S E R I E R E S U M E N E S E J E C U T I V O S N ° 1 5

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LOS INSTITUTOS NACIONALES DE

INVESTIGACION AGROPECUARIA

DEL CONO SUR: NUEVOS AMBITOS

Y CAMBIOS INSTITUCIONALES

Montevideo,UruguayOctubre 1999

Roberto Bisang (Coord.)Graciela Gutman

Carlos RoigRodrigo Rabetino

SERIE RESUMENES EJECUTIVOS Nº 15

BID

Organización y Gestión de la Integración Tecnológica Agropecuaria y Agroindustrial en el ConoS u r

Bisang, Roberto coord.Los institutos nacionales de investigación agropecuaria del Cono Sur: nuevos ámbitos y cambios

institucionales / Coordinador Roberto Bisang. — Montevideo : PROCISUR; BID, 1999.14 p. (Serie Resúmenes Ejecutivos; 15)

/ INVESTIGACION AGRICOLA/ /RECURSOS ECONOMICOS/ /RECURSOS HUMANOS/ /INSTITUTOS DE INVESTIGACION/ /CONO SUR/

AGRIS A 52 CDD 630.71

1ª Edición: Octubre 1999

Quedan reservados todos los derechos de la presente edición. Esta publicación no se podrá reproducir total oparcialmente sin expreso consentimiento del PROCISUR.

Las ideas y opiniones expuestas son propias de los autores y no necesariamente pueden reflejarpolíticas y/o posiciones oficiales del PROCISUR y de las instituciones que lo integran, bien como, delBID o de sus países miembros.

ESTE TRABAJO HA SIDO ELABORADO EN EL MARCO DE LA CONSULTORÍA

COMPROMETIDA CON LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE GENERAL SARMIENTO,

ARGENTINA, EN EL ÁREA DE LA OFERTA TECNOLÓGICA Y CAMBIOS INSTITUCIONALES

DEL SECTOR AGROPECUARIO Y AGROINDUSTRIAL

IndiceSERIE RESUMENES EJECUTIVOS Nº 15

Presentación 5

I. Introducción 6

II. Estructura y funcionamiento 6

A. Inserción institucional 6

B. Proceso de descentralización 7

C. Representación social y toma de decisiones 8

D. Recursos económicos: Flujos y stocks 9

E. Recursos humanos 11

F. Programación de actividades 11

III. Relaciones con el entorno científico yproductivo 14

IV. Los cambios institucionales 16

A. Fijación de objetivos y articulación conla demanda 16

B. Descentralización, gobernabilidad yrecursos adicionales 17

C. Salarios, relaciones laborales ymecanismos de incentivos 17

V. Reflexión final 18

El Programa Cooperativo para el Desarrollo Tecnológico Agropecuario del Cono Sur-PROCISUR, creado en 1980, constituye un esfuerzo conjunto de los Institutos Nacionalesde Tecnología Agropecuaria-INIAs de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay, yel Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura-IICA.

En la actualidad el PROCISUR ejecuta, con financiamiento del Banco Interamericano deDesarrollo-BID, el Proyecto «Organización y Gestión de la Integración TecnológicaAgropecuaria y Agroindustrial en el Cono Sur», denominado, por su papel estratégico, Pro-yecto Global.

Este Proyecto pretende impulsar los procesos de cooperación e integración tecnológica yfortalecer la capacidad de gestión del proceso innovativo en el nivel subregional para darmejor repuesta a las nuevas demandas agroindustriales, ambientales y sociales productode la globalización, la apertura económica y la expansión del MERCOSUR

El Proyecto se desarrolla en el ámbito del Cono Sur pero pondera en ese espacio geográficolas relaciones económicas, sociales y políticas que se van plasmando con el proceso deintegración. Por ese motivo el MERCOSUR ampliado (que asocia a Chile y Bolivia) consti-tuye la referencia básica de los estudios del Proyecto, así como, el objeto de sus propuestas yrecomendaciones.

Los trabajos desarrollados por el Proyecto se dan a conocer a través de dos series comple-mentarias y numeralmente relacionadas, los Resúmenes Ejecutivos y los Documentos. Laprimera tiene como objetivo presentar los propósitos, principales reflexiones y conclusionesde los estudios realizados. La segunda da a conocer en toda su extensión los documentospreparados por los autores en las áreas seleccionadas.

En la presente serie se editan los resúmenes ejecutivos de los documentos elaborados paraque sirvan de consulta general y faciliten el desarrollo posterior del Proyecto Global.

Roberto M. BocchettoSecretario Ejecutivo del PROCISUR

Presentación

6

Los Institutos Nacionales de Investigación Agropecuariadel Cono Sur: Nuevos ámbitos y cambios institucionales

Roberto Bisang (Coordinador) *; Graciela Gutman**; Carlos Roig*** y Rodrigo Rabetino ****

* Investigador-Docente, Instituto de Industria, Universidad Nacionalde General Sarmiento, Argentina.

** Investigadora, CONICET/CEUR-CEA, Universidad de BuenosAires, Argentina.

*** Investigador, INTA, Argentina.**** Investigador-Docente, Instituto de Industria, Universidad Nacional

de General Sarmiento, Argentina.1 La incorporación de una visión sistémica de la oferta de tecnología

referida no sólo a la producción primaria, sino también a las etapasanteriores y posteriores de industrialización y comercialización,introduce distintos planos de relacionamiento de los INIAS. Elprimero se refiere a la relación del INIA con el sistema nacional deinnovación en su conjunto; el segundo a la relación de estasorganizaciones con sus pares públicos y privados enfocados sobrela actividad primaria (otras instituciones de innovación estatales,proveedores de insumos, etc.) y el tercero, en idéntica direcciónpero desde la óptica de las diversas fases de industrialización ycomercialización. Este trabajo, por limitaciones en el tiempo ydisponibilidad de información se centra principalmente en la relaciónINIA con el sistema nacional y con el sub-sistema agropecuario yagroindustrial de innovación. Se extiende marginalmente hacia losotros campos en función de la información disponible.

2 Ocurre que, dadas las reformas estatales y las consecuentesreducciones de personal de los respectivos Ministerios, los INIAspasan a constituirse, en todos los casos, en potentes herramientasde políticas.

3 En este caso, los INIAS analizados tienen distintas formas deorganización jurídica, acorde con el grado de autonomía previsto yel tipo de diseño que originalmente se pensó para la institución.

I. Introducción

Este documento presenta algunas reflexionesgenerales sobre los siguientes temas:

a) la identificación de los rasgos centrales dela estructura y funcionamiento actual de losInstitutos Nacionales de InvestigaciónAgropecuaria (INIAs) del Cono Sur, tenien-do como marco algunas de las cuestionesque les dieron origen;

b) las formas de relación de estas institu-ciones tanto con los restantes actores delsistema de innovación agropecuario yagroindustrial1, como con la demanda(privada y/o pública);

c) las dinámicas y desafíos que enfrentanestas organizaciones a la luz de loscambios que están desarrollando.

II. Estructura y financiamiento

A. Inserción institucional

Una visión agregada de la situación de los paísesexaminados indica la presencia de cuatrosinstitutos de investigación agropecuaria(Argentina, Brasil, Chile y Uruguay) y dos casosen transición (Paraguay y Bolivia). El último paíscerró su instituto de investigación y se encuentraabocado a conformar otros esquemas deintervención. El más antiguo de los institutos datade fines de los años cincuenta, pero los másrecientes se establecieron sobre la base dedesarrollos institucionales previos, con ciertosgrados de autonomía.

El tema es relevante pues no sólo determinalas responsabilidades operativas y patrimo-niales de cada caso, sino además, hace a losgrados de libertad operativa con los que cuentanlas instituciones para llevar a cabo susactividades.

