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REPUBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY
BANCO MUNDIAL
Evaluación de los Sistemas de Gestión Ambiental y Social (ESGAS)
PROGRAMA DE REHABILITACION Y MANTENIMIENTO VIAL DEL
URUGUAY
(P125803)
PROGRAMA POR RESULTADOS
Documento Final
2 de Octubre, 2012
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La Evaluación de los Sistemas de Gestión Ambiental y Social (ESGAS) del Programa de Mantenimiento y
Rehabilitación Vial del Uruguay (P125803) fue elaborado por un equipo del Banco Mundial conformado
por Ruth Tiffer Sotomayor (Especialista Ambiental Sénior, LCSEN) y José V. Zevallos (Especialista en
Desarrollo Social Sénior, LCSSO). Frank Fragano (Especialista Ambiental Sénior, SAT) y Robert
Montgomery (Especialista Ambiental Líder, LCSEN) realizaron aportes y comentarios al documento.
ii
Siglas y abreviaturas
CREMA Contratos de Rehabilitación y Mantenimiento – Road rehabilitation and
maintenance performance-based contracts
CVU Corporación Vial del Uruguay – Uruguay Road Corporation
DINAMA Dirección Nacional de Medio Ambiente
DLI Indicador de Desembolso
DNTop Dirección Nacional de Topografía
DNV Dirección Nacional de Vialidad
EIA Evaluación de Impacto Ambiental
MA Manual Ambiental de DNV
PGA Plan de Gestión Ambiental
ESGAS Evaluación de los Sistemas de Gestión Ambiental y Social
F/C Fraude y Corrupción
FONPLATA Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata
DINAMA Dirección Nacional de Medio Ambiente
GoU Gobierno del Uruguay
BID Banco Interamericano de Desarrollo
ISP Plan de Apoyo para la implementación
MGAP Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca
MTOP Ministerio de Transporte y Obras Públicas
MVOTMA Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente
PAD Documento de Evaluación del Programa - Program Appraisal Document
PAP Plan de Acción del Programa - Program Action Plan
PDO Objetivo de Desarrollo del Programa - Program Development Objective
PpR Programa por Resultados - Program for Results (PforR)
UAV Unidad Ambiental de Vialidad
iii
Índice
RESUMEN EJECUTIVO .................................................................................................................... v 1 Descripción del Programa ................................................................................................. 2
1.1 Enfoque del Programa .................................................................................................................... 2
1.2 Ámbito geográfico del Programa ................................................................................................... 4
1.3 Tipos de obras del Programa ......................................................................................................... 4
1.4 Principales actores relacionados al Programa ............................................................................. 6
2 Contexto del Programa y principales impactos .............................................................. 7 2.1 Contexto ambiental ......................................................................................................................... 7
2.2 Potenciales impactos ambientales del Programa ......................................................................... 8
2.3 Potenciales impactos sociales ....................................................................................................... 10
2.4 Impactos indirectos ....................................................................................................................... 12
2.5 Medidas de mitigación y prevención para reducir el impacto ambiental y social .................. 12
3 Sistema de Gestión Ambiental ........................................................................................ 13 3.1 Responsabilidades institucionales ................................................................................................ 13
3.2 Marco regulatorio y normativo ................................................................................................... 16
3.3 Detalles del manejo ambiental para obras con fondos de otros entes financieros .................. 26
3.4 Capacidad del Programa en el manejo ambiental y evaluación de desempeño ..................... 27
3.5 Consistencia con los principios de la P.O. 9.0 ............................................................................. 29
4 Sistema de gestión social .................................................................................................. 31 4.1 Responsabilidades institucionales ................................................................................................ 31
4.2 Descripción del marco regulatorio .............................................................................................. 32
4.3 Detalles del manejo social en relación a otros entes financieros ............................................... 35
4.4 Capacidad del programa en el área social y evaluación de su desempeño ............................. 35
4.5 Consistencia con los principios de la P.O 9.0 .............................................................................. 35
5 Evaluación de los Sistemas Ambiental y Social del Programa de DNV ..................... 38 6 Insumos para el Plan de Acción del Program ............................................................... 47
6.1 Acciones ambientales y sociales a desarrollarse ......................................................................... 47
6.2 Consulta y publicación de la evaluación ..................................................................................... 50
7 Riesgos ambientales y sociales ........................................................................................ 52 7.1 Potenciales riesgos ambientales ................................................................................................... 52
7.2 Riesgos sociales ............................................................................................................................. 54
7.3 Proyectos viales ejecutados previamente con la DNV................................................................ 55
iv
7.4 Evaluación del riesgo global ......................................................................................................... 55
8. Insumos para el Plan de Apoyo al Programa de Implementación ............................. 57
Lista de cuadros y figuras
Figura 1 Red Vial Nacional (primaria y secundaria) del Uruguay. 4
Cuadro 1 Principales Regulaciones y normativas nacionales que aplica a las actividades
del Programa vial de la DNV 18
Cuadro 2 Principales procesos para la implementación de los proyectos del Programa de
carreteras de la DNV 24
Cuadro 3 Evaluación de los Sistemas de Gestión Ambiental y Social del Programa Vial de
la DNV del MTOP de Uruguay y su relación con la OP 9.00 del Banco Mundial. 38
Cuadro 4 Medidas Ambientales y Sociales propuestas para el Plan de Acción del Programa
(PAP) 47
Cuadro 5 Resumen de los principales riesgos identificados durante esta evaluación y su
valoración 55
Cuadro 6 Plan de Apoyo ambiental y social para implementación del Programa por parte
del Banco Mundial. 57
Lista de anexos
Anexo 1 Documentos y personas consultadas 58
Anexo 2 Mapas 61
Anexo 3 Principales procedimientos para obtener los permisos para la explotación de
canteras 65
Anexo 4 Principal legislación y Regulaciones de Ambiente, Salud, y Seguridad laboral del
Uruguay 66
Anexo 5 Decreto 176/003 de la República del Uruguay que establece el Manual del DNV
como el instrumento nacional de gestión ambiental para operaciones viales 70
Anexo 6 Principales medidas ambientales a ser incorporadas en el Manual Ambiental de la
DNV 71
Anexo 7 Muestra de proyectos de rehabilitación y mantenimiento de la DNV y la
clasificación ambiental de acuerdo a la legislación nacional (Decreto 349, 2005). 74
Anexo 8 Principales procedimientos para obtener los permisos ambientales ante DINAMA 75
Anexo 9 Instrumentos ambientales que se aplican en las obras de rehabilitación y
mantenimiento en la DVN 77
Anexo 10 Cálculo de la compensación 78
Anexo 11 Proceso de expropiación 79
Anexo 12 Principales riesgos ambientales potenciales, identificados durante la evaluación
del Programa 82
Anexo 13 Registro de Consultas
83
v
RESUMEN EJECUTIVO
Este Programa ($66 millones) apoyará, durante el periodo 2013-2015, al Programa de
rehabilitación y mantenimiento de caminos del Gobierno de Uruguay, que será implementado
por el Ministerio de Transporte y Obras Publicas (MTOP) y la Corporación Vial del Uruguay
(CVU), en la red nacional vial. El Programa incluye obras de mantenimiento y rehabilitación de
carreteras y apoyo para servicios de consultoría, asistencia técnica y suministro de bienes. Este
documento presenta los resultados de la evaluación de los sistemas de gestión utilizados por este
programa para manejar los impactos y riegos ambientales y sociales.
Arreglos institucionales y de implementación
Manejo Ambiental. La Unidad Ambiental de DNV (Unidad Ambiental de Vialidad - UAV) es la
principal unidad responsable en el MTOP del manejo ambiental del programa, tanto para los
contratos de DNV como para aquellos de la CVU. La gestión ambiental incluye la preparación
de la documentación ambiental de los proyectos y el seguimiento de la supervisión ambiental.
La UAV coordina con DINAMA los permisos ambientales (cuando se necesitan) y presenta la
Comunicación Ambiental cuando es requerida. La supervisión in situ del manejo ambiental de
las obras, se delega a los ingenieros que supervisan la construcción de las obras (Directores de
Obra), ya sean de las Divisiones de Conservación, Construcción y de las Oficinas Regionales de
DNV. El Director de Obra mantiene una constante comunicación y coordinación con la Unidad
Ambiental de DNV. El UAV es responsable de informar a la DINAMA de los proyectos viales
propuestos y de llevar a cabo el seguimiento del reporte ambiental de los contratistas. Un
técnico de la UAV experto en Higiene y Salud Ocupacional lleva a cabo visitas periódicas a las
obras y mantiene informado al Ministerio de Trabajo.
Un Manual Ambiental (MA) guía la gestión ambiental del Programa Vial de Carreteras de la
DNV. Este Manual Ambiental fue elaborado con el apoyo del Banco Mundial para varias
operaciones anteriores que fueron financiadas por el Banco. El MA se convirtió en la guía
oficial ambiental de la DNV, por medio del Decreto 176/003 del año 2003. El Manual Ambiental
es obligatorio para todos los contratistas y las obras de carreteras que realiza la DNV. El Manual
Ambiental incluye las regulaciones del país de materia de gestión ambiental e incluye las
medidas y procedimientos para prevenir y reducir el impacto de las obras de caminos que realice
la DNV. Además de este manual, existen otros instrumentos ambientales establecidos para
evaluar, monitorear y supervisar la gestión ambiental del programa.
Manejo Social-Reasentamiento. La Dirección Nacional de Topografía (DNTop) y la Unidad
Social de la DNTop son responsables de hacer frente a los posibles impactos sociales adversos
de la adquisición de los derechos de vía o fajas públicas que se requieran, para ejecutar las obras
del Programa; por tanto, los procedimientos para el manejo de estos impactos son iguales para
los contratos de DNV o CVU.
vi
Las actividades de mantenimiento y rehabilitación de caminos por lo general ocurren dentro del
derecho de vía o faja de uso público de las vías nacionales y no requieren adquisición de tierras o
causan desplazamiento físico o económico. En aquellas raras ocasiones en que las obras
requieren la realineación de caminos y expropiación de terrenos (por ejemplo, para rectificar
curvas o mejorar la seguridad vial), el impacto social es limitado; la expropiación por lo general
afecta franjas angostas de terreno, sin viviendas u otras estructuras.
Cualquier adquisición de tierras en el marco del Programa se llevará a cabo de acuerdo con las
disposiciones de la Ley de Expropiación (Ley N º 3958 del 28 de marzo de 1912 y sus
modificaciones posteriores). El DNTop es responsable de evaluar los daños y perjuicios
causados por la expropiación y para determinar una compensación justa. Los fondos para cubrir
los costos de las expropiaciones son proporcionados por el MTOP.
Rol de otros entes financieros
El programa también será financiado por el BID (Banco Interamericano de Desarrollo) y el
FONPLATA (Fondo Financiero para el desarrollo de los países de la cuenca del Plata). Los
sistemas de gestión ambiental y social del Programa que se evalúan en este ESGAS serán
utilizados para manejar los impactos ambientales y sociales de los contratos de obras financiadas
por el BID y FONPLATA. En estos contratos se utilizarán los mismos instrumentos de gestión
ambiental y social que DNV actualmente utiliza para otros contratos privados, como por ejemplo
el cumplimiento del Manual Ambiental, rubro ambiental, planes de restauración, entre otros.
Los contratos para obras financiadas por el BID que son parte del Programa pueden estar sujetos
a requisitos adicionales, basados en la aplicación de las políticas del BID, tales como planes de
acción específicos ambientales o sociales que hayan sido acordados entre el GOU y el BID en el
marco del último préstamo (diciembre de 2011). El Plan Ambiental acordado para esta operación
tienen en cuenta los procedimientos y requisitos establecidos en el nivel nacional y e incluye
medidas para fortalecer la supervisión ambiental y social de los contratistas de DNV, prevenir y
reducir el impacto ambiental y social, y aumentar los recursos humanos en de la Unidad
Ambiental de DNV.
Impacto ambiental y social del Programa
Ambiente. Durante la preparación de esta operación, se confirmó que el Programa (que incluye
la rehabilitación de caminos y obras de mantenimiento) no incluye proyectos de alto riesgo, en
particular los proyectos de Categoría C. Tal como se define en la Ley 16.466 y el Decreto
349/005, los proyectos de Categoría C son aquellos que pueden generar mayor impacto
ambiental y social. Además, como parte de esta Evaluación del Programa se encontró que la
mayoría de obras de rehabilitación y mantenimiento no requieren de ningún trámite ante la
DINAMA.
Por tanto, se considera que el potencial impacto ambiental y social del Programa es bajo; las
obras de rehabilitación y mantenimiento se realizaran principalmente dentro de los derechos de
vii
vía y los campamentos de los contratistas se instalan en su mayoría en zonas rurales (algunos en
zonas urbanas).
Los mayores impactos pueden ocurrir durante los contratos de rehabilitación (que se extienden
de meses a 1-2 años). Menores impactos tienden a ocurrir durante obras de mantenimiento y
contratos CREMA que pueden extenderse varios años en una misma zona.
En general, los principales impactos sociales y ambientales adversos asociados a las obras del
Programa están relacionados con obras de rehabilitación de carreteras y puentes, la operación de
campamentos, plantas asfálticas y sitios de préstamos (canteras), la generación de desechos
peligrosos (aceites, lubricantes, combustibles), molestias causadas a los pobladores (ruido,
polvo, riesgos de accidentes y la presencia de contratistas por varios años en comunidades
pequeñas rurales y de higiene y seguridad ocupacional. Entre los impactos positivos que generan
las actividades del programa están el gran beneficio para la economía global, el mejoramiento de
la infraestructura de transporte en el país, la aplicación de medidas de seguridad vial, el
mejoramiento de la señalización vial y la iluminación de carreteras, etc.
Social. El Programa no afectará a ninguna comunidad indígena, ya que no hay comunidades
identificadas como tal en el Uruguay. Las actividades a financiarse como parte del Programa no
requerirán la adquisición de terrenos en la faja de derecho de vía, excepto en aquellos casos
donde el alineamiento de un camino debe ser localmente modificados para corregir curvas o
realizar mejoras al camino para aumentar la seguridad vial.
Es poco probable que las modificaciones en el trazado de la carretera afecten viviendas y otras
estructuras, ya que tales modificaciones suelen ser menores y los dueños de propiedades
adyacentes a la carretera están obligados a dejar una franja de retiro de 25 metros, lo que
significa que debe existir una distancia mínima de 25 metros entre cualquier edificación (con
excepción de las paredes o vallas) y el derecho de vía de la carretera.
La DNV ejerce un control efectivo de los derechos existentes de paso, que están libres de las
viviendas u otras estructuras, a excepción de algunos puestos de carretera que venden productos
de temporada. Estos puestos de venta (aproximadamente 80 en toda la red de carreteras) no
afectan a la seguridad vial y no es probable que interfieran con las actividades de rehabilitación y
mantenimiento de carreteras bajo el Programa.
Es importante anotar que durante la implementación del proyecto anterior financiado por el
Banco solamente hubo un sub-proyecto en el que la adquisición de terrenos causó
desplazamiento físico. En este caso, sólo se afectaron a terrenos titulados y legalmente ocupados;
no fueron desplazados ocupantes ilegales o informales.
Desempeño ambiental y social del Programa
Ambiente. La documentación ambiental revisada del Programa, la información recopilada
durante entrevistas y las consultas realizadas a los actores principales del programa y visitas de
viii
campo a los sitios de los proyectos, indican que los procesos de gestión ambiental del Programa
son conducentes a prevenir y reducir los impactos ambientales y sociales de las obras y en
general cumplen con los principios básicos y criterios de la OP 9.00. Las principales brechas
identificadas en lo que respecta a esta política se refieren a: la falta de un mecanismo formal de
comunicación con los interesados y de información sobre el Programa, (ii) falta de un
mecanismo formal para la atención de reclamos, (iii) necesidad de mejorar la legislación de
materiales peligrosos. Estas brechas encontradas se abordarán a través de un Plan de Acción
propuesta para el Programa (PAP) y el Marco de Resultados (ver PAD).
El Programa se rige por la legislación vigente e incluye instrumentos ambientales efectivos para
categorizar los subproyectos, evaluar y supervisar la operación, excediendo los requerimientos
actuales de la Ley de EIA 16.466 y su Decreto 349/005 (véase la sección II). Hay más de 50
leyes, decretos y otras normas aplicables al manejo ambiental del Programa; este marco
normativo ofrece garantías razonables para asegurar que el ambiente estará protegido de los
impactos ambientales adversos que puedan generarse de la implementación del Programa. El
marco de legislación del país requiere realizar una evaluación de impacto ambiental para los
proyectos categoría B y C, protege los bosques nativos y las especies en peligro de extinción,
establece controles para prevenir la contaminación del agua, y promueve la salud y la seguridad
ocupacional en los lugares de trabajo, entre otros temas. No obstante, la evaluación identificó dos
áreas en las que las regulaciones se necesitan mejorar: i) emisiones a la atmósfera, y (ii) la
gestión de los desechos peligrosos.
En cuanto al desempeño ambiental, la UAV cuenta con personal calificado y motivado pero se
ve afectada por recursos humanos insuficientes para llevar a cabo la gestión y supervisión
ambiental de las obras del Programa. Los mismos ingenieros a cargo de la supervisión técnica y
administrativa de las obras, son los responsables de supervisión de la gestión ambiental.
En relación con los instrumentos ambientales, el Manual Ambiental (MA) de la DNV es una
referencia respetada tanto a nivel interno (en el MTOP) y externa (DINAMA, Ministerio de
Agricultura y los contratistas). El MA fue también un instrumento ambiental aceptado por el
Banco Mundial para las operaciones anteriores a la presente y desempeño ambiental de las
mismas fue calificado como satisfactorio. Dentro de la ESGAS, el MA fue revisado y se
considera que constituyen un marco de gestión ambiental relevante y satisfactorio basados en los
principios y criterios de OP 9.00. Sin embargo, algunas secciones es necesario actualizar, lo que
se llevará a cabo a través de propuesto Plan de Acción del Programa.
Si bien los contratistas son pocos (menos de 50 empresas), hay una variabilidad significativa en
el cumplimiento ambiental entre los contratistas. Con el Plan de Acción del Programa se espera
fortalecer la supervisión ambiental. LA CVU exige a sus contratistas contar con las
certificaciones ISO 9000 e ISO 14000 y muchos de los contratistas han logrado esta
certificación, con el fin de mejorar sus procesos de gestión ambiental, lo cual es una tendencia
muy positiva para el manejo ambiental del programa.
Social. En el caso de que alguna obra requiera un terreno, la Ley de Expropiación ofrece
protección adecuada a las personas afectadas por el proceso de expropiación: propietarios con
ix
título, arrendatarios con contrato, ocupantes con permisos y ocupantes con derechos posesorios
derivados de la ocupación de la tierra por más de 10 años. La mayoría de casos de expropiación
se arreglan amigablemente. Pocos casos pasan a la vía judicial y muchos de estos no son el
resultado de desacuerdos sobre la indemnización, sino son casos de herencia o casos en que no se
ha podido identificar al propietario. El bajo número de disputas judiciales sugiere que los
procedimientos utilizados por la DNTop generan ofertas de indemnización aceptables.
En el caso improbable de que un futuro subproyecto del Programa, afecte un asentamiento
informal o ilegal, la Unidad Social DNTop sería responsable de desarrollar los planes de
reubicación para ayudar a las personas desplazadas, sin importar su estatus legal, como lo hizo
en el caso de la carretera de circunvalación de Montevideo (Anillo Colector Vial Perimetral de
Montevideo), un proyecto que no fue financiado por el Banco. Este caso fue revisado como parte
de la ESSA para evaluar el desempeño de la DNTop, a pesar de que la situación que surgió en
este subproyecto, implementado en una zona suburbana, es mucho más compleja que los casos
que pudieran tener que ser manejados dentro de las actividades futuras del Programa. En el caso
de la carretera de circunvalación de Montevideo, la Unidad Social DNTop llevó a cabo el
programa de reasentamiento con eficacia y los resultados de reasentamiento fueron satisfactorios
desde el punto de vista de todas las personas desplazadas, incluidos los que no tenían derechos
sobre los terrenos requeridos por la obra.
El DNTop ha demostrado capacidad para implementar adecuadamente las disposiciones de la
Ley de Expropiación en proyectos anteriores de transporte del Banco Mundial en Uruguay y en
―obras nuevas‖ no financiadas por el Banco, tal como el Anillo Colector Vial Perimetral de
Montevideo. En términos de la expropiación y el reasentamiento, no se encontraron brechas
significativas entre el marco regulatorio y los principios de la OP 9.0. Sin embargo, se considera
que dos elementos del sistema de manejo social podrían ser fortalecidos. Primero, la revisión
más oportuna por parte de la DNTop del diseño de proyectos que requieren expropiación podría
resultar en modificaciones al diseño que evitarían o minimizarían los efectos adversos de la
adquisición de tierras. Segundo, la metodología para el cálculo de la compensación para la
expropiación parcial de tierras es compleja y la DNTop podría beneficiarse de una asistencia
técnica puntual a este respecto.
Riesgos ambientales y sociales
Ambiente. Los principales riesgos identificados en relación al Programa incluyen: (i) riesgos de
que las obras del programa generen impactos ambientales, en particular en áreas protegidas, (ii),
riesgo de una inadecuada supervisión ambiental como resultado de recursos humanos y
financieros insuficientes para la Unidad Ambiental, (iii) riesgo de un pobre manejo ambiental por
parte de los contratistas, (iv) riesgos asociados a reclamos de los beneficiarios por la falta de un
buen manejo ambiental y medios de comunicación. El propuesto Plan de Acción del Programa y
y el Marco de Resultados incluye acciones que buscan reducir estos riesgos y asegurar un
adecuado manejo ambiental de las actividades del Programa y mejorar la transparencia y
comunicación con los beneficiarios.
x
Social. Los riesgos sociales asociados al Programa son bajos, y provienen de tres áreas de
debilidades identificadas: (i) el riesgo, en el mediano plazo, de debilidad institucional en la
DNTop, (ii) el riesgo en el mal manejo de los procesos de reasentamiento involuntario; y (iii) el
riesgo de falta de equidad en la compensación para la adquisición de derecho de vía. Estos tres
riesgos se abordan a través de la propuesta de un Plan de Acción del Programa y el Marco de
Resultados.
Procesos de consulta
Una consulta focal preliminar sobre el borrador del ESGAS se realizó el 16 de febrero de 2012,
donde participo personal de la DNV responsables en el diseño, construcción, supervisión,
mantenimiento y carreteras, así como personal a cargo de la Unidad Ambiental de la DNV. En la
reunión se consultó e informó a los participantes sobre los resultados preliminares de la
evaluación, las fortalezas y riesgos encontrados y el plan de acción propuesto para mejorar el
desempeño ambiental del Programa. Los aportes de esta consulta se han incluido en diferentes
medidas propuestas en este ESGAS y en el PAP.
Además, el 22 de junio de 2012, el borrador del ESGAS fue objeto de una reunión de consulta
pública, celebrada en Montevideo. Representantes de varias agencias gubernamentales,
gobiernos locales y la sociedad civil participó en la reunión. Como parte de la consulta, el
personal del Banco proporcionó información detallada sobre el Programa por Resultados (PfR),
el proyecto en negociación para apoyar el Programa de Infraestructura Vial del MTOP, los
principales resultados y recomendaciones de la ESGAS. En general, los participantes mostraron
su apoyo al Programa. Los aportes generados de esta consulta se han incluido en esta versión de
la ESGAS.
El 13 de septiembre de 2012, se realizó una consulta local en la ciudad de Trinidad
(Departamento de Flores), con el objetivo de compartir y conocer la opinión de los beneficiarios
de carreteras. Un total de ocho representantes del gobierno local (Intendencia de Flores),
asociación de productores ganaderos y agrícola (Unión Rural de Flores), policía local (Jefatura
de policía de Trinidad), MGAP (Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca), ONG local
(Grupo Porongos) y tres representantes de DNV participaron en este taller.
En general, los participantes mostraron su apoyo al programa y en la mejora de las carreteras
nacionales y abogaron por (i) el fortalecimiento de la comunicación de DNV con las
comunidades locales, los sectores productivos y las intendencias, (ii) la necesidad de mejorar la
gestión de los desechos por parte de los contratistas, (iii) la necesidad de capacitación del
personal de DNV en la gestión ambiental, salud ocupacional y comunicación con los vecinos,
(iv) apoyar la formación ambiental del personal de mantenimiento de carreteras municipales, (v)
mejorar la seguridad vial durante la construcción (señalización), (vi) reducir los impactos de las
carreteras nacionales que cruzan los centros urbanos, entre otros temas.
Los aportes de todas las consultas se han tenido en cuenta en la preparación de este ESSA y han
servido para definir acciones del Plan de Acción del Programa y varias medidas para actualizar
xi
el Manual Ambiental de la DNV. Un resumen de las consultas realizadas se presenta en la
Sección 6 y el Anexo 13.
Un borrador de la ESSA se publico el 27 de agosto de 2012 en el sitio web del Banco Mundial
(InfoShop) y días después, en el sitio web MTOP. Los informes finales del ESSA tanto en inglés
y español serán publicados de nuevo antes de que comiencen las negociaciones.
1
PROGRAMA DE REHABILITACION Y MANTENIMIENTO VIAL DEL
URUGUAY
Evaluación de los Sistemas de Gestión Ambiental y Social (ESGAS)
1. Este documento resume los resultados de una evaluación de los sistemas utilizados
actualmente por el Programa Rehabilitación y Mantenimiento Vial del Ministerio de Transporte
y Obras Publicas (MTOP) del Uruguay (―El Programa‖) para el manejo de impactos y riesgos
ambientales y sociales. El propósito principal de la evaluación es determinar si existen brechas
entre estos sistemas y los principios y atributos de la Política Operacional (PO) 9.00 para
programas a financiarse a través del nuevo instrumento de financiamiento ―Programa por
Resultados‖ (PporR), aprobado por el Banco Mundial en Enero del 2012.1
2. La evaluación fue elaborada por los especialistas ambiental y social del Banco, en
consulta con el personal de la Dirección Nacional de Vialidad (DNV) del Ministerio de
Transporte y Obras Publicas (MTOP) y más de 40 actores relacionados al programa que fueron
consultados. La evaluación se basa en: (i) entrevistas a representantes de DNV de las oficinas
centrales y regionales, representantes de la Corporación Vial del Uruguay (CVU), oficiales de las
agencias ambientales nacionales y otras relacionadas a la operación del programa, (ii) visitas a
proyectos de mantenimiento y rehabilitación de carreteras; (iii) consultas a personas y entidades
a nivel sectorial; (iv) revisión del marco regulatorio ambiental y de expropiaciones, (v) revisión
de los instrumentos de supervisión, seguimiento y evaluación ambiental y social y (vi) revisión
de la documentación de proyectos previos (actualmente cerrados) de mantenimiento de carreteras
en Uruguay financiados por el Banco Mundial, entre otros. Una lista de los documentos
revisados y las personas entrevistadas se encuentra en el Anexo 1.
