Fortalecimiento de los sistemas de monitoreo y evaluación (M&E) en América Latina

Sistema Integrado de

Programación Presupuestaria Módulo de Control y Evaluación Presupuestaria

Paraguay

Josefina Romero

El equipo CLAD-Banco Mundial a cargo del Proyecto revisó, junto con la profesora Sonia Ospina, la primera versión del informe. El documento que aquí se presenta fue sometido a la consideración de las autoridades con responsabilidad en la conducción del sistema en estudio, a saber: Juan Ángel Álvarez, Director General de la Dirección General de Crédito y Deuda Pública; y Manuel Acosta, Director General de la Dirección General de Presupuesto, de Paraguay.

Banco Mundial

CLAD Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo

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PREFACIO En 1998, el Consejo Directivo del CLAD alertó en el documento “Una Nueva Gestión Pública para América Latina”, que la administración pública en la región estaba sufriendo los males de una rutini-zación extrema. Por ello, el documento proclama de manera fehaciente que un nuevo modelo adminis-trativo que permita el aumento de la eficacia, la eficiencia y la efectividad de la administración públi-ca, además de crear nuevas condiciones que posibiliten una relación más democrática entre el Estado y la sociedad, debe estar orientado por el control de los resultados, entre otros aspectos. La consolidación de ese nuevo modelo de gestión pública requiere una modificación de la cultura ad-ministrativa que admita una definición clara de los objetivos de la organización, focalizados en sus aspectos sustanciales y no como procesos administrativos formales, de manera que la evaluación de la gestión pública se realice a través del cumplimiento de metas más que a partir del respeto a reglas que, en muchas ocasiones, son auto-referidas por la burocracia. Así, se fortalecerá la capacidad de la admi-nistración pública para aprender de su desempeño y mejorar continuamente la prestación de servicios públicos. Desde aquella oportunidad, el CLAD se ha abocado a desarrollar actividades que impulsen condicio-nes favorables a una “gestión por resultados”, en especial, aquellas que promuevan la construcción de sólidos sistemas gubernamentales de evaluación. Gracias a la coincidencia de objetivos, se produjo una alianza entre el CLAD y el Banco Mundial que impulsó en el 2006 un proyecto conjunto cuya finali-dad es la de fortalecer los sistemas de monitoreo y evaluación de los gobiernos de América Latina y el Caribe, por medio del intercambio de conocimientos y el aprendizaje Sur-Sur. Por su parte, el Banco Mundial no solamente se encuentra dedicado al monitoreo y evaluación (M&E) de los proyectos y programas que financia, sino que también apoya a sus países miembros en el desa-rrollo e implementación de metodologías apropiadas de M&E en los distintos niveles del gobierno central y local, bajo un enfoque orientado a mejorar la gestión de todas las etapas del ciclo presupues-tal y a motivar la participación y supervisión ciudadana durante todo ese ciclo. Bajo el primer aspecto, el Banco continuamente se encuentra mejorando los mecanismos de M&E, en lo que respecta al diseño e implementación de sus operaciones de inversión y los Préstamos para Polí-ticas de Desarrollo (DPL, por sus siglas en inglés), a través de auto evaluaciones realizadas por las entidades ejecutoras, evaluaciones realizadas por el personal del Banco, evaluaciones independientes incorporadas en el diseño de los proyectos, y las actividades de su Grupo de Evaluación Independiente (IEG, por sus siglas en inglés) que reporta directamente al Directorio Ejecutivo del Banco. En lo referido al segundo aspecto, por solicitud de los gobiernos, el Banco apoya los esfuerzos del país por fortalecer sus sistemas de M&E. Actualmente, el Banco se encuentra trabajando con alrededor de 30 gobiernos, entre ellos, siete de la región de Latinoamérica y el Caribe, para brindarles apoyo en el fortalecimiento de dichos sistemas, incluyendo componentes específicos de créditos y donaciones. Normalmente, las unidades de Gerencia del Sector Público y el IEG proporcionan la asistencia técnica requerida por los gobiernos en materia de M&E. Para el Banco Mundial, M&E va mucho más allá de la evaluación ex post tradicional. Cuando se in-cluye en el ciclo del presupuesto global, M&E constituye una herramienta clave para diseñar progra-mas y asignar presupuestos para lograr mejores resultados y mejorar los servicios prestados a la pobla-ción. Al realizar un seguimiento efectivo del gasto público, es posible identificar las políticas más ade-cuadas para aliviar la pobreza, así como estructurar las reformas pendientes más urgentes, y asegurar que los beneficios de tales reformas efectivamente alcancen a los grupos objetivo. En general, el M&E es un insumo valioso para los congresos y gobiernos que necesitan de información confiable para la toma de decisiones sobre políticas públicas, y resulta esencial para definir un Marco de Referencia del Gasto Público a mediano plazo.

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A partir de esta iniciativa conjunta de CLAD-Banco Mundial, se han logrado importantes avances que van desde innovaciones conceptuales sobre el objeto de estudio, que nos ofrece el término más preciso de “gestión para resultados”, hasta la obtención de los primeros productos constituidos por los Infor-mes Nacionales que hoy publicamos. Por ello, el CLAD y el Banco Mundial agradecen el trabajo intenso de los coordinadores e investigado-res de este proyecto, y el apoyo solidario de los gobiernos de América Latina y el Caribe.

Julio César Fernández Toro Secretario General

Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD)

Nicholas P. Manning

Gerente Sectorial Reforma del Sector Público

Banco Mundial

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PRESENTACIÓN En el marco de una estrategia que aspira a orientar la gestión pública a resultados relevantes para el desarrollo, las dos últimas décadas han sido testigos de múltiples esfuerzos por institucionalizar el Monitoreo y la Evaluación (M&E) como una función clave de gobierno. Ante este panorama, diversos organismos, entre los cuales se cuentan el Banco Mundial y el CLAD, han realizado esfuerzos sistemáticos por apoyar el fortalecimiento de los sistemas gubernamentales de M&E, promoviendo el aprendizaje y el intercambio de conocimientos Sur-Sur. Un paso más en esta dirección lo constituye el proyecto "Fortalecimiento de los sistemas de monito-reo y evaluación (M&E) en América Latina y el Caribe", iniciado por ambas instituciones en di-ciembre del 2006, y del que forma parte el informe que acá se presenta. La atención, en una primera etapa, se ha focalizado en el estudio de los sistemas nacionales de M&E en Paraguay y en otros once países, a saber: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Honduras, México, Nicaragua, Perú y Uruguay. Con base en las especificidades nacionales, el objetivo básico es ofrecer una comprensión más profun-da acerca de los factores que pueden incidir en la institucionalización de los sistemas. El avance en la teoría que enriquezca la práctica es, pues, el norte de esta fase del Proyecto. Teniendo en consideración tales propósitos, dos rasgos básicos caracterizan estos estudios diagnósti-cos. Primero, una perspectiva integral que busca identificar los principales sistemas nacionales de M&E que operan en cada país, y conocer sus eventuales conexiones. Segundo, una base teórico-metodológica común a todos los estudios, que aspira a enriquecer un conjunto de hipótesis, enraizadas a su vez en el estado del arte acerca de la institucionalización del M&E. Han sido fundamentales, a estos efectos, las contribuciones de la profesora Sonia Ospina, integrada al equipo de dirección del Proyecto en esta primera etapa. El Proyecto ha contado, además, con el apoyo de reconocidos especialistas, que se han encargado de los diagnósticos nacionales y que intervinieron en dos encuentros colectivos para aportar a la construc-ción de una perspectiva común. También se ha beneficiado de la generosa colaboración de las autori-dades gubernamentales con responsabilidades en los sistemas. Todo ello hace posible aspirar a que los resultados que se entregan puedan contribuir, en alguna medi-da, al fortalecimiento del M&E con miras a enriquecer las decisiones estratégicas de los países en pos del desarrollo. Este nuevo producto de la alianza CLAD-Banco Mundial es la continuación de una larga relación de colaboración e intercambio de experiencias entre ambas instituciones durante más de diez años, que se ha materializado en contribuciones específicas de expertos del Banco a las publicaciones del CLAD y su participación frecuente en eventos organizados por la institución y principalmente en su Congreso Anual. Cada uno de los estudios de país será presentado por un experto del Banco Mundial que ha trabajado en temas de M&E en dicho país, a fin de contextualizar el análisis del autor del estudio con las activi-dades del Banco en materia de M&E desde cualquiera de las dos perspectivas mencionadas en el Pre-facio (como parte de la supervisión de los programas o proyectos que el Banco financia, o como parte de la asistencia técnica prestada a los países que lo solicitan en el marco general de su ciclo presupues-tal).

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Además de la publicación del estudio comparativo en el que se presenta una visión de conjunto de los hallazgos y conclusiones de los estudios de país, se espera continuar este ejercicio de investigación y difusión de conocimientos con una serie de conferencias y talleres regionales, y con el desarrollo de materiales didácticos en materia de M&E en áreas como taxonomía de sistemas de M&E, marco con-ceptual de indicadores, e indicadores normalizados y selectivos en áreas críticas. En esas tareas, ade-más de prestigiosos consultores internacionales, colaborarán expertos del IEG y del Instituto del Banco Mundial (WBI, por sus siglas en inglés). David Fernando Varela S. Banco Mundial

Nuria Cunill Grau Centro Latinoamericano de Administra-ción para el Desarrollo (CLAD)

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ÍNDICE

Prólogo Roberto O. Panzardi, Banco Mundial 9

Resumen Ejecutivo 11

I. Antecedentes y panorámica global del sistema 13 1.1 Descripción general 18 1.2 Línea cronológica 26 1.3 Normativa 31 1.4 Financiamiento y sostenibilidad 34

II. Orientación funcional del sistema y naturaleza de sus herramientas 35 2.1 Orientación funcional 35 2.2 Instrumentos de evaluación y monitoreo 37 2.3 Capacidad del sistema para diversificar los instrumentos de M&E 37 2.4 Relación con otras instancias que hacen evaluación y monitoreo fuera del sistema 37

III. Coherencia institucional 39 3.1 Capacidad de integración al interior del sistema 39

3.1.1 Integración vertical 39 3.2 Capacidad de integración con otros sistemas 40

3.2.1 Integración transversal 41

IV. Uso de la información 43 4.1 Credibilidad de la información 43 4.2 Acceso a la información 43 4.3 Consumo de la información 43 4.4 Impacto de la información 43

V. Institucionalización del sistema 44

Conclusiones 45

Anexos 46 1. Entrevistas 46 2. Informes y documentos de trabajo 48

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PRÓLOGO Durante la administración del presidente Nicanor Duarte Frutos, el Banco Mundial tuvo la oportunidad de trabajar con funcionarios del Ministerio de Finanzas en el proceso de identificación de áreas prioritarias de modernización de la administración pública paraguaya. Este esfuerzo estuvo orientado principalmente a mejorar indicadores de gobernabilidad y transparencia, tal como el de “Transparencia Internacional”, que ubicaron a Paraguay, en el 2004, en el número 140 entre 143 países. Mediante distintos estudios, donaciones y fondos del Banco destinados a la preparación de préstamos se identificó aquellos productos esenciales que el Ministerio de Hacienda debe hacer o dar, se analizó su estructura orgánica y se dio asistencia técnica específica en temas puntuales como reestructuración institucional, presupuestos orientados a resultados, contables, deuda e inversión pública y nómina fiscal. En el área de administración financiera se trabajó con el Vice Ministro de Administración Financiera para analizar las mejores experiencias internacionales en el área de presupuestos orientados a resultados. Se dio inicio a esfuerzos pilotos en cinco ministerios mediante previa identificación de una metodología de marco lógico, de indicadores físicos y su vinculación con indicadores financieros, y se apoyó la creación del Departamento de Control de Ejecución Presupuestaria y Control y Evaluación Financiera. Si bien estos esfuerzos de monitoreo y evaluación son aún incipientes, ya que fueron iniciados recién en el 2004, este Reporte reconoce la importancia de los mismos. También presenta como otro resultado concreto de fortalecimiento, la creación de la Unidad Central de Inversión Pública en el Ministerio de Hacienda para trabajar conjuntamente con la Secretaría de Planificación, dependiente de la Presidencia, en la formulación, ejecución, monitoreo y control de los programas de inversión pública financiados con presupuesto local o por organismos internacionales, a fin de vincularlos con las metas y programas de gobierno. Adicionalmente, se inició la actualización del Sistema Integrado de Información Financiera (SIAF), en particular, el desarrollo de un módulo de Control y Evaluación Presupuestaria, para poder avanzar no sólo en el monitoreo de aspectos macro e indicadores financieros, en la facilitación de la formulación presupuestaria y en el monitoreo de la ejecución presupuestaria, sino también en aspectos relativos a la eficiencia y efectividad del gasto. Agradecemos a la autora su excelente trabajo de recopilación para que estos esfuerzos de muchas personas, funcionarios y consultores, locales e internacionales, y, en particular, del Gobierno de Paraguay, queden en la historia escrita. Somos de la opinión que intereses contrapuestos ya no podrán desviar la atención de aquellos hombres de bien que apostaron a la transparencia, eficiencia y efectividad del gasto público para el bienestar del pueblo paraguayo.

