Sistema de TransferenciasSistema de TransferenciasIntergubernamentales en Intergubernamentales en

MéxicoMéxico

Santiago de ChileEnero 29, 2004

Gustavo Merino

Secretaría de Desarrollo Social

XVI Seminario Regional de Política Fiscal, CEPAL

El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF)

• El SNCF actual inicia en 1980 con entrada en vigor del IVA y Ley Federal de Derechos

• Regulado por la Ley de Coordinación Fiscal.

• Las potestades tributarias se encuentran centralizadas

• Significativa descentralización en el gasto desde 90s. Sistema con múltiples tipos de transferencias

Distribución de potestades tributarias

Alta concentración de potestades en materia tributaria. Cerca del 90% de los recursos públicos se recaudan centralmente

• Federación: Bases principales y más amplias (IVA, ISR, comercio exterior, impuestos especiales, hidrocarburos, etc.)

• Estados: bases reducidas y mal explotadas (impuesto sobre nóminas, impuestos sobre espectáculos públicos y algunos de compraventa, entre otros).– Sólo 21 estados utilizan el impuesto a la nómina – Sólo cinco estados y el D.F. hacen uso de todas sus

facultades tributarias

• Municipios: impuesto predial y derechos.

Características de los recursos que se distribuyen a estados y municipios

PARTICIPACIONES

(Ramo 28)

Objetivo original de carácter resarcitorio para compensar la cesión de potestades tributarias.

Evolución de las formas de distribución, apartándose del objetivo :

– Introducción de un fondo con fines compensatorios

– Inclusión de variables redistributivas en las fórmulas de asignación de recursos

APORTACIONES

Ramo 33 y PAFEF

90s: Creación de un ramo de aportaciones para gobiernos subnacionales para financiar acciones descentralizadas.

Conformado por 7 fondos que varían en objetivos y mecanismos distributivos.

Posteriormente, creación de una transferencia adicional para apoyar a los gobiernos estatales (PAFEF) cuya formula y monto han variado anualmente.

Transferencias a Estados y Municipios como proporción del Presupuesto de Egresos de la Federación

Transferencias como proporción del PEF

AportacionesParticipaciones Fortalecimiento

14.9 14.9

1.0

14.915.4

1.1

14.715.2

1.0

0.00

2.00

4.00

6.00

8.00

10.00

12.00

14.00

16.00

Po

rcen

taje

2002

2003

2004

El Ramo 33 de aportaciones ha crecido más de 69.3% en términos reales entre 1998 y 2004

Mile

s d

e M

illo

nes

de

Pes

os

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004e

250

0

50

100

150

200

FAEB

FAEBFAEB

FAEB

FAEBFAEB

FAEB

FASSA

FASSAFASSAFASSAFASSA

FASSAFASSA

FAIS

FORTAMUN

FAISFAISFAISFAISFAISFAIS

FORTAMUNFORTAMUNFORTAMUNFORTAMUN

FORTAMUNFORTAMUN

FAMFAMFAMFAMFAMFAM

FASP FASPFAM

Tres cuartas partes de los recursos de Aportaciones se destinan a educación y salud

63%

FASSA12%

FASP3%

FORTAMUN10%

FAETA1%

FAIS10%

FAM1%

Fondo deAportaciones para la Educación Básica

FASSA: Fondo de Aportaciones para Servicios de Salud.

FAIS: Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social.

FORTAMUN: Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios.

FAM: Fondo de Aportaciones Múltiples.

FAETA: Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de los Adultos.

Problemática general del sistema

Dispersión de los recursos públicos y baja eficiencia del gasto público

Gasto

Fragilidad recaudatoriaIngreso

Alto nivel de dependencia fiscal de los gobiernos estatales y municipales

Patrimonio

Alto nivel de deuda pública y de pasivos contingentes (seguridad social)

Deuda

Complejidad y necesidad de modernización de los procesos administrativos

Modernización y simplificación

Insuficiente coordinación conduce a la duplicación y resta efectividad al gasto

Coordinación interinstitución

Mecanismos insuficientes o inadecuados para garantizar la rendición de cuentas

Transparencia, y rend. de ctas

Problemática particular al sistema de aportaciones

• En principio, el sistema de transferencias debería:– Reducir las diferencias interregionales– Fortalecer a los gobiernos subnacionales– Promover cierto tipo de gasto – Generar incentivos para la recaudación y el gasto

público eficaz

• Sin embargo, estas no se han logrado debido a fallas de diseño:– Del SNCF en su conjunto

• Incongruencia entre los objetivos y estructura de los fondos

– De cada uno de los fondos• Falta de candados para lograr los objetivos

respectivos

• Inercias regionales en el caso de las participaciones: benefician de más a estados petroleros.

