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SE PRESENTA COMO AMICUS CURIAE
Excma. Cámara en lo Contencioso Administrativo de Primera Nominación:
Hugo Omar Seleme, DNI 20.454.432, por derecho propio, director del Programa de Ética y Teoría
Política de la Universidad Nacional de Córdoba, titular de la Cátedra de Ética de la Facultad de Derecho
de la Universidad Nacional de Córdoba, investigador independiente de CONICET, constituyendo
domicilio en la calle Caseros 301 1er piso Barrio Centro, Ciudad de Córdoba, ante V.S.
comparezco y respetuosamente digo:
I.- OBJETO
Solicito a V.S., por medio de esta presentación, ser tenido como Amicus Curiae para someter a
vuestra consideración algunos argumentos de derecho que poseen relevancia para la resolución de la
cuestión planteada en los autos caratulados: “MUNICIPALIDAD DE VILLA PARQUE SANTA ANA
C/ CORPORACION INTERCOMUNAL PARA LA GESTION SUSTENTABLE DE LOS
RESIDUOS SOLIDOS URBANOS DEL AREA METROP. Y OTROS – AMPARO – EXPTE N°
2593023.
II.- LA INSTITUCIÓN DEL AMICUS CURIAE
La presentación de amicis curiae, como se denomina a la intervención de un tercero imparcial que
acerca al tribunal fundamentos de derecho, permite aportar nuevos argumentos jurídicos y representan un
mecanismo de participación ciudadana que vuelve la búsqueda de justicia una actividad colectiva –o
cuanto menos más participativa–, no circunscripta a la decisión del juez y a los argumentos de las partes.
Si bien en la Argentina todavía no hay una ley que haya receptado este instituto, una pluralidad de
tribunales lo han admitido en el marco de causas de interés público.
Frente a ello, es importante remarcar que la actuación de los Amigos del Tribunal tiene
sustento a nivel regional en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, desde que fue objeto de
regulación en el Reglamento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (art. 62.3). Además fue
expresamente autorizado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en base a lo
establecido en la Convención Americana de Derechos Humanos en sus art. 44 y 48. A nivel nacional,
el instituto fue incorporado pretorianamente, a través de las Acordadas 28/2004 y 14/2006 dictadas
por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que se limitan a regular el instituto en las causas
judiciales llevadas adelante ante este tribunal. En el año 2013, el Máximo Tribunal de justicia de
nuestro país, por medio de una nueva Acordada, la N° 7/13 derogó el régimen anterior y dispuso
modificaciones en la regulación del instituto “a fin de procurar una mayor y mejor intervención de estos
actores sociales y, con ello, de alcanzar los altos propósitos perseguidos de pluralizar y enriquecer el
debate constitucional”. La citada acordada sostiene que el propósito perseguido con la intervención de
los Amigos del Tribunal es “pluralizar y enriquecer el debate constitucional, así como fortalecer la
legitimación de las decisiones jurisdiccionales dictadas por esta Corte Suprema en cuestiones
de trascendencia institucional”. De su artículo 1 surge el Reglamento sobre la Intervención de los
Amigos del Tribunal que dispone que, en calidad de tales, pueden presentarse personas -físicas o
jurídicas- en “todos los procesos judiciales correspondientes a la competencia originaria o apelada en
los que se debatan cuestiones de trascendencia colectiva o interés general”. El artículo 4, por su parte,
establece que “la actuación del Amigo del Tribunal tiene por objeto enriquecer la deliberación
en cuestiones institucionalmente relevantes (...)”.
El art. 13 prevé que “las opiniones o sugerencias del Amigo del Tribunal tiene por objeto ilustrar
a la Corte Suprema. No vinculan a ésta pero pueden ser tenidas en cuenta en el
Pronunciamiento del Tribunal”. El art. 3 de la misma Acordada establece que "la intervención que se
reglamenta alcanza al Estado Nacional, a los Estados Provinciales, a la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires y a los municipios. Quedan incluidas las agencias de cada una de las mencionadas organizaciones
estaduales siempre que estuvieren suficientemente autorizadas para actuar ante un tribunal de justicia.
Deberán tomar participación por medio del funcionario debidamente habilitado para representar a la
oficina de que se trate".
La institución del Amicus Curiae es una figura clásica, cuyos antecedentes más remotos se
encuentran en el derecho romano, que fuera luego paulatinamente incorporada a la práctica judicial de los
países de tradición anglosajona: “ya a comienzos del siglo IX, en el derecho inglés, se autorizaba la
actuación de un extraño a fin de producir peticiones en un juicio como ‘Amicus Curiae’” (de los
considerandos de la decisión de la Cámara Federal en la causa “Hechos ocurridos en el ámbito de la
Escuela Superior de Mecánica de la Armada”; decisión del 18 de mayo de 1995). A partir de este
precedente, la institución se ha generalizado en diversos países de habla inglesa, hasta el punto de
convertirse en un elemento característico de las causas con un marcado interés público en las cuales
existen diversas posiciones en disputa. Además, podemos mencionar la ley 24.488 sobre Inmunidad de
Jurisdicción de los Estados extranjeros ante Tribunales Argentinos, sancionada el 31 de mayo de
1995. Esta ley, en su art. 7, dispone: “En el caso de una demanda contra un Estado extranjero, el
Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto podrá expresar su opinión
sobre algún aspecto de hecho o de derecho ante el tribunal interviniente, en su carácter de
amigo del tribunal”.
Existen en nuestro país numerosos antecedentes jurisprudenciales en los que tribunales
locales aceptaron la presentación de un dictamen en carácter de Amicus Curiae. En relación
al desarrollo jurisprudencial de la provincia de Córdoba, pueden destacarse las siguientes causas:
“Márquez, Pablo Alejandro p.s.a. abuso de autoridad- reiterado”, de fecha 19/11/2015 tramitada ante la
Cámara en lo Criminal de Sexta Nominación de Córdoba; “Portal de Belén Asociación Civil c. Superior
Gobierno de la Provincia de Córdoba”, de fecha 21/05/2013, tramitada ante la Cámara 3ª de Apelaciones
en lo Civil y Comercial de Córdoba; y “La Voz del Interior S.A. c/ Ente Regulador de los Servicios
Públicos (ERSEP) – Amparo”, de fecha 26/08/2004, tramitada ante el Juzgado de 48ª Nominación en lo
Civil y Comercial de la ciudad de Córdoba.
III. INTERÉS EN EL CASO. ANTECEDENTES DE ESTA ORGANIZACIÓN.
El Programa de Ética y Teoría Política de la Universidad Nacional de Córdoba, que dirijo,
tiene como principal objetivo analizar, evaluar e incidir en la reforma de las instituciones y conductas
públicas a través de la enseñanza, la discusión y la indagación acerca de los valores ético-políticos y la
utilización de herramientas legales. En esa tarea, se propone defender la efectiva vigencia de la
Constitución Nacional, de los Tratados de Derechos Humanos ratificados por nuestro país y de los
principios del Estado de Derecho; promover los principios de igualdad, de libertad, el cumplimiento de las
leyes que protegen a los grupos desaventajados y la erradicación de toda práctica discriminatoria, así
como también contribuir al desarrollo de prácticas participativas y deliberativas que fortalezcan la
democracia. Su lugar de funcionamiento es el Centro de Investigaciones Jurídicas y Sociales de la
Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Córdoba.
El Programa de Ética y Teoría Política comenzó sus actividades en el año 2010. Aspira a articular
la investigación teórica con el compromiso práctico logrando que la primera sea fecunda y el segundo bien
dirigido y eficiente. Parte de la idea de que la investigación ético-política que se desentiende de la realidad
concreta que estudia es estéril, y los intentos de reforma de la realidad política no fundados en la
investigación y reflexión teórica son ciegos.
Actualmente, el Programa cuenta con más de treinta miembros, entre los que se cuentan
profesores, investigadores, becarios y alumnos. Sus principales líneas de investigación son: la
investigación teórica, que aborda problemas generales vinculados con la Ética y la Filosofía Política y la
evaluación moral de las instituciones jurídicas, que evalúa dichas instituciones a través de la aplicación de
estándares valorativos de índole moral. Respecto de las instituciones jurídicas nacionales, se trabajan,
entre otras: a) instituciones del derecho civil y el derecho administrativo vinculadas con la responsabilidad
del Estado Nacional, Provincial y Municipal; b) la justificación moral de ciertas clases de prohibiciones
penales a conductas que pueden dañar al ambiente y las generaciones futuras, c) la justificación de sistema
penales y políticas de seguridad a la luz de la teoría política republicana, evaluando en particular la
selectividad y sistematicidad de la aplicación del Código de Faltas en Córdoba a través de la herramienta
del habeas corpus; d) la relación entre la democracia y el derecho penal a partir de las tensiones
elitismo/populismo presentes en las reformas penales; e) el impacto que las tecnologías de la información
y la comunicación tienen en la filosofía práctica contemporánea. En cuanto a las instituciones
internacionales se evalúan cuestiones de pobreza, democracia y derechos humanos.
El Programa realiza diferentes actividades académicas con el propósito de que sus miembros
permanezcan en continua formación y fortalezcan su capacidad de análisis y discusión filosófico-jurídica.
Asimismo, el Programa conforma una red de investigadores con los grupos que a continuación se detallan.
En el ámbito nacional: Grupo de Filosofía Política de UBA, dirigido por J. Montero; Grupo de Filosofía
del GETEP, dirigido por F. Lizárraga; Grupo de Teoría Política del Instituto Gino Germani, dirigido por
M. Rossi. En el ámbito internacional: Grupo de Filosofía del Derecho de la Universidad Pompeu Fabra,
dirigido por J. J. Moreso: Grupo RIPPLE de la Universidad Católica de Leuven, dirigido por H. De
Schutter; Cátedra Hoover de Ética Económica y Social, dirigido por Axel Gosseries.
El Programa desarrolla su labor a través de cuatro áreas que funcionan en su seno, –por medio de
las cuales logra articular la investigación teórica con el compromiso práctico–: la Clínica Jurídica, cuya
principal tarea es promover estrategias judiciales de interés público, con el objetivo de promover el
respeto a los derechos y el acceso a la justicia, especialmente de los grupos más vulnerables; el Instituto de
Políticas Públicas, que tiene por principal objetivo el estudio y evaluación de las instituciones públicas
(jurídicas y políticas) con la intención de contribuir a su control, transparencia y correcto funcionamiento;
el Consultorio Jurídico, que tiene como finalidad principal brindar información y orientación jurídica
gratuita a los sectores sociales más vulnerables, como también la educación jurídica ciudadana. Las áreas
descriptas llevan adelante su trabajo en forma articulada: cada una de ellas se vale del aporte y del trabajo
de las otras, lo que permite que se complementen y funcionen de manera coordinada. En tal sentido, el
Consultorio y la Clínica se valen de los informes elaborados por el Instituto de Políticas Públicas. Dichos
informes aportan a la construcción teórica de los casos de litigio estratégico que analiza y lleva adelante la
Clínica Jurídica; y además constituyen una base teórica para comprender mejor los problemas jurídicos
recurrentes que debe enfrentar el Consultorio Jurídico. Asimismo, el Consultorio en aquellos casos en que
identifique situaciones donde se encuentran comprometidos derechos de incidencia colectiva genera
estrategias de acción conjunta con la Clínica a fin de determinar si el tipo y magnitud de la vulneración de
derechos identificada justifica alguna acción legal de interés público. Finalmente, el Programa también
cuenta con el Observatorio de Buenas Prácticas Universitarias que tiene por objeto evaluar una institución
pública: la universidad, a fin de aportar herramientas para el mejor funcionamiento de la misma.