Roberto O. Panzardi Especialista Senior en Reforma del Sector Público

Banco Mundial

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RESUMEN EJECUTIVO En el marco del proceso de modernización de la administración pública se presenta el desafío de gene-rar mecanismos que permitan mejorar el proceso de asignación de recursos públicos, como base para aumentar la calidad de los bienes y servicios que el Estado entrega a la sociedad. Con el propósito de lograr este objetivo, el Ministerio de Hacienda ha puesto en marcha el proceso de fortalecimiento del Presupuesto General de la Nación de tal forma que se transforme en una herramien-ta eficaz y eficiente para cumplir con las prioridades del gobierno, proporcione información útil para la toma de decisiones, a la vez que sirva de base para el desarrollo de un esquema de gestión pública ba-sada en el desempeño. A través de la implementación de un presupuesto orientado a resultados se busca cambiar el foco de la discusión del presupuesto, actualmente centrada en los insumos y desde una perspectiva exclusivamen-te financiera, hacia los resultados que se logran y el efecto que sus acciones tienen sobre la sociedad. En este sentido, el Ministerio de Hacienda se encuentra desarrollando dos líneas de acción principal. La primera, orientada a fortalecer los vínculos y la coordinación entre áreas operativas y áreas de ad-ministración financiera del Estado, y a dar mayor relevancia a los bienes y servicios que producen las entidades públicas, así como al mecanismo de asignación de recursos en el presupuesto; la segunda, relacionada con el desarrollo de los mecanismos necesarios para el monitoreo presupuestario y la eva-luación de los resultados obtenidos de la gestión pública. En dicho marco se contempla la implementa-ción del proceso de control y evaluación presupuestaria, en el que pueden visualizarse las fases si-guientes: • Con el objetivo de fortalecer el proceso, el Ministerio de Hacienda formó, dentro de la Subsecreta-

ría de Estado de Administración Financiera (SSEAF), la Unidad Técnica de Presupuesto Orientado a Resultados (UTPOR), a cargo de las actividades de evaluación y seguimiento global, y, dentro de la Dirección General de Presupuesto, se creó el Departamento de Control de Ejecución Presupues-taria y Evaluación Financiera (DCEPyEF), encargado del monitoreo y control periódico. Estas dos áreas trabajaban en forma coordinada y sus ámbitos de acción diferenciados le otorgaban mayor so-lidez al proceso de monitoreo y control presupuestario.

• A finales del mes de abril del 2005 se presentó el primer informe trimestral de las instituciones que formaban parte del Programa Piloto concluido, además de un informe ejecutivo con los principales programas de cada institución.

• La UTPOR fue disuelta a mediados del 2005. • Durante el segundo semestre del 2004, desde la Dirección General de Presupuesto (DGP) SSEAF

se dio inicio al proyecto con el objetivo de fortalecer el proceso presupuestario, vinculando en ma-yor medida los mecanismos de asignación de recursos públicos a los resultados obtenidos mediante la producción de bienes y servicios públicos.

Teniendo en cuenta la necesidad de iniciar un proceso gradual de cambios con bases sólidas, y acorde a las capacidades de la administración pública paraguaya para la implementación de un presupuesto orientado a resultados, se realizó una prueba piloto con la selección de cinco entidades; en estas se determinaron los programas que se tomarían para la prueba al inicio de este desafiante nuevo enfoque. Los criterios para la selección de los programas presupuestarios que se tuvieron en cuenta en la prime-ra etapa fueron: • Programas prioritarios de acuerdo con el plan de gobierno. • Relevancia en cuanto a los fondos asignados al programa con respecto al total del presupuesto de la

entidad. • Programas con producción final, es decir, que producen bienes y servicios que se entregan en for-

ma directa a la sociedad.

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• Aspectos técnicos (posibilidades de cuantificar la producción, nivel de complejidad de los progra-mas).

A partir de la selección de las entidades modelo y de los programas prioritarios, se procedió a la capa-citación de los funcionarios de dichas entidades; a través de entrevistas se logró definir la producción institucional y los resultados esperados a nivel de programas. La asignación financiera en esta primera etapa sólo podía ser analizada a nivel de programa, puesto que no se contaba aún con un prorrateo de los rubros a nivel de productos. Entre los avances al cierre del ejercicio fiscal 2006 figuran los siguientes: • Planificación de las metas de producción, registradas en el Sistema Integrado de Programación

Presupuestaria (SIPP)-Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF), conforme al plan financiero aprobado según las estimaciones de ingresos previstos para el ejercicio fiscal 2006, y con base en los montos aprobados en la Ley Nº 2869/05 “Presupuesto General de la Nación”.

• Remisión de informes de control por parte de las entidades y organismos del Estado al Ministerio de Hacienda, según los plazos establecidos.

• Monitoreo y seguimiento de los programas, subprogramas y proyectos seleccionados como mode-los de Control y Evaluación Presupuestaria.

• Remisión por parte del Ministerio de Hacienda del informe semestral de Control y Evaluación Pre-supuestaria a los organismos de control (Congreso Nacional y Contraloría General de la Repúbli-ca).

• Realización de reuniones técnicas con los responsables institucionales de los programas y proyec-tos prioritarios del Ministerio de Educación y Cultura, del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social, del Ministerio de Agricultura y Ganadería y de las diferentes secretarías o programas admi-nistrados por la Presidencia de la República, ello con el fin de aclarar los conceptos utilizados y el esquema de monitoreo y evaluación según el enfoque de la gestión presupuestaria orientada a resul-tados.

• En relación con la implementación de los mecanismos para realizar el seguimiento, se trabajó en coordinación con la Dirección General de Informática y Comunicaciones en el diseño y prueba del módulo que permitirá el monitoreo y seguimiento del cumplimiento de las metas de producción previstas durante un ejercicio fiscal, y el costo financiero de los mismos.

El Módulo de Evaluación Presupuestaria integrado al SIPP (Sistema Integrado de Programación Presupuestaria) tiene por finalidad proveer indicadores de eficacia de: • Producción física: cociente de lo producido vs. lo planificado (cantidad producida). • Asignación financiera: cociente de lo ejecutado vs. lo planificado (recursos gastados). También contempla los informes de resultados periódicos (ejemplo: mensual, trimestral, semestral o anual).

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I. ANTECEDENTES Y PANORÁMICA GLOBAL DEL SISTEMA Introducción La unidad de análisis escogida para el estudio es el Sistema Integrado de Presupuesto Público (SIPP), específicamente el Módulo de Control y Evaluación Presupuestaria. El SIPP forma parte del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF), el que es un sistema de administración e información financiera dinámico, que integra y armoniza las diferentes tareas derivadas de la administración de los recursos asignados a las entidades y organismos del Estado para el cumplimiento de sus objetivos, programas, metas y funciones institucionales. Está regido por el principio de centralización normativa y descentralización operativa, y rige y organiza las siguientes actividades: la presupuestación, la planificación, el flujo de fondos, la deuda pública, la contabilidad, y el inventario, entre otros. El SIAF fue puesto en vigencia mediante la Ley N° 1535/99 de Administración Financiera del Estado, y está integrado por: Sistema de Presupuesto, Plan Financiero, Sistema de Inversión Pública, Sistema de Tesorería, Sistema de Crédito y Deuda Pública, Sistema de Contabilidad Pública, y Sistema de Control y Evaluación. El SIPP consta, a su vez, de los siguientes módulos: el Módulo de Plan Financiero, el Módulo de Modificaciones Presupuestarias, y, desde el año 2007, el Módulo de Control y Evaluación Presupuestaria (ver Gráfico N° 1). La unidad en estudio es un módulo novel en su aplicación, que se encuentra en etapa de ajuste. El marco legal que lo habilita como tal fue promulgado en marzo del año 2007. El Módulo de Plan Financiero (PF) se encarga de la asignación mensual a partir de los topes presupuestarios (planificación inicial). El Módulo de Modificaciones Presupuestarias (MP) se encarga de la actualización de asignaciones según la modalidad de ampliación, transferencia de créditos o cambio de fuente de financiamiento. El Módulo de Control y Evaluación Presupuestaria (CyE) se encarga del control financiero y de la evaluación presupuestaria.

Gráfico N° 1 Componentes del SIPP

PF

C y E

MP

SIAF SIPP El módulo en análisis, aplicado desde el año 2007 a 12 instituciones de la administración central, está bajo la responsabilidad del Departamento de Control Financiero y Evaluación Presupuestaria (DCFEP), dependiente de la Dirección General de Presupuesto (DGP) de la Subsecretaría de Administración Financiera del Ministerio de Hacienda.

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El Módulo de Control y Evaluación Presupuestaria fue diseñado como una herramienta para la puesta en marcha del presupuesto orientado a resultados, cuyos primeros esfuerzos datan de 2005. Éste forma parte del SIPP (Sistema Integrado de Programación Presupuestaria, que es un componente del SIAF). Los otros componentes del SIAF son los siguientes: • La Unidad Central de Inversión Pública (UCIP), creada a partir de la Resolución Ministerial N° 78 del 25-09-20031. Los estudios realizados para el desarrollo del Sistema de Planificación de Objetivos (SPO) sirvieron de sustento para la creación de esta Unidad, dependiente directamente del Ministro de Hacienda, la cual ensaya los primeros trabajos de monitoreo y evaluación de proyectos de crédito externo. Si bien hasta la fecha no ha implementado ningún sistema informatizado de Monitoreo y Evaluación (M&E), en forma piloto implementó el Balanced Scorecard (BSC) en cinco proyectos de inversión, como posible herramienta de M&E. De estos cinco proyectos, uno utiliza en la actualidad el BSC como sistema de M&E interno. Se asumió que el Sistema de Planificación de Objetivos (SPO) serviría de soporte al sistema de M&E que se aplicara. Esta herramienta fue desarrollada en sus inicios para la Secretaría Técnica de Planificación, pero el proceso se vio truncado debido a que no contaba con la licencia adecuada de su herramienta de desarrollo (Oracle). Para salvar esta situación, y mediante una alianza con la UCIP, se decide instalar en los servidores de esta última el mencionado Sistema, ya que allí se cuenta con el licenciamiento libre de la herramienta en cuestión. Luego de algunos ajustes del SPO a las necesidades de la UCIP, esta herramienta sería utilizada por los proyectos para realizar su planificación. Este producto nunca fue utilizado por las unidades ejecutoras de proyectos, y tampoco se desarrolló una interfaz que permitiera su conexión con el Sistema de Administración Financiera (SIAF), que es el sistema que lleva la administración presupuestaria de las instituciones centralizadas del Estado paraguayo. El último esfuerzo de la UCIP por desarrollar un sistema de Evaluación y Monitoreo se hizo en el interés por utilizar el SISEG, sistema empleado por el Banco Interamericano de Desarrollo. Dicha herramienta está siendo analizada en la actualidad por los responsables de la unidad para verificar si es pertinente a los requerimientos de monitoreo y evaluación que se plantean. La remoción del Ministro de Hacienda trajo aparejada una serie de cambios, como la dependencia de la UCIP, la cual pasó a formar parte de la estructura de la Subsecretaría de Economía de Integración, del Ministerio de Hacienda. Este cambio de la estructura de la Unidad también trajo cambios dentro de ella: en menos de un año tuvo cuatro coordinadores diferentes, lo que restó continuidad a los trabajos en la misma. Independientemente de las iniciativas mencionadas anteriormente, a mediados de 2004 la UCIP desarrolla una serie de planillas, mediante las cuales se realiza el seguimiento y monitoreo de las actividades de todos los programas y proyectos financiados con el crédito público, cuyos resultados son publicados en la página web http://www.inversionpublica.gov.py. Los trabajos de recolección de datos se realizan a través de entrevistas hechas por los especialistas de la UCIP con los responsables de los proyectos. El informe, conocido como Informe de Barreras y Actividades (IBA), cuya relevancia transcendió a nivel internacional pues los organismos financiadores lo utilizaban como herramienta en sus misiones, puso al descubierto una serie de falencias y problemas comunes en la ejecución de los programas y proyectos. Estos descubrimientos sirvieron para la presentación de propuestas de solución al Presidente de la República, quien expuso públicamente su preocupación y su compromiso para la resolución de

1 La mencionada Resolución Ministerial se encontraría en controversia a lo señalado en la Ley N° 1535/99 “De Administración Financiera del Estado”, al establecer disposiciones que se contraponen a lo indicado por una nor-mativa jurídica de mayor rango (ley).