• A las transferencias con fines resarcitorios se les agregaron elementos redistributivos.

• De manera paralela, creación de fondos de aportaciones con fines redistributivos

• Los fondos tiene demasiados objetivos simultáneos: buscan abatir rezagos de desarrollo, proveer servicios públicos, generar incentivos fiscales, etc.

1. Falta de congruencia entre las diversas transferencias

Ejemplo: Fondos de Aportaciones Ramo 33

FAISFondo

Orden Receptor

Criterios

Monto predetermi-nado

Municipio y Estado

2.197% RFP(Mpios)

0.303% RFP (Edos)

Rezago y marginación

FASP

Población e índices

delictivos y de

ocupación penitenciaria

Estado

No establecida

2.35% RFP

Población

Municipio

FORTAMUN FAEB

Plantilla de personal

federalizado e

instalaciones

Estado

No establecida

FASSA

Estado

No establecida

Plantilla de personal

federalizado e

instalaciones

2. Capacidad limitada para reducir brechas regionales y promover la equidad

• Algunas transferencias tienen un componente de equidad explícito en la fórmula de asignación– Infraestructura social: Concentración de pobreza (FGT

modificado)– Participaciones: (impuestos asignables 47.5%, población:

47.5%, inverso a los anteriores 9%)– Fortalecimiento municipal: población

• En ciertos casos, política de equidad como objetivo global, pero no se logra bajo ningún criterio, por usar criterios inerciales y partir de posición inequitativa.– Educación básica

Existen grandes diferencias en la distribución de transferencias federales a las entidades

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

4000

4500

5000

Ramo 33 per capita

Datos

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

Pes

os p

er c

apita

Ingresos propios ( impuestos + derechos + productos )Fondo de aportaciones ( Ramo 33 )Participaciones ( incluye participaciónes a mppios.)

La limitada capacidad del sistema para reducir brechas regionales y promover la equidad obedece, entre otros, a:

• Ausencia de criterios claros en la asignación de algunos de los principales fondos

• Falta de congruencia global del sistema– Al sumar recursos transferidos por diversos fondos

pueden cancelarse los efectos de las fórmulas (ej. FAIS y Fortamun)

3. Incentivos adversos

• Los criterios de asignación de algunos fondos generan incentivos adversos para:

– Mejorar el desempeño / eficacia del gasto público

– Aumentar la recaudación

– Incrementar el uso de recursos subnacionales para financiar obras, servicios y programas sociales

Ej. Fondo de Aportaciones para la Educación

Relación entre las transferencias federales por la población en edad escolar y el “esfuerzo” educativo

estatal, 1996

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

0 1 2 3 4 5 6 7 8

Esfuerzo (%)

$

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

0 2 4 6 8

$

Relación entre transferencias federales por población en edad escolar y el esfuerzo educativo

estatal

Esfuerzo = Gasto por alumno

PIB estatal per capita

Ni las fórmulas de distribución, ni el tipo de transferencia utilizado promueven la aportación adicional de recursos estatales o municipales.

Por ejemplo, en el caso de la educación básica, no se observa una tendencia positiva entre la aportación federal por alumno y el esfuerzo estatal para financiar la educación

Asimismo, diversos estados han reducido su gasto en educación al incrementarse la aportación federal

RELACION ENTRE EL PORCENTAJE DE VIVIENDAS CON CARENCIA DE DRENAJE Y EL PORCENTAJE DEL FISM

DESTINADO A DRENAJE EN 2002

PORCENTAJE DEL FISM DESTINADO A DRENAJE, PROMEDIO ESTATAL

20151050

% D

E H

OG

AR

ES

CO

N C

AR

EN

CIA

DE

DR

EN

AJE

, P

RO

ME

DIO

ES

TA

TA

L

80

70

60

50

40

30

20

10

0

Zacatecas

Yucatán

Veracruz

Tlaxcala

Tamaulipas

Tabasco

Sonora

Sinaloa

San Luis Potosí

Quintana Roo

Querétaro

Puebla

Oaxaca

Nuevo LeónNayarit

Morelos

Michoacán

México

Jalisco

Hidalgo

Guerrero

Guanajuato

Durango

Chihuahua

Chiapas

Colima

Coahuila

Campeche

Baja California SurBaja California

Aguascalientes

FAIS cuenta con una fórmula adecuada para atender a los municipios más marginados pero inhibe la mejora en infraestructura básica

