Revista Mexicana de Estudios Canadienses (nueva época ...estadounidense, hizo patente su interés en participar en la negociación. En diciembre de 1992, los presidentes Salinas,

Revista Mexicana de Estudios Canadienses (nueva época)Asociación Mexicana de Estudios sobre Canadá[email protected] ISSN (Versión impresa): 1405-8251MÉXICO

2006 Norma Borrego Pérez

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE PROTECCIÓN AL AMBIENTE EN NORTEAMÉRICA Revista Mexicana de Estudios Canadienses (nueva época), verano, número 011

Asociación Mexicana de Estudios sobre Canadá Culiacán, México

pp. 163-192

Red de Revistas Científicas de América Latina y el Caribe, España y Portugal

Universidad Autónoma del Estado de México

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LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE PROTECCIÓN AL AMBIENTE EN NORTEAMÉRICA

Norma Borrego Pérez

ResumenEl artículo trata sobre los cambios más relevantes en la política ambiental de México,

Estados Unidos y Canadá durante las décadas anteriores a la firma del Tratado de Libre

Comercio de América del Norte y trata de probar que dichos cambios relevantes en

política ambiental, sobre todo en México, se aceleran a consecuencia de la firma de

dicho acuerdo.

ANTECEDENTES

El 11 de junio de 1990, los gobiernos de México y de Estados Unidos acordaron negociar un Tratado de Libre Comercio entre ambos países,

el 7 de julio el gobierno mexicano solicitó el inicio de las negociaciones. Brian Mulroney, primer ministro de Canadá, observó la posibilidad de mejorar los términos del Acuerdo de Libre Comercio firmado en 1988, y temeroso de que México obtuviera ventajas comerciales que amenazaran la posición preferencial que hasta entonces gozaba Canadá en el mercado estadounidense, hizo patente su interés en participar en la negociación. En diciembre de 1992, los presidentes Salinas, Bush y el primer ministro Mulroney, firmaron el tratado, al que los negociadores estadounidenses se referirían como el “acuerdo comercial más verde, nunca antes firmado” (Barry y Sims, 1994:93)

El Acuerdo Paralelo de Cooperación Ambiental y el de Cooperación Laboral se firmarían el 13 de septiembre de 1993, después de un arduo proceso de negociación, no tanto al exterior, sino más bien al interior de Estados Unidos.

Considerar que el Acuerdo obedece únicamente a un compromiso con

REVISTA MEXICANA DE ESTUDIOS CANADIENSES

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la protección ambiental entre los gobiernos de los tres países es enfocarnos sólo en el resultado y no en la causa real.

LA CONSTRUCCIÓN DEL CONSENSO

El Tratado de Libre Comercio provocó polémica en los Estados Unidos, no por su contenido, sino por la forma en que se negoció, de manera secreta y por la vía rápida (fast track) (Tatalovich y Sánchez, 1999: 302) en el Congreso. Este hecho levantó suspicacias entre algunos grupos de la sociedad y de la oposición fiera, entre otros.

Los sindicatos y organizaciones ecologistas no gubernamentales de Estados Unidos (pero también de Canadá) temían que al entrar en vigor el TLC las empresas se vieran motivadas a mudar sus plantas productivas a territorio mexicano, con el propósito de abatir los altos costos de producción generados por el cumplimiento de los elevados estándares y regulaciones ecológicas en Estados Unidos.

Existía también la preocupación de que los tres países miembros se vieran obligados a armonizar sus estándares ecológicos al común denominador más bajo, es decir, al de México, un proceso conocido como armonización descendente (downward harmonization). Esto provocaría una degradación ecológica acelerada en toda el área de libre comercio.

En Canadá, las élites empresariales a través de la Cámara de Comercio, manifestaron preocupación por “la deficiente calidad de la administración pública mexicana en el ámbito de la protección ambiental” (ibid: 307).

Los negociadores de Estados Unidos respondieron con el argumento de que, si México firmaba, el TLC permitiría un crecimiento económico que le proporcionaría recursos suficientes para hacerse cargo de los problemas ambientales.

Al principio de las negociaciones, ecologistas, sindicatos de trabajadores y grupos de defensa del consumidor se oponían en bloque al Tratado, por lo que la administración de Bush decidió utilizar varias estrategias para crear consenso y lograr su aceptación. Una de ellas fue dividir al movimiento ambientalista, esto lo logró al presentar un Plan de acción el 1° de mayo de 1991, en el que se comprometió a introducir temas ambientales en las negociaciones.

Con esto ganó el apoyo de grupos ambientalistas moderados (mainstream), que no se oponían al libre comercio, y pensaban que sólo debía adaptarse el tratado para incluir disposiciones ambientales. Con la promesa del presidente de que así sería, algunos con más influencia


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política y económica dieron su apoyo; entre ellos estaban: National Wildlife Federation, Audubon Society, Environmental Defense Fund, World Wildlife Federation, Natural Resource Defence Council y Nature Conservancy.

Otra medida para debilitar la oposición de los ambientalistas y sindicatos fue incluirlos en las comisiones del grupo negociador estadounidense. Sin embargo, la forma en que estaban estructuradas las comisiones diluía las opiniones de los opositores y fortalecía las posturas de los empresarios y representantes del gobierno, que los superaban en proporción de 30 a 1 (Barry y Sims, 1994: 86-87). Adicionalmente a estas acciones, Bush promovió la iniciativa de la National Wildlife Federation para crear una Comisión de América del Norte para el medio ambiente.

Pero la oposición continuaba, grupos ecologistas comunitarios y organizaciones de protección a los consumidores encabezadas por Public Citizen, Sierra Club y Earthland Island entablaron un juicio contra el gobierno federal para detener las negociaciones del tratado hasta que se presentara una Manifestación de Impacto Ambiental, tal como ordenaban las leyes estadounidenses. Los grupos ganaron la demanda en la corte de distrito, pero ésta fue invalidada por la Corte de Apelaciones (Tatalovich y Pérez, 1999: 317). Estos grupos también comenzaron a forjar alianzas a nivel internacional con organizaciones canadienses y mexicanas, que se plantearon como meta cambiar la estrecha visión de libre comercio por una más amplia, a la cual llamaron “comercio justo” (Gallardo, 1993: 35).

Poco después, la campaña electoral de 1992 cambió el ritmo de las negociaciones cuando el 4 de octubre, Bill Clinton, candidato del Partido Demócrata fijó su posición respecto al acuerdo en un debate realizado en la Universidad de Carolina del Norte. Clinton sostuvo que, de llegar a la Presidencia ratificaría el TLCAN siempre y cuando se firmaran dos acuerdos paralelos tendientes a preservar los intereses de los trabajadores estadounidenses y fortalecer la protección del medio ambiente.1

La llegada de Clinton al poder hizo necesaria una segunda ronda de negociaciones. Los gobiernos de México y con ciertas reservas Canadá, aceptaron tomar parte en las negociaciones que se iniciaron el 17 de marzo de 1993 y concluyeron el 12 de agosto del mismo año. El 13 de septiembre se firmaron los acuerdos paralelos, y a finales de ese año se presentó con el texto del TLCAN a las legislaturas de los tres países para su aprobación.

Como podemos apreciar, satisfacer los intereses “de los representantes demócratas, las coaliciones ciudadanas, los sindicatos y los ambientalistas” (ibidem) fue vital para obtener los votos necesarios para la aprobación del TLC en el Congreso de Estados Unidos.

Mientras esto sucedía allá, en México y Canadá no había peligro de



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perder la votación sobre el TLC en las legislaturas por una sencilla razón: la sumisión de los legisladores al Ejecutivo.2

Al término de las negociaciones, los tres gobiernos se mostraron satisfechos y expresaron, lo que consideraron como el mayor logro del acuerdo de Cooperación Ambiental. Estados Unidos destacó la aplicación de sanciones comerciales al país que no cumpliera sus propias leyes ambientales; Canadá subrayó su objetivo de avanzar en la liberación comercial; y el gobierno mexicano enfatizó su habilidad para poner a salvo la soberanía del país y bajo ninguna circunstancia permitir la aplicación extra-territorial de leyes extranjeras (ibidem: 38).