3. La evaluación consta de ocho secciones. La Sección 1 describe el alcance del Programa y
su contexto institucional. La sección 2 describe el contexto del programa, los potenciales
impactos y las medidas comunes de mitigación. Las secciones 3 y 4 describen los sistemas de
gestión ambiental y social del Programa respectivamente y tal como se define en las leyes,
reglamentos, procedimientos internos, etc. En la Sección 5 se evalúa la capacidad de gestión
ambiental y social de las agencias ejecutoras y determina el grado en que los sistemas de gestión
ambiental y social son coherentes con los principios y atributos de la PO 9.00. La Sección 6
especifica las medidas clave para mejorar el desempeño de los sistemas de gestión ambiental y
social del Programa (medidas a incorporarse en el Plan de Acción del Programa). La sección 7
califica el riesgo ambiental y social del Programa y propone medidas para mitigar estos riesgos.
Finalmente, la sección 8 describe el apoyo que el Banco Mundial proporcionará en las áreas
1 Program for results financing, The World Bank
http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/PROJECTS/EXTRESLENDING/0,,contentMDK:22748955~pagePK:7321740
~piPK:7514729~theSitePK:7514726,00.html
2
ambientales y sociales del Programa (medidas a incorporarse en el Plan de Apoyo para la
implementación del proyecto).
1 Descripción del Programa
1.1 Enfoque del Programa
4. El proyecto del Banco Mundial apoyará el Programa de rehabilitación y mantenimiento
de caminos del Gobierno del Uruguay, que incluye las siguientes actividades que serán llevadas
a cabo por el MTOP y la CVU en la red de nacional de carreteras, durante el periodo 2013 -
2015:.
Rehabilitación de carreteras y / o trabajos de mantenimiento, que consiste, entre otras
cosas: (i) la rehabilitación del pavimentos, (ii) el reforzamiento de pavimento, (iii) la
rehabilitación calzadas y/o pavimentación, (iv) reparación y / o mejora de los sistemas de
drenaje; y (v) rehabilitación y mantenimiento de la señalización vertical y horizontal.
Rehabilitación y mantenimiento de puentes, que consiste, entre otras cosas: (i) reparación
de la estructura, incluyendo pilares, columnas y fundaciones, y (ii) ampliación del puente
y el aumento de capacidad de soporte de puente
Reconstrucción de puentes, que consiste en la construcción de una nueva estructura y sus
accesos viarios contiguos, en la misma ubicación o en sus proximidades.
Adquisición, instalación y mantenimiento de equipos de seguridad vial.
Prestación de asistencia técnica a DNV, DNTop y DINAPLO, incluyendo, entre otras
cosas: (i) la realización de encuestas de condiciones de la carretera, (ii) la realización de
actividades de capacitación y fortalecimiento de capacidades, (iii) la realización de
estudios necesarios para implementar el Programa.
Actividades de Alto Riesgo
5. Durante la preparación del proyecto, se concluyó que el programa no incluye proyectos
de alto riesgo que puedan causar altos impactos ambientales y sociales, de acuerdo a líneas
presupuestarias que apoyará el programa actual (rehabilitación y mantenimiento), la legislación
de EIA del país (de acuerdo al artículo 2 del Decreto 349/2005), los resultados de consulta con la
DINAMA, instituciones y beneficiarios, y de las observaciones directa de campo de una muestra
de proyectos inspeccionados.
6. El Programa no incluye la construcción de carreteras nuevas o subproyectos que se
clasificarían como categoría C, según el Decreto 349/005 de Estudio de Impacto Ambiental y
Autorizaciones Ambientales y en base a las "líneas presupuestarias" que esta operación va a
apoyar. Los proyectos de Categoría C son aquellos que pueden generar el mayor impacto
ambiental y social y que correspondería a la proyectos de categoría A del Banco Mundial, en el
contexto de operaciones de préstamo de inversión. Proyectos típicos de categoría C en Uruguay
3
incluyen: nuevas carreteras (anillos de circunvalación, viaductos), nuevos puentes en tramos de
nuevas secciones de carreteras y duplicación de carriles en carreteras existentes, entre otros.
7. El Programa no incluye obras, bienes y contratos de consultoría que sobrepasen los
umbrales máximos establecidos por el Comité de Revisión de Adquisiciones en Operaciones
(OPRC, de acuerdo a sus siglas en ingles). Durante la preparación del proyecto, se determino
que en el programa propuesto no se espera financiar un contrato igual o superior a los umbrales
establecidos por el OPRC, que en ese momento se fijó en $50 millones de dólares para obras,
$30 millones de dólares para bienes y $20 millones de dólares para la contratación de
consultores. Se anticipa que el monto máximo para un contrato de rehabilitación y
mantenimiento de caminos será de $15 millones, de acuerdo al perfil de las obras planeadas para
el programa.
Agencias Ejecutoras
8. El Programa en análisis será implementado por la Dirección Nacional de Vialidad
(DNV) del Ministerio de Transporte y Obras Públicas (MTOP) del Uruguay y (ii) la Corporación
Vial Uruguay (CVU - Corporación Vial del Uruguay). También existen dos concesiones en la
ruta 5 y 8 a dos empresas privadas. DNV es responsable del mantenimiento y desarrollo de la red
nacional de carreteras de Uruguay y será la entidad principalmente responsable de la
implementación del Programa (y de aproximadamente el 80% de los trabajos).
9. Por lo tanto, DNV será la principal responsable del manejo de la mayoría de procesos
técnicos, fiduciarios, ambientales y sociales requeridos para la ejecución del Programa. La
Unidad Ambiental de la DNV será responsable de la supervisión ambiental general del
Programa, con el apoyo de los ingenieros que controlan las obras en el campo, en el campo de la
Divisiones de la DNV que correspondan. Estos profesionales tienen, dentro de sus cometidos,
verificar el cumplimiento de la gestión ambiental de los sub-proyectos buscando reducir los
efectos ambientales y sociales negativos de puedan generarse en los mismos. La Dirección
Nacional de Topografía (DNTop) será responsable de la adquisición de terrenos para los
proyectos viales.
Rol de otros entes financieros
10. En el financiamiento del Programa, el Gobierno de Uruguay contará, además del apoyo
del Banco Mundial, con el del BID y FONPLATA. Se espera que estos socios contribuyan a la
rehabilitación y mantenimiento de carreteras de la red nacional de carreteras, rehabilitación de
puentes y obras de seguridad vial. El BID también proporcionará fortalecimiento institucional
para el MTOP.
11. El Gobierno de Uruguay y el BID firmaron un préstamo el 15 de marzo de 2012, por la
cantidad de $80 millones, para apoyar también el Programa de rehabilitación y mantenimiento de
carreteras. Las obras viales se centrarán en los corredores internacionales y en las redes
primarias y consistirá principalmente en la rehabilitación de caminos.
12. De acuerdo a la información disponible durante la misión de evaluación (appraisal), el
Gobierno de Uruguay y el FONPLATA se encontraban discutiendo el contenido de un nuevo
4
préstamo ($ 120 millones) con el objetivo de apoyar también el Programa de rehabilitación y
mantenimiento en la red nacional vial. Las actividades conexas incluyen obras de rehabilitación
de puentes y obras de seguridad vial.
1.2 Ámbito geográfico del
Programa
13. El programa de rehabilitación y
mantenimiento de caminos del
DNV abarca aproximadamente
8,780 km de caminos de la red
vial del Uruguay de un total de
cerca de 60,000 km (que incluye
la red vial que atiende las
municipalidades). El ámbito
geográfico del Programa es
nacional. La Figura 1 muestra la
distribución del sistema primario
y secundario de carreteras en el
país. El Uruguay tiene una muy
pequeña cobertura de bosques
naturales que cubre
aproximadamente el 3% del
territorio nacional y solamente
1.7% de este incluye aéreas
protegidas (Anexo 2).
1.3 Tipos de obras del Programa
14. Las principales actividades del programa incluyen:
Reforzamiento, rehabilitación/reconstrucción de estructuras de pavimento, que requieren
la operación de plantas asfálticas y sitio de préstamos (canteras), extracción y transporte
de materiales y movimiento de suelos
Obras de rehabilitación y alineación de caminos (rectificación de curvas, mejoramiento
de juntas, ampliación de una tercera vía) que podrían requerir la conformación de
taludes, movimiento de suelos e intervenciones en tierras tanto públicas como privadas.
Mantenimiento de caminos (contratos CREMA) que incluye intervenciones menores para
reparar hoyos, camellones y espaldones, mejoramiento de la señalización vial, etc.
Obras de drenaje y reconstrucción que pueden implicar movimientos de suelo,
conformación de taludes.
Figura 1. National road network (primary and secondary)
in Uruguay. Fuente: DNV 2011.
5
Ensanchamiento y reforzamiento de puentes que podría requerir obras civiles en los
canales fluviales, limpieza de vegetación, e intervenciones en ríos o quebradas y en
tierras públicas y privadas.
Labores de limpieza de la franja de derecho de vía que pueden involucrar la corta de árboles
(principalmente de especies exóticas) con el fin de mejorar la visibilidad y la seguridad vial.
También pueden haber labores de reforestación con el fin de mejorar las condiciones ambientales
de la franja.
La mayoría de obras requería grava, arena, piedra y ―tosca‖ (un tipo especial de grava) y por
tanto la apertura de canteras públicas o privadas.
La señalización de caminos requeriría repintar letreros existentes o cambiarlos por nuevos (la
acumulación de letreros viejos y tanques de pintura y aceite se ha convertido en un importante
pasivo ambiental en las oficinas regionales de DNV y en los campamentos de los contratistas).
Tratamiento de fisuras con material bituminoso
Obras típicas del Programa de rehabilitación y mantenimiento de DNV, MTOP. Uruguay.
6
1.4 Principales actores relacionados al Programa
15. Los principales actores relacionados con la implementación del Programa son: MTOP,
CVU y los contratistas privados. Dentro de MTOP, la DNV (Dirección Nacional de Vialidad)
tiene varios departamentos y unidades participan en la planificación, diseño, implementación y
supervisión de las obras del Programa de las obras. Entre las unidades de DNV se encuentran:
Construcción, Conservación (Iluminación, Faja Dominio Público, Arbolado), Estudios y
Proyectos, Seguridad Vial, Programación, Unidad Ambiental de Vialidad (UAV), entre otros.
16. La Unidad Ambiental de DNV (Unidad Ambiental de Vialidad - UAV) es la unidad
principal responsable en el MTOP del manejo ambiental del programa, tanto para los contratos
de DNV como para aquellos de la CVU. La gestión ambiental incluye la preparación de la
documentación ambiental de los proyectos y el seguimiento de la supervisión ambiental. La
supervisión in situ del manejo ambiental de las obras, se delega a los ingenieros que supervisan
la construcción de las obras (Directores de Obra).
17. La Dirección Nacional de Topografía - DNTop) y la Unidad Social de la DNTop son
responsables de tratar la adquisición de derecho de vía de todo tipo de proyectos de carreteras en
Uruguay; los arreglos de manejo social son, por lo tanto iguales para los contratos de DNV y
CVU.
18. La implementación del programa también requiere la intervención de varias instituciones
y agencias nacionales, con el fin de coordinar permisos, comunicaciones, gestión ambiental,
salud seguridad ocupacional, tales como: (i) Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial y
Medio Ambiente (MVOTMA) y su Dirección Nacional de Medio Ambiente (DINAMA), (ii)
Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP) y su Departamento de Bosque Nativo,
(iii) Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), entre otros.
19. Otros actores del programa son el sistema judicial del país, ONG ambientalistas,
gobiernos municipales, organizaciones locales, consultores ambientales, entre otros.
7
2 Contexto del Programa y principales impactos
2.1 Contexto ambiental
20. Uruguay es un país pequeño de 3.4 millones de habitantes y su sistema vial es muy
extenso que incluye una red vial primaria, secundaria y terciaria que abarcan la mayoría del
territorio nacional (ver mapa en el Anexo 2). La apertura de caminos es una de las actividades
que mayormente transforman el ambiente. El principal impacto ambiental y social asociado con
el sistema nacional de carreteras ocurrió durante la construcción de estas vías. Por ejemplo, las
carreteras tienen efectos importantes en el patrón de descarga natural y la hidrología de las
praderas y pantanales debido a la creación de barreras que generan un efecto ―represa‖ en los
ecosistemas. Actualmente, el principal reto para la DNV es el mantenimiento del extenso
sistema vial del país, para mantener la demanda creciente de mejores comunicaciones y la
expansión de diferentes sectores económicos.
21. Algunos factores a resaltar en las características ambientales del país son las condiciones
geográficas y ambientales del país son presentan una pequeña cobertura forestal, baja
precipitación y una orografía de baja altitud. El principal bioma en el país son las praderas
(85%), que se caracterizan por una vegetación baja de arbustos y hierbas de especies muy
diversas.
22. Sin embargo, el uso del suelo en la agricultura y ganadería extensiva que se extiende en
aproximadamente el 60% del país, han afectado la vegetación natural de las praderas. Por otro
lado, la cobertura forestal es muy baja (ver mapa en el Anexo 2). Uruguay tiene
aproximadamente 1.350,000 hectáreas forestales de las cuales solamente el 3.7%
(aproximadamente 700,000 hectáreas) son montes nativos y 4% (plantaciones principalmente de
Eucalipto). Los bosques nativos del Uruguay se encuentran principalmente en los alrededores de
corredores riparios de ríos, lagunas, pantanos y en áreas protegidas.
23. Uruguay no presenta altas cordilleras y su topografía se caracteriza por llanuras
costeras, tierras bajas y colinas. El punto de mayor altitud en el país es 512 metros sobre el nivel
del mar. De tal forma que los caminos en su mayoría no están localizados en zonas de altas
pendientes. La erosión del suelo es baja y se produce principalmente en la costa, en el sur y en la
región noroeste (Salto, Paysandú) del país. Algunos ríos en los departamentos de Soriano,
Treinta y Tres, Tacuarembó y Durazno periódicamente presentan inundaciones que afectan a las
carreteras y puentes y la comunicación de varias comunidades. La precipitación en el país es
moderada (con una media anual de cerca de 1200 mm).
24. El programa de mantenimiento y rehabilitación de caminos de la DNV podría incluir
tramos de caminos que crucen áreas sensibles (humedales, áreas protegidas), pero los impactos
ambientales potenciales serán identificados en las fases iníciales de evaluación y requerirán de
implementación de medidas de mitigación y prevención incluidas en el Manual Ambiental de
DNV. Es importante notar, que el Uruguay no tiene una lista de especies de árboles en vías de
extinción porque todas las especies nativas están protegidas por ley. De tal forma que cualquier
8
intervención en el derecho de vía (faja de uso público) que pudiera afectar especies nativas
requeriría un permiso de la Oficina de Bosques Nativos del MGAP. Las principales amenazas a
la vegetación nativa provienen del uso de estas como fuente de energía en zonas rurales y de la
conversión del suelo para la expansión de la ganadería y las plantaciones de eucaliptos, entre
otras actividades. En la última década, el incremento en la cobertura forestal del país se ha
debido al aumento de plantaciones (principalmente de Eucalipto y Pino).
25. Otros retos ambientales para el programa de DNV lo constituyen: (i) la extracción de
materiales de arena en algunas áreas que hacen que las aguas subterráneas afloren, (ii) trabajos
en la zona costera que pueden afectar los sistemas de drenaje, y los ecosistemas asociados a
dunas y humedales.
2.2 Potenciales impactos ambientales del Programa
26. Los potenciales impactos ambientales adversos que podría generar el Programa se
consideran que son de baja magnitud. Las obras de mantenimiento y de rehabilitación del DNV y
las que realizan sus contratistas, se realizan principalmente dentro de la franja de derecho de vía
y los campamentos de las obra se instalan generalmente en las zonas rurales (algunas veces en
zonas urbanas). Los mayores impactos ocurrirán durante contratos de rehabilitación (que
extiende de meses a 1- 2 años). Menores impactos tienden a ocurrir durante obras de
mantenimiento (más de 2 años). En ambos casos la presencia de contratistas y maquinarias
pueden extenderse por varios años en el mismo sector, ya que después del contrato de
rehabilitación, se puede contratar a la misma empresa u otra para un contrato de mantenimiento.
La presencia de estos contratistas y obras puede generar impactos a largo plazo en sectores como
los campamentos y posibles conflictos con las comunidades locales.
27. Los principales impactos sociales y ambientales asociados a las obras del Programa están
relacionados con obras de rehabilitación de carreteras y puentes, la operación de campamentos,
plantas asfálticas y sitios de préstamos (canteras), la generación de desechos peligrosos (aceites,
lubricantes, combustibles), molestias causadas a los pobladores (ruido, polvo, riesgos de
accidentes) y por la presencia de contratistas por varios años en comunidades pequeñas rurales,
asa como problemas de higiene y seguridad ocupacional. Entre los impactos positivos que
generan las actividades del programa están el gran beneficio para la economía global y las
necesidades de transporte en el país, la aplicación de medidas de seguridad vial, así como la
construcción de caminos paralelos a caminos vecinales, señalización vial, iluminación de
carreteras, etc.
28. Es frecuente en el sistema vial del Uruguay, que las carreteras primarias y secundarias
pasan a través de áreas urbanas o centros de comunidades (estas calles son responsabilidad del
Municipio), por lo que el impacto social causado en estas áreas podría incluir deterioro de
caminos municipales, aumento de tráfico, riesgos a la seguridad vial, e interrupción de patrones
sociales locales.
9
29. El programa (que incluye obras de rehabilitación y mantenimiento de carreteras) no
incluye proyectos de alto riesgo que podrían generar impactos adversos significativos e
irreversibles sobre el ambiente y las personas. En este sentido, el Programa no incluye ninguna
nueva expansión de infraestructura a gran escala (por ejemplo: nuevos puentes, o puentes
internacionales, pavimentación, duplicación de carriles).
30. Con base en la revisión de los planes de gestión ambiental y los informes mensuales de
varios subproyectos actuales, la observación directa de la gestión ambiental de varios
subproyectos realizados como parte del último préstamo (P049267), la revisión de
documentación ambiental de subproyectos de la CVU, las siguientes actividades e impactos han
sido identificados como típicos del Programa de rehabilitación y mantenimiento de la DNV:
Fresado de la capa asfáltica: ruido, polvo, desechos, generación de emisiones al aire.
Obras de drenaje: erosión, generación de sedimentos, impacto sobre la calidad del agua.
Corta de vegetación: principalmente ocurre en derechos de vía, pero también puede afectar
propiedades privadas o municipales.
Obras de conformación de taludes: erosión, sedimentación, compactación de suelos.
Explotación de canteras: erosión, afloramiento de aguas subterráneas, creación de lagunas
artificiales, impacto sobre pantanales y bancos fluviales, ruido por uso de explosivos y maquinaria
pesada, cambio permanente del uso del suelo, impacto visual.
Sitios de campamento: generación de desechos sólidos, ordinarios y peligrosos, aguas residuales
con cemento, neumáticos, aceites usados provenientes de generadores, camiones etc. Algunos de
estos impactos también ocurren en los talleres de las oficinas regionales de DNV.
Plantas asfálticas y generadores diesel: emisiones de material particulado, emisiones toxicas, ruido
Manejo y almacenaje de combustibles y aceites en los campamentos: derrames en los sitios y
contaminación de suelos y cuerpos de agua.
Transporte de grava, arena, materiales de roca, aceites y solventes: accidentes y derrames
potenciales en las carreteras.
Disposición final de desechos sólidos domésticos, aceites quemados, descarte de neumáticos,
filtros, los que generan impactos en el suelo y agua.
Afectación uso de vías públicas: riesgos de aumento de tráfico, accidentes y problemas de
seguridad vial.
Riesgos de accidentes por altas velocidades de contratistas durante el transporte de materiales en
obras de rehabilitación.
Aumento de pasivos ambientales: relacionados con sitios de acopio de desechos de obra, viejas
señales y postes de cemento, recipientes y estañones de aceites, combustibles, afectación del paisaje
y suelo.
Aumento de tráfico y riesgos a la seguridad pública: los problemas de tráfico durante la
construcción puede generar accidentes y problemas de seguridad.
Falta de mecanismos formales de atención de reclamos y de información sobre las obras a realizar,
a la población beneficiaria o afectada.
Efectos sociales con contratistas y sus trabajadores en las áreas de proyectos: ya que la mayoría de
las obras se realizan en zonas rurales y pequeñas comunidades, a veces se presentan problemas
relacionados con HIV, embarazos.
Impacto social en las secciones de caminos que cruzan los centros urbanos de los departamentos.
Problemas de salud ocupacional con contratistas, que pueden no ofrece ofrecer los servicios
esperados de salud, alojamiento y servicios básicos a los trabajadores.
10
31. Las actividades del programa también se asocian a la explotación de canteras y bancos de
préstamo. La explotación de minerales en Uruguay está regulada por varias normas entre estas el
Código de Minería, la Ley 16.466 del 19/01/1994 y el Decreto N º EIA 349/2005. La explotación
de canteras requiere solicitar un permiso ambiental ―Autorización Ambiental Previa (AAP)‖ de
la DINAMA, de acuerdo con el artículo 2 del Decreto de Reglamento de EIA (N º 349/2005). El
proceso que se deben cumplir para este obtener este permiso se describe en el Anexo 3. Las
fuentes de los materiales rocosos para las obras del programa pueden provenir de:
Fuentes públicas: DNV controla el uso de áreas designadas por el Estado como
"Canteras Públicas", que requiere la presentación de la "Autorización Ambiental
Previa" y de un EIA a la DINAMA. La apertura de una cantera pública se logra
después de la emisión de un decreto presidencial.
Fuentes comerciales: los contratistas adquieren los materiales de sitios de préstamo
comerciales o privados, que operan con sus propios permisos ambientales. Los
permisos de explotación mira los emite el DINAMIGE y el ambiental la DINAMA.
Fuentes propias del contratista: algunos contratistas tienen sus propios terrenos que
ofrecen materiales de la calidad necesaria. Para explotar el sitio, el contratista solicitará
los permisos ambientales a la DINAMA.
32. La explotación de canteras genera impactos ambientales y sociales tales como: erosión,
ruido, uso de explosivos, remoción del suelo, cambios en el paisaje, afectación del drenaje
natural, entre otros. El proceso para la obtención de permisos, explotación de materiales y el
cierre técnico de las áreas públicas explotadas, requiere de la participación de la Presidencia, la
DINAMA y la DNV (Unidad Ambiental y los ―Directores de Obra"). El sistema de explotación
de canteras es complejo y de alguna forma manual y aún no hay un mapa nacional que indica la
ubicación de las canteras públicas. El Plan de Acción del Programa y el Marco de Resultados
incluye algunas medidas para mejorar la gestión ambiental y los procesos de operación en
relación con este tema.
2.3 Potenciales impactos sociales
33. Se espera que el Programa genere importantes beneficios, tales como (i) una mayor
calidad de la red vial nacional, (ii) mejorar el acceso de los usuarios de la carretera a los
mercados y servicios, (iii) una mayor seguridad vial, (iv) aumento de la conectividad de las
zonas rurales con la ciudad capital y los puertos nacionales, y (v) la reducción de los costos de
operación de los vehículos.
34. Los impactos sociales negativos que pueden causar las actividades de construcción y
rehabilitación del Programa se considera de baja magnitud. Entre los principales impactos se
encuentran: i) problemas de ruido, polvo y el congestionamiento de tráfico, (ii) conflictos entre
los trabajadores y las comunidades locales, (iii) riesgos de accidentes y seguridad vial en los
tramos de las carreteras en construcción o rehabilitación, particularmente en sectores urbanos.
11
35. El Programa no afectará a comunidades de Pueblos Indígenas, ya que no se identificaron
comunidades como tal en el Uruguay.
36. Los impactos relacionados con la adquisición de tierras se espera que sean pocos. Como
regla general, las obras civiles de rehabilitación o mantenimiento de las carreteras se llevarán a
cabo dentro del derecho existente de formas y, por tanto, no requieren la adquisición de nuevos
terrenos o provocar el desplazamiento físico o económico. Sin embargo, algunos contratos para
la rehabilitación y mantenimiento de carreteras en ocasiones incluyen "nuevas obras" en lugares
específicos que se requieren modificaciones en el trazado de la carretera (por ejemplo, para
rectificar las curvas o para construir nuevos puentes). Estas modificaciones pueden afectar a las
tiras de tierras de propiedad privada junto a la carretera.
37. En las raras ocasiones en que la adquisición de tierras fuera necesario, el impacto social
es limitado: la adquisición afecta normalmente a estrechas franjas de tierra sin viviendas u otras
estructuras, y que representan una pequeña fracción de la superficie total de la propiedad
afectada. Durante la vigencia del proyecto de transporte anterior, en Uruguay financiado por el
Banco (Mantenimiento de Infraestructuras de Transporte y Acceso Rural-Proyecto P057481), no
hubo casos de desplazamiento físico de la población resultante de la adquisición de tierras,
excepto en un sub-proyecto que afectó a 11 viviendas, 3 naves y 2 estructuras utilizadas con
fines comerciales.2
38. Las modificaciones en el trazado de la carretera también podrían afectar a viviendas y
otras estructuras, pero esto es poco probable debido a que tales modificaciones suelen ser
menores y los dueños de propiedades adyacentes a la carretera están obligados a dejar una franja
de retiro de 25 metros. Una franja de retiro de 25 metros significa que debe existir una distancia
mínima de 25 metros entre cualquier edificación (con excepción de las paredes o vallas) y el
derecho de vía de la carretera.3 Los desplazamientos del eje de la carretera también desplazan las
franjas de retiro, pero normalmente no requieren la erradicación de los edificios que caen dentro
de la franja de retiro modificada. El uso del suelo en la nueva franja queda, sin embargo,
restringido: los propietarios de los terrenos afectados pierden el derecho a construir dentro de la
franja de retiro modificada o ampliar estructuras que invadan la misma, pero tienen derecho a
conservar y mantener (en un estado habitable o funcional), la parte de los edificios existentes que
invade la franja de retiro modificado.
