del empleador, por medio de la figura de la reincidencia
contenida en el Artículo 126 de la misma norma y según el cual: ”Existe
reincidencia, cuando se cometa la misma infracción en un período comprendido en
los doce (12) meses subsiguientes a la infracción cometida…podrá incrementarse
hasta dos (2) veces el monto de la sanción correspondiente a la infracción
cometida”.
Finalmente, el Artículo 48 del Reglamento Parcial de la Ley Orgánica de
Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, considera dentro del ámbito
de las sanciones administrativas, la relativa a la “Suspensión, Revocatoria y
Reducción del Alcance de la Acreditación de la Empresa”, que ocurrirá contra el
patrono cuando: Sea sancionado de conformidad con la ley especial de la materia,
cuando incumpla con los requisitos de la acreditación, incumpla con las
obligaciones previstas en los reglamentos o las normas técnicas aplicables o le sea
revocada la Solvencia Laboral.
56
CUADRO 2 MATRIZ DE ANALISIS DE LA CATEGORÍA Objetivo General: Analizar la relación entre el acto administrativo sancionatorio y las limitaciones en el cumplimiento de las multas impuestas por las Inspectorías del Trabajo.
OBJETIVOS CATEGORIAS SUB-CATEGORIAS UNIDADES DE ANALISIS
Clasificar las implicaciones del principio de ejecutoriedad y ejecutividad de los actos administrativos sobre los poderes sancionatorios dados por la LEY ORGÁNICA DEL TRABAJO a las Inspectorías del Trabajo
Implicaciones del Principio de Ejecutoriedad y Ejecutividad de los Actos Administrativos
Principio de Ejecutoriedad.
Principio de Ejecutividad.
Sanciones Administrativas (Multas).
Brewer Carias (2005) Marienhoff (1992)
Dromi (1996) Brewer Carias (1975)
Barcelona (1992) Ley Orgánica de Procedimiento
Administrativos Brewer Carias(2005)
Ley Orgánica del Trabajo Examinar los efectos derivados de la nulidad por inconstitucionalidad de la medida de arresto para el patrono incumplidor del acto administrativo sancionatorio de multa emanado de las Inspectorías del Trabajo.
Efectos Derivados de la Nulidad por
Inconstitucionalidad de la Medida de Arresto
Derecho al Debido
Proceso
Ambrosio (2000) Bustamante (2002)
Constitución Nacional
Caracterizar las consecuencias de la limitada eficacia del acto administrativo sancionatorio referido a las multas impuestas por las Inspectorías del Trabajo.
Consecuencias de la Limitada Eficacia del Acto Administrativo Sancionatorio
Eficacia del Acto Administrativo.
Efectividad del Acto Administrativo.
Brewer Carias (2005) Ley Orgánica de Procedimiento
Administrativos Parada (2005)
Santamaría (2002) González(1998)
Ley Orgánica de Procedimiento Administrativos
Contrastar la concepción de las sanciones administrativas y su efectividad en la en la LEY ORGÁNICA DE PREVENCIÓN CONDICIONES Y MEDIO AMBIENTE DE TRABAJO frente a las previstas en la LEY ORGÁNICA DEL TRABAJO para las Inspectorías del Trabajo.
Concepción de las Sanciones Administrativas y su Efectividad en la Ley Orgánica de
Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo
Gradación de la Sanción Cómputo de la Multa en
UT Paralización de las
Operaciones. Cierre de la Empresa.
Reincidencia en el Incumplimiento.
Suspensión, Revocatoria y Reducción del Alcance de
la Acreditación.
Mille Mille(2008) Iturraspe (2006)
Ley Orgánica de Prevención Condiciones y Medio Ambiente
de Trabajo Castillo (2006)
Vara (2006) Sainz(2006)
Ley Orgánica del Trabajo Código Orgánico Procesal
Penal Iturraspe (2006)
Ley Orgánica de Procedimiento Administrativos
Reglamento de la Ley Orgánica de Prevención Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo
Fuente: Urdaneta (2009)
57
CAPITULO III
MARCO METODOLÓGICO
3.1. TIPO DE INVESTIGACIÓN. Siguiendo a Nava (2004), la presente investigación se inscribe en los términos
de un estudio de segundo nivel, específicamente de características descriptivas. Para
la autora, la investigación descriptiva ocupa un segundo escalafón dentro de los
estudios científicos, puesto que:
El objetivo principal es señalar en forma rigurosa y sistemática las características, funciones, frecuencia, relaciones de asociación de determinado fenómeno o hecho, a nivel interno o externo, por cuanto comprende, además de la descripción señalada, el registro, análisis e interpretación de la naturaleza actual y composición o procesos, relaciones internas y externas de los hechos o fenómenos objeto de estudio.
Dentro de tal contexto, la investigación documental es aquella que se
fundamenta en la obtención de las informaciones necesarias a la sustentación de los
supuestos teóricos y objeto de estudio, por intermedio de fuentes documentales; es
decir, de formas escritas de comunicación del conocimiento. La manifestación escrita
de los contenidos que sirven para el análisis, estudio y verificaciones que la
investigación pretende, se patentiza de manera muy particular en la investigación
jurídica; que encuentra en la ley, doctrina y jurisprudencia, una pacífica explanación
de las ideas por medio del lenguaje escrito. Es por su carácter jurídico (en virtud de
las fuentes que servirán a la recolección de la información), que el presente estudio es
de tipo documental.
Autores como Chávez (2000), describen los estudios documentales como
aquellos “que se realizan sobre la base de documentos o revisión bibliográfica”. Según
Sabino (2000), las investigaciones documentales posibilitan al investigador cubrir una
amplia gama de fenómenos, ya que no sólo se basan en los hechos a los cuales el
58
mismo tiene acceso sino que pueden extenderse para abarcar una experiencia
inmensamente mayor que le proporcionan, todos aquellos que han tenido intervención
en el problema o contacto con el mismo y han plasmado en textos sus análisis o
experiencias.
En igual orden de ideas, Chávez (2000), analiza el modo como el estudio
documental se encuentra hermanado con la naturaleza “cualitativa” de las
investigaciones, pues el razonamiento sobre el que versa en nada respecta a lo
numérico; sino por el contrario a hechos y fenómenos generales de tipo social que
imponen más bien un examen mesurado sobre todos los agentes intervinientes en el
mismo.
En este mismo orden, y para definir la tipología de la que se reviste la
investigación en desarrollo, es preciso señalar como el carácter documental se
relaciona al descriptivo, siendo ésta una indagación de tipo documental y descriptiva.
El último de estos caracteres viene dado por las expectativas de la investigación
descriptiva, sobre la observación del comportamiento de los fenómenos que son
objeto de estudio desde una óptica objetiva y exhaustiva; a partir de la cual procura
desentrañar sus manifestaciones e implicaciones, es decir, su ser característico.
Según Finol y Nava (1996), la investigación documental es:
(…) un proceso sistemático de búsqueda, selección, lectura, registro, organización, descripción, análisis e interpretación de datos extraídos de fuentes documentales existentes en torno a un problema, con el fin de encontrar respuesta a interrogantes planteadas en cualquier área del conocimiento humano.
Dado que la investigadora operará respecto del estudio, con base en aportes
documentales conseguidos en la doctrina, legislación y jurisprudencia, la producción
científica que obtenga será contextualizada en la documentación ya existente,
pudiendo convertirse los resultados en una ampliación de las perspectivas existentes
acerca del problema abordado.
59
El tipo de investigación que se adelanta es documental y descriptiva, puesto
que a partir de la observación de documentos la investigadora desarrollará la
recolección de información y posterior análisis del objeto de estudio; teniendo
basamento y sustentación sólida, en el aporte de la ley, la doctrina y la jurisprudencia;
fuentes que posibilitan una examinación sistemática. Así mismo, su atributo
descriptivo es valorado por Nava (2004), del modo siguiente:
El objetivo principal es señalar en forma rigurosa y sistemática las características, funciones, frecuencia, relaciones de asociación de determinado fenómeno o hecho, a nivel interno o externo, por cuanto comprende, además de la descripción señalada, el registro, análisis e interpretación de la naturaleza actual y composición o procesos, relaciones internas y externas de los hechos o fenómenos objeto de estudio.
En igual sentido Chávez (1994), entiende a la investigación descriptiva como
aquella orientada a recolectar información relacionada con el estado real de las
personas, objetos, situaciones o fenómenos, tal como se presentan en el momento de
la recolección; descripción que ocurre objetivamente sin realizar a priori interferencias
ni verificar hipótesis. De allí que la investigación descriptiva aspira la observación del
comportamiento de los fenómenos que son objeto de estudio, desde una óptica
objetiva y exhaustiva; a partir de la cual procura desentrañar sus manifestaciones e
implicaciones, armonizando el problema observado con las significaciones que la
teoría da al mismo y a sus elementos.
3.2. DISEÑO DE LA INVESTIGACIÓN.
Según Arias (1999), “el diseño de investigación es la estrategia que adopta el
investigador para responder el problema planteado”, Hernández y Col (2003),
coinciden con este planteamiento al expresar que “el diseño señala al investigador lo
que debe hacer para alcanzar sus objetivos de estudio, y para contestar las
interrogantes de conocimiento que se han planteado”.
60
Tamayo y Tamayo (2001), conceptúan el diseño de la investigación, como el
planteamiento de una serie de actividades sucesivas y organizadas que se adaptan a
las particularidades de cada modalidad de investigación, para indicar los pasos y
pruebas a efectuar, así como, las técnicas para la recolección y análisis de los datos
necesarios al objeto de estudio. Según Arias (1999), “el diseño de investigación es la
estrategia que adopta el investigador para responder al problema planteado”.
Hernández y Col. (2003), coinciden con este planteamiento al expresar como “el
diseño señala al investigador lo que debe hacer para alcanzar sus objetivos de
estudio, y para contestar las interrogantes de conocimiento que se han planteado”.
En tal sentido, el diseño de investigación que metodológicamente se compagina
a las pretensiones del estudio en desarrollo, es uno bibliográfico, hecho que responde
a la relación instrumental que existe entre un tipo de investigación documental y el
empleo sistemático y razonado de bibliografía como fuente indispensable de
información. Diseño bibliográfico quiere decir entonces, la instrumentación de fuentes
de información escritas representadas en bibliografía, como medio para la adquisición
de las informaciones necesarias, al análisis que permita la consecución de los
objetivos del estudio.
Por su parte Sabino (2000), entiende al diseño bibliográfico como aquel que “se
refiere a que los datos e informaciones a emplear, a fin de lograr los objetivos
planteados en los mismos, proceden de documentos escritos recolectados en otras
fuentes”. Del mismo modo Bavaresco (1997), explica como el diseño bibliográfico
consiste en una estrategia de investigación, cuya fuente principal de datos está
constituida por documentos escritos, seleccionados por el investigador, de acuerdo a
la pertinencia del estudio que realiza.
Otra característica propia del diseño de investigación seleccionado, consiste en
lo que Hernández (2003), define como no experimentalidad del estudio, y que se
representa en el hecho, de un investigador no interventor del conocimiento plasmado
en las fuentes de información (no lo confronta de modo práctico dentro de un contexto
vivencial); sino que por el contrario, contextualiza y aprecia las informaciones
arrojadas por las fuentes de información en virtud del entorno en que ha desarrollado
61
su estudio, siendo el eje de su tarea la observación documental y el análisis, mas no
así la manipulación del conocimiento, que viene de la mano de la experimentación.
En el marco del presente estudio, la investigadora procederá a observar las
fuentes bibliográficas y documentales en general, analizando el contenido de las
mismas según los objetivos pautados; más, las afirmaciones conseguidas serán
valoradas como fiables por su carácter científico en el plano teórico, sin reiteraciones
prácticas o experimentales en el proceso laboral.
Otro atributo del diseño de la investigación que se presenta, es su
transeccionalidad. Respecto de dicha condición señala Balestrini (2002), como los
diseños transeccionales son aquellos donde “la recolección de los datos se efectúa
solo una vez y en un tiempo único”. Es así, que siguiendo el procedimiento diseñado
para el estudio, la observación de las fuentes se concreta en el momento preciso de
construcción de las bases teóricas de la investigación (Capitulo II).
3.3. TÉCNICAS E INSTRUMENTOS DE RECOLECCIÓN DE DATOS.
Respecto de la especialidad sobre la técnica de recolección de datos referida a
estudios jurídico-documentales, como es la presente, Nava (2007) expresa: “Para la
investigación jurídica…la técnica por excelencia la constituye: La técnica del fichaje o
registro de referencias de autor o documental”, razón por la cual la investigadora
empleará el registro de los documentos-fuentes necesarios para el estudio,
referenciando las obras bibliográficas de doctrina administrativa y laboral.
De conformidad con lo señalado, la investigadora procederá a la construcción
de fichas bajo el Sistema Fólder para el acopio de la doctrina y legislación necesaria
para el estudio. El contenido de dichas fichas se fundamentará en la trascripción de
los contenidos, asociados a la identificación del autor y el texto del que provenían los
datos recogidos. La elaboración de las fichas se realizará con empleo de programa
informático de procesamiento de palabras y fueron archivadas conforme a los avances
logrados en la revisión documental.
62
Aunada a la anterior se encuentra la que Hernández y Col. (2003), denominan
técnica documental, consistente en “una técnica social cuya finalidad es obtener datos
e información a partir de documentos escritos y no escritos, susceptibles de ser
utilizados en concreto”. En identidad de ideas con los autores citados, la investigadora
se vale de la observación del material bibliográfico y documental en general cuyos
datos sea posible recolectar por medio del empleo de fichas.
Ahora bien, adminiculada a la técnica ya mencionada, se encuentran los
métodos para el examen del contenido, efecto a los cuales se ha de emplear la
observación documental. Hernández (2003), sostiene acerca de la observación
documental, su identidad con el diseño bibliográfico-documental, pues el primero
consiste en el registro sistemático, válido y confiable de comportamientos o conductas
manifiestas, que puedan utilizarse como instrumentos de medición de las realidades
y/o problemas que se estudian.
Así mismo, como método para la recolección de informaciones, comporta
características muy similares al análisis del contenido. La observación se basa en la
determinación del carácter (atinente o no) de los documentos, descartando los no
correspondientes al objeto de estudio y rescatando aquellos cuyo contenido importa a
la materia, reduciendo así a términos manejables el ámbito de los datos.
