RTAMin Hacienda - Colpensiones- 2013

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PREGUNTAS A LA CONTADURIA GENERAL DE LA NACIÓN Y MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO - PROPOSICIÓN NO. 032 DE 2013

1. ¿Cuáles son las disposiciones que rigen en Colombia en la actualidad sobre revelación y amortización de cálculos actuariales para el sector público? De conformidad con el artículo 354 de la Constitución Política de Colombia, desarrollado mediante la Ley 298 de 1996, la Contaduría General de Nación-CGN es la entidad reguladora de la contabilidad de las entidades públicas, competencia que ha sido ratificada en varias sentencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado.1 Las normas contables vigentes para la revelación y amortización de cálculos actuariales para el sector público están contenidas en la norma técnica de pasivos estimados y en el Procedimiento contable para el reconocimiento y revelación del pasivo pensional, de la reserva financiera que lo sustenta y de los gastos relacionados, del Régimen de Contabilidad Pública, adoptado mediante la Resolución 356 de 2007. Para el registro de la actualización y la amortización del cálculo actuarial están prescritos dos tratamientos diferentes, uno para las entidades que con anterioridad a la vigencia de la ley 100 de 1993 asumían el reconocimiento y pago de las pensiones de sus empleados y las que, por excepción, aún asumen dicho reconocimiento y pago, que se denominan entidades empleadoras, y otro para los actuales administradores del Régimen de prima media con prestación definida, que para el efecto se denominan fondos de reservas. La Resolución 356 de 2007, por ejemplo, estableció diferentes tratamientos dependiendo la naturaleza jurídica de la entidad que revela el pasivo pensional, así: a) Se estableció un procedimiento diferencial para la revelación y reconocimiento del pasivo pensional por

parte de las entidades contables públicas empleadoras que tenían pasivo a cargo como consecuencia de la asunción directa del riesgo pensional antes de la expedición de la Ley 100 de 1993 y para los fondos comunes de naturaleza pública a los cuales se les dio la denominación de Fondos de Reservas.

b) Continúa revelándose el cálculo actuarial en la información contable de las entidades contables

públicas empleadoras y fondos de reservas a través de la Cuenta 2720 - PROVISIÓN PARA PENSIONES, con subcuentas a su interior de naturaleza crédito, las cuales se contrarrestan a través del cálculo actuarial pendiente de amortizar, de tal manera que el saldo de la cuenta representa el valor amortizado en la fecha de reporte de información.

1 Entre otras, Sentencia 0039 del 2 de noviembre de 2011 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, señala

que la “Contaduría General de la Nación es el órgano competente para determinar el procedimiento contable para la amortización del cálculo

actuarial de los fondos de reserva, relativo al reconocimiento y revelación del pasivo pensional con el valor que deberá amortizarse (…)”.

Continuación memorando Página 2 de 15

Las Entidades contables públicas empleadoras revelan en esta cuenta de balance el total del cálculo actuarial mientras que los Fondos de reservas revelan solo los primeros diez (10) años2 y el excedente, es decir, el cálculo actuarial del año 11 en adelante se revela en Cuentas de Orden para lo cual se establece en el Catálogo General de Cuentas la Subcuenta 912105 - Cálculo actuarial de los fondos de reservas pensionales, de la Cuenta 9121-OBLIGACIONES POTENCIALES.

c) Las entidades contables públicas empleadoras debían reconocer y amortizar el pasivo pensional de

manera gradual en el tiempo previsto por las disposiciones legales vigentes. Por su parte, los Fondos de reservas, fondos comunes de naturaleza pública, amortizarían durante el año el pasivo exigible, es decir, lo que van a pagar, de modo que los egresos fueran la amortización y los ingresos las cotizaciones mostrando el faltante que debería sufragar el Estado como garantía estatal, para lo cual le fueron creadas las cuentas y subcuentas respectivas en el Catálogo General de Cuentas.

La entidad que efectúa el gasto, reconocería la garantía estatal a través de la Cuenta 5401 – TRANSFERENCIAS AL SECTOR PRIVADO3, Subcuenta 540107 - Garantía estatal en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida.

Es así entonces, que en el RCP se estableció que en Cuentas de orden deudoras contingentes, cuenta 8125 - GARANTÍA ESTATAL EN EL RÉGIMEN DE PRIMA MEDIA CON PRESTACIÓN DEFINIDA, las entidades administradoras revelasen en la información de cada uno de los fondos de reservas el derecho contingente por este concepto, y en Cuentas de orden acreedoras contingentes, Cuenta 9126 - GARANTÍA ESTATAL EN EL RÉGIMEN DE PRIMA MEDIA CON PRESTACIÓN DEFINIDA, para que las entidades del Estado a las cuales se les imponga el pago de la garantía estatal reconozcan el valor que deben asumir cuando los ingresos y reservas de los fondos de reservas de pensiones se hayan agotado y cobrado las respectivas cotizaciones, de conformidad con las disposiciones legales vigentes.

d) Se creó una cuenta en el Activo, Reserva financiera actuarial, para que las entidades contables públicas empleadoras, además de reconocer el pasivo, revelen los recursos destinados específicamente al pago del pasivo pensional. Esta cuenta no aplica para los fondos de reservas en el entendido que todos los activos del Fondo están destinados al pago del pasivo pensional.

e) El Procedimiento también contiene los tratamientos contables relacionados con el manejo de las

reservas de entidades empleadoras y fondos sustituidos por el Fondo de pensiones públicas del nivel nacional - FOPEP, o las que se encuentran en proceso de liquidación, de los bonos pensionales, de la conmutación pensional total y parcial.

