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Responsabilidad Civil del Funcionario Público frente al Estado por incumplimiento de

sus funciones. Analizando sus especiales características

Jorge Alfredo León Flores(*)(**)

Sistema Nacional de Control

(…)IV. APuntES SobRE SuS ESPECIAlES CA-

RACtERíStICAS:4.1. El sujeto activo siempre es un funcio-

nario público Porque aunque parezca una verdad de

Perogrullo, de lo contrario no estamos dentro del supuesto de la Responsabi-lidad Civil del Funcionario Público, esto es para que se configure dicho supuesto quien ocasiona el daño lo hace ejercien-do la función pública o con ocasión de ella, pero además necesariamente ejer-ce dicha función en una entidad pública. Así por ejemplo un Notario Público ejer-ce función pública pero no podríamos calificarlo como funcionario o servidor público en razón que en general no ejer-ce sus funciones en una entidad públi-ca y/o no esta vinculado a una entidad pública, a diferencia de un funcionario o servidor de la Superintendencia Na-

cional de Registros Públicos – SUNARP. Ya se ha comentado que el concepto de funcionario o servidor público previs-to en la Novena Disposición Final de la Ley Nº 27785 – Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la Republica es sumamente amplio, y busca comprender a todos aquellos que ejerzan función pública en una entidad pública en base a una vin-culación con ella.

4.2. El sujeto pasivo es siempre la Entidad Pública o el Estado

Es importante tener en cuenta que en cuanto al receptor del daño ocasionado por el funcionario Público incumpliendo sus obligaciones funcionales es siempre la Entidad Pública a la que esta vinculado o el Estado. Pero también seria posible que dicho daño alcance además a terce-ros, es decir que exista una pluralidad de

––––––––––––––––(*) Abogado, Universidad Nacional Federico Villarreal.

Estudios de Especialización en Control y Evaluación de la Acción Administrativa, Instituto Internacional de Administración Pública (París – Francia). Egresa-do de la Maestría en Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP).

(**) El presente trabajo está dedicado a la señora Elsie Díaz de León, cuyos acertados consejos de vida siempre me han resultado valiosos.

Un agradecimiento especial al Dr. Héctor Mal-donado Montalvo con quien hemos sostenido conversaciones respecto de la problemática de la responsabilidad civil del funcionario público, las mismas que han contribuido al esclarecimiento de las ideas que expongo sobre la materia.

(***) La primera parte del presente artículo se publicó en la edición de noviembre de 2009 de la Revista Gestión Pública y Desarrollo.

ÍNDICE

AnálISIS––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––

I. Especial Naturaleza de esta Responsabilidad.–––––––––––––––––––––––––––––––––II. El Funcionario y/o Servidor Público y el Princi-

pio de Legalidad–––––––––––––––––––––––––––––––––III. Otras características especiales de la Función

Pública.––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––IV. Apuntes sobre sus especiales características.––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––V. Futuro de la Responsabilidad Civil del Fun-

cionario Público por incumplimiento de sus funciones.

––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––bItáCoRA InFoRmAtIVA––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––• ComentarionormativoSNC.

REsumEN EjECutIvo

En esta segunda parte, el autor parte de la premisa de que la Responsabilidad Civil del Funcio-nario Público solo se configurará cuando el funcionario público ocasione el daño ejerciendo la función pública o con ocasión de ella, pero además, cuando ejerce dicha función en una enti-dad pública; así, el sujeto activo siempre deberá ser un funcionario público, y el sujeto pasivo, es decir, el receptor del daño, será la Entidad Pública a la que dicho funcionario está vinculado, el propio Estado o incluso terceros. Por otro lado, el autor precisa que además de la culpa inex-cusable o dolo, el funcionario público responde por culpa leve porque las labores o tareas que desempeña no son ordinariamente de “especial dificultad” y que aquél un sujeto de derecho al que el Estado le delega no solo una cuota de poder sino la administración de recursos públicos debe tener como correlato un especial deber de cuidado en su actuación funcional. Asimismo, establece que la responsabilidad civil en la que incurra el funcionario público siempre será una conducta antijurídica, siendo que la culpa constituye un requisito sine qua non para atribuirle responsabilidad.De otro lado, señala que al funcionario público, como regla general, no le resultan aplicable los supuestos de: (i) la Responsabilidad de los Profesionales o Técnicos; (ii) la Responsabilidad de los Terceros utilizados por el deudor para cumplir su obligación; (iii) la Responsabilidad Vicaria del Superior Jerárquico; y (iv) la Responsabilidad Indirecta del Estado.

Segunda parte (***)

"(…) quien ocasiona el daño lo hace ejerciendo la función pública o con ocasión de ella (…)".