Todos los INIAs se relacionan de manera directao indirecta con los Ministerios de Agricultura yGanadería (o sus variantes) y se constituyen, envarios casos, en los mayores reservorios técnicosa la hora de formular políticas públicas2.

En su conjunto, existen dos tipologías:

La primera se corresponde con las experienciasde Paraguay y Bolivia, donde las institucionescentrales de investigación estatal, en elámbito agropecuario, forman parte del propioministerio público (a nivel nacional en el caso deParaguay y de las Prefecturas en varios casosen Bolivia).

La segunda se refiere a la conformación deinstituciones con diversos niveles de autarquía,independientes de los respectivos ministerios.3

7

B. Proceso de descentralización

El tema de la descentralización se puededesdoblar en tres niveles4:

a) Cobertura territorial. Los cuatro INIAs sonorganizaciones de cobertura nacional, quetienen sus centrales operativas en lascapitales de los países y un número varia-ble de institutos, centros y estacionesexperimentales. Se trata, cabe destacarlo,en todos los países, de una de las pocasinstituciones descentralizadas concobertura en todo el territorio.

Ocurre lo mismo con el caso de la Direcciónde Extensión Agropecuaria (DEA), laDirección de Investigación de ProducciónAnimal (DIPA) y la Dirección de Investi-gación Agropecuaria (DIA) en Paraguay; noasí con los las diversas institucionesbolivianas, cuya segmentación territorial esmuy marcada (tendiendo a constituir sub-sistemas regionales claramente diferen-ciados entre si).

b) Relación Administración Pública Central-INIAS. En los cuatro casos analizados, bajodistintas figuras jurídicas, operan comoentes separados de la AdministraciónPública -a pesar de la relevancia delfinanciamiento que proviene de dichoorigen-, con grados variables de auto-nomía.

c) Unidad Central-Centros Regionales (osimilares). Idéntico concepto puede aplicar-se a las relaciones internas entre la Centraly las diversas unidades operativas queconforman los diversos INIAs. El tema tienerelevancia dado que, en varios casos,algunos de los centros o estaciones experi-mentales son previas a la constitución delente central5.

En el caso de la Empresa Brasileira dePesquisa Agropecuaria (EMBRAPA) setrata de una organización con una sedecentral, 13 centros de investigación porregiones; 15 centros nacionales de produc-tos, 8 centros nacionales de temas y 3servicios6. En el caso del Instituto Nacionalde Tecnología Agropecuaria (INTA), cuentatambién con una organización central, sietemacro-regiones (que incluyen 18 centrosregionales y de investigación y variasestaciones experimentales) y un centro deinvestigación (Castelar)7. Por su parte elINIA Uruguay, cuenta con una central ycinco estaciones experimentales, mientrasque en el caso de su homónimo chilenolos centros regionales son siete.

Finalmente, cabe señalar que al interior de losInstitutos o centros de investigación tampocoparecen existir mayores grados de descentra-lización, siendo común la presencia de estilosjerárquicos.

Con esta conformación estructural –basado enuna unidad central y varios entes dependientes-el análisis de los diversos casos indica lapresencia de algunos desafíos comunes a todaslas organizaciones de la región:

a) cómo identificar, consensuar y desarrollarproyectos en el marco de un nuevoesquema institucional (tendiendo a la des-centralización, con provisión de fondos devariado origen y grados crecientes deautonomía de las unidades descentra-lizadas), desde una visión estratégica dereinserción institucional a largo plazo;

b) cómo integrar unidades (con historiasprevias de alta descentralización) queoperativamente tienen ciertos niveles deindependencia (incluso financiera) alaccionar global a fin de ganar sinergias ensu conjunto;

c) cómo articular programas de investigacióncuando las capacidades y los equipos están

4 El tema es relevante porque, por un lado, afecta la pertinencia de lasactividades, dado que se supone que una mayor cercanía entre lademanda y el poder de decisión mejora la forma de fijación de losobjetivos. Por otro lado, incide sobre la eficiencia en la asignaciónde los recursos. Sumado a ello, la revisión de este tema introduceun replanteo en el balance previo de las estructuras de poder, tantohacia el interior de las instituciones (y sus centros) como en su relacióncon la administración central. Este tema se torna relevante a la horade implementar modificaciones, a la vez que aparece como un vectorimportante entre las razones que impulsan los cambios o las inerciaspara desactivarlos o dilatarlos.

5 No siempre estos tres conceptos de descentralización pueden tenerrespuestas homogéneas aún tratándose de una única institución. Asípuede darse el caso de organizaciones que pregonan la necesidadde una alta descentralización respecto del gobierno central e inclusodesde la óptica territorial, pero en su interior son altamentecentralizadas en lo referido a las relaciones entre la central y losrespectivos centros.

6 Se adscriben además y como parte del sistema nacional deinnovación agropecuario, 19 organizaciones estaduales deinvestigación agropecuaria.

7 La arquitectura institucional se completa con la reciente conformacióndel denominado grupo INTA, conformado por el INTA como tal, laFundación ArgenINTA e INTEA (Innovaciones tecnológicasAgropecuarias SA).

8

dispersos en distintas unidades operativas8:

¿Cómo se traducen estos diversos con-ceptos de descentralización en el manejode los recursos humanos y la programaciónde actividades?.

La información relevada indica que los INIAstienen algún grado de autonomía y descentra-lización para manejar las relaciones laborales,dado que en varios casos cuentan con regímenespropios independientes de los vigentes para elresto del empleo público. Pero por otro lado, hayuna gran centralización en la relación entre launidad central y los centros ya que:

a) el nombramiento del personal permanentees atributo de la unidad central y no delcentro o regional donde se desarrolla eltrabajo;

b) ocurre lo mismo con la atribución demodificar o cambiar los puestos de trabajo;

c) la contratación de personal temporario esuna actividad repartida, en todos los casos,entre la central y los centros;

d) hay una tendencia hacia el pago de salariosen base a grillas pre-establecidas, con unaescasa consideración a fijarremuneraciones en base a criterios deproductividad, más allá que éste sea untema que crecientemente está tomandorelevancia;

e) existen distintos grados de descen-tralización en el sistema de evaluaciones,sanciones y promociones9;

f) las flexibilidades en el cumplimiento de loscontratos laborales –horarios, etc. –parecen ser –de hecho- una herramientahabitual de los institutos.

En la programación de actividades no hay uncomportamiento homogéneo entre lasorganizaciones analizadas. Por lo general, los

grandes lineamientos de trabajo –en algunoscasos consistentes con los planes o programasnacionales- están centralizados. Los centros einstitutos tienen mayor relevancia a nivel de temasregionales o de menor cobertura, o dónde sealcanzaron por distintas causas niveles de masacrítica.

En síntesis, el tema de centralización-descen-tralización y grados de autonomía de los centrosrespecto de la institución en su conjunto planteauna serie de cuestiones que tensan, habitual-mente, su operatoria cotidiana.

Parecería vislumbrarse un complejo sendero –especialmente en las instituciones de mayorpeso- desde formas centralizadas, jerárquicas ycentradas en los esfuerzos de investigación haciaotras con mayor independencia operativa de loscentros, articuladas con la unidad central a partirde la idea de contrato de gestión en base a lamedición de resultados.

C. Representación social y toma dedecisiones

La preocupación regional -con sus especifici-dades en términos de demandas concretas-,como asimismo la intención de incorporar lademanda al proceso de toma de decisiones, hallevado en todos los casos a contar con consejosasesores, tanto a nivel nacional como regional.