Además, tal vinculación entre la investigación teórica y el compromiso práctico se puede observar
en las acciones concretas que el Programa ha realizado orientadas a proteger a diversos colectivos cuyos
derechos humanos se encuentran afectados. Entre ellas podemos destacar: el Amicus Curiae presentado en
el mes de octubre de 2015 en la causa “Márquez, Pablo Alejandro p.s.a. abuso de autoridad- reiterado”;
la interposición de la acción de Habeas Corpus Colectivo Preventivo con fecha 9/05/2015, a favor de los
vecinos de los barrios de Argüello, Autódromo, Sol Naciente, San Roque,
Villa Urquiza, Villa El Libertador, Müller, Villa El Nylon, San Vicente, Bajo Pueyrredón,
Marqués Anexo y Yapeyú de la ciudad de Córdoba, por encontrarse amenazada su libertad ambulatoria en
razón de los operativos de “saturación con fuerte ocupación territorial” realizados por la Policía de la
Provincia de Córdoba los días 2 y 3 de mayo de 2015; la interposición de una Acción declarativa de
inconstitucionalidad ante el Tribunal Superior de Justicia contra la Provincia de Córdoba a fin de que se
declare la inconstitucional del Código de Convivencia de la Provincia de Córdoba, con fecha 28/03/2016 y
el Informe titulado “Observaciones Ético Jurídicas sobre el ´Estudio de Impacto Ambiental Cantera Sol
de Venus`”, presentado en la Audiencia Pública Ambiental realizada en San José de la Quintana con fecha
25/10/2016. Todas estas presentaciones judiciales y el informe referido en último lugar se encuentran
disponibles en la página web del Programa: http://www.programadeetica.com.ar/, para ser consultadas.
En el presente caso, el Programa realizó una evaluación ético-jurídica de la decisión tomada por
la Secretaria de Ambiente de la provincia de Córdoba por medio de la cual se autoriza la instalación del
Complejo Ambiental de Tratamiento, Valorización y Disposición de los Residuos Sólidos Urbanos del
Área Metropolitana de Córdoba – en adelante CTVyD – en el predio ubicado en zona rural dentro del
Departamento Santa María de la Provincia de Córdoba, entre la Ruta Nacional Nº 36 y la Ruta Provincial
Nº 5, cuyo punto aproximadamente central se ubica en las coordenadas Latitud Sur 31o 34’ 25’’, Longitud
Oeste 64o 17’ 00’’, a una distancia de 15 Kilómetros al Sudoeste de la ciudad de Córdoba y a 5 kilómetros
de la localidad de Villa Parque Santa Ana. A través de tal evaluación, se pusieron de manifiesto las
irregularidades que se presentaron en el proceso de toma de decisión.
El Programa de Ética y Teoría Política tomó contacto con los vecinos de Villa Parque Santa
cuando el Consultorio Jurídico inició su actividad en la zona. En ese marco, los vecinos del lugar se
acercaron a plantear su preocupación y desconcierto frente a la instalación del Proyecto en cuestión. La
falta de información al respecto y la carencia de herramientas jurídicas, teóricas y técnicas para defenderse
frente a esta problemática hicieron que los habitantes del lugar soliciten al equipo que dirijo la realización
de una acción concreta en defensa de sus derechos.
En razón de lo expuesto, surge con claridad el interés del Programa de Ética y Teoría Política de la
Universidad Nacional de Córdoba para presentarse como Amicus en el presente caso y la idoneidad para
llevar adelante dicha intervención.
IV.- EVALUACIÓN ETICO-JURIDICA DE LA LICENCIA AMBIENTAL OTORGADA POR
LA SECRETARIA DE AMBIENTE DE LA PROVINCIA DE CÓRDOBA
La evaluación ético-jurídica realizada se detuvo a examinar si la decisión tomada por la Secretaria
de Ambiente provincial se encuentra debidamente justificada. Como resultado de tal evaluación, se
advirtió por un lado el carácter irrazonable y discriminatorio que presenta tal decisión, en relación a la
autorización que concede para la instalación del CTVyD en el predio antes referido; y por otro lado, el
carácter no participativo de tal decisión, atento a la falta de participación del Municipio de Villa Parque
Santa en el proceso de toma de decisión del lugar en donde se ubicaría el CTDyV, cuya zona de influencia
se encuentra dentro de su ejido municipal y la falta de participación de los ciudadanos de dicho Municipio
en el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental, al no haberse garantizado su participación real y
efectiva en él.
i. Decisión Irrazonable
La decisión objeto de análisis es la Licencia Ambiental otorgada por la Secretaria de Ambiente de
la provincia de Córdoba, mediante Resolución n° 510, de fecha 30/11/2015, obrante en el Expediente Nº
0517-020536/2015. En ella se aprueba el Estudio de Impacto Ambiental del CTVyD presentado por la
Corporación Intercomunal para la Gestión Sustentable de los Residuos Sólidos Urbanos del Área
Metropolitana de Córdoba S.A. (en adelante CORMECOR S.A.). La Licencia es el acto emitido por la
Administración como resultado de la Evaluación de Impacto Ambiental –en adelante EIA– (arts. 20 y 29,
Ley Nº 10.208 de Política Ambiental provincial). La EIA consiste en un procedimiento técnico
administrativo “realizado por la Autoridad de Aplicación, basado en el Estudio de Impacto Ambiental,
dictamen técnico, estudios técnicos recabados y las opiniones y ponencias surgidas de las audiencias
públicas u otros mecanismos de participación ciudadana implementados” que tiene como objetivo
predecir, identificar, prevenir, corregir y valorar los impactos ambientales y sociales que un determinado
proyecto y/o actividad puedan producir, “con el fin de aprobar o rechazar el Estudio de Impacto
Ambiental” (art. 17 Ley 10.208). Por consiguiente, la aprobación o rechazo de tal Estudio, requiere que la
Administración efectúe un análisis y una valoración minuciosa y pormenorizada del material aportado en
el proceso de EIA. De allí que al momento de tomar la decisión respectiva, debe poner de manifiesto las
razones y las consideraciones tenidas en cuenta a tal efecto. Esto puesto que se trata de una decisión
emanada de una autoridad pública, y conforme lo dispone el art. 98 de la Ley provincial de Procedimiento
Administrativo, es requisito sine qua non para su validez que se encuentre fundada y debidamente
motivada. La ausencia de esta motivación torna nulo el acto administrativo. Ello se desprende del art. 104
de la ley citada que establece que un acto administrativo será nulo cuando “se hubieren violado
sustancialmente los principios que informan los procedimientos y normas establecidas legal o
reglamentariamente para su dictado”. La motivación es uno de los requisitos establecidos legalmente
cuyo cumplimiento es obligatorio para su dictado. En tal sentido, destacada doctrina nacional considera
que la motivación de los actos administrativos no se trata de un mero requisito formal, sino sustancial,
puesto que su ausencia torna irrazonable la decisión.
A continuación se procederá a analizar el Estudio de Impacto Ambiental (en adelante EsIA), en
relación al predio elegido para instalar el proyecto CTVyD.
En el Tomo II punto V del EsIA, referido a la Evaluación de impacto ambiental, se establece que
“como parte del estudio, se realizó la evaluación de la selección de sitios para la instalación del
Complejo Ambiental de Tratamiento, Valorización y Disposición Final de RSU del Área Metropolitana de
la ciudad de Córdoba. La misma arrojó como resultado que el predio seleccionado posee MUY BUENA
APTITUD para ser destinado a la disposición final de RSU. El predio seleccionado se encuentra dentro
del área establecida como zona factible desde el punto de vista técnico en la evaluación realizada por el
ISEA (UNC) en su informe denominado Análisis de Sitios para el Centro de Tratamiento y Disposición
Final para los Residuos Sólidos Urbanos del Área Metropolitana de la Ciudad de Córdoba” (p. 586). Es
necesario resaltar en este punto que cuando afirma el EsIA –de manera un tanto ambigua– que realiza
“una evaluación de la selección de sitios”, lo que realiza es una evaluación ambiental de un sitio escogido
previamente, y no una evaluación de diferentes sitios donde emplazar el CTVyD. Es decir que no se coteja
ni se compara tal predio con el resto de las alternativas posibles presentes “dentro del área establecida
como zona factible” por el Informe denominado “Análisis de Sitios para el Centro de Tratamiento y
Disposición Final para los Residuos Sólidos Urbanos del Área Metropolitana de la Ciudad de Córdoba”-
Etapa 1, elaborado por el ISEA en el año 2012 (en adelante Informe ISEA 2012). Esta aclaración es
importante en virtud del estudio que este Informe contiene.
El Informe ISEA 2012, tal como su denominación lo indica, tuvo como objetivo general “la
identificación de SITIOS APTOS para el emplazamiento del vertedero” (p. 8), a fin de “determinar
alternativas de emplazamiento que permitan mejorar sustancialmente la situación de la gestión de RSU
en el mediano y largo plazo” (p. 9). Dicho informe fue encomendado por los Municipios y Comunas que
suscribieron en el año 2012 el “Convenio Intercomunal Provincial para Manejo y Gestión Sustentable de
los Residuos Sólidos Urbanos del Área Metropolitana” (en adelante “El Convenio”), en cumplimiento de
su Cláusula Cuarta. Los suscriptores de El Convenio son los Municipios de Córdoba, Alta Gracia,
Despeñaderos, La Calera, Malvinas Argentinas, Rio Ceballos, Saldan, Unquillo, Estación Juárez Celman y
Villa Allende; las Comunas de Bouwer, Villa La Bolsa, Villa Los Aromos, Valle de Anisacate, San
Clemente y Potrero de Garay y la Provincia de Córdoba. Cabe resaltar además que en El Convenio, los
Municipios y Comunas se comprometieron “a constituir (…) un ENTE ESTATAL INTERCOMUNAL
(…) [cuyo] objetivo particular [es] la gestión sobre el tratamiento y la disposición final de los residuos
sólidos urbanos producidos en la ciudad de Córdoba y en los municipios y comunas que integran la
conurbación de la ciudad de Córdoba” (Cláusula Primera) a fin de lograr un manejo más eficiente y
eficaz de dichos residuos y evitar la duplicación de esfuerzos.
La zona de estudio detallada por el Informe ISEA 2012, dentro de la cual se establecen las
diferentes áreas que resultan potenciales alternativas para el emplazamiento del futuro Centro de
Tratamiento y Disposición Final de Residuos Sólidos Urbanos, comprende un radio de aproximadamente
50 km alrededor del centro de la ciudad de Córdoba, identificada como Área Metropolitana. El Informe
ISEA 2012 sostiene que la selección del lugar donde será emplazado el predio, es decir su ubicación, “es
una de las partes vitales del proceso” (p. 9). Además agrega que se realiza la caracterización de la aptitud
de las distintas áreas dentro de la zona de estudio a fin de “poder identificar y sugerir áreas con
características particulares, considerando ventajas y desventajas de cada sector, para la selección
definitiva del predio por parte de las autoridades públicas” (p. 178).