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receptores del daño, siempre y cuando uno de ellos sea la Entidad Pública o el Estado.

4.3. Se imputa responsabilidad también por culpa leve y no solo por culpa inex-cusable y dolo

La razón principal por la cual en este su-puesto se responde por culpa leve y no solo por culpa inexcusable o dolo es por cuanto a diferencia del supuesto de la responsabilidad civil por servicios profe-sionales o técnicos de especial dificultad previsto en el articulo 1762 del Código Civil, las labores o tareas que desempe-ña el funcionario o servidor público no son ordinariamente de “especial dificul-tad”, lo cual si bien pudiera ocurrir cons-tituyen situaciones extraordinarias que no pueden ser materia de la formula o concepto general. A ello se agrega que su actuación por lo general esta regla-da y la discrecionalidad que se le otor-ga esta condicionada conforme hemos desarrollado anteriormente. Otra razón significativa para imputarle responsabi-lidad civil por culpa leve, que además es perfectamente posible en nuestro orde-namiento civil vigente, estriba en el he-cho que siendo el servidor o funcionario público un sujeto de derecho al que el Estado le delega no solo una cuota de poder sino la administración de recursos públicos debe tener como correlato un especial deber de cuidado en su actua-ción funcional.

4.4. la conducta del funcionario público siempre es antijurídica

Esta característica es fundamental, por cuanto además de constituir un requi-sito esencial, orienta el criterio de im-putación aplicable a este tipo de res-ponsabilidad civil, a partir del cual se sustenta cuándo el funcionario o servi-dor público debe responder civilmente. Es decir, que explica la necesidad de la Culpa como base de su responsabi-lidad, que comprende a la culpa pro-piamente dicha y el dolo, y por tanto la existencia de la Culpa constituye un requisito sine qua non para atribuirle responsabilidad.

La necesidad de la antijuridicidad se justifica, por cuanto no seria razonable imputarle responsabilidad al funciona-rio o servidor público por adecuar su conducta a las normas, reglamentos, di-rectivas, por que ello constituye una de sus obligaciones principales de carácter ineludible.

En cuanto a la orientación a la Culpa como criterio de imputación, ello es en razón a que la antijuridicidad esta íntimamente li-gada al Principio de Legalidad al que según nuestro ordenamiento jurídico esta sujeto el funcionario o servidor público, por lo que solo le corresponde asumir responsa-bilidad cuando incurre en una negligencia

o descuido, o de manera dolosa o intencio-nal, vulnera el ordenamiento jurídico admi-nistrativo al que esta obligado a ceñirse.

Menos aun resultaría razonable imputar-le responsabilidad de manera objetiva, aduciendo que la función pública cons-tituye una actividad riesgosa, por cuanto las funciones que cumple el funcionario o servidor público no son de libre elección de este último, sino que le son impuestas por el ordenamiento jurídico, el mismo que esta predeterminado por la ley en sentido lato.

Esta antijuridicidad está expresamente señalada en la definición de Responsabili-dad Civil del Funcionario Público estable-cida en la Novena Disposición Final de la Ley Nº 27785.

En síntesis, si el funcionario o servidor público desarrolla su actuación funcional al amparo del marco legal aplicable, no incurre en falta alguna, por el contrario está cumpliendo sus obligaciones, y si como consecuencia de ese cumplimiento ocasiona daño a su Entidad o al Estado, entonces dicho funcionario o servidor no responde civilmente frente al Estado.

4.5. la responsabilidad civil del funcionario público es frente al Estado

Naturalmente que el funcionario público puede asumir responsabilidad civil frente a los administrados por los daños injustos (se excluye los casos de fuerza mayor) que le ocasione en el ejercicio de sus funciones, supuesto desarrollado en el articulo 238 de la Ley Nº 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, pero el supuesto que está desarrollado en la Novena Dispo-sición de la Ley Nº 27785 y que es materia del presente estudio, es la responsabilidad civil que emerge frente al Estado cuando el funcionario público ejerciendo función pública o con ocasión de ella, produce un daño económico o material a la entidad a la cual esta vinculado y en la cual ejerce di-cha función pública o al Estado.