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los mismos. Históricamente estos programas de inversión del crédito público tienen una ejecución presupuestaria promedio del 50%. Con este trabajo, que se viene realizando en forma sistemática desde septiembre de 2004, se instaló la inversión pública como tema de debate dentro de la sociedad civil y los parlamentarios. La UCIP no fue considerada como modelo para el estudio, dado que actualmente se encuentra en proceso de cambios y de articulación con la Dirección General de Crédito y Deuda Pública, dependiente de la Subsecretaría de Estado de Administración Financiera. • El Sistema Integrado de Contabilidad y Administración de Proyectos (SICAP), por otra parte, es un sistema de Monitoreo y Evaluación que busca ser implementado en Paraguay por la Dirección General de Crédito y Deuda Pública (DGCDP) del Ministerio de Hacienda. Hasta la fecha, el sistema no ha sido aplicado aunque su desarrollo haya finalizado. Su implementación, de manera piloto, está prevista para este año, el 20072. El SICAP pretende constituirse en una herramienta eficaz para el seguimiento y control de los programas financiados principalmente con recursos del crédito público y donaciones. Asimismo, busca adecuarse al cumplimiento del mandato jurídico de la Ley Nº 1535/99 “De Administración Financiera del Estado”, y su Decreto Reglamentario Nº 8127/00, que en su art. 85 establece: “El Ministerio de Hacienda, a través de la Dirección de Crédito y Deuda Pública de la Subsecretaría de Estado de Administración Financiera, implementará un Sistema Nacional de Evaluación, Seguimiento y Control de Programas financiados con recursos de crédito público y de aplicación obligatoria para todos los Organismos y Entidades del Estado”. Un programa de cooperación técnica no reembolsable del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) ha permitido el desarrollo del mencionado sistema, que será integrado como un módulo más dentro del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) con el propósito de monitorear la ejecución de los proyectos financiados con recursos del crédito público. Cabe destacar que la arquitectura del SICAP también posibilita su utilización por unidades ejecutoras de proyectos que se encuentren fuera del SIAF, como podrían ser aquellas que correspondan a entidades descentralizadas. El SICAP está diseñado para ser alimentado por las unidades ejecutoras de proyectos y proporcionará información a las mismas, así como al organismo financiero (inicialmente el BID) y también al Ministerio de Hacienda para la toma de decisiones. Este sistema contribuirá a la ejecución, supervisión y monitoreo de los proyectos, en la medida que facilitará el control de pagos a proveedores; la preparación y presentación de solicitudes y justificaciones de desembolsos; información sobre adquisición de bienes y contratación de servicios; preparación y presentación oportuna de estados financieros auditados; y otros informes de ejecución requeridos por el BID. De esta manera, el SICAP contemplaría las necesidades de administración y control del organismo ejecutor, así como satisfaría los requisitos de información del BID. Paralelamente, se supone que el Ministerio de Hacienda contará con informaciones en línea sobre la marcha del Proyecto. El objetivo general del Proyecto consiste en fortalecer la capacidad institucional de los prestatarios y ejecutores de proyectos financiados por el BID, al proveerles un mecanismo que les facilitará la gestión administrativa y financiera de los recursos. El objetivo específico es desarrollar el SICAP como un sistema integrado de administración de contratos, contabilidad y administración financiera a ser utilizado por los organismos y entidades del Estado ejecutores de proyectos, para la administración de préstamos y cooperación técnica financiados por el BID. Se asume que esta herramienta informática proporcionará los siguientes aportes:

2 Plan Estratégico de la Subsecretaría de Administración Financiera del Ministerio de Hacienda.

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• permitirá visualizar y medir adecuadamente el impacto financiero del desarrollo de los proyectos, informando detalladamente sobre las transacciones financiadas por los OFI vía préstamos o donaciones con sus correspondientes contrapartidas locales; • facilitará la supervisión y monitoreo de la ejecución de los proyectos, en la medida que agilizará la preparación y presentación de las Solicitudes y Justificaciones de desembolsos, brindará información sobre las Adquisiciones de Bienes y Contrataciones de Servicios; y permitirá la preparación y presentación oportuna de Estados Financieros Auditados, cumplimiento oportuno de Cláusulas Contractuales y otros Informes de Ejecución requeridos por el organismo financiador/Gobierno Nacional; • generará la información con base en la operatoria cotidiana de los ejecutores, convirtiéndola al lenguaje utilizado por la Administración Financiera Gubernamental; • efectuará un control sistemático de la operatoria de los ejecutores, facilitando la auditoría de gestión; • permitirá la carga del Presupuesto, en virtud de la Matriz de Costo o Financiamiento del Convenio de Préstamo que da origen al proyecto; • permitirá la carga de la Programación Anual en términos del proyecto, y generará simultáneamente la formulación del Presupuesto en términos del Gobierno Nacional, para su entrega a la UAF/SUAF involucrada; • permitirá obtener Salidas Gerenciales y Operativas útiles para la toma de decisiones de los administradores gubernamentales; • confeccionará Informes Periódicos de Progreso y los Estados Financieros del Proyecto para su dictamen por el órgano de control, entre otras. El SICAP constituirá una herramienta informática amigable que contribuirá a llevar a cabo una administración transparente, efectiva, eficiente y económica de la aplicación de los fondos otorgados por los OFI, ya sean en forma de préstamos o donaciones, y de los aportes locales que los integran. Cabe destacar que se encuentran concluidas las siguientes actividades, las cuales contribuyen al objetivo propuesto: - Informe de Diagnóstico y Análisis de la Viabilidad del SICAP: se efectuó un estudio detallado sobre la viabilidad del SICAP, teniendo en cuenta los requerimientos especificados como componentes preliminares, que conforman el Anexo Único de la Contratación. - Informe de Estudio de Factibilidad de Integración de Bases de Datos SICAP - SIAF: se realizó un estudio técnico sobre la posibilidad de integrar la base de datos del SICAP con la base de datos del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF). Se especificaron los mecanismos que relacionan el presupuesto del país con las categorías de inversión de los proyectos que financian los OFI. - Arquitectura del Sistema: se llevó a cabo el Diseño y Propuesta de Arquitectura Modular del SICAP, con base en el diagnóstico y análisis efectuados en los relevamientos detallados en los informes anteriores de estudios de factibilidad. - Plan de Desarrollo del SICAP: se efectúo una descripción detallada del Plan de Trabajo, con especificación de las actividades técnicas y plazos para el desarrollo del Sistema. - Términos de Referencia y Pliegos de Bases y Condiciones para la contratación de una empresa consultora: se ha trabajado en elaborar los términos de referencia y pliegos de bases y condiciones que permitan adjudicar a la mejor propuesta técnica que se reciba, la elaboración de la segunda etapa del SICAP. Este trabajo se ha realizado con la participación de personal del BID, de la Dirección General de Informática y Comunicaciones (DGIC) y de la Dirección General de Crédito y Deuda Pública (DGCDP), caracterizándose por buscar consenso en cuanto a transparencia, aseguramiento de la calidad, y una adecuada administración de los recursos provistos por el Banco.

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- Contratación de la consultora informática encargada del desarrollo del Sistema: se ha suscrito un contrato con la firma Inventiva AP, con la salvedad de que el mismo ha sido objeto de adendas modificatorias orientadas a obtener, al término del plazo contractual, una versión del Software de Sistema que sea compatible con los estándares de amigabilidad y funcionalidad requeridos a efectos de una implementación exitosa en las Unidades Ejecutoras de Proyectos (UEP). Entre los ajustes incorporados al Sistema se hace referencia a la conversión de cinco módulos a la plataforma tecnológica J2EE (JAVA). - Versión del Software del Sistema: los ajustes de amigabilidad y funcionalidad son realizados a la versión del SICAP obtenida en función de las especificaciones técnicas previstas en el contrato original. - Implementación del Pre piloto de Prueba: entre julio y septiembre de 2006 se trabajó en la implementación del Programa de Tecnificación y Diversificación Campesina, del SICAP, financiado a través del Convenio de Préstamo Nº 1255/OC-PR. Este trabajo se realizó en forma conjunta con la firma consultora, la Dirección General de Informática y Comunicaciones (DGIC), como contraparte técnica, la Dirección General de Crédito y Deuda Pública (DGCDP), como unidad ejecutora, y los representantes de la Unidad Ejecutora del referido programa, el cual está bajo la responsabilidad del Ministerio de Agricultura y Ganadería. - Prueba del Circuito Completo de Conectividad: el circuito de pruebas tiene por finalidad verificar la conectividad, integridad y consistencia de las transacciones que se realizarían, en un ambiente simulado de trabajo, como resultado de la interconexión entre el SICAP y el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF). Conformada por catorce procesos, se verificó que las operaciones y transacciones realizadas a fines de la prueba impactaran en el SIAF. Sin perjuicio de resaltar que existen ajustes por realizar3, se concluyó que las transacciones realizadas desde el SICAP impactaron en el SIAF de manera satisfactoria, en términos de la funcionalidad requerida para reflejar sus transacciones a través de la conexión correspondiente, y simulando situaciones de tipo normal y operativo, equivalentes en esta prueba reducida a las que se darían normalmente en un ambiente de interacción entre ambos sistemas. Cabe destacar que de la prueba de conectividad han tomado parte, además de los representantes de la Dirección General de Crédito y Deuda Pública (DGCDP), y de la Dirección General de Informática y Comunicaciones (DGIC), la empresa desarrolladora (Inventiva AP), representantes del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), de la Dirección General de Presupuesto (DGP), de la Dirección General de Contabilidad Pública (DGCP) y de la Dirección General del Tesoro, estas últimas del Ministerio de Hacienda. - Conversión a JAVA: se ha realizado la conversión de cinco módulos del SICAP a la plataforma tecnológica J2EE, en forma conjunta entre la contraparte técnica (DGIC) y la firma Inventiva AP, a fin de verificar la posibilidad de utilización del SICAP en ambiente web, para aquellas Unidades Ejecutoras de Proyectos que no tengan acceso a la Red Metropolitana. El desarrollo de los demás módulos, en ambiente web, quedaría para una etapa posterior, una vez finalizadas las pruebas piloto actualmente en curso. Cabe mencionar que el Ministerio de Hacienda obtuvo del BID la extensión del plazo de ejecución del Proyecto hasta el 28-02-2007. Actualmente se encuentra en ejecución la segunda etapa del SICAP, correspondiente al Desarrollo del Sistema. Es importante precisar que las actividades implementadas han sido definidas en un cronograma de trabajo incorporado en la Adenda al Contrato de Prestación de Servicios de Consultoría Informática suscripto entre el Ministerio de Hacienda y la firma Inventiva AP. Las actividades comprendidas en la misma se hallan en la fase final de implementación. 3 Los cuales podrán ir desarrollándose durante la implementación de los pilotos de prueba del SICAP, en la que, junto con las características funcionales propiamente dichas y sus interfases, se requerirán tareas adicionales al respecto.