En virtud de lo expuesto, corresponde destacar en primer lugar que hablar de selección implica la
“acción de elegir entre una o varias personas o cosas, entre otras, separándolas de ellas y prefiriéndolas”
(de acuerdo al Diccionario de la Real Academia Española). Al tratarse en este caso, tal cual lo establece el
Informe ISEA 2012, de una selección que debía ser autorizada por la Administración, ésta debe dar cuenta
de los criterios en los cuales se funda para aprobar la elección de uno entre varios predios considerados
también posibles alternativas de emplazamiento de un CTVyD. Debe exponer las razones que le permiten
considerar que el lugar escogido es el que mejor permite cumplir con los objetivos fundamentales que
deben tenerse en miras al decidir la instalación de este tipo de Centros, como son la protección del
ambiente, la preservación de la salud y calidad de vida de las comunidades cercanos al emplazamiento del
predio y la optimización en el manejo y gestión de los Residuos Sólidos Urbanos (en adelante RSU). Tal
cual establece el Informe ISEA 2012: “La selección de un predio capaz de receptar esta actividad es una
tarea de suma importancia si se desea preservar el ambiente en un sentido amplio considerando tanto
al medio físico, biológico y social” (p. 8). Además, ello cobra mayor relevancia aún, si se tiene en cuenta
que la construcción de dicho Centro surge de “la necesidad de buscar una solución definitiva para el
tratamiento y disposición final de los RSU que se generan en la Ciudad de Córdoba y zonas periféricas”
(p.10) y que su proyección será para los próximos 30 años (p. 8).
En segundo lugar, y en relación a las diferentes alternativas para la localización del CTVyD, el
Informe ISEA 2012 realiza una jerarquización entre distintos sectores en base a criterios ambientales y de
transporte. En tal sentido, en primera instancia define las áreas aptas para localizar el sitio de
enterramiento (p. 197), de acuerdo a factores ambientales y teniendo en cuenta criterios de restricción (pp.
180-181). En base a tal información se realiza un mapa que contiene dichas zonas aptas. Con relación a él
afirma que “cualquier emplazamiento dentro de la zona verde, resulta por lo tanto factible desde el punto
de vista técnico. Este mapa no indica una preferencia ni ventajas o desventajas de distintos sectores. Al no
existir ninguna jerarquización, las diferentes posibilidades de localización que se seleccionen deberán
considerar las condiciones socioeconómicas del sector” (p. 241). Luego, a fin de definir Unidades
Ambientales, y de esta manera “identificar ventajas y desventajas de distintas alternativas de
emplazamiento” del CTVyD (p. 239), se procedió a calificar a cada uno de los factores ambientales, de
acuerdo al criterio establecido por USEPA –1993. A continuación se sumaron cada una de las
calificaciones relativas a cada factor considerado y finalmente se obtuvo la calificación del área respectiva
y se agruparon las áreas dentro de rangos de igual aptitud ambiental (p. 198). Se establece que de la
superposición de esta información, es decir de la calificación de todos los factores ambientales y al
considerar los criterios de restricción y sumarlos, se “obtuvo una jerarquización del terreno” (p. 242). El
valor máximo que se pudo obtener para un sitio es de 250 puntos. A partir de esta información se realizó la
categorización de las unidades ambientales y se establecieron 4 calificaciones: Inaceptable (Puntaje menor
a 150 puntos); Apto condicionalmente (Puntaje entre 151 puntos y 175 puntos); Apto (Puntaje entre 176
puntos y 200 puntos) y Muy apto (Puntaje mayor a 200 puntos) (pp. 200-204). Se aclara además que no se
detectó en la zona de estudio ningún área que pueda ser considerada “muy apta” (p. 205). Se adjunta un
mapa en el cual se establece la jerarquización por criterios ambientales (p. 206). Corresponde destacar
aquí que en la jerarquización por criterios ambientales que realiza el Informe ISEA 2012 no se consideran
los pasivos ambientales existentes en la zona, es decir los vertederos de residuos ubicados en los predios
de Potrero del Estado y Piedras Blancas.
A continuación, el Informe ISEA 2012 realiza un detalle referido a la cuestión del transporte, a la
cual la analiza desde el punto de vista económico-financiero. En base a ello, también elabora mapas en
donde se establecen zonas factibles dentro del área de estudio (p. 214). Por último, se elabora una
ponderación final en la cual se efectúa una jerarquía de aptitud de sitios de acuerdo a ambos criterios:
ambientales y de transporte (p. 225). Se clasifican tres zonas: Óptimas (que son aquellas calificadas como
más aptas en forma simultánea por ambos criterios); Aptas (que son aquellas que satisfacen con mejor
aptitud un criterio respecto de otro) y Aptas con condiciones (que son aquellas que resultan aptas pero con
la menor calificación según ambos criterios en forma simultánea). Se adjunta un mapa en el cual se refleja
la zonificación de acuerdo a estos criterios (p. 245).
De lo descrito con anterioridad, se observa que a lo largo del Informe ISEA 2012 se afirma que se
trata de un estudio que pretende evaluar diferentes alternativas de emplazamiento del sitio de disposición
de RSU. Es decir, que lo que se realiza es un estudio general acerca de áreas aptas en donde instalar el
proyecto y que luego al momento de decidir el sitio definitivo correspondería realizar “estudios
específicos del sitio, tal como profundidad de la napa freática, características del terreno, evaluación de
condiciones socioeconómicas y demás condicionantes considerados en este trabajo” (pp. 245-246).
En virtud del análisis previamente realizado, es posible efectuar las siguientes consideraciones
acerca del EsIA. En primer lugar con respecto a la ubicación del predio seleccionado, el EsIA afirma que
se encuentra en una “zona factible” de acuerdo al Informe ISEA 2012. Tal como surge del desarrollo
previo realizado respecto de dicho Informe, en él lo que se pretende es generar alternativas de
emplazamiento para un CTVyD y por lo tanto determinar una jerarquización entre distintos sectores donde
alojarlo. Para ello es que primero se realiza una identificación de zonas aptas de localización del predio en
base a factores ambientales y luego, a fin de definir unidades ambientales y establecer ventajas y
desventajas de cada una, se califica cada uno de los factores. En base a ello, se efectúa la categorización
de tales unidades de acuerdo a su aptitud ambiental en: Inaceptable, Apta condicionalmente, Apta y Muy
Apta.
Al puntualizar el EsIA que se trata de una “zona factible”, lo que está indicando es que se
encuentra dentro de la primera identificación de zonas que realiza el Informe ISEA 2012, la cual tuvo en
cuenta meramente los factores ambientales, sin considerar ventajas y desventajas de cada sector. En tal
sentido es que el Informe ISEA 2012 señala que en el mapa que acompaña respecto de dichas zonas,
coloreadas en verde, no se indica una preferencia entre distintos sectores –lo cual será realizada con
posterioridad–. El mapa que se adjunta es el siguiente (Informe ISEA 2012, p.197):
A continuación, en el Informe ISEA 2012 se acompaña otro mapa (“Jerarquización de zonas
aptas por criterios ambientales”), en el cual se observa la jerarquización realizada de las diferentes zonas,
donde se tienen presentes las ventajas y desventajas de cada sector, en función de la calificación otorgada
a los factores ambientales tenidos en cuenta (p. 206):
En este punto resulta necesario cotejar este mapa con los mapas que forman parte del EsIA (p. 61)
y en particular, con el incorporado al Informe “Futuro de la Gestión de Residuos en el Área Metropolitana
de Córdoba” presentado por CORMECOR S.A., en el Congreso Nacional “Los Residuos Urbanos y la
Sustentabilidad de las Ciudades”, celebrado en la ciudad de Rafaela, Santa Fe, en el mes de mayo del
corriente año, en donde expuso el proyecto CTVyD. Dicho mapa se encuentra en la página 16:
En dicho mapa se señala en color verde el “Borde Zona Apta ISEA”. Si se observan detenidamente
el predio seleccionado para ubicar el CTVyD, y se coteja con el mapa titulado “Jerarquización de zonas
aptas por criterios ambientales” acompañado con anterioridad, se concluye que dicho predio se encuentra
en una de las zonas coloreadas de rojo, es decir zonas “Aptas condicionalmente”. En el siguiente recorte
de ambos mapas, se lo puede advertir con mayor claridad. A tal fin se marca la zona con un cuadrado de
color azul.
Este dato adquiere relevancia si se tiene en cuenta que la calificación de una zona como “apta
condicionalmente” implica según el Informe ISEA 2012, que son las que en peores condiciones
ambientales se encuentran, en virtud de los factores ambientales considerados. Si bien, tal como afirma el
Informe, las Unidades Ambientales calificadas como aptas y aptas condicionalmente tienen capacidad
ambiental para que el predio sea ubicado allí, la definición de tales unidades “aportan criterios y una
herramienta adicional para la toma de decisiones y la definición de la localización” (p. 205).
Cabe agregar aquí que en la jerarquización realizada por el Informe ISEA 2012 en base a criterios
ambientales y de transporte, en donde se clasifican las zonas en “Óptimas”, “Aptas” y “Aptas con
condiciones”. Se identifican los 5 “mejores predios” para el emplazamiento del CTVyD, los cuales “se
encontrarían en el sector identificado con color verde, ubicados al sur de la ciudad de Córdoba en los
sectores denominados 17 (2), 18 y 19, al sureste el sector 26, al suroeste el sector 29 y hacia el norte el
sector 20” (p. 244). Tales predios, que constituyen las áreas óptimas, están especificados en color verde
en el mapa presente en el Informe ISEA 2012 (p. 245). En color amarillo se colorean las áreas aptas y en
color rojo las áreas aptas con condiciones.
Es posible advertir que el predio seleccionado por CORMECOR S.A. tampoco se encuentra
dentro de los mejores predios identificados por el Informe ISEA S.A, de acuerdo a los criterios
ambientales y de transporte considerados de manera conjunta. (Para que sea posible advertirlo con mayor
claridad, se remarca con un cuadrado azul la zona donde está ubicado el predio seleccionado por
CORMECOR S.A.).
En segundo lugar, en relación a la calificación de predio seleccionado, el EsIA establece que posee
“MUY BUENA APTITUD”, al obtener 203 puntos de acuerdo a la “evaluación propia que se realizó de la
selección del sitio” (EsIA, p. 321). El EsIA indica que los factores tenidos en cuenta para realizar su
evaluación coinciden con los analizados por el ISEA, aunque “la diferencia entre las dos evaluaciones
realizadas radica en las subcategorías y ponderación de las mismas” (p. 322). Cabe destacar que de
acuerdo al Informe ISEA 2012, en la zona de estudio no se encontraron zonas “muy aptas”, es decir que
tengan una calificación mayor a 200 puntos. Por lo tanto, las subcategorías de tales factores y la
ponderación “propia” que de ellos se realiza en el EsIA, que difieren del Informe ISEA 2012, debieron
haber surgido de manera clara de la lectura de tal Estudio. Ello a fin de dar mayor sustento a la evaluación
realizada del predio respectivo.