Las representaciones son de variado corte yrelevancia. Por lo común, operan como entes deconsulta a la hora de fijar los lineamientosoperativos de mediano y largo plazo. En algunoscasos estos consejos tienen además facultadesejecutivas. Su incorporación al seno de estasorganizaciones plantea algunos desafíos aún nodel todo resueltos:

a) un problema de representatividad; ya queexisten, por lo general, variadas organiza-ciones representativas de los diversosintereses de las múltiples producciones(circunscriptas casi exclusivamente a laproducción primaria);

b) en gran parte la eficacia de la medidadepende de la calidad técnica de los repre-sentantes, de la identificación de un“lenguaje común” y del involucramiento delrepresentante con la realidad de su sector;

c) estas actividades demandan tiempo, el cualsuele asignarse en función de la percepciónde los retornos que generan. Un consejoque se reúna asiduamente y tome parte real

8 La respuesta que surge en todos los casos remite a los modelosmatriciales: existen programas nacionales a lo largo de toda lainstitución que se nutren con investigadores y equipos de los institutosy, en simultáneo, esos mismos recursos son utilizados parcialmentepara llevar adelante los programas implementados por las propiasunidades descentralizadas.

9 EMBRAPA y el INIA de Uruguay parecen haber traspasado elmecanismo a centros o regionales, mientras que en los casosrestantes aún el tema está altamente centralizado.

9

en las decisiones, demanda unainfraestructura mínima y un sistema deremuneraciones; el problema es que si soncargos remunerados se tiende a perderautonomía a la hora de la toma dedecisiones.

D. Recursos Económicos: Flujos y stocks 10

1. Origen de los fondos

Una visión panorámica -Cuadro 1- del origen delos fondos para los INIAS del Cono Sur indicauna amplia gama de situaciones relacionadas nosólo con el tamaño, sino también con la historia,los cambios recientes y la estrategia futura delas instituciones.En particular se destaca:

a) el nivel de recursos generales tiene unamarcada disparidad que va mas allá deltamaño relativo de los sectores agropecua-

rios o de sus relevancias relativas o estra-tégicas al interior del país. La EMBRAPAes una organización con un presupuesto14 veces mayor que el INIA de Chile y 28veces que el INIA de Uruguay, pero solo2.6 veces mayor que el del INTA;

b) existe una fuerte dependencia del aporteefectuado por las Tesorerías Generales dela Nación. A excepción del caso chileno,los tesoros nacionales aportan entre un 70y 90% del presupuesto total de las institu-ciones. En el caso chileno, el INIA reportacaptar algo menos del 56% por esta vía(que no implica concursabilidad).

En otro orden, en el INIA de Uruguay losrecursos provienen de un impuesto especí-fico (del 0.4%) sobre la primera venta de

productos primarios, obligándose el Estadoa aportar un monto equivalente (INIA, 1998)siendo el único que se financia conimpuestos específicos;

c) la contracara es la provisión de recursospropios; en este caso el INIA de Chileencabeza el ranking con poco más del 40%de sus ingresos. En los restantes casos encambio (más allá de las intencionalidades),es poco relevante esta forma de incorporarrecursos;

d) los recursos de terceros son relevantespara las instituciones de menor tamaño,donde las donaciones y los créditos inter-nacionales aparecen como verdaderaspalancas de programas concretos11.

INIA Chile INIA Uruguay EMBRAPA INTAConcepto

Valor % Valor % Valor % Valor %Público

MinisterioOtros

18008128855123

55.940.015.9

1164259705672

70.836.334.5

41300539738715618

89.285.83.4

15904512528033765

89.270.318.9

PropiosVenta de productosVenta de serviciosOtros

14213753725864090

44.123.48.0

12.7

23371665672

0

14.210.14.1

0

26837218674970

0

5.84.71.1

0

18013439

743310141

10.10.24.25.7

De tercerosSubsidios y donaciones localesSubsidios y donaciones inter.CréditosOtros

00000

00000

24640

15950

869

15.00

9.70

5.3

233670

26723100

0

5.10

0.15.0

0

1183496687

00

0.60.20.4

00

Total 32221 100 16443 100 463209 100 178242 100

10 Se consideran en este análisis tanto los flujos anuales de recursoscomo los stocks de bienes que tienen los INIAs. En este últimocaso cabe señalar que no existe una plena disponibilidad de losmismos toda vez que depende del régimen jurídico de cada institucióny de las condiciones político económicas del contexto (por ejemplo,la conversión de varios de estos bienes en activos líquidos nogarantiza que puedan seguir perteneciendo a la institución, existiendola posibilidad cierta que ante restricciones presupuestarias pasen ala Tesorería General de la Nación).

11 Si bien no se cuenta con datos globales completos ni las situacionesson estrictamente comparables, también en Paraguay y Bolivia esdecisivo el aporte de terceras fuentes en la financiación,especialmente bajo la forma de créditos y donacionesinternacionales.

Cuadro 1. Origen del Presupuesto Anual. Año 1998 (miles de dólares y porcentajes).

Fuente: Encuesta Institucional del Proyecto Global y Banco de Datos de la UNGS.

10

2. Asignación de los recursos

Los datos del Cuadro 2 son indicativos del perfilde asignación de estos fondos:

a) el rubro personal, explica, como mínimo lamitad del gasto de estas instituciones; elcaso extremo lo constituye el INTA dondedicho rubro cubre casi ¾ del presupuestototal;

b) independientemente de ello, el sistema decontratación también indica diferenciasentre los organismos examinados; loscontratos tienen cierta relevancia en el INIAde Uruguay y muy poca incidencia en loscasos restantes;

c) si la pregunta es cuánto terceriza la insti-tución –aproximado por los rubros per-sonal contratado y gastos corrientescontratados– el panorama general indica-

ría que se trata de organizaciones que sonaltamente integradas en sus funciones12.Ello parecería confirmar cierta tendenciageneralizada hacia la integración de ungran número de actividades, conexas a lasespecíficas efectuadas con capital inmovi-lizado propio (e incluso con el corres-pondiente personal).

3. Stocks de recursos

Se trata, en este caso de contar con una ideaaproximada de los recursos económicos dedisponibilidad no corriente con la idea de tenerun rango de comparación, aún a sabiendas queson valores aproximados, (Cuadro 3, pág 6).

Los datos del Cuadro 3 son indicativos13 de:

a) la presencia en todas las organizacionesde un conjunto de bienes que se han idoacumulando a lo largo de los años y queforman parte de la operatoria de lainstitución sin que habitualmente se losconsidere como recursos de libredisponibilidad. Se destaca en particular lacantidad de has. que estas organizacionesposeen (en el caso de Uruguay y Chilecuentan con 6.000 y 17.000 has. respec-tivamente, mientras que el INTA y laEMBRAPA, superan las 80.000 has. cadauno) aún considerando que existe un temade calidad y costo de oportunidad queimpide su valuación precisa14;

b) idénticas consideraciones pueden efectuar-se respecto al valor de los edificios; en

Cuadro 2. Destino del Gasto. Año 1998 (miles de dólares y porcentaje).

INIA Chile INIA Uruguay EMBRAPA INTA (*)Destino

Valor % Valor % Valor % Valor %

Personal Estable 14432 47.1 6370 42.7 228324 47.7 88675 70.8

Personal Contratado 900 2.9 1418 9.5 1529 0.3 4331 3.5

Gastos Corrientes Propios 9312 30.3 3376 22.6 229018 47.9 16708 13.3

Gastos Corrientes Contratados 1180 3.8 1364 9.1 4337 0.9 2419 1.9

Inversiones en equipos 32 0.1 1061 7.1 14275 3.0 6321 5.0

Inversiones en construcciones 1424 4.6 306 2.1 942 0.2 237 0.2

Otros 3434 11.2 1025 6.9 0 0 6589 5.3

Total 30714 100 14920 100 478425 100 125280 100

Nota: (*) Se refiere exclusivamente al gasto del presupuesto público.Fuente: Encuesta Institucional del Proyecto Global.