Un punto importante sobre el Acuerdo de Cooperación Ambiental, fue la dirección opuesta que siguió el desarrollo de este proceso en Estados Unidos y México. Mientras en el primero, un asunto de política interna (la presión de los grupos opositores) impactó la política internacional (forzando a la negociación del acuerdo paralelo); en México un asunto de política internacional afectó de manera definitiva la política interna, pues muchos cambios fundamentales de la política ambiental, se concretaron a partir de la firma del TLC.

LA POLÍTICA AMBIENTAL EN CANADÁ

En Canadá, la responsabilidad de la protección y conservación del medio ambiente recayó fundamentalmente en los gobiernos provinciales. En 1982, en lo que se conoce como la “Enmienda Constitucional de los Recursos” (Resources Amendment) se otorgó la facultad a las provincias de decidir acerca de: “la exploración, aprovechamiento, conservación y administración de los recursos dentro de sus territorios” (Sección 92A (1) de la Constitución).

Esta enmienda también concedió a las provincias la capacidad para cobrar impuestos sobre los recursos no renovables, forestales y sobre la generación de energía eléctrica en la Sección 92-A (3 y 4). La sección 92(13) que regula Propiedades y Derechos Civiles, se interpreta hoy en día, como la obligación por parte de la provincia de controlar y regular los efectos ambientales de la explotación de recursos naturales.3

El gobierno federal no tiene atribuciones específicas sobre el ambiente aunque algunos apartados de la Constitución pueden justificar su jurisdicción en temas relacionados como son: Comercio s.91 (2), Navegación s. 91 (10), Pesca costera e interior s.91 (12), Indígenas y reservaciones s. 91 (24). El gobierno federal tiene asimismo la capacidad


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de hacer leyes para “la paz, el orden y el buen gobierno” facultad conocida como “Cláusula POGG” por sus siglas en inglés, en la sección 91 (20) de la constitución.4

Durante la década de los setenta se crearon algunas leyes federales como la Ley de Agua de Canadá (Canada Water Act), la Ley de Pesca (Fisheries Act), la Ley de Aire Limpio (Clean Air Act), la Ley de Control de Descargas al Océano (Ocean Dumping Control Act), y la Ley sobre Contaminantes del Ambiente (Environmental Contaminants Act). Este “paquete” de leyes se aprobó con el fin de instituir estándares nacionales y alentar su aplicación en las provincias Sin embargo, después de este periodo y salvo enmiendas menores, no se logró una nueva legislación hasta 1988.

Las provincias en respuesta a la iniciativa federal, asumieron un papel destacado en la protección al ambiente, estableciendo su propia legislación al fijar estándares de calidad de aire y agua, establecer derechos de propiedad sobre tierras y aguas, regular permisos para establecimiento de fuentes fijas de contaminantes (fábricas), gravar extracción y comercio inter-provincial de recursos naturales. Algunas provincias superaron con mucho los estándares federales.

Hasta finales de los ochenta, las relaciones gobierno federal-provincias en materia ambiental se desarrollaron dentro de un marco de cooperación. La inexistencia de conflictos intergubernamentales durante este periodo, se explica por el hecho de que la federación no retaba la competencia de las provincias en asuntos relacionados con los recursos naturales. Su papel se limitó a conducir investigaciones, ofrecer asistencia técnica, y alentar de una manera prudente (pero no coercitiva) a las provincias para la adopción de estándares nacionales (Kathryn Harrison, 1995: 415). En 1984 el reporte anual de Environment Canada, la agencia federal canadiense encargada del ambiente, declaraba que: “sus facultades regulatorias serían utilizadas... como último recurso” (ibid: 424).

Otro mecanismo institucional para evitar el conflicto en el campo ambiental, fue la creación de un foro de discusión y consulta, para resolver las posibles diferencias entre el gobierno federal y los gobiernos provinciales.

Con diferentes nombres desde 1964, este foro se conoce hoy en día como Consejo Canadiense de Ministros del Medio Ambiente (CCME, por sus siglas en inglés). Está conformado por once miembros: el ministro federal y diez provinciales, en el que los ministros de los territorios tienen derecho a voz, pero no a voto. Los puestos de dirección del organismo se rotan anualmente entre sus miembros y los fondos se asignan de la siguiente forma: un tercio del presupuesto lo aporta la federación y dos tercios las provincias (Skogstad y Kopas, 1992: 48-49).



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El trabajo del Consejo se realiza fundamentalmente a través de dos comités: Planeación Estratégica, encargado de los asuntos de largo plazo e internacionales; y Operación Ambiental, el cual establece los mecanismos para resolver los problemas de corto plazo y emergencias (ibid: 54).

La función primordial que cumple el CCME es alentar la cooperación intergubernamental para armonizar políticas, programas, procesos de evaluación ambiental y procedimientos de revisión.

Pero la armonía que caracterizó las relaciones federación-provincias con respecto al ambiente, terminaría de manera abrupta a fines de la década de los ochenta, debido a los factores que a continuación analizaremos.

NUEVOS ACTORES, NUEVAS TENDENCIAS: EL CONTEXTO CAMBIANTE DE LOS NOVENTA

Algunas de las tendencias presentes en la política ambiental canadiense desde los años setenta se consolidarían a fines de los ochenta, entre ellas, un crecimiento del interés del público por los temas relacionados con el ambiente, grupos ecologistas más preparados y, por tanto, más eficaces políticamente, exigieron cambios en los procesos de formulación de políticas y en la toma de decisiones.

Por otro lado, surgieron nuevos actores: las cortes judiciales, cuyas decisiones serían trascendentales para la política ambiental. Además, el gobierno federal creó nueva legislación y asumiría un papel de liderazgo internacional en la protección del ambiente, al grado que Lucien Bouchard, entonces Ministro del Medio Ambiente, declaró en 1990 que su meta sería: “Convertir a Canadá, en el país industrializado más amigable con el ambiente en todo el mundo para el año 2000” (Hoberg, 1993: 101).

AMBIENTALISMO Y OPINIÓN PÚBLICA

En Canadá, los temas ambientales alcanzaron notoriedad a finales de los ochenta como lo demuestran las encuestas nacionales de Gallup: en 1989, el 67% de los canadienses dijeron estar muy preocupados por el ambiente, para 1990 este porcentaje se elevó al 78%. No obstante que los grupos ambientalistas hicieron su aparición a principios de los setenta, éstos no tuvieron capacidad de incidir en la primera etapa de creación de las políticas públicas. En cambio durante la siguiente década, se convirtieron en organizaciones profesionales, con presupuestos y agendas bien establecidos.


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Este activismo tuvo como consecuencia la inclusión de las organizaciones ecologistas en los procesos de consulta, que anteriormente solo incluían a los gobiernos y a las empresas.

Las provincias defendieron con vehemencia su jurisdicción sobre el medio ambiente aun en periodos de bajo interés del público. Pero su interés primordial no era tanto la protección del ambiente, sino la administración y explotación de los recursos naturales y los ingresos que estas actividades atraían a sus arcas (Harrison, 1995: 417).

CREACIÓN DE NUEVAS LEYES Y AUTORRESTRICCIÓN FEDERAL

En 1988 se creó la Ley Canadiense de Protección al Ambiente (Canadian Environmental Protection Act), que planteaba la necesidad de que la federación asumiera un papel más importante en la protección ambiental, particularmente en la regulación de sustancias tóxicas (su venta, distribución, uso y transporte), así como en la disposición apropiada de los desechos tóxicos en océanos y aguas navegables.

La resistencia a esta ley apareció de inmediato entre las provincias cuyo bienestar económico estaba ligado a la explotación de recursos: Ontario, Alberta y British Columbia. La resistencia se originó particularmente en Québec, por lo que se consideró una “intromisión innecesaria en su jurisdicción” (ibidem: 425).

Ante la enérgica reacción de las provincias, el Consejo Canadiense de Ministros del Medio Ambiente intervino para dirimir tensiones. En este foro, el gobierno federal se comprometió a no ejercer acciones unilaterales y, a petición de las provincias, acordó aplicar la CEPA por medio de “acuerdos de equivalencia”, en los que se estipula que si una provincia tienía medidas equivalentes a las del gobierno federal (en emisión de tóxicos, control, mitigación, multas, etc.) “... sólo se aplicaría la ley provincial” (Skogstad y Kopas, 1992: 55).