En este marco se inscribe la decisión tomada por la Secretaria de Ambiente provincial, a través de
la Resolución n° 510 por medio de la cual aprobó el EsIA presentado por CORMECOR S.A, y
consecuentemente la instalación del CTVyD en el predio seleccionado. Al reflexionar acerca de las
consideraciones hasta aquí vertidas, pueden obtenerse las conclusiones que a continuación se detallan. Por
un lado, que la Administración debió haber merituado que el EsIA no ofrece ninguna justificación acerca
del predio escogido. Es el propio EsIA el que afirma que “los vertederos controlados deben ser ubicados
en zonas adecuadas, compatibles con los usos del entorno. Se deben estudiar y evaluar distintas
alternativas (…). Para realizar la evaluación de las alternativas se realizará una matriz de ponderación
de cada factor. La sumatoria de los valores nos otorgará un puntaje indicativo de la aptitud general del
predio” (pp. 315-316). Por lo tanto, si bien reconoce que se debe elaborar un estudio comparado de las
diferentes alternativas, lo que realiza es meramente una evaluación acerca de la aptitud general del predio
escogido. Esto cobra especial relevancia si se tiene en cuenta que el EsIA destaca que tal predio se
encuentra dentro de la zona factible definido por el Informe ISEA 2012, a fin de legitimar su decisión. Si
se tiene en cuenta que tal Informe realiza una jerarquización de diferentes sectores y que tal como allí se
afirma existe una gran región que resultó calificada como apta y en menor medida como apta
condicionalmente “lo que indica que desde el punto de vista ambiental y de uso de suelo es posible
considerar diversas hipótesis de emplazamiento” (p. 243); es deber de la Administración exigir los
motivos en base a los cuales el promotor de proyecto de CTVyD escogió tal predio entre las múltiples
alternativas de emplazamiento que existían. Ello puesto que del hecho de que el Informe ISEA 2012 haya
calificado en términos ambientales las zonas en muy aptas, aptas y aptas condicionalmente, indica que hay
zonas que satisfacen en mayor medida los criterios ambientales tenidos en cuenta. Por lo tanto, no es
indistinto el lugar que se escoja. Asimismo, dentro de una misma zona (ya sea apta o apta
condicionalmente) tampoco es indistinta la ubicación del CTVyD en uno u otro predio ubicado dentro de
ella, puesto que sus características variarán, y consecuentemente ello repercutirá en el impacto físico,
biológico y social del proyecto.
Por otro lado, teniendo en miras que se trata de un proyecto que: I) tiene una proyección de 30
años, II) “es tal vez el desafío en materia de ordenamiento territorial más importante a desarrollar en
Córdoba y el Área Metropolitana en los últimos años y en los próximos 30 años” (EsIA, p. 585) y III) a
través de su instalación se pretende encontrar una solución definitiva al tratamiento y gestión de los RSU
correspondientes al Área Metropolitana de Córdoba; es que la Administración debe tomar la mayor
cantidad de recaudos posibles, a fin de que con tal proyecto se provoque el menor impacto ambiental y
social posibles.
Cabe agregar en relación al impacto social del proyecto, que tal como sostiene el Informe ISEA
2012, la decisión final de elección del predio por parte de las autoridades debe contemplar los aspectos
sociales propios del sector elegido (pp. 241, 243, 245). En tal sentido, en la Etapa 2 del Informe “Análisis
de Sitios para el Centro de Tratamiento y Disposición Final para los Residuos Sólidos Urbanos del Área
Metropolitana de la Ciudad de Córdoba”, elaborado por el ISEA en el año 2014 (en adelante Informe
ISEA 2014) se realiza en primera instancia un “análisis regional de las variables socioeconómicas” del
Área Metropolitana de la Ciudad de Córdoba y en segunda instancia “se profundiza el análisis
socioeconómico en las localidades de Bouwer y Estación Juárez Celman” (p. 2), que eran las localidades
de influencia de los sitios que había seleccionado CORMECOR S.A. en ese momento para la instalación
del CTVyD (p. 1).
Cabe puntualizar brevemente las conclusiones del Capítulo 2 de dicho Informe, referido a la
“Caracterización Epidemiológica de Bouwer, Estación Juárez Celman y otros municipios de referencia de
la Provincia de Córdoba” (pp. 453-457) en donde se pone de resalto la importancia que poseen los
estudios sanitarios-epidemiológicos que permiten incrementar el conocimiento científico sobre las
consecuencias que el desarrollo de un proyecto –en este caso la instalación de un CTVyD- puede tener en
los procesos salud-enfermedad de los grupos poblacionales y por lo tanto, contribuyen en el proceso de
toma de decisión (p. 453). Dichos estudios además “aportan tanto al diseño de los estudios de exposición
como de riesgo ambiental y acompañan a éstos constituyendo un análisis de resultados combinados que
ayudan a la identificación de características específicas del contexto que podrían estar asociadas con
resultados adversos para la salud” (p. 429). Sostiene que existen diversos diseños metodológicos que
apuntan a la realización de estos estudios, pero señala que lo más importante es que la recolección de
datos, la frecuencia con que se la realice y su definición permitan obtener información confiable y
objetiva. En este sentido afirma que es necesario “establecer previamente si la confiablidad de la
información o resultados podría ser garantizada con estudios en un solo sitio, aislado, o si son necesarios
estudios en múltiples sitios” (p. 454). Explica que “los primeros son útiles solo para resultados específicos
de salud”, mientras que “los segundos -en múltiples sitios- son recomendados cuando se están
investigando resultados poco frecuentes como por ejemplo, cánceres o desórdenes reproductivos y tienen
la ventaja de permitir la investigación de gradientes de exposición” (p. 454). El problema que presentan
los estudios en un solo sitio es que “no pueden, generalmente, demostrar que determinados problemas de
un grupo poblacional, a nivel de salud, sean efectivamente debido a una fuente específica de
contaminación, en lugar de algunas otras características (Dolk 2007)” (p. 455). En base a ello, es que “se
recomienda fuertemente iniciar estudios de base poblacional que integren localidades o municipios con
cantidad semejante de habitantes, a los fines de considerar estudios de tipo múltiple, no apenas áreas
aisladas, debido al ya reconocido efecto que áreas pequeñas producen en el cálculo de tasas de incidencia
y mortalidad. Esto es fundamental para lograr la interpretación correcta y comprensión del fenómeno que
se desea estudiar” (p. 455). El Informe toma como objeto de estudio principal a las localidades de Bouwer
y Estación Juárez Celman y a los fines de hacer un estudio multi-sitios utiliza las localidades de Lozada,
Toledo, Montecristo, Anisacate y Mi Granja como referencia. Tal como surge de ese Informe, para poder
utilizar de manera confiable la información sanitaria- epidemiológica obtenida a partir de un estudio
multi-sitio y establecer relaciones entre ésta y las características o actividades de un proyecto determinado,
se requiere además realizar “un estudio completo de la ruta de exposición (fuente – ruta- receptor), tal
como lo recomienda la Organización Mundial de la Salud (2000)” (p. 455).
El EsIA no presenta un análisis multi-sitio del tipo reseñado anteriormente, sino que realiza una
descripción específica del sitio. Asimismo, en la parte referida a la evaluación de los impactos ambientales
del proyecto, al realizar el relatorio de los posibles impactos en el área de influencia indirecta y directa, en
lo que respecta al medio socio-cultural hace referencia a los impactos sobre la sobre la salud. Dentro de
ellos detalla los referidos a “enfermedades asociadas a vertederos”, “condiciones higiénico-sanitarias”,
“saneamiento ambiental” y “presencia de vectores”. Sobre el área de influencia indirecta concluye con
relación a las enfermedades que “no se verá afectada al encontrarse alejado del sector y las actividades
relacionadas con el emprendimiento que potencialmente podrían ocasionar algún daño a las personas”;
sobre las condiciones higiénico-sanitarias afirma que “será un aspecto positivo en el universo macro ya
que la población de las diferentes localidades que llevarán sus residuos a este vertedero, mejorarán las
condiciones de disposición de sus residuos y por ende, mejorarán también el cuidado de su salud” (EsIA,
pp. 340-341); y sobre el saneamiento ambiental “se verá de la misma manera, impactado positivamente
(…) trayendo condiciones de salubridad adecuadas para la población que se verán traducidas en una
mejora del medio” (p. 341).
Sobre el área de influencia directa concluye con relación a las enfermedades que “los límites del
predio (…) están suficientemente alejados de los límites de los centros poblados más próximos lo que
hace absolutamente improbable que eventuales contaminantes atmosféricos gaseosos o particulado
afecten a los pobladores de esas urbanizaciones. Por lo que el impacto (…) será de bajo grado (…)”;
sobre las condiciones higiénico-sanitarias afirma que “será un aspecto positivo al instalarse un vertedero
controlado que saneara el ambiente y por lo tanto reducirá la posibilidad de enfermedades que trae
aparejado el no tratamiento de los residuos. Esto se traducirá en una mejora en cuanto al cuidado de su
salud” (p. 350); y sobre el saneamiento ambiental que “será un factor de gran impacto positivo sobre la
población de las inmediaciones al mejorar las condiciones de higiene y salubridad de las personas,
disponiendo de manera adecuada los residuos generados por ellos y por los municipios intervinientes.
Es una práctica que traerá muchos beneficios en el entorno, al proveer de un sistema de disposición final
de los residuos para toda la población y de esta manera saneando el medio en el cual están insertos” (p.
351). Además, en las Consideraciones Finales, el EsIA resalta que si bien el proyecto “provocará efectos
negativos sobre el medio ambiente (…) en el área de influencia directa, el funcionamiento del proyecto
generará impactos positivos que aminoran el balance final de la evaluación” y que “la importancia de los
impactos positivos viene definida por la extensión de los efectos, especialmente en lo que respecta al área
de influencia indirecta o macro, donde se estima que el proyecto responderá a la demanda actual de la
población afectada, resolverá el problema de la gestión de los RSU en toda la región metropolitana y
responderá también a las necesidades y expectativas generadas en el marco del ordenamiento territorial
de la zona” (p. 596).
Lo que resulta llamativo de las conclusiones antes transcriptas es que la mayoría de ellas hacen
referencia a las localidades que resultarán beneficiadas a raíz de la instalación (accionistas de
CORMECOR S.A.). De allí los aspectos positivos que se destacan tanto para la zona de influencia
indirecta como directa. Cabe destacar aquí que el área de influencia indirecta del proyecto “corresponde a
la superficie comprendida por la Región Metropolitana Córdoba” dentro de la cual “se destaca el área
de influencia mediata o por proximidad” (EsIA, p. 129) “entendiendo que en [ésta última] se puede
producir algún efecto por su ubicación próxima a la zona de proyecto” (p. 131); y el área de influencia
directa “corresponde a la superficie comprendida por el radio de 2 Km que rodea al sitio del Complejo; la
misma queda establecida como área buffer o de amortiguamiento de los efectos que pueda producir el
tratamiento de los RSU” (p. 129). Los aspectos que se destacan son por ejemplo que las localidades
beneficiarias tendrán un lugar donde depositar sus residuos, que se mejorarán las condiciones de
disposición de los mismos y por lo tanto la situación ambiental y social de dichas comunidades y que se
reducirán las enfermedades asociadas al no tratamiento de residuos. Si bien también se pone de resalto
como un aspecto positivo lo relativo al basural a cielo abierto que se encuentra en el límite del ejido
municipal puesto que la instalación del CTVyD “supondría [su] cierre” (p. 590), si se tiene en cuenta que
la localidad de Santa Ana no es uno de los Municipios accionistas de CORMECOR S.A. y que por lo tanto
tampoco es una de las usuarias del CTVyD, muchos de los aspectos positivos que se mencionan no
repercutirán a favor de ella de la manera en que el EsIA pretende mostrar. Los beneficios de la instalación
de tal proyecto no sólo deben ser medidos en función de las localidades que a través del CTVyD logran dar
solución al problema de la gestión de RSU, sino que también deben ser sopesados con los costos
ambientales y sociales que deben ser soportados por aquellas localidades afectadas. De otra manera la
evaluación que se realice resultará incompleta. Ello puesto que tal evaluación se realiza en función de la
“conjunción de impactos negativos y la sumatoria de impactos positivos de importancias individuales
medias a altas” (p. 595).