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De los recursos totales de la donación, se han desembolsado US$ 117.454,14, de los cuales US$ 20.965,02 corresponden al último desembolso, realizado por concepto de pago a la consultora informática Inventiva AP, encargada del Desarrollo del Sistema, realizado en el mes de diciembre del ejercicio fiscal 2006. El porcentaje desembolsado al cierre del 2006 es equivalente al 78,5% del monto total de la donación (US$ 150.000,00). Durante el ejercicio fiscal en curso (2007), se tiene previsto un desembolso en los meses posteriores a la presentación de este informe, cuyo saldo a la fecha es de US$ 32.545,86. Durante el segundo semestre de 2007 se prevé dar continuidad a las actividades establecidas en el cronograma de trabajo, al término del cual se estaría consiguiendo una herramienta informática versátil y amigable en el manejo por parte del usuario, además de la adecuación a los requerimientos técnicos para su conectividad al SIAF. En este mismo contexto, se estaría completando la migración de los módulos restantes del SICAP a la plataforma tecnológica J2EE, en vista a su implementación en las UEPs y a las tareas de mantenimiento del Sistema. Finalmente, se tiene prevista la capacitación de los usuarios del Sistema, especialmente los funcionarios de la Dirección General de Informática y Comunicaciones (DGIC), de la Dirección General de Crédito y Deuda Pública (DGCDP), de las Unidades Ejecutoras de Proyectos (UEPs) y de otros involucrados en la ejecución de proyectos. La información recogida por la UCIP es de acceso público en el sitio http://www.inversionpublica.gov.py, mientras que la de la DGCDP es utilizada internamente. Actualmente, la primera también realiza el seguimiento financiero de todo el presupuesto Tipo 3, incluidas las donaciones. El SICAP no fue considerado como unidad de análisis en este estudio sólo porque se encuentra en etapa de prueba, y su funcionamiento en forma integral se espera para fines del año 2007. Las consideraciones que siguen están referidas al Módulo de Control y Evaluación Presupuestaria. 1.1 Descripción general El sistema escogido para el estudio es el Módulo de Control y Evaluación Presupuestaria, parte integrante del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF), que es el conjunto de sistemas que rige y organiza la presupuestación, la planificación, el flujo de fondos, la deuda pública, la contabilidad, el inventario, etc. de la República del Paraguay. La unidad de estudio es un módulo novel en su aplicación que se encuentra en etapa de ajuste. El decreto presidencial que lo pone en vigencia fue promulgado en marzo de 2007. El SIAF fue puesto en vigencia mediante la Ley N° 1535/99 de Administración Financiera del Estado, cuyo objetivo es implementar un sistema de administración e información financiera dinámico, que integre y armonice las diferentes tareas derivadas de la administración de los recursos asignados a las entidades y organismos del Estado para el cumplimiento de sus objetivos, programas, metas y funciones institucionales, estableciendo los mecanismos de supervisión, evaluación y control de gestión, necesarios para el buen funcionamiento del sistema. El SIAF está integrado por: • Sistema de Presupuesto, • Plan Financiero, • Sistema de Inversión Pública, • Sistema de Tesorería, • Sistema de Crédito y Deuda Pública, • Sistema de Contabilidad Pública, • Sistema de Control y Evaluación.

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El Módulo de Control y Evaluación Presupuestaria es uno de los sistemas del Sistema Integrado de Presupuesto Público (SIPP), que a su vez es uno de los que conforman el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF). El SIPP está integrado por tres módulos: el Módulo del Plan Financiero, el Módulo de Modificaciones Presupuestarias, y desde el año 2007, el Módulo de Control y Evaluación Presupuestaria. • El Módulo del Plan Financiero se encarga de la asignación mensual a partir de los topes presupuestarios (planificación inicial). • El Módulo de Modificaciones Presupuestarias se encarga de la actualización de asignaciones según la modalidad de ampliación, transferencia de créditos o cambio de fuente de financiamiento. • El Módulo de Control y Evaluación Presupuestaria se encarga del control financiero y de la evaluación presupuestaria. El Módulo en análisis, aplicado desde 2007 a doce instituciones de la administración central, está inserto dentro de la estructura del Ministerio de Hacienda. Está bajo la responsabilidad del Departamento de Control Financiero y Evaluación Presupuestaria (DCFEP), dependiente de la Dirección General de Presupuesto (DGP) de la Subsecretaría de Administración Financiera del Ministerio de Hacienda (ver Gráfico N° 2). La DGP contaba con cinco departamentos: Regulación y Empresas, Ingresos y Políticas Presupuestarias, Desarrollo Social, Desarrollo Económico, y Asesoría Legal. El DCFEP se integra a los departamentos de la DGP a partir de 2004.

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Gráfico N° 2

Organigrama del Ministerio de Hacienda

Dpto. de Control Financiero y Evaluación Presupuestaria

Dirección General de Presupuesto

El Ministerio de Hacienda (MH) desempeña en Paraguay los papeles de recaudador, administrador y controlador de los bienes del Estado. Este Ministerio forma parte del Gabinete Presidencial y de él a su vez los demás ministerios, financieramente hablando. Por otra parte, el trabajo de planificación se realiza en la Secretaría Técnica de Planificación (STP), institución dependiente de la Presidencia de la República.

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Para mejor comprensión del proceso de presupuestación es importante destacar que, en el mes de abril de cada año, la STP elabora en forma conjunta con las instituciones del Estado el Plan Operativo Anual (POA) y el Plan Anual de Inversión (PAI), que deben ser presentados en el mes de mayo. Por otro lado, a mediados de junio las instituciones deben presentar al MH el Anteproyecto de Presupuesto para el siguiente período fiscal. El Cuadro N° 1 muestra el proceso de Planeación, Presupuestación, Ejecución, Monitoreo y Evaluación, en el cual se reflejan los actores que intervienen y los productos generados.

Cuadro N° 1 Procesos de Planeación, Presupuestación, Ejecución, Monitoreo y Evaluación

Etapa de Planeación Actores Producto

Ministerio de Relaciones Exteriores Contactos con las fuentes de cooperación, a través de representaciones nacionales y misiones permanentes en el exterior.

Secretaría Técnica de Planificación (STP)

Órgano rector de los sistemas nacionales de planificación y evaluación de la gestión pública, programación de operaciones, inversión pública y financiamiento externo. Establece el marco de referencia para la inversión pública, determinando a nivel global y regional las políticas generales, líneas de acción y prioridades, con base en el Programa de Gobierno. Dictamina sobre la viabilidad de los proyectos.

Poder Ejecutivo - Presidencia de la República

A través del Ministerio de Hacienda, divulga el Plan Nacional. Establece por decreto los lineamientos para la elaboración de los anteproyectos institucionales de presupuesto.

Ministerio de Hacienda

Con base en la política gubernamental y por medio de la DGP, establece las prioridades para el Presupuesto Fiscal del año siguiente. Con respecto a la inversión pública, analiza con la STP y la entidad en cuestión la viabilidad técnica y el impacto económico social, así como las posibilidades de financiamiento interno o externo.

Equipo económico nacional

Recibe las prioridades que conformarán los lineamientos generales para el presupuesto del año fiscal siguiente, y procede a revisarlos, considerando parámetros macroeconómicos tales como inflación, crecimiento, superávit/déficit, etc. En cuanto a la inversión pública con financiamiento externo, coordina y dictamina sobre los programas globales y sectoriales de desarrollo económico y social del país, previos a su gestión y contratación.

Dirección General de Presupuesto (DGP) Establece los lineamientos generales para la confección, por parte de las entidades, de los proyectos de presupuesto.

Entidades u organismos del Estado

Determinan los requerimientos y prioridades de inversión pública dentro del sector de su competencia, con base en las políticas y prioridades nacionales establecidas en el Plan de Gobierno Nacional. Deben solicitar a la STP, antes del inicio de las gestiones del crédito público, su priorización para su estudio técnico.

Dirección General de Política de Endeudamiento (DGPE)

Participa con la UCIP y la Dirección General de Crédito y Deuda Pública en las negociaciones del Crédito Público, que financia programas de acción del sector público.

Dirección General de Crédito y Deuda Pública (DGCDP)

Participa en el análisis del proyecto en sus aspectos técnicos. Se involucra en la gestión de la negociación y seguimiento al pago de la deuda, administración y servicio del crédito público. Hace la programación presupuestaria del servicio de la deuda pública de las entidades del Estado.

Unidad Central de Inversión Pública (UCIP)

Participa con la DGPE en las negociaciones del Crédito Público. Elabora y propone las normas y los procedimientos que deban adoptarse para cumplir con la administración del sistema de inversión pública que le corresponde al Ministerio de Hacienda.

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Etapa de Presupuestación Actores Producto

Poder Ejecutivo / Ministerio de Hacienda

En el primer cuatrimestre del año, con base en la política gubernamental y por medio de la Dirección General de Presupuesto del Ministerio de Hacienda, establece las prioridades e indicadores sectoriales que conformarán los lineamientos generales para el presupuesto del año fiscal siguiente. Establece, asimismo, las metas de gastos globales asignados a los organismos y entidades del Estado.

Dirección General de Presupuesto (DGP)

Convoca a los entes del Estado para transmitirles las prioridades. Luego recibe los anteproyectos de presupuesto y procede a consolidar y formular el Anteproyecto de Presupuesto General de la Nación. Realiza revisiones de los anteproyectos para ver si se adecuan a los lineamientos y normas establecidas.

Unidad Central de Inversión Pública (UCIP)

Solicita a las unidades ejecutoras de préstamos en ejecución y a los ministerios la planificación presupuestaria realista (PEPRINP), a fin de comparar con el anteproyecto presentado por las unidades de administración financiera (UAF) de los ministerios.

Entidades u organismos del Estado

Preparan el proyecto de presupuesto con base en las prioridades del gobierno. Incluye los proyectos de inversión con financiamiento externo, gestionados con apoyo del BID. Deben atender los aspectos metodológicos establecidos por la DGP.

Poder Ejecutivo - Presidencia de la República Recibe y revisa el Anteproyecto de Presupuesto. Se realizan modificaciones si fuese necesario. Se remite al Congreso Nacional antes del 1° de septiembre.

Sub - etapa de Aprobación del Presupuesto Actores Producto

Comisión Bicameral del Congreso Nacional Integrada por 15 Senadores y 15 Diputados. Estudia el Proyecto de Presupuesto y lo remite a la Cámara de Diputados.

Cámara de Diputados

Dispone de 15 días para su estudio, incluidas las modificaciones que pudieran surgir. Si hay modificaciones por parte de la Cámara de Senadores, se estudia y se vuelve a remitir a la Cámara de Senadores.

Cámara de Senadores

Dispone de 15 días para su estudio, incluidas las modificaciones que pudieran surgir. Si hay modificaciones se remite a la Cámara de Diputados. Ésta lo estudia de nuevo, para luego elevarlo a la Cámara de Senadores.

Poder Ejecutivo - Presidencia de la República Una vez aprobado el Presupuesto, se reglamenta mediante un decreto del Poder Ejecutivo.

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Etapa de Ejecución

Actores Producto

Dirección General del Tesoro Público

Programa la ejecución de los fondos durante el año. Mediante el Plan Financiero y el Plan de Caja se establecen los mecanismos de adecuación de los recursos y la forma de transferir los fondos a cada entidad.

Entidades u organismos del Estado

La entrega de recursos se efectúa conforme al Plan de Caja. La autorización se realiza a través de la Unidad de Administración Financiera de cada institución y de la Dirección General del Tesoro.

Dirección General de Presupuesto (DGP) Controla cuantitativa y cualitativamente los programas en ejecución por los organismos y entidades del Estado.

Unidad Central de Inversión Pública (UCIP)

Evalúa y controla cualitativa y cuantitativamente los programas de inversión en ejecución. Hace el seguimiento de cada proyecto de inversión pública, en especial de aquellos financiados con recursos externos. Presta asistencia y apoyo a las UEP.

Dirección General de Crédito y Deuda Pública Participa en el análisis del proyecto en sus aspectos técnicos. Se involucra en la gestión de la negociación, seguimiento, administración y servicio del crédito público.

Etapa de Evaluación Actores Producto

Ministerio de Hacienda

El sistema de inversión pública evalúa y controla cuantitativa y cualitativamente los programas en ejecución por los organismos del Estado, lo que permite el seguimiento de cada proyecto de inversión pública.

Unidad Central de Inversión Pública (UCIP)

Evalúa y controla cualitativa y cuantitativamente los programas de inversión en ejecución. Da seguimiento de cada proyecto de inversión pública, en especial de aquellos financiados con recursos externos. Presta asistencia y apoyo a las Unidades Ejecutoras de Proyectos.

Entidades u organismos del Estado

A los efectos de la evaluación y control de los programas y/o proyectos, las UAF de cada entidad deben: a) implementar los registros de la evaluación y el control financiero de los programas y proyectos; y b) informar dos veces al año sobre la evaluación y el control de los mismos.