3.4. TÉCNICAS PARA EL ANÁLISIS DE LA INFORMACIÓN.
Galtung (1978), define el análisis de contenido como una técnica de
investigación para la descripción objetiva, sistemática y cuantitativa del contendido
manifiesto de la comunicación; al tiempo que Krippendorff (1980), afirma como la
técnica destinada a formular, a partir de ciertos datos, inferencias reproducibles y
válidas puedan aplicarse a un contexto. En correspondencia con lo antes señalado,
dicha técnica, sitúa al investigador respecto de la realidad en una triple perspectiva: a)
Los datos tal y como se comunican al analista, b) El contexto de los datos y c) La
forma en que el conocimiento del analista obliga a dividir la realidad.
63
Se tiene entonces, como el análisis de contenido permite una operación
intelectual objetiva, de examen, sobre la información contenida en documentos, donde
se produce la identificación y descripción de los elementos del contenido, el
establecimiento de sus formas, características, significado, implicaciones y finalmente,
la aportación del investigador por medio de la opinión, que su análisis genera siempre
fundado en las observaciones hechas.
En este mismo sentido, aparecen como tres las tareas principales que implica
la técnica de análisis de contenido, estando estas referidas a las siguientes
conductas: La determinación de las categorías de análisis, el establecimiento de
unidades de análisis y la selección de una muestra a analizar. Las categorías de
análisis, se corresponden con los niveles donde serán caracterizadas las unidades de
análisis, es decir, el entorno de contenido a estudiar (la materia en específico), y las
unidades, responden con especificidad a cada fuente de contenido atinente a la
materia.
Por su parte Hernández y Col. (2003), consideran que el análisis de la
información para la investigación documental se denomina “Análisis Descriptivo”, el
cual está basado en la determinación de los factores intervinientes en la investigación
y su descripción analítica, bajo el criterio del autor, que deberá siempre estar
sustentado en fuentes documentales.
Además del trabajo analítico que se realizará, conforme a las indicaciones
hechas, será parte integrante del método para analizar la información recavada, el que
Gadamer (1988), llama método hermenéutico. La hermenéutica se compadece con
una doctrina metódica que se encuentra dirigida, no a un saber teorético, sino a su
uso práctico, específicamente a la aplicación técnica de la interpretación correcta de
un texto. Para Jánez (1996), el método hermenéutico es aplicable a las ciencias
humanas y científicas, hace uso de los denominados enunciados cognoscitivos-
veritativos, definidos como:
Aquellos que en alguna manera, nos (sic) comunican verdad y gozan de veracidad, han de apoyarse en algún dato o experiencia de lo real, han de
64
tener algún fundamento predicativo controlable. Estos saberes o conocimientos los distinguimos de las apreciaciones o meras opiniones, por ir acompañadas de algún grado de objetividad y razón precisa defendibles.
Finalmente, se tiene como el análisis de contenido, se adminicula a las reglas
para el razonamiento, en términos de hermenéutica, de modo tal que la investigadora
con base en lo deducido de las fuentes documentales, podrá proceder a construir un
nuevo conocimiento que actúe, posiblemente como un aporte a la realidad estudiada.
65
CAPITULO IV
RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN
IMPLICACIONES DEL PRINCIPIO DE EJECUTORIEDAD Y EJECUTIVIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS SOBRE LOS PODERES SANCIONATORIOS DADOS POR LA LEY ORGÁNICA DEL TRABAJO A LAS INSPECTORÍAS DEL
TRABAJO.
Siguiendo a Bolívar (2005), se observa como dentro del contexto de la
Administración Pública del Trabajo (según lo dispuesto por el Artículo 586 de la Ley
Orgánica del Trabajo): “el Ministerio que tenga a su cargo el ramo del trabajo” (hoy
Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social) tiene como función
principal la de “cumplir y hacer cumplir las disposiciones de esta ley y la de las demás
leyes laborales y su reglamentación”, función entre otras, que también tienen las
Inspectorías del Trabajo como órganos dependientes de mencionado Ministerio.
Es así, como el literal “a” del Artículo 589 ejusdem, asigna a tales órganos de
la Administración, la función específica de “velar por el cumplimiento de esta ley y su
Reglamento en la jurisdicción que corresponda”. Las funciones atribuidas por la ley al
Ministerio y en concreto a las Inspectorías de Trabajo, son desde el punto de vista
material y orgánico, funciones administrativas. Las atribuciones del Ministerio del ramo
laboral, son de rango sublegal, dirigidas a proteger los intereses generales
representados por la Ley Orgánica del Trabajo, donde las facultades correspondientes
a las Inspectorías, se contraen en la función de vigilancia materializada, a través, de la
inspección, cuyo resultado puede activar la potestad sancionatoria de ésta. Sobre tal
asunto Duque (1991), explica:
Existen unos principios y unas reglas, que tienen por objeto los órganos administrativos, encargados del cumplimiento de las disposiciones legales, y que cumplen una función administrativa, y que por ello configuran lo que podría llamarse el Derecho Administrativo del Trabajo (…) derecho éste que podría definirse como aquel que regula la actividad de la Administración en la aplicación de las normas de la Ley Orgánica del Trabajo y demás
66
disposiciones de carácter laboral (…) por tanto, dentro de las categorías principales de este Derecho Administrativo, surgirán las de la Administración Pública del Trabajo, las de acto administrativo del trabajo o laboral y las de procedimiento administrativo del trabajo. En otras palabras, el trípode clásico del Derecho Administrativo.
A partir de las consideraciones realizadas, se observa como la construcción de
la “Administración de Trabajo”, ha obedecido a una necesidad estatal de normar y
regir la conducta de los empleadores en el marco de las relaciones laborales; en tal
orden, la actividad sancionatoria ha tenido que representar a uno de los principales
instrumentos de acuerdo a ello Sainz (1991), ha explicado:
Pero en materia laboral, las circunstancias de la complejidad del mundo de las relaciones de empleo entre el capital y el trabajo, han hecho necesario e imprescindible que a los efectos que se puedan cumplir las disposiciones inherentes a la materia laboral, el Ejecutivo tenga a través del ministerio del ramo y este a su vez por los organismos creados por la Ley la facultad de establecer sanciones previamente establecidas; aplicarlas o en su defecto mantener una actitud permanente para que estas normas de carácter laboral, sean cumplidas con la fuerza e intensidad de las normas de orden público, así lo justifican.
Parece entonces, como esta actividad sancionatoria se encuentra
consustanciada con la actividad administrativa que la motoriza, y que subyace en el
fondo del accionar de la Administración del Trabajo; o mas propiamente de la
Inspectoría del Trabajo. Es así, como las sanciones previstas en la Ley Orgánica del
Trabajo (de carácter pecuniario y restrictivo de la libertad), materializan las acciones
contra los empleadores renuentes en el cumplimiento de las normas laborales.
De acuerdo con lo expuesto, los dictámenes emanados por la Administración
Pública apelan a la necesidad de concretarse en la realidad, debido a que los mismos
comportan en esencia mandatos del Estado (actos administrativos), emitidos para
ordenar el comportamiento de los administrados frente al cumplimiento de las órdenes
dictadas. Gracias a este fundamento, tradicionalmente los actos administrativos han
sido concebidos indisolublemente con la noción de ejecutoridad y ejecutividad.
67
Cuando tales mandamientos de la administración son de tipo sancionatorio, la
fuerza del acto administrativo para hacerse ejecutar es todavía más importante,
porque ya no se trata solo de una intención que la Administración quiere concretar a
través del ciudadano-administrado, sino que a contrario; se trata de una intervención
coercible que ha debido realizar cuando éste último ha mostrado resistencia o
negativa frente a la orden del Estado.
Conforme a lo indicado, la doctrina y la legislación han consolidado una serie
de principios, orientados a conseguir el logro de los actos administrativos y muy
especialmente, de aquellos que entrañan una sanción, en primer lugar, porque por
medio de éstos se consigue materializar lo ordenado por la Administración, y en
segundo termino, porque los mismos tratan de una constricción contra el patrono que
incumplió lo ordenado reponiéndose la obediencia que se debe al Estado.
Los prenombrados principios, se concretan en el llamado de ejecutividad y
ejecutoriedad que poseen los actos administrativos, en general y muy especialmente
los sancionatorios. Tales preceptos se encuentran arropados en el texto del Artículo 8
de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, como un llamado a la
materialización inmediata de las providencias emitidas por la Inspectoría del Trabajo.
En tal sentido, la ejecutividad y ejecutoriedad representan dos principios
ordenadores de los actos administrativos emanados en este caso de la Inspectoría del
Trabajo, cuya característica primordial debe ser la relación de dependencia conceptual
y práctica que guardan uno y otro; sin que cada uno pueda entenderse separado de
las posibilidades que proporciona su homónimo.
Tal como vienen explicando hace varias décadas Brewer Carias (1975), y
Rondón de Sansó (1981), la ejecutividad de los actos administrativos equivale en
materia administrativa, a la prescindencia de un proceso de cognición que declare
formalmente el derecho o título jurídico que tiene la Administración para actuar, lo
cual, en cambio, es esencial en las relaciones jurídicas que se resuelven en el
proceso judicial ordinario. La exégesis de la explicación anterior induce a poder asumir
al precitado principio, como la eliminación de la vía judicial como un medio
68
indispensable para conseguir el cumplimiento de las órdenes que emanan de la
Administración del Trabajo.
Es así, como el principio de ejecutividad se caracteriza (según Brewer Carias -
1975) por la exclusión que consigue de la judicialización, o lo que es igual; la
generación inmediata de efectos materiales que debería lograr con la sola emisión del
acto por parte de la Inspectoría del Trabajo. Este precepto, está caracterizado también
por otro principio de la actividad administrativa que le da sustento y que se trata de la
legalidad; porque precisamente el acatamiento y cumplimiento de las providencias se
debe, a la presunción de “ser legal” que acompaña a todo lo actuado por la
Administración.
De acuerdo con lo expresado, la Administración no tendría necesidad de acudir
ante un órgano judicial para que su derecho sea declarado formalmente, pues sus
actos tienen carácter de título ejecutivo; y de allí su ejecutividad, es decir, la
posibilidad de ser ejecutados de inmediato. Por tanto la Administración, cuando dicta
un acto administrativo tiene, en realidad, la facultad de declarar sus derechos
mediante actos unilaterales que crean obligaciones para los administrados.
Conforme a lo señalado, tal principio lejos de representar la posible
encarnación de alguna forma de tiranía por parte de la Administración, tiene más bien
un trasfondo de instrumentalidad, a la luz de lo imposible que sería diligenciar
judicialmente todos aquellos asuntos que involucran a los administrados en el
funcionamiento de la Nación, ello sin mencionar la naturaleza que per se tiene éste,
mediante su función ordenadora para no requerir al proceso judicial. En tal sentido, el
principio de ejecutividad de los actos administrativos sancionatorios que emanan de la
Inspectoría del Trabajo, estaría caracterizado por su autonomía frente al proceso
judicial, así como, por el presupuesto de legalidad del que se vale.
Conexa con las características antes expresadas, se encuentra la de
inmediatez, con la que se quiere representar el llamado a un cumplimiento expedito de
aquello que ha sido ordenado por la Administración. La derivación de este principio
debería traducirse en el acatamiento inmediato e inconsulto de las multas que
69
imponga la Inspectoría del Trabajo a los patronos respectivos, sin necesidad de acudir
al proceso judicial en búsqueda de la coerción que la jurisdicción estaría en posición
de ejercer.
En este contexto, es necesario señalar como implicación del principio de
ejecutividad, la exclusión de la jurisdicción como medio para el logro de los actos
administrativos sancionatorios, de allí que cuando se produce la intervención del juez,
presumiblemente está ocurriendo la desnaturalización de la actividad administrativa en
tal sentido, porque se ha tenido que activar un proceso judicial para ello.
Por otra parte, de frente al principio de ejecutividad se halla el de ejecutoriedad,
que en este planteamiento, es respuesta a la capacidad de la Inspectoría del Trabajo
para ejecutar por sí misma los actos administrativos sancionatorios que haya
proferido. Ya desde 1964, la defenestrada Procuraduría General de la República,
consideró a la ejecutoriedad como la posibilidad de ejecución forzosa de los actos, por
el propio órgano administrativo que los dictó.
En opinión de Dromi (1996), el principio de ejecutoriedad de los actos
administrativos es un elemento irrescindible del poder de la Administración, esencial de
la actividad administrativa y que se manifiesta en algunas categorías o clases de actos
y en otros no, dependiendo esto último de su objeto y finalidad.
En atención a tal principio, la Administración sólo no tiene que acudir a un juez
para llevar a cabo la ejecución de lo ordenado en su acto, sino que ella ostenta la
facultad de ejecutarlo directamente. Esta ejecutoriedad está condicionada por varios
factores. En primer lugar, se trata de una característica de ciertos actos
administrativos, de aquellos que imponen obligaciones o prohibiciones, es decir,
deberes de hacer o de no hacer. Por eso se habla, en estos casos, del privilegio de la
Administración de acción de oficio, es decir, de ejecutar los actos por sí misma, a
través, de sus órganos e inclusive, llegar al empleo de la fuerza pública.
Lo anterior se desprende claramente del párrafo segundo del Artículo 625 de la
Ley Orgánica del Trabajo cuando expresa “estas sanciones se impondrán de oficio por
70
parte del funcionario a quien corresponda”; así mismo, el Artículo 646 de la misma ley
contempla: “A falta de disposición expresa, las multas a que se refiere este Título
serán impuestas por la Inspectoría respectiva o por la autoridad que ella comisione al
efecto”. De igual tenor es el texto del Artículo 645 ejusdem, cuando expresa:
En caso de no poder hacerse efectivas las penas de multas establecidas en este título, los infractores sufrirán la de arresto, a razón de un (1) día por el equivalente a un cuatro (1/4) de un salario mínimo, hasta un límite máximo de treinta (30) días.