Otro aspecto relativo al medio socio-cultural, se refiere al medio social, y dentro de él al
crecimiento poblacional. Sobre el área de influencia indirecta el EsIA concluye que “el emprendimiento
será un factor positivo, en lo que respecta a la etapa de funcionamiento del proyecto, ya que de acuerdo a
las estadísticas y estudio de los diferentes municipios que forman parte del presente proyecto, tomando las
localidades de Los Cedros y Villa Parque Santa Ana, en el área de influencia mediata o por proximidad,
(…) dado el exponencial crecimiento urbano de los últimos años y la consecuente producción de RSU”.
(p. 339). Sobre el área de influencia directa concluye que “no habrá efectos negativos que puedan afectar
el crecimiento poblacional por la instalación del complejo ambiental ya que en la misma no hay núcleos
urbanos que puedan detener la tendencia del crecimiento. Puede considerarse un factor positivo si se
tiene en cuenta un posible crecimiento poblacional que será beneficiado por la posibilidad de disponer
los residuos de manera adecuada” (p. 439).
Es decir que lo que se toma como relevante para considerar los aspectos positivos está relacionado
fundamentalmente con la creciente generación de residuos por parte de las localidades y la posibilidad que
ofrece el CTVyD en relación a su tratamiento, gestión y disposición final. No se analiza lo relativo al
impacto que la instalación del mismo tiene respecto de la proyección poblacional de Santa Ana, cuyo ejido
municipal se encuentra dentro del área de influencia directa; y que en relación al uso del suelo urbano
dentro de este área, el EsIA establece que al encontrarse una proporción del ejido dentro de ésta, el uso del
suelo “debería ser rectificado” (p. 590). Sólo se afirma que el proyecto no repercutirá negativamente
respecto de la proyección poblacional, pero no analiza cuáles son los ejes de expansión de esta localidad,
cuyo crecimiento en los últimos años ha sido muy significativo. Corresponde destacar aquí que en la
descripción que el EsIA realiza de los aspectos demográficos y del crecimiento de la población y dinámica
poblacional urbana, afirma que la proyección de la población es relevante en especial “al considerar las
localidades que se encuentran cercanas al predio ya que permite prever su expansión en relación a la
delimitación de 2 km, definida como zona de amortiguamiento de los efectos del Complejo y la zona
definida como de influencia mediata o por proximidad (dentro del radio de los 5 km del predio)
considerada como de influencia por proximidad)” (p. 136).
En particular, en relación al crecimiento de la localidad de Santa Ana se destaca que en el período
intercensal que va desde 1991 a 2010 fue del 153% (p. 139), y establece que “ha sido significativo y muy
superior al correspondiente al departamento Santa María, al cual pertenece la localidad, así como
también en relación al crecimiento de la población de Córdoba Capital”. Entre las causas que aducen los
entrevistados se citan: “cercanía, buen servicio de transporte, tranquilidad, espacios verdes” (pp.172-
173). Dicho periodo intercensal también fue utilizado a fin de realizar la proyección poblacional, “por
considerar que es lo suficientemente extenso como para explicar la evolución que tuvo la población” (p.
142). La delimitación temporal de tal proyección “se definió en función de la vida útil del Complejo, es
decir 30 años” (p. 141). Como resultado se obtuvieron “distintos horizontes de proyección de cada
localidad” y en relación a Santa Ana se destaca que “los cálculos de crecimiento poblacional (…) superan
ampliamente los correspondientes a la Ciudad de Córdoba en los mismos periodos”.
De aquí la importancia de que la Administración al momento de autorizar el funcionamiento del
CTVyD repare en esta cuestión, lo cual a su vez es una exigencia legal establecida en la Ley Nacional
N°25916 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental para la Gestión Integral de Residuos
Domiciliarios. Ella dispone en relación al emplazamiento de los centros de disposición final que “deberá
determinarse considerando la planificación territorial, el uso del suelo y la expansión urbana durante un
lapso que incluya el período de postclausura”.
En conclusión, en base a todas las consideraciones efectuadas, la decisión tomada por la
Administración no resulta razonable. En el campo del derecho, la razonabilidad “aparece conectado a la
búsqueda de la razón suficiente de la conducta estatal (CASSAGNE J., La prohibición de arbitrariedad y
el control de la discrecionalidad administrativa por el poder judicial, La Ley, 10/08/2008). Dicha decisión
no ofrece las razones ni la fundamentación suficientes que permitan vislumbrar que los extremos y
consideraciones puestas de manifiesto en el presente apartado, hayan sido tenidos en cuenta. Un acto
administrativo no motivado resulta, sin dudas, un acto irrazonable. De allí que una decisión razonable de
la Administración hubiese exigido al promotor del proyecto la presentación de una justificación acerca del
predio escogido, en donde fundamente por qué es la alternativa que resulta más apta en términos
ambientales y sociales. O bien, en caso de no serlo y representar un mayor impacto, por qué es la que
finalmente debe ser escogida.
ii.- Decisión Discriminatoria
En el presente caso, y como se describió en el apartado i, al momento de conceder la Licencia
Ambiental la Administración no ofreció razones que justifiquen que el predio elegido era el mejor lugar
desde el punto de vista ambiental para la ubicación del CTVyD, de acuerdo a las diferentes alternativas de
emplazamiento que existían. Asimismo, tampoco realizó una adecuada ponderación de los pasivos
ambientales presentes en la zona. A fin de poner de resalto esta cuestión, es que corresponde realizar las
siguientes consideraciones.
El principio de igualdad que asegura a cada ciudadano el ejercicio y goce de los mismos derechos,
es reconocido en el ordenamiento jurídico nacional e internacional. Este suele ser distinguido en dos
acepciones. Por un lado, la igualdad formal, que se trata de la garantía de la aplicación equitativa de la ley
para todas las personas, sin cuestionar su contenido de la propia ley, expresado en el art. 16 de la
Constitución Nacional. Por otro lado, la igualdad material que, teniendo en cuenta la posición real en que
se encuentran los ciudadanos, tiende a la equiparación real y efectiva de ellos, a la búsqueda de la igualdad
real, ponderando las desigualdades existentes, para lograr su objetivo mediante acciones positivas y que, a
partir de la reforma de 1994, surge del art 75, inciso 23 de nuestra Constitución Nacional. Extensivamente,
podemos hablar de la igualdad ante la administración. Cuando los órganos del poder ejercen función
administrativa, deben guiarse con la regla de no dar a unos lo que se niega a otros en igualdad de
circunstancias, o viceversa, y de evitar discriminaciones arbitrarias. (Bidart Campos G.J. (1993), Manual
de la Constitución reformada, Tomo 1. Buenos Aires: EDIAR, p. 536).
Ahora bien, cualquier vulneración al principio de igualdad, en su acepción formal o material, que
no esté fundada en razones válidas, objetivas y razonables, constituye un acto de discriminación. Estos
actos se encuentran prohibidos por numerosos Tratados Internacionales. Así lo sostuvo la Corte
Interamericana de Derechos Humanos en su Opinión CONSULTIVA OC-18/03 DE 17 DE SEPTIEMBRE
DE 2003, que en sus párrafos 81, 84, y 88, entre otros, expresa:
Tanto los instrumentos internacionales como la jurisprudencia internacional respectiva establecen
claramente que los Estados tienen la obligación general de respetar y garantizar los derechos fundamentales. Con
este propósito deben adoptar medidas positivas, evitar tomar iniciativas que limiten o conculquen un derecho
fundamental, y suprimir las medidas y prácticas que restrinjan o vulneren un derecho fundamental. (Corte
IDH, 2003, párrafo 81).
La discriminación se utilizará para hacer referencia a lo inadmisible, por violar los derechos
humanos. Por tanto, se utilizará el término discriminación para hacer referencia a toda exclusión, restricción
o privilegio que no sea objetivo y razonable, que redunde en detrimento de los derechos humanos. (Corte
IDH, 2003, párrafo 84).
El principio de igualdad y no discriminación posee un carácter fundamental para la salvaguardia de
los derechos humanos tanto en el derecho internacional como en el interno. Por consiguiente, los Estados tienen la
obligación de no introducir en su ordenamiento jurídico regulaciones discriminatorias, de eliminar de dicho
ordenamiento las regulaciones de carácter discriminatorio y de combatir las prácticas discriminatorias. (Corte IDH,
2003 párrafo 88).
El derecho humano al ambiente es reconocido por el art. 41 de la Constitución Nacional, que
expresa “Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo
humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las
de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo (…). Las autoridades proveerán a la
protección de este derecho (…)”.
De este artículo surge la garantía de igualdad ambiental, que está estrechamente relacionada con
la garantía de igualdad genérica en el goce de todo derecho. Claramente no se trata de una igualdad
limitada al sentido formal y prescriptivo, sino una garantía que, en un sentido material, impone al estado
acciones positivas tendientes al logro de un equilibrio ambiental, poniendo especial atención en la
distribución equitativa de las cargas o pasivos ambientales, al reconocer la situación comunitaria y los
efectos intergeneracionales.
Los actos que impliquen una inequitativa distribución de la degradación ambiental cuyas cargas
solo sean soportadas por ciertas comunidades sin tener en cuenta sus desigualdades estructurales
existentes al actuar, es decir, que vulneren la garantía de igualdad, deben estar fundados en argumentos
objetivos y razonables para no constituir actos discriminatorios repugnantes de la igualdad ambiental.
En el presente caso, además de las consideraciones ya realizadas en el apartado i, la
Administración soslayó extremos ambientales que debió tener en cuenta al momento de aprobar el EsIA.
Fundamentalmente, el impacto ambiental que el proyecto CTVyD podría causar en la zona, teniendo en
cuenta los grandes pasivos ambientales ya existentes a escasa distancia del mismo. En efecto, los
vertederos de residuos en los predios de Potrero del Estado y Piedras Blancas, –que se encuentran en una
circunferencia que no supera los 5 km de radio respecto del predio donde está proyectado instalar el
CTVyD–, configuran dichos pasivos ambientales, por el daño ambiental colectivo ya provocado y por el
grave riesgo que ofrecen atento que aún no han sido remediados.
Es fundamental destacar que en la causa “ARCE MARIANA DANIELA Y OTROS
C/GOBIERNO DE LA PROVINCIA DE CÓRDOBA Y OTRO- ACCIÓN DE AMPARO” (SAC N°
1631945)”, los vecinos de Bouwer y organizaciones de interés público promovieron una acción de amparo
de cese y de recomposición del daño ambiental, dando cuenta de la gran contaminación histórica y actual
generadas por el vertedero de Potrero del Estado, principalmente por el efecto de los gases y lixiviados
tóxicos. En la causa citada, por sentencia de fecha 30/12/2015 dictada por el Juzgado de Control Penal Nº
6, la que fue confirmada por la Cámara de Acusación en lo Penal de la ciudad de Córdoba, se resolvió
“Admitir la Acción de Amparo e intimar a la Municipalidad de Córdoba, para que en el plazo de seis
meses a partir de notificada esta resolución, presente el Proyecto de Plan de Cierre y Clausura del predio
que fuera utilizado para disposición final de residuos sólidos urbanos hasta el 01.04.10 ubicado en
Potrero del Estado, Bouwer, conjuntamente con el Estudio de Impacto Ambiental correspondiente, por
ante la Secretaría de Ambiente de la Provincia dependiente del Ministerio de Agua, Ambiente y Servicios
Públicos a fin de que sea sometido al proceso administrativo de Evaluación de Impacto Ambiental (arts.
13, 15, 17 y concordantes de la Ley 10.208, arts. 41 y 43 de la CN)”.