LAS DECISIONES DE LAS CORTES JUDICIALES Y LA PARTICIPACIÓN PÚBLICA

La creciente participación pública no fue casual, sino impulsada por decisiones judiciales que abrieron oportunidades para que los grupos ecologistas y los ciudadanos, manifestaran sus inquietudes en asuntos relacionados con el desarrollo económico y el ambiente en sus comunidades. Dos de los casos más importantes en los que ha intervenido el poder judicial



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para determinar la jurisdicción de poderes provincial y federal, e incluso para alterarla, fueron los siguientes:

1. Caso Friends of the Oldman River Society versus Alberta Minister of Environment (1987-1990), y Canadian Wildlife Federation versus Canada (Minister of Environment) (1989); la Corte Federal y la Corte Federal de Apelaciones decidieron anular la licencia provincial para la construcción de dos presas en las provincias de Alberta (Oldman River Dam) y Saskatchewan (Rafferty Alameda Dam). Estos proyectos afectaban asuntos de jurisdicción federal, a saber: pesca, migración de aves, indígenas y territorios indígenas y aguas navegables. La corte reconoció como válido el argumento de los demandantes: la falta del estudio de impacto ambiental. El Proceso Federal de Evaluación y Revisión Ambiental (Environmental Assessment and Review Process ó EARP) establece dicho estudio como requisito indispensable para la construcción de las presas (Ibid: 52-53).

2. Caso Regina versus Crown Zellerbach Canada Ltd. et al. (1988). La Corte permitió la intervención del gobierno federal para regular en materia de contaminación del agua, una facultad que hasta entonces había estado en manos de las provincias. El argumento fue que Ottawa tenía la facultad de hacer leyes “para la paz, el orden y el buen gobierno” de Canadá (Cláusula POGG, por sus siglas en inglés) y constituye un ecosistema indivisible con ramificaciones interprovinciales e internacionales (ibid).

Estas decisiones han ido expandiendo la autoridad federal. Hoy en día, el Ministro del Ambiente debe llamar a revisión pública cualquier proyecto que requiera permiso, fondos o tierras federales que pueda provocar efectos nocivos para el ambiente.

Un hecho destacable es que, al conceder a los ciudadanos el derecho de establecer denuncias contra las acciones de los gobiernos federal y provincial, la corte también afectó la relación de cooperación que se había dado hasta entonces, entre ambos niveles de gobierno.

Para 1990, después de la decisión del caso Crown Zellerbach, la intervención del gobierno federal en el campo ambiental ha sido aceptada por las provincias como algo inevitable. El conflicto surgió porque la interpretación de las cortes se dio en el sentido de que el gobierno federal posee “autoridad amplia” en asuntos relacionados con el ambiente (Harrison, 1995: 421).

Pero, ¿cómo se ha enfrentado este cambio de status por parte de las provincias? y ¿cómo se han resuelto los inevitables conflictos que presentan? La tendencia de ambos niveles de gobierno es la de buscar soluciones que


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no representen peligro de frenar el desarrollo económico que las provincias fomentan a través de la explotación de sus recursos. Algunas economías provinciales dependen exclusivamente de un producto como es el caso de: British Columbia (explotación forestal), Alberta (petróleo y gas), o Nueva Brunswick y Québec (pulpa y papel). Atendiendo esta necesidad, el gobierno federal ha reducido el alcance del Environmental Assesment and Review Process (EARP). La Ley Canadiense sobre Evaluación Ambiental (Canadian Environmental Assesment Act, CEAA) de 1990, determinó que el estudio será obligatorio sólo si la Corte lo considera necesario (Skogstad y Kopas, 1994: 50 y 55). 5 Es decir, la extrema y persistente sensibilidad de las provincias a la intromisión federal, ha dado como resultado que el gobierno ejerza restricción respecto al alcance de sus facultades.

Entre tanto, las provincias han enmendado su legislación para permitir una mayor participación y supervisión pública de los proyectos, con lo que se intenta que la toma de decisiones se vuelva más democrática o “al menos crear esta percepción”.6 Otra tendencia surgida a raíz de las decisiones judiciales antes mencionadas y del nuevo rol asumido por el gobierno federal, es que se ha venido desarrollando una especie de “federalismo competitivo” entre Ottawa y las provincias, con el fin de ganar apoyo público para los proyectos que se consideran prioritarios.

Para algunos autores, este tipo de federalismo crea mayores oportunidades de rendición de cuentas y creación de políticas públicas más democráticas, ya que si el público está informado, los grupos interesados pueden presionar al gobierno para que tome en cuenta sus intereses (ibidem: 57).

PARTICIPACIÓN SOCIAL CRECIENTE

Si bien es cierto que las decisiones de las cortes expandieron los espacios al ciudadano común para actuar en defensa de sus intereses respecto al medio ambiente, estas aperturas fueron resultado, en primera instancia, de la acción de los grupos ambientalistas.

Antes de las decisiones judiciales, el derecho de los ciudadanos para establecer demandas, estaba restringido en el sentido de que nadie podía presentarse ante una corte con el propósito de defender el ambiente. El único que podía iniciar un procedimiento de este tipo era el fiscal general (Muldoon, 1995: 195). El ciudadano común se veía restringido por las barreras legales como la Orden de Presentación (Standing Rule), que sometía a la decisión de un juez la posibilidad de presentar una demanda ante la corte.



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El problema era que al no poder usar las cortes para proteger el agua, el aire, el suelo o los recursos de su comunidad, los ciudadanos no podían incidir en la toma de decisiones que afectaban directamente su salud o el ambiente. También se les excluía de la creación de políticas públicas, pues no se informaba acerca de permisos solicitados por las empresas para operar, el uso de sustancias peligrosas o el proceso de establecimiento de normas técnicas, lo que impedía a los grupos interesados cuestionar las leyes y reglamentos, o bien proponer alternativas para la solución de los problemas.

Debido a que la Constitución de 1982 no establecía de manera explícita el derecho a un medio ambiente limpio, algunas provincias han dado respuesta a las inquietudes de sus ciudadanos mediante la creación de leyes específicas. Entre éstas se encuentra la Ley para la calidad del ambiente de Québec (Loi sur la qualité de l’énvironnement du Québec) que otorga a los residentes de la provincia: “el derecho a un ambiente sano y a su protección, así como a la protección de las especies que lo habitan” (Ibid: 197-198). Otras provincias que han intentado hacer lo mismo, pero sin éxito, son Alberta y Saskatchewan.

LA DECLARACIÓN DE DERECHOS AMBIENTALES DE ONTARIO (ONTARIO’S ENVIRONMENTAL BILL OF RIGHTS–BILL 13)

Esta ley fue aprobada por la legislatura provincial en 1994, entró en vigor en 1995 y establece como sus objetivos “proteger y restaurar el medio ambiente, así como proteger el derecho de las personas a gozar de un ambiente sano”, el cual debe ser garantizado por el gobierno como depositario de los recursos públicos.7 La ley otorga a los ciudadanos derechos específicos que se resumen en:

1. El derecho a presentar demandas en las cortes civiles por una actividad que cause daño real o potencial al ambiente (revisión judicial, investigación, apelación, compensación por daños).

2. Derecho a participar en la toma de decisiones que afecten la calidad del ambiente a través de procedimientos de revisión, supervisión, audiencias y consultas públicas, etc.

3. Derecho a la información ambiental a través de un archivo público cuyos servicios son gratuitos para los interesados y está disponible por internet o bien por medio de consultas telefónicas.

4. Derecho de confidencialidad, para los empleados que denuncien a sus empresas por dañar el ambiente.


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Además de la Declaración de Derechos Ambientales, Ontario también tiene disposiciones estrictas en lo que se refiere al uso de pesticidas, límites de contaminantes en agua y niveles de emisiones tóxicas al aire. Esto no es casual, ya que Ontario es la provincia más industrializada y por lo mismo, la más contaminada en todo el país, seguida en este poco envidiable orden por Alberta y Québec.