Ahora bien, dentro del panorama anterior se inscribe el problema nodal de las
sanciones administrativas consistentes en multas que emanan de la Inspectoría del
Trabajo, precisamente porque los principios de ejecutividad y ejecutoriedad parecen
profundamente limitados, principalmente por dos factores: En primer lugar, por la
ausencia de un procedimiento previsto en la Ley Orgánica del Trabajo que explique el
modo para llevar a efecto la ejecución de los actos administrativos de sanción, y
además, por la desarticulación de los principales medios de coerción (arresto por
ejemplo), conforme a los nuevos preceptos de la Constitución Nacional de 1999.
Esta realidad pareciera resultar clara de los propios razonamientos de la
jurisprudencia nacional que forzada por la resistencia patronal ha debido reconocer la
limitación de los actos administrativos sancionatorios para concretarse materialmente,
en aquellos casos donde el patrono hace resistencia al cumplimiento de lo
providenciado. De tal conformidad el máximo tribunal de la República por medio de la
Sala Constitucional en Sentencia Nº 1319 de fecha 13 de julio del 2004, expresó:
ahora bien, esta Sala Constitucional reconoció la imposibilidad de los entes administrativos (Inspectorías del Trabajo) para la ejecución de sus actos administrativos en el que resolviesen conflictos subjetivos de intereses de naturaleza laboral, en razón de la ausencia de disposiciones adjetivas que establezcan un procedimiento específico para su ejecución forzosa en caso de desacato del patrono, pues sólo preceptúa un procedimiento sancionatorio, que regula el artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo, con el cual el trabajador no logra la satisfacción de su pretensión que haya sido reconocida por la administración.
71
También en posterior decisión del mismo Tribunal Supremo de Justicia
(Sentencia Nº 1318/2001de Febrero del 2008), reconoce en fecha más reciente la
persistencia del problema relacionado con la imposibilidad de concretar materialmente
las providencias emitidas por la Inspectoría del Trabajo, hecho que plantea la
sentenciadora del modo siguiente:
Las Inspectorías de Trabajo…se encuentran compelidas a ejecutar sus propias providencias…dictadas en ejercicio de sus competencias, es irrefutable. El problema parece presentarse por el hecho que, luego de cumplido el procedimiento previsto; en la LOT no se prevé el modo específico que deba seguir la Administración…para la ejecución forzosa en caso de contumacia del patrono,…pues no previó su forma de ejecución en caso de desacato. En efecto…siendo el caso que el patrono se niegue a acatar lo ordenado, no prevé la ley sino un procedimiento sancionatorio…en caso de no ser pagada, puede conllevar a su arresto…que ha pasado a estar tácitamente proscrita a la luz de las garantías procesales constitucionales.
Puesto que los actos administrativos sancionatorios que emite la Inspectoría del
Trabajo, consisten principalmente en multas pecuniarias, la ejecución de los mismos,
trataría la búsqueda de algún mecanismo, que además de reprimir una conducta
irregular del patrono, permita acceder a cantidades de dinero. Frente a esta realidad
señala Brewer Carias (2005), como tal supuesto excepcional es preciso acudir a los
órganos jurisdiccionales a favor de poder lograr la ejecución, representando la
providencia el título ejecutivo.
La anterior apreciación no parece sin embargo, haber sido considerada por el
legislador en el texto de la Ley Orgánica del Trabajo vigente, puesto que en la misma
se asume a la Inspectoría del Trabajo como órgano competente para conseguir la
ejecución forzosa de las multas impuestas; bajo el tenor de una amenaza de arresto
con la que se pretendía constreñir al patrono para efectuar el pago, previa a la
anulación de tal disposición legal. Obviamente, esta disposición trataba de una
reticencia “penalista” y no “administrativista” del legislador sustantivo laboral, tal como
lo entendió primeramente la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en
Sentencia Nº 1319 de fecha 13 de julio del 2004:
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Jurídicamente no puede ser el procedimiento sancionatorio el destino procesal de la ejecución, pues su objeto constituye una premisa distinta a la que anima al trabajador, parte en un proceso administrativo, que no tendría interés alguno en la reivindicación del imperium.
Sobre la cuestión anterior, cabe advertir como a lo largo del Titulo XI de la Ley
Orgánica del Trabajo, dedicado a las sanciones, nada se dice acerca del modo como
la Inspectoría del Trabajo podría concretar de manera coercible el pago de las multas
(actos administrativos). Sin embargo, en un comienzo previo a la invalidación del
arresto, el legislador expresaba en el Artículo 647, literal “g” de la norma sustantiva
laboral lo siguiente:
Si el multado no pagare la multa dentro del lapso que le hubiere fijado el funcionario, este se dirigirá de oficio al Juez de Municipio o Parroquia del lugar de residencia del multado, para que dicha autoridad le imponga el arresto correspondiente. En todo caso, el multado podrá hacer cesar el arresto haciendo el pago.
Ahora bien, en una situación como la presente, donde la medida de arresto ha
sido desarticulada del texto de la Ley Orgánica del Trabajo en razón de su objeción a
la garantía constitucional del debido proceso; aparentemente la ejecutividad y
ejecutoriedad de las multas impuestas quedan francamente imposibilitadas. Por tales
motivos, quizás la mayor y más grave implicación que conlleva la imposible
ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos sancionatorios, que
persiguen las multas impuestas por la Inspectoría del Trabajo, consta en la pérdida de
eficacia de tales sanciones.
Por otra parte, la idea expuesta requiere ser confrontada con el texto de la Ley
Orgánica de Procedimiento Administrativos, específicamente con el contenido de su
Artículo 80 cuando prevé lo relacionado a la ejecución forzosa de los actos
personalísimos:
Artículo 80. La ejecución forzosa de actos por la administración se llevará a cabo conforme a las normas siguientes:…2. Cuando se trate de actos de ejecución personal y el obligado se resistiere a cumplirlos, se le impondrán multas sucesivas mientras permanezca en rebeldía y, en el caso de que
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persista en el incumplimiento, será sancionado con nuevas multas iguales o mayores a las que se le hubieran aplicado, concediéndole un plazo razonable, a juicio de la administración, para que cumpla lo ordenado. Cada multa podrá tener un monto de hasta diez mil bolívares (Bs. l0.000,00), salvo que otra ley establezca una mayor, caso en el cual se aplicará ésta.
Si bien el monto expresado por el legislador como máximo de la multa, resulta
inobjetablemente irrisorio, el sentido de la disposición no carece de utilidad frente al
comportamiento contumaz del patrono ante la imposición de la misma; principalmente
en virtud de la posibilidad de acumular sucesivamente las sanciones que en términos
de salarios mínimos le fueren impuestas. Ahora bien, la utilidad de esta disposición de
la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos pareciera encontrarse lejos de ser
absoluta, particularmente porque persiste en el problema ¿cómo lograr el pago?, pues
nada obsta para que el patrono continúe acumulando multas indefinidamente,
especialmente en casos donde prevé hacer cesar sus actividades, o la quiebra, por
ejemplo.
Una respuesta parcial al problema planteado ha venido dada por el trabajo de
la jurisprudencia, especialmente por la sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia en fecha 7 de marzo de 2007, con la que declaró la nulidad por
inconstitucionalidad del artículo 647 literal “g” de la Ley Orgánica del Trabajo, donde
se recoge el siguiente criterio:
…en caso del no cumplimiento de la multa impuesta se aplicará el mecanismo de ejecución forzosa de los actos administrativos, establecido en el artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos... Asimismo, en caso de resultar infructuosa la satisfacción de la multa y las posteriores sanciones en caso de no haber cumplido con la primera de éstas, podrá la Administración ejecutar las mismas mediante el procedimiento de ejecución de créditos fiscales, establecido en el Código de Procedimiento Civil. Así se decide. (…omissis…).
Conforme a los establecido por la Sala Constitucional, parece patente la
objeción directa que se hace a los principios angulares del acto administrativo
(ejecutividad y ejecutoriedad), ello así, debido a que se está asumiendo la necesidad
de aperturar un proceso judicial para poder lograr el pago de las multas impuestas al
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patrono, desarticulando la visión del legislador sobre el propio logro que deberían
poder alcanzar los órganos de la Administración Pública y en este caso, las
Inspectorías del Trabajo.
La solución lograda por la jurisprudencia aparece como una salida parcial,
porque como vía no logra resolver de manera definitiva el problema de fondo, que es
la afectación de la ejecutividad y ejecutoriedad que revisten los actos administrativos;
conteste con lo cual será necesario abrir tantos procesos judiciales como patronos
sean renuentes al pago de las multas impuestas.
Ahora bien, analizadas las realidades planteadas, cabe señalar como un
principio de ejecutoriedad retraído que se evidencia en los actos administrativos
sancionatorios producidos por la Inspectoría del Trabajo, objeta a los intereses
colectivos que se entremezclan en el actuar de la Administración.
Es en tal contexto, donde Marienhoff (1992), explicaba la necesidad de dotar a
los órganos del Estado, de poderes para hacer cumplir forzosamente sus dictámenes,
ya que los mismos obedecen a razones de interés colectivo superior; asi por ejemplo,
cuando se multa a un empleador, no solo se esta queriendo sancionar su
incumplimiento de la ley laboral, sino que se aspira componer situaciones jurídicas
puntuales que contribuyan a un mejor orden laboral, o si se quiere, se están aunando
acciones a favor de la masa de trabajadores, cuando la conducta patronal amenaza su
condición.
Se colige de lo anterior, como en la medida en que esté impedido el principio de
ejecutoriedad de los actos administrativos sancionatorios; también está en pleno
acontecimiento un deterioro del interés social que alcanza concretamente a la totalidad
de trabajadores y de modo paralelo al Estado, obligado a velar por las condiciones de
las relaciones laborales.
Es así, como de acuerdo con la doctrina de Dromi (1996), la ejecutoriedad de
los actos administrativos en general, se justifica en la relación dialógica de mando y
obediencia que relaciona a la Administración con el administrado, confiriendo orden y
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pasividad al vínculo; de allí que cuando tal presupuesto no existe, desde luego sería
esperable un tinte anárquico en las interacciones.
En relación con lo expuesto, no es discutible el estado de verdadera anarquía
con que buena parte de los empleadores venezolanos se muestran reiterativamente
resistentes y contumaces ante las multas impuestas por la Inspectoría del Trabajo,
dando entereza a los señalamientos del autor comentado cuando advierte las
consecuencias de la falta de un poder de constricción verdadero por parte de la
Administración.
En este orden de ideas, no es vano señalar las posiciones de Parejo (2000) y
García de Enterría (2007), cuando explican el espíritu de las sanciones
administrativas, especialmente de las multas; como acciones de la Administración
tendientes a privar al empleador de una determinada porción de su patrimonio, como
reacción a su incumplimiento legal. Es así, que para poder hablar propiamente de
éstas, tiene que ser imprescindible una capacidad del órgano administrativo que le
permita materializar esta abstracción del patrimonio.
También Carballo (1999), define las sanciones de multa contenidas en la Ley
Orgánica del Trabajo, partiendo del “carácter represivo” de las mismas. Siendo asi,
para que haya una represión verdadera, no solo debe estar regulado en la ley la figura
que define el incumplimiento y la sanción; sino que es necesario dotar al órgano
ejecutor de la pena de los poderes para dictarla (ejecutividad) y de concretarla (poder
de ejecutoriedad). En este sentido son determinantes las palabras de Mantero (1991),
cuando explica:
No obstante…el régimen sancionatorio laboral no debería constituir un conjunto de normas de Derecho Penal, sino un instrumento dado a la Administración del Trabajo para lograr el cumplimiento de las normas y no para el castigo de los infractores.
Contrario a la expectativa del autor, acerca del régimen de sanciones contenido
en la Ley Orgánica del Trabajo, el mismo se comporta actualmente como un sistema
parcial de sanciones, cuya condición se debe a la carencia de los elementos
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necesarios para representar por lo menos un medio instrumental para el control de los
incumplimientos patronales. Es así, como tales previsiones sirve hoy día (en buena
cantidad de ocasiones), como mero cúmulo de disposiciones sancionatorias al
empleador, cuyo logro que se ha evidenciado, está seriamente discutido ante la
ausencia de medios que permitan valerse de la ejecutividad y ejecutoriedad que
revisten los actos administrativos del trabajo.
Finalmente puede asumirse, empleando las expresiones de Carballo (1999),
como a la luz de la condición actual de los actos administrativos sancionatorios, la
Inspectoría del Trabajo no está logrando “doblegar la voluntad del infractor” y menos
aún conseguir que el patrono “enmiende” su conducta, todo ello dada la ausencia de
medios con los cuales puedan materializar las disposiciones sancionatorias.
EXAMINAR LOS EFECTOS DERIVADOS DE LA NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD DE LA MEDIDA DE ARRESTO PARA EL PATRONO
INCUMPLIDOR DEL ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO DE MULTA EMANADO DE LAS INSPECTORÍAS DEL TRABAJO.
En un principio, el Título que trata lo tocante al régimen de sanciones,
contenido en la Ley Orgánica del Trabajo, insertó lo relativo a la medida de arresto;
entendida en su oportunidad como la pena corporal a la que extraordinariamente
podían ser convertidas las multas cuando el patrono se resistiera al pago de las
mismas. En tal sentido, el arresto representaba de manera efectiva un modo de
privación de libertad al que podía ser sometido el patrono infractor, bajo un primer
presupuesto de haber sido multado y, a la luz del segundo, que iría representado por
la negativa del cumplimiento del acto administrativo emitido.
De acuerdo a lo anteriormente señalado, en el Artículo 645 ejusdem, se
instituía que la competencia referente a la medida de arresto iba a corresponder al
Juez de Municipio de la localidad donde habite el patrono, una vez que el Inspector
respectivo de manera oficiosa hubiese peticionado la medida de privación de libertad;
bajo la premisa de no haber dado cumplimiento al pago de las multas impuestas. De
esta primera aproximación al problema de inconstitucionalidad del arresto, se tiene
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que su dictamen no se concreta al presupuesto principal de la garantía constitucional
al debido proceso y que no es otro, que el mismo juicio. Villasmil (1993), expresa al
respecto.
