SERIE INFORME ECONÓMICO Nº150 - lyd.org de evacuacion y... · ros elefantes blancos y finan-ciados por todos los habitan- ... las obras se financiarán me-diante un aporte que realiza-rán

JULIO 2004 ISSN 0717-1536

SERIE INFORME ECONÓMICO

Nº150

SISTEMA DE EVACUACIÓN Y DRENAJE DE AGUAS LLUVIAS

María de la Luz Domper R.*

* Ingeniero Comercial, mención economía. Master en Economía Aplicada, Pontificia Universidad Cató-lica de Chile. Investigadora del Programa Económico de Libertad y Desarrollo.

LLIIBBEERRTTAADD YY DDEESSAARRRROOLLLLOO

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SSIISSTTEEMMAA DDEE EEVVAACCUUAACCIIÓÓNN YY DDRREENNAAJJEE DDEE AAGGUUAASS LLLLUUVVIIAASS

Resumen Ejecutivo

La opinión pública ha puesto énfasis en señalar que la solución a los problemas de inundaciones por aguas lluvias está en aprobar el pro-yecto de ley que permite fi-nanciar los colectores de aguas lluvias faltantes. Este proyecto está siendo actual-mente estudiado en la Comi-sión de Obras Públicas del Senado.

En este documento, Li-bertad y Desarrollo presenta un detallado análisis del cita-do proyecto de ley.

El análisis nos permite concluir que el proyecto de ley es perfeccionable. Incor-pora elementos que se deben discutir de tal manera de no caer en el error de construir colectores que sean verdade-ros elefantes blancos y finan-ciados por todos los habitan-tes de la región o de la cuen-ca hidrográfica respectiva.

Déficit de inversión

El déficit de inversión nacional en este sentido es de alrededor de US$1.704 millones. En el Gran Santiago el déficit alcanza a alrededor de 690 millones de dólares, lo que incluye sólo colectores

primarios. Las necesidades de inversión para colectores secundarios son de alrededor de 267 millones de dólares.

No obstante estos re-querimientos de inversión, datos de la Cámara Chilena de la Construcción, basados en un estudio de la Dirección de Planeamiento del MOP, muestran que de 206 proyec-tos de colectores de aguas lluvias primarios, sólo 43 son socialmente rentables (un 4% de la inversión total propues-ta).

Adicionalmente, un 42% de los proyectos (equivalen-tes a un 16% de la inversión) no se necesitarían inmedia-tamente, porque afectan obras que serán urbanizadas en el futuro.

Por último el estudio in-dica que algunas de estas obras estarían sobredimen-sionadas.

Lo anterior es bastante preocupante debido a que no habría gradualidad en la eje-cución de los planes maes-tros que considera el Ejecuti-vo. Más aún, gran parte de estas obras no serían social-mente rentables.

LIBERTAD Y DESARROLLO

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Propuesta del Gobierno

El proyecto de ley (Bole-tín 3264-09) ya fue aprobado por la Cámara de Diputados, y está actualmente en discu-sión en el Senado, en la Co-misión de Obras Públicas. Este proyecto otorga la res-ponsabilidad, específicamen-te al MOP, de la planificación, estudio, proyección, cons-trucción, reparación, manten-ción y mejoramiento de la red primaria y secundaria de sis-tema de evacuación y drenaje de aguas lluvias. La Direc-ción de Obras Hidráulicas del MOP puede contratar la reali-zación de las obras al sector privado, o bien, realizar direc-tamente las inversiones. Si contrata las inversiones con el sector privado, podrán par-ticipar las empresas sanita-rias u otras interesadas. El proyecto establece que estas obras podrán ejecutarse por el sistema de concesiones de obras públicas (DFL 164 de 1991).

¿Quién paga?

Cualquiera sea el pro-cedimiento utilizado para con-tratar la realización de las obras, todos los usuarios del servicio de evacuación y dre-naje de aguas lluvias, propie-tarios o copropietarios de in-muebles con un avalúo fiscal superior a 150 UF deberán pagar la tarifa correspondien-

te, una vez que las obras en-tren en operación. Es decir, las obras se financiarán me-diante un aporte que realiza-rán todos los usuarios de ellas1.

La tarifa a pagar tendrá dos componentes: un cargo por beneficio a la plusvalía del inmueble y un cargo por el aporte del inmueble a la escorrentía superficial. La ta-rifa total se determinará con-siderando los costos de in-versión, manutención, y ope-ración del sistema de drenaje y evacuación de aguas llu-vias.

El proyecto establece que estarán exentos del pago de la tarifa correspondiente los propietarios de inmuebles con un avalúo fiscal inferior o igual a 150 UF.

La recaudación total de-berá provenir en no más del 60% y en no menos del 40% del componente asociado al avalúo fiscal.

¿Quién cobra a los usua-rios?