CARACTERÍSTICAS GENERALES DE LA POLÍTICA AMBIENTAL CANADIENSE

Con base en las tendencias anteriormente señaladas, podemos ahora establecer algunas de las características generales de la política ambiental de Canadá. En primer lugar, tiene un alto grado de descentralización: es respetuosa de la autonomía de los diferentes ámbitos de gobierno. El modelo federal canadiense, permite a cada nivel de gobierno asumir sus propias responsabilidades y crear políticas adecuadas a las necesidades provinciales. Así, existen provincias con niveles de protección al ambiente muy altos (como sucede en el caso de Ontario: pesticidas, agua, minas, EBR) mientras permite que otras no cuenten con recursos o incentivos al ser más laxas en su legislación. Existe además la posibilidad de resolver problemas por medio de la negociación que se realiza a través de los foros creados ex profeso; como el Consejo de Ministros del Medio Ambiente, que, con diferentes nombres funciona desde 1964.

Una característica más de la política ambiental canadiense es la existencia de mecanismos para alentar la participación de la sociedad en la creación de las políticas públicas de protección al ambiente.

La Ley sobre Evaluación Ambiental de Canadá (1972, 1995) es el instrumento mediante el cual el gobierno federal analiza las posibles consecuencias que tiene en el ambiente un proyecto sujeto a su jurisdicción. Además establece el derecho de acceso público a la información ambiental, a través del archivo público, con el fin de alentar la participación ciudadana en el proceso de evaluación ambiental.

Las provincias, siguiendo el ejemplo del gobierno federal, han establecido el procedimiento correspondiente a la evaluación ambiental. La primera provincia en introducir legislación sobre evaluación ambiental fue Ontario en 1975.

A pesar de tener instituciones fuertes, el gobierno federal evita la coerción, privilegia ante todo la negociación y la estrategia de construcción de consensos (consensus building strategy), impulsa el desarrollo económico



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de las provincias, a través de un modelo que trata de conciliar metas de fortalecimiento económico de la comunidad, participación social (local empowerment) y responsabilidad empresarial.

LA POLÍTICA AMBIENTAL EN ESTADOS UNIDOS

En Estados Unidos, la responsabilidad de la protección del medio ambiente es fundamentalmente una tarea federal. La Agencia de Protección Ambiental (Environmental Protection Agency, EPA) creada en 1970 por el Presidente Richard Nixon, es el organismo que tiene la responsabilidad de vigilar el cumplimiento de las leyes ambientales en los Estados Unidos. Además, las Secretarías del Interior y de Agricultura regulan el aprovechamiento de los bosques nacionales, áreas y refugios de la vida silvestre, así como de las tierras públicas (Tyler, 1995: 751).

La ley que impulsó la creación de la EPA fue la Ley de Política Ambiental Nacional de 1969 (NEPA, por sus siglas en inglés), en ella se estipula que el gobierno federal tiene responsabilidad de: “restaurar y mantener la calidad del ambiente” (ibidem). Esta legislación requiere que cualquier agencia del gobierno, con excepción de la EPA, formule una declaración de impacto ambiental (environmental impact statement, EIS) o bien, una evaluación ambiental (environmental impact assesment, EIA) para cualquier proyecto que pueda tener como consecuencia una alteración importante del medio ambiente. Otras leyes federales importantes son las siguientes:

– Ley Federal de Control de Contaminación del Agua (1965,1972) y Ley del Aire Limpio (1965, 1970, 1977, 1990). Éstas establecen estándares mínimos de contaminación y emisiones contaminantes en el agua y la atmósfera.

– Ley sobre el Control de Sustancias Tóxicas (1976). Establece la obligación de analizar las sustancias tóxicas antes de utilizarlas.

– Ley de Áreas Silvestres (1964) y Ley de especies en peligro (1973, 1982, 1985, 1988). Creadas con el fin de recuperar y proteger los ecosistemas, recursos naturales y especies amenazadas.

– Ley de Conservación y Recuperación de Recursos (1976) y Ley Nacional de Energía (1978,1980) cuyo objetivo de estas leyes fue delinear estrategias y mecanismos para alentar la conservación de recursos naturales.


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PROCESO DE CREACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS

La formación de leyes ambientales comienza con la presentación de una iniciativa de ley por parte de los legisladores en el Congreso, normalmente debido a la presión ejercida por los lobbies, los medios de comunicación, o ambos. Sin embargo, el proceso es lento, ya que algunas propuestas de ley deben ser evaluadas hasta por diez comités en cada Cámara (de Representantes y del Senado) (ibidem). Como ningún comité tiene responsabilidad absoluta sobre los problemas ambientales, las propuestas se debilitan a medida que va avanzando el proceso, y por la intensa presión que ejercen los grupos (a favor o en contra de la ley) que cabildean en ambas Cámaras.

El resultado es una propuesta fragmentada y que muchas de las veces no satisface a ninguno de los grupos, con cambios que no atacan los problemas a profundidad y que proveen soluciones a corto plazo. Incluso, si una ley rigurosa es aprobada, el siguiente obstáculo es que el Congreso otorgue los fondos suficientes para que se cumpla de manera adecuada.

Entre los factores que pueden interferir de forma negativa en la aplicación de las leyes ambientales en Estados Unidos también podemos encontrar:

1. La influencia de las industrias. Según, Hugh Kaufman, exfuncionario de la EPA, la industria tiene en sus manos gran parte el control de la política ambiental, pues al ejercer presión al interior del Congreso y contribuir a las campañas electorales de los políticos, tienen influencia sobre las decisiones de los funcionarios electos. En sus propias palabras: “el lobo tiene la máxima influencia sobre cómo se protege el gallinero” (ibidem: 780). La presión se da en el nombramiento de directivos de las agencias federales y estatales, en el bloqueo de leyes ambientales rigurosas, en la solicitud de suprimir requisitos para establecer industrias contaminantes, etc.

2. La fragmentación de la responsabilidad de proteger el ambiente en diversas agencias federales y estatales tiene como consecuencia la creación de políticas contradictorias entre la federación y los estados, duplicación de esfuerzos y desperdicio de recursos, escasos de por sí (ibidem: 753).

3. Otra explicación sobre un factor eminentemente político, que contribuye a debilitar la aplicación de la legislación ambiental, nos la brinda William Sanjour, ex funcionario de la EPA. Él plantea que la política ambiental no es prioridad para la Casa Blanca, debido a que el presidente apoya por encima del ambiente programas como: defensa, crecimiento, presupuesto y por último, su reelección. Por esta razón, un administrador de la EPA consciente de la situación “... puede hacer discursos vigorosos



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acerca del mejoramiento de la calidad ambiental, enfatizar la prevención de la contaminación, pero no puede impulsar leyes o tomar decisiones que produzcan agitación política” (ibidem: 755).

FEDERALISMO Y POLÍTICA AMBIENTAL

La mayoría de los estados han estructurado sus leyes de protección ambiental y conservación de recursos a “imagen y semejanza” de la legislación federal y han establecido agencias reguladoras semejantes también a las federales.

POR QUÉ ALGUNOS ESTADOS SON MÁS “VERDES” QUE OTROS

Aunque en Estados Unidos el gobierno federal establece los objetivos y estándares mínimos de política ambiental, los estados tienen la libertad de diseñar sus propias leyes. Esta facultad se conoce como “responsabilidad compartida” (partial preemption) y consiste fundamentalmente en que el gobierno federal deposita la responsabilidad de la aplicación de sus programas en los gobiernos estatales.

Durante las administraciones Reagan y Bush, el programa del “Nuevo federalismo” buscó dar mayor poder y autoridad a estados y municipios. Este proyecto consistía en otorgar autonomía fiscal a los estados. Paradójicamente, esto iba acompañado de fuertes recortes presupuestales a los programas ambientales como: control de contaminación, manejo de residuos peligrosos y tratamiento de aguas residuales (algunos críticos señalan que lo que se buscaba era su desaparición).