Aunque el proyecto CORMECOR S.A. tenga por objeto, entre otros, la remediación de los
basurales antes mencionados, ello no significa que se haya ponderado el impacto ambiental acumulativo
presente y futuro de la zona de influencia directa e indirecta del emprendimiento, considerándola como un
todo. La Secretaría de Ambiente provincial no ha valorado con criterios técnicos ni de equidad la carga
ambiental negativa del área, siendo que los vecinos de las localidades del sur han soportado por más de 35
años los costes ambientales y sanitarios de estos vertederos, primero el de Bouwer (1980-2010), y segundo
el de Piedras Blancas (2010-2016).
Ante tal desigualdad en la distribución de las cargas ambientales, la Administración debió de
tomar medidas que tendiesen a lograr el equilibrio ambiental y no a profundizar el desequilibrio existente.
Si una acepción de la igualdad genérica es la igualdad ambiental tanto formal como material, y ésta última
implica que el Estado debe garantizar mediante acciones positivas a todo habitante el derecho a un
ambiente sano y equilibrado, entonces su negación sin argumentos objetivos y razonables constituye un
acto de discriminación ambiental.
En los hechos se ha demostrado que a través de los años ha existido una preferencia en la
selección territorial para la disposición final de residuos, que ha provocado una degradación ambiental
direccionada. Tal cual surge de lo expuesto en el presente y de lo detallado en el apartado i, no se
manifiestan en la decisión tomada por la Administración razones válidas que la justifiquen, lo cual implica
una forma de discriminación y vulneración de derechos ambientales. Esto se evidencia en la elección a lo
largo de los años de la misma zona para instalar centros de disposición final de residuos. Ello acrecienta y
profundiza riesgos y pasivos ambientales e implica una negación sistemática de igualdad ambiental. Vale
aclarar que para que un acto sea discriminatorio no es necesario demostrar la intencionalidad de la
Administración, sino que basta que se vislumbre en el resultado de su accionar, la discriminación que su
decisión implica.
Por otro lado, existen condiciones que denotan una situación de vulnerabilidad en la localidad de
Santa Ana, lo que surge del punto III. 3.2.1 del EsIA, en el que se realiza un análisis de diversos aspectos.
En él se hace referencia al ocio de la juventud, las drogas y riñas, el hacinamiento y la violencia de
género en la población (EsIA, p. 173). Respecto a la actividad económica se contabiliza un 35,03 % de
población inactiva, con tan solo un 48,78% de personas en actividad (EsIA, p. 180). Además, se hace
referencia el alto porcentaje de habitantes que no posee cobertura de salud (1.128 habitantes que
representan el 45,14 %) (EsIA, p. 179) y se mencionan los problemas infraestructurales respecto a la
recolección de residuos y la peligrosidad de su cercanía por el acercamiento de los niños. Se indican
problemas para el acceso al servicio de agua potable y de pavimentación de las calles. (EsIA, pp. 180 -
181).
Tanto las condiciones socio económicas como las ambientales, demuestran una verdadera
situación de vulnerabilidad. Hacer que una población socialmente desaventajada, que de por sí debe ya
soportar los riesgos que esto implica, deba adicionalmente cargar el riesgo ambiental extra que ocasiona la
cercanía del CTVyD, implica sin dudas una vulneración del tratamiento equitativo que todo ciudadano
merece. La situación se agrava, si esto todavía es posible, cuando la Administración no da razones válidas
que justifiquen actuar en desmedro de la igualdad de derechos, tal como ha sucedido en el presente caso.
iii. Decisión no participativa
Contribuye al carácter ilegítimo de la decisión adoptada el hecho de que fuese tomada en un
procedimiento donde no se satisficieron las exigencias de participación del Municipio de Santa Ana, cuyo
ejido municipal se encuentra dentro de la zona de influencia directa del CTVyD, ni de los ciudadanos que
habitan dicho municipio.
De acuerdo con un principio general del Derecho si alguien posee un deber o responsabilidad,
entonces también posee los derechos y potestades que sean necesarios para satisfacerlos. Así, en relación a
la materia ambiental, si se confiere a los diferentes niveles de gobierno la responsabilidad de proteger el
medio ambiente, entonces también debe dárseles la potestad de regular las actividades que puedan tener
impacto ambiental sobre el territorio y la población que se encuentra a su cuidado. No es posible afirmar
que un sujeto posee un deber de protección sin a la vez sostener que también posee las potestades para
poder llevar adelante el deber que se le ha encomendado.
En tal sentido es que el art. 41 de la Constitución Nacional establece que las autoridades públicas
tienen el deber de proveer a la protección de este derecho como así también a la utilización racional de
los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica.
En consecuencia, otorga competencia a la Nación para dictar normas que contengan los presupuestos
mínimos de protección ambiental y a las provincias, para dictar las normas necesarias para
complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales. Es decir que define los deberes que
recaen sobre las autoridades y les otorga la competencia necesaria para dictar las normas necesarias a tales
fines. En igual sentido, la Constitución de la Provincia de Córdoba (en adelante CP) establece en su art.
66º que el Estado provincial “protege el medio ambiente, preserva los recursos naturales ordenando su
uso y explotación, y resguarda el equilibrio del sistema ecológico, sin discriminación de individuos o
regiones”. Y le reconoce competencia para dictar normas que permitan asegurar el cumplimiento de tales
deberes. Asimismo, con respecto a los Municipios, les reconoce competencia para atender materias tales
como “salubridad”, “salud” y “protección del medio ambiente, paisaje, equilibrio ecológico y polución
ambiental” (art. 186º CP). Al ser éstas funciones, atribuciones y finalidades inherentes a la competencia
municipal, es su deber garantizar su cumplimiento, por lo que deberá contar con las facultades que
permitan hacerlo efectivo. Además corresponde agregar que la CP establece en torno a las relaciones entre
los Municipios y la Provincia, que los primeros “participan en la elaboración y ejecución de los planes de
desarrollo regional, y acuerdan su participación en la realización de obras y prestación de servicios que
les afecten en razón de la zona” (art. 191).
En virtud de que los Municipios constituyen un orden de gobierno “local”, son los que se
encuentran más próximos a sus ciudadanos, y quienes mejor conocen su realidad y sus necesidades. El
deber que sobre ellos recae, entre otros, de preservar el ambiente y la salud de sus habitantes, requiere que
cuenten con las facultades necesarias que le permitan regular, controlar y tomar intervención en las
actividades y obras que puedan tener impacto ambiental sobre su territorio y población. En tal sentido,
además se requiere de su participación conjunta con la Provincia en aquellas obras que “les afecten en
razón de la zona”. De allí que resulta necesario preguntarse qué competencia tiene un Municipio en
aquellos casos donde la zona de influencia de un proyecto ambiental se encuentra dentro de su ejido
municipal, es decir cuando sus impactos ambientales y sociales deben ser soportados por los ciudadanos
que allí viven.
En el caso en estudio se presenta esta situación, en virtud de que la zona de influencia directa del
CTVyD se encuentra dentro del ejido municipal de Santa Ana, aunque el predio donde se instalará no se
encuentra ubicado allí. Es preciso señalar además que el CTVyD se ubicará en un predio que de acuerdo al
informe de Catastro acompañado en el expediente administrativo, se encuentra fuera de todo radio
administrativo. En la lámina que se adjunta a continuación, elaborada por CORMECOR S.A., es posible
advertir esto:
Asimismo, ello surge de la figura N° 67 “Uso del suelo y radios urbanos” del EsIA (p. 168):
La cuestión que aquí se plantea es de gran trascendencia institucional. Ello puesto que el
constituyente ha querido especialmente que sean también los Municipios, y no sólo la Provincia, quienes
velen por el ambiente y la salud de sus habitantes. Su participación en la toma de decisión de proyectos
ambientales cuyos efectos recaerán sobre dichos bienes, es consustancial a tal proceso. Sumado a esto, si
se tiene en cuenta que el CTVyD tiene una proyección de 30 años, ello reafirma la necesidad de dicha
participación, teniendo en cuenta el deber que recae sobre los “responsables de la protección ambiental
[de] velar por el uso y goce apropiado del ambiente por parte de las generaciones presentes y futuras”
(Principio de equidad. Art. 4, Ley Nacional 25.675 y art. 4, Ley Provincial 10.208).
Corresponde realizar una breve reseña acerca del proceso de toma de decisión acerca de la
instalación del CTVyD, al cual se hizo referencia anteriormente en el apartado i. El gobierno local de Santa
Ana no formó parte de El Convenio suscripto en el año 2012, en el cual los Municipios y Comunas
participantes se comprometieron a constituir un Ente Intercomunal y a encomendar el Informe ISEA 2012.
Tampoco participó en el acto de constitución del Ente Intercomunal, CORMECOR S.A, en el año 2013.
Por ende, no fue parte del proceso de selección del sitio en el cual se emplazaría el CTVyD. Cabe resaltar
aquí que los accionistas de CORMECOR S.A., que es una Sociedad anónima con participación estatal
mayoritaria, son las Municipalidades de Córdoba, Río Ceballos, Malvinas Argentinas, Despeñaderos, Alta
Gracia, Villa Allende, La Calera y Estación Juárez Celman, las Comunas de Villa Los Aromos y Villa La
Bolsa y el Sindicato Único de Recolección de Residuos y Barrido de Córdoba (SURRBAC).
En base a lo expuesto es que corresponde analizar dos cuestiones. En primer lugar, que la
Municipalidad no tuvo participación en la toma de decisión del lugar en que se ubicaría el CTVyD, a pesar
de que dicha instalación la afecta de manera directa, al ser sus habitantes quienes deben cargar con los
potenciales costos ambientales y sociales. En segundo lugar, que una vez iniciado el proceso de EIA, a
partir de la elaboración del EsIA con la toma de decisión acerca del lugar ya tomada, tampoco se garantizó
de manera real la participación de los ciudadanos del Municipio de Santa Ana, al celebrarse la audiencia
pública en la ciudad de Córdoba. A continuación se procederá al análisis de cada uno de estos extremos
que dan muestra de la falta de participación real en la toma de decisión, tanto por parte del Municipio
como de sus ciudadanos.
iii.a. Falta de Participación del Gobierno Local
La participación de los gobiernos locales, municipales o comunales, tiene una importancia capital
en aquellos casos donde la zona de influencia de un proyecto ambiental se encuentra dentro del ejido
municipal. El Tribunal Superior de Justicia de Córdoba ha abordado este asunto en el fallo de la causa
“ENTE ‘TRASLASIERRA LIMPIA’ Y OTROS C/MUNICIPALIDAD DE VILLA DOLORES –
CONFLICTO EXTERNO MUNICIPAL", de fecha 2/07/15. El litigio versaba sobre el conflicto surgido a
raíz de que la Municipalidad de Villa Dolores demanda al Ente Intercomunal "Traslasierra Limpia", a fin
de que cese el volcamiento o disposición final de Residuos Sólidos Urbanos (RSU) en el vertedero
regional ubicado en la Ruta Nacional N° 148, el cual se encuentra ubicado dentro de su ejido municipal.