2 Plazo atado al Marco de Gasto de Mediano Plazo que permite a las autoridades económicas contar con la información contable

requerida para la toma de decisiones de política macroeconómica respecto de los recursos a fondear durante este lapso de tiempo. 3 A través de la Sentencia C-378/98 la Corte Constitucional señala que en el régimen de prima media con prestación definida, los

aportes entran a formar parte de un fondo común que pertenece a todos los afiliados. En igual sentido existen Sentencias de la

Corte Constitucional y del Consejo de Estado al igual que varios conceptos. Por otra parte, el artículo 2º de la Ley 797 de 2003

que adicionó el literal m) al artículo 13 de la 100 de 1993, estableció como característica del Sistema General de Pensiones: “Los

recursos del Sistema General de Pensiones están destinados exclusivamente a dicho sistema y no pertenecen a la Nación, ni a las

entidades que los administran”.


No obstante la evolución de la regulación descrita, la CGN y la Superintendencia Financiera vienen adelantando un trabajo conjunto con el propósito de evaluar la normatividad contable vigente, buscando la unificación de criterios para el tratamiento contable de los hechos económicos relacionados con el reconocimiento y revelación del pasivo pensional de los fondos de reservas. 2. ¿Están los cálculos actuariales de todas las entidades públicas empleadoras y administradoras del régimen de prima media debidamente aprobados y autorizados a diciembre 31 de 2012? Cada una de las entidades que tienen a su cargo pasivos contingentes efectúa los cálculos actuariales y los presenta con detalle según la periodicidad y las condiciones que les son exigidas por parte los entes supervisores y de control, que los revisan y aprueban y tienen a su disposición las notas técnicas y las bases de datos que los soportan, teniendo en cuenta que el Gobierno Nacional ha promulgado normas que modifican el Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993, entre otras, las Leyes 797 y 860 de 2003 y que, además, cambió las bases técnicas para la elaboración de los cálculos actuariales por pensiones de jubilación. Ha sido siempre la posición de este Ministerio que la facultad de aprobar el cálculo actuarial de una entidad es una función de naturaleza legal pues está directamente relacionada con las funciones de inspección, vigilancia y control, en tanto cada ente de supervisión recibir y aprobar los cálculos actuariales, como elemento que son de la información contable y financiera de la entidad vigilada. Este principio es además reiterado por las normas tributarias, que requieren del concepto de los entes de vigilancia para efectos de la autorización de la deducción por amortización del cálculo actuarial (artículo 113 del Estatuto Tributario). De acuerdo con lo anterior, es importante aclarar que la competencia asignada a la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social en las normas funcionales del Ministerio de Hacienda deben entenderse siempre concordadas con las normas legales– de superior jerarquía – que le hayan atribuido al Ministerio de manera especial la aprobación de algunos cálculos actuariales. Este mismo criterio aplica para las entidades adscritas o vinculadas, pues mientras una norma legal de carácter especial no le asigne expresamente al Ministerio la función de aprobación de los cálculos, no tenemos competencia para manifestarnos al respecto. Así por ejemplo, el artículo 10º del Decreto Ley 254 de 2000, establece que las entidades del orden nacional en proceso de liquidación deben presentar para aprobación de este Ministerio el cálculo actuarial de sus pasivos pensionales. También le corresponde al Ministerio, según lo dispuesto por el Decreto 1260 de 2000, emitir la aprobación del cálculo en el caso de conmutación pensional total de entidades públicas que no estén vigiladas por alguna superintendencia. También se asigna esta función de aprobación, para las universidades públicas de orden territorial (artículo 131 la Ley 100 de 1993) para las universidades públicas de orden nacional (artículo 4° de la Ley 1371 de 2009). Por otra parte, no existe norma especial que regule la elaboración de los cálculos actuariales de entidades estatales, incluyendo las adscritas o vinculadas al MHPC. El procedimiento y regulación normativa para la realización de éstos es el mismo que rige para las entidades del Sector Real de la Economía, incluido en


el Decreto 2783 de 2001, la Resolución 1555 de la Superintendencia Financiera de Colombia de julio 30 de 2010 y Circular Externa 02 del 5 de marzo de 2008 de la Superintendencia de Sociedades. 3. ¿Qué entidades tienen a su cargo la revelación de los cálculos actuariales a cargo de la Nación y/o de las entidades públicas y sobre los cuales está la garantía del artículo 48 de la CN? Cada entidad tiene el deber de revelar sus pasivos pensionales, de acuerdo a las normas aplicables que le rigen, con la periodicidad y con el procedimiento contable definido, los cuales a su vez dependen de la naturaleza jurídica de la entidad. 4. ¿Cuál es el porcentaje de amortización actual de dichos cálculos actuariales, cuánto falta? Cuál es el impacto en las finanzas públicas? El cálculo actuarial del sector público al 31 de diciembre de 2012, que incluye entidades empleadoras y administradoras del RPM, asciende a la suma de $516.998,2 Miles de millones de los cuales están amortizados el 22,2%, es decir la suma de $114.727,6 miles de millones, según se detalla en el siguiente cuadro.