…el funcionario de trabajo debe dirigirse al juez de Municipio o Parroquia del lugar donde tenga su domicilio o residencia el sancionado, acompañado, como es lógico de una copia certificada de la resolución y de su notificación al infractor a fin de que esa autoridad judicial haga la conversión de la multa en arresto, como ya hemos visto a razón de un día de arresto por cada cuarto de un salario mínimo, hasta el límite máximo de treinta días. Pero aun hecha la conversión de la multa en arresto, el infractor puede hacer cesar su privación de libertad mediante el pago.
Si bien el legislador, nada expresaba acerca del proceso de cognición que
debería llevar a efecto el juez para acordar la medida de arresto durante la vigencia de
la misma, podría asumirse como independientemente de tal hecho, que no se
cumplían con los preceptos del proceso y del sometimiento al juez natural; de allí que
la interpretación estricta de la norma induce a pensar que el patrono solo tendría
conocimiento de la medida, una vez que la fuerza pública estuviere procediendo a
ejecutarla, asunto que ataca las más sensibles garantías de acceso a la justicia.
Probablemente a la luz de estos hechos, en la práctica administrativa no llegó a
consolidarse la aplicación de la medida de arresto, pasando a engrosar las razones de
la poca eficacia que los actos administrativos sancionatorios de multa han estado
alcanzando en Venezuela durante las últimas décadas.
En este sentido, la nulidad de la medida de arresto apuntala desde la
constitucionalización del debido proceso desde 1999, al ser recogido en el Artículo 49,
Numeral 4º, donde se prevé el derecho al proceso y al juez natural como derechos
humanos fundamentales de la persona. Con tal inclusión, quedan en evidencia más
enfáticamente las carencias de la Ley Orgánica del Trabajo, cuando el legislador
desatendió la mínima idea del proceso, permitiendo la privación de libertad de la
inaudita parte.
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Es así, como en cualquier proceso que se conduzca de espaldas al sujeto
encausado, no puede estarse cumpliendo el derecho a la defensa en juicio y luego,
quedando anuladas todas las acciones tomadas en torno al mismo, hecho que
representó la razón final para la desarticulación del texto de la Ley Orgánica del
Trabajo.
El conjunto de realidades evidenciadas en la práctica, terminó como es lógico,
por ocasionar reacciones a nivel del control concentrado en el Tribunal Supremo de
Justicia; que mediante sentencia de fecha 7 de marzo de 2007 de la Sala
Constitucional, declaró la nulidad por inconstitucionalidad del artículo 647 literal “g” de
la Ley Orgánica del Trabajo. El máximo tribunal de la República, logró considerar que
dicha disposición legal viola el derecho al juez natural establecido en el artículo 49.4
de la Constitución vigente, interpretado de manera congruente con lo establecido en el
artículo 44.1 ejusdem. El razonamiento de la Sala apuntó a las siguientes
consideraciones:
La orden de arresto… deviene de una autoridad judicial, de conformidad con …el artículo 647, literal g, de la Ley Orgánica del Trabajo, es claro …que el procedimiento es llevado a cabo por el funcionario administrativo…y su finalidad tiene como meta el efectivo aseguramiento y respeto del cumplimiento de las sanciones administrativas impuestas por haberse vulnerado la normativa laboral …nos encontramos en presencia de un procedimiento administrativo instruido, sustanciado y decidido por un funcionario administrativo, y sólo se delega la ejecución de la sanción en un funcionario judicial…Juez de Municipio … sin que el mismo tenga conocimiento del íter procedimental…y sin que puedan verificarse las debidas garantías para …la restricción de la libertad personal.
Con fuerza asentada en los señalamientos indicados por la Sala, el
quebrantamiento de las garantías procesales que vienen asociadas al debido proceso
ocurre, principalmente, por el impedimento que para la defensa tenía el patrono, ante
una instrucción que realizaba inaudita parte el funcionario del trabajo (Inspector del
Trabajo) y por el cual solo se delegaba al juez de Municipio una participación como
órgano ejecutor. Es así, como la discusión de derechos que se ciernen sobre el
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asunto estudiado, toca al juez natural, pero no es el tema más grave del conflicto, sino
más bien la posición que el derecho a la defensa tiene en tal contexto.
Conforme al Artículo 49 de la Constitución de la República de Bolivariana de
Venezuela, que reza: “La defensa y la asistencia jurídica son derechos inviolables en
todo estado y grado del proceso”, sobre el que Araujo (1999, p. 121), comenta: “Como
una consecuencia del Estado de Derecho, hoy no se duda que el principio esencial de
que nadie puede ser juzgado o condenado sin ser oído, no solo obliga a los jueces del
Poder Judicial sino a los órganos administrativos, pues es una garantía inherente a la
persona humana en cualquier procedimiento de condena”.
En consecuencia, el derecho a la defensa significa la facultad de hacer
alegatos, la posibilidad de rebatir los argumentos contrarios, de promover y evacuar
las pruebas pertinentes, de conocer el fundamento de la decisión y de utilizar los
recursos que la ley establece, o lo que es igual, la materialización del derecho a ser
escuchado.
De las afirmaciones anteriores se desprende, un impedimento palmario para el
Inspector del Trabajo, en cuanto a la instrucción de un procedimiento de condena a
espaldas del patrono, así como al juez le queda prohibido ordenar la privación de
libertad. Ambas prohibiciones ocurren porque el condenado no ha tenido la
oportunidad de ser oído, ni de ejercer las oportunidades respectivas para oponerse a
los señalamientos hechos por el órgano administrativo. Esta realidad cobra un valor
extraordinario cuando se aprecia la naturaleza unilateral y autonómica de los actos
administrativos sancionatorios.
En concordancia con lo señalado, Bustamante (2002), el debido proceso en su
dimensión material implica los medios y oportunidades para el ejercicio de la defensa;
por ello, cuando hay oportunidad a la misma, siquiera puede hablarse de privación de
la libertad. Por su parte Molina (2002), explica el debido proceso asumiéndolo como:
…procedimiento judicial justo, que es aplicable no solo a los procesos penales, sino además, a todos los procesos sancionatorios judiciales o
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administrativos…reconoce implícitamente la inviolabilidad de la defensa…Por otra parte la sentencia tiene que ser lógica.
En opinión de Bolívar (2005), “…puede concluirse que el Debido Proceso es el
proceso justo o equitativo, calificación que no podrá darse a aquel, en que no se haya
respetado la garantía de la defensa”, pero, en cambio, perfectamente puede suceder
que se haya respetado ésta última, “pero no sería justo el proceso, ya que se han
violentado otras u otras garantías procesales, lo que conduciría a que actualmente se
traten como garantías independientes”. A tal respecto, ya la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo en Sentencia Nº 1352 del 19 de Octubre del 2000 ha
establecido:
(...) el derecho a la defensa así como el derecho al debido proceso se encuentran tan íntimamente vinculados que, a veces, es difícil escindirlos, puesto que toda violación al derecho a la defensa implica, sin duda alguna, que estamos en presencia de una afectación del derecho a un proceso “debido”; mientras que, el menoscabo del derecho al debido proceso pudiera implicar que se menoscaban las posibilidades recursivas y, en general, de defensa del justiciable. (...).Esto implica entonces que 'en todo tipo de procedimiento donde pueda tomarse alguna decisión que afecte a cualquier persona, ésta tiene el derecho de acceder a la información, imponerse de las pruebas, participar en su control y contradicción, alegar y contradecir en su descargo, así como conocer de cualquier tipo de decisión que se adopte y que le afecte en su esfera jurídica subjetiva.
Por otro lado, fuera del ámbito laboral existen otras ramas del derecho que han
superado estos preceptos constitucionales, en tal sentido, el Código Orgánico
Procesal Penal (2001), ha quedado permeado por la consagración constitucional del
debido proceso, porque a diferencia de la Ley Orgánica del Trabajo tuvo una
construcción posconstitucional que interpretó el nuevo espíritu de la Carta Política. Es
por las anteriores razones, que su Artículo 243 consagra: “Estado de Libertad. Toda
persona a quien se le impute participación en un hecho punible permanecerá en
libertad durante el proceso, con las excepciones establecidas en este Código”.
Del texto normativo antes citado, se desprenden dos presupuestos
imprescindibles para el logro de la privación de la libertad, donde el primero se refiere
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a la necesidad de la judicialización del reo, y luego, a merito de ella (que resulte
imprescindible). En este último contexto, es oportuno considerar el texto del separado
Artículo 645 de la Ley Orgánica del Trabajo, por cuanto el mismo al momento de su
vigencia no esbozaba ninguno de los requisitos previstos.
Conforme a lo observado, y como sugiere Parada (1993), las modernas
legislaciones que prevén asuntos conexos con la privación de la libertad, han
erradicado en los llamados “juicios en rebeldía” o confesión como plena prueba. Es
entonces palmario, como el legislador en la ley sustantiva laboral quiso enfatizar su
poder sancionador ante el incumplimiento patronal, sin embargo; su prescripción se
separó del nuevo marco normativo en materia de derechos humanos ligados con el
proceso.
Otra cuestión que parece indispensable considerar en orden a este punto, trata
de la “conversión” de multa en arresto que en un principio el legislador quiso plantear
en la norma sustantiva laboral. Esta transmutación de una pena por otra, también
venía objetando sensibles garantías conexas al debido proceso, y ello; porque
parecían retrotraer la actividad punitiva del Estado al estadio donde era permisible la
encarcelación por deudas, condición superada hace mucho por el legislador
venezolano. Sobre tal cuestión Mendoza (2006), ha expresado: “Es de destacar como
el legislador en materia tributaria ha superado esta posición, estableciendo el criterio
de la no convertibilidad de la multa en arresto”. También agrega el autor:
Es de acotar que el autor no acoge el criterio del legislador de sancionar con pena privativa de libertad a situaciones administrativas de carácter pecuniario, ya que estas deben zanjar como tal, es decir, con cierre de establecimientos, pago de intereses moratorios e indexación, etc.; entenderlo contrario sería retornar a vía penal para saldar deudas, etapa ya superada por el Derecho.
La prohibición antes dicha se halla contemplada en el vigente Código Orgánico
Tributario (2001) en su Artículo 94, Parágrafo Tercero, según el cual: “Las sanciones
pecuniarias no son convertibles en penas restrictivas de libertad”. En tal sentido,
resultan de alta importancia las valoraciones efectuadas por el mismo Mendoza
(2006), al exponer refiriéndose a lo convertibilidad:
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Esto además debe complementarse con el hecho que si se impone la conversión de la multa en arresto por disposición del respectivo tribunal penal, fenecería la obligación del empleador en cuanto a cancelar en dinero la sanción pues ya cumplió con pena restrictiva de libertad-aplicación del principio non bis idem-, viéndose en consecuencia afectado el patrimonio de la Tesorería de Seguridad Social, diluyéndose la finalidad de dicha sanción administrativa en desmedro de la masa trabajadora amparada por la Seguridad Social.
Ahora bien, contrariamente a lo que es esperable a la luz del nuevo
ordenamiento jurídico, subsisten en Venezuela disposiciones de la ley que contrarían
la no convertibilidad de las penas pecuniarias en privación de libertad y en tal marco se
encuentra el Artículo 50 del Código Penal vigente (2005) a la luz del cual:
Cuando la pena señalada al delito fuere de multa y no pudiese satisfacerla el penado, se convertirá en prisión o arresto, según la edad, robustez, debilidad o fortuna de éste, fijando el Tribunal la duración de tales penas a razón de un día de prisión por cada treinta bolívares de multa y de uno de arresto por cada quince bolívares. En las faltas, la proporción será de diez bolívares por cada día de arresto.
La subsistencia de tales disposiciones en el marco del ordenamiento jurídico
nacional, se deben principalmente a su inscripción en el interior del Derecho Penal;
que con sus organismos y estructuras hacen posible el logro de tal conversión, sin
embargo, es inviable en la esfera laboral, porque ésta no cuenta con los fundamentos
teleológicos, ni con los instrumentos jurídicos y materiales necesarios. Asumir la
convertibilidad de la multa en arresto, tal como fue prevista en la ley sustantiva laboral,
antes de su nulidad frente a garantía de rango procesal, implicaría dar parte al
Ministerio Público y Tribunales Penales, condiciones que no estaban previstas en la
norma, ni son conducentes en tal materia.
De acuerdo con lo señalado, el patrono venezolano parece estar imperado por
una posición de rebeldía inquebrantable ante los actos administrativos sancionatorios
de multa que imponga la Inspectoría del Trabajo, porque como pareció entenderse ut
supra; no existen medios materiales con que hacer ejecutorios tales mandatos, hecho
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que deviene de la declaratoria de nulidad del principal medio de coerción con el que
contaba el órgano administrativo laboral para la materialización de sus actos
sancionatorios. Sobre las cuestiones anteriores, ya ha sido categórico el Tribunal
Supremo de Justicia en su Sala Social por medio de la Sentencia Nº 1318/2001, la
cual desde el 02 de Agosto del 2001 dictaminó:
En efecto, una vez obtenida la decisión del órgano administrativo, y siendo el caso que el patrono se niegue a acatar lo ordenado, no prevé la ley sino un procedimiento sancionatorio, regulado en el artículo 647 ejusdem, consistente en una multa que el condenado deberá pagar dentro del término que hubiere fijado el funcionario, la cual, en caso de no ser pagada, puede conllevar a su arresto; acción ésta ultima que ha pasado a estar tácitamente proscrita a la luz de las garantías procesales constitucionales y adjetivas, que prohíben la privación de libertad sin juicio previo, y menos aun causadas por deuda.
Otra cuestión, por la que se denunciaron riesgos entrañados en el contenido
del funesto Artículo 645 de la Ley Orgánica del Trabajo y que incidió en su
desaplicación, consistía en la indeterminación de la persona natural que debería sufrir
la medida de arresto, cuando el patrono estuviese representado por una persona
jurídica (como es la práctica más frecuente). En este entendido, cualquier sujeto no
directamente ligado con las decisiones de la empresa, podía resultar sujeto de
privación de libertad, hechos que recoge Villasmil (1993) del modo siguiente:
…se dispone la conversión de la multa en arresto…cuando no es posible hacer efectiva la sanción pecuniaria. Pero no expresa la norma …cual es la persona natural que debe sufrir el arresto cuando el infractor es una persona jurídica. Apenas el artículo 640 nos arroja alguna luz …al disponer que, tratándose de infracciones relativas a los conflictos colectivos de trabajo, el arresto deben sufrirlo, en primer término, los instigadores …y de no ser posible la identificación de éstos…los miembros de la respectiva junta directiva. …esta norma puede conducir, sin provecho alguno para el fin intimidatorio de la pena, al lesionar la libertad de personas que tienen escasa o ninguna ingerencia en la dirección de la empresa.