12 Desde la lógica de la planificación estratégica y si se considera quepoco se puede operar sobre el régimen salarial del personal establey el grueso de los gastos corrientes -casi al nivel de considerárselosparámetros fijos al momento de tomar decisiones-, el panoramageneral indicaría la presencia de escasos márgenes de maniobra.

13 Los datos presentados se reproducen tal cual fueron contestadosen las encuestas. Se vierten al solo efecto de dar una noción generalde la situación patrimonial de estas organizaciones. Una primeraimpresión es que existe, en algunos casos -como el de Brasil-, algunasubvaluación de activos; no obstante, las cantidades físicas son depor sí ilustrativas sobre el particular.

14 El mismo fenómeno se reproduce en Bolivia y Paraguay, a nivel delas estaciones experimentales que dependen de las Prefecturas(heredadas del Instituto Boliviano de Tecnología Agropecuaria) ode la DIA y la DIPA (en el caso del Paraguay).

11

varios casos, ello corresponde a instala-ciones ubicadas en centros pobladosdonde la cotización es elevada;

c) finalmente, cabe destacar la existencia deun número elevado de móviles, hechoverificable en todas las organizaciones.

E. Recursos Humanos

Los cuatro institutos de investigación tienen enconjunto poco menos de 15.000 personas em-pleadas en distintas actividades. Sus aspectoscentrales son:

a) a excepción del caso uruguayo, aproxima-damente un 20% del personal se dedica ala investigación;

b) el personal dedicado a dirección yadministración oscila entre el 7 y 13%, salvoel caso de EMBRAPA donde aparece conniveles reducidos –3%-;

c) el rubro personal de apoyo es relevante enel INTA y EMBRAPA;

d) explícitamente el INTA tiene casi un 10%de los recursos humanos comprometidosen actividades de extensión, mientras quepara las instituciones restantes ello estáprobablemente subsumido en otros rubroso excluído (en el caso de EMBRAPA);

e) un tema relevante es la elevada edadpromedio de los investigadores, aspectoclave en el desarrollo estratégico futuro.

F. Programación de actividades

1. Fijación de objetivos

Inicialmente existe un conjunto amplio y difusode objetivos dados por los mandatos generalesque tienen las instituciones. No obstante, laamplitud de los mandatos y la propia especificidadde las actividades, permiten grados relevantesde autonomía en la fijación de objetivos. A ellocontribuyen diversas acciones:

a) la presencia de planes nacionales, referi-dos generalmente al desarrollo de líneasestratégicas de largo plazo;

b) la formulación de planes provenientes delos propios centros o estaciones experi-mentales;

c) el impulso de los investigadores de lasinstituciones.

Estas vías son endógenas a las organizaciones,sumándose otras provenientes de:

a) la acción de los consejos asesores (y enalgunos casos, con poderes de decisión,al menos a nivel de veto o priorización);

b) la presencia creciente de recursos adicio-nales obtenidos a través de fondos concur-sables (cuyas prioridades son fijadas –porlo general- de manera independiente porquien financia) al cual adhieren investi-gadores;

c) las demandas (múltiples y puntuales) tantopúblicas como privadas.

Cuadro 3. Bienes de Capital. Año 1998 (unidades y miles de dólares).

INIA Chile INIA Uruguay EMBRAPA INTAACTIVOS

Can. Valor Cant. Valor Cant. Valor Cant. Valor

Tierras (en has.) 17000 6008 6009 4266 80612 74716 83131 242282

Edificios (en m2) 14156 12100 727316 42315 364200 91050

Ganado bovino (cabezas) 2942 3829 568 40091 1041

Tractores 118 562 2958 2812 457

Otros bienes relevantes 1070 44818 11853

Máquinas de arrastre 6899 1584

Otros eq. de prod. en campo 6800 312 6577 539

Eq. de lab. ctral. relevantes 4530 713 27117 16212

Camiones y automóviles 4480 127 2636 2218 1408

Total 39986 18648 153290 333332

Fuente: Encuesta Institucional del Proyecto Global.

12

De esta forma, en todos los casos, la diversidadde demandas (aún sin entrar en las heteroge-neidades de los perfiles de los demandantes)plantea serios problemas de programación; tantoen términos de contenidos como de sucentralización y, con ello, de eventual captacióny control de los fondos que generan.

2. La agenda de los INIAs

Una línea divisoria en el quehacer la marcan lasactividades de investigación versus las dedifusión, asistencia al productor, ventas deservicios, etc.15. De la información recabada surgeque:

a) inicialmente todos los institutos, a excep-ción del INTA, fueron diseñados como insti-tuciones de investigación (y como tales do-tados de una determinada estructura) enel marco de un sector público donde otrosentes se dedicarían al tema de transferir logenerado;

b) a grandes rasgos, los INIAs han evolucio-nado temporalmente adicionando a susiniciales actividades de investigación (conun marcado tono adaptativo) las de difu-sión y/o producción de bienes y servicios.Aún así, prima el concepto de tecnologíasobre el de innovación (hecho queampliaría el campo hacia la organización,la logística, los cambios adaptativos en lasunidades de producción, etc.). Con lasdisparidades esperables de acuerdo consus mandatos iniciales y tamaños relativos,las actividades de investigación explicarían

aproximadamente 1/3 del uso de recursos,con participaciones similares para ladifusión y la producción de bienes yservicios16;

c) persiste -con diversos matices y accionesdestinadas a ampliar los objetivos- unavisión centrada en el productor primarioaislado de sus relaciones con los demásagentes de la cadena productiva, conductaexplicada en parte por los mandatosinstitucionales iniciales y la inercia operativaposterior17;

d) finalmente, y desde el punto de vista de losusuarios, los INIAs aparecen comoreferentes obligados en la producción deconocimiento relacionado con las cuestio-nes ambientales. En este caso el producidodel accionar de los INIAs no se traduce entecnologías o capacidades tecnológicasaplicables a corto plazo al sistema econó-mico, sino como información sobre temasde largo plazo (sustentabilidad) o de escasoo nulo interés privado a corto plazo.

a. Investigación

Los datos de asignación de presupuesto indicanque estas organizaciones dedican una parteparcial de sus esfuerzos a las actividades netasde investigación. La información disponibleseñala que -en términos de personal- salvo elcaso del INIA de Uruguay, se destina alrededorde un tercio de la fuerza laboral. El resto esproducción, extensión, personal de apoyo, otros.

Un revisión de los datos aportados por las propiasorganizaciones referidas a sus actividades indicaque:

a) a nivel de semillas, la mayoría de los INIAstienen desarrollos de variedades propias entrigo, maíz, cebada, centeno y arroz; enalgunos cultivos la presencia de los INIAses determinante, mientras que en otros,existe concurrencia con el sector privado;

b) en el caso de propagación vegetal de culti-vos, los avances en vid, algunos frutales ypapa, también aparecen compartidos conel sector privado; sólo en unos pocos casosaparece el INIA cubriendo un espacio vacíoen el mercado;

c) el balance INIA versus sector privado yresto de oferentes públicos, revela algunaimportancia (relativa entre las instituciones)de los temas pecuarios. A nivel de genética,en todos los casos, la actividad privada es

15 El análisis de la actividad de los INIAs efectuado a lo largo delpresente trabajo considera que desde el punto de vista del usuariofinal (sea este público o privado) la actividad de estas institucionesse evalúa casi exclusivamente por los “resultados” que arroja sugestión (patentes, nuevas semillas, vacunas, tecnologías de procesocontenidas en soportes magnéticos o de otro tipo, etc.). Se dejan delado los indicadores de los “esfuerzos” necesarios para ello (gastoen I&D, cantidad y calificación del personal, número de proyectos,etc.).