39. La obra civil podría provocar el desplazamiento de personas o actividades que ocupan
ilegalmente el derecho de vía existente, pero esta situación también es poco probable ya que la
ocupación informal de los derechos de paso de carreteras nacionales en Uruguay es
extremadamente rara. De acuerdo a la DNV, no hay una sola vivienda construida dentro de los
derechos de paso de carreteras nacionales de Uruguay y sólo hay unos 80 casos de ocupación
2 Subproject Ruta 1, Segment Ruta 2 - A. Minuano, which involved the construction of a new lane. An Abbreviated
Resettlement Plan was prepared for this subproject.
3 Art. 1
o de la Ley 14.197 del 3 de mayo de 1974 (Modificación de Servidumbre en Zona Rural).
12
ilegal del derecho de vía (principalmente por puestos callejeros de venta de los productos de
temporada). 4
2.4 Impactos indirectos
40. Algunos de los impactos indirectos asociados al Programa pueden incluir: (i) el aumento
del tráfico en las comunidades debido al aumento del uso de las carreteras y el posible aumento
de emisiones de gases tóxicos5, (ii) impactos sobre la flora y la fauna debido a la intensificación
y expansión de la producción agrícola en los corredores viales prioritarios (iii) impacto sobre la
flora y fauna, debido a la mejora de la red de carreteras y la expansión de las plantaciones
forestales en todo el país.
2.5 Medidas de mitigación y prevención para reducir el impacto ambiental y social
41. El Manual Ambiental (MA) de la DNV incluye medidas apropiadas para la prevención,
reducción y mitigación de impactos durante la construcción de nuevos caminos o la ejecución de
obras de mantenimiento y rehabilitación, tales como las que el Banco va a apoyar en esta
operación. Además, los documentos de licitación incluyen medidas ambientales que los
contratistas tienen que cumplir durante los contratos. Para esta operación el MA será fortalecido
con medidas adicionales (Sección 6). Algunas de las medidas de mitigación son las siguientes:
Evitar impactar áreas protegidas, ecosistemas frágiles y vegetación nativa;
Prevenir la corta de especies de bosques nativos y si es necesario la DNV tendrá que obtener los
permisos correspondientes;
Seleccionar sitios apropiados para la instalación de campamentos y plantas asfálticas, con el fin de
evitar que se instalen cerca de poblados y escuelas para reducir los efectos del ruido y emisiones
contaminantes al aire
Implementar acciones para reducir la sedimentación y contaminación de cuerpos de agua.
Reducir el movimiento del suelo y si es necesario su remoción, proteger las capas orgánicas para las
obras de restauración;
Asegurar la salud, seguridad ocupacional y la protección de los trabajadores (ofreciendo el equipo de
seguridad personal necesario, designando un coordinador interno para supervisar las medidas de
salud y seguridad internas, proveyendo agua potable e instalaciones sanitarias y planes de
emergencia);
Realizar un manejo adecuado de los desechos en especial de los materiales tóxicos (como el aceite
quemado/usado en los campamentos);
Evitar realizar obras de construcción en horas de la noche y si son necesarias colocar la señalización e
iluminación necesaria para evitar accidentes.
4 Entrevista con la Ing. Susanna Galli, Directora, Unidad Ambiental Vialidad, MTOP
5La contaminación por plomo ha recibido atención en el país: http://www.mdpi.com/1660-4601/7/5/1963/pdf
13
Regar agua en zonas de trabajo para reducir el polvo,
Colocar personal que coordine el transito e instalar la rotulación necesaria y señales de tránsito a lo
largo de la ruta para la prevención de accidentes;
Incluir multas por falta de cumplimiento de medidas ambientales en los pliegos de licitación
Aplicación del Rubro ambiental (porcentaje del costo total del contrato que se paga de acuerdo al
desempeño mensual de los contratistas).
3 Sistema de Gestión Ambiental
42. El sistema de gestión ambiental que se describe a continuación se aplica a todas los tipos de
obras incluidas en el Programa, en particular, a los contratos financiados por el gobierno, por el
Banco Mundial, por el BID y el FONPLATA. Estos contratos estarán sujetos al cumplimiento
de los sistemas de gestión ambiental y social aquí descritos. No obstante, hay arreglos
particulares de estos sistemas que han sido definidos para los contratos financiados por el BID
(ver más abajo).
3.1 Responsabilidades institucionales
Ministerio de Transporte y Obras Públicas (MTOP)
43. El Programa a financiar se encuentra en el sector de transporte y será el Ministerio de
Transporte y Obras Publicas que será responsable de la implementación general del programa.
El MTOP esta formado por seis direcciones, una de estas es la Dirección Nacional de Vialidad
(DNV). La DNV está formada por varias divisiones, gerencias y unidades que coordinan los
contratos, administran e implementan los trabajos de rehabilitación y mantenimiento de
carreteras. Además, realizan la supervisión ambiental de las obras.
Gerencia de Mantenimiento. Define las carreteras que requieren intervención, prepara
los presupuestos e identifica las obras prioritarias. Está a cargo de administrar los
contratos por obras de servicio llamados contratos CREMA También administra la
concesión con la CVU (Corporación Vial del Uruguay)
Unidad de Diseño - Departamento de Carreteras y Estructuras. Estas dos unidades
son responsables de preparar los diseños de las obras en las carreteras que se seleccionan
de acuerdo al Programa de mantenimiento y rehabilitación de la DNV. Además deben
preparar las especificaciones técnicas de las obras en los pliegos de licitación.
Unidad Ambiental de Vialidad – UAV. La UAV está formada por un equipo de cuatro
profesionales con formación en ingeniería de caminos (2), seguridad ocupacional (1) y
geografía (1). Cada miembro tiene una disponibilidad que varía (aproximadamente un ¼
de tiempo), ya que tienen otras responsabilidades dentro de la DNV. Solamente el
profesional en seguridad ocupacional dedica tiempo completo a la supervisión de los
contratistas en el cumplimiento de la normativa de seguridad ocupacional. La UAV es
responsable de coordinar toda la documentación ambiental y la comunicación con
DINAMA.
14
División Construcciones - Departamento de Obras. La división tiene un equipo de
siete ingenieros quienes son los responsables de dirigir los trabajos de construcción y
mantenimiento de carreteras en todo el país. Estos ingenieros están asignados a las 10
oficinas regionales de DNV que ha en el país. Además estos ingenieros son responsables
de supervisar el cumplimento de los contratistas de las medidas ambientales y el manual
ambiental de DNV y con los permisos de DINAM, Bosque Nativo o de otras agencias.
Asimismo, la División de Construcciones es responsable de manejar las canteras para
obra pública y coordinar los permisos para extraer arena, piedra, tosca y otros materiales
que se requieran para los contratos públicos de carreteras. También es responsable de las
obras que directamente realizan las direcciones regionales especialmente de
mantenimiento.
Seguridad Vial. Esta unidad es responsable de definir el señalamiento e iluminación vial,
de acuerdo a los estándares de la DNV. Además esta Unidad realiza los estudios de
tráfico. Dentro de esta unidad se encuentra la Unidad de Áreas verdes y Derecho de vía,
que son los responsables de solicitar los permisos ambientales de tala cuando es necesario
cortar vegetación nativa dentro de la franja de derecho de vía.
Corporación Vial de Uruguay (CVU)
44. La CVU fue creada en el 2002 como una subsidiaria de la CND – Corporación Nacional
de Desarrollo. La CVU es una entidad que pertenece al Estado y actúa como un concesionario
de obras viales públicas en aproximadamente 1,600 km de la red vial del Uruguay. CVU, como
subsidiaria de CND, está unida al MTOP a través de (i) un acuerdo de concesión, que hace a la
CVU responsable para manejar parte de las obras viales del sistema primario de carreteras,
incluyendo mantenimiento, rehabilitación, como sea necesarios, desarrollo; y (ii) acuerdo de
asistencia técnica atreves del cual la DNV provee a la CVU de apoyo técnico y administrativo.
La CVU recoge peajes y se beneficia de la distribución anual del presupuesto de la DNV para
realizar los trabajos que se le asignan. Con el apoyo técnico de la DNV, la CVU contrata a las
empresas privadas para realizar los trabajos de carreras convenidos del programa.
Contratistas
45. Hay cerca de 30 contratistas en el país, los cuales participante en la licitación y contratos
de DNV y CVU. Muchos de estos contratistas son empresas nacionales. La mayoría
actualmente han logrado certificarse con las normas ISO 9000 y 14001 a solicitud de la CVU.
Este año, la CVU solicitará que también las empresas contratistas cumplan con la norma ISO
18000 y un nuevo manual de mejores prácticas ambientales.
Instituciones Nacionales
46. El Programa Vial de la DNV está conectado a varias instituciones estatales, como se
indica a continuación:
a. Ambiente
i) El Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente -MVOTMA.
15
- Dirección Nacional de Medio Ambiente (DINAMA): La DINAMA es responsable de
todos los aspectos relacionados al manejo y control ambiental en el Uruguay,
incluyendo la categorización ambiental y el otorgamiento de los permisos ambientales
(Autorización Ambiental Previa) para el desarrollo de proyectos. DINAMA es también
responsable de realizar convocatorias de audiencia pública (cundo aplica) y solicitar el
cumplimiento de la normativa ambiental como la de desechos sólidos, residuos peligrosos
y tóxicos, ruido, etc.
- División de Evaluación de Impacto Ambiental: Esta División es la oficina encargada
de implementar, dentro de la estructura de la DINAMA, la ley de Evaluación de Impacto
Ambiental (No.16.466) y su Reglamento (No. 349/005, antes el 435/94). La construcción
de carreteras nuevas, líneas eléctricas y explotación de canteras, requiere la presentación
a esta división de un EIA.
- División de Áreas Protegidas: Este Departamento tiene la responsabilidad de crear,
velar y supervisor las áreas protegidas declaradas, en proceso declaración o en estudio.
- División de Biodiversidad: Está a cargo de la protección de la biodiversidad nacional, el
cumplimiento de la Convención de Biodiversidad Biológica y asegurar la conservación
de hábitats naturales y críticos de las especies.
- División de Control Ambiental: Esta división está a cargo de controlar las emisiones
contaminantes al ambiente de sólidos, aires, agua. Se enfoca especialmente en sectores
industriales agroindustria y agropecuario. Debido a limitantes no abarcar sectores como
transporte.
ii) Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP):
- Departamento Bosque Nativo. Autoridad Nacional para la conservación del bosque y
vegetación nativa de Uruguay, tales como praderas, bosques riparios, vegetación costera
de dunas, entre otras.
b. Patrimonio Cultural.
- Ministerio de Cultura y Educación. Comisión Nacional de Patrimonio Histórico.
Autoridad nacional responsable de la herencia histórica, arqueológica y cultural
c. Seguridad Ocupacional.
- Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS). Autoridad nacional a cargo de
aplicación de la legislación en materia laboral, seguridad ocupacional e higiene.
d. Canteras.
- Ministerio de Industria, Energía y Minería.
- Dirección Nacional de Minería y Geología. (DINAMIGE). Autoridad nacional a
cargo de los permisos para la explotación de canteras privadas. DINAMA por su parte
16
otorga los permisos ambientales par a las canteras. La autorización de explotación de
canteras para obras públicas (carreteras) es responsabilidad del MTOP, DINAMA y el
Presidente.
e. Permisos locales.
- Intendencias Municipales. Otorgan los permisos para la instalación de campamentos de
contratistas, uso de canteras locales, conexiones de agua y electricidad y disposición de
desechos y aguas contaminadas.
3.2 Marco regulatorio y normativo
47. El marco regulatorio Uruguayo aplicable a la gestión ambiental del Programa de Caminos
de la DNV es bastante extenso e incluye más de 50 leyes y decretos en de diferentes sectores
tales como: (i) evaluación de impacto ambiental, (ii) áreas protegidas, (iii) conservación del
medio ambiente, (iv) salud y seguridad ocupacional, (v) manejo de desechos, (vi) seguridad vial,
(vii) conservación de recursos culturales, entre otros. En el Cuadro 1 se presentan algunas de las
regulaciones más relevantes que aplican al Programa (ver Anexo 4 para mayor detalle de estas
regulaciones). En relación a la evaluación de impacto ambiental, las normativas más relevantes
al Programa de rehabilitación y mantenimiento de caminos de DNV son: la Ley 16.466 y los
decretos 349/005 y 176/003.
Decreto 349/005
48. De acuerdo con los artículos 6 y 7 de la Ley 16.466 y el artículo 2 del Decreto 349/005
(que actualizo el Decreto 435/94 de 1994) en los proyectos que incluyan: (i) nuevas carreteras y
puentes y/o ensanches, rectificación o alineamientos de estos, (ii) ampliaciones de carriles de
carreteras, (iii) y para la explotación de canteras, se requieren presentar la "Autorización
Ambiental Previa" y por lo tanto la preparación de una EIA y un Plan de Gestión Ambiental. Por
tanto, de acuerdo a esta legislación, los proyectos de rehabilitación o mantenimiento de
carreteras en el Uruguay no deben presentar una AAP, preparar un EIA, implementar un PGA
y/o seguir ningún procedimiento para reducir el impacto ambiental o social.
Decreto 176/003
49. Manual Ambiental (MA). El Decreto 176 de 2003 declara el Manual Ambiental (MA)
de DNV como el instrumento de gestión ambiental oficial que se utilizará en la gestión ambiental
de todas las operaciones de DNV (Anexo 5). El MA fue aprobado por el Banco Mundial en
1998 como el instrumento de de gestión ambiental para los proyectos de rehabilitación y
mantenimiento que ha financiado en varias operaciones. El MA fue actualizado a finales de 2005
con el Proyecto ―Transport Infrastructure Maintenance and Rural Access‖ (P049267). Por lo
tanto, los requisitos ambientales incorporados en el MA son también aplicables a la inversiones
propuestas para este préstamo; sin embargo el MA tendrá que ser actualizado para incluir
medidas adicionales a aplicar para esta nueva operación.
17
50. El MA es obligatorio para todos los contratistas y obras de carreteras de DNV. El MA es
un instrumento respetado internamente en el MTOP y externamente por la DINAMA, MGAP y
contratistas. El MA describe el marco jurídico aplicable a las obras de carreteras, incluye
medidas para mitigación de posibles impactos ambientales y sociales, define las
responsabilidades institucionales de los supervisores y los contratistas de DNV en la preparación
de planes de manejo ambiental (PMA), evaluación, supervisión, seguimiento y consulta. Todos
estos procedimientos no son solicitados por legislación nacional o la DINAMA y se
desarrollaron dentro de MTOP para mejorar la gestión del ambiental de sus obras.
51. El MA requiere actualizarse para este nuevo proyecto (Anexo 6), pero en general el MA
incluye medidas apropiadas para prevenir, reducir y mitigar los impactos durante la
construcción/mantenimiento/rehabilitación de carreteras y como el tipo de obras que el Banco
apoyará con esta operación. Algunas de estas medidas son:
Evitar causar impactos en áreas protegidas, ecosistemas frágiles y vegetación nativa.
Evitar cortar bosque nativo y si es necesario, la DNV deberá obtener los permisos
necesarios;
Consideraciones ambientales para la selección de los sitios donde se instalan los
campamentos de contratistas y las plantas de asfalto; tales como vitar su colocación cerca
de las ciudades y escuelas para reducir los efectos debidos a las emisiones al aire y el
ruido.
Controlar el escurrimiento de sedimentos para reducir la contaminación de cuerpos de agua
Proteger la capa orgánica del suelo para las obras de restauración;
Implementar normas de salud y seguridad para garantizar la seguridad de los trabajadores
(equipo de protección personal, designación de un coordinador interno para supervisar la
salud interna y las medidas de seguridad, suministro de agua potable y saneamiento, planes
de emergencia).
Normas para el manejo de residuos domésticos y peligrosos (aceites, combustibles en
campamentos);
Evitar realizar obras de construcción en la noche;
Aplicación de agua para reducir el polvo;
Instalación de señales de tráfico y de prevención a lo largo de la carretera durante los
trabajos;
Cumplimiento varios instrumentos ambientales para reducir y prevenir los impactos, tales
como el "Rubro ambiental", que es porcentaje (3%) del costo total del contrato que se paga
de acuerdo a al desempeñó ambiental del contratista.
Multas a aplicar al contratista en caso de no cumplimento de las medidas del pliego.
52. La Unidad Ambiental de DNV es responsable de dar seguimiento a que las operaciones
del programa cumplan con las normativas nacionales y el MA. En las obras que desarrollan las
direcciones regionales se necesita fortalecer la gestión ambiental que se aplica a los contratistas.
Algunas de las brechas detectadas en relación al marco regulatorio están relacionados con (i) la
falta de normas de los límites máximos para la emisión de contaminantes a la atmósfera, (ii) y
para el manejo y eliminación de residuos peligrosos, (iii) la falta de consulta entre el
Departamento de EIA con la Dirección Nacional de Áreas Protegidas, (iv) la preparación de un
18
EIA podría no ser necesario si los trabajos de mantenimiento o rehabilitación cruzan un áreas
protegidas. Por estas deficiencias medidas se preparado un Plan de Acción.
Cuadro 1. Principales Regulaciones y normativas nacionales que aplica a las actividades
del Programa vial de la DNV.
Regulación Descripción Institución
Responsable Evaluación del Programa
Constitución Nacional
2004
Art. 47
La protección del ambiente es de interés nacional. La ciudadanía deberá abstenerse de cualquier acto que ocasione degradación, destrucción o seria contaminación del ambiente.
Congreso El programa vial de la DNV cuenta con instrumentos de manejo ambiental, personal, clausulas ambientales para los contratistas y distintos procedimientos de supervisión, con el fin de evitar la degradación del ambiente.
-Ley 16.466.
Evaluación de
Impacto Ambiental
-Decreto 349/005.
Reglamento de
Evaluación de
Impacto Ambiental y
Autorizaciones
Ambientales.
Esta es la principal legislación Uruguaya que busca proteger el ambiente del impacto ambiental de los proyectos de desarrollo.
-MVTOMA
-DINAMA
El programa del DNV cumple con las regulaciones nacionales las que exceden los requerimientos para obras de mantenimiento y rehabilitación.
-Decreto 176/003
Oficializo el Manual Ambiental de la DNV vía decreto desde 2003.
El manual es aplicable a todas las operaciones de caminos de DNV y CVU
El Manual incluye instrumentos ambientales para ser utilizados por la DNV y describe las regulaciones nacionales de impacto ambiental. Fue preparado en 1998 y actualizado en 2005. El manual necesita ser actualizado nuevamente para la presente operación.
-Ley No. 17283.
Ley General para la
Protección del Medio
Ambiente. 2000
En esta ley se Indica que la ciudadanía tiene el derecho a un medio ambiente saludable.
Indica que es e de interés nacional la conservación del ambiente, calidad del aire, agua, suelo y paisaje, así como la prevención, eliminación, mitigación y compensación de impactos ambientales negativos.
-MVTOMA
-DINAMA
El programa vial de la DNV cumple con la esta ley a través de la implementación de distintos instrumentos y procedimientos ambientales que buscan conservar el ambiente, prevenir y mitigar los efectos negativos de las operaciones de rehabilitación y mantenimiento de caminos.
-Ley Nº 17.234. Áreas
Protegidas
Declaración de interés nacional sobre la creación y gestión de un Sistema
-MVTOMA El Programa de la DNV informa a DINAMA en caso de que un proyecto deba atravesar un
19
-Decreto No.52.
Regulaciones de la
Ley 16.466.
Nacional de Áreas Naturales Protegidas, como instrumento para la implementación de políticas ambientales y planes de gestión para la protección de la biodiversidad nacional.
-DINAMA
área protegida.
La mayoría de las obras se llevaran a cabo dentro de las franjas de derecho de vía.
Brecha: DINAMA no coordina o informa al Departamento de Áreas Protegidas sobre proyectos que se planean desarrollar cerca o dentro de las áreas protegidas.
- Ley No15.939. Ley
de Protección
Forestal
Define la importancia de conservar los bosques nativos y fomentar las plantaciones forestales y la reforestación.
Todos los bosques nacionales pertenecen al Estado excepto aquellos en áreas públicas tales como derechos de vía, en cuyo caso el MTOP y las municipalidades son responsables de su conservación.
MGAP
Departamento de Bosques Nativos
El Programa de DNV cuenta con una persona a cargo de la supervisión y manejo de los arboles en la faja de derecho de vía. Cuando es necesario, DNV solicita los permisos forestales al MGAP para cortar vegetación de especies nativas.
-Ley No.15.965. Salud
y Seguridad
ocupacional
Adopción de convenciones internacionales sobre seguridad, salud e higiene en el sitio de trabajo (OIT 148, 155 y 161).
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
El programa del DNV cumple con las regulaciones del país en el tema laboral y supervisa que también los contratistas la cumplan. La Unidad Ambiental tiene un Técnico de Salud y Seguridad ocupacional a tiempo completo quien realiza inspecciones periódicas a proyectos para la verificación de cumplimiento de la ley.
A veces se reportan fallas en el cumplimiento de la legislación por parte de los contratistas.
Brecha: La supervisión de Salud y Seguridad debe de verificar que se cumplan las condiciones sanitarias y de vivienda mínima para los trabajadores.
3.2.1 Principales actividades de la gestión ambiental
Clasificación Ambiental
53. De acuerdo con el Decreto 349/005, los proyectos deben clasificarse dentro de tres
posibles categorías:
Categoría A: son proyectos con bajo impacto. Los desarrolladores sólo tienen que enviar
una ―Comunicación‖ (resumen de las características técnicas, ambientales y sociales) a la
DINAMA.
Categoría B: son proyectos con moderadas posibles impactos ambientales y sociales. Los
desarrolladores deberán solicitar la "Autorización Ambiental Previa" (AAP) mediante la
20
presentación de la "Comunicación" y una Evaluación del impacto ambiental sectorial,
que es una versión reducida de un EIA completo.
Categoría C: son proyectos que se consideran causantes de importantes efectos
ambientales y sociales y los proponentes deberán solicitar la AAP y presentar un EIA
completo, además poner a disposición de la sociedad civil un resumen del EIA y llevar a
cabo una consulta pública del proyecto.
Clasificación ambiental de los proyectos de DNV
54. De la revisión de la documentación ambiental para varios subproyectos de rehabilitación
y mantenimiento de la DNV durante el periodo de 2010-2012, se encontró que la mayoría de las
obras se han clasificado por la DINAMA como obras de bajo impacto o de categoría A (Anexo
7), siguiendo la clasificación del Decreto 349/005. Por tanto, según esta legislación, la
DINAMA no tiene que supervisar los proyectos de Categoría A, ni estos requieren de ningún
procedimiento ambiental o instrumento para reducir el impacto ambiental o social. La resolución
de la DINAMA de los proyectos de Categoría A de la DNV, se refiera simplemente a la
aplicación y seguimiento del Manual Ambiental de la DNV. En la actualidad, la DNV aplica
voluntariamente en sus operaciones, diferentes instrumentos ambientales (que están por encima
de los requisitos actuales para proyectos de Categoría A) a los contratistas para prevenir, reducir
y mitigar los impactos, como: solicitar la implementación de un plan de gestión ambiental,
aplicación del rubro ambiental, listas de chequeo para los supervisores de obras, informes
trimestrales, entre otros.
55. Si el proyecto de la DNV o CVU, implica la construcción de un nuevo puente o una
sección de una nueva carretera, es probable que se clasifique como un proyecto de categoría B o
C y por tanto deberá presentar un EIA al DINAMA (Anexo 8). Loa Proyectos categoría B y C
también requieren que el proponente organice una consulta pública y prepare y haga accesible un
resumen de la evaluación del impacto ambiental "Puesta de Manifiesto". Dependiendo de los
resultados de la consulta, la DINAMA emite una resolución final que otorga la "Autorización
Ambiental Previa" o licencia ambiental.
Permisos
56. Permisos Ambientales: Los principales procedimientos para obtener los permisos
ambientales de la DINAMA (Autorización Ambiental Previa y EIA) y los pasos clave en el
proceso se describe en el Anexo 8.
57. Otros permisos: También podría ser necesario para las obras del Programa que deban
obtener otros permisos, tales como:
Permiso para la corta de árboles de especies nativas, que es emitido por el Departamento
de Bosque Nativo del MAGP.
Permiso para extracción minera de canteras públicas, que son otorgadas por la misma
DNV (Departamento de Contratación de Obras Nacionales), DINAMA y un decreto
presidencial,
21
Permisos para construir campamentos e instalar plantas asfálticas; conexiones a agua,
electricidad; recolección y disposición final de residuos, etc. que son otorgados por los
municipios o intendencias.
Documentos de Licitación
58. DNV cuenta con un texto estándar (Especificaciones Ambientales Generales) como
documento de licitación que incluye cláusulas ambientales y sociales muy buenas, entre ellas:
Los contratistas deberán cumplir con la normativa ambiental, social, laboral y de
seguridad ocupacional.
Los contratistas deberán cumplir con las cláusulas ambientales incluidas en el Manual
Ambiental de DNV.
Los contratistas deberán cumplir con la Cuota de Recuperación Ambiental "Rubro
Ambiental", que no puede ser inferior al 3% del total del contrato. Esta cuota se pagará al
contratista en dos partes: primero un 50% (distribuido en cuotas mensuales) durante la
ejecución del proyecto en función del cumplimiento con el Manual Ambiental y el 50%
cuando los trabajos sean aceptados por la DNV y acepte el cierre total.
Si los contratistas incumplen con aspectos del manejo ambiental de la obra, existe una
multa de $ 300 por día que le se puede aplicar. El costo de incumplimiento con la obra
vial es de $ 100 por día.
59. La CVU también solicita a los contratistas en sus pliegos de licitación las medidas
indicadas anteriormente de la DNV y además:
Implementar un programa de entrenamiento para enfrentar emergencias;
Informes semestrales de la gestión ambiental cada seis meses;
Realizar auditorías ambientales;
Implementar un Plan de comunicación;
Cumplir con el Manual Ambiental de la DNV y el Manual del Sistema Integrado de
Gestión de la CVU.
Supervision
60. Supervisión ambiental: La Unidad Ambiental de Vialidad (UAV) es la principal
responsable dentro del MTOP de la preparación de la documentación ambiental, análisis y
seguimiento de la supervisión ambiental. La supervisión ambiental de las obras de
mantenimiento de caminos está bajo la responsabilidad de aproximadamente 7 ingenieros
(Directores de Obras) del Departamento de Construcción. Al mismo tiempo, la DNV debe
coordinar con varias instituciones la implementación y coordinación de la gestión ambiental de
las actividades del programa, cuando aplica, entre ellas están: DINAMA, el Ministerio de
Ganadería, Agricultura y Pesca, municipalidades y contratistas.
61. La UAV es también responsable de darle seguimiento a la supervisión ambiental que
realiza la CVU a los contratos de mantenimiento de la concesión. Aunque la CVU cuenta con
propio personal (dos profesionales de calidad y un abogado) y consultores independientes
(auditores) que realiza la supervisión de sus obras.