Así mismo, la Sala Constitucional mediante sentencia de fecha 7 de marzo de
2007, igualmente estableció que mientras el legislador no establezca el mecanismo de
coerción aplicable, en caso de incumplimiento de la multa impuesta, se aplicará el
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mecanismo de ejecución forzosa de los actos administrativos establecidos en el
artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. En el caso de que
no se satisfaga la multa, ni las sanciones posteriores, la Administración podrá
ejecutarlas mediante el procedimiento de ejecución de créditos fiscales establecido en
el Código de Procedimiento Civil. El pronunciamiento de la Sala fue consistente con lo
siguiente:
la orden de arresto…no deviene de una autoridad judicial sino de un funcionario administrativo…no competente para ordenar medidas de restricciones de libertad, ya que estas se encuentran reservadas al Poder Judicial… esta Sala debe concluir que el artículo 647, literal g, de la Ley del Trabajo, viola el derecho al juez natural, establecido en …la Constitución …se aprecia que mientras el legislador no establezca el mecanismo de coerción aplicable…se aplicará el mecanismo de ejecución forzosa de los actos administrativos, establecido en el artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos... en caso de resultar infructuosa la satisfacción de la multa…podrá la Administración ejecutar las mismas mediante el procedimiento de ejecución de créditos fiscales, establecido en el Código de Procedimiento Civil.
La solución de la jurisprudencia nacional, logra eliminar la conmutación de las
multas por arresto, seleccionando la vía judicial del proceso civil y no la solución del
Código Penal Venezolano que insiste en la privación de la libertad. Cuando escoge el
proceso civil y el procedimiento para el cobro de créditos fiscales, aprovecha el
fundamento de ejecutividad del acto administrativo sancionatorio, porque las multas
no canceladas le serán presentadas al juez civil en aras de representar el título
ejecutivo a partir del cual proceder.
A pesar de lo anterior, la investigadora considera de importancia insistir en la
parcialidad de éstas soluciones, básicamente por el hecho de que la declaratoria de
nulidad por inconstitucionalidad del artículo 647 literal g, de la Ley Orgánica del
Trabajo, trae como efecto en un primer plano el acudimiento necesario e
indispensable al proceso judicial, así como, en otro sentido conlleva a la
desarticulación de la jurisdicción laboral sostenida primeramente por vía del criterio
jurisprudencial, puesto que no es ésta jurisdicción la que en todo caso conocerá del
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cumplimento forzoso de las multas, sino la jurisdicción civil, por medio de un
procedimiento que no cuenta con los principios y presupuestos de la materia especial.
CARACTERIZACIÓN DE LAS CONSECUENCIAS DE LA LIMITADA
EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO REFERIDO A LAS MULTAS IMPUESTAS POR LAS INSPECTORÍAS DEL TRABAJO.
Conforme a lo expresado anteriormente, se observan los distintos
impedimentos sustanciales y formales que objetan la ejecución forzosa de las multas
que impone la Inspectoría del Trabajo en Venezuela, hecho que parece oponerse a la
materialización de los principios ordenadores de los actos administrativos (ejecutividad
y ejecutoriedad). Ahora bien, la mayor importancia que tales hechos tienen para la
Administración del Trabajo, consiste en las consecuencias que generan sobre la
sustancia de éstas sanciones, que orbitan en torno a la relación laboral, por lo que no
puede obviarse las consideraciones de Duque (1991), al explicar:
…algunos de estos procedimientos, como los derivados de las inamovilidades, surgidos entre patronos y trabajadores, son verdaderos conflictos intersubjetivos, que la Administración del Trabajo dirime en virtud de que a Ley Orgánica del Trabajo le atribuyó la función jurisdiccional…En efecto, cuando de la Administración Pública se trata, independientemente del contenido de sus actos: normativo (reglamentarios), administrativo (ejecución de normas jurídicas para satisfacer intereses generales o jurisdiccionales resolución de conflictos intersubjetivos), siempre que sus actos tienen la naturaleza de actos administrativos…las decisiones que dicten los organismos de la Administración del Trabajo, en los procedimientos de resolución de conflictos y patronos distintos de los de conciliación y de arbitraje con actos administrativos.
De acuerdo a lo expresado, la conflictividad que se suscita en el interior de las
relaciones laborales, es en esencia el objeto al que atiende la actuación de las
Inspectorías del Trabajo, mientras que la multa; como sanción, representa la forma de
intervención que debería lograrse en control de las acciones patronales cuando son
contradictorias del ordenamiento jurídico. Asumiendo esta finalidad de las multas, se
puede argumentar en cuanto a la eficacia y efectividad de los actos administrativos
que las contienen, y que definen proporcionalmente el logro de sus objetivos, la
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espera de restituciones y mejoras de condiciones laborales, en aquella medida como
los patronos desarrollen credibilidad en cuanto al poder sancionador del ente
administrativo.
Conforme al señalamiento antes realizado, una primera característica de las
consecuencias generadas por la limitación en los actos administrativos sancionatorios,
sería la imposibilidad de la Inspectoría del Trabajo para intervenir cómo verdadero
garante de las relaciones de trabajo en el país, ello en ausencia de mecanismos
ejecutorios para el acabamiento de los actos administrativos sancionatorios (multa)
que respondan al comportamiento patronal contrario a la ley. Esta realidad ya parecía
ser avisada por autores como Guzmán (1999), refiriéndose a la Inspectoría del
Trabajo:
Los restantes cometidos, tanto en el orden técnico, como en el económico y social, han sido sistemáticamente desatendidos, hasta el penoso extremo de reducir esa importante dependencia al papel de una oficina centralizadora de disputas laborales, desprovista de medios idóneos y capacidad creadora para ofrecer algo más que arreglos transitorios.
Las realidades apuntadas convergen en una palmaria restricción a la eficacia del
acto administrativo sancionatorio de multa. Siguiendo a Brewer Carias (2005), debe
entenderse la eficacia de lo actos administrativos como “la producción de los efectos
propios de cada uno, definiendo derecho y creando obligaciones de forma unilateral”.
De acuerdo con lo indicado, cuando el acto administrativo se trata de uno con
efectos particulares (como las providencias dictadas por la Inspectoría del Trabajo), la
eficacia del acto será exigible una vez que el interesado es notificado de lo adoptado
por la Administración; ello quiere decir, que en el supuesto de una multa al patrono, el
efecto propio inmediato debería consistir en el pago de la misma; a partir del cual
deviene otro efecto indirecto, consistente en la comisión de nuevos desacatos a la
norma laboral, advertido el empleador sobre los prejuicios económicos que le
suscitaría una nueva desviación de la ley.
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Conforme al procedimiento sancionatorio contemplado en la Ley Orgánica del
Trabajo, el momento donde ha de efectivizarse la sanción, es decir, el pago de la
multa, consiste en los cinco (05) días hábiles posteriores (más el término de la
distancia si lo hubiere), al dictamen de la providencia que ordena la multa, hecho junto
al cual ocurre la expedición de la planilla de liquidación. En tal virtud, el empleador
debería concurrir a la oficina recaudadora respectiva y concretar el pago.
Ahora bien, en dos supuestos pudiera deteriorarse la eficacia del acto
administrativo sancionatorio, en primer lugar, cuando el patrono realice un pago en
fecha distinta a la impuesta por la norma, o cuando se niegue a la misma. Es de
especial importancia el segundo caso, porque de acuerdo al mismo se requeriría
(como ya se estableció ut supra), la intervención del órgano jurisdiccional,
perjudicando la doctrina que afirma la suficiencia de la Administración para lograr la
ejecución de sus propios actos, dentro de la cual Santamaría (2002), señala: los actos administrativos poseen eficacia inherente al poder de autotutela declarativa…En su virtud, tales actos constituyen declaraciones o decisiones capaces por sí mismos de modificar o extinguir situaciones jurídicas subjetivas de sus destinatarios, sin contar para ello con el concurso de los órganos judiciales.
En tal orden de ideas, en un principio se observa como característica de la
intervención jurisdiccional a favor de la ejecución forzosa de las multas, la
desnaturalización del acto administrativo respectivo; porque la ejecutoriedad no se ha
concretado en la esfera de la jurisdicción y con ello, se han impuesto al trabajador las
consecuencias del proceso judicial, hecho muy lejano del espíritu de la ley en tal
sentido. A pesar de ésta consecuencia palmaria el Tribunal Supremo de Justicia
construyó una primera posición contraria al respecto, cuya discutibilidad se debe
precisamente, al argumento de no fracturar la esfera administrativa con la intervención
judicial. Tal criterio jurisprudencial se halla recogido en Sentencia Nº 1319 de fecha 13
de julio del 2004 de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, al decir:
esta Sala Constitucional reconoció la imposibilidad de los entes administrativos …para la ejecución de sus actos …en razón de la ausencia de disposiciones
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adjetivas que establezcan un procedimiento …para su ejecución forzosa …En razón del vacío legal …y en resguardo de los derechos constitucionales de los trabajadores, se estableció, como solución loable, la pretensión de amparo constitucional contra la falta de cumplimiento voluntario …En estos supuestos, por cuanto no puede exigirse al ente administrativo …La pretensión de amparo se dirige contra el patrono contumaz causante del agravio constitucional …en cuyo caso los tribunales con competencia en lo contencioso administrativo se sustituyen en la Administración para la ejecución forzosa de su providencia …sin que se contraríe, en modo alguno, la cualidad de ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos.
La discutibilidad del criterio expuesto se debe principalmente, en el modo como
se contraría la doctrina pacífica del Derecho Administrativo, que separa clara y
tradicionalmente las líneas divisorias entre la Administración y la jurisdicción, sin que de
ninguna corriente pueda deducirse siquiera parcialmente, la posibilidad de “superponer”
(como indica la Sala) el poder jurisdiccional sobre la ejecutoriedad típica de los actos
administrativos.
Por otra parte, asumir en esa oportunidad la certeza de la posición manifestada
por la Sala implicaría, la asimilación por parte del trabajador de las consecuencias del
procedimiento administrativo, el hecho de sancionar, a través, de la vía jurisdiccional
de amparo. De acuerdo con tal argumento, es imposible pensar que el trabajador
estaría en igual posición dentro del procedimiento administrativo, que frente al juicio
llevado ante el tribunal contencioso administrativo. Gracias a éste único argumento,
parece desvirtuable la posición de la jurisprudencia, haciendo posible establecer otro
hecho característico de las limitaciones al principio de ejecutoriedad del acto
administrativo sancionatorio, consistente en la generación de consecuencias procesales
más gravosas al trabajador, de las que le habrían correspondido en el procedimiento
administrativo.
También en atención a las observaciones hechas sobre la “superposición” de la
jurisdicción contencioso administrativa sobre la Administración del Trabajo
(Inspectoría), hay que advertir el cambio que ocurre en cuanto a los principios que
deben regir uno y otro proceso; por cuando las acciones contenciosas administrativas o
civiles, deberían ser resueltas a la luz del procedimiento especial que ordena la ley,
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desaplicándose forzosamente los naturales del procedimiento administrativo.
El conjunto de observaciones realizadas, aparentemente colindan con la esencia
de la eficacia de los actos administrativos, especialmente en materia laboral, donde
existe un sustrato o fondo de interés público claramente observable y al cual debe
responder con inmediatez la Administración (Inspectoría de Trabajo) y no la jurisdicción.
En refuerzo de tal argumento parece de suma importancia las palabras de Mille Mille
(2005), al explicar:
La eficacia en el procedimiento administrativo es una exigencia tanto del interés público como del derecho del particular. Por un lado, el interés público debe ser servido con rapidez, incluso urgencia…surgiendo como consecuencia del principio de eficacia: la ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos.
Frente a las explicaciones proporcionadas por el autor, resulta aun más complejo
sostener el criterio de la Sala Constitucional antes expuesto, precisamente porque el
mismo desdice el vínculo existente entre la eficacia del acto administrativo
sancionatorio de multa y los principios de ejecutividad y ejecutoriedad. En vista de tal
hecho, otra condición característica del estado de las limitaciones expuestas, se
concreta en el rompimiento del vínculo natural y necesario entre la eficacia del acto
sancionatorio (multa) y los poderes ejecutivos y ejecutorios de la Inspectoría del
Trabajo, que estarían siendo trasladados a la jurisdicción contencioso administrativa o
civil.
El asunto examinado sobre la idoneidad o no de la asistencia jurisdiccional (o la
“superposición” como lo ha llamado la jurisprudencia), para concretar materialmente los
actos administrativos, adquirió finalmente una connotación distinta ante la posición de la
Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, por medio de Sentencia emitida el
06 de Diciembre del 2005 y según la cual:
Las Providencias Administrativas deben ser ejecutadas por la autoridad que las dictó, sin intervención judicial, por lo que el amparo no es la vía idónea
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para ejecutar el acto que ordenó el reenganche …Además constituye un principio indiscutible en el derecho administrativo la circunstancia de que el órgano que dictó el acto puede y debe el mismo ejecutarlo. Por estar dotado de ejecutoriedad el acto administrativo …no requiere de homologación alguna por parte del juez... Ahora bien, a pesar que en el presente caso se produjo …un evidente desacato a la Providencia Administrativa, dictada por la Inspectoría de Trabajo…los órganos jurisdiccionales no son la encargados de intervenir en la actuación de los órganos de la Administración Pública.
De acuerdo con el abandono del criterio pacífico, que se origina con esta nueva
posición de la jurisprudencia, el problema de la ejecución forzosa de los actos
administrativos parece quedar en suspenso y sin un mecanismo administrativo o
jurisdiccional real por medio del cual lograrse. En tal sentido, la disposición de la Sala
Constitucional no carece de fundamento, sin embargo; su negativa que no avanza en
más salidas a la imposibilidad de los actos emanados de la Inspectoría del trabajo,
vuelve al órgano administrativo y al propio trabajador a la condición de impotencia
frente al patrono contumaz.