16 En algunas instituciones (caso INTA) la división entre las actividadesde investigación de largo plazo y las de adaptación y difusión decorto plazo, dió lugar a una mínima especialización a nivel de loscentros y regionales. En estos casos los centros quepreponderantemente desarrollan programas de investigación de largoplazo (Complejo Castelar) parecen guiados por una lógica máscercana al mundo científico (articulándose convenientemente conotros centros de similar envergadura y/o con la universidad), mientrasque aquellos que están orientados hacia la adaptación y difusión lohacen desde perspectivas más cercanas a las organizacionestecnológicas.

17 En el caso de los diversos consejos no están presentes, por ejemplo,representantes de la industria ni asociaciones de proveedores deinsumos.

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preponderante, a pesar de algunosavances puntuales de los INIAS. Por unlado, existe una creciente e internacio-nalizada oferta de este tipo de productotanto de ganado para carne como paraleche, pero sobre la base de razas euro-peas, norteamericanas o canadienses; noestrictamente adaptables para determina-das zonas de cobertura de los INIAs. Estosúltimos parecen tener relevancia en algu-nas razas bovinas y ovinas y en transplan-tes de embriones. Complementariamente,en lo referido a manejo de pasturas,sistemas de alimentación, etc., los INIAstienen una profusa producción. Su tras-paso hacia los usuarios se efectúa por unagran multiplicidad de vías que van desdeel suministro de información para profe-sionales a la difusión de material biblio-gráfico, pasando por diversas metodo-logías de comunicación directa con losproductores ( jornadas de campo,consultas, etc);

d) la provisión de fertilizantes y biocidas espreponderantemente privada (inmersa,incluso, en un rápido proceso deconcentración en unas pocas empresasmultinacionales); frente a ello, los INIASdesarrollan actividades complementariascentradas en adaptar y mejorar tecnologíasde proceso (probar dosis y respuestas encontextos locales no idénticos a los del paísde origen, etc.);

e) sobre el tema de la mecanización agrícola,las respuestas siguen, en todos los casos,patrones comunes. Se trata de actividadesdonde los INIAs intervienen marginalmentecomo elementos de prueba y control o demodificación pero siempre sobre la basede desarrollos efectuados en el campometalmecánico privado;

f) los INIAS tienen una fuerte participación enel diseño, prueba, modificación, adapta-ción, e incluso, introducción de tecnologíasde procesos de producción a nivel primario(tanto agrícola como ganadero) queingresan al sistema a través de

mecanismos de difusión tanto públicoscomo privados;

g) otra gama de productos -ya pensados parael productor pero como unidad de negocios-esta conformado por publicaciones, tantotécnicas como de corte contable oadministrativas, e incluso software deaplicación a la administración. La mayoríade éstos no son gratuitos y en su ofertaconcurren tanto con el sector privado comocon otros oferentes públicos (institutos detecnología, universidades, etc.).

b. Producción

1) Servicios

La provisión de servicios es una de las activida-des que ha ido ganando preponderancia alinterior de estas organizaciones. Los datosglobales indican que, para el conjunto de lasinstituciones, los servicios más relevantes serefieren a análisis de suelos, asistencia para elcontrol de plagas, temas puntuales referidos asistemas de manejo integral de producción deleche, etc. El grueso de estos servicios esarancelado, tiene una tipificación mínima yhabitualmente compite tanto con el sectorprivado como con otros estamentos del sectorpúblico18.

2) Bienes

Las actividades de producción de bienes apare-cen, en su gran mayoría, como un subproductoineludible de las actividades centrales. Tienenparticipaciones variables en términos del uso delos recursos, pero no superan el 10% del total.Generan, además, ingresos adicionales de ciertamagnitud que se suman a los recursos de lainstitución y demandan reglas de asignaciónespecíficas. En el caso del INIA de Chilerepresentan casi el 25% del presupuesto total,mientras que en el de EMBRAPA aproxima-damente el 5% y en el INIA de Uruguay el 10%.Se trata de la venta de semillas, algunas plantasy plantines y los remanentes de producción deforraje, ganado y frutas u hortalizas.

En esa dirección es dable encontrar que losprogramas de producción de variedades dealgunas especies (trigo, maíz, arroz etc.) sonrelevantes como ofertas de las instituciones,aunque la curva de lanzamientos –ya sea porcuestiones estratégicas o intrínsecas a su

18 En otro orden, existe una posición ambivalente respecto al tema dela prestación de servicios. Por un lado, los INIAs están jaqueadospor las restricciones presupuestarias e impulsados a una crecienteautofinanciación y por otro, cuentan con recursos como para competiren la provisión de servicios.

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propia generación- ha declinado levementea lo largo de los años.

En el otro extremo, en algunas actividades querecientemente han evidenciado un desarrollosostenido –como la soja transgénica o la propiaactividad láctea- la presencia de ofertastecnológicas relevantes de los INIAs parece sermenos importante o al menos no decisiva.

Existe una profusa tendencia a la generaciónde técnicas de proceso de libre difusión yapropiación referida a diversos campos deactividad donde el sector privado no estápresente.

III. Relaciones con el entorno científico yproductivo

Existen distintos niveles de importancia para cadauna de estas instituciones en el conjunto de lasinstituciones de ciencia y técnica. En los casosde Uruguay, Bolivia y Paraguay, estasorganizaciones son las más importantes - entérminos de gastos y personal- en el conjuntoinstitucional, especialmente en lo que hace a laparte pública. A medida que el análisis se refierea los países de mayor desarrollo y tamaño losINIAs comparten su accionar con otrasinstituciones públicas y privadas19.

Con referencia a la relevancia de los INIAs dentrodel sistema agropecuario y agroindustrial, existeuna amplia gama de situaciones nacionales eincluso regionales. Visto en su conjunto, e incluidoel sector privado, los INIAs son actores relevantespero no excluyentes del sistema. Esta afirmacióndebe ser relativizada en otra dirección: lasimportancias son disímiles de acuerdo con lostemas. Si bien resulta difícil establecer un

panorama general para todas las instituciones,existen algunos rasgos comunes:

a) por lo general al interior del sistemaagropecuario y agroindustrial existe unaescasa complementación entre los INIAs ylas universidades;

b) en lo referido a la provisión de insumostecnológicos (servicios, capacidades, etc.)los INIAs conviven, en la casi totalidad delos casos, con una multiplicidad deorganizaciones privadas y recientementede ONGs (varias de ellas asociadas auniversidades);

c) en la actividad de difusión de tecnologíasde proceso productivo, la posición esambivalente dependiendo de los casos ypaíses. Dejando de lado a EMBRAPA, dadosu mandato exclusivo para investigación,los esfuerzos de los INIAs compiten conotros actores, tanto del sector público comodel sector privado. Su relevancia dependedel segmento de productor elegido y de latecnología a difundir.

A grandes rasgos los INIAs tienen relacioneslimitadas con el resto de los actores del sistemade ciencia y técnica20. A nivel agregado lasconexiones que en este caso se han podidoestablecer no son generalizadas; por el contrario,tienden a funcionar de manera aislada, al igualque el resto de los componentes del sistema. Sinembargo, algunas experiencias parecen indicarlo contrario cuando se desciende a nivelesregionales o de productos o temáticas enparticular.