22
62. Instrumentos de gestión ambiental de DNV. Los siguientes instrumentos de gestión
ambiental son obligatorios para contratistas, DNV construcciones y obras de CVU (esta tiene
requerimientos ambientales adicionales) y están disponibles para asegurar la gestión ambiental
del programa de mantenimiento y rehabilitación de caminos de la DNV (ver Anexo 9 para más
detalle de los instrumentos ambientales que se aplican el Programa):
Manual Ambiental: instrumento oficial de gestión ambiental de la DNV contiene
procedimientos y medidas de mitigación para los distintos tipos de actividades
involucrados con la construcción, rehabilitación y mantenimiento de caminos.
Clausulas Ambientales en los pliegos de licitación: DNV tiene las ―Especificaciones
Ambientales Generales‖ que son medidas ambientales que se incluyen en los pliegos de
licitación y que son obligatorias para los contratistas.
Plan de Gestión Ambiental: los planes de gestión ambiental para las obras son preparados
por los contratistas (también por los de CVU), siguiendo las instrucciones contenidas en el
Manual Ambiental y provisiones indicadas por la DINAMA, cuando corresponde.
Rubro Ambiental: La DNV define un porcentaje del costo total de las obras como una
tarifa ambiental. La tarifa se divide en dos partes; una parte se paga mensualmente con
respecto al desempeño ambiental del contratista y la otra, una vez aceptado el cierre
ambiental de las obras.
Listas de Chequeo: estas listas fueron preparadas para apoyar a los Ingenieros a cargo de
las obras civiles, en hacer también la supervisión ambiental de las mismas. Hay tres tipos
de listas de chequeo (Plan de Gestión Ambiental, reporte ambiental, Plan de Restauración
Ambiental para el cierre).
Informes Trimestrales: son los reportes que preparan los contratistas cada tres meses y
presentan al Ingeniero Supervisor. Los informes reportan sobre la gestión ambiental
realizada durante el trimestre (en especial sobre el manejo de desechos, mantenimiento de
maquinaria, generación de aceite de desecho y problemas de salud y seguridad, entre
otros).
Plan de Restauración Ambiental para el Cierre: los contratistas están obligados a preparar
una propuesta de acciones finales para la recuperación del área, la eliminación y transporte
de desechos y limpieza general del área del campamento.
Informe Final de Cierre: el Director de Obra prepara un informe sobre las condiciones
finales recibidas del sitio de campamento.
Informes de Monitoreo de Salud y Seguridad: uno de los miembros de la UAV es un
experto en salud y seguridad ocupacional y realiza visitas de supervisión a los proyectos,
llenando una lista de chequeos. Informes se preparan sobre el cumplimento de los
contratistas con la legislación o el Manual Ambiental.
23
Participación pública, divulgación y mecanismos de atención de reclamos
63. Diseminación de información, consulta y participación. La UAV o la DNV no tienen
una página web propia que reporte o publique información de la gestión ambiental o el desarrollo
de obras de rehabilitación o mantenimiento de los caminos, u otros medios. EL MTOP produce
un boletín mensual con información general de las actividades del ministerio.6 Si las obras
propuestas por DNV son clasificadas por la DINAMA como categoría B o C, se realiza el
resumen del EIA o ‗Puesta de Manifiesto‖ que debe ser publicado como parte de la consulta
púbica. El Manual Ambiental de DNV, no contiene procedimientos a seguir convocar a una
consulta o para la aplicación de un plan de comunicación (algunas recomendaciones para
mejorar estos aspectos se incluyen en el Plan de Acción propuesto para esta operación).
64. Mecanismos de atención de reclamos. No existen aun mecanismos oficiales para que
los beneficiarios o afectados presenten reclamos o inquietudes al MTOP. Sin embargo, la DNV
puede recibir reclamos a través de diferentes medios informales, como: fax, llamadas telefónicas,
comunicaciones directas al Director de Obras, entre otros. El Sitio Web del MTOP no cuenta
con un enlace que permita enviar un reclamo a la DNV o la UAV. Asimismo, los letreros
colocados por los contratistas en las vías tampoco indican una forma oficial para contactarlos a
ellos o a la DNV (dirección de email, número de teléfono, Fax, etc.). Tampoco hay un
mecanismo formal aun para registrar los reclamos que se presentan ni para realizar el
seguimiento necesario para su resolución y con comunicarse con el que reclama.
La CVU tiene mecanismos más formales para comunicarse con la sociedad civil, por ejemplo en
el sitio web 7 colocan informes de las auditorías realizadas a contratistas, estudios de impacto
ambiental y otros tipos de documentación; también hay un enlace para enviar comentarios. El
Plan de Acción propuesto incluirá nuevos procedimientos para mejorar la comunicación del
Programa de DNV y establecer un mecanismo formal para el recibo de reclamos.
65. El acceso a la información. Recientemente ciudadanos y organizaciones no
gubernamentales han enfrentado a dificultades para presentar reclamos8
y acceder a la
información ambiental de proyectos de instituciones públicas, como DNV9. Un juez ordenó a
DNV proporcionar la información ambiental sobre un proyecto particular, pero la DNV indico
que esta información es clasificada como "comercial" y por tanto no se hace pública, con base en
la Ley 17.555 (Ley de Reactivación Económica e Inversiones). El PAP incluye actividades que
para mejorar el acceso de la información, la atención oportuna de reclamos y una mayor
información y participación de los beneficiarios en el programa.
6 Boletín Informativo: http://www.mtop.gub.uy/gxpsites/hgxpp001?1,1,178,O,S,0,,
7 Sitio web CVU: http://www.cvu.com.uy/ 8 http://www.elacontecer.com.uy/15425-quien-nos-protege-en-las-rutas-nacionales-el-derrotero-de-una-denuncia-luego-de-un-
accidente-en-r.html 9 http://www.sociedaduruguaya.org/2012/03/movus-celebro-decision-judicial-que-amparo-acceso-a-la-informacion-
que-ordena-a-presidencia-y-mtop-sobre-proyecto-de-aratiri.html
24
Resumen del Proceso de Manejo Ambiental del Programa
66. El Cuadro 2 describe las principales tareas y responsabilidades de las diferentes unidades
y departamentos que participan a través del ciclo de proyectos del Programa de mantenimiento y
rehabilitación de carreteras de la DNV.
Cuadro 2. Principales procesos para la implementación de los proyectos del Programa de
carreteras de la DNV
Proceso Tareas Tiempos y fase Responsable(s)
Planificación y
diseño
- Se preparan los planes y diseños de
rehabilitación o mantenimiento
- Se preparan los documentos de
licitación y se incluyen las cláusulas
ambientales (EGA)
Anual -Departamento de Mantenimiento
-Departamento de Estudios y
Proyectos
-Departamento de Construcción
Unidad Ambiental
Preparación - Preparación de un resumen de
Comunicación del proyecto para
DINAMA
- Clasificación ambiental de sub-
proyectos de conformidad con
regulación y categorización nacional
- Permisos solicitados a las distintas
agencias (tala de árboles, extracción
de materiales, municipalidades, etc.)
Cuando fuere
necesario
-Unidad Ambiental
-Departamento de Mantenimiento
-Departamento de Construcción
Proceso de
decisión
- Revisión de documentación
ambiental por autoridades nacionales
- Permisos otorgados
Cuando fuere
necesario
-MGAP- DINAMA
-División Forestal del MGAP
-Departamento de Construcción
(permisos de extracción)
Documentos de
licitación y
selección de
contratos
- Documentos de licitación finalizados
y se abren los procesos.
- Contratistas seleccionados
Cuando fuere
necesario
-DNV
Preparación de
contratos
- Acta de Inicio de Obra
- Contratista prepara propuesta de Plan
de Gestión Ambiental
Implementación -DNV
-Contratistas
Ejecución
- Aplicación de instrumentos
ambientales: cláusulas en el Manual
Ambiental y Documentos de
Licitación, Listas de Chequeo, Rubro
Ambiental
Implementación -DNV
-Contratistas
Reportes - Contratistas deberán entregar
informes trimestrales sobre su
desempeño ambiental
implementación -Contratistas
-DNV
Control/
Monitoreo
- Verificación de la aplicación de
medidas de mitigación por ingenieros
de la DNV utilizando la lista de
chequeo.
- Responsable de seguridad
ocupacional realiza visitas a las obras.
Implementación
-Directores de Obra de la DNV
-Unidad Ambiental DNV
25
Cierre - Contratistas deberán presentar una
propuesta de limpieza final y
restauración del sitio
Implementación -Contratistas
-Directores de obra
Evaluación - Contratistas deberán preparar informe
final indicando los resultados finales
de la gestión ambiental
- El Director de Obra aprobará el
informe y el último pago
correspondiente al rubro ambiental
Implementación -Contratistas
-Director de Obra
Auditoría
ambiental
- Se realizan periódicamente por la
CVU a los contratos de
mantenimiento de caminos
- Informes son enviados a la Unidad
Ambiental
Semestral/anual -CVU
-Consultores
-Unidad Ambiental
Corporación Vial de Uruguay (CVU)
67. La Concesión a la CVU incluye aproximadamente 50% del sistema primario de carreteras
del país. En la actualidad hay cerca de 10 contratos en ejecución que incluye la rehabilitación,
mantenimiento, iluminación y otros tipos de construcciones.10
Desde el 2011, la CVU ha
establecido importantes políticas de calidad y ambientales en sus operaciones. 11
Además, creó su
propia unidad ambiental para implementar un programa integrado de calidad y medio ambiente
(Sistema de Gestión Integrada).
68. La CVU tiene su propio manual ambiental que incluye todas la medidas del Manual
Ambiental de la DNV y requisitos adicionales para cumplir con el Sistema Integrado de Gestión
y las normas ISO. Desde 2011, CVU solicita de todos sus contratistas obtener la certificación de
la ISO 9001 e ISO 14001. Como parte de los procesos de certificación, los contratistas han
tenido que mejorar su gestión ambiental y contratar a personal para el cumplimiento de las
normas ISO. Por ejemplo, los contratistas han impartido capacitación al personal para mejorar la
seguridad ocupacional, gestión de los residuos, el reciclaje y establecer una mejor gestión
ambiental de los campamentos.
69. Los documentos de licitación de los contratos de CVU también incluyen cláusulas
ambientales, el rubro ambiental, multas y sanciones por incumplimiento de las responsabilidades
ambientales, etc. Además, CVU contrata a empresas parar realizas auditorías periódicas a todos
sus contratistas (que incluyen entre el monitoreo de parámetros ambientales). Los informes de
auditoría son enviados a la UAV y se publican en el sitio web de CVU.12
Todos los esfuerzos por
mejorar la calidad y el manejo ambiental de los contratos, han significado también beneficios a la
DNV, ya que la mayoría de los contratistas de CVU son también de DNV.
10
CVU web site: http://www.cvu.com.uy 11
Web site-CVU- integrated system of quality and environmental management: http://www.cvu.com.uy/#/CVU/SGI 12
http://www.cvu.com.uy/#/CVU/Gestion_Ambiental
26
3.3 Detalles del manejo ambiental para obras con fondos de otros entes financieros
70. Como se indico previamente, además de los fondos propios del Gobierno de Uruguay y el
préstamo del Banco Mundial, el Programa contará con el apoyo financiero del BID y el
FONPLATA. Tanto los contratos del FONPLATA y del BID serán sometidos al mismo marco
de gestión ambiental y social que se describe es este documento.
71. Complementariamente, el BID preparó durante la preparación del préstamo y en
cumplimiento de sus políticas de salvaguarda, el Informe de gestión ambiental y social – IGAS,
en el cual se describe (i) las actividades a ser financiadas por el préstamo, (ii) el marco ambiental
y social aplicable a las obras, (iii) los posibles impactos ambientales y sociales y (iv) define un
plan de gestión ambiental y social especifico para las actividades del proyecto.
72. Adema en el IGAS, semejante a este ESGAS confirma que el Manual Ambiental de DNV
es la norma para la gestión ambiental de las obras de DNV y que su equipo ambiental es
responsable que se cumpla con este. Además de los requisitos y permisos nacionales que deben
cumplir los contratos financiados por el BID, la DNV deberá: (i) mantener una base de datos
para registrar las actividades principales y los documentos le vinculadas a la gestión ambiental /
social de las obras (Sistema de Registros Ambientales y Sociales - SIRAS), (ii) emitir, en forma
mensual, los informes de la conformidad ambiental y social, la certificación del manejo
ambiental y social en relación a las obras realizadas. Por último, el IGAS recomienda algunas
medidas encaminadas a mejorar la aceptación de las obras viales, incluyendo: (i) la promoción
del empleo femenino en la obras viales, (ii) tomar en cuenta el factor de riesgo a desastres
naturales en el diseño de obras viales y (iii) la realización de auditorías de seguridad vial,
especialmente en las zonas urbanas.
73. Todas estas medidas han sido revisadas y se consideran que son acordes con los
principios de la P.O 9.00. Ya que las medidas acordadas en el IGAS busca aumentar la
supervisión ambiental y social de los contratistas de DNV, prevenir y reducir el impacto,
aumentar los recursos humanos de la Unidad de DNV Ambiental, y aumentar la supervisión in
situ de las obras por parte de especialistas ambientales y sociales. El plan ambiental del BID es
complementario al Plan de Programa de Acción propuesto para esta operación y la Unidad
Ambiental de la DNV se beneficiarán del fortalecimiento institucional que dará tanto el BID y el
Banco Mundial.
27
3.4 Capacidad del Programa en el manejo ambiental y evaluación de desempeño
74. Marco regulatorio: En el Uruguay hay más de 50 leyes y decretos y otras normas
aplicables a la gestión ambiental del Programa; este marco normativo ofrece garantías razonables
de que el ambiente estará protegido de los impactos negativos que pueda causar la
implementación del Programa. Por ejemplo, en el país existe una legislación que requiere la
evaluación de impacto ambiental, protege los bosques nativos y especies en peligro de extinción,
controla la contaminación del agua, velar por la salud y seguridad ocupacional, entre otros. Dos
áreas se han identificado donde se requieren regulaciones son para: i) control de las emisiones
contaminantes al aire, y (ii) gestión de los desechos peligrosos.
75. Además, los procedimientos ambientales de la DNV y los esfuerzos para prevenir y
reducir impacto exceden los requerimientos de la Ley 16466 y su Decreto 349/005 para el tipo de
obras que se apoyaran con esta operación (mantenimiento y rehabilitación de caminos). Esta
conclusión se basa en la revisión de la legislación existente relevante al programa, observaciones
de campo de obras en construcción de DNV y CVU y de las consultas con las autoridades
nacionales ambientales.
76. Instrumentos ambientales. Las evaluaciones realizadas han concluido que, en general,
la DNV dispone de adecuados instrumentos de gestión ambiental y que el Programa de DNV
cumple con las regulaciones ambientales y de salud ocupacional. Además, el Programa tiene
instrumentos ambientales adecuados para supervisar la operación y los contratistas (Ver Sección
2). El Manual Ambiental de la DNV es un instrumento de gestión ambiental respetado en el
MTOP y externamente por la DINAMA, el Ministerio de Agricultura y los contratistas.
77. Personal. La UAV es una Unidad de Asistencia Técnica a la Dirección de DN. La
DVN no cuenta con personal de tiempo completo en la Unidad Ambiental y tampoco tiene
profesionales ambientales trabajando en la Unidad. En Junio de 2011 habían 5 personas
trabajando a tiempo parcial en la Unidad. En este momento la UAV está conformada por un
equipo de 4 profesionales en el área de ingeniería civil y de caminos, salud y seguridad, y
topografía. Cada miembro tiene asignado diferentes periodos de tiempo en la Unidad (entre 25-
50%). Solamente una persona trabaja a tiempo completo en la Unidad y su responsabilidad
primaria es la supervisión el cumplimiento de los contratistas con las regulaciones de salud
ocupacional. La coordinadora tiene asignado solamente un 1/4 de su tiempo. Las presentes
limitantes sobre el personal de ingeniería y ambiental en la DNV representan un riesgo para el
cumplimiento de los requerimientos del Programa y probablemente para futuras inversiones. A
pesar de estos problemas, el personal tiene compromiso e interés en la mejora de las prácticas
ambientales de la DNV. La supervisión ambiental in situ está delegada a un grupo de siete
ingenieros (Directores de Obra), que muchas la delegan a sus asistentes locales y de regionales,
los cuales requieren capacitación. Hay obras que realiza directamente el personal de las
regionales, aquí se necesita capacitación sobre el manual ambiental y las buenas prácticas
ambientales.
78. Alcance institucional. El MTOP pierde personal profesional cada mes. De acuerdo a las
consultas realizadas durante esta evaluación, hay baja motivación en el personal debido a los
bajos salarios y las pocas oportunidades de capacitación y crecimiento. La situación del
28
personal en la DNV es crítica, y puede negativamente afectar la supervisión general de las obras
y cualquier mejora del manejo ambiental del programa.
79. Capacitación. Los miembros de la UAV no han recibido recientemente ninguna
capacitación en manejo ambiental y/o sobre las salvaguardas ambientales o sociales del Banco y
tampoco durante el anterior proyecto (PO57481, Proyecto de Mantenimiento de Infraestructura
de Transporte y Acceso Rural). De acuerdo a la UAV, la última misión de supervisión que
incluyera un especialista ambiental fue hace más de dos años y solamente en algunas ocasiones
el personal ha tenido acceso a la capacitación internacional. Los miembros de la UAV tienen
tiempo limitado para proporcionar capacitación, a excepción del encargado de salud ocupacional,
que tiene un plan anual de capacitación para las oficinas regionales de la DNV. Como parte del
Plan de Acción se han incluido medidas para fortalecer la capacitación del personal de la DNV a
cargo de la supervisión ambiental tanto de las regionales, oficina central y de la UAV.
80. Supervisión. En la DNV el personal a cargo de la evaluación, supervisión y monitoreo
son todos ingenieros civiles y de caminos. La supervisión ambiental in situ de las obras está en
manos de solamente ingenieros civiles y de caminos. Estos ingenieros forman parte del
Departamento de Construcción y su rol es el de supervisar a los contratistas. Para la supervisión
ambiental y social los ingenieros usan listas de chequeo que verifican los compromisos de los
contratistas con los pliegos. Se necesita fortalecer la capacidad ambiental para los supervisores
de obras. En la propuesta de Plan de Acción del Programa, se contemplan medidas para
fortalecer la supervisión ambiental.
81. En la CVU, hay una unidad ambiental formada por dos profesionales que son
especialistas en calidad y las normas ISO. Muchas veces los mismos ingenieros de DNV trabajan
en la supervisión de un contrato de CVU. La CVU realiza auditorías por los consultores
independientes a sus obras (cada 6 meses o 1 año).
82. Mecanismos de atención de reclamos. Existe una falta de mecanismos formales para la
atención de reclamos y medios de comunicación con la sociedad civil (beneficiarios/afectados).
Sin embargo, los reclamos llegan en diferentes formas como llamadas telefónicas, correos
electrónicos y demandas judiciales.
83. Coordinación dentro de DNV. La UAV tiene que coordinar muy estrechamente con el
Departamento de Construcción y las 10 oficinas regionales de la DNV. No obstante, los
ingenieros a cargo de la supervisión ambiental no reportan directamente a la UAV, sino a la
Jefatura del Departamento de Construcción. Semanalmente, los ingenieros realizan reuniones
para coordinar las obras, la UAV participa en estas reuniones. No obstante, una cadena de
papeleo interno larga y onerosa hace que los reportes tarden en llegar a la UAV. En el plan de
acción propuesto se han incluido medidas para mejorar la efectividad de la coordinación
ambiental, incrementar la comunicación y el intercambio de la información entre la Supervisión
y la UV de forma más computarizada. Especialmente importante será incorporar las prácticas
ambientales del Manual Ambiental en las obras que realiza directamente el personal de DNV en
las Oficinas regionales y extender la capacitación ambiental al personal de las regionales.
29
84. Coordinación con el exterior. La UAV coordina con la DINAMA el envió de las
comunicaciones de los proyectos y la AAP, si se requieren. La Unidad de Derecho de Vía de la
DNV coordina con el Departamento de Bosque Nativo del MGA los permisos de tala de especies
nativas, si se necesitan. El Departamento de Construcción coordina con DINAMIGE la
notificación del uso y cierre de las canteras para la explotación de obra pública.
85. Presupuesto. La UAV cuenta con un presupuesto limitado, ya que es considerada
solamente una unidad de asistencia técnica para el Directorio de la DNV. El presupuesto
promedio de la DNV es de aproximadamente $2500 mensuales/$30000 año [dólares
americanos], incluyendo salarios. La UAV no tienen equipo de campo, ni transporte propio.
3.5 Consistencia con los principios de la P.O 9.0
86. Esta sección analiza si los sistemas ambientales y sociales del Programa, son consistentes
con los principios centrales y atributos del tipo de préstamo ―Programa para Resultados‖
(PparaR). De conformidad con la OP 9.0 es necesario realizar una evaluación para verificar que
el programa (y las formas en que opera o ―sistemas‖) son consistentes con los principios y
atributos de la P.O 9.00 e identificar y valorar cualquier brecha con la Política. Durante la
evaluación será necesario acordar con el MTOP, las diferentes medidas (agrupadas en el Plan de
Acción del Programa) que pueden implementar para cerrar las brechas y mejorar el desempeño
ambiental o social del Programa.
87. Relevancia del sistema del programa vial del Uruguay y criterios de exclusión para
apoyar el Programa por Resultados. El Tipo de préstamo ―Programa por Resultados‖ excluye
proyectos y actividades que pudieran causar impactos altamente significativos e irreversibles
(equivalentes a Proyectos Categoría A en la clasificación del Banco) sobre el ambiente y en la
población afectada. El programa a financiar de la DNV no involucra inversiones en nuevas
carreteras o puentes o la expansión de estos, que normalmente serían consideradas como
Categoría B o C (Clasificación de acuerdo a Uruguay) que son los proyectos que pueden causar
mayores impactos ambientales que los categoría A.
88. Programa vial del Uruguay y su relación con los Principios y atributos del
Programa por Resultados. La DNV y CVU tienen en general una adecuada gestión ambiental y
el país apropiadas regulaciones ambientales. Los sistemas ambientales del programa son
consistentes con los principios y atributos de la OP 9.00. No obstante, durante la evaluación se
identificaron algunas brechas, las cuales serán mitigadas implementando un plan de acción para
reducir riesgos, mitigar impactos e incrementar la sostenibilidad ambiental del programa (ver
detalles en la Sección 5).
89. Importancia de las brechas entre los principios y el programa vigente Esta
evaluación concluye que las brechas encontradas no suponen un riesgo para el logro de los
resultados del Programa, siempre y cuando el cliente se comprometa a la ejecución del Plan de
30
Acción acordado para el Programa (PAP) y se implementen las medidas acordadas en la
actualización del manual ambiental.
90. Acuerdo para del Plan de Acción para implementar medidas que mejoren el
desempeño de los sistemas. Las conversaciones con el MTOP indican su interés en
implementar el PAP y mejorar el desempeño ambiental. El presupuesto del Plan de Acción del
Programa serán desembolsados a través del presupuesto normal de DNV.
31
4 Sistema de gestión social
91. Como regla general, las obras civiles para rehabilitar o mantener rutas se realizan dentro
de trazas de vías existentes, por lo que no requieren la adquisición de terrenos adicionales. Sin
embargo, ciertos contratos de rehabilitación y mantenimiento ocasionalmente incluyen ―obras
nuevas‖ en ubicaciones específicas que pueden requerir modificaciones en el eje de la carretera
(por ejemplo, para rectificar curvas o para construir puentes nuevos). Estas modificaciones
pueden requerir la adquisición de fajas de terreno privados adyacentes al camino.
92. Las modificaciones en el trazado de la carretera también podrían afectar a viviendas y
otras estructuras, pero esto es poco probable debido a que tales modificaciones suelen ser
menores y los dueños de propiedades adyacentes a la carretera están obligados a dejar una franja
de retiro de 25 metros. Una franja de retiro de 25 metros significa que debe existir una distancia
mínima de 25 metros entre cualquier edificación (con excepción de las paredes o vallas) y el
derecho de vía de la carretera.13 Los desplazamientos del eje de la carretera también desplazan
las franjas de retiro, pero normalmente no requieren la erradicación de los edificios que caen
dentro de la franja de retiro modificada. El uso del suelo en la nueva franja queda, sin embargo,
restringido: los propietarios de los terrenos afectados pierden el derecho a construir dentro de la
franja de retiro modificada o ampliar estructuras que invadan la misma, pero tienen derecho a
conservar y mantener (en un estado habitable o funcional), la parte de los edificios existentes que
invade la franja de retiro modificado.
93. Las obras civiles podrían causar el desplazamiento de personas o actividades que ocupan
ilegalmente la traza de vías existentes; pero esta situación es improbable ya que la ocupación
informal de la traza de rutas nacionales en Uruguay es un hecho extremadamente raro. Según la
DNV, no existe ninguna vivienda construida dentro de la traza de vías nacionales y sólo hay
unos 80 casos de ocupación ilegal de la traza de estas vías (normalmente puestos de venta de
productos agrícolas estacionales).14
94. El sistema de gestión social que se describe a continuación se aplica a todas las
actividades incluidas en el Programa; en particular a los contratos financiados por el Gobierno, el
Banco Mundial, el BID y FONPLATA. Todos estos contratos estarán sujetos a los mismos
sistemas de manejo social descritos en este documento. Además, para los contratos del BID,
pueden haber disposiciones y planes de manejo particulares.
4.1 Responsabilidades institucionales
95. La Dirección Nacional de Topografía (DNTop) es responsable de la adquisición del
derecho de vía y define la indemnización que debe ser pagada a las personas afectadas por el
13
Art. 1o de la Ley 14.197 del 3 de mayo de 1974 (Modificación de Servidumbre en Zona Rural).
14 Entrevista con Susanna Galli, Directora, Unidad Ambiental Vialidad, MTOP
32
proceso de expropiación, así como otras medidas que se deben tomar para mitigar sus impactos.
La DNTop tiene estas responsabilidades en obras de mantenimiento y rehabilitación, así como en
obras nuevas, las cuales tienen una mayor probabilidad de tener significativos impactos sociales.
96. La DNTop cuenta actualmente con siete ingenieros a tiempo completo con experiencia en
la valuación de pérdidas, daños y perjuicios causados por la expropiación de terrenos para obras
viales. El Departamento también cuenta con una Unidad Social que está a cargo de la
preparación de los planes de reasentamiento en los casos en que el derecho de vía de la
adquisición causa de reubicación. La Especialista Social que dirige la Unidad Social está
familiarizada con la política del Banco Mundial sobre reasentamiento involuntario y ha llevado a
la preparación y ejecución de los planes de reasentamiento exitosos.