4.6. Como regla general no le resulta apli-cable la Responsabilidad de los Profe-sionales o técnicos

En efecto, los funcionarios o servidores públicos no son necesariamente profesio-nales o técnicos y ya hemos indicado ante-riormente que su actuación normalmente no corresponde a asuntos profesionales o problemas técnicos de “especial dificul-tad”, tal como lo estipula el artículo 1762 del Código Civil peruano. Lo que no obsta para que como excepción se presenten asuntos profesionales o problemas téc-nicos de “especial dificultad”, pero aun en esos casos la aplicación del artículo 1762º es un tema discutible por cuanto se debe también tener presente que en la actua-ción el funcionario o servidor público se debe ser más exigente que en el caso del profesional o técnico privado dado que ejerce el poder estatal y administra recur-

sos públicos, además de la dificultad en nuestro medio para establecer con me-ridiana claridad que debemos entender por asuntos profesionales o problemas técnicos de “especial dificultad”.

4.7. Como regla general no le resulta aplica-ble la Responsabilidad de los terceros utilizados por el deudor para cumplir su obligación

En el caso de la responsabilidad civil con-tractual el articulo 1325º del Código Civil establece “El deudor que para ejecutar la obligación se vale de terceros, responde de los hechos dolosos o culposos de éstos, salvo pacto en contrario”, pero esta norma no resulta aplicable para el supuesto de los daños ocasionados por el funcionario o servidor público a su Entidad o al Estado incumpliendo sus obligaciones funciona-les. En todo caso, seria aplicable y de suma utilidad para el supuesto de los daños oca-sionados a un administrado por la actua-ción de los funcionarios o servidores públi-cos, cuando el administrado afectado qui-siera demandar también al Estado a quien representan los funcionarios o servidores públicos cuando ejercen función pública.

4.8. Como regla general no le resulta apli-cable la Responsabilidad Vicaria del Superior Jerárquico

Ello en razón que como se ha señalado en líneas anteriores el Titular de la Entidad o en general el superior jerárquico como regla no tiene la atribución de designar a las personas que van a ocupar las distin-tas plazas, las que según nuestro ordena-miento jurídico vigente deben ser cubier-tas por concurso público. La excepción la constituyen los cargos de confianza pero que constituyen un porcentaje muy re-ducido de los funcionarios o servidores públicos. Solo allí se podría invocar la culpa in eligendo y la culpa in vigilando. Pero muchos de los cargos de confianza cumplen un rol asesor y no directivo u operativo con lo cual la posibilidad de invocación de la responsabilidad vicaria se minimiza aun más. A ello se suma que siempre habría que evaluar si existió o nó culpa in vigilando por la actuación daño-sa del subordinado.

4.9. no le resulta de aplicación la Responsa-bilidad Indirecta del Estado

Por que el supuesto en análisis es uno de responsabilidad civil del funcionario o servidor público frente al Estado, y en consecuencia no cabria bajo ninguna cir-cunstancia una responsabilidad civil indi-recta del Estado frente al propio Estado, lo cual seria totalmente absurdo.

4.10. la causalidad o nexo Causal es la de Cau-sa Adecuada y no la de Causa Próxima

De conformidad a la naturaleza contrac-tual de la responsabilidad civil del fun-

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cionario público, correspondería que su Causalidad o Nexo Causal fuera una de Causa Próxima, pero por ser justamente una responsabilidad civil de un carácter “especial”, en realidad la causalidad que según su naturaleza le corresponde es la de Causa Adecuada, conforme lo esta-blece la Novena Disposición Final de la Ley Nº 27785 – Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República que señala: “Re-lación Causal.- Consiste en la vinculación de causa adecuada al efecto entre la con-ducta activa u omisiva que importe un incumplimiento de las funciones y obliga-ciones por parte del funcionario o servi-dor público y el efecto dañoso irrogado o la configuración del hecho previsto como sancionable.” (el resaltado es nuestro).

4.11. la formula de restitución que le corres-ponde es la de “restitutio in integrum” y no la de restitución parcial

Esta forma de reparación es la que real-mente se adecua las necesidades del re-sarcimiento que requiere la Entidad Públi-ca o el Estado, y carece de todo sentido la prevista en la responsabilidad civil con-tractual de solo reparar o restituir los da-ños “previsibles”, salvo que se pruebe que se actuó con dolo o culpa inexcusable, en que se repararía los daños previsibles y los imprevisibles. La formula de la reparación integral, que como norma general corres-ponde a la responsabilidad civil extra-contractual, tiene además una referencia importante en la regulación que efectuó la Contraloría General de la República de la denominada “Responsabilidad Pecu-niaria”, antecedente de la actual Respon-

sabilidad Civil del Funcionario Público, a través de la Directiva N° 012-91-CG/SP aprobada por Resolución de Contralora N° 748-91-CG, acápite V. Disposiciones Generales.