Por este motivo, entre 1981 y 1984 fueron muy pocos los estados que asumieron completamente su responsabilidad con el ambiente. Desde 1985 a 1995; los recursos, perdidos por los recortes presupuestales, fueron recuperados en algunos estados mediante la imposición de impuestos locales y cargos al consumidor (user fees). Es decir, sustituyeron los fondos federales por fondos propios, mostrando un compromiso real de asumir su responsabilidad ambiental.

Otros aplicaron políticas para reforzar la protección del ambiente en forma de leyes, reglamentos o iniciativas para que los ciudadanos se involucraran en la toma de decisiones. El Índice Verde (Green Index) es un estudio realizado por el Institute for Southern Studies, para saber qué estados han sido más innovadores en cuanto a políticas ambientales y programas de prevención, protección y/o restauración del ambiente (Ver tabla 1).


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Los indicadores se refieren a los programas que los estados han puesto en operación para enfrentar problemas ambientales como pueden ser: control de contaminación del aire y del agua, leyes para reciclaje obligatorio, reducción en el uso de sustancias tóxicas, impuestos a las empresas y cargos al consumidor, préstamos para control y limpieza de predios contaminados.

Entre los estados que han aplicado programas de vanguardia podemos citar a California, que aplica uno de los programas más estrictos para el control de contaminación por fuentes móviles (autos), muy por encima de los estándares nacionales; Wisconsin, con un programa para controlar la contaminación industrial, con el fin de evitar la lluvia ácida; y Delaware, con un programa de manejo de residuos extremadamente peligrosos que protege a los ciudadanos de vivir cerca de zonas industriales donde se utilicen o almacenen estas sustancias (Lester, 1997: 45-47).

Hasta ahora los estados se han guiado por cuatro criterios básicos para la aplicación de medidas de protección ambiental:

1. Severidad: Entre mayor sea el daño ambiental presente en un estado, éste dedicará mayor presupuesto y actuará con mayor celeridad para detenerlo.

2. Riqueza: Entre mayores recursos naturales y económicos posea un estado dedicará mayor presupuesto a la protección ambiental.

3. Partido político: Generalmente los demócratas son más consistentes en su apoyo a leyes relacionadas con el medio ambiente, tal como lo demuestran las estadísticas de la tabla que a continuación se muestra, elaborada por la Liga de Votantes por la Conservación (Ver Tabla 2).

4. Capacidad institucional: Se refiere a la creación de reformas administrativas y legislativas para intervenir adecuadamente en la resolución de los problemas ambientales.

Como es muy probable que la descentralización de los programas federales y la reducción de ayudas del gobierno a los estados continúe. En un futuro la gestión ambiental estará determinada fundamentalmente por dos factores: 1. la capacidad institucional de cada uno de los estados y, 2. el compromiso con la gestión ambiental. Tomando en cuenta estos factores, los estados se dividirían en cuatro grandes grupos según Lester (ibidem: 53-55):

a) Los progresistas: Muy comprometidos con la protección al ambiente y con el desarrollo de capacidades institucionales fuertes: California, Florida, Maryland, Massachussets, Michigan, New York, New Jersey, Oregon, Washington, Winsconsin. Se espera que mejoren en la calidad del ambiente y apliquen medidas por encima de la ley federal.



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b) Los luchadores: Tienen un fuerte compromiso con mejorar el ambiente pero su capacidad institucional está limitada: Colorado, Connecticcut, Delaware, Iowa, Idaho, Hawaii, Maine, Minnessota, Montana, Nevada, New Hampshire, North Carolina, North Dakota, Rhode Island y Vermont. Tienen deseos de hacer algo pero carecen de los recursos, su reto es conseguir los recursos suficientes, el debate se centrará en la elevación de impuestos para obtenerlos.

Estado Índice verde (posición final)

Inicia-tivas verdes

Oregon 1 2Maine 2 5Vermont 3 12California 4 1Minnesota 5 7Massachusetts 6 9Rhode Island 7 10New York 8 8Washington 9 14Wisconsin 10 6Connecticut 11 4Hawaii 12 24Maryland 13 15

New Jersey 14 3New Hampshire 15 20Colorado 16 26Michigan 17 11Florida 18 13Idaho 19 36Iowa 20 16Montana 21 31Nevada 22 43North Carolina 23 18Delaware 24 25North Dakota 25 37

Pennsylvania 26 21South Dakota 27 48New Mexico 28 38Nebraska 29 30Missouri 30 23Illinois 31 17Virginia 32 22Utah 33 41Alaska 34 47Arizona 35 39South Carolina 36 32Ohio 37 19Wyoming 38 44Georgia 39 29Oklahoma 40 42Kentucky 41 33Kansas 42 28Indiana 43 27West Virginia 44 45Tenesse 45 40Texas 46 35Mississipi 47 46Arkansas 48 50Luisiana 49 34Alabama 50 49

Tabla 1. Posición de cada estado en el índice verde

Fuente: James P. Lester, 1997, “Federalism and State Environmental Policy”, en James P. Lester [ed.], Environmental Politics and Policy, op. cit., pp. 44-45.


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c) Los retrasados: Tienen una capacidad institucional fuerte pero un compromiso débil con la protección al ambiente: Alabama, Arkansas, Georgia, Illinois, Lousiana, Missouri, Ohio, Oklahoma, Pennsiylvania, South Carolina, Tennesse, Texas, Virginia y West Virginia. Dependen del gobierno federal en cuanto a recursos y tienen burocracias apáticas respecto a la atención de problemas relacionados con el ambiente.

d) Los regresivos: Con una débil capacidad institucional y débil compromiso con la conservación del ambiente: Arizona, Indiana, Kansas, Kentucky, Mississippi, Nebraska, Nuevo México, South Dakota, Utah y Wyomig. En un futuro la calidad de vida en estos estados podría deteriorarse

Año Demócratas (%) Republicanos (%)

Cámara de representantes

1973-1974 57.9 39.4

1975-1976 58.0 32.0

1977-1978 57.2 30.3

1981 63.2 31.5

1982 71.0 34.2

1983 68.5 31.6

1984 68.5 36.4

1989-1990 73.5 37.1

1991-1992 60.9 18.6

Senado

1973-74 57.2 41.2

1975-76 53.1 28.6

1977-78 63.6 31.9

1981 59.4 28.4

1982 61.4 29.7

1983-84 71.1 36.5

1989-90 67.3 29.9

1991-92 64.0 24.1

Tabla 2. Porcentaje de votación sobre leyes ambientales en el Congreso


Fuente: Sheldon Kamieniecki, 1997, “Political Parties and Environmental Policy”, en James P. Lester (ed.), Environmental Politics and Policy, op. cit., p. 156.


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tanto, que las industrias “sucias” podrían mudarse hacia ellos, promoviendo el desarrollo económico a costa de la calidad del ambiente.

AMBIENTALISMO, OPINIÓN PÚBLICA Y POLÍTICA AMBIENTAL

La aparición del ambientalismo en la agenda nacional estadounidense estuvo ligada a la crisis de valores que se presentó a nivel mundial en la sociedad capitalista y con ella la conciencia cada vez mayor de que el progreso no era sólo un mayor nivel de ingreso y mejoras en el consumo; sino iba acompañado de problemas que comenzaban a afectar el ambiente y amenazaban la supervivencia de las especies, pero también del ser humano.

Los problemas ocasionados por el crecimiento económico desenfrenado carente de una visión de aprovechamiento racional como la contaminación de ríos, lagos, lluvia ácida, smog, acumulación de basura, contaminación de suelos y mantos freáticos, desaparición de especies de flora y fauna regional, eran cosa de todos los días. Sin duda, un fenómeno decisivo para que el movimiento tuviera el éxito con el que irrumpió en la política estadounidense, fue la presencia de crisis ambientales recurrentes en todo el país.

A su vez, la mayor y mejor cobertura por parte de los medios de comunicación contribuiría a que el tema fuera del dominio público, en vez de un asunto de élites políticas o empresariales Cuando el movimiento ambientalista hizo su aparición, durante los años sesenta y hasta mediados de los setenta, se consideraba el apoyo de la opinión pública como causa “suave”, es decir, de fácil disolución frente a temas económicos como empleo o ingresos. En cambio, más recientemente, este apoyo se considera “fuerte y consistente”, ya que la mayoría (7 de cada 10 ciudadanos), se muestra a favor de la aplicación de medidas severas de protección ambiental (Dunlap, 1997: 98-99).