97. Bajo los procedimientos actuales, el diseño definitivo de un proyecto que requiere
expropiaciones puede ser aprobado sin que la DNTop haya tenido la oportunidad de evaluar, al
menos de manera preliminar, los costos sociales de las obras cuyo diseño ha sido aprobado ni las
posibles dificultades de los procesos de expropiación involucrados. Esto representa una clara
debilidad del sistema, ya que los actuales procedimientos permiten la toma de decisiones sobre el
diseño de proyectos sin información completa sobre sus impactos y riesgos. Un mejor proceso
aseguraría la consideración de los insumos de la DNTop al momento de tomar decisiones sobre
el diseño. Como mínimo, antes de la aprobación del diseño, DNTop debería tener la oportunidad
de hacer una evaluación preliminar de los impactos sociales de las obras y de los posibles riesgos
o dificultades en los casos de expropiación y/o relocalización involucrados.
4.2 Descripción del marco regulatorio
98. La base jurídica para la adquisición del derecho de vía (faja de uso público) incluye la
Constitución Nacional y la Ley de Expropiaciones (Ley N º 3958 del 28 de marzo de 1912, y
modificaciones posteriores). El artículo 32 de la Constitución establece que la propiedad ―es un
derecho inviolable, pero sujeto a lo que dispongan las leyes que se establecieren por razones de
interés general. Nadie podrá ser privado de sus derechos de propiedad sino en los casos de
necesidad o utilidad públicas establecidos por una ley y recibiendo siempre del Tesoro Nacional
una justa y previa compensación. Cuando se declare la expropiación por causa de necesidad o
utilidad públicas, se indemnizará a los propietarios por los daños y perjuicios que sufrieren en
razón de la duración del procedimiento expropiatorio, se consume o no la expropiación; incluso
los que deriven de las variaciones en el valor de la moneda.‖ El artículo 1º de de la Ley de
Expropiaciones dice que ―nadie puede ser privado de su propiedad, sino por causa de utilidad
pública, calificada por ley y sin previa y justa compensación‖. La toma de posesión del predio
expropiado se realiza luego del pago de la indemnización, la que incluye el valor de la tierra y
mejoras existentes, así como el valor de los daños y perjuicios ocasionados por causa directa de
la expropiación.
99. Compensación. En el caso de las rutas nacionales, las disposiciones de la Ley de
Expropiaciones deben ser aplicadas por la DNTop, la cual debe determinar el valor a indemnizar
a los expropiados, tomando en cuenta el valor de los bienes expropiados y los daños y perjuicios
33
causados al expropiado. La metodología utilizada para el cálculo de la indemnización (ver
Anexo 10) presenta retos especiales en casos de pérdida parcial de terrenos es compleja, ya que
la Ley dispone que el monto de la indemnización debe reflejar la diferencia entre el valor del
predio sin proyecto, antes de su fraccionamiento, y el valor del remanente con proyecto. El
cálculo de esta diferencia tiene retos metodológicos importantes y la DNTop ha indicado al
Banco que requiere asistencia técnica en este campo. El Plan de Acción Propuesto incluye
asistencia técnica metodológica para llenar esta necesidad.
100. En el cálculo de la indemnización la DNTop se debe tomar en cuenta el impacto de la
expropiación en el valor del remanente. Por ejemplo, el cambio en la forma del remanente puede
afectar su funcionalidad. Si esto ocurre, la pérdida de valor del remanente debe tomarse en
cuenta al calcular la indemnización.
101. En los casos en que se expropia una parte de una unidad productiva, DNTop evalúa el
impacto de la expropiación en las actividades económicas que tienen lugar en el remanente de
esa unidad. Medidas de mitigación apropiadas se establecen mediante acuerdos con los
propietarios afectados, como por ejemplo la construcción de túneles para el paso para el ganado,
en el caso de caminos que dividen áreas de pastizales. En casos de afectación de actividades
productivas especializadas, DNTop se apoya en los conocimientos técnicos de otras instituciones
para determinar la compensación que corresponde por daños y perjuicios a la producción. Por
ejemplo, si se afectan cultivos, la DNTop recurre a los técnicos de la Dirección Nacional de
Granjas para determinar el valor de la indemnización; si se afecta la producción de leche, la
DNTop acude a la opinión de los técnicos de la de la Dirección Nacional de Leche (DINALE).
102. Una vez que se han identificado los posibles efectos de de la expropiación, DNTop
cuantifica los daños causados a las personas desplazadas y calcula los montos de las
indemnizaciones correspondientes.
103. Según la Ley de Expropiaciones la compensación debe ser pagada a tiempo (antes de la
ocupación del suelo) y debe basarse en el valor de mercado de la tierra y otros bienes afectados
(Anexo 11). La Ley permite a la persona expropiada solicitar un plazo para dejar el inmueble, a
los efectos de cosechar productos agrícolas, construir una nueva vivienda o trasladar
maquinarias. En estos casos se le retiene una parte de la indemnización, la cual se paga al
momento de la mudanza.
104. Reasentamiento. En los casos en que se afecta viviendas, la Especialista Social de la
DNT apoya el proceso de planificación y ejecución del reasentamiento. El Banco revisó la
documentación que existe en el caso de relocalización más importante que la DNT ha
emprendido en los últimos años. Esta significativa relocalización fue el resultado de la
construcción de una obra nueva, el Anillo Colector Vial Perimetral de Montevideo, ocurrida
durante 2005-2006. A pesar de que esta obra no fue financiada por el Banco, la relocalización
fue planificada e implementada siguiendo los principios de la Política Operacional 4.12 del
Banco Mundial. El Informe Social preparado para este caso15 demuestra que las medidas que se
tomaron para atender las necesidades de las familias reubicadas y para mitigar los impactos de la
expropiación en grupos vulnerables y actividades productivas se ejecutaron exitosamente.
15 Departamento de Servicios Sociales, MTOP (2006). Informe Social del Anillo Colector Vial Perimetral de Montevideo.
34
105. La Ley contempla indemnización para propietarios con título, arrendatarios con contrato,
ocupantes con permisos y ocupantes con derechos posesorios derivados de la ocupación de la
tierra por más de 10 años.
106. La Ley no protege a ocupantes ilegales o intrusos. La ocupación ilegal de la tierra es rara
en Uruguay (en comparación con otros países de América Latina) y se concentra en Montevideo,
Canelones y otras áreas urbanas. 16
En la práctica, los ocupantes ilegales desplazados por
proyectos usualmente reciben algún tipo asistencia, sea de las autoridades locales o la agencia
que ejecuta el proyecto que causa el desplazamiento. El gobierno departamental o municipal,
según la jurisdicción, puede emitir un decreto donde se aprueba la asistencia a brindar. El
organismo ejecutor de la obra puede también apoyar a las personas desplazadas o coordinar la
reubicación de los ocupantes con las autoridades locales.
107. Como se mencionó antes, las fajas de uso público de los caminos que serán mantenidos
y/o rehabilitados como parte del PporR se encuentran libres de ocupantes, con la excepción de
unos pocos puestos de venta de productos agrícolas estacionales. Si algún puesto de venta
llegase a interferir con actividades de construcción, o si la reubicación o erradicación del puesto
de venta fuese necesaria para promover la seguridad vial, la Unidad Social de la DNTop
intervendría para evaluar la situación y asistir a las personas afectadas, si fuese necesario.17
108. La mayoría de casos de expropiación se arreglan amigablemente. Pocos casos pasan a la
vía judicial y muchos de estos no son el resultado de desacuerdos sobre la indemnización, sino
son casos de herencia o casos en que no se ha podido identificar al propietario.18 El bajo número
de disputas judiciales parece indicar que los procedimientos utilizados por la DNTop generan
ofertas de indemnización aceptables.
109. Los fondos que cubren los costos de expropiación son asignados por el MTOP. En casos
específicos, otras instituciones gubernamentales pueden intervenir por medio de provisión de
tierras. Asimismo, los gobiernos municipales pueden apoyar con los procesos de reasentamiento
en casos de jurisdicción compartida. Municipal governments can support the resettlement
process in cases of shared jurisdiction. Como se dijo anteriormente, proyectos de mantenimiento
y rehabilitación normalmente no requieren expropiación, excepto en casos en los que proyecto
requiere modificaciones menores en el alineamiento del camino. En tales casos, solamente
angostas fajas de terreno suelen ser afectadas y el costo de la expropiación normalmente
representa una proporción pequeña del costo total del proyecto
110. La DNTop se encuentra desarrollando dos manuales para mejorar la gestión del proceso
de expropiación y la gestión social en casos de reubicación: el Manual de Gestión Social y el
Manual de Procedimiento Expropiatorio. La DNTop ha indicado que se beneficiaría de asistencia
técnica externa para el desarrollo de ambos instrumentos.
16 Aproximadamente 6 por ciento de la población de Uruguay vive en cerca de 600 asentamientos informales, principalmente en
los departamentos de Montevideo and Canelones (ver www.iadb.org/en/mapamericas/uruguay). En 2008, Un Techo Para Mi
País (UTPMP) detectó 346 asentamientos informales en Montevideo. 17 Entrevista con Jannet Teruel, Área Social, DNTop. 18 Entrevista con Umberto Curi y Eduardo Sierra, DNTop. Información sobre casos de expropiación fue enviada por H. Curi,
pero no fue posible abrir los archivos; el Banco solicitó la información en otro formato.
35
4.3 Detalles del manejo social en relación a otros entes financieros
111 Como se indicó previamente, además de los fondos propios del Gobierno de Uruguay y el
préstamo del Banco Mundial, el Programa contará con el apoyo financiero del BID y el
FONPLATA. Tanto los contratos del FONPLATA y del BID serán sometidos al mismo marco
de gestión ambiental y social que se describe es este documento.
112 El IGAS establece que no se espera (i) ningún impacto sobre comunidades indígenas y
(ii) acciones de reasentamiento en las obras viales a ser financiados por el proyecto del BID, ya
que las obras que están previstas se realizarán dentro del actual derecho de vía. Sin embargo, en
caso de afectar algún edificio, terreno, o actividad económica que provoque desplazamiento o
reasentamiento involuntario, se aplicarían las medidas de mitigación basadas en la Política de
Salvaguarda de reasentamiento involuntario (BID OP-710).
113 Se ha evaluado que las disposiciones de la OP-710 del BID sobre el desplazamiento
físico involuntario de personas, en caso de esto ocurra como consecuencia de contratos
financiados por el BID, son compatibles con los principios de la P.O. 9.00 del Banco Mundial.
4.4 Capacidad del programa en el área social y evaluación de su desempeño
114. La capacidad y desempeño en las áreas sociales del programa parecen ser buenas, basado
en lo anterior y el análisis llevado a cabo en la Sección 4 de este documento. La evaluación se
basa en el examen del marco regulatorio relevante, particularmente la Ley de Expropiación, el
análisis de procedimientos internos de la DNTop (particularmente los de la Dirección de
Topografía), y de visitas de campo a proyectos que requirieron adquisición de terrenos.19
115. Se ha evaluado que no existen brechas significativas entre las prácticas del Programa y
los principios y elementos de la PO 9.0; sin embargo, hay algunas áreas que podrían ser
fortalecidas, como se detalla a continuación.
4.5 Consistencia con los principios de la P.O 9.0
116. En esta sección se explican con mayor detalle las inconsistencias identificadas entre el
sistema del Programa y los principios fundamentales y elementos relevantes de la OP 9.0 (para
mayores detalles, ver Sección 5). Además evalúa la importancia de estas brechas y la
disposición de la DNV/DNTop para ejecutar medidas para mejorar el desempeño del sistema en
áreas clave.
117. Tres inconsistencias fueron identificadas:
19
Anillo de circunvalación de Montevideo Ring Road y Sub-proyecto Ruta 1, Tramo Ruta 2 – A. Minuano.
36
1) Según los principios de la PO 9.0, los efectos adversos de la adquisición de terrenos
para obras públicas deben ser evitados o minimizados. Como se explicó antes, las
obras de mantenimiento y rehabilitación del Programa normalmente se realizan
dentro de la traza pública existente y no requieren terrenos adicionales. Sin embargo,
algunos contratos de mantenimiento y rehabilitación incluyen ―obras nuevas‖ que
requieren la expropiación de terrenos adyacentes a las vías, como la corrección de
curvas o la construcción de nuevos puentes con accesos. Las obras nuevas son
diseñadas por la Gerencia de Estudios y Proyectos de la DNV y la DNTop interviene
para obtener los terrenos necesarios para las obras luego de la aprobación del diseño
de las mismas. Cuando el personal de la DNTop va al terreno y habla con las
personas afectadas, frecuentemente descubre que hubiese sido posible evitar o reducir
ciertos impactos adversos a través de cambios en el diseño, pero cuando hacen este
descubrimiento ya es demasiado tarde para cambiar el diseño. Una revisión más
oportuna del diseño por parte de la DNTop, incluso si fuese muy preliminar, ayudaría
a evitar o minimizar los impactos de las obras nuevas. Un simple cambio de
procedimientos internos de la DNV eliminaría esta inconsistencia como se propone
en las acciones del PAP.
2) Según los principios de la PO 9.0, el Programa debe identificar los impactos
económicos y sociales causados por la adquisición de tierras y asegurar que las
personas afectadas sean indemnizadas o asistidas de una manera adecuada. La Ley de
Expropiaciones obliga a la DNV a indemnizar a las personas afectadas por la
expropiación por la pérdida de activos (tierras y mejoras) y por los daños y perjuicios
que sufran por causa de la expropiación. Además, la DNTop tiene procedimientos
para apoyar a personas que deben reubicarse y responder a las necesidades de
personas vulnerables. Sin embargo, se observan dos limitaciones en el sistema:
Primero, los procedimientos utilizados por la DNTop en los procesos de
expropiación no se encuentran adecuadamente documentados y
sistematizados. Por esta razón la DNTop ha iniciado la elaboración de dos
manuales de procedimientos: Manual de Gestión Social y el Manual de
Procedimiento Expropiatorio. La DNTop considera que se beneficiaría de
apoyo técnico para la conclusión de esta tarea. Los manuales pueden mejorar
la gestión del proceso de expropiación.
Segundo, el número de ingenieros agrimensores en la DNTop se haya
reducido en los últimos años de 14 a 6, introduciendo fragilidad en el sistema
a mediano plazo. Es necesario que la Oficina de Planificación del Ministerio
de Economía tome medidas para solucionar el problema de la falta de
personal. Como primer paso se debería hacer un relevamiento de recursos
humanos. Luego, sobre la base de este relevamiento, se debería desarrollar un
plan que asegure que la DNTop tenga el personal que requiere en el mediano
y largo plazos. El plan debe evaluar las necesidad de reclutar personal,
tomando en cuenta que hay personal que está próximo a la jubilación.
También debería abordar el tema de la capacitación del personal nuevo.
3) Según los principios de la PO 9.0, los sistemas de salvaguarda del Programa deben
37
asegurar que la indemnización que reciben las personas que pierden activos
económicos sea suficiente para comprar activos con un valor equivalente al de los
expropiados y para sufragar los gastos indispensables de transición, pagados antes de
la toma de tierra. Estos aspectos están contemplados en la Ley de Expropiaciones,
pero la metodología para calcular la indemnización en casos de expropiaciones
parciales de propiedades es compleja, ya que obliga a comparar el valor del bien sin
proyecto y antes de su fragmentación, con el valor del remanente de la propiedad con
proyecto. Los técnicos de la DNTop han manifestado al Banco que se beneficiarían
de asistencia técnica en este campo. También tienen interés en conocer metodologías
de otros países para el cálculo de la indemnización por pérdida parcial de terrenos
causadas por proyectos viales y, en general sobre estándares internacionales para la
valuación de pérdidas en el contexto de proyectos viales.
38
5 Evaluación de los Sistemas Ambiental y Social del Programa de DNV
118. El Cuadro 3 resume la evaluación del sistema de gestión ambiental y social del Programa vial de la DNV del MTOP del
Uruguay y los principios y atributos de las Política Operacional para Programa por Resultados PO 9.0 del Banco Mundial.
Cuadro 3. Evaluación de los Sistemas de Gestión Ambiental y Social del Programa Vial de la DNV del MTOP de Uruguay
y su relación con la PO 9.0020
del Banco Mundial.
Principio General: Los procesos y procedimientos para la Gestión Ambiental y Social están diseñados para:
Promover la sostenibilidad ambiental y social en el diseño del programa;
Evitar, minimizar o mitigar cualquier impacto adverso;
Promover la toma de decisiones informadas al respecto de los efectos ambientales y sociales de un programa.
Elementos clave Sistemas del Programa Brechas
1. Operar dentro de un marco regulatorio
y legal adecuado que guie la
evaluación del impacto ambiental y
social a nivel del programa.
El programa opera bajo (i) la normativa ambiental del país y (ii) el
manual ambiental oficial de la DNV, aprobado por la agencia nacional
ambiental (ver Sección 2.1 y Anexo 4 para mayor referencia).
La agencia ambiental nacional (DINAMA) tiene total responsabilidad
por la evaluación de impacto ambiental en el país, de conformidad con la
Ley No. 16466 (14-01-1994) y el Decreto 349 (Septiembre 2005). Todos
los sub-proyectos de mantenimiento son clasificados en tres categorías
por los proponentes; si aplica se envía un Comunicado y un EIA a la
DINAMA. Ésta revisa y confirma la categoría y si aplica se otorga la
Autorización Ambiental Previa. Otra legislación que el programa debe
cumplir incluye: Ley Nº1728. Protección del Ambiente. Ley Nº
17.234.Áreas Protegidas, Decreto No.52; Ley No15.939. Protección del
Bosque; Ley No.15.965. de Salud y Seguridad laboral (ver Anexo 4
Hay algunas brechas en
relación a la emisiones al aire
y al manejo de residuos
peligrosos
20
Program for results financing, The World Bank
http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/PROJECTS/EXTRESLENDING/0,,contentMDK:22748955~pagePK:7321740~piPK:7514729~theSitePK:7514726,00.html
39
respecto del marco legal y regulatorio del país).
2. Incorporar elementos reconocidos de la
evaluación ambiental y social y buenas
prácticas, incluyendo:
a) Pre-evaluación de los potenciales
efectos
De conformidad con la regulación especificada por la Ley 16466 y el
Decreto 349-005, la DNV y sus contratistas deben clasificar el proyecto
de acuerdo a tres categorías impuestas por ley preparar una
―Comunicación‖ (Descripción corta del proyecto) para DINAMA
conteniendo la pre-evaluación de impacto potencial.
No hay brechas significativas
b) Consideración de alternativas
estratégicas, técnicas y de
localización de las obras
(incluyendo la alternativa de no
tomar acción)
Los equipos técnicos de la DNV consideran las distintas alternativas de
diseño e intervenciones cuando seleccionan las diferentes secciones a
reparar de caminos seleccionados. En relación a la gestión ambiental, la
localización del campamento y la selección de canteras más cercanas a
las obras y calidad, se considera previo al inicio de las obras por el
contratista y la DNV.
No hay brechas significativas
c) La evaluación explicita de:
Impactos potenciales
inducidos/indirectos
En general la documentación ambiental de la DNV, como la
Comunicación Previa, indican los impactos potenciales indirectos en la
comunidad y áreas subyacentes.
Esta es un área que podría
mejorarse.
Impactos acumulativos Los impactos acumulativos no es un tema que se considera en la
evaluación ambiental o en los Planes de gestión ambiental. Algunos
impactos acumulativos en el proyecto están relacionados con efectos de
la localización de campamentos, plantas asfálticas y explotación de
canteras, que en una misma carretera o municipio, ya que pueden existir
varios anos los contratistas y campamentos en la misma zona. También
algunas de las Oficinas Regionales de DNV tienen cantidades de
―pasivos ambientales‖ acumulativos por ejemplo acumulación de
recipientes viejos de aceite, diesel, señales viales de cemento viejas,
Hay brecha. La gestión
ambiental podría ser mejorada
incluyendo claúsulas
ambientales en el documentos
de licitación, solicitando que
los contratistas reduzcan el
legado del impacto
cumulativo en los sitios de
campamento y en otras áreas
40
suelo contaminado de aceites, entre otros.
La evaluación y mitigación de impactos cumulativos no es una prioridad
en este momento para la DNV o DINAMA debido a limitaciones
presupuestarias y de personal. Tampoco existe un marco regulatorio
nacional que exija la solución o mitigación de estos impactos.
del proyecto.
Desarrollo de Guías para el
MA que requieran la
restauración y solución de
este tipo de impacto antes del
cierre de un proyecto.
También sosteniendo
discusiones con DINAMA
para acordar medidas para la
resolución de estos efectos.
Impactos trans-fronterizos Esto no ha sido considerado. No aplica
a) Identificación de medidas para
mitigar el impacto ambiental y social
adverso que no puede ser evitado o
minimizado
El Manual Ambiental incluye medidas para reducir y mitigar el impacto
ambiental y social. Cumplimiento con el manual es obligatorio para los
contratistas así como el cumplimiento de las regulaciones en salud
ocupacional.
No hay brechas significativas
b) Clara articulación de
responsabilidades y recursos
institucionales para apoyar el plan de
implementación
Existen limitaciones presupuestarias y de personal en DNV. La
DINAMA no es responsable por la supervisión de las obras de
mantenimiento vial. La supervisión ambiental de las obras de camino la
realiza DNV y CVU con los medios y personal que tienen, que es
limitado.
También existen limitaciones presupuestarias y de personal en la
DNTop. El número de ingenieros agrimensores en la DNTop se ha
reducido en los últimos años de 14 a 6, introduciendo fragilidad en el
sistema a mediano plazo.
Hay una brecha. Los equipos
de supervisión de obras del
DNV necesitan el apoyo de
profesionales ambientales,
por lo menos uno en la UAV
y en el apoyo de capacidades
(entrenamiento) para todas las
oficinas regionales.
c) Pronta respuesta y rendición de
cuentas a través de:
41
Consultas con los actores principales De acuerdo con DINAMA los sub-proyectos de mantenimiento y
rehabilitación de la DNV son en su mayoría Categoría A (bajo impacto)
por lo que no requieren consulta. No obstante, si en un proyecto hay
problemas de tierras, los pobladores afectados son consultados (ver
sección social).
Hay una brecha. Un plan de
comunicación tiene que ser
implementado por los
contratistas informando sobre
las obras viales. Un proceso
de consulta debería ser
incorporado en el Manual.
La diseminación oportuna de
información sobre el programa
La DNV no tiene un plan de comunicación o de diseminación formal
que permita comunicar periódicamente las obras del programa.
Hay una brecha. El DNV
necesita fortalecer la
comunicación con
contratistas, actores
principales y agencias
Ambientales relacionadas con
el programa. Se organizara un
taller cada año durante el
periodo de implementación
del programa para mejorar la
comunicación, la rendición de
cuentas y retos actuales con
los actores principales,
agencias ambientales y
contratistas.
Medidas oportunas para
responder/remediar quejas
Hay un sistema informal presente. Hay brecha. Se reciben
reclamos en la DNV por
teléfono, fax, secretaria del
Director pero no hay un
procedimiento claro sobre
cómo resolverlos o responder
a ellos.
42
Principio ambiental 1
Los procesos y procedimientos de gestión ambiental y social están diseñados para evitar, minimizar y mitigar efectos adversos
sobre el hábitat natural y recursos culturales físicos resultantes del programa.
Elementos clave Sistemas del programa Brechas
Cuando sea relevante, se apoyará al
programa de la siguiente manera:
Incluyendo medidas apropiadas para la
identificación temprana y la pre-
evaluación de áreas con recursos
culturales y de biodiversidad importantes.
-La preparación de la Comunicación Ambiental es obligatoria de
conformidad con el Decreto 349-005 y el Manual Ambiental de DNV,
esto permite identificar en las fases iniciales del ciclo de proyectos la
presencia de áreas de alta diversidad o con recursos culturales.
-A la vez, la presentación de una Ficha Ambiental que también es
obligatoria por Decreto 349-005 de DINAMA, requiere información si el
proyecto está localizado en o cerca de áreas protegidas y sitios
RAMSAR (hábitats críticos) o hábitats naturales (montes nativos).
No hay brechas
significativas
Apoya y promueve la conservación,
mantenimiento y rehabilitación de
hábitats naturales, evita la conversión
significativa o degradación de hábitats
naturales y hábitats críticos, y si evitar la
conversión significativa de hábitats
naturales no es técnicamente posible
entonces, se incluirá medidas para mitigar
o compensar por el impacto de las
actividades del programa.
-El sistema de áreas protegidas de Uruguay es muy reciente. Solamente
hay unas cuantas áreas protegidas oficiales pero muchos sitios más están
bajo estudio. El MVOTMA desarrolló un Plan Estratégico (2010-2014)
para tratar de incrementar el número de áreas protegidas y resolver
problemas de medio ambiente relacionados con la planificación, gestión,
y minería, etc.
-La Ficha Ambiental es obligatoria de conformidad con el Decreto 349-
005 de DINAMA, la cual requiere información si el proyecto está
localizado en o cerca de áreas protegidas o hábitats naturales (montes
nativos). Además se requieren permisos forestales de la Dirección
Forestal de MGAP para poder talar bosques nativos en el país.
-El programa DNV solamente manejará obras de mantenimiento y
Algunas brechas.
DINAMA no consulta con el
Departamento de Áreas
Protegidas cuando obras de
caminos afectan áreas
protegidas. El Manual de
Evaluación Ambiental tendrá
que ser actualizado para
incluir provisiones que
aseguren que (i) el DNV
consulte con el
Departamento de Áreas
Protegidas y (ii) se realice
una evaluación de impacto
43
rehabilitación de caminos existentes.
-El manual ambiental del DNV incluye provisiones generales para evitar
la conversión o impacto natural sobre hábitats naturales y críticos.
ambiental.
Toma en cuenta efectos potenciales
adversos sobre propiedad cultural física
y, de ser necesario, provee medidas
adecuadas para evitar, minimizar o
mitigar tales efectos.
-El manual incluye medidas para prevenir impactos en los recursos
culturales y arqueológicos.
No hay brechas
significativas
Principio ambiental. 2
Los procedimientos y procesos de la Gestión Ambiental y Social se diseñan para proteger la seguridad pública y de los trabajadores contra
los potenciales riesgos asociados con : (a) la construcción y/u operación de facilidades u otras prácticas operacionales desarrolladas o
promovidas por el Programa; (b) la exposición a sustancias químicas tóxicas, desechos y materiales peligrosos; y (c) reconstrucción o
rehabilitación de infraestructura localizada en áreas propensas a desastres naturales.