Si las obras las ejecuta una empresa privada no sani-taria mediante el sistema de

1 Se entiende por usuarios del servi-

cio de evacuación y drenaje de aguas llu-vias, a los propietarios o copropietarios de inmuebles que se encuentren emplazados dentro del área urbana de la cuenca hidro-gráfica servida por el sistema.


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concesiones, podrá contratar las funciones de facturación y cobranza de la tarifa por este servicio a la empresa sanita-ria respectiva. Si las obras las realiza directamente el MOP, estas funciones las deberá realizar la empresa de servi-cios sanitarios respectiva.

En consecuencia, la idea es que este mayor costo por financiamiento de colecto-res de aguas lluvias se pague en la cuenta de agua potable.

Obras óptimas

El proyecto establece que el plan de inversiones y el programa para la ejecución de las obras y operación del servicio deberán ser aproba-dos mediante decreto supre-mo, firmado por el MOP, pre-via consulta al Gobierno Re-gional que corresponda, el que tiene 60 días para pro-nunciarse y debe realizar en dicho plazo una audiencia pública de carácter consulti-vo.

Las obras incluidas en el plan de inversiones podrán corresponder a obras del “plan maestro” o a obras al-ternativas que resulten más eficientes desde el punto de vista técnico-económico.

No obstante, las obras que formen parte del plan de inversiones deberán ser eva-luadas según las pautas es-

tablecidas en la metodología de formulación y evaluación de proyectos, aprobada por MIDEPLAN.

Lo anterior no asegura que se realice la solución más eficiente y menos costo-sa. Para ello se requiere dejar expresamente establecido en la ley que la variable por la cual se adjudicará la conce-sión será la menor tarifa co-brada a los usuarios.

De lo contrario, pode-mos caer en el error de cons-truir grandes obras, que no se justifican aún, financiadas por todos los habitantes de la cuenca.

Subsidio

Finalmente, el proyecto establece un subsidio para cubrir el total del pago del servicio de evacuación y dre-naje de aguas lluvias a todos los beneficiarios del subsidio de agua potable (Ley 18.778), que sean propietarios o co-propietarios de inmuebles cu-yo avalúo fiscal sea inferior a 150 UF. El costo del subsidio se ha estimado en 7 millones de dólares en valor presente.

Responsabilidad en Terre-nos no Urbanizados

Otro aspecto bastante discutible del proyecto de ley se refiere a quién es el res-ponsable de construir los co-


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lectores en terrenos no urba-nizados. Tal como está el proyecto, esta responsabili-dad recae en los nuevos ur-banizadores. Sin embargo, es el MOP quien decide qué co-lectores deben desarrollarse en dichas áreas, ya que es el Ministerio quien elabora los planes maestros.

Propuesta Alternativa

La idea es que el Esta-do licite la solución global al problema de inundación en un área o zona determinada. De esta manera es el privado el responsable de construir las obras que estime necesa-rias y convenientes para so-lucionar el problema de inun-daciones en esa área.

Así se crean concesio-narios del servicio público de evacuación y drenaje de aguas lluvias.

Para evitar que se cons-truyan “elefantes blancos”, la adjudicación debe realizarse sobre la base de la menor ta-rifa cobrada.

Si el concesionario no cumple con lo estipulado en el contrato, se le puede cadu-car su concesión.

Finalmente, debe ser el Estado quien pague men-sualmente esta tarifa al con-cesionario, por tratarse de bienes públicos.

En conclusión

El proyecto de ley tal como está no asegura que los colectores que se cons-truirán serán aquellos que minimicen el costo total de la solución integral al problema de aguas lluvias. Ello sólo se asegura si el Estado licita la solución integral al problema en una cuenca específica, utilizando como variable de licitación el menor cobro. Este mecanismo permitiría no sólo construir colectores, sino que también otras obras de menor costo que pueden solucionar el problema como lagunas de retención de aguas lluvias, la construcción de canales ur-banos, la construcción de parques y lagunas, etc.

Por otra parte, la pro-puesta de que sean las em-presas sanitarias quienes co-bren por este nuevo servicio a los usuarios en la cuenta de agua potable, les crea un se-rio problema de administra-ción e imagen a estas empre-sas, que no es menor. Se ha estimado que las cuentas de agua potable podrían subir entre un 30 y 40%.

Dada la naturaleza de los bienes involucrados (los colectores) que podrían con-siderarse un bien público, lo mejor sería que sea el Estado quien se haga cargo de pagar a la empresa constructora por


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los colectores. Una alternati-va que representa una solu-ción menos óptima pero que al menos, no genera un costo político a un sector regulado, sería incluir este pago en las contribuciones de bienes raí-ces.

Por último no debemos olvidar que el cobro, en gran parte, depende del avalúo fis-cal, lo cual implica que vi-viendas y terrenos más caros

pagarán más que otros de menor valor. Claramente en este caso se está aplicando un nuevo impuesto patrimo-nial. Es preciso reconocer que el proyecto avanza al in-troducir elementos que permi-ten cobrar por las externali-dades causadas; sin embar-go, el componente principal del cobro sigue siendo el ava-lúo fiscal.