4.12. El cómputo de su plazo de prescripción es diferente al previsto en el Código Civil

Dado que el Código Civil establece en el numeral 1 de su artículo 2001 que la ac-ción personal prescribe a los 10 años y en su artículo 1993 establece que la pres-cripción empieza a correr desde el día en que puede ejecutarse la acción y continúa contra los sucesores del titular del dere-cho, mientras que la definición de Res-ponsabilidad Civil del Funcionario Público establecida en la Novena Disposición Fi-nal de la Ley N° 27785 establece que esta prescribe a los 10 años de ocurridos los hechos que generan el daño económico. Esta diferencia se justifica en el adecuado reconocimiento del derecho a la defen-sa que debe asistir en todo momento al funcionario o servidor público al que se le imputa la responsabilidad civil y al he-cho que la legislación vigente establece la obligación de guardar la documentación en los archivos de las entidades públicas por un periodo de diez (10) años.

4.13. la responsabilidad en el caso de plurali-dad de los autores es de carácter solidario

Por expreso mandato legal (Novena Dis-posición Final de la Ley N° 27785) en este supuesto la obligación de resarcimiento es de carácter solidaria, lo que constituye una gran ventaja para el agraviado con el daño económico, la entidad pública en la que el funcionario o servidor público ejer-ce funciones o el Estado, por que le permi-te demandar a cualquiera de los participes o autores por la totalidad del daño, inde-pendientemente de la proporción en que cada uno de ellos haya concurrido para la producción del daño. Si bien esta solidari-dad impuesta pudiera no parecer “justa”, como en todos aquellos supuestos en que la impone el Estado, se justifica por la ne-cesidad de proteger mas eficientemente a la “victima” del daño, que en estos supues-tos es la Entidad Pública o el Estado, esto es, la sociedad o colectividad peruana en su conjunto, entendiéndose que tratán-dose de un interés general corresponde un reforzamiento de los instrumentos

que permitan un adecuado y oportuno resarcimiento. Nótese que se trata de una solidaridad impuesta, y en consecuencia no es que corresponda a la naturaleza de las obligaciones resarcitorias de dos o más participes o autores, las mismas que evidentemente en la mayoría de los casos sino en todos serán de carácter autónomo o “mancomunado” como nuestro Código Civil las clasifica. Pero que no obstante su verdadera naturaleza de mancomunadas por imperio de la ley, y en aras de una mayor y mejor protección de los intereses de la nación jurídicamente organizada (el Estado) se transforman en solidarias para su cobro en la respectiva vía judicial.

4.14. la responsabilidad civil de los fun-cionarios o servidores públicos puede concurrir con la de terceros por un mis-mo daño

En cuyo caso se puede aplicar a cada uno de los participes (los funcionarios y/o servidores públicos y los terceros) la responsabilidad civil general del articulo 1321 del Código Civil o como personal-mente preferiría optar por invocar para los funcionarios y/o servidores públicos el articulo 1321 y la Novena Disposición Final de la Ley N° 27785 y para los terceros (por ejemplos: una empresa consultora, una empresa supervisora, una empresa ejecutora de obras, etc.) el articulo 1321 del C.C.

V. FutuRo dE lA RESPonSAbIlIdAd CI-VIl dEl FunCIonARIo PúblICo PoR InCumPlImIEnto dE SuS FunCIonES:

Tal como lo hemos expuesto en anteriores trabajos las características de la responsabili-dad civil del funcionario público por incum-plimiento de sus obligaciones funcionales no se adecuan a las de una responsabilidad civil contractual ortodoxa o pura, sino que constitu-yen una mixtura de elementos de responsabi-lidad civil contractual y de la extracontractual, con características propias, lo que en mi opi-nión determina la necesidad que en un futuro próximo esta especial naturaleza sea recono-cida a nivel normativo de una manera clara y precisa, buscando perfeccionar formulas que protegiendo adecuadamente los intereses del Estado, brinden un tratamiento justo a los fun-cionarios o servidores públicos que tienen a su cargo la gestión de las entidades y, por ende, la administración de los recursos públicos.

"(…) que siendo el servidor o funcionario público un sujeto de derecho al que el Estado le delega no solo una cuota de poder sino la administración de recursos públicos debe te-ner como correlato un especial deber de cuidado en su actua-ción funcional".

Bitácora Informativa

• ComEntARIo noRmAtIVo SnC

Con fecha 08.01.2010 se modificó la Di-rectiva Nº 004 – 2007-CG/GDES “Rendición de

Cuentas de los Titulares” aprobada por la Re-solución Nº 332-2007-CG, en el aspecto que la Unidad Orgánica de la Contraloría General de la República, responsable del proceso se encar-

gará del procesamiento, verificación selectiva a través del Sistema Nacional de Control, difusión y consolidación de los informes de rendición de cuentas.