Elementos clave Sistemas del Programa Brechas
Promueve seguridad de la comunidad, del individuo
y el trabajador a través de diseño, construcción,
operación y mantenimiento de la estructura física, o
a través del desarrollo de actividades vinculadas con
dicha infraestructura que requieren de medidas de
seguridad, inspecciones, o trabajos correctivos según
sea necesario.
Uruguay tiene legislación de salud y medidas de seguridad para
la protección de los trabajadores y la reducción de riesgos
durante construcción de obras. La seguridad del trabajador está
protegida por los Decretos 103/996 (marzo 1996), 283/996
(julio 1996), 406/988 (junio 1988) y la Ley 5032 (julio 1914)
las cuales exigen la protección del trabajador, equipo adecuado,
capacitación y prevención de accidentes. El Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social es la autoridad nacional. El Anexo 4
contiene mayor información sobre este tipo de legislación.
-El manual ambiental de la DNV también incluye provisiones
obligatorias para que los contratistas cumplan con la legislación
No existen brechas
significativas.
44
nacional y medidas de salud y de seguridad.
-La Unidad Ambiental de la DNV tiene un inspector de salud y
seguridad ocupacional que realiza supervisión periódica de los
proyectos de la DNV.
Promueve el uso de buenas prácticas reconocidas en
el área de producción, administración,
almacenamiento, transporte, y desecho de materiales
tóxicos que se desprenden de la construcción y
operaciones del programa; promueve el manejo
integrado de plagas para reducir las mismas o
vectores de enfermedad; y provee capacitación para
los trabajadores en el área de producción,
adquisición, almacenamiento, transporte, uso, y
desecho de químicos tóxicos de conformidad con
lineamientos y convenciones internacionales.
-Durante la supervisión de aspectos de salud y seguridad
ocupacional, el inspector verifica la salud del personal, el
equipo de seguridad, para la prevención de incendios, seguridad
de obras civiles temporales, manejo de substancias químicas
(ejemplo: solventes para la preparación de mezclas de asfalto).
-Algunos contratistas han obtenido la certificación ISO 14000 y
han iniciado acciones de reciclaje, construcción de cámaras de
contención de derrames de aceites y están impartiendo
capacitación básica a sus trabajadores.
-El manual ambiental de la DNV tiene disposiciones para los
contratistas a fin de cumplir con las medidas de prevención y
mitigación para evitar la contaminación generada por desechos
tóxicos, medidas de seguridad y salud ocupacional para
proteger a los trabajadores.
-El trasporte de materiales tóxicos requieren de licencias
especiales.
Existen brechas. Se necesita
actividades de fortalecimiento
de capacidades y guías.
Algunos contratistas
almacena desechos tóxicos
pero no existen guías claras
de su disposición final. Se
carece de una solución a nivel
nacional para el manejo de
ciertos tipos de desechos
tóxicos.
Incluye medidas para evitar, minimizar o mitigar
riesgos a la comunidad, al individuo y al trabajador
cuando actividades del programa están ubicadas
dentro de áreas con tendencia a desastres naturales
tales como inundaciones, huracanes, terremotos, u
otros eventos climatológicos severos.
-Los principales desastres naturales son inundaciones y
tormentas. El país tiene un riesgo sísmico bajo debido a su
ubicación con relación a las placas tectónicas.
-Las regulaciones vigentes en salud ocupacional, de seguridad
y gestión ambiental en la DNV exigen que los contratistas
cuenten con pólizas de vida. .
No existen brechas
significativas
45
Principio social 1
Adquisición de terrenos y perdida de acceso a recursos naturales se maneja de tal manera que evita o minimiza desplazamiento, y
la población afectada recibe apoyo para mejorar, o por lo menos restaurar, los medios de subsistencia y estándar de vida.
Elementos clave Sistemas del Programa Brechas
El programa evita o minimiza los impactos
adversos de la adquisición de terrenos.
Las actividades del Programa normalmente ocurren dentro de
la faja de uso público de caminos existentes. La expropiación de
terrenos adyacentes a la carretera es necesaria sólo en casos
excepcionales.
Cuando esto sucede, los terrenos expropiados normalmente
representan una pequeña proporción de la propiedad afectada y
suelen están libres de viviendas u otras estructuras (véase
párrafos 7-8).
No hay brechas
significativas, pero una
revisión más oportuna del
diseño de proyectos que
requieren expropiación
por la DNTop puede dar
lugar a cambios en el
diseño que evitan o
minimizan los efectos
adversos de la adquisición
de terrenos (véase párrafo
16).
El programa identifica y aborda los
impactos económicos y sociales causados
por la adquisición de tierras, incluyendo
los impactos que afectan a las personas
que carecer de derechos legales sobre el
área que ocupan.
Cuando una obra requiere expropiación, la DNTop identifica y
aborda los impactos económicos y sociales de la expropiación,
de acuerdo con los procedimientos especificados en la Ley de
Expropiaciones. Es improbable que el Programa afecte a
personas que no tienen derechos legales sobre la tierra, pero si
lo fueran, ellas gozan de ciertas protecciones en el
ordenamiento jurídico de Uruguay. La DNTop tiene interés en
elaborar manuales para mejorar la gestión social de los
proyectos.
No hay diferencias
significativas. Los
manuales que la DNTop
prepararía como parte de
la operación PforR del
Banco pueden conducir a
mejoras en la gestión del
proceso de expropiación y
de los asuntos sociales
relacionados.
El programa proporciona una
compensación suficiente para comprar
activos con un valor equivalente al de los
expropiados y para sufragar los gastos
indispensables de transición, pagados
antes de la toma de tierra.
La Ley de Expropiación cubre estos aspectos y la DNTop tiene
la capacidad necesaria para ejecutar lo que dispone esta Ley.
Una explicación de la manera en que la DNTop calcula la
indemnización se encuentra en el Anexo 10. La indemnización
se paga antes de la ocupación del terreno requerido para el
proyecto.
No hay diferencias
significativas. Sin
embargo, la metodología
para calcular la
indemnización en casos de
expropiaciones parciales
es compleja y la DNTop se
beneficiaría de asistencia
46
técnica en este aspecto.
El programa contempla medidas
suplementarias para restaurar o mejorar los
medios de subsistencia cuando la
adquisición de la tierra provoca la pérdida
de oportunidades para generar ingresos.
Según la Ley de Expropiaciones, los impactos negativos de la
expropiación en actividades productivas deben ser tomados en
cuenta en el cálculo de la indemnización. Es improbable que el
programa cause desplazamiento físico que genere pérdida de
oportunidades para generar ingresos; pero si esto llegase a
suceder, existen procedimientos para atender este tipo de
situación (véase párrafos 24-26).
No hay brechas
significativas.
El programa restaura o sustituye a la
infraestructura pública y servicios
comunitarios afectados negativamente.
No es probable que el Programa afecte a infraestructura pública
o servicios comunitarios, pero si estos impactos se produjeran,
el contratista para la construcción reemplazaría o repararía la
infraestructura afectada
No hay brechas
significativas.
Principio Social. 2
Se otorga consideración necesaria a los aspectos culturales y acceso equitativo a los beneficios del programa, dando atención
especial a los derechos e intereses de los Pueblos Indígenas y a las necesidades e inquietudes de grupos vulnerables.
Elementos Clave Sistemas del Programa Brechas
Si los Pueblos Indígenas pueden verse
afectados, el programa (i) consulta con
ellos, y (ii) asegura que puedan
beneficiarse de la explotación de recursos
tradicionales o los conocimientos
indígenas.
El Programa no afectará a comunidades de Pueblos Indígenas. Este elemento no aplica
al Programa.
El programa presta atención a los grupos
vulnerables a las dificultades o
desventajas, incluyendo las
correspondientes de los pobres,
discapacitados, mujeres y niños, los
ancianos, o grupos étnicos marginados.
Es poco probable que el Programa afecte negativamente a grupos
vulnerables; pero si el programa llegase a desplazar a alguna
persona vulnerable, existen procedimientos para atender estas
situaciones (véase párrafos 24-26)
No hay brechas
significativas.
47
6 Insumos para el Plan de Acción del Programa
6.1 Acciones ambientales y sociales a desarrollarse
119. En base a la Evaluación de los sistemas de gestión ambiental y social del Programa Vial
del DNV, las brechas identificadas con la OP 9.0, las visitas de campo a los sub-proyectos y
consultas con personal del DNV, contratistas y concesionarios, se propone el siguiente Plan de
Acción con el fin de mejorar el desempeño de la gestión ambiental y social del Programa
(Cuadro 4).
120. Estas medidas propuestas ambientales y sociales pasarán a formar parte del Plan de
Acción del Programa (PAP). Los aportes al PAP incluyen las principales acciones que deben
llevarse a cabo para mejorar los sistemas ambiental y social del Programa. Además, se han
incorporado las recomendaciones que fueron resultado de las consultas y entrevistas realizadas
durante la preparación del EGAS, con personal de DNV a cargo de la diseño de proyectos,
gestión y supervisión del programa el 16 de Febrero, 2012 y dos consultas públicas realizadas el
22 de Mayo del 2012 en Montevideo y el 12 de Septiembre en Trinidad, Flores.
121. En este Plan de Acción se ha propuesto contratar un profesional ambiental para la UAV y
en el futuro, se recomienda agregar más personal ambiental y social a nivel regional, para la
mejor coordinación con las oficinas centrales y mejorar la gestión ambiental y social del
programa y su supervisión. El préstamo del BID también apoyará el fortalecimiento de la UAV
con la incorporación de dos personas adicionales (uno ambiental y uno social).
122. En el Anexo 6 se indican las acciones prioritarias para actualizar el Manual Ambiental de
la DNV, como parte también del Plan de Acción del Programa.
Cuadro 4. Medidas Ambientales y Sociales propuestas para el Plan de Acción del
Programa (PAP)
A. Acciones Ambientales Indicador Tiempo Responsable
Revisión y actualización del Manual
Ambiental de la DNV e incluir nuevas
cláusulas en relación a un mecanismos de
reclamos, acceso a la información,
consultas, evaluación de obras en áreas
protegidas y otros temas necesarios para
esta nueva operación (ver Anexo 6)
-Manual Ambiental revisado incluido
acciones de Anexo 6 y actualizado.
-Aprobación por parte de la Dirección
de DNV y publicación del Manual
actualizado en página web.
-Manual es Oficializado vía decreto
(esto cuando se cumpla)
2013 -DNV
Fortalecer la unidad Ambiental con la
contratación de un especialista ambiental
-Como mínimo, contratar un
especialista ambiental a tiempo
2013 -DNV
48
a tiempo completo completo para la Unidad Ambiental.
Realizar una auditoría ambiental cada seis
meses a un grupo de contratos
seleccionados y evaluar el desempeño del
plan de acción
-Dos auditorías ambientales por año 2013-2015 -UAV
-Consultores
Ambientales
Definir mecanismo formal quejas,
comunicación y acceso de información e
implementación en las obras
-Mecanismo definido y acordado;
-Mecanismo de contacto formal en
incluye en la página web de la UAV y
en el sitio web del MTOP
-Rótulos de obra incluyen incluye
teléfono, correo electrónico, mapa de
tramo en obra y nombre persona a
contactar para presentar reclamos,
inquietudes.
2013 DNV
Implementar un plan de capacitación
internacional y nacional en temas
ambientales para operaciones de caminos
y otros temas de interés como: impacto
ambiental, manejo de residuos, protección
recurso hídrico, normas ISO, control de
emisiones, comunicación y consulta,
corredores biológicos y redes viales,
manejo de recursos forestales, entre otros,
que se definan en el Manual Ambiental.
- Al menos 75 % del personal de la
Unidad Ambiental, y el 75 % de los
involucrados en la gestión ambiental
del programa (directores de obra,
asistentes técnicos) se capacite
anualmente, de acuerdo a lo previsto
en el indicador de desembolso.
-Indicadores: -Al menos dos
capacitaciones por año -Número de
personas capacitadas- Material de
presentaciones.
2013-2015 UAV
Consultores
B. Acciones Sociales Indicador Tiempo Responsable
Establecer procedimientos para asegurar
que los consultores que diseñan obras
tomen en consideración los insumos de la
DNTop sobre los potenciales impactos de
los procesos de expropiación.
Procedimientos aprobados por el
MTOP y anexados rutinariamente a
los pliegos de licitación.
2013 MTOP
Elaborar un Manual de Procedimiento
Expropiatorio y Gestión Social
Manual aprobado por el MTOP y
anexado rutinariamente a los pliegos
de licitación.
2013 Consultor,
DNTop
Llevar a cabo un taller internacional sobre
gestión social con el objetivo de mejorar
la gestión social de los proyectos MTOP y
facilitar la cooperación con entidades de
Taller realizado y conclusiones /
recomendaciones del taller
incorporadas al Manual de
Procedimiento Expropiatorio y
2013 Consultores,
DNTop
49
otros países en este campo. Gestión Social.
Llevar a cabo un taller internacional sobre
métodos de cálculo de la indemnización
en casos de expropiación parcial de
terrenos (el taller facilitará la aplicación
de la Ley de Expropiaciones en estos
casos).
Taller realizado y conclusiones /
recomendaciones del taller
incorporadas al Manual de
Procedimiento Expropiatorio y
Gestión Social
2013 Consultores,
DNTop
Hacer un relevamiento de recursos
humanos y desarrollar un plan que
asegure el reclutamiento y capacitación de
los recursos humanos requeridos por la
DNTop, con el fin de asegurar que esta
entidad pueda cumplir sus funciones a
cabalidad en el mediano plazo.
Relevamiento de recursos humanos
concluido y plan de reclutamiento y
capacitación de recursos humanos
aprobado por la Oficina de
Planificación del Ministerio de
Economía.
2013 Oficina de
Plantificación-
Ministerio de
Economía
DNTOP
123. Plan de monitoreo: La Unidad Ambiental de la DNV preparara informes de avance
semestrales para el Banco sobre el progreso en la implementación de las medidas ambientales
(A. acciones ambientales) del Plan de Acción del Programa y del Plan de monitoreo del
Programa. El formato para este informe ambiental será incluido en el Manual Ambiental
actualizado (Anexo 6).
124. El DNTop preparará un informe anual sobre la Parte B del Plan de Acción (Acciones
para Mejorar el Desempeño Social) e informara al Banco sobre el progreso alcanzado en su
implementación.
125. La UAV conformará una base de datos digital para guardar la documentación ambiental
(permisos, informes mensuales, planes de gestión ambiental, EIAs, etc.), expedientes de quejas
recibidas, reportes de salud y seguridad, entre otros; para facilitar la coordinación e intercambio
de información con otras agencias ambientales. Esta base de datos estará disponible para las
misiones de supervisión del Banco.
50
6.2 Consulta y publicación de la evaluación
126. El 16 de Febrero de 2012 se realizó un taller focal con el personal de DNV a cargo de la
gestión y supervisión ambiental y construcción, mantenimiento y diseño de carreteras. Los
aportes de esta consulta han sido incluidos en el diseño de esta evaluación y en las acciones
propuestas para mejorar la gestión ambiental del programa.
127. Posteriormente, el 22 de Junio del 2012, se realizó una consulta pública en Montevideo,
(MTOP) sobre el borrador de la ESSA y el Plan de Acción Ambiental y Social propuesto. Una
invitación de la Oficina del Banco Mundial en Uruguay, agenda y una copia del informe
borrador del ESSA fueron enviados a los invitados días antes de la reunión. Un total de 16
participantes asistieron a la reunión en representación de: DNV, DNTop, Ministerio de
Ganadería, Agricultura y Pesca y su Departamento de Bosque Nativo, Ministerio de Cultura
(Comisión Nacional del Patrimonio), Congreso de Intendentes, Asociación Nacional de
Agrimensores, CVU (Corporación Vial del Uruguay), Junta de Transparencia y la ONG Amigos
de la Tierra. Todos los participantes indicaron apoyo al proyecto y previeron recomendaciones
para mejorar los caminos del país. Las acciones y recomendación que surgieron de esta consulta
se han incluido en esta evaluación y en acciones del PAP.
128. Las observaciones y discusión durante la consulta incluyeron temas tales como:
(i) Actividades del Plan de Acción para mejorar la gestión ambiental y social;
(ii) Indicadores de desembolso del programa;
(iii) Supervisión ambiental;
(iv) Los recursos humanos necesarios, tanto para la DNV y la DNTop;
(v) El papel de la DINAMA en el programa;
(vi) La necesidad de apoyo para mejorar la capacidad vial de los gobiernos locales;
(vii)Tomar en cuenta el apoyo para la ejecución del proyecto por parte de la Junta de
Transparencia, entre otros temas.
129. Luego, se realizó una consulta pública durante la misión de evaluación donde
participaron 8 representantes locales y vecinos de la comunidad de Trinidad, entre estos de la
Intendencia de Flores, Jefatura de Policía, ONG Grupo Porongos, Unión Rural de Flores,
Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca y DNV.
130. Las observaciones y discusión durante la consulta incluyeron temas tales como:
(i) Impactos que genera el cruce de las rutas nacionales por centros urbanos;
(ii) mejorar los canales de comunicación de las obras viales con las comunidades vía radio,
carteles, reuniones, intendencia;
(iii) La importancia de la seguridad ocupacional y la falta de personal capacitado;
(iv) Necesidad de capacitación del MTOP y de las intendencias en temas ambientales,
comunicación, seguridad ocupacional;
(v) Mejorar la coordinación y comunicación con las comunidades, intendencias y sectores
productivo, policía, turismo, otros;
(vi) Peligro de las rutas durante las obras, por su diseño o por falta de señalización;
51
(vii) Mal manejo de desechos por contratistas;
(viii) La necesidad de apoyo para mejorar la capacidad vial de los gobiernos locales, a través de
la capacitación y realización de obras conjuntas.
(ix) La importancia de la seguridad vial y trabajar con las escuelas, entre otros temas.
131. Un resumen de las recomendaciones obtenidas durante ambas consultas se presenta en el
Anexo 13 y las listas de asistencia. En ambas consultas se tuvo problemas de convocatoria, sin
embargo los aportes de las mismas confirman la información ya recolectada en reuniones y
entrevistas a personal clave realizadas durante la preparación de esta evaluación; por tanto, se
considera que se han identificado los principales impactos, retos y áreas a mejorar para el
desarrollo del Programa.
132. La participación de la sociedad civil será un componente crítico para lograr los resultados
del programa. Como parte del mismo, se han incorporado diferentes medidas para apoyar el
fortalecimiento institucional y la comunicación DNV con la sociedad civil, como lo es: (i)
desarrollo de mecanismos de recepción y resolución de reclamos, (ii) aplicación de una estrategia
de comunicación para proporcionar información sobre las obras de rehabilitación de caminos,
(iii) inclusión de página en el sitio web del MTOP para compartir información con los
beneficiarios del programa y diseñar una base de datos para rastrear y dar seguimiento a las
quejas y reclamaciones (ver PAD del proyecto).
133. El 27 de Agosto, 2012, el borrador del esta evaluación (ESGAS) fue publicado en el sitio
web del Banco Mundial (Infoshop) y en el país días después y en la página web del MTOP.21
Posteriormente, a la misión de evaluación y antes de las negociaciones como requisito, se deberá
tener publicado el informe final del ESGAS tanto su versión en inglés y español en el Infoshop y
sitio web del MTOP.
21 http://www.mtop.gub.uy/gxpsites/hgxpp001?1,5,364,O,S,0,MNU;E;2;7;6;3;34;9;MNU
52
7 Riesgos ambientales y sociales
7.1 Potenciales riesgos ambientales
134. Una lista detallada de los principales riesgos ambientales identificados en esta evaluación
y la valoración de estos, se incluye en el Anexo 12.
135. Los principales riesgos ambientales identificados del Programa incluye: (i) Riesgo de que
las obras causen impactos negativo sobre el ambiente, en particular en las áreas protegidas, (ii)
Riesgo de una supervisión ambiental inadecuada, derivada de los limitados recursos humanos y
financieros en la UAV, (iii) riesgo que los Contratistas realicen un manejo ambiental pobre, (iv)
Riesgo que los beneficios o afectados presenten reclamos por problemas del manejo ambiental o
social de las obras. El Plan de Acción del Programa incluye acciones para mitigar o reducir estos
riesgos y asegurar una buena gestión ambiental y aumentar la transparencia y comunicación con
la sociedad civil.
136. El riesgo de afectar Áreas protegidas se considera bajo. Las áreas protegidas cubren
menos del 1.7% del territorio del Uruguay. Dentro de la DINAMA, la Unidad de Áreas
Protegidas ha trabajado intensamente en la preparación de marco estratégico22
para incrementar
la conservación de áreas ricas en biodiversidad; en este momento hay aproximadamente 13 áreas
protegidas propuestas en el país. El Anexo 2 muestra la localización de las áreas protegidas
existentes y las nuevas que se han propuesto.
137. Asimismo, el riesgo de la conversión potencial de hábitats naturales se considera
limitada, ya que la mayoría de obras se llevan a cabo en vías existentes. Los caminos que cruzan
áreas vulnerables, humedales y hábitats críticos será identificados durante la preparación de los
proyectos: (i) en la fase de estudios y diseños y (ii) cuando se prepara la ―comunicación‖ del
proyecto a la DINAMA.
138. La clasificación que la DINAMA podría darle a los sub-proyectos se desconoce. Si el
sub-proyecto es clasificado como Categoría B o C requerirá la preparación de un EIA y Plan de
Gestión Ambiental detallados, de conformidad con la Ley 16.446 y el Decreto349/005. Si el
proyecto es clasificado como A, el riesgo es que no se requerirá realizar un EIA. Para reducir
este riesgo, el Manual Ambiental requerirá ser actualizado para incluir medidas que aseguren que
si las obras se llevan a cabo cerca o dentro de áreas protegidas: (i) el Departamento de Áreas
Protegidas del MVOTA será consultado y (ii) un EIA será preparado.
139. El Programa Vial de la DNV evaluará cuidadosamente cualquier sub-proyecto que
atraviese hábitats críticos y naturales, para asegurar que medidas de mitigación apropiadas sean
incorporadas en el Manual Ambiental y en los pliegos de licitación y se consulte al
Departamento de Áreas Protegidas de DINAMA. No se conoce donde se llevará a cabo las
inversiones de este proyecto y si algún sitio de obras se localizará en la vecindad de áreas
22 SNAP. Plan Estratégico. 2010-2014.
53
protegidas del país. Algunas de los caminos que cruzan áreas protegidas declaradas o en estudio
son: la Ruta 3 (Región Norte), la Ruta 1 (Humedal y Río Santa Lucía), la Ruta 10, la Ruta 9
(Anexo 2).
140. Contaminación: los principales riesgos de contaminación por actividades del Programa
están relacionados con los sitios de campamento y la generación de emisiones y desechos
tóxicos. La mayoría de estos impactos y efectos pueden ser prevenidos y mitigados con acciones
apropiadas de gestión ambiental e incrementando la supervisión ambiental, implementando las
acciones incluidas en el Plan de Acción y actualizando el Manual Ambiental de la DNV.
ESTABILIDAD Y SOSTENIBILIDAD DEL PROGRAMA
141. El riesgo de inestabilidad e insostenibilidad del Programa a futuro se considera bajo. En
la década pasada el DNV inició un proceso muy importante de coordinación con las autoridades
nacionales de medio ambiente del Uruguay el cual ha sentado las bases para la futura gestión
ambiental del programa. En 1998, el DNV preparó, con el apoyo del Banco, un manual
ambiental (―Manual Ambiental para obras y actividades del sector vial‖) para gestionar y
supervisar operaciones de mantenimiento y construcción de carreteras. Este manual fue
presentado al Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Ambiente (MVOTA) y al
Directorio Nacional de Medio Ambiente (DINAMA) para revisión y aprobación. De acuerdo con
DINAMA y MVOTA, el manual es consistente con la regulación ambiental del país y con el
interés nacional en una gestión apropiada del desarrollo vial y se recomendó su publicación
como el instrumento para guiar la gestión ambiental de la DNV. Un acuerdo de entendimiento
entre MTOP y MVOTA fue suscrito en Octubre 2002.
142. Posteriormente, en Mayo 2003, el manual fue publicado a través del Decreto 176/003
como el instrumento nacional ambiental para guiar las obras de construcción y mantenimiento de
caminos del MTOP. Este manual contiene objetivos explícitos de gestión ambiental y social y
medidas para reducir, mitigar y prevenir efectos ambientales y sociales resultantes de las
operaciones de construcción y mantenimiento de la DNV. El que este manual sea un instrumento
oficial del MTOP implica que todo cambio, mejora o actualización debe ser hecho a través de
decreto nacional y garantiza que la gestión ambiental y social del programa se mantendrá
posteriormente a la implementación de las operaciones del Banco.
COMPLEJIDAD INSTITUCIONAL Y CAPACIDAD
143. La complejidad institucional del programa no es muy alta. En términos de la gestión
ambiental es la misma DNV con los contratistas y concesionarios (CVU), que son responsable de
la supervisión general ambiental y del cumplimiento de las medidas de mitigación. La UAV de la
DNV ha realizado un excelente trabajo conduciendo la gestión ambiental de las obras de
mantenimiento de caminos de la DNV con los recursos y personal disponibles. No obstante, las
operaciones adicionales resultantes del nuevo programa hacen necesario un incremento de la
capacidad técnica a través de la contratación de personal ambiental, equipamiento y capacitación.
54
CONTEXTO DEL RIESGO POLÍTICO Y DE REPUTACIÓN
144. La operación del Programa vial de la DNV no presenta un alto riesgo reputacional y
político. Esto se concluye en base a la revisión de las actividades y tipos de proyectos que ejecuta
el Programa, las consultas realizadas y la revisión de la información ambiental realizada durante
esta evaluación. El mejoramiento vial es bien recibido por la sociedad civil y el sector privado.
Sin embargo, la falta de suficiente comunicación y discusión sobre temas ambientales con la
sociedad civil es una debilidad del sistema de la DNV y, por lo tanto, en el PAP se han tomado
en cuenta mecanismos para fortalecer los canales de comunicación del MTOP con los
beneficiarios y potenciales afectados.
7.2 Impactos y Riesgos sociales
145. Los impactos sociales del Programa serán mayormente positivos. La rehabilitación y
mantenimiento de caminos mejora el acceso de los usurarios a mercados y servicios,
permitiéndoles viajar con mayor comodidad, a más alta velocidad y con mayor seguridad.
Además, la mejora de los caminos reduce también los costos de operación de los vehículos.