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II.. IINNTTRROODDUUCCCCIIOONN

ecientemente, la Comisión de Obras Públicas del Sena-do comenzó a analizar el Proyecto de Ley sobre los sis-temas de evacuación de aguas lluvias. Específicamente,

este proyecto aborda la propuesta del Gobierno sobre cómo cons-truir y financiar los colectores de aguas lluvias para las principales ciudades del país.

El Ejecutivo ha optado por la alternativa de dar en concesión al sector privado, la construcción de estos colectores, o bien, de subcontratar su construcción.

Independientemente de cuál de estos métodos se utilice, la fórmula de financiamiento será mediante el cobro de una tarifa fija, a todos los usuarios del servicio de la cuenca respectiva, en la cuenta mensual del agua potable.

La tarifa a cobrar será mayor para aquellas propiedades con mayor avalúo fiscal, y para aquellas propiedades en las que la es-correntía superficial es menor.

El Proyecto de Ley también propone un subsidio para todos quienes sean beneficiados con el subsidio de agua potable.

R


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IIII.. IINNVVEERRSSIIOONNEESS RREEQQUUEERRIIDDAASS

os planes maestros muestran que se requieren 1.704 mi-llones de dólares para construir los colectores primarios de aguas lluvias de las principales 22 ciudades del país.

Estimaciones gruesas señalan que las necesidades de inversión para todo el país serían de alrededor de US$ 2.000 millones si consideramos redes secundarias y primarias. (Ver cuadro N° 1)

Cuadro N° 1

El Estado ha invertido a nivel nacional alrededor de 12 a 14 millones de dólares en colectores de aguas lluvias, durante los úl-timos años (ver gráfico 12).

2 Fuente: Dirección de Planeamiento, MOP. Estudio de Jorge Ducci, Cámara Chilena de la

Construcción.

L

INVERSIONES REQUERIDAS A NIVEL NACIONAL EN COLECTORES DE AGUAS LLUVIASREDES PRIMARIAS Y SECUNDARIAS

MM US$VALPARAISO 22VIÑA DEL MAR 34RANCAGUA 65CURICO 66TALCA 45LINARES 23TEMUCO 23CONCEPCION 55TALCAHUANO 127CHILLAN 103LOS ANGELES 52PUERTO MONTT 51OSORNO 59VALDIVIA 24COYHAIQUE 9PUNTA ARENAS 35SANTIAGO 957TOTAL 1.750

Fuente: Discurso Ministro Obras Públicas, Sr. Javier Etcheberry, Comisión de OOPP del Senado.


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Gráfico 1

Durante el año 2003, la Dirección de Obras Hidráulicas espe-raba invertir $12.476 millones, es decir aproximadamente 17 millo-nes de dólares en el programa evacuación y drenaje de aguas llu-via. Para el período 2003-2007, esta Dirección tiene comprometido invertir 52 millones de dólares en total.

En Santiago, el déficit de inversión en aguas lluvias alcanza a alrededor de 690 millones de dólares en colectores primarios y se necesitarían alrededor de 475 millones de dólares para las redes secundarias.

Adicionalmente, las concesiones viales urbanas en Santiago ya adjudicadas aportarían alrededor de US$ 267 millones para la construcción de colectores asociados a dichas obras viales. Dado lo anterior, el déficit en Santiago sería de alrededor de 400 millo-nes de dólares.

No obstante estos requerimientos de inversión, datos de la Cámara Chilena de la Construcción, basados en un estudio de la Dirección de Planeamiento del MOP, muestran que de 206 pro-yectos de colectores de aguas lluvias primarios, sólo 43 son so-cialmente rentables (un 4% de la inversión total propuesta).

Por otra parte, un 42% de los proyectos (equivalentes a un 16% de la inversión) no se necesitarían inmediatamente, porque afectan obras que serán urbanizadas en el futuro. Cabe señalar

INVERSIONES MOP

0

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

14.000

16.000

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

MU

S$


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que los planes maestros están diseñados para satisfacer las ne-cesidades de un horizonte de tiempo de 30 años.

Por último, el estudio indica que algunas de estas obras esta-rían sobredimensionadas.

Lo anterior es bastante preocupante debido a que no habría gradualidad en la ejecución de los planes maestros que considera el Ejecutivo. Más aún, se estima que gran parte de estas obras no serían socialmente rentables.

1. ALTERNATIVAS DE FINANCIAMIENTO

¿Por qué es un problema el financiamiento de los colectores de aguas lluvias? Porque el escurrimiento o evacuación de las aguas lluvias es un bien público. La característica principal de los bienes públicos es la imposibilidad de excluir del beneficio de su consumo o uso a ciertos usuarios. Por eso se hace difícil su finan-ciamiento, ya que independientemente del aporte individual que cada uno haga, una vez que el bien se provee, no es posible ex-cluir a nadie del beneficio de utilizarlo. Esto genera un problema de “free-rider”: esto es que nadie querrá financiar este bien, espe-rando que otro lo haga.