EL MOVIMIENTO DE JUSTICIA MEDIO-AMBIENTAL

Se desarrolló en Estados Unidos originalmente como un movimiento contra los desechos tóxicos, en él jugaron un papel sobresaliente las mujeres y las minorías raciales y étnicas. Alrededor de 1980 se descubrió que muchos de los sitios en los que se depositaban desechos tóxicos se localizaban en áreas pobladas por gente de bajos ingresos o habitadas por minorías. Por ello, lo que este movimiento cuestionaba era el sesgo que existe en la


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localización de materias o actividades peligrosas en estas comunidades y la falta de transparencia en la toma de decisiones que tenían que ver con la salud y el ambiente (Castells, 1999: 135-136).

LAS MUJERES Y EL AMBIENTALISMO

Pioneras en las luchas por la justicia ambiental son las mujeres de clase obrera, encabezadas por Louis Gibbs, una trabajadora, ama de casa y madre de familia que en 1978 emprendió una campaña contra la Compañía Hokker Chemical, que vertía los desechos de su actividad en el Love Canal (Niagara Falls, New York).

Su lucha comenzó al percatarse de la existencia de un alto número de niños con leucemia y defectos congénitos, así como mujeres con abortos múltiples en la comunidad; por lo que decidió iniciar una investigación para saber qué estaba pasando. Al obtener pruebas de que la compañía de químicos era el origen de estos problemas, entabló una demanda apoyada por los habitantes de Niagara Falls.

Louis Gibbs y su grupo ganaron la demanda contra la compañía Hooker y con los fondos obtenidos por la indemnización, establecieron en 1981 la Asociación de Ciudadanos por la Limpieza de los Residuos Peligrosos (Citizen’s Clearinghouse for Hazardous Waste). Como consecuencia de estos hechos se comenzaron desarrollar en todo Estados Unidos grupos locales que luchaban en contra de los vertidos tóxicos, en 1984 había unos 600 y para 1988 este número se incrementó a 4,687 (ibidem).

EL MOVIMIENTO DE JUSTICIA AMBIENTAL AFROAMERICANO

Al igual que el movimiento por los derechos civiles, el movimiento afroamericano por la justicia ambiental tuvo su origen en los estados sureños, una región que presenta marcadas desigualdades desde el punto de vista ecológico entre las comunidades blanca y de color.8

La primera protesta nacional, de la gente de color se produjo en 1982, en North Carolina y 400 manifestantes fueron encarcelados. Estudios recientes establecen que el 30% de las minorías vive en comunidades en las que existen depósitos de residuos peligrosos, mientras que en los ochenta, esta proporción era de un 25% (Rothman: 177). Es por ello que en 1994, el presidente Clinton emitió, dentro de sus facultades, una Orden ejecutiva (Executive order), solicitando a todas las agencias federales que incluyeran consideraciones de justicia ambiental en sus programas (ibidem:



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177). Esto significa que todas las agencias deben identificar y señalar los posibles daños potenciales para la salud humana y, particularmente, sus efectos sobre las minorías y poblaciones de bajos ingresos.

AMBIENTALISMO Y DECISIONES JUDICIALES

A pesar de que los obstáculos para presentar una demanda relacionada con el ambiente son muy semejantes a los que se presentan en Canadá; en Estados Unidos los ciudadanos han obtenido victorias importantes en las cortes judiciales, resultado por una parte de la presión de los ambientalistas, y por otra, de la opinión pública influenciada por los medios de comunicación.

La importancia del movimiento “verde” en la política ambiental de los Estados Unidos, es que ha podido insertar sus demandas en el sistema político y obtener resultados que se reflejan en la creación de leyes y reglamentos. La Ley Nacional de Protección al Ambiente (NEPA) de 1969 fue el resultado de esta presión, al igual que la creación de la Agencia de Protección al Ambiente (EPA) en 1970.

Asimismo, la protesta que inició Louis Gibbs en 1978, y la gran simpatía que despertó entre la opinión pública, tuvo como resultado que en 1980 el Presidente Jimmy Carter reconociera a Niagara Falls, como zona de desastre. Ese mismo año el Congreso aprobó la Ley de Respuesta Ambiental Amplia, Compensación y Responsabilidad (Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act, CERCLA). Esta ley, conocida también como la “Ley del Superfondo”, destinó 16,300 millones de dólares para la limpieza de basureros tóxicos en todo el país (Tyler, 1995:626).

CARACTERÍSTICAS DE LA POLÍTICA AMBIENTAL Y TENDENCIAS A FUTURO

Autores como Lester, creen que el escenario futuro de la gestión ambiental no presenta grandes cambios en lo que se refiere a capacidad y compromiso de los estados con la protección del medio ambiente.

Es de esperarse que el proceso de descentralización continúe, sin embargo es difícil que los estados más débiles, institucional y económicamente hablando, logren enfrentar solos la responsabilidad de atender los problemas del ambiente.

Por esta razón, Lester propuso un proceso de “descentralización selectiva” (Lester, 1997: 56). Su postura era que el esquema de descentralización


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funcionaría bien en los estados progresistas y en aquéllos que luchaban por fortalecer sus capacidades institucionales para atender el ambiente, pero sería dañino en los más débiles. Los estados más atrasados, podrían aplicar algunos programas por sí mismos, pero requerirían además del apoyo del gobierno federal para la supervisión de leyes y programas estatales, así como de la asignación de recursos económicos para desarrollar estos programas de manera eficiente.

LA POLÍTICA AMBIENTAL EN MÉXICO

En México, la conducción de la política ambiental es responsabilidad fundamental del gobierno federal.9 La Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) es la encargada de hacer cumplir la legis-lación al respecto, a través de tres órganos desconcentrados que son: el Instituto Nacional de Ecología, la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente y la Comisión Nacional del Agua.

Sin embargo, las funciones de protección ambiental no siempre estuvieron claramente delimitadas. La primera vez que se contempló la necesidad de proteger el ambiente de manera institucional y como una obligación del Estado fue en 1982, con la aparición de la Ley Federal de Protección al Ambiente. Esta ley tenía la finalidad de “proteger, conservar, mejorar y restaurar el ambiente”. La Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología, se creó dos años después, con el fin de vigilar la aplicación de la ley. Sin embargo, sus funciones se centraron sobre todo, en la prevención y control de la contaminación. La ley tuvo algunas enmiendas menores en 1988, que no alteraron su concepto original.10 En 1992, la Sedue se convertiría en Sedesol (Secretaría de Desarrollo Social) y la materia ambiental se atendería a través de dos agencias: el Instituto Nacional Ecología (INE), con funciones técnicas de investigación y normatividad y la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (Profepa), que asumiría funciones de vigilancia.

El presidente Ernesto Zedillo creó en 1994 la Secretaría del Medio Ambiente Recursos Naturales y Pesca (Semarnap), con el objetivo de proteger y restaurar los ecosistemas y recursos naturales. En sus lineamientos se establece un vínculo entre política ambiental y combate a la pobreza,11

que tiene origen en el compromiso contraído por nuestro país con la firma de la Agenda Siglo XXI.

El documento establecía una serie de objetivos y programas para alcanzar el desarrollo sustentable, acordados durante la Conferencia de Naciones Unidas en Río de Janeiro. Durante este periodo se crearon en México los



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Consejos Consultivos de Desarrollo Sustentable, uno a nivel nacional y cuatro regionales.

Sin embargo, la conducción de la política ambiental no logró grandes cambios hasta 1996, año en que se planteó, por parte del gobierno federal, la necesidad de reformar la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA).

A principios de 1995, la Comisión de Ecología de la Cámara de Diputados convocó a una Consulta Nacional sobre Legislación Ambiental, con el objetivo de conocer los puntos de vista y propuestas de los sectores sociales. Este fue un momento importante en la historia de la conducción de la política ambiental en México, pues por primera vez se abrieron espacios para la discusión pública de los problemas ambientales.