Tipo de entidades Valor cálculo actuarial

(A)

Valor amortizado (B)

Valor pendiente de amortizar

(C)

Porcentaje amortizado ( B/A*100)

TOTAL 516.998 114.727 402.260 22,2%

Empleador 198.256 59.501 138.755 30,0%

Administrador 318.731 55.226 263.505 17,3% Fuente: Contaduría General de la Nación

En tratándose de los Fondos de reservas, fondos comunes de naturaleza pública, en particular, estos amortizan su deuda durante el año el pasivo exigible, es decir, lo que van a pagar, de modo que los egresos se comportan como la amortización y las cotizaciones son los ingreso. De esta diferencia entre las prestaciones y los ingresos propios de la entidad, se obtiene el faltante que debería sufragar el Estado con el presupuesto general de la Nación, en los casos en que la Ley lo defina, con el fin de cumplir con la garantía estatal de pensión. Los empleadores por su parte, deben amortizar la totalidad de su pasivo pensional con cargo a los recursos del presupuesto de la entidad. 5. ¿Cuánto de dicho valor está fondeado, cómo son las proyecciones de este pago? A cargo de quién distinguiendo las distintas cajas y entidades públicas empleadoras? De acuerdo con el ordenamiento así establecido existe, como ya se explicó, una obligación de amortizar el pasivo pensional, presentándose una diferenciación en el tratamiento que al respecto se da a los fondos de reserva, para respaldar los pasivos de quienes han sido sus afiliados, y a las entidades empleadoras para respaldar los pasivos pensionales de quienes han sido sus servidores, con respecto a lo cual caben las siguientes consideraciones:


En primer lugar, los fondos de reserva están asociados a la naturaleza aseguradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida (RPMPD), que actualmente continúa operando en las labores correspondientes a la afiliación y reconocimiento de las obligaciones pensionales, en las cuales han sustituido a los empleadores. Lo anterior implica que, a diferencia del caso de los empleadores, cuyas obligaciones están extinguiéndose, los compromisos pensionales de los fondos de reserva continúan causándose actualmente, lo cual amerita un tratamiento contable diferente, pues al estar en marcha no es posible definir una meta fija de amortización de los pasivos pensionales. A esto se suma la naturaleza de reparto simple que actualmente tiene el RPMPD, en cuyo diseño financiero no se prevé que haya una amortización total de las obligaciones, ni mucho menos un fondeo total de las mismas, sino que se espera que los aportes de los afiliados actuales financien el pago de las pensiones actuales, en cumplimiento del principio de solidaridad y que en su defecto, de acuerdo con la ley, se recurra a los aportes de la Nación o de quien garantice el cumplimiento de las obligaciones causadas. Lo anterior constituye una práctica generalmente aceptada a lo largo y ancho del mundo en lo relacionado con los pasivos pensionales que tienen garantías estatales. Al respecto, bajo las actuales condiciones fiscales y macroeconómicas pretender amortizar la totalidad de los pasivos pensionales de los fondos de reserva desconocería la naturaleza de su diseño financiero y representaría una carga desproporcionada sobre el balance de la Nación. Hacerlo implicaría convertir una obligación contingente de largo plazo en una deuda pública no contingente, e imponerla sobre los activos e ingresos de la generación actual, como si debiera ser pagada con los recursos públicos de que se dispone a corto y mediano plazo, lo cual no es razonable desde el punto de vista contable ni de la distribución intergeneracional de los pasivos pensionales, tomando en cuenta que se trata de horizontes temporales diferentes. Del mismo modo, la pretensión de fondear totalmente los pasivos pensionales que tienen garantía estatal implicaría llevar al Estado a adelantar un ejercicio excesivamente costoso, ya que equivaldría a tomar un endeudamiento con un costo financiero superior al retorno que podría arrojar la inversión de estos recursos, lo cual constituye un uso ineficiente de los recursos públicos, y de hecho podría interpretarse como un detrimento patrimonial. La magnitud del endeudamiento requerido para llevar a cabo esta propuesta implica la inviabilidad del Estado: para ilustrar el tamaño del impacto cabe mencionar que el nivel de endeudamiento neto del Gobierno Nacional Central, reportado en el Marco Fiscal de Mediano Plazo de 2012, es de 34.6 % del PIB, en tanto que la deuda pensional al mismo corte se acerca al 105% del PIB. Tomando en cuenta las anteriores consideraciones, y el precepto de que las normas contables deben reflejar la realidad económica del país, consideramos adecuado que en el caso de los fondos de reserva se tome con referencia el valor las obligaciones pensionales exigibles en el lapso de un año como la porción que debe ser amortizada en los estados financieros. Así mismo, consideramos que el fondeo de recursos con el fin de cubrir pasivos pensionales es una práctica que debe ser opcional para las entidades y


empresas, de manera que éstas puedan aplicarlo en función de su realidad económica y financiera, tal como está dispuesto en la legislación actual. No obstante lo anterior y de conformidad con las cifras de la Contaduría General de la Nación, el valor fondeado del cálculo actuarial amortizado del sector público al 31 de diciembre de 2012, que incluye entidades empleadoras y administradoras del RPM, asciende a la suma de $42.864,8 Miles de millones, que corresponde al 37,4% del valor amortizado. Los empleadores tienen fondeado el 67,3%, mientras que las Administradoras del RPM tienen fondeado el 16,1%, según se detalla en el cuadro siguiente. (Ver anexo 1).