Bajo este contexto, debiera ser rol del Estado, -entendiendo por éste no sólo el Gobierno Central, sino también los gobiernos regionales y municipales-, en primer lugar, proveer y financiar este tipo de bien público. Tal como se señaló, el proyecto de ley con-templa la posibilidad de que sea el sector público, el MOP o bien los SERVIU, quienes construyan los colectores o bien, contraten su construcción. No obstante, el proyecto no incorpora la alternati-va de que su financiamiento sea con recursos fiscales o regiona-les.

2. ¿SERVICIO PÚBLICO?

La evacuación de las aguas lluvias no puede definirse como un servicio público propiamente tal. No existe un claro beneficio personal a cambio del pago o aporte individual.

Servicios públicos que en realidad corresponden a la provi-sión de un bien privado como el agua potable o la luz eléctrica se


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cobran al consumidor de acuerdo al uso o consumo que éste hace de ellos. En estos casos, el consumidor recibe un beneficio propio y claramente identificable. No es el caso del escurrimiento de las aguas lluvias.


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IIIIII.. PPRROOYYEECCTTOO DDEE LLEEYY

l proyecto de ley (Boletín 3264-09), ya fue aprobado por la Cámara de Diputados, y está actualmente en discu-sión en el Senado, en la Comisión de Obras Públicas.

Este proyecto otorga la responsabilidad, específicamente al MOP, de la planificación, estudio, proyección, construcción, reparación, mantención y mejoramiento de la red primaria y secundaria del sis-tema de evacuación y drenaje de aguas lluvias. La Dirección de Obras Hidráulicas del MOP puede ejecutar estas obras directa-mente, o bien contratar la realización de ellas al sector privado. Podrán participar las empresas sanitarias u otras interesadas. El proyecto establece que estas obras podrán ejecutarse por el sis-tema de concesiones de obras públicas (DFL 164 de 1991).

1. ¿QUIÉN ES EL RESPONSABLE DE PAGAR POR LOS COLECTORES DE AGUAS LLUVIAS?

Cualquiera sea el procedimiento utilizado para contratar la realización de las obras, todos los usuarios del servicio de eva-cuación y drenaje de aguas lluvias, propietarios o copropietarios de inmuebles con un avalúo fiscal superior a 150 UF deberán pa-gar la tarifa correspondiente, una vez que las obras entren en ope-ración. Es decir, las obras se financiarán mediante un aporte que realizarán todos sus usuarios. Se entiende por usuarios del servi-cio de evacuación y drenaje de aguas lluvias, a los propietarios o copropietarios de inmuebles que se encuentren emplazados den-tro del área urbana de la cuenca hidrográfica servida por el siste-ma.

La tarifa a pagar tendrá dos componentes: un cargo por be-neficio a la plusvalía del inmueble y un cargo por el aporte del in-mueble a la escorrentía superficial. La tarifa total se determinará considerando los costos de inversión, manutención, y operación del sistema de drenaje y evacuación de aguas lluvias.

El cargo por beneficio a la plusvalía del inmueble se determi-nará multiplicando un cargo tarifario porcentual, por el valor que resulte de descontar del avalúo fiscal la cantidad de 150 UF.

E


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Cargo por Beneficio Plusvalía = α * (avalúo fiscal –150 UF)

El cargo por el aporte del inmueble a la escorrentía superfi-cial, se determinará, multiplicando:

el cargo tarifario, por unidad de área por la superficie del terreno en la cual se emplace el inmueble por un factor asociado al tipo de inmueble. (= 1 si se trata de inmuebles no habitacionales y viviendas colectivas de 3 o más pisos; =0,5 en el caso de viviendas de 1 ó 2 pisos).

Cargo por Escorrentía = β* δ * superficie terreno

Donde: β = cargo unitario en UF/m2

δ = factor tipo inmueble

δ = 0.5 viviendas de 1 ó 2 pisos

δ = 1 inmuebles no habitacionales y viviendas colectivas de 3 o más pisos.

En los departamentos la superficie de terreno se entiende es superficie del bien común de cada propietario.

En el caso de viviendas colectivas de 3 o más pisos, el valor determinado se repartirá entre cada propietario en la misma pro-porción en que se reparten los gastos comunes.

Finalmente, el proyecto establece que estarán exentos del pago de la tarifa correspondiente los propietarios de inmuebles con un avalúo fiscal inferior o igual a 150 UF.

La recaudación total deberá provenir entre un 40% y un 60% del componente asociado al avalúo fiscal y en consecuencia, el aporte a la tarifa por escorrentía tiene que ser entre un 60% y un 40%. No se fija un porcentaje, porque en cada ciudad la situación es distinta, y se quiere dar mayor o menor relevancia a cada com-ponente de la tarifa según la situación especial de cada ciudad. El porcentaje se fijará en el decreto supremo o en las bases de licita-ción, según corresponda.