Dirección General de Presupuesto (DGP) Evalúa los resultados cualitativos y cuantitativos de los programas y/o proyectos de cada entidad.

Dirección General de Crédito y Deuda Pública Implementa el Sistema Nacional de Evaluación, Seguimiento y Control de Programas financiados con recursos del crédito público (SICAP).

El Módulo de Control y Evaluación Presupuestaria rige únicamente para la Administración Central, no así para los gobiernos autónomos (gobernaciones y municipios) y entes descentralizados. El proceso de modernización ha tenido un importante avance, aunque quizás un tanto desordenado y con poca continuidad de un mandatario a otro, e incluso de una autoridad ministerial a otra. Esto se refleja también en lo relacionado con el proceso de M&E en el sector público. Esta afirmación se sustenta en la cantidad de esfuerzos de diferentes carices que quedaron truncados al sucederse una autoridad a otra. Con la asunción del Presidente constitucional, Nicanor Duarte Frutos, el proceso de cambios dentro del estamento público comienza a mostrar cambios notorios, empezando por la composición del gabinete ministerial, en el cual hay una alta preeminencia de técnicos. Al frente del Ministerio de Hacienda fue nombrado el doctor Dionisio Borda, reconocido técnico, independiente, cuya preocupación, entre otros aspectos, era el escaso control y la dispersión de información dentro de la administración pública.

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En este contexto se gestaron las iniciativas para el desarrollo del sistema objeto de este trabajo, que no es el único, ya que otras instancias dentro del mismo Ministerio de Hacienda vienen desarrollando, sin el mismo éxito que el Módulo de Control y Evaluación Presupuestaria, intentos de monitoreo y evaluación de la inversión pública propiamente. En la Introducción se detallan con mayor detenimiento estos trabajos y su relación con la unidad de análisis. El Módulo de Control y Evaluación Presupuestaria fue concebido como una herramienta para la puesta en marcha del presupuesto orientado a resultados, cuyos primeros esfuerzos datan de 2005. Forma parte del SIPP (Sistema Integrado de Programación Presupuestaria, parte integrante del SIAF) (ver Gráfico N° 3) y tiene por finalidad proveer indicadores de eficacia de: • Producción física: es el cociente de lo producido vs. lo planificado (cantidad producida). • Asignación financiera: es el cociente de lo ejecutado vs. lo planificado (recursos gastados).

Gráfico Nº 3

SICO Sistema Integrado

de Contabilidad

Módulo de Plan Financiero

SIPP Sistema de Programación Presupuestaria Módulo de

Control y Evaluación

Módulo de Modificaciones Presupuestarias

RELACIÓN DEL MÓDULO DE CONTROL

Y EVALUACIÓN PRESUPUESTARIA CON

EL SIAF

La 1ra. tarea es adecuar el G02 - 2,

p/migrar al Plan

Financiero.

El SIPP cuenta con la información del Presupuesto General de la Nación 2007, aprobado por el Congreso, desde enero. Conforme al Decreto N° 8885/07, los organismos y entidades del Estado actualizaron las metas de producción planificadas dentro del SIPP de acuerdo a los ingresos y gastos previstos en el Plan Financiero Institucional. Las modificaciones presupuestarias aprobadas también son actualizadas en el SIPP. A través de la carga en el Sistema de Contabilidad (SICO), que registra los gastos en los que incurrieron las instituciones, se controla la asignación financiera ejecutada y se realiza el control financiero. El SICO se encuentra directamente relacionado con el módulo en estudio, por lo que la carga en el primero afecta directamente al segundo. Dicho módulo forma parte del SIPP por lo que la información ingresada en éste es absorbida directamente por aquél.

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Con respecto al control físico, las entidades cargan sus ejecuciones físicas directamente en el módulo, así como la ejecución financiera es cargada en el SICO. Las modificaciones presupuestarias aprobadas son actualizadas por los técnicos de programación dentro del SIPP. Con esta información se realiza el cálculo de avance en la realización productiva y en la ejecución financiera trimestral en relación con la planificación trimestral y total anual. El Módulo de Control y Evaluación Presupuestaria tiene como objetivo obtener Indicadores de Eficacia para los productos declarados en la Programación Presupuestaria utilizada por la DGP (Dirección General de Presupuesto). Los indicadores son básicamente dos: de “Eficacia de Producción Física” y de “Eficacia de Producción Financiera”. Se calculan en dos unidades de tiempo: trimestre y acumulados anuales de trimestres. Estos indicadores son esencialmente cocientes de lo producido sobre lo planificado (ver Cuadro N° 2).

Cuadro N° 2

Indicadores calculados para cada producto Eficacia de Producción Física para el producto X en el trimestre n (n en 1, 2, 3, 4).

Producción física de X (n) / Producción física planificada de X (n)

Eficacia de Producción Financiera para el producto X en el trimestre n. Gastos obligados para X (n) / Gastos planificados para X (n)

Eficacia de Producción Física acumulada anual del producto X hasta el trimestre n.

∑=

∑=

n

t v1)

4

1(v) X de aplanificad física Producción(t)/( X de física Producción

Eficacia de Producción Financiera acumulada anual del producto X hasta el trimestre n.

∑ ∑= =

n

t v Gastos obligados para X (t) /( 1

4

1 Gastos planificados para X (v))

Nota: Gastos obligados para X (n) es la suma de todos los objetos de gastos correspondientes al producto X en el período de tiempo n.

Las asignaciones financieras a productos se realizan considerando que la integración con el SIAF es un requerimiento del módulo de Evaluación Presupuestaria. La actividad predominante dentro del sistema en estudio es el monitoreo de productos/servicios, ya que su concepción y estructura apuntan a este objetivo, y en el mediano plazo se espera que la instancia responsable del mismo genere informes de evaluaciones para dar cumplimiento a las diferentes legislaciones que obligan al Ministerio de Hacienda a informar al Congreso Nacional y a la Contraloría General de la República sobre los resultados del cumplimiento de metas y objetivos de los programas institucionales, así como el establecimiento de mecanismos de supervisión y asistencia técnica. La metodología utilizada para el monitoreo de productos/servicios es la medición de la eficacia mediante el uso de indicadores de producción física y asignación financiera. El ciclo de medición establecido en el sistema es trimestral y anual por trimestre. El Presupuesto General de la Nación está clasificado en los siguientes tipos: • Tipo 1: Actividad Central, que corresponde a los gastos corrientes (salarios). • Tipo 2: Programas de Acción, que corresponde a aquellos programas y proyectos que contemplan inversiones intangibles. • Tipo 3: Programas de Inversión, que corresponde a aquellos programas y proyectos que contemplan inversión física. • Tipo 4: Servicio de la Deuda, correspondiente al pago de la deuda externa.

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Actualmente el Módulo de Control y Evaluación abarca únicamente los Tipos 2 y 3, ya que el sistema está creado para un análisis de los bienes y servicios producidos y los costos que éstos conllevan. Los indicadores de eficiencia y eficacia del primer trimestre de 2007 aún no han sido procesados, puesto que el sistema es nuevo y existen todavía consultas por parte de los usuarios. De hecho, entró en vigencia recién a partir de 2007. Se espera que para el segundo trimestre se puedan obtener los primeros indicadores. Los indicadores de eficiencia y eficacia serán utilizados para la asignación presupuestaria del año 2009. 1.2 Línea cronológica El desarrollo del Módulo de Control y Evaluación Presupuestaria dentro del Sistema Integrado de Programación Presupuestaria (SIPP), que es manejado por la Dirección de Presupuesto, se remonta al Proyecto de Fortalecimiento del Proceso Presupuestario y la creación de la Unidad Técnica de Presupuesto Orientado a Resultados. Esta iniciativa surge ante la preocupación del entonces Ministro de Hacienda, Dionisio Borda, de dar cumplimiento a uno de los mandatos de la Ley N° 1535/99, de Administración Financiera del Estado, en cuyo artículo 75 se establece que el Ministerio de Hacienda, a través de su Dirección de Presupuesto, tiene la responsabilidad, entre otras, de determinar indicadores de medición de gestión, evaluación de resultados del cumplimiento de metas y objetivos de los programas institucionales, así como el establecimiento de mecanismos de supervisión y asistencia técnica. Los trabajos de consultoría4 ordenados por el entonces Ministro señalaban que, en el marco del proceso de modernización de la administración pública, se presenta el desafío de generar mecanismos que permitan mejorar el proceso de asignación de recursos públicos, para aumentar la calidad de los bienes y servicios públicos que el Estado entrega a la sociedad. Para el logro de este objetivo, el Ministerio de Hacienda puso en marcha un proceso orientado a fortalecer el Presupuesto General de la Nación como herramienta de planificación y gestión pública. Así surge, en 2004, la Unidad Técnica de Presupuesto Orientado a Resultados, que se constituyó para realizar los primeros trabajos con miras a la implementación del módulo. La misma dependía directamente del Viceministro de Administración Financiera, y fue integrada por consultores y técnicos internacionales que trabajaban de manera directa con las entidades modelo, de forma de capacitarlas sobre la nueva técnica presupuestaria a ser implementada (presupuesto orientado a resultados). Fue disuelta en 2005, una vez que el Departamento de Control y Evaluación Presupuestaria, creado dentro de la estructura orgánica del MH en 2005, adquirió la experticia para seguir con el trabajo. Con la iniciativa se buscaba lograr que el presupuesto se transforme en una herramienta eficaz y eficiente para lograr cumplir con las prioridades de gobierno, proporcionar información útil para la toma de decisiones en las distintas entidades públicas, a la vez que servir de base para el desarrollo de un esquema de gestión pública basado en el desempeño de quienes integran las entidades públicas. Con el presupuesto orientado a resultados se buscaría, dentro del estamento gubernamental, cambiar el foco de la discusión del presupuesto, centrado exclusivamente en los insumos y desde una perspectiva exclusivamente financiera, hacia los resultados que logran las distintas entidades públicas y el efecto que sus acciones tienen sobre la sociedad. Para dar inicio a esta tarea se desarrollaron dos líneas de acción. La primera, orientada a fortalecer los vínculos y la coordinación entre áreas operativas y áreas de administración financiera del Estado, y a otorgar mayor relevancia a los bienes y servicios que producen las entidades públicas como

4 Informes de la Unidad Técnica de Presupuesto Orientado a Resultados, elaborados por Gerardo Uña (Consultor de la UTPOR).

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mecanismo de asignación de recursos en el presupuesto; la segunda línea de acción relacionada con el desarrollo de los mecanismos necesarios para el monitoreo presupuestario y la evaluación de los resultados obtenidos de la gestión pública. El Gráfico N° 4 muestra la estructura de dicho modelo de trabajo.

Gráfico N° 4 Estructura de trabajo del presupuesto orientado a resultados

Objetivo Estratégico 1

Objetivo Estratégico 2

Objetivo Estratégico 3

Objetivo Estratégico N

Indicador de resultado

Producto 1 Producto 2 Producto 3 Producto 4

Producto 1 Producto 2 Producto 3 Producto 4

Producto 1 Producto 2 Producto 3 Producto 4

Producto 1 Producto 2 Producto 3 Producto 4

Recursos

Recursos

Recursos

Recursos

Visión institucional

Indicador de resultado

Indicador de resultado

Indicador de resultado

Ministro y Equipo de Alta Dirección Unidades de Gestión

Operaciones

Operaciones

Operaciones

Operaciones

En la primera etapa se buscó la modificación gradual del enfoque del proceso de elaboración, aprobación, ejecución y control del presupuesto, hacia la planificación y evaluación de los resultados obtenidos por la gestión pública. Se realizó una prueba piloto, en la que se seleccionaron once programas de cinco entidades. Las actividades comenzaron con la conformación de un equipo de trabajo dentro de la DGP, que tuvo como primera tarea la selección de estas cinco entidades y los programas que participarían en la prueba piloto. Los criterios para la selección de los programas presupuestarios que formaron parte de este proceso fueron los siguientes: • Programas prioritarios de acuerdo con el plan de gobierno. • Relevancia en cuanto a los fondos asignados al programa con respecto al total del presupuesto de la entidad.

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• Programas con producción final, es decir, que producen bienes y servicios que se entregan en forma directa a la sociedad. • Aspectos técnicos (posibilidades de cuantificar la producción, nivel de complejidad de los programas). Las cinco entidades seleccionadas para iniciar este proceso fueron: Ministerio de Educación y Cultura, Ministerio de Salud y Bienestar Social, Ministerio de Hacienda, Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones, y Ministerio del Interior. El Cuadro N° 3 muestra los programas seleccionados en cada una de las entidades.