Sin contar con una cuantificación concreta de lamagnitud de estas relaciones, existen varioscasos donde se da una suerte de asociatividadpositiva para la solución de casos concretos. Sepueden identificar clusters productivos que danlugar a esfuerzos conjuntos en torno a problemasconcretos. Por lo general localizados regional-mente y no siempre coordinados por políticasemanadas de estamentos superiores, donde esdable observar una conjunción de esfuerzos entrelos diversos agentes a lo largo de la cadenaproductiva con mayores grados de coordinaciónentre los actores públicos y privados21.

Las relaciones con la demanda se viabilizan pordos vías: la primera se refiere a la posibilidad decontar con el propio sistema de comercialización,celebrar contratos con los privados e ingresar losresultados en los respectivos presupuestos. Loscasos del INTA y de los INIAs de Uruguay y Chilefuncionan de esa forma, no sólo para algunos

19 A nivel del gasto público los casi 125 millones de presupuesto oficialdel INTA representan poco menos del 20% del gasto público total enCyT; a su vez en el caso chileno, los 32 millones del INIA representanalrededor del 11% del presupuesto público, mientras que en el casobrasileño, el porcentaje no alcanza al 12%.

20 Generalmente se observa la existencia de un gran número deconvenios, cartas de intención, etc. de los INIAs con otrasinstituciones. Sin embargo, algunas experiencias puntuales inducena pensar que no existe una relación directa entre la magnitud detales acciones y el desarrollo de actividades con resultadosconcretos.

21 Casos tales como la lechería en el sur de Chile, la soja en SantaCruz de la Sierra en Bolivia, la lechería en el centro de Santa Fé enArgentina, la citricultura en São Paulo, Brasil y el arroz y/o la cebadaen Uruguay; ejemplifican estas modalidades de articulación sistémica.En otro orden, tales articulaciones involucran distintos tipos deagentes (las fundaciones estaduales, regionales, cooperativas yotros).

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desarrollos, sino también para algunossubproductos de las actividades de investigación.La segunda -más cercana a la operatoria deEMBRAPA-, una vez efectuado el desarrollo lotransfiere a otra entidad -por lo general empresasestaduales- que lo aplican comercialmente.

En gran medida los canales de salida de losproductos dependen de sus características detransferibilidad y apropiabilidad. Tratándose deproductos acotados (o sea pasibles de sertransferidos plenamente), en general, las bocasde salidas están centralizadas a nivel de la unidadcentral, lo cual permite tanto una negociaciónúnica como la posibilidad de sumar estosrecursos a las cuentas presupuestarias. ¿En queactividades aparecen los INIAs con productos deeste tipo?. Las producciones de variedades desemillas (trigo, maíz, arroz, soja, etc.),reproductores, plantines, etc., son los casosdestacados.

Una mirada retrospectiva indica que los diversosINIAs han sido muy activos en estas áreas; elgrueso de las variedades de trigo, maíz, arroz,sorgo, cebada y otros cereales, tienen la improntade los respectivos INIAs de cada país. Menosactivos aparecen, en cambio, en el mundo de lassemillas transgénicas, donde un número muyacotado de productores privados multinacionalessustenta el grueso del dinamismo actual.

La oferta de bienes, referida a tecnologías deproductos o procesos incorporados a algún tipode soporte físico, opera por un circuito máscomplejo. Existe una amplia gama deposibilidades que va desde patentes de productosy procesos hasta la libre difusión de material engacetillas (gratuita u onerosa).

En la primera situación, referida a la cesiónrentada de patentes, las negociaciones sonsiempre a nivel centralizado, con la posibilidad,en algunos casos, de captar recursos adicio-nales. En estos casos generalmente seinvolucran técnicos especializados pues loslímites de lo transferido (y lo no transferido) nosiempre son precisos. A medida que se reducela complejidad, el tema de la libre difusión se

traslada a las regionales. Por lo general, estasacciones demandan servicios posterioresdando lugar a rentas no siempre captadascentralizadamente.

La boca de salida para aquellos bienes y serviciosde incompleta especificidad es mayoritariamenteel centro regional o la estación experimental, todavez que se asocia con el trabajo en campo y conla transmisión de habilidades que tienen un clarosello personal. En todos los casos estos serviciostienen como esquema de salida las unidadesdescentralizadas de la organización central y dancomo resultado, heterogéneos niveles deautonomía. Esta autonomía se refiere no sólo altipo de actividades que los agentes realizan sinotambién a la posibilidad de captación de recursosadicionales. Estos recursos no siempre ingresanal esquema presupuestario central, comotampoco algunas de estas actividades estánincluídas en las áreas de programación formalde la entidad.

Este conjunto de actividades alimenta, en granmedida, algún grado de autonomía de los centrose incluso de las propias estacionesexperimentales inherentes al sistema en suconjunto, dado el tipo de actividad quedesarrollan. En general, no se han detectadodiseños institucionales específicos para captar lassinergias de este tipo de actividades.

Finalmente, la tipología de productos restantes -las capacidades de respuestas frente arequerimientos específicos- abre una ampliagama de posibilidades, entre las cuales las másrelevantes son las siguientes:

a) la posibilidad de captar recursos adicio-nales en base a demandas concretas, o através de fondos adicionales (inclusoconcursables) sobre determinadastemáticas preestablecidas.

En todos los INIAs existe cierta tensiónentre este tipo de acciones y la posibilidadde una ajustada programación a nivelcentral , toda vez que las mejorescapacidades pueden apl icarse aproyectos que no sean relevantes desdela visión estratégica de la institución. Ellodemanda la presencia de reglas dereparto de dichos fondos introduciendonuevos desafíos institucionales22. Si bienen todas las inst i tuciones existensistemas más o menos ajustados dereparto, su multiplicidad, variabilidad yescasa normatización conducen a la

22 Con participaciones variables se incorporan en el reparto a los queejecutan el trabajo, la institución donde se realiza y, en algunos casos,la entidad central; no hay criterios homogéneos respecto al resto delos integrantes de la institución ni al personal de apoyo. El monto delproyecto es un elemento central para la dilucidación de variosaspectos no resueltos, con lo cuál incluso al interior de lasinstituciones no hay uniformidad de criterios.

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presencia de ciertas coincidenciasrespecto a la necesidad de mejoras enese aspecto;

b) la celebración de contratos de trabajo sobretemas concretos, con diversos agentes queconforman el sistema de innovación, parael desarrollo de temas específicos,predeterminados en sus resultados yasignaciones monetarias. En estos casos,el tema se escala, en todos los INIAs, a losniveles centrales dado que al celebrarsecontratos específicos, lasresponsabilidades requieren la coberturainstitucional;

c) existen, además, una serie de servicios quepueden ser ofrecidos como parte rutinariade las actividades de los INIAs y quepermiten obtener rentas adicionales. Por logeneral, estas actividades están tipificadasy como tales compiten con el sectorprivado.

IV. Los cambios institucionales 23

El análisis de las razones que inducen al cambioinstitucional revela la presencia de una amplialista de temas que van desde cuestionesestrictamente puntuales (y probablementeirrepetibles y no trasladables a otros casos), hastaaspectos de corte más general24. Respecto delos últimos, los más relevantes son:

a) los procesos de reconversión institucionalde la administración pública central;

b) la formulación e intento de aplicación denuevos lineamientos de políticas públicas;

c) las reducciones presupuestarias y lavariabilidad en la asignación de lospresupuestos;

d) las modificaciones en las demandassociales.