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2. ¿QUIÉN COBRA A LOS USUARIOS?

Si las obras las ejecuta una empresa privada no sanitaria mediante el sistema de concesiones, podrá contratar las funciones de facturación y cobranza de la tarifa por este servicio a la empre-sa sanitaria respectiva. Si las obras las realiza directamente el MOP, estas funciones las deberá realizar la empresa de servicios sanitarios respectiva.

En consecuencia, la idea es que este mayor costo por finan-ciamiento de colectores de aguas lluvias se pague en la cuenta de agua potable y servicios de alcantarillado.

Esta propuesta crea un problema de administración e imagen a las empresas sanitarias, que no es menor. Se ha estimado que las cuentas de agua potable podría subir entre un 30 y 40%. Asi-mismo, si se opta por incluir este cobro en la cuenta de agua po-table es de esperar una disminución en el consumo de este bien, por efecto de la elasticidad precio de la demanda.

En consecuencia, creemos que es negativo que se mezcle de manera poco transparente -nada dice el proyecto sobre cómo se identificará este nuevo pago en la cuenta de agua potable- el cobro por el financiamiento de los colectores de aguas lluvia con el de otros servicios básicos. Ello generará confusión en la opinión pública y un enorme costo político para las empresas sanitarias.

3. PROBLEMA CONSTITUCIONAL

El proyecto incorpora un nuevo inciso décimo al artículo 1° de la ley N° 19.525. En él establece que las funciones de factura-ción y cobranza de la tarifa por el servicio de evacuación y drenaje de aguas lluvias corresponde a la sociedad concesionaria de la obra pública. Agrega que esta concesionaria también podrá con-tratar estos servicios con la empresa de servicios sanitarios que preste servicios en la cuenca hidrográfica en la que se efectúan las obras, caso en el cual dicha empresa “estará obligada a reali-zarlas”3. En caso que las obras sean ejecutadas directamente por el Ministerio de Obras Públicas, la facturación y cobranza la llevará a cabo la empresa sanitaria por el puro mandato legal.

3 Boletín 3264-09. Oficio de la Cámara de Diputados al Senado, 16-03-2004


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Esta obligación que se impone a la empresa de servicios sanitarios no está acorde con nuestra Carta Fundamental. Esto por varias razones:

(i) De una interpretación sistemática de la Constitución puede deducirse que ésta garantiza la libertad de contratación, es decir, la libertad para establecer o no cualquier vínculo jurí-dico entre las personas. Esta libertad tiene su fundamento en el principio de subsidiariedad y en la autonomía de los cuerpos intermedios que consagra las bases de la institu-cionalidad y, más próximamente, en el derecho de asocia-ción (19 N° 15), la libertad de trabajo (19 N° 16), el derecho a emprender (19 N° 21) y el derecho de propiedad (19 N° 24). Incluso la doctrina constitucional ha considerado a la li-bertad de contratación como una garantía protegida por la Carta Fundamental4. En este caso, aunque entre el conce-sionario y la empresa sanitaria no se formara una sociedad formal, sí se está imponiendo a uno de ellos la obligación de contratar con el otro para ejecutar labores de cobranza aun contra su voluntad. Es en virtud de esta imposición le-gal a contratar que se puede sostener la inconstitucionali-dad de la norma.

(ii) El derecho de propiedad que protege el artículo 19 N° 24 también se ve vulnerado, pues se está imponiendo un costo obligatorio al patrimonio de las empresas sanitarias sin que éstas tengan posibilidades reales de resarcir los gastos que esta carga importa. Entre éstos deben contemplarse los costos en la imagen de las empresas que se ven en la obli-gación de aumentar las cuentas y los eventuales aumentos de costos en la administración y cobranza de las mismas a los usuarios.

(iii) Por último, al imponerse a una determinada industria la obligación de cobrar el precio de los colectores en las cuen-tas de agua, se está discriminando sin razón, pues se im-pone una carga pública a cierto sector que comparte carac-terísticas con otras industrias que podrían ser igualmente gravadas. ¿Por qué no exigir el cobro a las empresas de telefonía, luz o gas? En definitiva, todas están en una situa-ción similar y obligar a una sin justificación deriva en una

4 Ver Guzmán Brito, Alejandro, “El Derecho Privado Constitucional de Chile”, Ediciones Uni-

versitarias de Valparaíso. P. 265.


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discriminación arbitraria (Art. 19 N° 2). No es admisible sos-tener que la obligación de las sanitarias no es una carga pública por estar comprometido el pago de una cantidad de dinero por el servicio. En este caso se está obligando a un particular a llevar a cabo una actividad por la sola voluntad de la ley y el hecho que exista un pago no lo libera de su obligación. Basta recordar que otra carga pública –el servi-cio militar obligatorio- también lleva incluido un pago.