Cuadro N° 3 Programas seleccionados por entidad

Entidad Programas / Subprogramas y/o Proyectos seleccionados

% Presupuesto de la Entidad

% Presupuesto de la Admón. Central

Ministerio del Interior

Orden y Seguridad Pública Interna (TP2 P2) / Servicio de Identificación de Personas (SP6). 2 0,09

Servicio de Gestión y Pago del Sistema de Jubilaciones y Pensiones (TP2 P1) / Jubilaciones y Pensiones Sector Contributivo.

21 11

Tesoro Público Servicio de Gestión y Pago del Sistema de Jubilaciones y Pensiones (TP2 P2) / Pensiones Sector No Contributivo.

10 4

Consolidación y Mejoramiento de la Educación Inicial y Escolar Básica (TP2 P4). 45 8,19

Mejoramiento de la Calidad Educativa / Proyecto de Fortalecimiento de la Reforma de la Educación Escolar Básica (EEB) (TP3 P19).

6 1 Ministerio de Educación y

Cultura Infraestructura Física y Equipamiento de las Instituciones Educativas y Edificios del MEC (TP3 P18).

2 0,34

Atención Primaria en Salud Regional (TP2 P1 SP2) / 2da. Región Sanitaria - San Pedro (Área Norte). Atención Primaria en Salud Regional (TP2 P1) / 11ra. Región Sanitaria - Central.

3 0,21 Ministerio de

Salud Pública y Bienestar Social Vigilancia y Evaluación Epidemiológica / Control y

vigilancia de enfermedades transmitidas por vectores (SENEPA) (TP2 P7).

3 0,21

Corredores de Integración de Occidente (P1 PY5). 28 4 Ministerio de Obras Públicas

y Comunicaciones

Programa Nacional de Caminos Rurales / II Etapa (P1 PY3). 11 1

% Total de los programas analizados sobre el presupuesto de la Administración Central 30%

Una vez realizada la selección de las entidades y los programas participantes, en los meses de julio y agosto de 2004 se organizaron talleres de capacitación para los funcionarios de la DGP y los representantes de las entidades participantes, en los que se introdujeron los principales conceptos asociados al Presupuesto Orientado a Resultados, y se realizaron los primeros ejercicios de identificación de la producción institucional y definición de resultados esperados mediante la misma. También se mantuvieron reuniones con representantes de las áreas operativas y de administración presupuestaria de cada entidad para coordinar las tareas a realizarse, donde se buscó fortalecer la relación entre las áreas responsables directas de la gestión y las áreas de apoyo. Asimismo, se

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organizaron reuniones con los viceministros responsables de los programas participantes con el objetivo de comunicar y validar las actividades en curso. En forma paralela, comenzó el desarrollo preliminar de los instrumentos de trabajo para registrar, estandarizar y analizar la información producida a lo largo del proceso. Estos instrumentos incluyeron las matrices para la identificación de la producción institucional y los resultados esperados y, en forma posterior, las matrices para efectuar el monitoreo y control trimestral del cumplimiento de objetivos de producción y ejecución financiera. Las actividades continuaron con el objetivo de identificar claramente los bienes y servicios que se producen mediante los programas seleccionados, asignar unidades de medida y definir objetivos cuantificables de producción para el ejercicio 2005. Adicionalmente, a partir de la aprobación de la Ley de Presupuesto General de la Nación 2005, comenzó el proceso de vinculación entre los planes de producción a realizar y las asignaciones de fondos contenidas en dicha Ley. La información respecto a los niveles de producción planificados y las asignaciones presupuestarias fue trimestral, constituyendo la base para las tareas de monitoreo, control y evaluación a realizarse durante el año 2005. Con el objetivo de fortalecer este proceso, el Ministerio de Hacienda formó, dentro de la SSEAF, la Unidad Técnica de Presupuesto Orientado a Resultados (UTPOR), a cargo de las actividades de evaluación y seguimiento global, y dentro de la DGP se creó el Departamento de Control Financiero y Evaluación Presupuestaria (DCFEP), encargado del monitoreo y control periódico. Estas dos áreas trabajaban coordinadamente y sus ámbitos de acción diferenciados le otorgan mayor solidez al proceso de monitoreo y control presupuestario. La UTPOR se encargaría en una etapa inicial de sentar las bases para que posteriormente la DCFEP se hiciera cargo de esta tarea, pues es la que se encuentra inserta dentro del organigrama del Ministerio de Hacienda. Con la aprobación del Presupuesto General de la Nación 2005, el Ministerio de Hacienda, a través de la Dirección General de Presupuesto, inicia las tareas de monitoreo y control presupuestario, con el fin de comenzar a construir la “línea de base” que permita posteriormente realizar tareas de evaluación, considerando que los informes de control trimestral brindan información periódica para la toma de decisiones y no constituyen en sí una evaluación (juicio de valor) del desempeño. En la primera etapa, el informe de monitoreo y control presupuestario trimestral se centró en el análisis de dos variables relacionadas: la cantidad de producción institucional y la ejecución financiera realizada por cada entidad en los programas seleccionados, con el propósito de lograr los siguientes objetivos: • Realizar un monitoreo de indicadores básicos de producción y ejecución financiera para la detección de desvíos importantes durante la ejecución presupuestaria. • Presentar un panorama general del avance de la producción institucional con respecto a la ejecución financiera. • Generar información adicional para la toma de decisiones de la alta gerencia con respecto a la administración de los recursos dentro de una entidad. • Facilitar la discriminación de productos con distintos niveles de prioridad para la asignación de recursos durante la ejecución. • Contribuir a perfeccionar la planificación presupuestaria para los períodos posteriores, ya que la práctica de los planes trimestrales contribuye a detectar patrones de comportamiento (ejemplo: debido a características propias del proceso presupuestario, en el primer trimestre la ejecución financiera suele ser menor a la del resto de los trimestres, mientras que esta situación se revierte en el último trimestre). Para realizar las actividades de monitoreo y control trimestral se emplearon cuatro matrices de registro y procesamiento de la información. Las primeras dos, denominadas “Registro Principal”, incorporan la información sobre lo presupuestado y lo efectivamente realizado en cuanto a volúmenes de producción

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y ejecución financiera, así como las modificaciones a los planes que resulta necesario realizar de acuerdo al avance de la producción. Las otras dos matrices, denominadas “Planillas Analíticas”, proporcionan información basada en la comparación de lo planificado y lo realizado, señalando los avances realizados en cuanto a producción y ejecución financiera. La Unidad Técnica de Presupuesto Orientado a Resultados realizó varias propuestas de modificación a la estructura del presupuesto para su flexibilización, con miras a la aplicación del presupuesto orientado a resultados. Esta Unidad fue disuelta a mediados de 2005, habiendo cumplido con su función de sentar las bases, y la tarea quedó a cargo del Departamento de Control Financiero y Evaluación Presupuestaria (DCFEP). También influyó el cambio de autoridades dentro del Ministerio de Hacienda. En el año 2005, el proyecto de presupuesto para 2006 ya contenía una de las propuestas que consistía en la clasificación de bienes y servicios con sus respectivas asignaciones financieras. Desde 2006 esto se aplica en su totalidad dentro de los formularios oficiales del SIPP. Antes de esto las planillas se hacían por separado y al margen del sistema, sólo con el apoyo de las entidades modelo. En el ejercicio presupuestario 2006 sumaban ocho las instituciones que participaban como piloto, de las cuales se tomaron 14 programas. En 2007 son 12 las entidades que trabajan con el módulo de Control y Evaluación Presupuestaria, que se encuentra en su etapa de prueba final del módulo informático. En el proceso de aplicación, durante el período de prueba, se enfrentaron dificultades como la confusión sobre los conceptos de planificación estratégica utilizados en el proyecto, y los criterios establecidos por la Secretaría Técnica de Planificación para la realización del Plan Operativo Anual. También presentó dificultades la separación por componentes que realizaba la Unidad Central de Inversión Pública para su trabajo de monitoreo y seguimiento de los programas y proyectos financiados con el crédito externo reembolsable. Hasta la fecha no se ha alcanzado una integración de ideas entre las mencionadas instancias. Sin embargo, se puede citar como logro la comprensión por parte del personal capacitado de la terminología empleada en la lógica vertical (Cadena de Resultados -Impacto, Efecto-) y la lógica horizontal (Productos/Servicios, Unidad de Medida, Cantidad y Asignación Financiera), comenzando a implementar el proceso a nivel institucional. En los primeros análisis realizados se usa la relación vertical (ver Gráfico N° 5) y horizontal, cambiándose luego por la terminología usada por la CEPAL para definir el mismo proceso.

Gráfico N° 5

Lógica vertical

MISIÓN OBJETIVO INSTITUCIONAL ↓ POLÍTICA

INSTITUCIONAL

La razón de ser expresada en la misión debe estar reflejada en el objetivo, el cual se encuentra enmarcado por la política institucional.

El Gráfico N° 6 es utilizado por el DCFEP para explicar la lógica horizontal.

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Gráfico N° 6 Lógica Horizontal

Productiva Financiera

PRODUCTOS CANTIDAD UNIDAD DE MEDIDA ASIGNACIÓN FINANCIERA

Definición de Unidades de Medida y Asignación Financiera

La unidad de medida debe ir determinada por el tipo de producto (bien o servicio) a ser distribuido. Se debe tener el mayor cuidado que ésta no se confunda con los usuarios del producto, aunque ambas deben estar casi siempre en relación directa. La asignación financiera debe ir determinada por la suma del costo de cada producto, el costo de insumos (remuneraciones del personal), kits escolares, productos alimenticios (vaso de leche) y los otros insumos que cada producto necesita para ser producido.

Las metas definidas para cada subprograma o proyecto deben representar al resultado esperado definido en relación con el objetivo del programa.

Las instituciones participantes en la etapa de prueba coincidieron en señalar la importancia de contar con un sistema de evaluación y monitoreo, y de su sistematización a corto plazo, teniendo en cuenta que en una primera etapa se trabajó con planillas. Igualmente, destacaron la necesidad de que el sistema se afiance a corto plazo, y se institucionalice, pues hay desconfianza respecto a su continuidad, ya que ha habido experiencia con otro tipo de iniciativas que no prosiguieron. Abogaron para que el uso de la información pueda servir para la toma de decisiones, ya que existen casos en que el llenado de formularios y planillas se realiza para el mero cumplimiento de requisitos institucionales. La alta rotación de funcionarios y autoridades en los diferentes ministerios también preocupa a los participantes de la prueba piloto, ya que no queda capacidad instalada dentro de ellas. 1.3 Normativa Es importante aclarar que las leyes nacionales tienen un decreto reglamentario que las clarifica y/o especifica las funciones o disposiciones que fueron establecidas en forma más genérica en la normativa superior. Por lo mismo, en el Cuadro N° 4 se presentan las leyes que guardan relación con la unidad de análisis, seguidas de su correspondiente decreto reglamentario.

Cuadro N° 4 Normativa relacionada con M&E

Normativa Artículo Alcance del marco legal Ley N° 1535/99 “De Administración Financiera del Estado”.

Artículo 27. Evaluación y control presupuestario. “El Poder Ejecutivo establecerá las políticas y normas técnicas de operación y de medición necesarias para la evaluación y control de resultados de la ejecución presupuestaria de alcance nacional e institucional. La evaluación de resultados y su control servirán de base al Ministerio de Hacienda y a los organismos y entidades del Estado, para el establecimiento de medidas correctivas que contribuyan oportunamente al cumplimiento de los planes y programas de gobierno y a los institucionales.

La Ley de Administración Financiera del Estado es promulgada con el afán de poner en funcionamiento el Sistema de Administración Financiera. La norma le confiere al Ministerio de Hacienda la potestad de realizar el Monitoreo y Evaluación a los programas de gobierno. Para cumplir con este articulado se puso en marcha la unidad de análisis, objeto del presente trabajo.