En el fallo, el TSJ declara ilegitima la pretensión de la Municipalidad de Villa Dolores puesto que de
los elementos probatorios existentes en la causa surge la convicción de su “inequívoca voluntad de
establecer en su jurisdicción el vertedero regional del Valle de Traslasierra” (p. 46); de que propició y
apoyó la radicación del vertedero en el lugar donde se encuentra, lo cual muestra que dicha radicación
contaba con el asentimiento municipal (p.52); de que participó en acuerdos con el fin de diagramar un
programa ambiental respecto del vertedero regional en el Valle de Traslasierra, conjuntamente con la
Provincia y las restantes municipalidades y comunas de la región y que forma parte del Ente “Traslasierra
Limpia” (p. 48). Que por lo tanto la instalación del vertedero es fruto del consenso y trabajo conjunto de la
Provincia, los Municipios y Comunas de la región, dentro de los cuales se encuentra la Municipalidad de
Villa Dolores. Que dicha actuación conjunta reviste trascendencia “cuando se trata de custodiar la
problemática relacionada con el ambiente” puesto que “es insoslayable a los fines de minimizar al
máximo los riesgos ambientales y de este modo, velar adecuadamente por la salud pública y el derecho a
un ambiente sano” (p. 49). Además el TSJ señala que dicha Municipalidad “mantuvo en todo momento su
poder de policía municipal respecto del vertedero” (p. 46) y que contaba y cuenta con amplias facultades
de control y vigilancia “pudiendo adoptar todas las medidas que estimare conducentes al buen
funcionamiento y disposición de los residuos, así como el cumplimiento de las normas provinciales y
municipales ambientales” (p. 47).
Que los elementos de la causa considerados relevantes por el TSJ a fin de acoger el pedido del Ente
Intercomunal y de rechazar la intimación de la Municipalidad de Villa Dolores de proceder al cierre del
vertedero, tienen que ver con el hecho de que la Municipalidad fue parte en el proceso de toma de
decisión, donde se resolvió a través de un acuerdo con los demás actores participantes, acerca de la
radicación del vertedero dentro del ejido municipal de Villa Dolores. Que dicha Municipalidad se excedió
en el legítimo y racional ejercicio de su competencia, puesto que mediante su pretensión unilateral se ha
“desentendido de los compromisos asumidos en función del marco de concertación preexistente que
involucra intereses de otros municipios y comunas, en los términos del artículo 8 de la Ley n° 9088, y que
institucionalmente la contara entre sus principales promotores” (p. 55). Por lo tanto, la decisión de
radicar este vertedero en el ejido municipal es una decisión que se enmarca dentro de una gestión
coordinada entre los diferentes actores. De allí que la pretensión de la Municipalidad constituye un acto
ineficiente a los fines que pretende, es decir “alterar la voluntad común originariamente convenida” (p.
56).
En síntesis, de lo detallado con anterioridad puede afirmarse que los argumentos sobre los cuales el
TSJ funda su decisión, se asientan básicamente por un lado, en el rol activo que asumió la Municipalidad
en la decisión por la cual se acordó la radicación del CTVyD dentro de su ejido municipal, puesto que
consintió y participó en dicho proceso; y por otro lado, en las facultades de control y fiscalización que ella
detenta y conserva.
Que al analizar el caso del proyecto CTVyD de CORMECOR S.A., es necesario detenerse a
puntualizar varias cuestiones, en especial en relación a la localidad de Santa Ana. Dicha localidad, como
se detalló previamente, se encuentra dentro de la zona de influencia del proyecto. Así lo destaca el EsIA al
señalar que se ubica dentro de la zona de influencia directa y que es el “municipio que queda con mayor
superficie de su radio dentro del área de influencia mediata o por proximidad” (p. 166). Que corresponde
destacar en primer lugar que en el proceso de decisión acerca del lugar en donde seria emplazada el
predio, la Municipalidad de Santa Ana no tuvo participación. Que no propició ni apoyó la radicación de
dicho CTVyD. Que no participó en acuerdos con el fin de diagramar un programa ambiental respecto de un
vertedero en la zona. Que la instalación del CTVyD no es fruto del consenso y el trabajo conjunto de esta
Municipalidad con la Provincia, los Municipios y Comunas integrantes de CORMECOR S.A. Por el
contrario, dicha instalación fue decidida por CORMECOR S.A. y la Provincia de Córdoba. La
Municipalidad de Santa Ana al no ser parte en el proceso de toma de decisión acerca del lugar en que se
ubicaría el CTVyD es que expresó su rechazo en la Audiencia Pública celebrada en el mes de noviembre de
2015, como también a través de la presentación del Amparo en el mes de diciembre de 2015.
Los Municipios y Comunas socios de CORMECOR S.A. son las que resultarán beneficiados de tal
acuerdo y quienes no cargarán con los costos ambientales y sociales provenientes de la instalación del
CTVyD. En segundo lugar, que a diferencia del caso de la Municipalidad de Villa Dolores, la cual sería una
de las principales beneficiarias de la instalación del vertedero (al ser una de las que depositaria su basura
allí), la Municipalidad de Santa Ana, no sólo que es una de las localidades sobre quien recaerán los costos
ambientales y sociales, sino que tampoco se encuentra dentro de las beneficiarias de tal instalación. De allí
que no se cumplió con una de los aspectos destacados por el TSJ como lo es la actuación conjunta
“cuando se trata de custodiar la problemática relacionada con el ambiente”.
En tercer lugar, cabe destacar que si lo que se puso de resalto respecto del Municipio de Villa Dolores
como un elemento en contra de su planteo es que ésta tenía amplias facultades de control y fiscalización
sobre el vertedero, cabe preguntarse qué alternativas u opciones tenía al alcance el Municipio de Santa
Ana. Ello puesto que no formó parte del Ente que decidió su lugar de radicación; que no es una de las
localidades beneficiarias de tal emprendimiento y que las opiniones que fueron vertidas por su Intendente
en la Audiencia Pública, tampoco fueron merituadas al momento de tomar una decisión por parte de la
Administración.
De lo expuesto es que puede observarse otra diferencia esencial entre ambos casos, en lo que respecta
al reclamo que cada uno de ellas está facultada a realizar. En el caso de la Municipalidad de Villa Dolores,
el rechazo a su pretensión surge esencialmente de que se trata de una decisión de la que ella misma había
sido parte y había motivado y que luego se arrepiente sin expresar los motivos de manera fundada o sin
buscar las alternativas o instancias intermedias que permitiesen alcanzar la solución pretendida. Que con
tal decisión unilateral e intempestiva se estaría afectando a todo el resto de los Municipios y Comunas que
conducen su basura a tal vertedero (pp. 6-7). A diferencia de lo que sucede en el caso de la Municipalidad
de Santa Ana, en donde en primer lugar, quienes toman la decisión acerca del lugar donde se instalará el
predio no resultan afectadas por tal instalación y en segundo lugar, que la localidad afectada con motivo
de tal instalación, no forma parte de la decisión. De allí que mal podría decirse que la pretensión de la
Municipalidad de Santa Ana es infundada o que se vuelve sobre sus propios pasos.
Que por último cabe destacar lo sostenido por el Ente Intercomunal Traslasierra en su contestación de
demanda, donde sostiene:
que las políticas estatales de gestión en materia de RSU demostraron “que
debían ser atendidas siguiendo un criterio de uniformidad ya que toda problemática ambiental no tiene
jurisdicciones o ámbitos de competencia estancos”. De aquí que pueden hacerse extensible estas
consideraciones al caso de la Municipalidad de Santa Ana. Puesto que ella resulta ser la única afectada,
dado que la zona de influencia del proyecto se encuentra dentro de su ejido, y que no hay que entender la
materia ambiental de manera estanca sino dinámica, corresponde considerar que en el caso la
Municipalidad de Santa Ana debe dársele un lugar preponderante en este proceso de toma decisión, y que
su voz y voto sean escuchadas y sus posturas tenidas en cuenta.
iii.b. Falta de Participación Ciudadana
Las leyes provinciales n° 7343 y n° 10.208, normas concordantes y complementarias forman el marco
normativo ambiental vigente de la provincia de Córdoba. La Ley provincial N° 10.208 de Política
Ambiental regula en sus Capítulo IV, V y VI, el procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental, la
Audiencia Pública y la Participación Ciudadana para la Convivencia en Materia Ambiental,
respectivamente.
En consonancia con los lineamientos generales establecidos por la Ley General del Ambiente N°
25.675 en materia de participación ciudadana (arts. 19 a 21), la ley reconoce que “todos los ciudadanos
tienen derecho a participar y opinar acerca de las acciones, obras o actividades que se desarrollen en el
territorio de la Provincia y puedan afectar el ambiente, sus elementos o la calidad de vida de la
población” (art. 63). Que este proceso de participación ciudadana permite que los ciudadanos se informen
“y promueve el debate sobre el proyecto; asegura la transparencia de los actos que se realizan en la
Administración Pública y promueve el conocimiento, el contenido y los fundamentos de las decisiones;
optimiza la calidad técnica y democrática de la propuesta y de las decisiones (…); garantiza la
oportunidad para opinar a toda persona o comunidad que pueda ser afectada por los resultados de la
realización de un proyecto, obra de infraestructura, industria o actividad” (art. 64). Establece que este
proceso es parte integrante de todo procedimiento administrativo de EIA; que es promovido y conducido
por la Autoridad de Aplicación con la participación del proponente y de los actores sociales que están
alcanzados por los impactos positivos y/o negativos del proyecto; y que su realización tendrá carácter
obligatorio y deberá realizarse previo al otorgamiento o rechazo de la Licencia Ambiental (arts.13 y 64).
En tal sentido, se dispone que una vez verificado por parte de la Autoridad de Aplicación el cumplimiento
de las condiciones establecidas por ley para tal proceso y valoradas “las opiniones, ponencias, informes
técnicos y científicos que surjan del proceso de participación ciudadana”, deberá otorgar o denegar la
Licencia ambiental (art. 29).
En particular, en relación a la audiencia pública la ley dispone que es obligatoria para aquellos
proyectos que están sometidos obligatoriamente a EIA, detallados en su Anexo I. Además establece que en
los casos donde ella no sea obligatoria, los ciudadanos o interesados, las organizaciones no
gubernamentales y el Defensor del Pueblo de la provincia de Córdoba, podrán solicitarla (art. 35). En
relación a su lugar de celebración establece que “se debe realizar en la zona de influencia del proyecto y
[ser] de participación abierta” (art. 67).
La ley 10.208 significó un avance especialmente en materia de evaluación de impacto ambiental y
participación ciudadana con respecto a la ley ambiental provincial anterior n° 7343. Ello puesto que en los
decretos reglamentarios 3290/90 y 2131/00 del capítulo IX de esta ley referido a Impacto Ambiental, sólo
se reconoce el derecho de todo ciudadano de acceso a la información pública sobre EIA que se tramita en
las distintas jurisdicciones provinciales y municipales (arts.12º y 18° respectivamente); y en el decreto
2131/00 se regula la convocatoria a Audiencia Pública por parte de la Administración. Dicha convocatoria
es una facultad de la Administración, quien “podrá convocar a Audiencia Pública, en referencia a
proyectos incluidos en el presente decreto, a las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas,
estatales o no, potencialmente afectadas por la realización del proyecto y a las organizaciones no
gubernamentales interesadas cuyas actividades se desarrollen en la zona del proyecto (…)” (art. 15). La
Audiencia no era considerada parte integrante de la EIA. De allí que en ambos decretos se establece que
las etapas que caracterizan a dicho procedimiento son el estudio e informe de evaluación de impacto
ambiental, la información pública y la valoración crítica de las actuaciones con el pronunciamiento final,
debidamente fundado, del Consejo Provincial del Ambiente.