Por otra parte, cabe considerar el principio de efectividad de los actos
administrativos, en el marco de las limitaciones consideradas. En opinión de González
(1998), “la pretensión procesal no quedará satisfecha, y por ende no será efectiva la
tutela judicial, con el acto administrativo que declare, si aquella está o no fundada, sino
cuando lo mandado en dicho acto sea cumplido”, en atención a tal señalamiento hay
que entender a la efectividad, más bien adminiculada a la determinación del sujeto
obligado frente al cumplimiento del acto.
Siendo ello así, no es esperable la efectividad del acto administrativo
sancionatorio (multa), sino cuando la misma ha logrado que la situación infringida sea
restituida, y cuando la multa haya sido cancelada por empleador ante la misma
Administración, hecho que impide en principio, que tal cumplimiento se consiga por vía
de la jurisdicción.
En tal sentido, la posición de la Sala Constitucional de Tribunal Supremo de
Justicia en sentencia de fecha 7 de marzo de 2007, con la que declaró la nulidad por
inconstitucionalidad del artículo 647 literal “g” de la Ley Orgánica del Trabajo, ha sido
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la siguiente:
en caso del no cumplimiento de la multa impuesta se aplicará el mecanismo de ejecución forzosa de los actos administrativos, establecido en el artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos...Asimismo, en caso de resultar infructuosa la satisfacción de la multa y las posteriores sanciones en caso de no haber cumplido con la primera de éstas, podrá la Administración ejecutar las mismas mediante el procedimiento de ejecución de créditos fiscales, establecido en el Código de Procedimiento Civil. Así se decide. (…omissis…).
De acuerdo con los planteamientos de la Sala, es preciso tener en
consideración el contenido del Artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, el cual prevé sobre la ejecución forzosa de actos por la
administración:
La ejecución forzosa de actos por la administración se llevará a cabo conforme a las normas siguientes: …2. Cuando se trate de actos de ejecución personal y el obligado se resistiere a cumplirlos, se le impondrán multas sucesivas mientras permanezca en rebeldía y, en el caso de que persista en el incumplimiento, será sancionado con nuevas multas iguales o mayores a las que se le hubieran aplicado, concediéndole un plazo razonable, a juicio de la administración, para que cumpla lo ordenado. Cada multa podrá tener un monto de hasta diez mil bolívares (Bs. l0.000,00), salvo que otra ley establezca una mayor, caso en el cual se aplicará ésta.
La remisión que hace la jurisprudencia nacional, a la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos, no parece lograr nada trascendental sobre el problema
de eficacia del acto administrativo sancionatorio; principalmente porque el texto del
Artículo 80 no desarrolla una verdadero mecanismo de fuerza, sino que por el contrario,
acentúa la penalidad económica sin poder con ello materializar la sanción, Frente a lo
expresado, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en Sentencia de
fecha 24 de Febrero de 2006, pareciera cambiar de criterio cuando declara:
(i) La jurisdicción competente para el conocimiento de las pretensiones de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo, así como de cualquier otra pretensión – distinta de la pretensión de amparo constitucional – que se fundamente en las actuaciones u omisiones de dichos órganos, es la jurisdicción contenciosa-administrativa.
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En el contexto de lo señalado, las demandas o recursos que se intentaren contra
los actos, actuaciones u omisiones de las Inspectorías del Trabajo, conocerán los
Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial
correspondiente, no obstante, los amparos constitucionales con los que se pretendan
materializar una orden emanada de la Administración del Trabajo quedan fuera de esta
competencia, entendiéndose de ello, que es la propia administración quien tiene la
función de ejecutar los actos por ella dictados.
Es de comprender, que el criterio fijado en esta decisión vinculante, pareciera
profundizar la indefensión de cualquier trabajador o grupo de trabajadores que pudieran
verse afectados por incumplimientos por parte del patrono de normas constitucionales y
laborales, al momento de que éste sea sancionado, debido a la ineludible ausencia de
medios coercitivos de ejecución frente a la administración.
El criterio citado parece acrecentar los impedimentos del órgano administrativo,
para constreñir al patrono renuente de corregir una falta o violación a la ley, y mucho
más aun, para lograr el pago de una sanción impuesta, derivado de la carencia de un
procedimiento administrativo especial que logre el cumplimiento de una orden
emanada. Ahora bien, ya no solo se está en presencia de una desvinculación del
órgano natural, más si por el contrario, en una situación agravada, donde los títulos
ejecutivos (providencias) se trasforman en una decisión ilusoria, donde la competencia
en materia de amparo constitucional se traslada de la jurisdicción contenciosa
administrativa a la especial laboral de conformidad con lo preceptuado en los artículos
187 y 193 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo.
Siendo ello así, que los juzgados de Sustanciación, Mediación y Ejecución,
quedarían afectados a un conflicto de competencias alejado del órgano natural, y frente
a ausencias de disposiciones adjetivas que establezcan un procedimiento específico
para la ejecución forzosa de un acto dictado, donde el patrono se encuentre en una
conducta de desacato y resistencia.
Finalmente cabe apuntar, como la derivación más directa de la limitada eficacia
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que hoy día muestran los actos administrativos sancionatorios derivados de la
Inspectoría del Trabajo, versan sobre los perjuicios que percibe la masa de
trabajadores, ante relaciones de trabajo cada vez más irregulares. Hay que insistir en
tal sentido, sobre la expectativa teleológica que se persigue por medio de las sanciones
administrativas, que no se trata en verdad de la percepción de dinero por el Fisco
Nacional, sino de la instrumentación de un medio de coerción efectivo en contra del
empleador.
No habiendo en poder de la Administración del Trabajo (Inspectoría), una
materialización concreta de los principios de ejecutividad y ejecutoriedad, resulta
imposible el control efectivo sobre el incumplimiento que haga el patrono sobre la
norma laboral, de allí la realidad de una contumacia generalizada entre los
empleadores que incide sobre los más sensibles derechos del trabajador.
En este sentido, cabe recordar el modo como ha sido concebido el sistema de
multas en la Ley Orgánica del Trabajo, como sanciones pecuniarias que restringen el
lucro del empleador por el hecho de haber menoscabado alguno de los siguientes
regimenes de la ley laboral: Régimen de salario, jornada de trabajo, trabajo doméstico,
protección de la maternidad y la familia, porcentaje de trabajadores extranjeros, libertad
sindical, conflictos colectivos d trabajo, reunión normativa laboral y desobediencia a
citaciones provenientes de la Administración del Trabajo.
Conforme a lo señalado, el trabajador involucrado en alguno de los supuestos
anteriores, tiene poco o ningún interés en la sanción que se imponga al patrono
(multa), porque su urgencia versa más bien y de modo inmediato sobre la restitución
del derecho que le ha sido violentado; de allí que la actuación de la Inspectoría lo
que aspira en el fondo es restituir el orden laboral quebrantado y para ello debería
poder instrumentar sus poderes coactivos. Desde luego, no habidas estas capacidades
o limitadas como están, es poco lo que se puede lograr a favor del interés del
trabajador.
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CONCEPCIÓN DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS Y SU EFECTIVIDAD EN LA EN LA LEY ORGÁNICA DE PREVENCIÓN, CONDICIONES Y MEDIO
AMBIENTE DE TRABAJO FRENTE A LAS PREVISTAS EN LA LEY ORGÁNICA DEL TRABAJO PARA LAS INSPECTORÍAS DEL TRABAJO.
En orden al razonamiento anterior, la sanción administrativa de multa en la Ley
Orgánica del Trabajo, sobre la que se ordena casi la totalidad de conductas punitivas
del órgano administrativo, parece experimentar un aislamiento dentro del
ordenamiento jurídico laboral, en primer lugar, por la desarticulación de la medida de
arresto y luego, por las imitaciones expresadas con anterioridad, en cuanto a su
capacidad para hacerse efectivas.
Frente a esta realidad, como señala Cortés (2005), el legislador venezolano con
ocasión de la construcción de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio
Ambiente de Trabajo, logra introducir un sistema de controles sobre la actividad
económica del empleador, procurando un sistema de restricciones a la misma, como
respuesta al incumplimiento de la normativa laboral.
En así, que de acuerdo a lo establecido en la Ley Orgánica de Prevención,
Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, en relación a las sanciones por violación
de las normas en materia de seguridad y salud en el trabajo, se apertura un régimen
de responsabilidades administrativas, disciplinarias y en algunos casos, hasta
penales. Dentro del grupo de las sanciones administrativas se enclavan aquellas que
van a afectar directamente la capacidad operativa de la empresa, contrarrestando su
productividad cuando el empleador sea reticente frente a las leyes laborales.
Según Mille Mille (2008), el órgano administrativo encargado de imponer las
sanciones a las que hay lugar en éste nuevo régimen de seguridad y salud para los
trabajadores, es el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales
(INPSASEL), actuante como organismo autónomo adscrito al Ministerio del Poder
Popular para el Trabajo y la Seguridad Social, creado según lo establecido en el
artículo 12 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de
Trabajo de 1986, y cuya existencia se mantuvo y se redimensionó en la ley vigente
reformada.
95
Como señala Iturraspe (2006), este organismo cuenta con atribuciones que le
permiten el dictamen de providencias administrativas de carácter sancionatorio, a los
patronos, empleadores y en general responsables de las condiciones de seguridad,
higiene y ambiente en los centros de trabajo y faenas, cualquiera sea su naturaleza.
De acuerdo a lo expresado, reza en el Artículo 133 de la misma ley: “Atribución de
Competencias Sancionadoras. La competencia para sancionar las infracciones
administrativas por incumplimiento de las normas previstas en esta Ley, corresponde
al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales”.
A diferencia de lo previsto en la Ley Orgánica del Trabajo, el legislador
introduce en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de
Trabajo; un nuevo esquema de sanciones correlativo a una expresión objetiva o
“Infracción”, construcción ésta que permitió objetivizar en la norma las conductas
sancionables por parte del patrono, al mismo tiempo que graduarlas en intensidad
según la peligrosidad de la mismas. Tal concepción del sistema de sanciones es
explicado por Castillo (2008, p.423) del modo siguiente:
La nueva Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo dedica un capítulo a las infracciones, dentro de las cuales se encuentran las infracciones administrativas en materia de seguridad y salud en el trabajo y son definidas en la Ley (Art. 117 LOPCYMAT) como acciones u omisiones de los empleadores o empleadoras que incumplan las normas legales y reglamentarias en materia de seguridad y salud laboral sujetas a su responsabilidad, así mismo las tipifica en: a. Infracciones Leves. b. Infracciones Graves. c. Infracciones Muy Graves. Cada tipo de infracción genera una sanción impositiva (multa) la cual se incrementa en razón de la gravedad de la infracción.
Siguiendo al mismo autor se tiene que “cada tipo de infracción genera una
sanción impositiva (multa), la cual se incrementa en razón de la gravedad de la
infracción”, lo que permite apreciar como el monto de tales penas dependerá de la
valoración que sobre el perjuicio relativo a las mismas, realicen las autoridades del
Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL). Esta
gradación de las sanciones, responde a los criterios siguientes:
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- Infracciones Leves: Según el texto del Articulo 118 de la Ley Orgánica de
Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, tales incumplimientos
patronales acarrean una sanción de hasta veinticinco (25) Unidades Tributarias (UT)
por cada trabajador expuesto, ello sin perjuicio de las responsabilidades civiles,
penales y administrativas que la acción hubiera ocasionado.
- Infracciones Graves: Tal como dispone el Articulo 119 ejusdem, tales acciones
u omisiones patronales dan lugar a la imposición de multas que oscilan entre
veintiséis (26) y setenta y cinco (75) Unidades Tributarias (UT) por cada trabajador
expuesto.
- Infracciones Muy Graves: A tenor de los dispuesto en el Articulo 120 de la
misma norma, las infracciones patronales muy graves dan lugar a la imposición de
multas entre setenta y seis (76) y cien (100) Unidades Tributarias (UT).
La gradación de las multas expuestas, tal como sugiere Castillo (2006), confiere
al funcionario del instituto de seguridad y salud laboral un rango amplio de
discrecionalidad al momento de decidir la fijación entre el límite mínimo de la sanción
y el máximo, sin embargo, en todo momento esta operación deberá estar direccionada
por el contenido del Artículo 125 de la ley, según la cual:
Artículo 125. Criterios de Gradación de las Sanciones. Las sanciones…se impondrán atendiendo a…:1.La peligrosidad de las actividades desarrolladas... 2. La gravedad de los daños producidos... 3. Las medidas de protección colectiva o personal adoptadas por el empleador...4.El incumplimiento de las advertencias... 5. La inobservancia de las propuestas realizadas por los Servicios de Seguridad y Salud en el Trabajo, los delegados o delegadas de prevención, en ejercicio de sus funciones específicas; o el Comité de Seguridad y Salud Laboral de la empresa, para la corrección de las deficiencias legales existentes. 6. La conducta general seguida por el empleador...
En éste orden de ideas, son dos los logros que se desprenden de la gradación
de las sanciones contemplada en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y
Medio Ambiente de Trabajo. En primer termino, una disposición como la contenida en
el Artículo 125, que permite al funcionario realizar un verdadero discernimiento sobre
la entidad del peligro causado a los trabajadores, más allá de indicaciones taxativas
97
de la ley sobre las mismas, muchas veces carentes de la inteligencia y adecuación
suficiente según realidades casuísticas.
En segundo lugar, y de mayor importancia es el criterio del legislador cuando
ordena determinar la multa, “por trabajador expuesto”; es decir, las Unidades
Tributarias sobre las que versa la sanción tendrán que ser aplicadas por el número de
laborantes afectados por la trasgresión de la normativa laboral. Este criterio para la
aplicación de las multas por parte del Instituto rector en materia de seguridad e
higiene en el trabajo, discrepa y mejora la previsión de la Ley Orgánica del Trabajo en
su régimen de sanciones, en virtud de que ésta última ordena el pago de los salarios
mínimos o sus fracciones, en razón de la falta y no del número de trabajadores
perjudicados por ella.
Sobre el anterior aspecto, es preciso destacar la inconsistencia de criterios que
existen entre el texto de la Ley Orgánica del Trabajo, acerca del modo como graduar
las multas (por faltas) y lo previsto en el Reglamento de la Ley (2006). Según esta
última norma, el cálculo de los salarios mínimos correspondientes a la multa, deberá
efectuarse por trabajador afectado (Párrafo último del Artículo 236 del Reglamento).