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Normativa Artículo Alcance del marco legal La evaluación presupuestaria consistirá en medir los resultados obtenidos de cada uno de los programas, verificar los objetivos previstos inicialmente con los logros y alcances de las metas, emitir juicio acerca del desarrollo de los mismos y recomendar las medidas correctivas. El control financiero consistirá en el análisis del flujo de fondos, conforme a lo establecido en las cuotas mensuales de ingresos y gastos del Plan Financiero y la ejecución real de los presupuestos institucionales. La evaluación se realizará en base a los informes de resultados cualitativos y cuantitativos que deberán ser suministrados con la periodicidad que determine la reglamentación respectiva”. Artículo 75. Dirección General de Presupuesto. “La Dirección General de Presupuesto tendrá a su cargo la administración del proceso de planificación y programación presupuestaria de los organismos y entidades del Estado, a través del establecimiento de directivas, sistemas y procedimientos para la planificación integral, programación, presupuestación, planeación financiera, determinación de indicadores de medición de gestión, evaluación de resultados del cumplimiento de metas y objetivos de los programas institucionales, así como el establecimiento de mecanismos de supervisión y asistencia técnica”.

Este artículo confiere expresamente a la Dirección General de Presupuesto del Ministerio de Hacienda la tarea de determinación de indicadores de medición de gestión, y la evaluación de resultados del cumplimiento de metas y objetivos de los programas institucionales.

Decreto Nº 8127, por el cual se establecen las disposiciones legales y administrativas que reglamentan la implementación de la Ley N° 1535/99 “De Administración Financiera del Estado”, y el funcionamiento del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF).

Artículo 39. “La Dirección General de Presupuesto del Ministerio de Hacienda será la encargada de la evaluación de resultados cualitativos y cuantitativos de los programas y/o proyectos de los Organismos y Entidades del Estado, como asimismo del control financiero de la ejecución presupuestaria. Interpretará las variaciones producidas con respecto a lo programado y elaborará los informes y recomendaciones a las autoridades superiores. Las normas y especificaciones técnicas, plazos, unidades de medidas, formularios e instructivos serán establecidos en la reglamentación”.

El Decreto reglamenta la Ley de Administración Financiera y reafirma como responsable a la Dirección General de Presupuesto del proceso de evaluación cualitativa y cuantitativa de los programas y proyectos del Estado.

Ley Nº 2530/04 que aprueba el Presupuesto General de la Nación para el Ejercicio Fiscal 2005. Capítulo VI - Del control y evaluación.

Artículo 63. “Los organismos y entidades del Estado deberán informar trimestralmente al Ministerio de Hacienda, la Secretaría Técnica de Planificación y al Congreso Nacional, sobre los resultados cualitativos y cuantitativos de los programas y proyectos en ejecución, especificando actividades desarrolladas y el monto de los recursos aplicados”.

Durante el año 2005 se estableció la obligatoriedad de la entrega de información por parte de las entidades del Estado a través de planillas establecidas por la Dirección General de Presupuesto. Durante el ejercicio 2005, cuya vigencia se aprueba con la presente Ley, se inicia el proceso piloto del presupuesto orientado a resultados con algunas instituciones.

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Normativa Artículo Alcance del marco legal Artículo 83. “A los efectos del proceso de control y evaluación de programas las Entidades deberán proceder a actualizar los datos dentro del SIPP, conforme a los montos de ingresos y gastos aprobados por la Ley y el Plan Financiero Institucional”.

Con este Decreto se sientan las bases para el funcionamiento del Módulo de Control y Evaluación Presupuestaria, pues se exige la entrega de información por parte de las entidades del Estado.

Decreto N° 4810/05 por el cual se reglamenta la Ley N° 2530 del 30 de diciembre de 2004 “que aprueba el PGN para el ejercicio fiscal 2005”. Artículo 84.

“Las entidades Modelos del PCE, que cuentan con programas y proyectos de sectores prioritarios del Gobierno, serán las siguientes: Presidencia de la República; Ministerio del Interior; Ministerio de Hacienda-Tesoro Público; Ministerio de Educación y Cultura; Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social; Ministerio de Agricultura y Ganadería, y el Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones”. Artículo 87. “Autorízase al Ministerio de Hacienda a implementar en forma gradual dentro del SIAF, el módulo de Sistema de Control y Evaluación Presupuestaria”.

En este apartado se oficializan las instituciones que trabajaron en la etapa piloto del módulo.

Ley N° 2869. Presupuesto General de la Nación 2006.

Artículo 22. “Los organismos y entidades del Estado, en virtud de las disposiciones establecidas en los artículos 27, en consecuencia con el 52 de la Ley N° 1535/99 ‘de Administración Financiera del Estado’, deberán informar trimestralmente al Ministerio de Hacienda, sobre resultados cualitativos y cuantitativos de los programas y proyectos en ejecución, especificando actividades desarrolladas y el monto de los recursos aplicados. El Ministerio de Hacienda informará al Congreso Nacional sobre el proceso de control y evaluación de los programas y proyectos, de conformidad con las normas y especificaciones técnicas que serán establecidas en la reglamentación”.

Con esta Ley se reitera la obligatoriedad de presentar información de avance a la Dirección General de Presupuesto para el ejercicio 2006.

Decreto Reglamentario N° 7070. PGN 2006.

Artículo 25. “Proceso de control y evaluación: Para el proceso de control y evaluación de programas y proyectos; emisión de informes de conformidad a las normas establecidas en los artículos 27, 50, 51, 52 y 53 de la Ley N° 1535/99, las reglamentaciones y artículo 22 de la Ley, durante el Ejercicio Fiscal 2006, regirán las normas y procedimientos dispuestos en el numeral 10, anexo A (Guía de Procesos del PGN 2006) de este Decreto. A los efectos del cumplimiento de lo establecido en el artículo 22 de la Ley, la DGP del MH podrá solicitar el concurso de las reparticiones técnicas del MH y/o de los organismos y entidades del Estado. En caso de incumplimiento de la presentación de informes trimestrales establecidos en el artículo 22 de la Ley, en virtud a lo previsto en el artículo 84 de la Ley N° 1535/99, el

El presente Decreto estandariza el sistema de entrega de informes para el proceso de control y evaluación de programas y proyectos, estableciendo una guía para el llenado de planillas. Incluye un párrafo en el que se busca presionar a las entidades del Estado a presentar sus informes, ya que en el período anterior (2005) no había sanciones para los que no lo presentaban.

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Normativa Artículo Alcance del marco legal Ministerio de Hacienda procederá a comunicar al Congreso Nacional y a la Contraloría General de la República”.

Decreto N° 8885/07 que reglamenta la Ley Anual de Presupuesto 2007.

Artículo 24. “Proceso de Control y Evaluación Presupuestaria: Para el proceso de control y evaluación de programas y proyectos; y emisión de informes de conformidad a las normas establecidas en los artículos 27, 50, 51, 52 y 53 de la Ley N° 1535/99, las reglamentaciones y los artículos 22 y 23 de la Ley Nº 3148/2006, durante el Ejercicio Fiscal 2007, regirán las normas y procedimientos dispuestos en el numeral 07, anexo A (Guía de Procesos del PGN 2007) de este Decreto y estará a cargo de la SSEAF”.

Nuevamente, en el presupuesto 2007 se exige la presentación de información trimestral y se establece una guía de llenado de planillas. Como complemento se promulga el decreto que pone en vigencia el Módulo de Control y Evaluación Presupuestaria para toda la administración central de Estado.

Decreto N° 10229/07 por el cual se aprueba la vigencia del Módulo de Control y Evaluación Presupuestaria.

Todos los artículos. Este Decreto pone en vigencia el Módulo de Control y Evaluación para los organismos y entidades del Estado. Establece además la adecuación, dentro del Sistema Integrado de Programación Presupuestaria, de las metas de producción previstas para el logro de resultados conforme al Plan Financiero asignado. Fija además los plazos de entrega de informes.

1.4 Financiamiento y sostenibilidad El Departamento de Control Financiero y Evaluación Presupuestaria de la Dirección General de Presupuesto, responsable del Módulo de Control y Evaluación Presupuestaria, está inserto en el organigrama estable de la Subsecretaría de Administración Financiera (SSEAF) del Ministerio de Hacienda. Cuenta con recursos asignados en el Presupuesto General de Gastos de la Nación, por lo tanto, esto garantiza la continuidad del proceso de M&E. Si bien no existe un compromiso explícito de las autoridades nacionales, la puesta en vigencia del Módulo a través de un decreto presidencial le da el respaldo necesario para su aplicación y cumplimiento por parte de las entidades del Estado. Existen además, iniciativas no directamente relacionadas pero que indican que el gobierno apunta en la misma dirección, como por ejemplo la conformación del Consejo Presidencial de Modernización del Estado, que trabaja con el Programa Umbral, y una donación de la Unión Europea para afianzar el proceso de modernización del Estado en términos de acceso a la información por parte de la ciudadanía y la simplificación de los procesos burocráticos. Si bien estas iniciativas no están íntegramente relacionadas con el Módulo, desarrollan capacidades dentro de la función pública, creando conciencia sobre el servicio público. El staff destacado al trabajo de M&E está conformado por seis funcionarios estables del Ministerio de Hacienda, lo que garantiza su sustentabilidad, a cargo de un Jefe de Departamento. La relación existente con las entidades monitoreadas es fluida, más en esta etapa en la que se sigue brindado asistencia sobre el uso del sistema.

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II. ORIENTACIÓN FUNCIONAL DEL SISTEMA Y NATURALEZA DE SUS HERRAMIENTAS

2.1 Orientación funcional Como se ha mencionado anteriormente, el Módulo de Control y Evaluación Presupuestaria es de reciente aplicación. Su decreto de aprobación fue dado a conocer en marzo de 2007, a fines del primer trimestre del año, período al término del cual debería ser presentado el primer informe. Mirando los antecedentes de la creación del Módulo, así como los objetivos del mismo, se puede concluir que la principal función del sistema es mejorar la asignación del gasto, así como la rendición de cuentas dentro de la administración pública, no descartándose que en un futuro pueda cumplir con las demás funciones. En los Cuadros N° 5 y N° 6 se muestran los posibles propósitos e impactos del Módulo (orientación funcional) y el orden de prioridades de tales propósitos, según los principales actores.

Cuadro N° 5 Orientación funcional del sistema

Posible propósito del Sistema: Impacto en

¿Existe declaración de la intención de desarrollar este propósito? (en

documentos oficiales)

¿Existen esfuerzos reales de implantación de mecanismos para

desarrollar este propósito?

En escala de 1-5, ¿cuál es el orden de prioridad de estos propósitos en la práctica?

Planificación gubernamental 1: planificación estratégica del plan de desarrollo.

Como la unidad de análisis realiza el control sobre los producto/servicios, mal se podría pretender que el mismo sirva, en las condiciones actuales, para colaborar en la planificación gubernamental.

Se desconoce que existan esfuerzos reales. 5

Planificación gubernamental 2: planificación de políticas sectoriales y programas.

Por lo expuesto en el ítem anterior y teniendo en cuenta que el proceso de control y evaluación apenas se inicia, sería prematuro pretender que el mismo apunte todavía a este objetivo.

Se desconoce que existan esfuerzos reales. 5

Presupuesto: asignación del gasto.

Según explicaciones del responsable principal de la unidad en estudio, esta iniciativa surge como mecanismo para mejorar el proceso de asignación de recursos como base para aumentar la calidad de los bienes y servicios que el Estado brinda a la sociedad.

De hecho, la puesta en vigencia del sistema en estudio mediante un decreto avala esta situación.

1

Aprendizaje: mejoramiento de la gestión de agencias, programas y servicios públicos.

No existe.

Se desconoce que existan esfuerzos reales. 5

Gobernanza: control social y rendición de cuentas.

Teniendo en cuenta que por Ley N° 1535, el Ministerio de Hacienda es responsable del control presupuestario, y que el gobierno nacional está embarcado en el proceso de acceso a la información por parte de la ciudadanía, no se descarta que el Módulo de Evaluación Presupuestaria

Las evaluaciones que surgieron a partir del monitoreo piloto a los proyectos fueron presentados al Poder Ejecutivo y a la Contraloría General de la República, por lo que definitivamente el

2

35

pueda servir como instrumento para viabilizar esta iniciativa, aunque hasta el momento no sea éste el objetivo principal.

sistema tendrá como objetivo indiscutible la rendición de cuentas. Con respecto al control, se debe destacar que la sociedad civil todavía no está organizada como para demandar información. Por otra parte, la oferta por parte del Estado tampoco existe.

Nota: En la escala de prioridades, 1 tiene el mayor peso relativo, 5 tiene el menor.