Tipo de entidades Valor cálculo actuarial

( A )

Valor amortizado ( B )

Valor Fondeado* ( C )

Porcentaje Fondeado (C/B*100)

TOTAL 516.998 114.727 42.864,8 37,4%

Empleador 198.256 59.501 33.990.3 67,3%

Administrador 318.731 55.226 8.874,5 16,1%

*El valor fondeado del empleador corresponde a la Reserva Financiera Actuarial revelada como activo en la información contable de la entidad. Por su parte el valor fondeado del Administrador es el valor total de sus activos. 6. ¿Cuál es el plan de mejoramiento acordado con la Contraloría para superar los riesgos advertidos en la función de advertencia y en las glosas al Balance General de la Nación? Teniendo en cuenta que la función de advertencia sobre el pasivo pensional corresponde a la glosa del Balance General de la Nación del 2011 se suscribió el respectivo plan de mejoramiento en el año 2012, el cual se ha venido cumpliendo conforme a lo definido. 7. ¿Por qué la Contaduría y el gobierno no han podido superar esta glosa aún? 7.1 Amortización del cálculo actuarial de las entidades públicas empleadoras La observación al Balance General de la Nación, en el tema pensional consiste en que para la Contraloría General de la República, existe un rezago en la amortización del cálculo actuarial debido de una parte, a la ampliación del plazo de amortización del año 2024 al año 2029 y de otra, a que algunas entidades empleadoras han omitido llevar a cabo la amortización de acuerdo con lo dispuesto en el procedimiento contable para el reconocimiento y revelación del pasivo pensional. La Contaduría General de la Nación-CGN, como autoridad competente y constitucional, para definir normas y procedimientos contables, dentro de su metodología de regulación observa el entorno jurídico, económico y social de las entidades del sector público, y en tal sentido, no le es dable apartarse de lo previsto en la siguiente normatividad:


El artículo 1 de la Ley 549 de 1999 establece: “…En todo caso, los pasivos pensionales deberán estar cubiertos en un cien por ciento (100%) en un término no mayor de treinta (30) años”, es decir, que el plazo máximo de amortización debe ser hasta el año 2029 inclusive. Con relación a las entidades empleadoras del nivel nacional, de igual manera la CGN evaluó también lo prescrito en la Ley 549/99 en cuanto al plazo máximo de amortización del cálculo actuarial, es decir, hasta el año 2029 y observó lo dispuesto en una norma de carácter general aplicable a los entes económicos con pasivo pensional a cargo, emitida por el gobierno nacional, esto es el Decreto 4565 de 2010, para las entidades empleadoras públicas cuando éstas no tengan una regulación particular sobre la materia. En cualquier caso debe entenderse que para las entidades empleadoras, como lo señala la ley, el término de 30 años es un plazo máximo para amortizar contablemente el cálculo actuarial, considerando, y ese es el valor agregado de la normativa contable, que más allá de la mera afectación de resultados, la realidad del pasivo pensional debe estar acompañada de su financiación, lo cual se refleja a través de la reserva financiera actuarial, prescripción contable que precisamente busca garantizar el fondeo del pasivo pensional en el mediano y largo plazo, y que resulta de avanzada, puesto que no se observa en ninguna normatividad vinculante a nivel gubernamental en el ámbito internacional. Por lo anterior, la acción de mejoramiento consistió en adelantar un estudio, para lo cual se elevaron las respectivas consultas tanto a la oficina jurídica de la CGN, como a la Dirección de Regulación Económica de la Seguridad Social del MHCP, acerca del alcance del Decreto 4565 de 2010 (que modificó el artículo 77 del Decreto 2649/93), el que amplió en 5 años el plazo de amortización del cálculo actuarial previsto inicialmente, a efecto de evaluar su aplicabilidad en el sector público y la factibilidad de distribuir el cálculo actuarial pendiente de amortizar en los años restantes hasta llegar al plazo máximo de amortización, esto es hasta el año 2029. Producto de las valoraciones jurídicas efectuadas por estas dos dependencias se estableció que el cálculo actuarial a 2010 podría distribuirse linealmente hasta el año 2029, modificando la alícuota de amortización, esto es, dividiendo el total del cálculo actuarial pendiente de amortizar por el número de años que faltaren para llegar al año 2029. Con base en los análisis efectuados, en los conceptos jurídicos proferidos y en aras de uniformar el plazo de amortización con las entidades territoriales, que de acuerdo con la Ley 549 de 1999 es hasta el año 2029, la CGN mediante Resolución 717 de 2012 modificó el Procedimiento contable para el reconocimiento y revelación del pasivo pensional, unificando el plazo máximo de amortización del cálculo actuarial hasta el año 2029 para las entidades empleadoras del orden nacional que no cuenten con una regulación específica sobre la materia. Así mismo, se dispuso distribuir la amortización en forma lineal hasta el plazo señalado, manteniendo la prescripción de garantizar que en cualquier caso se debe amortizar como mínimo el pasivo exigible del año siguiente. Sin embargo, ante la valoración fiscal (glosa) hecha por la CGR, con anterioridad a la expedición de la Resolución 717 de 2012, el 9 de noviembre/12 se realizó mesa de trabajo con la participación de la CGR y de la CGN, en la que se presentaron los siguientes documentos:


Estudio de amortización del cálculo actuarial de las entidades empleadoras realizado por la Subcontaduría General y de Investigación.