Cabe por último destacar que la enumeraciónprevia –altamente subjetiva en función de lainformación secundaria relevante que la sustenta-se refiere a factores exógenos a las instituciones.Supone que éstas sólo tienen capacidad dereacción, minimizando la propia fuerza que estasorganizaciones disponen para redireccionar susfuncionamientos. No obstante, existenimportantes factores endógenos de cambio (oresistencia) que pueden percibirse:

a) la presencia de una clara tendencia inercialde resistencia a la incorporación tanto denuevas formas de funcionamiento como delas modificaciones en el tipo de actividadque desarrollan25;

b) las presiones grupales (por sectores,actividades, sindicatos, etc.) que convivenal interior de las instituciones y que, comotales, inciden sobre algunos cambiosadoptados;

c) finalmente, a medida que algunas unidadestienden a ganar grados de autonomíarespecto de la institución central, comien-zan a diseñar sus propias estrategias dereadaptación, crecimiento y evolución26;

d) la necesidad de respuestas políticas de loselencos directivos.

A. Fijación de objetivos y articulación con lademanda

A lo largo de los últimos años ha ido cambiandola forma de fijación de los objetivos operativosde estas instituciones. El punto de partida eraun conjunto de temas de investigación, o rutinasde funcionamiento, establecidos bajo la lógica deprogramas y/o planes de largo plazo. Estos teníancomo inicio la percepción de un problema ydesembocaban en un producto final a sertransferido a otra institución para su comer-cialización o puesto a disposición del público. Conel paso del tiempo esta mecánica de funciona-miento permitió ganar relevancia a los operado-res (investigadores y/o personal de apoyo) en lafijación de los objetivos de las diversasactividades.

23 En todos los casos se trata de procesos que no impliquenmodificaciones legales sustantivas sino que tienen como encuadrela utilización del régimen legal vigente.

24 Estas modificaciones las efectúan personas o grupos de personas,con frecuencia ajenos a las instituciones, que bajo determinadascircunstancias encuentran las vías políticas de incidir sobre losprocesos de cambio. Curiosamente no siempre son asincrónicos conlas políticas globales pero constituyen, en casi todos los casos,patrones de referencia para las instituciones y como tales quedanincluidos en las memorias colectivas de las organizaciones.

25 Varias de estas organizaciones tienen planteles personales con ciertaantigüedad (es común investigadores de 45 a 50 años) que handesarrollado sus actividades en base a una formación inicial y altrabajo en líneas de investigación determinadas (“mi tema”).Simultáneamente se producen cambios en el paradigma técnico devarios campos de investigación y la disposición de fondos públicospara la capacitación (especialmente en el exterior) impulsa elrecambio. En este marco, la incorporación de nuevos investigadores,con temáticas mas acordes con planteos de la demanda, generatensiones internas que ponen en marcha esquemas de cambiosendógenos.

26 El tema se manifiesta en que, en todos los casos, es dable encontrartrabajos realizados por terceras instituciones o por grupos ad hocinternos referidos al estado de situación de la institución, eldiagnóstico de sus fortalezas y debilidades e incluso, algunostrabajos de evaluación de impacto (para temas puntuales) o deeficiencia como institución en su conjunto.

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A partir de esta lógica, los cambios introducidosrecientemente tienen algunos puntos en comúnrespecto a quién fija concretamente los temasde trabajo:

a) en todos los casos existen mecanismoscruzados entre la central de planificación yquienes realizan las actividades, ubicadosen los centros de investigación. En esesentido se trata de un mecanismo que, almenos en lo formal, intenta lograr ciertoconsenso referido a prioridades;

b) se introduce a sectores de la demanda através de los diversos representantes enlos consejos a nivel regional o de unidadesejecutoras. Es difícil evaluar si ello implicacierta efectividad, pero sin duda quedaestablecido el mecanismo de consulta;

c) en el caso de los servicios o de los conve-nios con instituciones públicas o privadases claro que hay un peso determinante dela demanda;

d) existe, sin embargo, un tema altamentecontradictorio que radica en la esencia delsistema de financiación en su conjunto. Losfondos concursables (y otras fuentes derecursos adicionales), en todos los países,son aplicados por proyectos y cualquierinvestigador puede presentarse, pero el tipode tema escapa por lo general a laprogramación de los INIAs. Además, esaltamente probable que las mejorescapacidades se redireccionen rápidamentebajo esta lógica, en desmedro de proyectosde largo plazo y mayor relevanciaestratégica (aunque en el corto plazorefuercen la actividad que habitualmentedesarrollan los investigadores).

B. Descentralización, gobernabilidad yrecursos adicionales

A grandes rasgos, la tendencia general –noclaramente explícita en los programas de

recambio institucional- parece indicar que elcamino es la conformación de una estructura tipoholding (bajo la idea de contrato de gestión) conuna unidad central y varias unidades descentra-lizadas que operan en base a algún tipo particularde contrato de gestión.

En tal esquema, la central se visualizaría con unafuerte tendencia a la programación estratégica,la coordinación de actividades y la evaluaciónconjunta del accionar de las instituciones.

Dentro de esta lógica se verifican algunasacciones concretas:

a) en varios casos, la descentralización de losobjetivos se materializa a través de losplanes estratégicos u operativos que lospropios centros desarrollan en el marco desu operatoria cotidiana. Encuentran su lími-te a nivel de la programación global de lainstitución - que tiene programas horizon-tales- y en las restricciones presupues-tarias;

b) una baja autonomía de los centros en lagestión de los recursos humanos;

c) en otra dirección, bajo el actual mecanismode asignación de fondos vía concursos enterceras instituciones, existe la posibilidadde que los centros capten recursosadicionales de cierta magnitud. En todoslos casos analizados la oferta de bienes yservicios no está concentrada en la unidadcentral, lo cuál abre las puertas a gradoscrecientes de autonomía a la hora de captarfondos por la transferencia de recursosgenerados en la institución27;

d) otro aspecto destacado que, con diversasintensidades, está siendo revisado es elbalance entre las actividades desarrolladasinternamente y las subcontratadas aterceros;

e) finalmente, otro aspecto que las institu-ciones de mayor peso están comenzandoa incorporar a la agenda de cambios, es elrebalanceo entre las unidades en procesode descentralización.

C. Salarios, relaciones laborales ymecanismos de incentivos

Inicialmente, cabe destacar que se cuenta conregímenes salariales que poseen ciertasdiferencias respecto a los existentes en el restode la administración pública (a excepción del caso

27 El tema abre las puertas a varias posibilidades. Una de ellas es lacaptación a través de alguna institución complementaria(cooperadora, asociación, etc.), lo cual permite implementardiversas reglas ad-hoc en el reparto de los fondos adicionales;otra es que lo capten de manera individual quienes efectúan lasactividades; mientras que una tercera, consistiría en la presenciade una norma de reparto de tales fondos idéntica para todos loscentros y de carácter general. En el caso de las institucionesrelevadas, no se han recogido evidencias concretas ni de lamagnitud real ni de las diversas formas informales de reparto.

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uruguayo donde la figura central es el contrato yla estabilidad laboral queda acotada a la duraciónde éste), pero que comparten un gran númerode niveles y una marcada estabilidad.

Las remuneraciones obedecen esencialmente auna escala predeterminada que no tiene encuenta, mayormente, los niveles de productividadalcanzados. Sumado a ello, en algunos casos,existen sistemas de premios explícitos aunquesu incidencia concreta –en vista de la magnitudde la masa salarial- indica que se trata, en formapreponderante, de incentivos de corte moral(respecto de otros de carácter monetario).

Aún así, en todos los casos, desde los últimosaños comienzan a implementarse mecanismosde captación de indicadores de productividad.Existe una amplia gama de indicadores acordecon la multiplicidad de actividades que sedesarrollan.