Por otra parte, debemos considerar que las empresas sani-

tarias cobrarán a sus clientes un monto determinado por la construcción del colector lo que, en otras palabras, importa establecer una contribución que recae sobre las personas. Por ello se debe aplicar el artículo 19 N° 20 de la Constitu-ción que dispone que los tributos –y entre ellos, las contri-buciones- deben establecerse por medio de una ley5 no siendo procedente delegar la decisión al reglamento. El proyecto encomienda al reglamento numerosos aspectos que inciden en la determinación final del cobro incurriendo, por ello, en una inconstitucionalidad.

4. ¿CÓMO ASEGURA EL PROYECTO QUE LAS OBRAS A EJECUTAR SON LAS ÓPTIMAS?

Al respecto, el proyecto establece que el plan de inversiones y el programa para la ejecución de las obras y operación del servi-cio deberán ser aprobados mediante decreto supremo, firmado por el MOP, previa consulta al Gobierno Regional que corresponda, quien tiene 60 días para pronunciarse y debe realizar en dicho plazo una audiencia pública de carácter consultivo.

Las obras incluidas en el plan de inversiones podrán corres-ponder a obras del “plan maestro” o a obras alternativas que resul-ten más eficientes desde el punto de vista técnico-económico.

No obstante, las obras que formen parte del plan de inversio-nes deberán ser evaluadas según las pautas establecidas en la metodología de formulación y evaluación de proyectos, aprobada por MIDEPLAN.

5 19 N° 20. La Constitución asegura a todas las personas: la igual repartición de los tributos

(...) en la “forma que fije la ley” (...) “En ningún caso la ley podrá establecer tributos manifiestamente desproporcionados o injustos.”.


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Lo anterior no asegura que se realice la solución más eficien-te y menos costosa. Para ello se requiere dejar expresamente es-tablecido en la ley que la variable por la cual se adjudica la conce-sión será la menor tarifa cobrada a los usuarios.

De lo contrario, podemos caer en el error de construir gran-des obras, que no se justifican aún, financiadas por todos los habi-tantes de la cuenca.

5. SUBSIDIO

Finalmente, el proyecto establece un subsidio para cubrir el total del pago del servicio de evacuación y drenaje de aguas llu-vias a todos los beneficiarios del subsidio de agua potable (Ley 18.778), que sean propietarios o copropietarios de inmuebles cuyo avalúo fiscal sea inferior a 150 UF.

Según estimaciones de la Cámara Chilena de la Construc-ción6, quedarían exentos en Santiago el 21,5% de las propieda-des, considerando 370.000 unidades de casas. Esto no afectaría el financiamiento total de la ley, porque estas propiedades repre-sentan alrededor del 1,9% a 2% del total de propiedades. Es decir, el 98% restante pagaría el 100% del costo de las obras.

El costo del subsidio se ha estimado en 7 millones de dólares en valor presente.

6. RESPONSABILIDAD EN TERRENOS NO URBANIZADOS

Otro aspecto bastante discutible del proyecto de ley se refie-re a quién es el responsable de construir los colectores en terre-nos no urbanizados. Tal como está el proyecto esta responsabili-dad recae en los nuevos urbanizadores. Sin embargo, es el MOP quien decide qué colectores deben desarrollarse en dichas áreas, ya que es el Ministerio quien elabora los planes maestros.

6 Véase exposición del presidente de la Cámara Chilena de la Construcción, Sr. Fernando

Echeverría, a la Comisión de OOPP del Senado.


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7. COBRO SOBRE LA BASE DEL AVALÚO FISCAL

La propuesta del Gobierno es cobrar el costo de los colecto-res de aguas lluvias, principalmente, sobre la base del avalúo fis-cal de las propiedades. Este cobro se basa en el siguiente argu-mento: se supone que al solucionar el problema de aguas lluvias las viviendas tendrán un mayor valor, por eso se propone que las tarifas sean proporcionales al valor del inmueble.

Esta propuesta, a nuestro juicio, equivale a un nuevo impues-to al patrimonio. En efecto, nada justifica vincular dicho cobro, principalmente, con el valor de las propiedades, ya que el avalúo fiscal de la propiedad no refleja en cuánto ésta contribuye a solu-cionar el problema de aguas lluvias. Por el contrario, puede gene-rar enormes subsidios cruzados. Podemos, por ejemplo, terminar cobrando más a aquellas propiedades donde las aguas lluvias no generan externalidades negativas sobre otros predios (o a terce-ros) por ubicarse en las zonas bajas de la ciudad; por el contrario podría bien tratarse de propiedades que se ven perjudicadas y se inundan, pero terminarán pagando más por el sólo hecho de tener un mayor valor.

Debemos reconocer que el incorporar un cargo por el aporte del inmueble a la escorrentía superficial es un gran avance, no obstante, se mantiene el cobro por el valor de la propiedad.

8. COLECTORES UNITARIOS O SEPARADOS

La ley vigente establece7 que las redes de colectores de aguas lluvias tienen que ser separadas, pero faculta a la autoridad para disponer que sean unitarias, cuando un estudio de ingeniería lo fundamente técnicamente.