146. Como se dijo antes, los impactos potenciales y riesgos relacionados con la adquisición de
derecho de vía son bajos. Como regla general, las obras civiles para rehabilitar o mantener rutas
se realizan dentro de trazas de vías existentes y no requieren la adquisición de terrenos. Sin
embargo, ciertos contratos de rehabilitación y mantenimiento pueden requerir modificaciones en
el eje de la carretera que pueden requerir la adquisición de fajas de terreno privados adyacentes
al camino.
147. Impactos en viviendas y otras estructuras son improbables porque los dueños de
propiedades adyacentes a la carretera están obligados a dejar una franja de retiro de 25 metros.
Los desplazamientos del eje de la carretera también desplazan las franjas de retiro, pero
normalmente no requieren la erradicación de los edificios que caen dentro de la franja de retiro
modificada.
148. El desplazamiento de ocupantes del derecho de vía existente es improbable. Al momento
de la presente evaluación la ocupación irregular del derecho de vía estaba restringida a unos 80
puestos de venta de productos agrícolas estacionales.
149. Por tanto, desde una perspectiva de impacto social, el contexto social, institucional y
legal del Programa limita sus riesgos. Las rutas nacionales están bien administrados y sus trazas
son controladas por las autoridades, lo que minimiza el riesgo de invasiones a la traza de las vías
que puedan afectar las obras de mantenimiento y rehabilitación. Las autoridades hacen cumplir
las regulaciones sobre la línea de construcción en predios privados y sus propietarios
normalmente respetan estas regulaciones, lo que vuelve improbable la afectación de viviendas u
otro tipo de estructuras como consecuencia de modificaciones del eje de los caminos.
150. Uruguay tiene una buena Ley de Expropiaciones y la Dirección Nacional de Topografía
55
(DNTop) tiene la capacidad necesaria para implementar las disposiciones de esta Ley que
protegen los derechos de las personas afectadas por procesos expropiatorios.
151. En suma, los riesgos sociales del programa son bajos debido a los tipos de impactos
anticipados y a su contexto social, institucional y legal. Dada las características de las obras, no
se espera que éstas causen desplazamiento físico de personas o desplazamiento económico
significativo. El Programa no afectará a comunidades de Pueblos Indígenas y es improbable que
cree o exacerbe disputas sobre tierras o recursos naturales.
152. La trayectoria institucional de la DNV es compatible con una evaluación de riesgo bajo.
En el proyecto financiado por el Banco mencionado anteriormente, la DNV tuvo un buen
desempeño en el manejo de los temas sociales. Las expropiaciones que se produjeron como
resultado de las obras del programa fueron pocas y los procesos de expropiación normalmente se
resolvieron mediante acuerdos amistosos.
7.3 Proyectos viales ejecutados previamente con la DNV
153. El Banco Mundial ha apoyado el sector del transporte y carretera del Uruguay durante
varias décadas (primer proyecto fue firmado en 1962). La última operación (Mantenimiento de
Infraestructuras de Transporte y Acceso Rural) se cerró en julio de 2011 (P049267) y la
evaluación general del proyecto fue de moderadamente satisfactoria. De acuerdo con los
registros ambientales revisados y visitas de campo a varios de los proyectos ejecutados, no se
detectaron grandes problemas ambientales que se hayan generado. También el ICR de la
operación de 1998-2004 (Uruguay – Segundo Proyecto de Transporte) calificó al proyecto como
satisfactorio “el resultado del proyecto es satisfactorio, la sostenibilidad ha sido posible, el
impacto del desarrollo institucional es importante y las actuaciones del Banco y del Prestatario
son satisfactorios”. Muchos caminos y puentes de Uruguay se han construido, rehabilitado y
mantenido durante la ejecución de estas operaciones y no han reportado problemas o reclamos
ambientales durante estos períodos. La supervisión ambiental por parte del Banco Mundial
apoyó la elaboración del Manual de DNV ha apoyado la supervisión ambiental durante los dos
últimos préstamos. Los documentos que describen la implementación de estos proyectos son
públicos y están disponibles en el sitio web del Banco Mundial.
7.4 Evaluación del riesgo global
154. El Cuadro 5 resume los riesgos ambientales y sociales asociados con el Programa:
Cuadro 5. Resumen de los principales riesgos identificados durante esta evaluación
y su valoración.
56
Riesgos Valoración
Ambiental Social
Efectos ambientales y sociales asociados al
Programa
bajo bajo
Contexto nacional ambiental y social bajo bajo
Estrategia y sostenibilidad del Programa bajo bajo
Capacidad y complejidad institucional moderada moderada
Contexto de reputación y riesgo político moderado bajo
Evaluación global bajo bajo
57
8. Insumos para el Plan de Apoyo al Programa de Implementación
155. El Cuadro 6 resume las principales actividades ambientales y sociales que el Programa
llevará a cabo dentro de su Plan de Apoyo para la Implementación.
Cuadro 6. Plan de Apoyo para la gestión ambiental y social del Proyecto por parte
del Banco Mundial.
Actividad Cronograma
Actividad de capacitación en la gestión ambiental
y el Programa por Resultados
Un mes después de entrar en
efectividad
Monitoreo de los aspectos ambientales y sociales
del Plan de Acción Ambiental e indicadores
Revisión de informes semi-anuales y
retroalimentación sobre resultados del
proyecto
Monitoreo de la efectividad de los mecanismos
para atención reclamos, divulgación y
participación
Revisión de informes semi-anuales y
retroalimentación sobre resultados del
proyecto
Visitas de campo a sitios de proyecto
seleccionados
Bi-anual durante misiones de
supervisión
Apoyo al cliente para la resolución de problemas
de implementación y ejecución de actividades de
desarrollo de capacidades a nivel departamental
Anualmente, especialmente en el
nivel regional
Verificar progreso en la implementación de
aspectos sociales del Plan de Acción
Durante misiones de supervisión del
Banco
Apoyo al cliente para la identificación de un
consultor para el desarrollo del Manual de
Procedimientos de Expropiación y Gestión Social
A más tardar 90 días después de
entrar en efectividad
Apoyo al cliente para la planificación de talleres
internacionales sobre valuación de tierras y
gestión social
Durante misiones de supervisión del
Banco
58
Anexo 1. Documentos y personas consultadas
1. Documentos
Álvarez, Jorge (2005). Ley de Expropiaciones (No 3.958 del 28 de marzo de 1912, actualizada).
Editorial y Librería Jurídica Amalio M. Fernández.
Corporación Vial del Uruguay (2009). Manual de Gestión Ambiental.
Departamento de Servicios Sociales, MTOP (2006). Informe Social del Anillo Colector Vial
Perimetral de Montevideo.
Dirección Nacional de Topografía, MTOP (sin fecha). ―Bases para la Elaboración de un Manual
de Procedimiento Expropiatorio‖.
Dirección Nacional de Topografía, MTOP (sin fecha). ―Propuesta de actividades del área social
a desarrollar en el marco de una obra vial y en el proceso de expropiación‖.
Dirección Nacional de Vialidad (DNV) del MTOP (1998). Manual ambiental para obras y
actividades del sector vial.
Dirección Nacional de Vialidad (DNV) del MTOP (sin fecha). ―Proceso trámite expropiatorio
después de la aprobación de la Planimetría‖.
Dirección Nacional de Vialidad (DNV). MTOP. 1998. Manual Ambiental para obras y
actividades del sector vial.
Ministerio de Trabajo y de la Seguridad Social y Ministerio de Salud Pública (1998). Decreto
406/88, Seguridad laboral.
Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente—MVOTMA (2010).
Sistema Nacional de Áreas Protegidas de Uruguay (Plan de Mediano Plazo 2010-2014).
Ministerio del Transporte y Obras Públicas—MTOP (2005). ―Plan de reasentamiento
involuntario abreviado, Proyecto Ruta 1, Tramo Ruta 2-A. Minuano, Proyecto de Mantenimiento
de la Infraestructura de Transporte y Acceso Rural.
Ministerio del Transporte y Obras Públicas—MTOP (2006). ―Impacto Social – Ruta 11 (Tramo
San José-Villa Rodríguez) y Ruta 5 (Puente y acceso sobre el A. Tanqueras)‖, Proyecto de
Mantenimiento de la Infraestructura de Transporte y Acceso Rural.
Ministerio del Transporte y Obras Públicas—MTOP, Marco General para la Adquisición de
Propiedades y Reasentamiento.
59
MVOTMA. 2010. Sistema Nacional de Áreas Protegidas de Uruguay. Plan de Mediano Plazo.
2010-2014.
República Oriental del Uruguay (1912). Ley de Expropiaciones No 3958.
República Oriental del Uruguay (1974). Ley 14.197 de Mayo 13, 1974 (Modification of
Easements in Rural Areas).
República Oriental del Uruguay (1994). Decreto 435/94, Reglamento de Evaluación del Impacto
Ambiental, 21 de septiembre de 1994.
República Oriental del Uruguay (1994). Ley 16.466, Ley de Evaluación del Impacto Ambiental
Medio Ambiente, 19 de enero 1994.
República Oriental del Uruguay (2003). Decreto 176/003 que aprueba el Manual Ambiental del
Sector Vial, elaborado por la Dirección Nacional de Vialidad, como un instrumento nacional de
manejo ambiental, mayo 2003.
Teruel, Doris Jannet (sin fecha). Criterios Generales para la Elaboración de un Manual de
Gestión Social.
The World Bank. 2004. Second Transport Project- P049267. IMPLEMENTATION
COMPLETION REPORT. ORIENTAL REPUBLIC OF URUGUAY.
The World Bank. 2011. Second Transport Project-P049267. IMPLEMENTATION
COMPLETION REPORT. ORIENTAL REPUBLIC OF URUGUAY.
2. Personas consultadas para la elaboración de este documento
Arq. Rafael Ferrando. Coordinador Planificación. MTOP
Ing. Alejandro Barchiesi, Gerencia de Estudios y Proyectos, MTOP
Ing. Arturo Larrierra. Gerente. División Construcciones. MTOP
Ing. Eduardo Betervide. DNV-Regional 9-Flores. Gerente- Director de Obra
Ing. Eduardo Sierra, Dirección Nacional de Topografía
Ing. Elizabeth González. Consultora MTOP
Ing. Fernando Souto. Unidad Ambiental Vialidad. MTOP
Ing. Gabriela Dupuy. DNV-Estructura. Jefe de Seccion.
Ing. Héctor Jorge Villaverde. Director Dirección de Obras. MTOP
Ing. Hector Larrierra. Director Minería. Ministerio de Industria, Energía y Minas. Dirección
Nacional de Minería y Geología. MIEM- DINAMIGE.
Ing. Jorge Alessandri. DNV Regional 1 –Canelones. Jefe- Director de Obra
Ing. Jorge Camaño. Director Nacional de Hidrografía. MTOP.
60
Ing. Jorge Gallusso. DNV Regional- Director de Obra- Director de Obra
Ing. Juan Pablo Nebel Fuentes. Dirección General Forestal (DGF) – Departamento de Bosque
Nativo. Dirección General de Recursos Naturales Renovables. Ministerio de Ganadería
Agricultura y Pesca. MGAP
Ing. Mariana Elorga. Coordinadora calidad y ambiente. SERVIAM
Ing. Pablo Sandin Tusso. Unidad Ambiental Vialidad. MTOP
Ing. Ricardo Bertola. Unidad Ambiental Vialidad. MTOP
Ing. Susana Garcia. DNV-Gerente Estudios y Proyectos.
Ing. Susanna Galli. Directora Unidad Ambiental Vialidad. MTOP
Ing. Umberto Curi, dirección Nacional de Topografía.
Ing.Daniel Enrich. DNV- Mantenimiento.Director de obra
Ing.Jorge Mures. DNV-Construccion de obras. Director de Obras
Ing.Magdalene Pastorini. DNV-Construcción de obras. Jefe Sección.
Lic. Alberto Quintela. Comisión de Patrimonio Cultural. Director General
Lic. Alicia Aguerre Domínguez. Jefe Departamento de Biodiversidad. Dirección General de
Recursos Naturales Renovables (MGAP)
Lic. Daniel Collazo. DINAMA (Dirección Nacional de Ambiente). Ministerio de Vivienda,
Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente. MVOTMA.
Lic. Jannet Teruel, Dirección Nacional de Topografía---
Ing. Alejandro Barchiesi, Gerencia de Estudios y Proyectos, MTOP
Lic. Patricia Rabosto. Comisión de Patrimonio Cultural
Lic. Victor Cantón. DINAMA, Director Áreas protegidas
Sr. Juan Ramon Izmenti. DNV- Regional Flores- Ayudante del Director de Obra
Ver además listas de participantes en las consultas (Anexo 13)
61
Anexo 2. Mapas
A. Red vial nacional del Uruguay (primaria, secundaria y terciaria)
62
B. Áreas protegidas aprobadas y propuestas en el Uruguay. Fuente DINAMA.
63
C. Cobertura forestal en Uruguay
64
D. Red de carreteras que tiene la CVU en concesión (Fuente CVU 2011)
65
Anexo 3. Principales requisitos para obtener los permisos para la explotación
de cantera pública.
a. Inclusiones en el Inventario de Canteras de Obras Públicas. Montevideo 6 de julio de
2011
Tramite:
1) Solicitud del Contratista al Director de la obra, Jefe de Zona o Director de Obra de la
Intendencia, identificando el yacimiento, la ubicación y el destino del material.
2) Remisión de la misma por el Director de la Obra o Gerente de Regional, dando cuenta de la
necesidad del yacimiento, tipo de material y estimativo del volumen a extraer.
Documentación:
a) Gráfico de nivelación de la zona a explotar ( antes de iniciar los movimientos)
b) Ficha identificatoria de la cantera ( debe ser entregado con la firma y contra firma del
Propietario – Ocupante y del Representante Técnico de la Empresa)
c) Informe del padrón relativo a afectaciones mineras (Certificado expedido por DINAMIGE)
d) Croquis de Ubicación General, Plano de Deslinde ( con respecto a padrones linderos)
deberán expresar las medidas lineales y angulares o las coordenadas locales de los vértices que
permitan determinar tanto la zona a explotar como la ubicación de ésta dentro del padrón o
padrones afectados. Los planos deberán presentarse en tres vías (original y dos copias, firmados
por Ing. Agrimensor)
e) Copia de la comunicación a DINAMA del yacimiento a explotar aclarando Nº de padrón,
Sección Judicial y Departamento, según lo establecido en el numeral 11 del artículo 2 del
Decreto vigente 435/94 de 21 de setiembre que se transcribe a continuación. “Extracción de minerales, cuando implique: la apertura de canteras, galerías o perforaciones que hubieran
sido abandonadas y cuya autorización original no hubiera estado sujeta a evaluación del impacto ambiental”
f) Certificado de Clasificación (respuesta del trámite)
PARA INICIAR LA SOLICITUD DE INGRESO DE CANTERAS EN EL INVENTARIO DE OBRAS PUBLICAS SE
DEBERA CONTAR CON TODOS LOS ELEMENTOS, DE OTRA FORMA NO SERAN TRAMITADOS.
66
Anexo 4. Principal legislación y regulaciones de Medio Ambiente, Salud y
Seguridad Laboral de Uruguay.
Nº de Ley o
Regulación
Tema Fecha
Ley 16.466 Ley de Evaluación de Impacto Ambiental. Principal
legislación Uruguaya dirigida a la protección del Medio
Ambiente.
26 de Enero, 1994
Decreto 435/94 Norma sobre Evaluación de Impacto Ambiental que
regula los procedimientos para actividades de evaluación
de impacto ambiental de obras de reparación y que
emana de las regulaciones de la Ley 16.466.
21 de Septiembre,
1994
Decreto 349/005 Actualiza el Decreto 435/94. Reglamento de evaluación
de impacto ambiental y autorizaciones ambientales.
21 de Septiembre
2005
Decreto 176/003 Decreto que aprueba el Manual Ambiental del DNV
como instrumento nacional de gestión ambiental.
Mayo 2003
Acuerdo Acuerdo nacional de cooperación entre el Ministerio de
Transporte (MTOP) y el Ministerio de Medio Ambiente
(MVOTA).
2 de Octubre, 2002
Ley 3.958 Ley Nacional de Expropiación y anexos subsiguientes,
compensa a aquellos afectados por la expropiación el
valor de sus tierras, mejoramientos y daños.
28 de Marzo, 1912
Ley 5.032 Prevención de accidentes laborales. 21 de Julio, 1914
Decreto Ley 10.415 Uso y transporte de explosivos. 12 de Febrero, 1943
Decreto 2605/943 Uso y transporte de explosivos. 7 de Octubre, 1943
Ley 10.459 Reclutamiento. Diciembre 1943
Decreto 365/969 Uso y transporte de explosivos. 31 de Julio, 1969
Decreto 353/975 Uso y transporte de explosivos. 29 de Abril, 1975
Decreto 680/977 Regulación internacional y Convenciones Laborales No.
81 y 129 que establecen los poderes del IGTSS para
6 de Diciembre, 1977
67
proteger la vida y salud de los trabajadores.
Circular 7 Normas de seguridad para el transporte de explosivos.
Material y servicios de equipamiento.
Septiembre 1978
Decreto Ley 14.859 Código de Agua (art. 153). 15 de Diciembre,
1978
Decreto 253/979 Regulaciones para prevenir la polución y para el control
de aguas.
9 de Mayo, 1979
D.O. 31de Mayo,
1979
Ley 15896 Prevención y protección contra incendios accidentales 15 de Septiembre,
1987
Ley 15.903 Enmienda al Código de Agua (art. 193). 10 de Noviembre,
1987
Decreto 406/988 Salud, seguridad y salud ocupacional. 3 de Junio, 1988
Decreto 849/988 Prevención y combate de incendios forestales. 14 de Diciembre,
1988
Ley 16074 Seguro contra accidentes y enfermedades ocupacionales 10 de Octubre, 1989
Ley 16.112 Ley que establece el MVTO 30 de Mayo, 1990
Decreto 195/991 Estándares establecidos por el Decreto 253/979 y
enmiendas posteriores
4 de Abril, 1991.
D.O. 8 de Julio, 1991
Decreto 91/993 Transporte y uso de explosivos 24 de Febrero, 1993
Decreto 261/993 Comité de asesoría técnica y protección ambiental 4 de Junio,1993
Decreto 303/994 Adecuación del Decreto 261/993. 28 de Junio, 1994
Decreto 310/994 Establece la política de planificación nacional territorial 1 de Julio, 1994
Decreto 320/994 Manejo de substancias toxicas y peligrosas 5 de Julio, 1994
Resolución 23-06-95 Creación del registro nacional de salud y seguridad para
el trabajo de los consultores
23 de Junio, 1995
Decreto 89/995 Adapta la regulaciones sobre seguridad e higiene a la 21 de Febrero, 1995
68
industria de la construcción 14 de Marzo, 1995
Decreto 53/96 Crea el Delegado de Seguridad Laboral e Higiene,
nombrando por los trabajadores cuando la obra retiene 5
o más trabajadores o implica excavaciones de más de 8
pies de altura y 1.5 metros de profundidad
14 de Febrero, 1996
Decreto 103/996 Aprobación de estándares técnicos previstos por el
Decreto 406/988 respecto a salud, seguridad y salud
ocupacional
20 de Marzo, 1996
Decreto 283/996 Estándares que aseguran la integridad física y la salud de
los trabajadores
10 de Julio, 1996
Decreto 372/99 Regula las condiciones de trabajo, seguridad, higiene y
salud ocupacional en el sector forestal
26 de Noviembre,
1999
Ley 17.220 Prohíbe la introducción en cualquier forma o bajo
cualquier régimen en la jurisdicción nacional de todo
tipo de desechos dañinos.
11 de Noviembre,
1999
Ley Nº 17.234 Declaración de interés sobre la creación y gestión del
Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas como
instrumento de implementación de políticas y planes
para la protección del medio ambiente.
22 de Febrero, 2000
Decreto 333 Regulaciones Ley 15896. Prevención y Protección
Contra Accidentes (Bomberos)
21 de Noviembre,
2000
Ley 17.283 Ley de Medio Ambiente 12 de Diciembre,
2000
Decreto 179/001 Construcción y peligros eléctricos 16 de Mayo, 2001
Ley 17.593 Convención de Rotterdam Convention sobre la
implementación de Procedimientos de Consentimiento
Previo para Ciertos Pesticidas y Químicos Peligrosos en
el Comercio Internacional, firmado en Rotterdam el 10
de Septiembre, 1998
18 de Diciembre,
2002
Ley 17.849 Uso de envases no retornables 29 de Diciembre,
2004
69
Decreto 64/04 y
169/04
Obligación de reportar enfermedades y episodios de
salud al Banco del Seguro Estatal y al Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social
2004
Decreto 349/005 Ley de Evaluación de Impacto Ambiental
Decreto 291/007 Seguridad y salud de los trabajadores y el medio de
trabajo. Convención Internacional Reguladora de
Trabajo No. 155.
13 de Agosto, 2007
Ley 18.191 Tráfico y seguridad vial en el territorio. 30 de Octubre, 2007
Decreto 307/009 Requiere que se adopten medidas para la seguridad del
personal y así evitar accidentes laborales y establece los
requerimientos mínimos para el manejo de la prevención
y protección contra riesgos resultantes o que puedan
resultar de actividades productivas en la industria
química.
3 de Julio, 2009
Decreto 291/009 Establece provisiones mínimas obligatorias para que
toda compañía establezca una instancia de cooperación
entre empleadores y trabajadores sea cual fuere la forma
de cooperación acordada.
20 de Agosto, 2009
70
Anexo 5. Decreto 176/003 de la República del Uruguay que declara el Manual
Ambiental de la DNV como el instrumento nacional de Gestión Ambiental
para operaciones viales.
71
Anexo 6. Principales medidas ambientales a ser incorporadas en el Manual
Ambiental de la DNV. Problema identificado Medidas recomendadas
Proyectos que cruzan áreas protegidas o
bajo estudio
-Describir un protocolo para la preparación de un EIA, en particular para
proyectos que cruzan áreas protegidas o bajo estudio en el SNAP. -Incluir
clausula para que se consulte siempre con el Departamento de Sistema de
Áreas Protegidas en caso de rutas que cruzan áreas protegidas.
Especificaciones Generales Ambientales
(EGAS) requieren actualización
-Revisar la sección de Especificaciones Ambientales Generales y vaya
conforme a las actualizaciones del Manual Ambiental y otros instrumentos.
La lista de chequeo y el formato para la
elaboración de informes semestrales sobre la
implementación del Plan de Acción y la
gestión ambiental general del programa
-Incluir en el manual una lista de chequeo y formato para la elaboración de
informes de progreso sobre la implementación del Plan de Acción y la
gestión ambiental realizada.
Se requiere mejorar la comunicación de las
agencias involucradas en el Programa Vial
de la DNV, sobre actividades, proyectos y
potenciales impactos sociales y ambientales
con los usuarios.
-Incluir sección que describa como desarrollar un plan de comunicación y
consulta a nivel local que abarque a Intendencias, usuarios (sector
productivo, educativo, seguridad vial, policía, turismo, otro) y vecinos sobre
los planes de obra a realizarse en su región (antes, durante y una vez
finalizadas las mismas). Tanto para obras concesionadas, contratos y
ejecutadas por DNV.
Se necesita optimizar el compromiso de los
contratistas hacia un mejor desempeño
ambiental
-Incrementar el rubro ambiental y modificar documentos de licitación.
-Se solicita en los pliegos a los contratistas que tenga un responsable
ambiental en la obra.
Problemas entre trabajadores y contratistas
relacionados con vivienda, salud y
seguridad, etc.
-Actualizar o mejorar sección de seguridad ocupacional en el Manual
Ambiental y proponer clausula en pliegos y contratos que asegure las
condiciones de vivienda y servicios básicos y el cumplimiento de la
legislación nacional -Mejorar la ficha de supervisión de seguridad
ocupacional, que permita verificar temas que afectan a los trabajadores.
Definición de funciones y responsabilidades
necesario aclarar para mejorar la gestión
operativa de la Unidad Ambiental de DNV.
- Incluir en el Manual Ambiental un capitulo que describa las funciones del
personal de la Unidad Ambiental y otros participantes en la supervisión y
gestión ambiental como supervisores de obra, técnicos, auditores y otros.
-Profesional que será contratado para fortalecer la gestión ambiental será
experto en manejo de recursos naturales e impacto ambiental y tendrá entre
otras responsabilidades: preparar base de datos con información ambiental
para mejorar la coordinación con las oficinas regionales de la DNV; tareas
de capacitación ambiental a directores de obra, personal técnico, otro;
presentación documentación de comunicaciones a DINAMA, supervisión
ambiental de campo; preparación de guías para mejorar manejo ambiental de
campamentos y obradores, otras.
Se necesita diseminación de información
sobre el programa, del manual ambiental y
mejorar la coordinación anual, y discusión
de los retos ambientales con las agencias
involucradas en el programa.
-Realizar un taller por año a los involucrados en llevar adelante los planes
de obra (diseño, construcción y mantenimiento)
-Existen muchos pasivos ambientales en los
campamentos y Oficinas regionales de DNV
-Cada contratista previo al inicio de la obra realizar una evaluación de los
pasivos ambientales encontrados en campamentos de obras y antes de
finalizar la obra debe haber eliminado estos pasivos.
72
-La Unidad Ambiental con el personal nuevo a contratar, preparara una Guía
ambiental que incluye medidas con estándares internacionales para reducir
los problemas de pasivos ambientales, impactos acumulativos e emisiones
tóxicas de plantas asfálticas.-Desarrollo de Propuesta para la deposición
final de pasivos ambientales en campos de DNV. Propuesta es ejecutada
exitosamente en los sitios más críticos.
Incluir en los documentos de licitación
clausula para adquirir equipo de laboratorio
y para la supervisión ambiental (vehículo,
GPS, computadoras y tabletas).
-Se incluye clausula en el Manual que permita incluir en Pliegos de
licitación revisados y actualizados la adquisición de equipo básico para la
supervisión ambiental.
Se necesita mejorar el conocimiento en las
escuelas (primaria y secundaria) sobre
seguridad vial, y Gestión Ambiental del
programa de mantenimiento de caminos de
la DNV y sus impactos y riesgos.
-Incluir sección que defina las acciones que deberá cumplir los contratistas y
las obras de vialidad de DNV en cuanto a información vial y gestión
ambiental que pueda informarse mejor a las escuelas y colegios de los
riesgos viales y del impacto ambiental/social de las obras.
-Desarrollar un programa digital ambiental para que las escuelas se conecten
a través del sitio web de la DNV y preparar material didáctico junto con
otras agencias involucradas en el tema.
Trabajos realizados por las Gerencias
Regionales, necesitan fortalecer la
Gestión Ambiental y Social
-Divulgación y procesos de mejoras de manera de contemplar lo
especificado en el Manual Ambiental. -Verificación y Control a través de
visitas de la Unidad Ambiental y de las Auditorias que se contraten.