Son más escasos, en cambio, aquéllos indica-dores referidos a las evaluaciones del impactode las actividades. Por lo general se refieren acasos puntuales y aparecen bajo la forma detrabajos específicos sin mayores grados deorganicidad a la hora de ser considerados en elproceso de toma de decisiones.

A este sistema formal y estable de remunera-ciones se suma otro de corte selectivo, aleatorioy no siempre conocido por la totalidad de lainstitución, proveniente de los diversos sistemasde reparto asociados a la captación de fondosextrapresupuestarios.

Si bien a juzgar por las magnitudes agregadasde estos recursos adicionales el impacto noparece ser sustantivo, puede ser altamenterelevante para algunos centros o grupos deinvestigación o bien desde la perspectiva de laoperatoria cotidiana, ante eventualesrestricciones inesperadas en los presupuestospúblicos.

De esta forma la relevancia estratégica de estosfondos adicionales supera a su magnitudeconómica. Como tales, difícilmente puedanarticularse en el marco de una política depromoción de largo plazo.

V. Reflexión final

Una visión panorámica del desenvolvimientoinstitucional reciente de los INIAs indica una granheterogeneidad de conductas sobre temas

comunes, asociadas entre otros aspectos, consu historia previa, tamaño y desafíos puntualesque enfrentan.

Los cambios institucionales cubren una grancantidad y variedad de temas que, a juzgar porlas historias relevadas, no siempre forman partede un plan coherente de mediano y largo plazoni son plenamente incorporadas por los distintosestamentos de las instituciones.

Marchas y contramarchas, desfasajes temporalesen la toma de decisiones en diversas áreas,escasa coherencia entre las políticas públicas yla gestión cotidiana de las instituciones, y lapresencia de múltiples visiones internas sobreidénticos fenómenos; indican la necesidad deprofundizar los esfuerzos en el diseño de estrate-gias coherentes y mínimamente consensuadaspara el futuro.

La tendencia natural hacia la descentralización -respecto de la administración central y ensimultáneo con un proceso similar interno- parececonducir a un replanteo de las formas deintervención centrado más en modelos decontratos de gestión (a ser evaluados porresultados) orientados por la demanda, que enlos tradicionales esquemas jerárquicos deintervención desde la oferta.

En todos los casos, este sendero evolutivoreclama; nuevamente, la presencia de unaprogramación estratégica -ahora en el marco deuna economía globalizada y crecientementeintegrada a nivel regional- a fin de lograr mayorcoherencia institucional.

Si bien la presencia de planes de corte estraté-gico y global resulta alentador, es necesariocomplementarlos con programas específicos (anivel central y de centros y regionales), con metascuantificables y medidas concretas escalonadastemporalmente que permitan traducir lasintenciones de cambio en un nuevo conjunto dereglas de gobernabilidad, incentivos y rutinasinstitucionales.

Además de lograr cierta coherencia interna en elproceso de cambio, el desarrollo estratégico deestas instituciones debería contemplar asimismocuatro aspectos centrales no debidamenteinternalizados en la totalidad de los componentesde estas organizaciones.

El primero, se refiere al necesario reposicio-namiento de actividades y rutinas de funciona-miento de los INIAs habida cuenta de la presencia

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de actores privados con una creciente prepon-derancia tecnológica.

El segundo, se relaciona con las ineludibles futu-ras modificaciones, en el entorno regulatorio delos respectivos países, referidos a la Adminis-tración Pública.

El tercer aspecto, consiste en el impacto que loscambios tecnológicos tienen, tanto sobre elposicionamiento de las actividades y formas deorganización de los INIAs como en la redefinicióndel segmento de usuarios hacia los que seorientarán en el futuro.

Finalmente, el cuarto aspecto advierte que lacreciente integración comercial y productiva anivel regional por parte de los principales agentesprivados, no tiene un correlato pari pasu decoordinación institucional entre los diversosINIAs, atento a las potencialidades ya de-

sarrolladas y a las similitudes de los desafíosfuturos.

En síntesis, se trata de un complejo proceso demodificaciones de las instituciones en el cuálintervienen gran número de actores, cada unode los cuales –de acuerdo a sus historias,intereses, lectura e interpretación del marco legalexistente- va delineando su estrategia deposicionamiento futuro.

Más allá de las respuestas específicas de cadaINIA, persisten una serie de temáticas comunesa abordar sobre las cuales pueden realizarseaprendizajes mutuos. En todos los casos, elsendero de ajuste requiere de una cuidadosaprogramación estratégica, eventuales cambioslegales y mínimos niveles de consenso internoque permitan encontrar el conjunto de accionescapaces de ajustar y/o produndizar los procesosde cambio que cada institución tiene en marcha.

Esta publicación del PROCISUR, tiene un tiraje de 1.200 ejemplares y se terminó de imprimiren la ciudad de Montevideo, Uruguay, en el mes de octubre de 1999.

Corrección: Marcos Montaño

Diagramación y armado: Cristina Díaz

Impresión: Imprenta Boscana S.R.L.

Depósito Legal Nº 317.208

PUBLICACIONES DEL PROYECTO GLOBAL

SERIE RESUMENES EJECUTIVOS

Nº 1 O Contexto Macro da Dinâmica de Inovação do Sistema Agroalimentar noMERCOSUL-- Ampliado

Nº 2 Trayectoria y Demandas Tecnológicas de las Cadenas Agroindustriales en elMERCOSUR Ampliado - Cereales: Trigo, Maíz y Arroz

Nº 3 Trayectoria y Demandas Tecnológicas de las Cadenas Agroindustriales en elMERCOSUR Ampliado - Oleaginosas: Soja y Girasol

Nº 4 Trajetória e Demandas Tecnológicas nas Cadeias Agroalimentares do MERCOSULAmpliado - Carnes: Bovina, Suina e Aviar

Nº 5 Trajetória e Demandas Tecnológicas nas Cadeias Agroalimentares do MERCOSULAmpliado - Lácteos

Nº 6 Trayectoria y Demandas Tecnológicas de las Cadenas Agroindustriales en elMERCOSUR Ampliado - Vino y Frutas: Uva de Mesa y Pasas

Nº 7 Trayectoria y Demandas Tecnológicas de las Cadenas Agroindustriales en elMERCOSUR Ampliado - Hortalizas: Tomate Fresco y Procesado

Nº 8 Producción, Mercados, Regulación y Tecnología en los Rubros Orgánicos

Nº 9 Demandas Tecnológicas, Competitividade e Inovação no Sistema Agroalimentar doMERCOSUL Ampliado

Nº 10 Tendencias y Demandas de Tecnología Ambiental en Eco-regiones Predominantesdel Cono Sur

Nº 11 Tendencias y Papel de la Tecnología en la Agricultura Familiar del Cono Sur

Nº 12 La Oferta Tecnológica de las Principales Cadenas Agroindustriales en el MERCOSURAmpliado

Nº 13 Tendencias en la Organización y el Financiamiento de la Investigación Agrícola en losPaíses Desarrollados

Nº 14 Los Sistemas Nacionales de Innovación Agropecuaria y Agroindustrial del Cono Sur:Transformaciones y Desafíos

Nº 15 Los Institutos Nacionales de Investigación Agropecuaria del Cono Sur: Nuevos Am-bitos y Cambios Institucionales

En forma paralela a la presente serie, se publica la serie Documentos compuesta por los mismostítulos mencionados anteriormente. Complementando las publicaciones del Proyecto Global, seeditan además tres trabajos. Primero, el marco conceptual, metodológico y operativo del Proyecto.Segundo, reflexiones sobre la trayectoria y oportunidades futuras del PROCISUR. Por último, lasíntesis general de los estudios realizados.

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