El proyecto de ley, en su inicio, consideraba sólo la porción de redes separadas para aguas lluvias. No obstante, en la Cámara de Diputados se dispuso que podrán existir redes unitarias o inter-conexiones de ambos tipos de redes, tal como lo establece la normativa actual; es decir, previa aprobación de la Superintenden-cia, pero sólo en carácter excepcional. Ello debido a que se intro-dujo el siguiente inciso final al artículo 2° mencionado: “No obstan-te lo anterior, las interconexiones de ambas redes deberán ser di-

7 Véase art. 2° de la ley vigente. (N° 19.525)


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señadas para operar en forma eventual en situaciones de emer-gencia originadas por aguas lluvias.”

Al respecto es preciso considerar que en algunas ciudades del país no se justifica, por el mayor costo que ello implica, la exis-tencia de redes separadas, debido a la baja pluviometría.

Por otra parte, el argumento contrario establece que la exis-tencia de redes unitarias podría llevar a una sobreinversión en tra-tamiento de aguas servidas o en aguas lluvias, con lo cual sería menos transparente el proceso de fijación de tarifas, ya que las empresas tendrían como objetivo traspasar ese mayor costo a tari-fas.


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IIVV.. PPRROOPPUUEESSTTAA AALLTTEERRNNAATTIIVVAA

a idea es que el Estado licite la solución global al proble-ma de inundación en un área o zona determinada. De es-ta manera es el privado el responsable de construir las

obras que estime necesarias y convenientes para solucionar el problema de inundaciones en esa área. De esta manera, se crean concesionarios del servicio público de evacuación y drenaje de aguas lluvias.

Para evitar que se construyan “elefantes blancos”, la adjudi-cación debe realizarse de acuerdo a la menor tarifa cobrada.

Si el concesionario no cumple con lo estipulado en el contra-to, se le puede caducar su concesión.

Finalmente, debe ser el Estado quien pague mensualmente esta tarifa al concesionario, por tratarse de bienes públicos. O bien, debiera ser directamente el concesionario quien cobre este servicio a los usuarios de la cuenca respectiva. Dado que lo ante-rior conlleva una dificultad práctica, en la siguiente sección se pro-ponen fórmulas alternativas de financiamiento.

Para lograr lo anterior, se proponen las siguientes indicacio-nes al proyecto en estudio:

1.- Agréguese la siguiente oración a continuación del inciso segundo del artículo 1°, propuesto: “En todo caso, la licitación de estas obras deberá utilizar como criterio de adjudicación la varia-ble menor tarifa promedio a pagar por los usuarios”.

2.- Reemplácese la siguiente frase del inciso segundo del ar-tículo 1° propuesto: “La Dirección de Obras Hidráulicas podrá con-tratar la realización de las obras a que den lugar las disposiciones de esta ley de acuerdo con los procedimientos establecidos en su normativa orgánica, pudiendo optar a tales contratos las empresas de servicios sanitarios. Dichas obras podrán ejecutarse por el sis-tema de concesión de obra pública fiscal, contenido en el decreto supremo N° 900, coordinado y sistematizado del decreto con fuer-za de ley N° 164, de 1991.”, por la que se indica:

“La Dirección de Obras Hidráulicas podrá contratar la solu-ción global al problema de aguas lluvias en un área o zona geo-gráfica determinada de acuerdo con los procedimientos estableci-

L


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dos en su normativa orgánica, pudiendo optar a tales contratos las empresas de servicios sanitarios. Ello podrá ejecutarse por el sis-tema de concesión de obra pública fiscal, contenido en el decreto supremo N°900, coordinado y sistematizado del decreto con fuer-za de ley N° 164, de 1991. ”

3.- Elimínese la siguiente frase en el artículo 1°, inciso terce-ro, propuesto nuevo: “quedando radicada en dichos inmuebles la obligación de pago de la tarifa correspondiente”.

4.- Reemplácese en el artículo 1°, inciso cuarto, propuesto nuevo la frase: “los usuarios del servicio de evacuación y drenaje de aguas lluvias, propietarios o copropietarios de inmuebles cuyo avalúo fiscal sea superior a 150 unidades de fomento, deberán” por la siguiente: “el fisco, deberá”

5.- Elimínese en el artículo 1°, inciso décimo, la oración “Sin embargo, podrá contratar dichas funciones con la empresa de ser-vicios sanitarios que preste servicios en la cuenca hidrográfica en la que se ejecutarán las obras de evacuación y drenaje de aguas lluvias. Dicha empresa, una vez requerida estará obligada a reali-zarlas”.

6.- Elimínese en el artículo 1°, los incisos undécimo y duodé-cimo propuestos.

7.- Elimínese el numeral 5.- que reemplaza el artículo 2° transitorio y que otorga la responsabilidad y deber de construir los colectores de aguas lluvias faltantes, previamente definidos en los planes maestros por el MOP a los nuevos urbanizadores.