Composición de los Ingresos Municipales en 2001

Fuente: Díaz Cayeros, Alberto y Silva Castañeda Sergio, “Descentralización a Escala Municipal en México: La Inversión en Infraestructura Social”, Serie estudios y perspectivas, (CEPAL), Diciembre 2003.

Hay cierta evidencia sobre la generación de incentivos perversos al comportamiento fiscal

Productos 1%

Deuda 1%Aprovech. 2%

Der. agua 2%

Derechos 3%

Predial 3%

otros ingresos 6%FAFOMUN 18%

FISM 25%

PARTICIPACIONES 38%

otros impuestos 1%

La dependencia fiscal a nivel subnacional exacerba el problema

• La Ley de Coordinación Fiscal no establece:

– Requisitos precisos de información sobre el destino de los recursos

– Sanciones referentes a la falta de transparencia o información

• No es posible definir claramente la responsabilidad de cada orden de gobierno por mal desempeño, debido a:

– La concurrencia en atribuciones y

– Poca claridad en la definición de funciones de cada orden de gobierno.

4. Las reglas para promover la rendición de cuentas son débiles para todos los fondos de transferencias:

Aspectos independientes de los elementos fiscales que inciden en la problemática general del sistema

• Reglas de no reelección

• Corto período de gobierno a nivel municipal

• Estructura y atribuciones del Senado

• Acuerdos laborales--corporativismo

La Convención Nacional Hacendaria (CNH)

• Convocada por asociación de gobernadores y secundada por el Presidente. Inicia 5 de febrero y dura hasta junio.

• Mecanismo de diálogo y formulación de propuestas de reforma entre los 3 órdenes de gobierno sobre:– Responsabilidades de gasto.– Potestades impositivas. – Responsabilidades en materia de deuda.– La definición de mecanismos para impulsar un desarrollo económico

más dinámico y justo.

• Cuarta Convención de esta naturaleza (1920s y 1947)

• El poder legislativo debe avalar cualquier cambio

La distribución de las Participaciones depende de los siguientes criterios:

FRC

Gobiernos Estatales

FFM

Gobiernos Municipales

Fondos

Orden Receptor

FGP

0. 25% de la RFP 1% de la RFP % RFP 20% de la RFP

Gobiernos Estatales

Para entidades cuya participación total en los FGP y FFM, no alcance el crecimiento

de la RFP

Proporcional a la recaudación de predial y de derecho de agua

Criterios

9.66% proporción inversa a

participaciones por habitante

45.17 % por contribuciones asignables

45.17 % proporcionalal número de habitantes

Regreso

La distribución de las aportaciones carece de coherencia entre criterios y objetivos de los fondos

RAMO 33Fondo

Orden Receptor

Criterios

% RFP

FASP

Población e índices

delictivos y ocupación

penitenciaria

Estado

No establecida

2.35%

Población

Municipio

FORTAMUN FAEB

Plantilla de personal

federalizado e

instalaciones

Estado

No establecida

FASSA

Estado

No establecida

Plantilla de personal

federalizado e

instalaciones

PAFEF

Estado

No establecida

Criterios varían año

con año

FAIS

Municipio y Estado

2.197% mpios

0.303% Edos

Rezago y marginación

Regreso a la anterior

Evolución de los recursos de FAIS vs. recursos de Sedesol

FAIS 10, 403. 4 13, 933. 6 15, 989.7 19, 064. 1 21, 783. 9 22,332.6

FAIS/ 10.52% 9.99% 9.46% 9.55% 9.96% 9.55% Ramo 33

FAIS 10, 403. 4 13, 933. 6 15, 989.7 19, 064. 1 21, 783. 9 22,332.6

FAIS/ 10.52% 9.99% 9.46% 9.55% 9.96% 9.55% Ramo 33

1998 1999 2000 2001 2002 2003

Comparativo de Presupuestos FAIS - SEDESOL

8,000

10,000

12,000

14,000

16,000

18,000

20,000

22,000

1998 1999 2000 2001 2002 2003

Ejercicios Fiscales

Mo

nto

(m

illo

ne

s

de

pe

so

s) SEDESOL

FAIS

Regreso a la anterior

Organismos en materia de coordinaciónI. Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales (RNFF)