Derrames potenciales de materiales, aceite y
solventes resultantes del transporte de
materiales
- Se incluye clausulas ambientales en el Manual Ambiental y documentos de
licitación. -Se incluyen ficha de monitoreo para uso en las visitas del
personal de la UA, directores de obra y auditores en la verificación del
manejo de estos desechos.
Erosión, perdida de sedimento y
compactación (pendientes y drenajes)
- Incluir sección que describa en detalle medidas aceptables de control de
sedimento para las diferentes tipos de obra.
Intervenciones en áreas urbanas de
comunidades rurales.
-Incluir medidas específicas (comunicación, señalización, etc.) para
intervenciones en áreas urbanas que deberán seguir contratistas y obras de
DNV.
Accidentes debido a las de operaciones de
mantenimiento vial
-Incluir clausula en Manual que asegure que los planes de señalamiento vial
para la prevención de accidentes y la ejecución del plan de comunicación
están incluidos en los documentos de licitación y contratos. -Requerir
pólizas de seguro a los contratistas en caso de accidentes y para que sean
responsables ante contingencias y personas que tengan accidentes dentro de
las obras. Incluir medidas especialista en caso de requerir realizar
construcciones en la noche
contaminación del agua por residuos de
cemento en los sitios de campamento y
ggeneración de desechos peligrosos y
reciclables
-Incorporar como parte del Manual guías especificas para mejorar el manejo
actual de campamentos problemas con manejo de aceites y otros
hidrocarburos (desechos tóxicos), hormigón, canales de de agua, drenajes
naturales y urbanos. -Actualizar sección de manejo de desechos e incluir
medida que el área de acopio de residuos tóxicos como los aceites
quemados, sea una área impermeabilizada logre detener derrames.
Exceso de velocidad de los camiones de
operaciones y otros problemas de seguridad
vial, accidentes en áreas rurales
-Describir las normas a cumplir y penalidades del contrato. -Definir la
supervisión en sitio por parte del personal del DNV o auditores.
73
Erosión e impacto sobre las aguas
subterráneas, impacto sobre pantanales y
riveras de ríos debido a operaciones de
excavación y movimiento de suelos.
-Actualizar medidas para el control de la erosión.-Mejorar las Fichas de
chequeo ambiental y dar talleres de incidencia al personal del DNV. -
Coordinar el desarrollo de capacidades con DINAMA
Ausencia de estándares de calidad del aire
para regular emisiones de las plantas
asfálticas
-Desarrollar guía para campamentos y obradores que permita reducir las
emisiones, verificar cumplimiento y difusión del la guía, aplicando si es
posible los estándares internacionales de emisiones.-Coordinar medidas con
DINAMA
Ausencia de regulaciones para el corte de
vegetación no nativa
-Definir y describir medidas en detalle (reforestación con especies nativas).
-Consultar medidas con el MAGP
Problemas de la relación de contratistas y
trabajadores en las comunidades cercanas.
-Incluir un código de conducta en el Manual Ambiental para reducir
enfrentamientos con las comunidades.
-Penalidades en documentos de licitación y contrato; mejorar Supervisión
del contratista .
74
Anexo 7. Muestra de proyectos de rehabilitación y mantenimiento de la DNV y la clasificación ambiental de acuerdo a la legislación nacional
(Decreto 349, 2005).
Fuente: UAV-DNV. 2012
75
Anexo 8. Principales procedimientos para obtener los permisos ambientales
ante DINAMA.
Los principales pasos para obtener una licencia ambiental para obras de DINAMA se detallan
a continuación:
1. Las oficinas técnicas de la Dirección Nacional de Vialidad en el marco del presupuesto
asignado, especifican las obras a realizarse.
2. La Gerencia de Estudios y Proyectos o la gerencia de Conservación diseña las obras
finales, según sean estas, obras nuevas, de rehabilitación o de mantenimiento.
3. Para los casos que corresponda, la Unidad Ambiental prepara la información para la
Comunicación de Proyecto, que incluye una breve descripción del proyecto, sus principales
características ambientales con una propuesta de categorización para el proyecto. También
incluye la Ficha Ambiental como lo requiere el Decreto 435/94.
4. La DNV envía la información sobre el proyecto a DINAMA y solicita la Autorización
Ambiental Previa
5. DINAMA aprueba la categorización propuesta para el proyecto: Categoría A (bajo
impacto), B (moderado, requiere EIA) o C (el más alto, requiere EIA).
6. DINAMA decide cual instrumento ambiental deberá ser utilizado: EIA, EMP, etc.
7. DINAMA emite la Autorización Ambiental Previa y la Resolución Ministerial final para
el proyecto propuesto e informa a la DNV
El diagrama a continuación resume los procesos internos de DINAMA antes de emitir la
Autorización Ambiental Previa.
Fuente: UAV- DNV 2012.
76
77
Anexo 9. Instrumentos ambientales que se aplican en las obras de
rehabilitación y mantenimiento en la DNV. Fuente: UAV-DNV, 2012.
Ciclo Ambiental en Obra
Director de Obra (DDO) se notif ica de la obra que se le ha asignado
¿Requirió Autorización Ambiental
Previa (AAP)?
Reunir Comunicación Ambiental, Estudio de Impacto Ambiental (si hubo), AAP
Estudiar condiciones de la AAP
¿Hay adeudos
Presentar información para DINAMA a la Unidad Ambiental de Vialidad (UAV)
SI
NO
SI
NO
ACTA DE INICIO
3 m
eses
3 m
eses
ITGA 1
ITGA 2
Contratista entrega Plan de Gestión Ambiental (PGA)
PGA aprobado
DDO observa
Envío ITGA aprobado + notas + lista
chequeo a UAV
Máx. 1
/10 P
lazo
de o
bra
Informe Mensual 1
DDO observa
Envío PGA aprobado + notas + lista chequeo a UAV
Informe Mensual 2
Informe Mensual 3
Informe Mensual 4
Informe Mensual 5
Informe Mensual 6
Inicio certificación del rubro ambiental
DDO observa
Envío PRA aprobado + notas + lista
chequeo a UAV
Contratista entrega Plan de Restauración Ambiental (PRA)
Informe Trimestral de Gestión Ambiental 1
Informe Ambiental Final (cierre de obra)
Certificación final del rubro ambiental
Informe Ambiental Final aprobado
Envío Informe Ambiental final aprobado a UAV
DDO observa
PRA aprobado
78
Anexo 10. Cálculo de compensación
El Artículo 29 de la Ley No. 3959 establece que la compensación debe ser determinada tomando
en cuenta el valor de mercado de la propiedad que se requiere ocupar con anterioridad a la
expropiación y los daños que el dueño pruebe y que sean consecuencia necesaria de la
expropiación y no tomar en cuenta beneficios o ganancias futuras o hipotéticas. La Ley también
establece que ―si la obra a ser implementada en lo que va a ser expropiado o su utilización
producirá un incremento inmediato de valor para el resto de la propiedad, el incremento en el
valor de compensación será tomado en cuenta por los topógrafos y valuadores y por el Juez de la
Corte para establecer la compensación.‖
El grupo de trabajo nombrado para la obra genera un perfil económico, proceso en el cual se
llevan registros de escrituras anteriores, precios de venta recientes, e información sobre las
propiedades en el área, datos sobre registros de dominio o propiedad, etc. en una base de datos.
El perfil económico se determina utilizando esta información por el experto nombrado para cada
caso, considerando las peculiaridades de cada padrón y el valor de la propiedad correspondiente.
Dentro de la categoría de daños causados como resultado directo de la expropiación se incluyen
elementos para determinar el monto de compensación:
Construcciones localizadas en una zona de no-construcción (total o parcial)
Daños al paisaje u ornamentación
Daños altímetros para el proyecto o características similares (ruido, vibración, etc.)
Pérdida de ganancias de negocios o industria para el periodo
Gastos por envió de maquinaria o amueblados, etc.
Pérdida de productividad (árboles frutales, bosques, disminución de uso de pasturas, etc.)
Cambio en metodología de operaciones (acceso, distribución o plataformas de trabajo,
sombra, reservorios fríos, pozas, pozos, etc.)
Costos de mudanza y/o transferencias y el costo de instalarse en una nueva residencia
Baja productividad en infraestructura abandonada o sobre-dimensionada
Alteración de la funcionalidad de la propiedad (reducción de área de construcción,
circulación, acceso, modificación, aguas negras, etc.
Costo de documentación (regulaciones de co-propiedad, propiedad horizontal, contratos,
etc.)
Renovaciones o mejoras parcialmente afectadas
(Esta no es una enumeración exhaustiva de las causas, a la fecha, que son consideradas en la
determinación de compensaciones por daños).
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Anexo 11. El proceso de expropiación
1. El proceso requiere aprobación del proyecto de obra (planimetría en el caso de rutas)
mediante Decreto del Poder Ejecutivo. En base al proyecto y previa solicitud de inicio de
las expropiaciones por parte de la Unidad Ejecutora encargada de la obra, son identificados
los predios a expropiar con consulta de la cartografía para la obtención de los números
catastrales de las parcelas afectadas.
2. Posteriormente, se confecciona el plano parcelario indicativo de las parcelas afectadas por
la obra, individualizas con los números de padrón, área aproximada a expropiar, y
Departamento donde están ubicados. Luego se designan dichos padrones mediante Decreto
del Poder Ejecutivo para su expropiación. La fecha de aprobación de este Decreto
(Designación) se toma como ―fecha de corte‖, luego de la cual no se tomará en cuenta
ninguna mejora posterior o ningún nuevo ocupante. Aprobado dicho Decreto corresponde
poner de manifiesto por el plazo de ocho (8) días, notificarlo para la toma de conocimiento
de los propietarios y publicar edictos en el Diario Oficial y en uno de los periódicos de
mayor circulación.
3. Para el inicio del trabajo de campo, se designa el equipo técnico multidisciplinario (Ing.
Agrimensores, Asistente Social y ayudantes) que trabajarán en la zona. Iniciarán contactos
con los propietarios y terceros afectados (arrendatarios, poseedores, etc.) a los efectos de
establecer canales de comunicación para explicar el alcance del proyecto, realizar los
trabajos de mensura y relevamientos de mejoras a los efectos de estimar posteriormente las
indemnizaciones.
4. Paralelamente se realiza un censo socio-económico de la población afectada directamente
por las expropiaciones, como una herramienta de base para caracterizar esa población,
identificar los usos de los predios; identificar a los titulares declarados en esta instancia así
como la relación de las unidades sociales con el predio. Otros de los aspectos relevados en
esta instancia, son las actividades productivas, comerciales y comunitarias existentes y el
estudio de posibles efectos de la expropiación sobre las mismas. De ésta forma, en muchos
casos se inicia la relación formal entre el MTOP y el afectado. Además, establece la fecha
de corte para las personas a tener en cuenta en los realojos. Este trabajo lo realiza el área
social de la División. (Ver Manual de intervención Social).
5. El equipo de Ingenieros Agrimensores designados, elabora un Perfil Económico de precios
de tierra a lo largo del trazado para lo cual, se toman antecedentes de escrituras de compra
ventas consultas en inmobiliarias de la zona, organismos públicos y cualquier otra fuente
que pueda aportar dato sobre valores inmobiliarios. En el Registro de Traslaciones de
Dominio se solicita información de los propietarios actuales de los inmuebles afectados por
la obra. Con estos datos, el técnico designado para cada expediente considera las
particularidades de cada padrón, determinando un valor tierra individual. (Ver Método de
80
valoración). Se confecciona el plano de mensura de las superficies a expropiar que se
registra en la Dirección Nacional de Catastro, acto sin el cual no tiene valor legal para
servir de base en traslaciones de dominio como lo es la expropiación. Los requisitos
formales y técnicos que debe cumplir el plano de mensura para calificar a registro, están
básicamente establecidos en el Decreto del Poder Ejecutivo 318/95 del año 1995.
(http://www.catastro.gub.uy/normascotejo.htm#318)
6. Se confecciona el expediente de expropiación el cual contiene datos del predio a expropiar
tales como ubicación; si es expropiación total o parcial;; nombre del propietario; número de
padrón; identificación del plano de mensura; deslinde de la fracción que se expropia,; ley
que declara la obra como de utilidad pública; Decreto del Poder Ejecutivo de Designación
de los inmuebles a expropiar; tasación (terreno, mejoras y daños y perjuicios);
descripciones correspondientes; indemnización total que se deberá pagar expresada en
Pesos Uruguayos y Unidades Reajustables.
7. Notificación al propietario y terceros por parte de funcionarios especializados. En esta
tarea, sobre el resultado de la tasación realizada y en el caso de haber acuerdo, se firma el
Acta de Expropiación del predio efectivizándose el traspaso del dominio a favor del
MTOP.
8. Si el expropiado lo ha solicitado previamente, simultáneamente con la firma del Acta de
Expropiación y a los efectos de no perjudicarlo en la producción (recolección de cosechas),
traslado de maquinaria, o necesidad de construir nueva vivienda, la Ley prevé la firma de
un comodato por un plazo máximo de 120 días, reteniéndosele al expropiado una parte de
la indemnización como garantía de que, vencido el plazo, el particular libere el bien. En
estos casos se readecua el calendario de obra en función de los plazos acordados para el
vencimiento del comodato.
9. Cualquier oposición u observación presentada por el propietario o terceros respecto de la
designación o trazado formulado en le expediente expropiatorio, será resuelto por el
Ministerio (DNTopografía y DNVialidad), cuyas Resoluciones podrán ser apeladas por el
interesado ante le Poder Ejecutivo a través de trámite administrativo.
10. En el caso de no llegarse a un acuerdo sobre la indemnización, se continúa con el trámite
de expropiación en el ámbito Judicial, con participación de asesores de ambas partes. El
juicio expropiatorio tratará exclusivamente sobre la indemnización (valor del terreno y
mejoras, daños y perjuicios ocasionados por causa directa de la expropiación). La Ley
establece que los jueces competentes para entender en la materia Expropiaciones son los
Jueces Letrados de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo, en el
Departamento de Montevideo (Ley Nº 15.881 art. 1) y en el interior los Jueces de Paz y los
Jueces Letrados de Primera Instancia, salvo los de competencia especializadas (Ley Nº
81
16.220 art.320). En segunda instancia entenderán los Tribunales de Apelaciones de Turno
correspondientes.
11. El monto indemnizatorio fijado por el Juez no podrá ser menor a lo ofertado por la
Administración ni mayor a lo que aspira el expropiado, salvo causas debidamente
justificadas. La Ley establece que las diferencias y litigios sobre derecho y calidad del
expropiado, o de terceras personas y otros reclamantes (arrendatarios, etc.) no serán
obstáculo a la determinación de la indemnización. En estos caso el Juez interviniente
ordenará la consignación de la indemnización determinada, para una vez resuelto el litigio
sea percibido por quien acredite mejor derecho.
12. A los efectos de lograr la posesión del terreno necesario para la obra, la Administración
puede tramitar judicialmente la toma urgente de posesión que requiere orden judicial y
previo depósito de la indemnización a la orden del juzgado. El propietario puede acceder
inmediatamente al cobro de dicho depósito, independientemente de la prosecución del
juicio y del monto final fijado por el Juez.
13. A los efectos de expropiación, el artículo 106 de la Ley 14.106 del 14 de marzo de 1973,
equipara a propietario con título perfecto los poseedores con más de 10 años de posesión
continua y pacífica. La prueba de la posesión se hará por los medios previstos en el artículo
1 de la ley 13.899 del 6 de noviembre de 1970.
14. Cuando exista desplazamiento de personas a causa de la expropiación, que signifique
cambios sustantivos del modo de vida, se procederá de acuerdo al Manual de intervención
Social, que estará comprendido en un marco legal adecuado que lo respalde y en el que se
tendrán en cuenta los siguientes elementos:
a. Censo de la población.
b. Descripción de las alternativas de asistencia para mitigar los impactos sociales.
c. Realización de consultas a las personas afectadas sobre sus preferencias respecto
de las distintas alternativas definidas por la Administración.
d. Identificación de los casos vulnerables, sean propietarios o arrendatarios,
ocupantes ilegales u otros. a los efectos de definir el tipo de asistencia y solución
a esa problemática.
e. Eestrategias de seguimiento y orientación en el proceso de consolidación del
proyecto vial, que continuarían hasta la materialización de la expropiación y
reubicación en las viviendas de reposición.
f. Implementación de un plan de comunicación y participación.
g. Definición de responsabilidades de las entidades ejecutoras y los procedimientos
de atención a los reclamos.
h. Procedimientos para el monitoreo y evaluación.
i. Cronograma y presupuesto necesario.
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Anexo 12. Principales potenciales riesgos ambientales identificados durante la
evaluación del Programa de carreteras de la DNV.
Descripción de riesgo riesgo Medidas propuestas para el manejo
del Riesgo
Responsables
No se contrata personal ambiental
para la Unidad
Alto -Contratar profesionales de medio ambiente
de tiempo completo para la Unidad
Ambiental
DNV
Falta de supervisión de
contratistas
Medio -Mayor supervisión de la DNV DNV
Pérdida general de ingenieros en
la DNV
Alto -Mayores salarios y paquetes de
compensación de acuerdo a los resultados
esperados
- ofrecer incentivos
MTOP
Intervenciones que pueden afectar
áreas protegidas
Bajo -El Manual Ambiental describirá el proceso
de preparación de una evaluación ambiental
MTOP
Contratación de personal con
poca experiencia y capacitación
Alta -Incorporar personal con condiciones para
ser capacitado de manera de mantener la
memoria institucional y proyectar e
implementar los cambios necesarios en un
marco de sustentabilidad.
MTOP
Falta de equipamiento de campo,
transporte y laboratorio para la
UAV
Alto -compras de equipo de campo, laboratorio y
equipos informáticos y vehículo.
MTOP
Falta de comunicación oficial y
mecanismos para resolver quejas
de los actores principales
Medio - Mecanismo para la resolución de quejas y
plan de comunicaciones
DNV
Bajo desempeño ambiental por
parte de los contratistas
Medio -Incluir en los documentos de licitación una
solicitud de que los contratistas tengan
personal ambiental en el sitio de obras a
cargo de la supervisión ambiental
-Incrementar el rubro ambiental
Auditorías semestrales por parte del Nuevo
personal del DNV
DNV
83
Anexo 13. Registro de Consultas
Resumen de las Consultas y entrevistas realizadas durante la preparación del Proyecto.
Representante Aporte
Representante
local
La Junta de Transparencia ha sido consultada por otros de sus colegas, en
relación a los procedimientos existentes de control de fraude. Podremos
ofrecer capacitaciones en ética de la función pública.
Representante
local
La Constitución del país ya de por sí fija la responsabilidad de cuidar el
medio ambiente y establece que las personas expropiadas tienen derecho a
una justa y previa compensación. ¿Por qué se ocupa el Proyecto de estos
temas?
MTOP Hay contratistas que a pesar de tener certificaciones ISO, tienen focos
basurales que uno no sabe y no puede supervisar todo, esto se debe regular
para mejorar el manejo de los desechos en las obras
MTOP Los desembolsos del préstamo tendrán lugar cuando se cumplan
indicadores que reflejan el estado general de los sistemas de carreteras del
país. ¿Por qué se usa este tipo de indicador si el préstamo financia
solamente una pequeña parte del programa?
MTOP La seguridad ocupacional es un reto, solamente hay una persona en la
Unidad Ambiental para todo el país. También es un problema nacional no
hay profesionales. Hay que entrenar más gente.
MTOP ¿Qué influencia tendrá el ESGAS en el proceso de aprobación del
financiamiento?
Poblador Hay pasivos ambientales de material fresado que nunca se usan y están en
derecho de vía, tanques de combustible enterrados y señales antiguas en los
talleres. ¿Cómo resolver esto?
Contratista La relación es con el director de obra pero hay poca indicación ambiental,
saber qué hacer con los neumáticos, el nivel emisiones, nos ayudaría
mucho.
Representante
local
Son pocas las empresas que cumplen con la ley, si incumplen con el tema
de seguridad y los trabajadores, menos lo ambiental.
Contratista Sí nos interesa la capacitación en temas ambientales y sociales, hacer las
cosas mejores es parte de nuestras políticas.
Representante
Municipal
Hay carreteras que pasan por los centros de los municipios y esto crea
mucha presión sobre los caminos y la gente que transita. Los municipios se
beneficiarían de cualquier tipo de capacitación que brinde el proyecto.
Esto es una necesidad, ya que los municipios deben trabajar muy de cerca
con las Regionales de DNV.
Representante
municipal
En el Municipio se quiere armar una unidad ambiental, pera mejorar los
proyectos de caminos y otras cosas pero, en la zona no hay profesionales.
MTOP Los profesionales no ganan mucho en el gobierno y se van al sector
privado. Esto afecta la capacidad del Ministerio.
MTOP La ocupación de la faja pública para vender productos agrícolas no es muy
84
común en las carreteras del Uruguay, pero sí sucede ocasionalmente y
pueden afectar la seguridad vial.
Policía local La señalización de caminos durante obras es fundamental. Atendemos
accidentes a toda hora, en la noche, si vemos un hoyo peligroso en el
camino, nosotros ponemos conos y avisamos en la mañana a la Intendencia
y vialidad. La comunicación es necesaria.
Concesionario En la CVU hemos realizado un esfuerzo para mejorar la comunicación, ya
que en la página web se tienen informes de auditoría, los procesos de
calidad a los que están sujetos los contratistas y las normas de calidad
aplicable a las obras que son: ISO 14001, 9000 y 18000. Tendremos un
taller en unas semanas con los contratistas.
Contratista El rubro ambiental es bueno, pero es bajo, sí se podría aumentar.
Policía local Hay rutas que son usadas por turistas que no conocen que la carretera
tiene problemas o está en obra. Se recomienda coordinar con este sector.
MTOP El Ministro hace un anuncio cada periodo de las obras que se van a
realizar en el quinquenio a representantes de diferentes instituciones. Se
llaman Jornadas Técnicas.
Poblador
local
La comunicación de las obras se necesita a corto tiempo para recordar y
que llegue a donde serán las obras.
ONG Local Se necesitan más sendas peatonales y hay sectores peligrosos necesitan
señalización, especialmente donde entran a la ruta.
MTOP Somos conscientes de que los recursos humanos se han ido reduciendo y
que a las autoridades de ciertas jurisdicciones les resulta difícil aplicar
ciertos aspectos de la Ley de Expropiaciones. El problema de la
disminución de los recursos humanos está identificado en el Informe, pero
en el Plan de Acción no se incluye ninguna medida para solucionar esta
debilidad en el sistema.
Poblador
local
A veces se ven materiales y que hay algún movimiento de obra en una ruta,
de repente no pasa nada, y uno no sabe qué pasó, se terminó, falta, o
cuándo se termina. Se necesita más comunicación por parte del Ministerio.
MTOP Las obras se planean en tramos y el contratista se le aprueba un plan para
avanzar o no en los tramos. Sí es cierto que se tendría que informar mejor.
MTOP Con la actualización del manual ambiental se podrán mejorar muchas
cosas, se tiene una consultoría ahora.
Poblador
local
Las mesas de desarrollo rural, congreso de intendencias, la radio local y la
intendencia pueden ser canales para mejorar la comunicación del
Ministerio con la población.
Representante
local
Las obras pueden causar impactos no solo por la obra sino por su diseño y
la falta de señalización. ¿Qué pasa con las rutas que atraviesan
comunidades o centros urbanos?, reciben el impacto no del tránsito local,
sino del nacional; los municipios no tienen capacidad ni presupuesto para
mantener esas rutas.
Contratista Hemos invertido en mejoras ambientales y para la certificaciones ISO que
nos ha pedido CVU y eso ayuda a todos
Poblador En los centros urbanos con esta situación son varios en el país, hay ruido,
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local tránsito pero por otro lado hay comercio y desarrollo.
Poblador
local
Cuando hay cortes de la ruta ¿por qué no avisan con aviso previo?, como
hace la OSE, que no habrá agua en tal día y hora, ahora está la internet, y
la radio de la localidad.
Representante
local
Si se avisa habrá más tolerancia, los carteles son importantes es
información visual, pero hay gente que no los ve.
MTOP Se necesita más capacitación en temas de seguridad ocupacional, manejo
del tránsito, comunicación
Poblador
Local
Se necesita más personal para tomar decisiones y ver las cosas que pasan
en las rutas
Representante
local
Antes había un programa del MTOP de educación vial con las escuelas, se
debería reactivar y los contratistas llegar a las escuelas.
Representante
local
Las obras se hacen sin consulta al sector productor, por ejemplo al
comenzar la zafra, se inicia la obra y no queda más que ir por otras rutas
aumentando el tránsito pesado en caminos en peores condiciones. Mayor
comunicación ayudaría a todos.
Representante
local
Hay poca participación de la Intendencias y ¿qué cuesta dar a saber el
plan de obras y el plan de caminería rural?
Poblador Las obras se inician y se hacen y la pintada de la ruta pasa meses sin llegar
Poblador Hay rutas en malas condiciones, la ruta 30 es un ejemplo, la gente prefiere
ir por Brasil y volver a entrar. Donde transita el tránsito de madera y a los
puertos es también mucho deterioro.
MTOP La costumbre es no consultar, se considera que se sabe lo que necesita, Sí
sería bueno mejorar la comunicación.
MTOP Se está preparando un nuevo manual para la supervisión de obras, esto
permitirá que los directores de obra nuevos, sepan qué hacer. Esto
complementa el Manual Ambiental.
Poblador Sería mejor no reparar las rutas que necesitan muchas baches, queda peor
con la cápita de asfalto que se pone, mejor dejarla en tosca.
Poblador Tal vez donde hay oficinas regionales de DNV hay más comunicación pero
aquí no.
Representante
local
En los carteles de obra se puede poner el teléfono a donde llamar para
resolver una queja o problema.
Representante
local
Las Intendencias necesitan apoyo de capacitación en gestión ambiental,
salud ocupacional. Hace un tiempo se participó en actividades que hizo el
ministerio, pero no se han vuelto a realizar.
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Lista de participantes en las dos consultas publicas
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88
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90
Registro Fotográfico de consultas y de algunas visitas de campo
Consulta Montevideo, Junio, 22, 2012
Consulta Montevideo, Junio, 22, 2012
Consulta Trinidad, Flores, Septiemebre 12, 2012
Consulta Trinidad, Flores, Septiemebre 12, 2012
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Taller Focal personal DNV, Febrero 16, 2012
Taller Focal personal DNV, Febrero 16, 2012
Taller Focal personal DNV, Febrero, 2012
Visita Planta de materiales y cantera
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