8.- Elimínese en el artículo 1°, inciso cuarto nuevo, la frase: “un cargo por beneficio a la plusvalía del inmueble más”.

9.- Elimínese en el artículo 1°, el inciso quinto nuevo.

10.- Elimínese en el artículo 1°, el inciso octavo nuevo.

11.- Agréguese en el artículo 1°, inciso noveno, entre las pa-labras “determinada” y “por”, la frase siguiente: “considerando el cargo por el aporte del inmueble a la escorrentía superficial defini-do en el inciso sexto nuevo de este artículo, “


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1. FÓMULAS ALTERNATIVAS DE FINANCIAMIENTO8

Fórmulas alternativas de financiamiento para los colectores de aguas lluvias son:

- Racionalizando gastos públicos, lo cual incluye: limitar los gastos de administración y funcionamiento de los progra-mas sociales; analizar la eventual eliminación o reestruc-turación de servicios como Casa de Monedas, INDAP, COCHILCO Y CONADI; eliminar duplicidad de recursos y funciones en el MOP y Vivienda; disminuir en un 5% los gastos de consumo y producción; reducir los gastos de personal de COCHILCO en alrededor de US$ 69 millo-nes, con lo cual el problema se podría solucionar gra-dualmente en 10 años.

- Cobro, por parte del concesionario que realice la obra, de una tarifa fija a los usuarios de la cuenca respectiva, en un plazo de 10 años.

- Cobro por este concepto en el pago de contribuciones de bienes raíces. Dicho cobro debiera adjuntarse al cobro de contribuciones, independientemente de que existan exen-tos a este pago.

2. OTRAS SOLUCIONES NECESARIAS

La construcción de los colectores de aguas lluvias faltantes no soluciona todo el problema. En efecto, se deben adoptar nor-mas y políticas que permitan internalizar las externalidades que el crecimiento de la ciudad genera en esta materia.

Existe un vacío legal en materia de vivienda social, ya que la Ley General de Urbanismo y Construcción, en el art. 7.3.1, número 3 señala respecto del alcantarillado de aguas lluvias: “Deberá tra-tarse, en lo posible, que el escurrimiento de las aguas se haga en forma natural por calles y pasajes. En casos debidamente justifi-cados, en que sea necesario la instalación de sumideros, para el dimensionamiento de las redes, los servicios competentes debe-rán revisar los estándares de cálculo hidrológico existentes, de modo de rebajar el dimensionamiento de las instalaciones a los

8 Para mayores detalles véase Tema Público No. 582, del 14 junio 2002.


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límites mínimos aceptables”.

En consecuencia, el Estado no ha asumido su rol subsidiario, por cuanto, no lo ha previsto, y el proyecto de ley tampoco dice nada respecto de la solución adecuada de este problema en los conjuntos de viviendas sociales.

Por otra parte, una correcta solución de este problema supo-ne la adopción de otras medidas de menor costo, muchas de ellas propuestas por la Universidad Católica, tales como la realización de lagunas de retención de aguas lluvias, la construcción de cana-les urbanos, la construcción de parques y lagunas, etc. En otras palabras se trata de respetar los cauces de drenaje naturales, de no construir en laderas de ríos o montañas, que son zonas de ma-yor riesgo, etc.


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VV.. EENN CCOONNCCLLUUSSIIÓÓNN

l proyecto de ley tal como está no asegura que los colec-tores que se construirán serán aquellos que minimicen el costo total de la solución integral al problema de aguas

lluvias. Ello sólo se asegura si el Estado licita la solución integral al problema en una cuenca específica, utilizando como variable de licitación el menor cobro.

Este mecanismo permitiría no sólo construir colectores, sino que también otras obras de menor costo que pueden solucionar el problema como lagunas de retención de aguas lluvias, la cons-trucción de canales urbanos, la construcción de parques y lagu-nas, etc.

Por otra parte, que sean las empresas sanitarias quienes co-bren por este nuevo servicio a los usuarios en la cuenta de agua potable, les implica un tremendo problema político. En efecto, es de esperar que la cuenta suba por este nuevo concepto entre un 30 y 40%, y ellas tendrán que explicar a la población esta nueva alza.

Dada la naturaleza de los bienes involucrados (de los colec-tores) que podrían considerarse bienes públicos, lo mejor, sería que el Estado se hiciera cargo de pagar a la empresa constructora por los colectores. Una alternativa que representa una solución menos óptima, pero que al menos no generaría un costo político a un sector regulado, sería incluir este pago en las contribuciones de bienes raíces.

Por último no debemos olvidar que el cobro, en gran parte, depende del avalúo fiscal, lo cual implica que viviendas y terrenos más caros pagarán más que otros de menor valor. Claramente en este caso se está aplicando un nuevo impuesto patrimonial. Es preciso reconocer que el proyecto avanza al introducir elementos que permiten cobrar por las externalidades causadas; sin embar-go, el componente principal del cobro sigue siendo el avalúo fiscal.

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