Tal hecho, más que contrariar lo establecido en la Ley Orgánica, viene a desarrollar lo
establecido en la norma sustantiva, en la medida que las sanciones pecuniarias no
sean tan irrisorias al momento de su aplicación.
Los beneficios que ha traído consigo la aplicación de las multas al patrono,
según la cantidad de trabajadores perjudicados, se han visto también impulsados por
la unidad de medida dada a las mismas, y que según la Ley Orgánica de Prevención,
Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, se consideran en función de Unidades
Tributarias. Conforme a las disposiciones del Código Orgánico Procesal Penal en
cuanto al valor de las Unidades Tributarias aparece el Articulo 548 ejusdem del modo
siguiente: “El monto de la multa se calculará con base al valor de la unidad tributaria
vigente en la fecha en que se cometió el hecho que origine la sanción”.
Es de advertir en tal sentido, la controversia que se cierne sobre el valor de la
Unidad Tributaria que debe ser considerada al momento de pagar la multa impuesta
98
por el órgano administrativo. Como se deprede del Artículo 548 del Código Orgánico
Procesal Penal, la determinación surgirá al momento de la comisión del hecho,
mientras que el Código Orgánico Tributario prevé en su Artículo 94 parágrafo primero:
“Cuando las multas establecidas en este Código estén expresadas en unidades
tributarias (UT), se utilizará el valor de la unidad tributaria que estuviere vigente para
el momento del pago”.
En tal sentido, y acatando la naturaleza de la sanción, parece más apropiado
acogerse a la disposición de la norma adjetiva penal y considerar, el monto de la
Unidad Tributaria al momento de haberse concretado el hecho sancionable por parte
del patrono.
La ventaja de este mecanismo sobre el previsto en la Ley Orgánica del Trabajo
(computo en razón de salarios mínimos y/o fracciones del mismo –Artículo 653 LOT-),
parece encontrase en la adecuación de la Unidades Tributarias con el proceso
inflacionario; condición que se ajusta de forma mucho más expedita que los arreglos
experimentados sobre el salario mínimo en el país. Es así, como proporcionalmente
con el proceso inflacionario e indicadores económicos, las Unidades Tributarias son
adecuadas haciendo que el monto de las sanciones naturalmente se incremente. Esta
realidad pudiera generar en el empleador, mayores previsiones en cuanto al
cumplimiento de la norma a la luz de penas pecuniarias verdaderamente gravosas.
En otro orden de ideas, una de las medidas de coerción que mayores logros
parece ofrecer respecto del cumplimiento de los actos administrativos sancionatorios,
es la consistente en la Paralización de las Operaciones; agregada por el legislador en
a Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo en el
Artículo 135. Según la citada norma esta medida se hace efectiva:
…cuando exista peligro grave o inminente, o subsistan situaciones perjudiciales para la seguridad y salud de los trabajadores y trabajadoras, podrá suspender total o parcialmente la actividad o producción de la empresa, establecimiento, explotación o faena hasta tanto se compruebe, a criterio del mismo, que dichas situaciones han cesado, sin perjuicio de las sanciones correspondientes.
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Autores como Sainz (2006), denominan a esta potestad como “cautelar” dentro
del régimen de sanciones administrativas previstas por la norma especial, puesto que
pretenden “hacer cesar los peligros que corre el trabajador”, sin embargo,
indirectamente incide en el lucro del empleador, en la medida que impide el normal
desarrollo de las actividades productivas. Las condiciones de ésta suspensión son
explicadas en el Artículo 234 del Reglamento de la citada ley donde se contempla:
Orden de paralización o suspensión de labores: Si …fuere constatado el incumplimiento de obligaciones relativas a la seguridad e higiene en el trabajo que pudieren causar, de modo inmediato, un daño grave a la vida o salud de los trabajadores y trabajadoras, el funcionario o funcionaria adscrito o adscrita a la unidad de supervisión, podrá requerir el cumplimiento de la normativa correspondiente y ordenar la suspensión o paralización de las labores estrictamente afectadas por el riesgo, hasta tanto se compruebe a su juicio que éste ha cesado, sin perjuicio de las sanciones a que haya lugar.
A tenor del Articulo 135 Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio
Ambiente de Trabajo, el empleador “obligado al pago de los salarios y demás
beneficios socioeconómicos correspondientes a sus trabajadores y trabajadoras como
si hubiesen laborado efectivamente la jornada, por todo el tiempo en que esté en vigor
la sanción o medida adoptada”.
Es así, como la medida de paralización de las actividades se concreta sobre
patronos previamente sancionados por infracciones, pudiendo ser que tales hayan
pagado o no la multas. La importancia de tal conducta estriba mas bien, en que el
poder coercionador de la Administración no se agota con el pago, sino que aun
realizado el mismo, se pueden paralizar las actividades de la empresa si subsisten en
la misma, las infracciones que hubieran dado lugar a la sanción.
Si bien, la Ley Orgánica del Trabajo no contempla entre sus sanciones la
paralización de las actividades del empleador, si lo ha hecho el Reglamento de la
misma (2006); obviamente armonizado con el ahínco de la tendencia proteccionista de
las leyes laborales. El texto del artículo 234 reza:
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Parágrafo Primero: La orden de suspensión o paralización de las labores deberá motivarse suficientemente e indicar el riesgo detectado, su inmediatez y el ámbito estricto de las actividades que afecte. Parágrafo Segundo: En todo caso, la orden de suspensión o paralización de labores deberá ser notificada de inmediato al jefe o jefa de la unidad de supervisión, quien podrá hacerla cesar si la estimare improcedente. Parágrafo Tercero: La interrupción de las labores, ordenada de conformidad con lo previsto en el presente artículo, no liberará al patrono o patrona del pago del salario y demás obligaciones pecuniarias que deba asumir con ocasión de la relación de trabajo.
En igual orden de ideas, aparece el cierre de la empresa, en el entorno de las
medidas de coerción administrativa frente al patrono. Como apunta Sainz (2006), la
Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo: “señala y
regula sanciones administrativas como multas e igualmente cierre parcial o total de la
actividad que realice la empresa”. La medida de cierre hasta por cuarenta y ocho (48)
horas previsto en el Articulo 120 ejusdem, difiere de la paralización de las obras en el
alcance de la sanción, puesto que a través de la primera (del cierre), se estaciona
enteramente el centro de trabajo impidiendo incluso el acceso de los trabajadores a la
planta física, aún cuando los mismos no fueren a desarrollar tarea alguna.
Este acto administrativo sancionador, no es distinto a la imposición de multas;
por el contrario, el cierre ocurre en presencia de infracciones muy graves (Artículo 120
LOPCYMAT), como un mecanismo adicional para hacer cesar los riesgos suscitados
sobre los trabajadores. Conforme a este señalamiento, el pago de la multa estaría
impulsado por la clausura del centro de trabajo, sin embargo, el cumplimiento del
patrono con la sanción económica no implica el levantamiento de la medida, pues esto
depende más bien de la corrección de las omisiones o peligros detectados por el
órgano administrativo.
Otra de las medidas administrativas de palmaria efectividad, para el
acatamiento patronal de la normativa laboral, se trata del criterio de reincidencia
establecido en el Articulo 126 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio
Ambiente de Trabajo:
101
Artículo 126. Reincidencia. Existe reincidencia, cuando se cometa la misma infracción en un período comprendido en los doce (12) meses subsiguientes a la infracción cometida. Si se apreciase reincidencia, la cuantía de las sanciones establecidas en los artículos 118, 119, 120, 121, 124 y 128 podrán incrementarse hasta dos (2) veces el monto de la sanción correspondiente a la infracción cometida.
Tal disposición acentúa presumiblemente la fuerza del acto administrativo
sancionador, por cuanto incrementa la cuantía en razón de la resistencia mostrada por
el administrado. El espíritu de tal disposición parece consistente con el expresado por
el Artículo 80, Ordinal 2º de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, donde
la acentuación de la punición del acto, espera del empleador no solo el pago, sino la
cesación del incumplimiento a la norma laboral.
Finalmente, en el marco de las sanciones administrativas observadas, aparece
la relativa a la Suspensión, Revocatoria y Reducción del Alcance de la Acreditación,
que ocurre sobre el patrono producto de la actuación sancionatoria de la
Administración (INPSASEL). El Reglamento Parcial de la LOPCYMAT explica sobre
esta sanción administrativa:
Artículo 32. Suspensión, revocatoria y reducción del alcance de la acreditación de los Servicios de Seguridad y Salud en el Trabajo. El Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales podrá suspender temporalmente, reducir o revocar el tipo de acreditación…cuando: 1. El servicio sea sancionado de conformidad... 2…incumpla con los requisitos de la acreditación. 3…incumpla con las obligaciones previstas en este Reglamento... 4. El patrono…le sea revocada la Solvencia Laboral. La suspensión y la reducción del alcance de la acreditación, no implica el cese del funcionamiento del Servicio de Seguridad y Salud en el Trabajo. En estos casos, el Instituto establecerá un régimen especial.
La suspensión, revocatoria y reducción del alcance de la acreditación de la
empresa consiste en una sanción prevista en el Reglamento Parcial (2006) de la Ley
Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo en su Articulo 48,
según el cual el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, podrá
intervenir en las certificaciones de seguridad, higiene y ambiente con que cuente el
empleador para la realización de determinadas tareas. Como sanción administrativa la
102
misma afecta directamente la posibilidad del patrono para acceder a la solvencia
laboral, así como para el diligenciamiento de cualquier trámite administrativo donde
estuviere involucrado el Estado.
Tales contenidos se conectan con la disposición del Artículo 228 del
Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo, donde se establece como requisito para
la gestión de negocios, trámites y actividades financieras con el Estado, la adquisición
de la Solvencia Laboral. En tal sentido el Decreto Presidencial Nº 4248 del 30 de
Enero del 2006, define la solvencia laboral como un documento administrativo
emanado del Ministerio del Trabajo, que certifica que el patrono o patrona respeta
efectivamente los derechos humanos laborales y sindicales de sus trabajadores y
trabajadoras, el cual constituye un requisito imprescindible para celebrar contratos,
convenios y acuerdos con el Estado.
La adquisición de este documento se lleva a cabo por medio de un trámite
automatizado, a través del cual, previa la presentación de los recaudos necesarios; el
Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y la Seguridad Social, realiza el
otorgamiento, como característica de la idoneidad del patrono para la celebración de
negocios con el Estado, adquisición de ayudas financieras de éste, u otras conductas
que lo involucran de modo directo con éste.
En conexidad con las ideas anteriores se tiene, el contenido de la Resolución
del Ministerio del Trabajo Nº 4524 de fecha 21 de marzo de 2006, publicada en la
Gaceta Oficial Nº 38.402; donde se establece la posibilidad de negar o revocar la
solvencia respectiva, cuando se haya establecido el incumplimiento patronal; respecto
de alguno de los requisitos que estima el Decreto respectivo, como causal para la
negativa. La denuncia del incumplimiento puede ser realizada por cualquier persona, o
ser detectada directamente por la administración en la persona del Inspector
respectivo.
Según lo dispuesto en el Decreto Nº 4248, el Inspector del Trabajo negará o
revocará la solvencia laboral cuando el patrono: a) Incumpla una Resolución del
Ministro del Trabajo o cualquier otro acto, b) Se niegue a cumplir la providencia
103
administrativa o cautelar de reenganche y pago de salarios caídos, o cualquier
decisión que dicte la Inspectoría; c) Desacate cualquier observación realizada por los
funcionarios en materia de supervisión e inspección; d) Incumpla cualquier
observación o requerimiento dictado por el IVSS o el Instituto Nacional de Prevención,
Seguridad y Salud Laborales, e) Incumpla una decisión de los tribunales en materia
del trabajo; f) No cumpla oportunamente con las cotizaciones y demás aportes y g)
Menoscabe los derechos de libertad sindical, negociación colectiva o de huelga.
A la luz de lo observado, la revocatoria o reducción de las acreditación de
patronos, que ocurra como sanción administrativa dictada por el instituto de seguridad
y salud laboral, tiene un peso determinante en la opción patronal de solvencia laboral,
hecho este que incide de manera determinante sobre varias de las más importantes
gestiones que debe cumplir el patrono para el Estado o por intermedio de éste.
De acuerdo al análisis elaborado a las sanciones administrativas que prevé la
nueva Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo,
parece necesario asumir la mayor efectividad de las mismas como actos
administrativos sancionatorios; pues como quedó establecido, sus implicaciones
económicas superan a las diseñadas por el legislador sustantivo laboral. En cuanto al
poder de coerción, consiguen una marcada incidencia en la productividad empresarial,
ya que comprometen en su mayoría el normal funcionamiento de la empresa.
Vistas en profundidad tales sanciones, se comportan como un verdadero
sistema blindado frente al incumplimiento patronal, que escasamente ameritará de
ejecuciones forzosas, puesto que la construcción legislativa somete, impulsa y obliga
al cumplimiento de las multas, a través de los actos que dicta el Instituto Nacional de
Prevención, Salud y Seguridad Laborales.
104
CONCLUSIONES Las reflexiones construidas a lo largo de la investigación que antecede, han
permitido concluir sobre la existencia de una relación directa y proporcional entre el
acto administrativo sancionatorio y las limitaciones en el cumplimiento de las multas
impuestas por las Inspectorías del Trabajo. La razón sustancial sobre la que se
construye tal relación, radica en la dependencia que guarda la sanción pecuniaria o
multa patronal, con la esencia del acto administrativo.
Puesto que las actuaciones de la Inspectoría del Trabajo en orden a las
sanciones, se llevan a efecto por medio de actos administrativos sancionatorios, es
inobjetable que la eficacia del mismo y sus principios, definan el cumplimiento que se
de o no a tales mandamientos de la Administración del Trabajo, no en vano las
providencias que contienen la pena contra el patrono (la multa), son la materialización
de una orden de la Administración Pública al administrado-empleador, cuando se ha
percibido el quebrantamiento de las normas laborales en perjuicio del interés colectivo
de los trabajadores.