En la consulta participaron colegios de profesionistas, organizaciones no gubernamentales, universidades, institutos de investigación, funcionarios estatales y municipales, así como organizaciones empresariales. Se recibieron alrededor de 900 documentos: 261 presentados por instituciones y dependencias oficiales, 209 de las organizaciones no gubernamentales, 156 del sector académico 116 del sector privado y 20 de organismos internacionales con sede en México (Profepa, 1997: 14). Sin embargo, el Centro Mexicano de Derecho Ambiental encontró que: “… muy pocas, alrededor de un 10% (de estas propuestas)...proponían reformas o adecuaciones y menos aún eran las que plantearon la forma legal de solucionarlas” (CEMPDA et al., 1997).

Las críticas y propuestas se centraban principalmente en la falta de participación social en la toma de decisiones en asuntos que involucraban al ambiente y a la salud, así como en la escasez o, de plano, ausencia de información para los ciudadanos por parte de las autoridades ambientales. Por otra parte, también había una exigencia de que se reconociera en la Constitución, el derecho de todas las personas a un medio ambiente sano y limpio (ibidem: 15).

La Consulta tuvo como resultado el planteamiento de un “Proyecto de reformas a la LGEEPA” coordinado por la Semarnap a través de Profepa y por la Comisión de Medio Ambiente del Congreso de la Unión. Las modificaciones propuestas se dieron a conocer en febrero de 1996, en un documento titulado: “Modificaciones a la LGEEPA” que reconoce como objetivos generales de la reforma los siguientes (ibidem: 17):

– Impulsar un proceso de descentralización ordenado, efectivo y gradual de la administración, ejecución y vigilancia ambiental a cargo de las autoridades locales.


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– Incorporar instrumentos económicos de gestión ambiental.– Adecuar los instrumentos de política ambiental – Ampliar los márgenes de participación ciudadana en la gestión

ambiental y mejorar los sistemas de información y fiscalización.– Reducir los márgenes de discrecionalidad de la autoridad, presentes

en la ley anterior.

Una de las posturas que es pertinente resaltar sobre esta reforma es la de los organismos empresariales, que rechazaron, desde un principio, la ampliación de la participación social en “la formulación, gestión y aplicación de la política ambiental” (ibidem).

Por su parte las organizaciones no gubernamentales, rechazaban la propuesta al considerar que no esclarecía cómo reducir la discrecionalidad de las autoridades en los procesos de toma de decisiones. Otra de las críticas más fuertes era la referente a descentralización, pues las organizaciones ambientalistas opinaban sobre este punto que el gobierno federal simplemente estaba abdicando el cumplimiento de sus responsabilidades (ibidem: 20). Además, la transferencia de atribuciones hacia los estados no iba acompañada de los recursos necesarios para que éstos hicieran frente a sus nuevas responsabilidades. Así por ejemplo el artículo 11 de la propuesta plantea que los estados deberán hacerse cargo de la administración de las áreas naturales protegidas, la prevención de la contaminación atmosférica y el control de residuos de baja peligrosidad.

Un ejemplo de la incongruencia de esta propuesta es que los estados y municipios tienen ahora a su cargo el control de los aceites gastados. Estas sustancias estaban contempladas en la ley anterior como de alta peligrosidad, pues poseen las características de ser inflamables, corrosivos, reactivos, e infecciosos. La nueva ley simplemente los desplazó de la lista de alta peligrosidad a la de baja, poniendo evidentemente en riesgo la salud de las personas.

Las críticas no pararon ahí. Para las ONG no quedaba claramente expuesta la forma en que se fomentaría la participación social y cómo se protegería el derecho a la información ambiental. Tampoco estaban de acuerdo en que los instrumentos “voluntarios” y la premisa de “quien contamina paga” se favorecieran por encima de una cultura de la prevención y de la obligación de las empresas de restaurar el ambiente en caso de que provocar algún daño o accidente (Profepa, 1997: 23-24).

Las reformas, una vez aprobadas por los grupos parlamentarios en el Congreso, se publicaron en el Diario Oficial de la Federación el día 13 de diciembre del 1996 y la nueva legislación entró en vigor al día siguiente.



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Existen avances importantes entre los que podemos destacar: la incorporación del Derecho a la información ambiental, la creación de un Sistema Nacional de Información Ambiental, en coordinación con el INEGI (para registrar, organizar y difundir la información relacionada con los indicadores ambientales, áreas naturales protegidas, sustancias y residuos peligrosos, etc.); así como la evaluación ambiental obligatoria en cualquier ámbito (federal, estatal y municipal). Sin embargo, no podemos dejar de señalar serias limitaciones que se refieren a la capacidad del ciudadano para ejercer efectivamente el derecho a la información ambiental en casos como:

1. Auditorías ambientales. No son obligatorias para las empresas, y no se hacen públicas para no afectar la confidencialidad de la información en términos de la Ley de Propiedad Industrial (Artículo 38 bis 1).

2. Derecho de petición: Aunque se establece el derecho de petición de los ciudadanos en el Artículo 159 bis 5 de la LGEEPA y un plazo máximo de respuesta de 20 días, inmediatamente después se incorpora la figura de negativa ficta, esto quiere decir que si la autoridad no contesta en el plazo señalado se entenderá que la petición ha sido resuelta en sentido negativo para el peticionario, esto no podrá ser impugnado pues no será una resolución administrativa por lo que no procede el recurso de revisión (Comisión de Cooperación Ambiental de América del Norte, 1999: 137).

3. Participación pública: La ley nos dice que cualquiera puede solicitar una consulta pública sobre una obra o proyecto, pero la decisión de realizarla queda a discreción de la autoridad (Artículos 40 y 41 de la LGEEPA). Y aunque señala que la consulta de los expedientes de Evaluación Ambiental también estará abierta al público, en algunos estados, el acceso a esta información está restringido a que el solicitante sea un especialista en materia ambiental, lo cual no tiene sentido, pues va en contra del espíritu mismo de la ley. Otro aspecto fallido de dicha ley es que no existen mecanismos para una efectiva participación pública en los procedimientos para otorgar permisos o autorizaciones (ibidem: 152). Por último, no se establecen mecanismos para exigir reparación del daño o indemnización, en caso de existir responsabilidad probada de una agencia gubernamental o empresa, en un accidente ambiental.


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DELITOS AMBIENTALES

A partir de la reforma los delitos en contra del ambiente serán considerados de orden federal y perseguidos por la Procuraduría General de la República, que tendrá una Fiscalía especial para este tipo de acciones. Además, esos delitos serán castigados con desde uno a nueve años de prisión y de 300 a 3000 días de multa. Los delitos más comunes en contra del ambiente y la gestión ambiental son: tala ilegal, tráfico de especies en peligro de extinción, disposición inadecuada de residuos peligrosos, daño a ecosistemas naturales, desecación o relleno de humedales, manglares, lagunas, pantanos, esteros o arrecifes.

DERECHOS CIUDADANOS RELACIONADOS CON EL MEDIO AMBIENTE

El 28 de junio de 1999 se publicaron en el Diario oficial de la Federación las reformas a los artículos 4° y 25 de la Constitución. En el primer caso, se adiciona el párrafo quinto que establece que “toda persona tiene derecho a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar” (Carmona, 2000: 10). Al encontrarse entre las garantías individuales, cualquier ciudadano que sienta afectados sus intereses, puede interponer juicio de amparo, para combatir los permisos, concesiones, licencias y autorizaciones que emita la autoridad ambiental a favor de industrias o particulares.

Otro mecanismo relacionado con este mismo punto, es el recurso de revisión establecido en la LGEEPA (Artículo 180), que un ciudadano puede utilizar si considera que una resolución de la autoridad ambiental lo afecta o contraviene las disposiciones de la misma ley o pueda “ocasionar un daño a los recursos naturales, la flora o la fauna silvestre, la salud pública o la calidad de vida” (ibid: 94-95).