Se integra por − El Secretario de Hacienda y su contraparte en cada entidadFacultades: − Aprobar los reglamentos de funcionamiento,− Establecer las aportaciones ordinarias y extraordinarias que deben− cubrir la Federación y las entidades, Fungir como asamblea para el INDETEC y aprobar sus presupuestos

II. Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales (CPFF)Se integra por − La SHCP y ocho entidades.Facultades: − Preparar las Reuniones Nacionales de Funcionarios Fiscales y− Establecer los asuntos en que deben ocuparse,− Preparar los proyectos de distribución de aportaciones,− Fungir como consejo consultivo del INDETEC, − Vigilar la creación e incrementos de los fondos señalados en la LCF, − Las encomiendas de la RNFF y la SHCP Regreso a la

anterior

Organismos en materia de coordinación

III. Instituto para el Desarrollo de las Técnico de las Haciendas Pública

Es un organismo público con personalidad jurídica y patrimonio propiosFacultades:− Realizar estudios relativos al SNCF, − Hacer estudios permanentes de la legislación tributaria vigente, − Sugerir medidas para coordinar la acción impositiva federal y local, − Fungir como consultor técnico, funciones de secretaría técnica, etc.

IV. La Junta de Coordinación Fiscal (JCF)Se integra por:− Los representantes que designe la SHCP y los titulares delos órganos hacendarios de las 8 entidades que forman la ComisiónPermanente

Regreso a la anterior

Fórmulas del FGP

• Del FGP el 45.17% se distribuye en base a las contribuciones asignables de cada estado, de acuerdo con la siguiente fórmula:

• Donde CPi es el nuevo coeficiente de participación de la entidad i, • Ai son los impuestos asignables de la entidad i y • CPt -1: el coeficiente incluye al del esquema anterior con ciertas

distorsiones

it

iti

t

it

it

it

it

A

ACP

A

A

CPCP

2

11

2

1

1

Regreso a la anterior

• La distribución del 0.136% de la RFP a los municipios colindantes con frontera o litoral se realizara mediante la aplicación del coeficiente de participación conforme a la siguiente fórmula:

CCiT = Bi / ΣB Donde: CCiT es el coeficiente de participación de los municipios colindantes i , ΣB es la suma de Bi, i es cada entidad y

Bi = (Cc i t-1) (IPDA i t-1) / (IPDA t-2)

Cc i t-1 = Coeficiente de participaciones del municipio i en el año inmediato anterior;

IPDA i t-1 = Recaudación del predial y derechos de agua en el año inmediato anterior y

IPDA i t-2, se refiere al segundo año inmediato anterior

Fórmulas del FRC

Regreso a la anterior

En la proporción de la RFP participan los municipios en la siguiente forma

• 0.136% de la RFP a los municipios colindantes con la frontera por los que se realice la entrada o salida de bienes

• 3.17% del derecho adicional sobre extracción de petróleo a los municipios colindantes con la frontera o litorales

• 1% de la RFP en la siguiente forma:

16.8%

Se destina a crear el fondo de fomento

municipal

83.2%Se destina a

incrementar el FFM

Regreso a la anterior

Para los fondos con asignaciones inerciales: i.e. los casos de salud y educación básica

• Procesos de descentralización planeados desde el gobierno federal con poca participación de los estados. No se consideraron diferencias interestatales en capacidad administrativa y fiscal.

• Poca autonomía real para que los estados asuman cabalmente las funciones transferidas, por razones financieras y laborales.

• Negociaciones salariales centralizadas a pesar de que los trabajadores son empleados estatales.

• Altos costos derivados de la homologación salarial y de percepciones entre empleados estatales y “federalizados”.

• Deficiencias en el sistema de financiamiento

• El tipo de transferencia y los criterios de distribución no premian el buen desempeño e impide una adecuada rendición de cuentas.

• Falta de incentivos para aumentar el gasto estatal en los servicios.Regreso