Concepto emitido por la DRESS del Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Concepto emitido por el GIT de Jurídica de la CGN En esta reunión se acordó enviar los documentos y esperar los comentarios de la CGR antes del 23 de noviembre/12, con el fin de realizar los ajustes al proyecto de resolución, a partir de tales comentarios, los documentos antes referenciados fueron remitidos al ente de control el mismo día de la mesa de trabajo, sin haberse recibido comentarios al proyecto en la fecha prevista. Vencido el plazo fijado y no habiéndose recibido comentarios por la CGR, se prosiguió el procedimiento administrativo establecido por la CGN, ante el Comité Técnico y de Doctrina Contable, realizado el 13 de diciembre de 2012 y al efecto se procedió a la expedición de la resolución No 717 de diciembre 14 de 2012, por medio del cual se modifica el Manual de Procedimientos del Régimen de Contabilidad Pública en cuanto al reconocimiento y revelación del pasivo pensional, entre otros temas. Entendemos que con la expedición de esta normativa, discutida con la CGR, se supera la glosa al BGN. No obstante, la Contaduría continúa haciendo gestión para que las entidades contables públicas empleadoras apliquen la normativa contable para que amorticen el cálculo actuarial de conformidad con la misma, y que la CGR en su ejercicio auditor observe como criterio de auditoría lo dispuesto en el Régimen de Contabilidad Pública. 7.2 Fondos de reservas de pensiones. En lo relativo a este tema, y como quiera que el mismo, está contenido en la función de advertencia de la CGR, se plantea a esa célula legislativa, lo siguiente: La CGR, a través de la función de advertencia manifiesta la necesidad de una mayor amortización contable del cálculo actuarial y un financiamiento del pasivo pensional, a cargo de los denominados fondos de reservas. La CGR disiente del tratamiento contable definido en el Régimen de Contabilidad Pública, para la amortización del cálculo actuarial de los fondos de reservas. En ese sentido, las observaciones se superarán en la medida que la CGR, en su ejercicio auditor, observe como criterio de auditoría lo dispuesto en el Régimen de Contabilidad Pública. Como ya se indicó, los fondos de reserva están asociados a la naturaleza aseguradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida (RPMPD), que actualmente continúa operando en las labores correspondientes a la afiliación y reconocimiento de las obligaciones pensionales, en las cuales han sustituido a los empleadores. Lo anterior implica que, tal y como se ha resaltado, que a diferencia del caso de los empleadores, cuyas obligaciones están extinguiéndose, los compromisos pensionales de los fondos de reserva continúan


causándose actualmente, lo cual amerita un tratamiento contable diferente, pues al estar en marcha no es posible definir una meta fija de amortización de los pasivos pensionales. A esto se suma la naturaleza de reparto simple que actualmente tiene el RPMPD, en cuyo diseño financiero no se prevé que haya una amortización total de las obligaciones, ni mucho menos un fondeo total de las mismas, sino que se espera que los aportes de los afiliados actuales financien el pago de las pensiones actuales, en cumplimiento del principio de solidaridad y que en su defecto, de acuerdo con la ley, se recurra a los aportes de la Nación o de quien garantice el cumplimiento de las obligaciones causadas. Lo anterior constituye una práctica generalmente aceptada a lo largo y ancho del mundo en lo relacionado con los pasivos pensionales que tienen garantías estatales. Si se tiene en cuenta la naturaleza del RPMPD, el cálculo actuarial objeto de amortización es el de un año, y para efectos de toma de decisiones y garantizar en el mediano plazo la provisión de recursos, se reconoce y revela como pasivo el correspondiente al proyectado entre el año 1 y 10, y en cuentas de orden el valor correspondiente al proyectado del año 11 en adelante. Así las cosas, se garantiza la amortización del cálculo actuarial del corto plazo y en el mediano plazo se garantiza contar con la información que permita incorporar en el Marco Fiscal de Mediano Plazo los valores que deben ser objeto de fondeo a través del ejercicio de planeación presupuestal. En aras de contribuir a la calidad y utilidad de la información contable pública, es importante mencionar que la Contaduría General de la Nación y la Superintendencia Financiera de Colombia, han venido trabajando conjuntamente en un proyecto de regulación tendiente a unificar el Plan de Cuentas para los Fondos de Reservas del Régimen de Prima Media. Finalmente, la calidad y utilidad de la información financiera en el tema pensional se logrará en la medida que la CGR unifique al interior de sus equipos auditores, los criterios de auditoría, los cuales dada la normatividad legal vigente, deben circunscribirse al Régimen de Contabilidad Pública. 8. ¿cuál es el impacto de los cálculos actuariales y en los pasivos pensionales a cargo de la Nación, de la inequidad que revela la CGR en su estudio y en los estudios que tiene el gobierno derivada de los regímenes especiales exceptuados ¿Cómo está garantizada la sostenibilidad financiera y fiscal del sistema general de pensiones con estos regímenes? Cómo están revelados estos valores estos cálculos actuariales? Estos cálculos están actualizados?

El Gobierno Nacional ha presentado varias iniciativas de reforma que han sido debatidas y avaladas por el Congreso de la República, entre las que cabe destacar la Ley 100 de 1993, la Ley 797 de 2003 y la Ley 860 del mismo año, así como el Acto Legislativo 01 de 2005, con las cuales se logró, entre otros objetivos, la racionalización del pasivo pensional garantizando la sostenibilidad financiera del sistema pensional. Por ejemplo, con la primera reforma (2003), se consiguió una disminución de la deuda en un 35.1% del PIB y posteriormente con la reforma Constitucional de 2005, se obtuvo una reducción adicional de 15.6% del PIB.