Por último, también fue reformado el artículo 25 de la Constitución, que incorpora al sistema de planeación del país el concepto de desarrollo sustentable. Esto significa que el Estado deberá considerar en sus planes y programas de desarrollo, ese concepto como un principio rector de sus políticas. En general, podemos considerar el marco regulatorio de protección al ambiente en México, como jurídicamente fuerte, pero institucionalmente débil. Tenemos buenas leyes, pero éstas no se cumplen y no se teme el castigo de la autoridad. Otro problema son los recursos, pues aunque hay en marcha un proceso de descentralización de funciones del gobierno federal hacia los estados y municipios, éste no está acompañado



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de los recursos económicos necesarios para hacer frente a sus nuevas responsabilidades.5

CONCLUSIONES

Después de haber analizado las características generales de la política ambiental en América del Norte, podemos afirmar que las que cumplen mejor su cometido son la estadounidense y la canadiense, las cuales, incluso al compararlas con las de otros países industrializados, se encuentran entre las más eficientes (Hoberg, 1993).

Sin embargo entre los dos modelos, el canadiense se perfila con ciertas ventajas hacia el futuro, pues es muy factible que la descentralización de los programas con o sin recursos financieros continúe, como resultado de las políticas macroeconómicas que siguen los gobiernos de los tres países. Así, mientras las provincias canadienses tendrán que ajustar o simplemente decidir qué tipo de instrumentos utilizarán para una gestión ambiental efectiva, en los Estados Unidos y México se suma el problema de cómo obtener recursos para enfrentar las nuevas responsabilidades.

Aunque los políticos mexicanos son muy dados a tomar como ejemplo para el diseño de instituciones y leyes a los Estados Unidos, en un país como el nuestro, con problemas ambientales tan serios, el modelo canadiense es más digno de tomarse en cuenta.

Los elementos que lo caracterizan: descentralización, autonomía, respeto a los diferentes ámbitos de gobierno, negociación y mitigación de tensiones, son realmente valiosos.

El federalismo canadiense no sólo ha contribuido a crear un marco legal para la protección ambiental, sino que ha creado mecanismos para solucionar conflictos y conciliar los diversos intereses de los grupos sociales.

A partir de mediados de los noventa, el marco regulatorio de la protección ambiental en Canadá y México se vieron sometidos a las presiones derivadas de la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). De hecho muchos de los cambios más relevantes en la política ambiental mexicana, como la elevación de la institución que rige sobre el ambiente a rango de Secretaría de estado y la reforma a la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección Ambiental (LGEEPA), se presentaron después de la firma del Tratado. Sin embargo, la debilidad del marco institucional mexicano, la corrupción y la falta de mecanismos adecuados para impulsar la participación ciudadana son elementos que hacen vulnerable la política


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ambiental en nuestro país. En cuanto a las metas plasmadas en el Acuerdo de Cooperación Ambiental

de América del Norte (ACAAN), éstas pueden dividirse en tres rubros: mejorar las condiciones ambientales por medio de la cooperación, asegurar el cumplimiento de la legislación ambiental y servir como instrumento de mediación en disputas que involucran comercio y medio ambiente. La Comisión de Cooperación Ambiental (CCA) es el instrumento diseñado para supervisar el cumplimiento de estas metas. Sin embargo, como se mencionó al principio de este trabajo, el ACAAN fue concebido como un instrumento político para paliar tensiones al interior de Estados Unidos y obtener los votos necesarios en el Congreso para la firma del TLCAN.

Las limitaciones que se han señalado sobre el ACAAN después de poco más de diez años de operación, se refieren sobre todo su órgano supervisor, la CCA.

Los factores que limitan la aplicación y el alcance del Acuerdo, según los críticos, tienen que ver sobre todo, con el proceso de peticiones ciudadanas creado para fortalecer la aplicación de la legislación ambiental, puesto que desde aceptar una petición, hasta la posibilidad de que un expediente se haga público, depende en última instancia del Consejo de la CCA. Otras críticas tienen que ver con la transparencia, la independencia y el acceso de los ciudadanos a la información, durante el proceso de seguimiento de las peticiones.

Asimismo, las recomendaciones que emite la CCA no tienen carácter obligatorio para el país que incurre en la falta, por ello los críticos la han denominado “un tigre sin dientes” para hacer énfasis en la debilidad institucional que caracteriza al organismo.

El futuro que enfrenta la Comisión de Cooperación Ambiental de América del Norte se puede resumir en tres aspectos fundamentales: Deberá encontrar mecanismos para fortalecerse institucionalmente y que le permitan obtener mayor credibilidad de parte de los ciudadanos, deberá encontrar la forma de obtener más recursos y usarlos de manera eficiente para su trabajo y finalmente deberá establecer mecanismos para resolver los conflictos que se están presentando entre el ACAAN y el capítulo 11 del TLCAN.

NOTAS

1 Véase Víctor M. Rojas, 1999. La protección del medioambiente en el TLCAN y la OMC, Oxford University Press, México, p-34-35. También



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en Pierre Marc Johnson y André Beaulieu. 1996. The Environment and NAFTA, Island Press, Washington, DC, pp. 331-361.

2 Debido a que ambos sistemas políticos funcionan bajo el principio de disciplina partidaria, es muy difícil que voten en contra de las decisio-nes del Ejecutivo. Para mayor información ver Louis Massicotte. “Las legislaturas de los tres países del TLC: una evaluación comparativa”, en Julián Castro, Robert Jackson y Gregory Mahler, op.cit., pp. 75-105.

3 Ver Alastair R. Lucas, 1997. “Natural Resource and Environmental Management”, en Greenbaum Wellinton y Baar (eds.), Social Conflict and Environmental Law, Captus Press, Toronto, p. 22. También Melody Hessing y Michael Howlett, 1997. Canadian Natural Resources and Environmental Policy, UBC Press, Vancouver, p. 56.

4 Consultar Grace Skogstad y Paul Kopas. “Environmental Policy” en Ca-nadian Environmental Policy: Ecosystems, Politics and Process; Robert Boardman (ed.), Oxford University Press, Toronto; 1992, p. 44 y Julián Castro Rea “Del Pacto Binacional a la Unión Social”, en Guillermo Ibarra y Ana Luz Ruelas (coords.). 1999. México y Canadá en la Globalización: Fronteras tensionadas en América del Norte, México, Ed. Porrúa / UAS.

5 Skogstad y Kopas pp. 50 y 55 Esta autorrestricción implica la acepta-ción de estándares más “indulgentes” en las provincias a las industrias contaminantes por la presión que los empresarios ejercen a nivel local.

6 Ibidem, p. 51 Antes de la aparición de mecanismos de consulta, las de-cisiones sobre el ambiente se tomaban solamente entre dos sectores: el industrial y los gobiernos federal y/o provincial.

7 Comisionado Ambiental de Ontario, 2001. Folleto Informativo “Intro-duction to the Environmental Bill of Rights”, Toronto, pp. 1-6, disponible también en la dirección electrónica www.eco.on.ca/envision/ebr.

8 Véase Robert Bullard y Beverly Right, 1999. “The Quest for Environ-mental Equity” en Susan J. Ferguson, Mapping the Social Landscape, Mayfield, pp. 630-639.

9 Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, Art. 5°, fracción II.

10 Joel Retamoza, Subdelegado de Recursos Naturales de la Delegación Se-marnap-Sinaloa, curso-taller “Nueva Legislación Ambiental en México”, módulo I, Centro de Ciencias de Sinaloa, 6 de noviembre de 2000.

11 La Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo (UNCED por sus siglas en inglés), conocida como Comisión Brundtland, por el nombre de su presidenta, publicó en 1987 un informe en el que consideraba que para alcanzar el desarrollo sustentable, no sólo se deberían atender los problemas ambientales de manera aislada, sino conjuntamente con los de


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pobreza extrema y la satisfacción de necesidades básicas: alimentación, vestido, salud y vivienda, así como la búsqueda de fuentes de energía renovable. Esta visión fue aceptada mundialmente en la Conferencia de Río en 1992.

12 Alberto Barranco Chavarría “Pendiente aún la petición de inyectarle 8,000 millones al fondo para el Fortalecimiento a Entidades Federaltivas, que desapareció del presupuesto.” Noroeste-Culiacán, 11 de diciembre del 2001, p. 10A.

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Fecha de recepción: 14 de marzo de 2006Fecha de aceptación: 8 de julio de 2006

Documents

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