En tal contexto, la realidad de las sanciones administrativas impuestas por la
Inspectoría del Trabajo han mostrado un panorama que se encuentra lejos de ser el
aspirado por la Ley Orgánica del Trabajo y por las leyes que ordenan la actuación de
la Administración Pública en general, dentro de la que tal órgano se inserta.
En tal sentido, es preciso concluir en primer lugar, acerca de las implicaciones
del principio de ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos sobre los
poderes sancionatorios dados por la ley adjetiva laboral a las Inspectorías del Trabajo.
Se tiene en este contexto, que los poderes sancionatorios acordados por la Ley
Orgánica del Trabajo a las Inspectorías, depende de modo principal y determinante de
los principios de ejecutividad y ejecutoriedad de los actos, que como Administración
Pública la misma puede dictar y llevar a cabo per se.
Es por lo anterior que la doctrina coincide en advertir la existencia de la
“Administración del Trabajo”, como el cúmulo de órganos insertos en la materia
105
laboral, que logran decisiones y cumplimientos prevalidos de sus poderes como
Administración y precisamente gracias a los cuales, no es necesario el acudimiento a
la jurisdicción. Esta autonomía decisoria se concreta en el principio de ejecutividad,
con el que la Inspectoría logra sus propias decisiones, mientras que la efección
forzosa debería darse por medio de la ejecutoriedad.
Tales principios, habían sido armonizados por la Ley Orgánica del Trabajo, en
la medida de arresto, que operaba como respuesta a la imposibilidad de la Inspectoría
para conseguir el pago de la multa por parte de patronos contumaces, pero; la
desarticulación de ésta medida, habida cuenta de la garantía constitucional del debido
proceso, dejó a la Inspectoría del Trabajo sin mecanismo de fuerza que apoyara los
principios ejecutivos de su actuación; obligando a todo efecto, el acudimiento a la
jurisdicción para la coerción contra el empleador.
En este orden de ideas se entiende, como el retraimiento de los principios de
ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos sancionatorios, perjudica
gravemente tres intereses distintos pero igualmente fundamentales: En primer lugar,
el interés colectivo que tiene la Administración por vigilar las condiciones de trabajo y
derechos del laborante en el país, en segundo término; la capacidad de la Inspectoría
del Trabajo para actuar de conformidad a sus prerrogativas, y finalmente, la intención
de mantener en vigencia la separación de la Administración del Trabajo de la vía
jurisdiccional.
Ahora bien, en lo que respecta a los efectos derivados de la declaratoria por
inconstitucionalidad de la medida de arresto para el patrono que ha incumplido el acto
administrativo sancionatorio impuesto por la Inspectoría del Trabajo, es necesario
concluir sobre la desaparición de tal medida, frente a la luz de la constitucionalización
de la garantía al debido proceso.
Los términos que en principio, el legislador previó sobre dicha sanción,
versaban claramente sobre la transmutación de la deuda (multa no cancelada), por la
privación de libertad; medida última que ocurría la inaudita parte, ante un
procedimiento sustanciado únicamente por el Inspector del Trabajo y del que conocía
106
el Juez de Municipio, solo al momento de ordenar la pena privativa de libertad. Tal
disposición como es palmaria, objeta el derecho a la defensa, piedra angular del
debido proceso, dado que negaba al empleador la posibilidad de concurrir ante su
juez natural en aras de ejercitar los descargos que tuviera a bien.
En tal sentido, ha respondido el ordenamiento jurídico posconstitucional, de allí
que el Código Orgánico Procesal Penal (2001) consagre la “libertad” como condición
principal del proceso, mientras que el Código Orgánico Tributario (2002), abiertamente
prohíbe la transmutación de la deuda por privación de la libertad. Es entonces, que la
ley sustantiva laboral ha quedado rezagada en un marco normativo que poco a poco
se adecua al nuevo marco constitucional, en fuerza de lo cual algunas instituciones
como el arresto, fueron desincorporadas afligiendo gravemente la eficacia de los actos
sancionatorios dictados por la Administración.
Conforme a lo expuesto, la Administración del Trabajo, o más propiamente las
Inspectorías, se encuentran hoy día en capacidad de dictar providencias
administrativas sancionatorias, haciendo empleo del principio de ejecutividad; sin
embargo tales conductas se hallan lejos de poder alcanzar los fines de control social
(represión del patrono); porque no existen los mecanismos materiales (adjetivos) con
los cuales convertir tales mandatos en una realidad. A la luz de éstos hechos, tales
órganos de la Administración se han separado de la condición definitoria de los
mismos, donde no se detecta el ius imperium que les permita intervenir y ordenar la
conducta de los empleadores.
En igual orden de ideas, cabe ahora concluir acerca de las características que
evidencia la limitada eficacia del acto administrativo sancionatorio, referido a las
multas impuestas por la Inspectoría del Trabajo. En primer termino, es necesario
expresar como los actos administrativos sancionatorio emanados de la Inspectoría del
Trabajo se hallan hoy día caracterizados por su desnaturalización. La razón de ser de
éste hecho se explica, en la imposibilidad del órgano para cumplir por si mismo los
actos administrativos que dicta, gracias a lo cual el principio de ejecutividad tendría
vigencia parcial, al tiempo que la ejecutoriedad, ninguna aplicación.
107
En fuerza de lo expresado, se aúna como característica de la realidad
advertida, la ineficacia de los actos administrativos sancionatorios, no solo porque la
Inspectoría del Trabajo está impedida para lograr coerciblemente sus actos, sino; por
la ausencia de un procedimiento en la Ley Orgánica del Trabajo que explique tal forma
de proceder, pues el legislador se conformó con una previsión penalista del asunto y
no con el diseño de una respuesta concreta a la contumacia patronal.
A la luz de tal condición de hechos, sobreviene otra característica del problema,
ahora identificada con la “judicialización” de aquellos mandamientos de la Inspectoría
del Trabajo que no pueden ser cumplidos por sí misma o inducido mediante el arresto.
En tal sentido, la jurisprudencia nacional ha elaborado criterios que encaminan el
cumplimiento forzoso de las providencias administrativas, bien a través, del amparo
constitucional, o del procedimiento para la ejecución de créditos fiscales, ambas vías
ajenas a la Administración y perjudiciales de la posición del trabajador que no tendría
por que hallarse en un proceso judicial.
Es así, como esta ineficacia sobrevenida a los actos administrativos
sancionatorios, termina por enervar los fines ulteriores que animan la existencia de la
Inspectoría del Trabajo y que consisten básicamente en el aseguramiento de las
condiciones en las que se desarrolla la prestación de servicio en el país, empleando
desde luego la fuerza de las sanciones, como mecanismo de control ante la conducta
desviada del patrono. Es por ello, como proporcional a la inutilización de éstos
mecanismos, viene la masificación de los incumplimientos patronales y el
depauperamiento de las condiciones de trabajo.
Por otra parte, es de importancia advertir la inconsistencia de los criterios
jurisprudenciales en tal sentido. Un sector de la doctrina jurisprudencial fue proclive
por algún tiempo, a considerar idóneo el amparo constitucional; para lograr el
cumplimiento de aquellas providencias sancionatorias consistentes en el reenganche,
por ejemplo, opinión que si bien negaba los principios constitutivos del acto
administrativo (ejecutividad y ejecutoriedad), habría una solución casuística a la
contumacia patronal. A pesar de ello, a partir del año 2005 tal solución fue negada
por la misma Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, que una vez la
108
había adoptado. De allí que pueda afirmarse hoy día la inexistencia de un mecanismo
forzoso, sea administrativo o jurisdiccional, con el cual conseguir la restitución del
laborante a su empleo.
Por otra parte, la posición de la jurisprudencia en cuanto a la vía judicial para el
cobro forzoso de las multas, que debe ahora procederse por medio del procedimiento
para la ejecución de créditos fiscales (según las normas del Código de Procedimiento
Civil), ofrece desde luego notables limitaciones. La primera de ellas se refiere como se
advirtió, a la “judicialización” de conductas que son privativas de la Administración del
Trabajo por su principio de ejecutoriedad. A ello habría que agregar el asunto de la
jurisdicción donde se ventilarían tales causas, para discriminar si las mismas han de
cursarse en la vía civil, en la laboral; o como parece sensato, en la contencioso
administrativa.
Es menester referirse a las conclusiones deducidas sobre la concepción de las
sanciones administrativas introducidas en la Ley Orgánica de Prevención,
Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, frente a las contempladas en la Ley
Orgánica del Trabajo. Una primera cuestión a establecer, versa sobre la mayor
eficacia que han logrado tales disposiciones punitivas de la normal, principalmente
gracias al diseño que de las mismas se ha realizado y de los medios para la coerción
patronal.
El primero de los logros en tal sentido consiste, en la gradación de las
infracciones que introduce esta legislación especial, que bajo la idea de su
peligrosidad mas o menos intensa (Infracciones Leves, Graves y Muy Graves);
impone al empleador el pago de multas computadas en Unidades Tributarias. Una
multa asi concebida, no es susceptible de la devaluación del salario por efectos
inflacionarios o de otras naturalezas, sino que al ser ajustada semestralmente,
representa cantidades actualizadas por las que deberá responder el empleador. En
éste orden de ideas, las sanciones impuestas por la norma son computadas por el
trabajador expuesto a riesgo, haciendo exponenciales la cantidad de Unidades
Tributarias que dado el caso, deberá pagar el empleador.
109
Unidas a tales previsiones se tiene que, la imposición de tales penas
pecuniarias en nada obstan a la generación de otras clases de sanciones más graves
e independientes de pago, y que habrán de generarse en aquellos casos donde la
infracción del patrono implique un grave riesgo a la seguridad o salud del trabajador,
pudiendo paralizarse las operaciones o dictar un cierre parcial de la empresa hasta
por cuarenta y ocho (48) horas.
También consideró la ley especial como un mecanismo para actualizar el
alcance normativo de las sanciones, la concepción de la reincidencia del patrono en el
incumplimiento, conducta que daría lugar al incremento de los montos inicialmente
previstos por la legislación para la infracción.
Finalmente, el esquema de sanciones administrativas contenidas en la Ley
Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, incluye la medida
de suspensión, revocatoria y reducción del alcance de las acreditación a las
empresas, cuando se detecten deficiencias en el cumplimiento de disposiciones
relativas a la seguridad o higiene en el trabajo. Tal sanción involucra un impedimento
para gestiones financieras, de permisería o contractuales con el Estado.
Conteste con las sanciones observadas puede deducirse, en cuanto a la
eficacia de las mismas, que se deriva un mejor diseño y direccionamiento por parte
del legislador, ya que se dirigen aspectos verdaderamente sensibles de la actividad
productiva del empleador, impulsándolo al cumplimiento de los actos administrativos
sancionatorios.
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RECOMENDACIONES Atendiendo a las conclusiones logradas por medio del presente estudio, y
valoradas las implicaciones que el problema evidenciado tiene para la Administración
del Trabajo y para el interés colectivo en materia de las relaciones de trabajo y sus
condiciones en el país, es meritorio pasar a realizar las siguientes recomendaciones:
La primera recomendación versa sobre la necesidad de reconcebir a través de
la vía legislativa el régimen de sanciones contenidas en la Ley Orgánica del Trabajo,
en aras de diseñar un procedimiento que permita a los órganos de la Administración
(Inspectoría del Trabajo), consolidar los principios de ejecutividad y ejecutoriedad
sobre sus actos administrativos. Este nuevo régimen de sanciones tendría que versar,
junto con la procedimentalización de los métodos para el logro coercible de las
mismas, sobre la adición de algunas experiencias exitosas que en la materia han
logrado otras legislaciones entre las que sobre sale la Ley Orgánica de Prevención,
Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.
Es por lo constatado, no solo necesario, sino urgente lograr la reforma del
procedimiento sancionatorio contenido en la Ley Orgánica del Trabajo, cuya
inconstitucionalidad ya ha sido advertida por el Tribunal Supremo de Justicia, a la luz
de los derechos y garantías constitucionales que hoy día direccionan la aplicación de
penas en el país. Mientras tal logro legislativo se concreta, será necesario aplicar la
Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos como norma supletoria que es de
ésta materia, obviamente útil gracias a los mecanismos que ofrece a la Inspectoría del
Trabajo como ente de la Administración.
En aras de tal modificación de la norma, definitivamente el legislador debe
deslastrarse del tinte penalista que en un momento conservó en parte de sus
disposiciones sancionatorias en medidas como la de arresto, armonizándose a los
nuevos preceptos constitucionales referidos al debido proceso y derecho a la defensa.
Junto a la nulidad de tales disposiciones, sería de utilidad la adopción de criterios
unísonos acerca del método para computar las sanciones pecuniarias, dilucidando la
obscuridad que existe hoy día sobre si deben ser calculadas por salarios mínimos o
111
por número de trabajadores expuestos. Asi mismo, sería de utilidad avanzar en el
diseño de sanciones pecuniarias que empleen como base del cálculo Unidades
Tributarias, en pro de prevenir el efecto de la devaluación del salario sobre las
cantidades a ser canceladas por el patrono.
En tal sentido, es también recomendable, prever la practicidad legal del criterio
de gradación de las sanciones, hecho que permitiría a la Inspectoría del Trabajo
imponer las multas computadas en Unidades Tributarias en atención al perjuicio
ocasionado al trabajador, pero al mismo tiempo, acompañarlas por medidas como la
paralización de las operaciones o el cierre de la empresa cuando sean de extrema
gravedad; por ser estas últimas medidas que generan verdadero temor en el
empleador sobre el poder sancionador de la Administración.
Los cambios sugeridos en la legislación laboral incidirían definitivamente en la
restauración de los principios de la actividad administrativa, permitiendo a la
Inspectoría emitir y operar por sí misma los actos sancionatorios; con lo cual se
evitaría el acudimiento que hoy día debe hacer a la jurisdicción para materializar sus
providencias.
Finalmente, es de importancia avisar lo positivo de experiencias como la
instauración de la solvencia laboral como exigencia patronal, ha tenido incidencia
indirecta sobre el acatamiento de las normas laborales por parte de los patronos que
requieren permisos, trámites o ayuda financiera del Estado; ejemplo que podría ser
una oportunidad a expandir a la totalidad de los empleadores (aun lo no relacionados
con la Nación).
112
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