En razón de lo anterior, el sistema pensional es financieramente sostenible, sin embargo consideramos que es importante que se planteen y discutan distintas herramientas para realizar ajustes a dicho sistema, con el fin de profundizar en su cobertura, en la equidad del mismo y principalmente para administrar correctamente las contingencias fiscales que se generan para el Estado. Ahora bien, este Ministerio ha evidenciado que el principal factor que afecta la sostenibilidad del Sistema Pensiones, es el de la multiplicidad de interpretaciones que han dado los jueces a las normas emitidas tanto por el Congreso de la Republica, como a los decretos reglamentarios expedidos por el Gobierno Nacional, dado que frente a una misma disposición emitida en materia pensional, pueden existir interpretaciones judiciales diferentes, no solo por parte de los jueces, sino de los diferentes organismos de cierre como son las Altas Cortes. Con base en lo anterior, no se ha logrado unificar la jurisprudencia y por ende las entidades administradoras se encuentran avocadas a una incertidumbre jurídica, en especial en lo referente al tema de la aplicación del régimen de transición, toda vez que una serie de decisiones judiciales desde el inicio de vigencia del Sistema, han venido ampliando el alcance y efecto del régimen de transición en sus diversos aspectos. Este aspecto fue documentado en la Nota Fiscal N° 7, publicada por el Ministerio de Hacienda, en mayo de 2011. Al respecto, el crecimiento de las pensiones por la aplicación del régimen de transición especial en el caso de la Rama Judicial, la Procuraduría, la Contraloría, la Defensoría, la Fiscalía y Medicina Legal tiene un impacto macroeconómico y fiscal significativo, Para ilustrar este punto se han considerado dos escenarios, los cuales difieren en cuanto a si para el cálculo del IBL se aplica la totalidad de los factores percibidos, o si estos se toman fraccionados en proporción al tiempo que el funcionario ocupó el cargo con base en el cual le liquidaron la pensión. Así las cosas, el impacto medido en valor presente varía entre 2,0% del PIB y 3,4% del PIB, a precios de 2012. En el caso de extenderse esta situación al régimen pensional de la Ley 33 de 1985, se tendría un impacto que varía entre 5,2% del PIB y 6,1% del PIB, a precios de 2012, adicionales a los montos ya señalados.

PREGUNTAS AL MINISTERIO DE HACIENDA

Ahora bien, frente a las preguntas formuladas por la Honorable Representante Alba Luz Pinilla en el capítulo denominado “Preguntas al Ministerio de Hacienda” procedemos a presentar las siguientes precisiones y aclaraciones, con las cuales esperamos poner de presente la labor que ha sido desarrollada por el Gobierno Nacional en cada una de las situaciones mencionadas.

Inicuamente, es necesario recordar que el Gobierno Nacional dentro del Programa de Renovación de la Administración Pública que coordinaba el Departamento Nacional de Planeación y con la participación de los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y del entonces Ministerio de la Protección Social, realizó una serie de análisis sobre la problemática que afectaba las administradoras de pensiones y otras entidades reconocedoras de pensión, concluyéndose que debían tomarse medidas que garantizarán la unificación de criterios y que mejorarán los procesos que venían aplicándose, de tal manera que se lograra avanzar en lo que a control y seguimiento se refiere, toda vez se debía buscar superar la vulnerabilidad que enfrentaban las entidades y la fragmentación por la dispersión que existía antes de la Ley 100 en el reconocimiento de


pensiones. De esta manera, se buscó impactar las problemáticas e ineficiencias que venían afectando las entidades, como por ejemplo, la de corrupción que se evidenciaba en algunas de ellas.

Es por eso que con base en los estudios y análisis realzados, al interior del Gobierno se concluyó que era conveniente avanzar en un proceso de reinstitucionalización del Régimen de Prima Media con Prestación Definida.

La definición de esa reinstitucionalización se reflejó en lo que terminaron siendo los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, Plan Nacional de Desarrollo 2006-20010 y que quedaron debidamente soportados en las bases de dicho plan. Mediante los artículos mencionados se crean dos entidades, a través de las cuales, por un lado se centraliza la administración pública del Régimen de Prima Media con Prestación Definida hacia el futuro (COLPENSIONES), por otro se organiza una institución que se encargue de la administración de las nóminas de aquellas administradoras nacionales y otras entidades de carácter nacional que reconocieron pensiones y fueron liquidadas, denominada Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Como es bien conocido, las razones por las cuales se consideró la reorganización institucional del Régimen de Prima Media con Prestación Definida se sintetizaron en la búsqueda de la eficiencia, la moralidad administrativa que lleven a evitar elevados costos e impactos fiscales y la defensa de los derechos de los afiliados, todo lo cual se resume en los múltiples escritos dirigidos a los H. magistrados de la Corte Constitucional dentro de las Acciones Publicas de Constitucionalidad de los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, así:

(…) El proceso de reorganización institucional del Sistema General de Pensiones guarda conexidad directa con el principio de moralidad administrativa. Son bien conocidos los diversos ataques de que han sido víctimas las instituciones por parte de personas inescrupulosas, que aprovechando sus falencias administrativas, han obtenido escandalosas reliquidaciones de pensiones, reconocimientos sin cumplimiento de requisitos e inclusive, dobles prestaciones. Las falencias mencionadas se originan tanto en la dispersión de entidades como en la falta de unificación de criterios jurídicos para el reconocimiento de derechos y a la baja capacidad de respuesta ante las múltiples peticiones, legítimas e ilegítimas de los ciudadanos.