A partir de la lectura integral de los capítulos y artículos transcriptos, se observa que el marco
normativo provincial ha buscado fortalecer la instrumentación de mecanismos que garanticen la efectiva
participación ciudadana en la toma de decisiones públicas y que permitan que la opinión e información
aportada por los ciudadanos sean tenidas en cuenta. Muestra de ello es por un lado el capítulo que
incorporó la ley 10.208 referido a la participación ciudadana para la convivencia en materia ambiental, en
donde se reconoce no sólo el derecho de acceso a la información pública, sino también la consulta popular
ambiental y la audiencia pública como proceso participativo por excelencia. Y por otro lado, el carácter
obligatorio que determinó para el procedimiento de Audiencia Pública respecto de aquellos proyectos en
donde la realización de EIA sea obligatoria. En ese sentido, el fallo reciente del TSJ de Córdoba
“ADARSA (ASOCIACIÓN AMIGOS RÍO SAN ANTONIO) C/ SUPERIOR GOBIERNO DE LA
PROVINCIA DE CÓRDOBA Y OTRO - RECURSO DIRECTO”, de fecha 27/10/2016, destaca que “la
realización de audiencias públicas es una instancia esperable en las cuestiones que involucren temas
ambientales. Ello ha llevado a la Provincia de Córdoba (…) a tornar[la] obligatoria (…) en todo
procedimiento que pueda influir en el ambiente (…)”. El Tribunal señala que de esto dan cuenta los
debates de la Ley 10.208, en donde se sostuvo que la ley buscaba actualizar y modernizar el marco
normativo ambiental “centrándolo (…) en la convivencia ambiental, a través de distintas instancias de
participación (…). Los actuales problemas ambientales hacen imprescindible acordar y consensuar con
los diferentes sectores y actores sociales que viven o que conviven en el territorio de la Provincia de
Córdoba, crear instancias que permitan compatibilizar las actividades productivas y, al mismo tiempo,
que permitan establecer la relación que pretenden los cordobeses con su entorno” (Diario de Sesiones
Legislatura de Córdoba, Legislador Heredia, Dante; 22º reunión, 20 sesión ordinaria de fecha 11 de junio
de 2014). En relación con ello el Tribunal cita la Carta Encíclica Laudato Si´ del Papa Francisco sobre el
Cuidado de la Casa Común, en donde se afirma respecto de la toma de decisiones ambientales que: “en la
mesa de discusión deben tener un lugar privilegiado los habitantes locales, quienes (…) pueden
considerar los fines que trascienden el interés económico inmediato. Hay que dejar de pensar en
«intervenciones» sobre el ambiente para dar lugar a políticas pensadas y discutidas por todas las partes
interesadas”.
El derecho de los ciudadanos a participar y hacerse oír en aquellos proyectos que puedan afectar el
ambiente les otorga un rol activo en la toma de decisiones ambientales y les permite por lo tanto, ser parte
de la formulación y planificación ambiental y tener un control efectivo sobre las decisiones que se
alcancen. Con ese objetivo es que la ley 10.208 establece que el proceso de participación ciudadana
“garantiza la oportunidad para opinar a toda persona o comunidad que pueda ser afectada por los
resultados de la realización de un proyecto (…)” (art. 64). Garantizar tal oportunidad no consiste
meramente en que la Autoridad convoque a audiencia pública, ello resulta una lectura desprendida del
complejo entramado de derechos que representa la participación ciudadana. Al establecer la ley su carácter
obligatorio en determinados casos, lo que persigue es que la Administración al momento de decidir no
sólo se base en el Estudio de Impacto Ambiental y demás informes y dictámenes técnicos acompañados,
sino que también tenga en cuenta la opinión y la voz de los ciudadanos que pueden resultar afectados por
el proyecto objeto del proceso de EIA. Y que en caso de que se aparte de las posturas y opiniones vertidas
allí, ofrezca las razones y fundamente la decisión que adopte. Por consiguiente, considerar la celebración
de la audiencia pública y el proceso de participación ciudadana como una mera instancia formal, es vaciar
de contenido una de las instituciones fundamentales que la nueva Ley provincial de Política Ambiental
buscó proteger. En este sentido, la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el reciente fallo “CENTRO
DE ESTUDIOS PARA LA PROMOCIÓN DE LA IGUALDAD Y LA SOLIDARIDAD Y OTROS C/
MINISTERIO DE ENERGÍA Y MINERÍA S/ AMPARO COLECTIVO", de fecha 18/08/2016, sostuvo que
“si lo que genuinamente se persigue es profundizar el fiel ejercicio de derechos por parte de los
ciudadanos en una sociedad democrática, y no acrecentar por parte de los poderes políticos su catálogo
formal de instituciones nominales vaciadas de todo contenido, que únicamente aumentan sus credenciales
democráticas y que sólo pretenden legitimar decisiones verticales tomadas con anterioridad”.
Que con respecto al proceso de audiencia pública celebrada en el marco de la EIA sobre el proyecto
CTVyD, corresponde realizar algunas observaciones acerca del lugar de celebración de la audiencia
pública de fecha 24/11/2015. La ley establece que la audiencia debe ser realizada en la zona de influencia
del proyecto. Por tal, debe entenderse el lugar en donde se producirán o puedan producirse las
consecuencias o efectos ambientales sobre la calidad de vida de las personas y del ambiente en general. En
este caso serán los impactos provenientes del tratamiento, valorización y disposición final de RSU. Por lo
tanto, la zona de influencia de este proyecto se corresponde con el área donde se causarán tales impactos
ambientales y sociales, es decir la localidad de Santa Ana. Como se detalló con anterioridad, ella se
encuentra ubicada dentro la “zona de influencia directa” y es el municipio que “queda con mayor
superficie de su radio dentro del área de influencia mediata o por proximidad” (p. 166), de acuerdo lo
define el EsIA. No obstante, dicha Audiencia fue realizada en el Club Palermo Bajo, Bv. Los Polacos s/n,
Bº Los Bulevares de la Ciudad de Córdoba.
El EsIA del CTVyD establece que el área de influencia indirecta del proyecto se corresponde con la
superficie comprendida por la Región Metropolitana de Córdoba. Establece que ésta es el área de
afectación del proyecto y que dentro de ella se destaca el área de influencia mediata o por proximidad,
donde se ubica la población de Santa Ana. Si el fundamento que se ofrece sobre el lugar de celebración de
la audiencia es que la ciudad de Córdoba también conforma la “zona de influencia del proyecto”, ello es
problemático.
Lo que justifica que la ley haya previsto que la Audiencia se desarrolle en la zona de influencia del
proyecto, es posibilitar la participación de los ciudadanos de dicha zona, quienes son los potencialmente
afectados “por los resultados de la realización de un proyecto (…)” (art. 64, Ley 10.208). No podría
decirse que la categorización realizada en el EsIA en donde se incluye la ciudad de Córdoba como parte de
la zona de influencia de proyecto se corresponda con lo que la ley considera como tal. Ello puesto que la
ciudad de Córdoba resulta ser una de las principales beneficiarias del proyecto pero sobre quien no recaen
los costos ambientales ni sociales de su instalación. La celebración en la zona de influencia del proyecto
no es un mero requisito formal, sino que se vuelve un requisito sustancial puesto que es el que garantiza
que los ciudadanos de las comunidades que deben asumir dichos costos puedan tener una efectiva
participación en ella. En este caso la localidad de Santa Ana. Por lo tanto, si la Audiencia se desarrolla
aproximadamente a 50 kilómetros de allí, no sólo se obstaculiza la oportunidad real de los ciudadanos de
opinar y ser parte en la toma de decisiones, sino que a su vez no se cumplimentan con algunos de los
objetivos esenciales que tuvo en miras el legislador al momento de regular los mecanismos de
participación ciudadana en la ley 10.208. Entre ellos: contribuir a optimizar la calidad democrática de las
decisiones; promover la apropiación de los beneficios del proyecto por parte de la ciudadanía y asegurar la
transparencia de los actos que se realizan en la Administración Pública. Las razones ofrecidas muestran
que la celebración de la audiencia en la ciudad de Córdoba no cumplió con uno de los requisitos
fundamentales establecidos legalmente, lo cual implica que el procedimiento de EIA no fue respetado.
En tal sentido, de la escasa participación registrada por parte de vecinos y autoridades de Santa Ana,
puede señalarse lo sostenido por su intendente, quien expresó durante la audiencia que “no tiene sentido
haber hecho la audiencia pública en una zona alejada a Villa Santa Ana, y que debería haberse realizado
en la zona del complejo” y “pide que se de participación a los pueblos, fundamentalmente a Bouwer y
Villa Santa Ana, que no están de acuerdo con el proyecto” (Informe final de la Audiencia Pública
Ambiental, p. 12); por la asesora letrada del Municipio de Santa Ana, quien opinó “que no es correcto
haber realizado la audiencia pública en un lugar tan alejado a la zona del predio” (p. 13) y por la Sra.
Fernández M.I. quien consideró “que la audiencia pública debería haberse realizado en la zona de
influencia del proyecto” (p. 13).
Interpretar la expresión “zona de influencia” del proyecto a los fines de fijar el lugar de
celebración de la audiencia pública como aquella zona sobre la que recaerán los beneficios y perjuicios del
proyecto, para así llevar adelante la audiencia lejos de aquellos que soportarán los costos de la decisión a
adoptar, no sólo es irrazonable sobre la base de los principios que fundamentan la estipulación legislativa,
sino que es contraria al principio de igualdad consagrado en la Constitución Nacional. Quienes van a
soportar los costos y pasivos ambientales del proyecto deben adicionalmente soportar los costos de
informarse y trasladarse al lugar fijado para la celebración de la audiencia. La situación de vulnerabilidad
social que afecta a gran parte de la población de Santa Ana, descrita en el EsIA, hace esta imposición aún
más gravosa. Nada se hizo para solucionarla o mitigarla.
El costo que insumiría a CORMECOR S.A. trasladar la basura desde la ciudad de Córdoba hasta
el predio cercano a la municipalidad de Santa Ana tuvo un peso casi decisivo para la selección del lugar de
disposición de los residuos. Sin embargo, el costo económico que tendría para los ciudadanos de Santa
Ana trasladarse a la ciudad de Córdoba para participar de la audiencia pública fue pasado completamente
por alto. No se realizó ninguna evaluación de la factibilidad de que los vecinos de Santa Ana afrontaran
los costos del traslado, dada la precaria situación laboral de gran parte de los mismos. Tampoco se adoptó
ninguna medida tendiente a facilitar dicho traslado o a aminorar los costos por parte de quienes fijaron el
lugar para la realización de la audiencia pública. En una curiosa inversión de valores mientras el costo de
trasladar la basura ha ocupado un lugar central en todo el proceso de selección del lugar para instalar el
proyecto, el costo del traslado de las personas afectadas no fue tenido en cuenta a la hora de seleccionar el
lugar de celebración de la audiencia pública.
En virtud de lo expuesto en los apartados iii.a. y iii.b. se concluye que la decisión tomada por la.
Administración tampoco tuvo en cuenta lo referido a la participación que correspondía atribuirse a la
Municipalidad de Santa Ana como localidad afectada por encontrarse dentro de la zona de influencia
directa del proyecto y no garantizó la participación real y efectiva de los ciudadanos de dicha localidad en
la Audiencia Pública respectiva.
V.- PETITORIO
En virtud de todo lo considerado, esperando que el aporte que hago en este litigio sea útil para una
justa resolución del mismo, a V.S. solicito:
I.- Se me tenga por presentado en el carácter invocado y admitido como Amigo del Tribunal.
II.- Se tengan en consideración los argumentos y fundamentos normativos, doctrinarios y
jurisprudenciales citados en el presente, a los efectos de que el tribunal pueda valorarlos y ponderarlos
adecuadamente para arribar a una resolución ajustada a los derechos en juego en este caso particular.
PROVEER DE CONFORMIDAD,
SERÁ JUSTICIA.
.