(….) “Esta propuesta surge en desarrollo de un Modelo Institucional Básico que busca solucionar los problemas que se presentan en la actualidad, tales como las fallas en la información derivadas del manejo indebido de las historias laborales y la inadecuada defensa judicial de algunas administradoras y entidades que han reconocido pensiones de las cuales se ha ordenado su liquidación, buscando evitar las situaciones de corrupción que se han evidenciado y que han generado con cargo al erario, una carga financiera muy alta, injustificada…”.

La problemática que venían enfrentado las entidades administradoras y reconocedoras de pensiones del sector público del nivel, incluida el ISS, incluyen aspectos como: (i) la recepción desorganizada de los documentos base para el reconocimiento, (ii) la incapacidad para verificar la veracidad de la información contenida en ellos, (iii) la excesiva manipulación de la documentación (iv) una inadecuada segmentación


de los documentos (v) la deficiente defensa judicial.Todos estos factores, además de incidir para la resolución de las peticiones propiciaron focos de corrupción.

La labor de puesta en marcha de COLPENSIONES se puede dividir en dos grandes partes: La primera, el alistamiento, organización y preparación de las entidades administradoras del Régimen de Prima Media y de las entidades del orden nacional que tenían a su cargo el reconocimiento de pensiones y la segunda, la preparación y organización de las nuevas entidades que la asumieron.

Ahora bien, el Gobierno Nacional previo a la transferencia de las funciones de las entidades antiguas a las nueva trabajó en varios frentes con el fin de evitar que las nuevas entidades, se vieran inmersas en las mismas problemáticas, principalmente, en los temas relacionados con los archivos de las historias pensionales, revisión y estandarización de procedimientos de reconocimiento de pensiones y la revisión y perfeccionamiento de los sistemas de información, para lo cual fue necesario realizar estudios sobre los diferentes temas. Por ejemplo, en lo que a la problemática de archivo se refiere, el estudio realizado concluyó que no existían unas reglas claras en que se debe adelantar el archivo de las historias que contienen el expediente pensional ni normas que regularan el manejo digital del mismo, y por ello cada una de las entidades lo hacía de manera diferente. Esto se concluyó del diagnóstico que se hizo de la situación que en materia de archivo se realizó para cada una de las entidades, identificándose acciones a desarrollar en materia de organización de los mismos, todo bajo la supervisión del Archivo General de la Nación. Además, con el fin de superar esta problemática de manera definitiva, los Ministerios en conjunto con el Archivo General de la Nación y algunas de las administradoras, adelantaron un trabajo que concluyó con la determinación y unificación de los documentos mínimos que deben conformar dichas historias para iniciar los procesos de organización documental de manera estandarizada, que se denominó el Acuerdo AGN 006 de 2011.

En relación con los demás aspectos necesarios para la conformación de las entidades y la revisión de los procesos existentes, se conformaron equipos de trabajo interdisciplinarios con especialistas en conformación organizacional, jurídica y técnica para la revisión de los procesos existentes y la definición de actividades tales como: La elaboración de proyectos normativos que definieron los marcos de funciones, estructuras, los manuales de funciones, las competencias y las plantas de personal, así como la definición de los procesos para el empalme de las entidades.

El replanteamiento de todos estos procesos y la búsqueda de su unificación a nivel del Sistema General de Pensiones, aspecto fundamental en el que se ha basado la reinstitucionalización del Régimen de Prima Media, implicó y sigue implicando el desarrollo, la adecuación e implementación, entre otras de: (i) Los procesos misionales, (ii) el liquidador de prestaciones económicas, el cual se trabajó a partir de uno desarrollado por CAPRECOM y que fue ajustado con la colaboración de personal de los Ministerios y con el cual se busca administrar todas las prestaciones del régimen. (iii) Desarrollos tecnológicos que buscan dotar las entidades de herramientas para la administración de novedades de nómina. (iv) Igualmente se enfatizó en un proceso que se denominó normalización, cuyo objetivo era contar con la historia pensional conformada por documentos válidos y auténticos e información de las bases de datos ya verificada.


Ahora bien, en este aspecto es de recordar que COLPENSIONES inicialmente se centró en desarrollar una estrategia que facilitará la transición que consiste en estandarizar los procesos y las reglas de negocio del reconocimiento de las prestaciones económicas de los afiliados que se encuentran en trámite o próximos a solicitarlo, apoyados en la depuración y conciliación de los datos de su historia laboral y afiliación, el uso de tecnologías para la digitalización y transporte de documentos, la automatización de los principales procesos del negocio, y el fortalecimiento de la relación con Asofondos y otras entidades claves, como la Registraduría Nacional del Estado Civil, y la Dirección Nacional de Impuestos Nacionales, DIAN, entre otras, con el fin avanzar en una mejor la relación con los afiliados para generar visibilidad y confianza en la gestión que iniciará Colpensiones. Esta estrategia apalancó en gran medida el paso a la fase operativa de COLPENSIONES, lo que disminuyó los riesgos generados por la etapa de transición y definió los roles que debían asumir cada una de estas entidades, así como el establecimiento de los canales y la forma como se debían tratar los asuntos pendientes. Sin embargo, aunque se tomaron las previsiones que se consideraron necesarias para que la nueva entidad no adoleciera de la misma problemática presentada en el ISS, se presentaron hechos y circunstancias sobrevinientes que las superaron, desbordando cualquier previsión que hubiera podido hacerse y afectando los cronogramas de entrega establecidos inicialmente. Los Ministerios de Trabajo y el de hacienda conocieron dichas circunstancias, por cuanto han sido manifestadas por las entidades en las reuniones de seguimiento al proceso de entrega por parte del ISS a Colpensiones, que se adelantan semanalmente por parte del Gobierno y las cuales pueden resumirse así:

1. Subestimación de los trámites en curso en el Instituto de Seguros Sociales relacionados principalmente con tutelas, fallos judiciales, notificaciones y solicitud de historias laborales.

A pesar de que el ISS había efectuado un estimativo sobre los trámites en curso, una vez iniciada la liquidación se encontraron nuevos trámites, principalmente en las seccionales, relacionados con reconocimientos e historias laborales. Ejemplo de ello es que se habían estimado 140.000 trámites de reconocimiento de prestaciones pensionales (solicitudes de pensión por primera vez, sustituciones, reliquidaciones etc.) pero al cierre del 28 de febrero del año en curso este número va por el orden de 216.000 solicitudes; se estimaron 142.000 solicitudes de corrección de historias laborales pero al mismo corte van en 259.500. Dada la magnitud del instituto, la existencia de las seccionales y el hecho de que el ISS se encontraba en funcionamiento, hacían difícil contar con un inventario total para la entrega.

2. Aumento de las solicitudes por el inicio de operaciones de Colpensiones.

Ante la expectativa de liquidación del ISS y la entrada en operación de Colpensiones se incrementaron las peticiones de los usuarios quienes solicitaron su historia laboral, o reiteraron su solicitud de reconocimiento y en no pocos casos aunque se había resuelto ya su petición


decidieron insistir ante Colpensiones; por ello las solicitudes pensionales de toda índole se aumentaron y con ello los expedientes que tiene que intervenir el ISS para la entrega. Estas dos circunstancias han impedido que el ISS entregue en los términos establecidos inicialmente y que Colpensiones funcione de una manera eficiente.

Por las razones expuestas y en aras de proteger los derechos de los afiliados, beneficiarios y pensionados, Colpensiones, y el ISS le han solicitado a la H. Corte Constitucional se declare el estado de cosas inconstitucional y se le permita a Colpensiones cumplir su objeto dentro de un plan de acción proyectado a 9 meses, que se cumplirá desarrollando dos líneas de trabajo (i) la del represamiento y la denominada (ii) día a día, que contempla la respuesta a las solicitudes radicadas después de la entrada en operación de Colpensiones. Frente al represamiento se le dará prioridad a la población más expuesta y a quienes tienen en peligro su mínimo vital, decidiendo en el siguiente orden ( i) solicitudes de pensión de invalidez (ii) pensiones de sobrevivencia (iii) solicitudes de pensión por primera vez y por último, ( iv) pagos únicos y reliquidaciones. En el plan de acción de la atención del día a día se tiene previsto que Colpensiones cumplirá estrictamente con los términos legales, para que así no se genere un nuevo represamiento. En este punto es importante mencionar las acciones que se han tomado producto del seguimiento que se efectúa semanalmente y de la participación del Gobierno en la Junta Directiva de Colpensiones, principalmente en los aspectos relevantes manifestados en la función de advertencia, relativos a Servicio al Cliente; Operativos, Financieros y Tecnológicos. Finalmente y con el propósito de solucionar la problemática advertida por ese órgano de control se le ha solicitado a las dos entidades que presenten (i) un plan de entrega de la información prioritaria para el buen funcionamiento de Colpensiones por parte del ISS y (ii) un plan de acción de Colpensiones que contemple las actividades que se deben adelantar para solucionar rápidamente el represamiento y dentro del término legal las actividades del día a día, fijando en ambos planes de acción el cronograma previsto. De lo anterior, se puede observar que los Ministerios de Trabajo y de Hacienda y Crédito Público no han sido ajenos a la preocupación por la problemática presentada y han estado atentos dentro del marco de sus competencias a contribuir a solucionarla con el propósito final de que los afiliados, beneficiarios y pensionados obtengan la garantía de sus derechos dentro del marco constitucional y legal establecido. Dado que, Inicialmente se realizó todo el acompañamiento que ha requerido COLPENSIONES, de tal manera que en materia normativa se expidieron toda las disposiciones que han resultado necesarias para que COPENSIONES iniciara su operación normalmente. No obstante lo anterior, es de resaltar que estas transiciones no son puramente legales, pues como se ha venido demostrando en este documento se han requerido toda una serie de esfuerzos operativos para lograr el funcionamiento exitoso de la nueva entidad. Adicionalmente los Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Cartera de Trabajo seguirán


haciendo un juicioso seguimiento a los planes de acción que se han solicitado hasta que se solucionen los problemas institucionales que se han presentado. Así mismo, se continuará velando porque Colpensiones cumpla con los estándares de orden operativo, financiero, tecnológico y de servicio al cliente requeridos en la normatividad para el buen funcionamiento de la entidad

Documents

RTAMin Hacienda - Colpensiones- 2013