Cuadro N° 6 Peso relativo de las funciones del sistema

Posible propósito del Sistema Impacto en:

Orden de prioridades

expresado por el informante

primario de la unidad

coordinadora

Orden de prioridades

expresado por el informante

primario de la Oficina de

Presupuesto y de la Oficina de Planeación

Orden de prioridades

expresado por el informante

primario de la Presidencia

Orden de prioridades

expresado por el informante

primario del Parlamento

Planificación gubernamental 1: planificación estratégica del plan de desarrollo.

5 5 5 5

Planificación gubernamental 2: planificación de políticas sectoriales y programas.

5 5 5 5

Presupuesto: asignación del gasto. 1 5 5 5

Aprendizaje: mejoramiento de la gestión de agencias, programas y servicios públicos.

4 5 5 5

Control social: control social y rendición de cuentas.

4 5 5 5

Nota: En la escala de prioridades, 1 tiene el mayor peso relativo, 5 tiene el menor.

Como se mencionara anteriormente, la reciente vigencia de la unidad de análisis hace comprensible que en diferentes estamentos exista desconocimiento del Módulo, principalmente en aquellos sectores que no están directamente relacionados con la parte operativa del mismo. Sin embargo, todos aquellos que manifestaron desconocer el sistema coincidieron en afirmar la necesidad de contar con uno, que permita no sólo el control de uso de los recursos del Estado sino también conocer el impacto que las actividades y productos tienen sobre la ciudadanía. Por otro lado, muchos de los entrevistados declararon conocer otras iniciativas de M&E y que estaban siendo desarrolladas en diferentes instancias del Estado.

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2.2 Instrumentos de evaluación y monitoreo El Módulo en cuestión no asume aún el proceso de evaluación, ya que se encuentra en plena tarea de monitoreo. Es más, aún no ha reportado sus primero indicadores de eficacia y eficiencia que servirán para el futuro desarrollo de la evaluación. 2.3 Capacidad del sistema para diversificar los instrumentos de M&E El Módulo se articula a un sistema ubicado en la estructura orgánica del gobierno. La fortaleza de este Módulo es que al estar ubicado en la Dirección General de Presupuesto Público, es transversal a todos los programas de gobierno, y, por ende, la articulación es integral. Pero no debe obviarse que al ser un sistema muy nuevo, no es posible identificar y menos medir los puntos débiles de su implementación. 2.4 Relación con otras instancias que hacen evaluación y monitoreo fuera del sistema Dentro del propio Ministerio de Hacienda existen otras instancias que realizan M&E cuyos esfuerzos aún no están coordinados con la unidad de análisis. Un detalle sobre tales instancias aparece en la Introducción. Desde el 2000, lo destinado a programas de inversión (Presupuesto Tipo 3) ha disminuido, en términos relativos, en unos nueve puntos. Por otra parte, si se observa el crecimiento presupuestario total, ha sido de más del 100% en seis años; sin embargo, en lo destinado a inversión pública se observa un paulatino descenso, colocándose, en el 2007, en niveles incluso inferiores al del 2000, en términos reales (ver Cuadro N° 7). Actualmente, la ausencia de un sistema de Inversión Pública Integral no permite que la inversión sea planificada y analizada en todo su contexto. A esto se suma la escasa definición con respecto al tema por parte de las instancias de decisión, lo que hace que varias dependencias trabajen aisladas y sin articulación, ocasionando que los programas y proyectos, recurrentemente, presenten informes similares con diferentes formatos. Otro aspecto que debe señalarse es que las Unidades Ejecutoras de Proyectos tienen la tendencia natural a la ejecución de actividades y no al logro de resultados (productos - efecto - impacto).

Cuadro N° 7 Evolución presupuestaria 2000-2007 (*)

(en guaraníes) Histórico: Presupuesto Tipo 1 al 4

Año Presupuesto Inicial Presupuesto Vigente Obligado 2000 12.680.179.064.419 13.128.124.351.935 4.255.057.942.507 2001 13.790.321.736.513 15.357.915.306.802 6.136.266.739.313 2002 14.794.492.681.745 15.306.970.996.578 7.655.547.239.707 2003 15.546.136.132.195 18.246.180.456.162 8.345.873.545.768 2004 17.111.889.278.861 18.915.114.165.778 9.360.473.326.529 2005 21.302.843.322.599 21.814.109.449.948 11.199.893.200.031 2006 23.016.854.938.712 23.818.295.553.756 12.698.028.882.472 2007 (') 24.947.419.775.264 24.937.419.775.264 2.949.131.514.470

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Histórico: Presupuesto Tipo 3 Año Presupuesto Inicial Presupuesto Vigente Obligado 2000 2.555.351.629.460 2.987.757.357.891 932.234.714.484 2001 1.897.069.133.421 2.434.378.546.128 761.236.064.981 2002 1.778.686.953.855 2.039.465.960.307 1.093.280.382.847 2003 2.378.558.048.953 2.719.205.936.936 1.057.136.158.510 2004 2.098.296.845.265 2.959.784.609.214 1.316.242.397.783 2005 2.710.414.584.395 2.845.127.392.996 1.338.345.311.848 2006 2.683.478.237.393 2.717.969.712.380 1.422.220.233.951 2007 (') 2.613.763.198.052 2.607.038.204.052 206.603.588.619

Histórico: Relación Presupuesto Tipo 3 vs. Presupuesto Total Año Presupuesto Inicial Presupuesto Vigente Obligado 2000 20,2 22,8 21,9 2001 13,8 15,9 12,4 2002 12,0 13,3 14,3 2003 15,3 14,9 12,7 2004 12,3 15,6 14,1 2005 12,7 13,0 11,9 2006 11,7 11,4 11,2 2007 (') 10,5 10,5 7,0

(*) Comprende los siguientes tipos de organismos: autárquicos, entidades de seguridad social, entidades financieras, entidades financieras oficiales, entidades públicas de seguridad social, gobiernos departamentales, instituciones educativas, municipalidades, organismos de promoción del desarrollo, poder ejecutivo, poder judicial, poder legislativo, tesoro público y universidades nacionales. (') Datos a marzo de 2007.

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III. COHERENCIA INSTITUCIONAL El proceso de aplicación del sistema ha atravesado las siguientes etapas: • I Etapa: Enfoque del PGN orientado a resultados. Revisión de los programas del PGN. Planificación y definición de la producción institucional. • II Etapa: Desarrollo e implantación del Módulo de Control y Evaluación Presupuestaria. Aplicación del Decreto N° 10.229/07. • III Etapa (aún no iniciada): Socializar la información sobre los resultados alcanzados. La coherencia pasa por los esfuerzos realizados con diversos modelos, lo que demuestra un verdadero interés por contar con un sistema de M&E, aunque dichos esfuerzos, al ser aislados, en más de una oportunidad duplicaron tareas. Actualmente, la unificación de estos sistemas pasa exclusivamente por la voluntad de los tomadores de decisiones. 3.1 Capacidad de integración al interior del sistema 3.1.1 Integración vertical El Departamento de Control Financiero y Evaluación Presupuestaria, que es el encargado del manejo del sistema, procesa la información y la somete a consideración de la Dirección General de Presupuesto, la cual a su vez la pone a consideración del Viceministro de Administración Financiera, éste al Ministro de Hacienda, quien a su vez la presenta al Presidente de la República y al Congreso Nacional (ver Gráfico N° 7).

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Gráfico N° 7 Integración vertical del sistema

Presidente de la República Congreso Nacional

Ministerio de Hacienda

Subsecretaría de Estado de Administración Financiera

Dirección General de Presupuesto

Departamento de Control Financiero y Evaluación

Presupuestaria

3.2 Capacidad de integración con otros sistemas El Módulo de Control y Evaluación Presupuestaria es parte del SIPP, y cuenta con la información del Presupuesto General de la Nación 2007 aprobado por el Congreso. Los organismos y entidades del Estado actualizan las metas de producción planificadas dentro del SIPP conforme a los ingresos y gastos previstos en el Plan Financiero Institucional. Las modificaciones presupuestarias aprobadas también son actualizadas en el SIPP. A través de la carga en el Sistema de Contabilidad (SICO), que registra los gastos en los que incurrieron las instituciones, se controla la asignación financiera ejecutada y se realiza el control financiero. El SICO se encuentra directamente relacionado con el módulo en estudio, por lo que la carga en el primero afecta directamente al segundo. Para el seguimiento de las actividades planificadas, las entidades cargan sus ejecuciones físicas directamente en el Módulo. Las modificaciones presupuestarias aprobadas son actualizadas por los técnicos de programación dentro del SIPP. Con esta información se realiza el cálculo de avance en la realización productiva y en la ejecución financiera trimestral en relación con la planificación trimestral y total anual. En un futuro hay planes para que el Módulo en cuestión también esté ligado al SICAP, teniendo en cuenta que este sistema es parte integrante del SIAF y se encuentra conectado a los módulos SITE, SICO y SIPP del SIAF.

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El Módulo de Control y Evaluación es una herramienta de apoyo a la gestión, dado que suministra información referente al grado de cumplimiento de los compromisos asumidos por las entidades ante la sociedad, evaluando el vínculo entre la planificación inicial y la ejecución real, los avances y/o dificultades. Para el cumplimiento de este propósito, interactúa con el Sistema de Programación Presupuestaria (SIPP), el Sistema Integrado de Contabilidad (SICO), el Módulo de Modificaciones Presupuestarias y el Módulo de Plan Financiero (ver Gráfico N° 8). De esa manera, se conjugan la Planificación, la Ejecución de la Producción Física y las Asignaciones Financieras, las cuales, relacionadas entre sí, muestran el grado de cumplimiento de cada una de ellas.

3.2.1 Integración transversal El Módulo en estudio forma parte del proceso de presupuestación y seguimiento del cumplimiento de los objetivos del mismo. Sus procesos estarán en sincronía con el proceso de presupuestación, ya que dependiendo del rendimiento financiero y físico (productos/servicios) de los diferentes programas se asignarán los recursos para el ejercicio siguiente. Igualmente, el seguimiento de su planificación financiera/física por parte de los organismos del Estado ayudará a una planificación correcta para el ejercicio siguiente.

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Gráfico N° 8 Integración transversal del Módulo de Control y Evaluación Presupuestaria

Módulo de Control y Evaluación

Presupuestaria

Sistema de Programación Presupuestaria

Entidades del Estado

actualizan las metas de producción conforme al

Plan financiero.

Departamento de Control Financiero actualiza modi-ficaciones presupuestarias.

Sistema de d

(SICO) Contabilida

Entidades del

Estado registran sus gastos.

Entidades del

Estado registran su producción.

Departamento de Control Financiero: con la informa-ción de todos los sistemas realiza el cálculo mediante el módulo de avance físico y avance financiero.

Módulo Plan Financiero

SIAF

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IV. USO DE LA INFORMACIÓN La información que se está obteniendo servirá, en principio, para mejorar la asignación presupuestaria orientada a la gestión por resultados. Según lo establecen las diferentes normativas, la información generada por el sistema será para uso del Congreso Nacional y la Contraloría General de la República. A mediano plazo, no se descarta que el sistema pueda servir para socializar la información pública, reportando el estado del gasto público. Esto está planificado. Sin embargo, hablar de esta posibilidad es prematuro, ya que las autoridades centran sus esfuerzos en este momento en la puesta en marcha de manera exitosa del novel módulo. 4.1 Credibilidad de la información Los datos financieros que registra el sistema son fiables teniendo en cuenta que los mismos son procesados por el Sistema de Contabilidad, que registra los egresos de los organismos del Estado que ya de por sí tienen mecanismos y exigencias a nivel interno y externo (Contraloría institucional, del Poder Ejecutivo y General de la República) que obligan a sus usuarios a que la información obrante sea fidedigna. Con respecto a la información de avance físico, que consiste en la cuantificación de lo realmente realizado versus lo planificado, ésta es consignada por las propias entidades del Estado. Estos datos podrían ser ciertos o no, ya que no se cuenta con un sistema de seguimiento físico in situ aleatorio que permita controlar si los números de los productos/servicios declarados son los realmente ejecutados, puesto que no corresponde a la instancia encargada del Módulo realizar esta verificación. 4.2 Acceso a la información La información obrante del Módulo es de acceso para los usuarios, es decir las entidades del Estado, las que cumplen un doble rol: de proveedor de información y de usuario de la misma, principalmente con el objeto de la planificación. Con respecto a los informes de evaluación, que todavía no han sido realizados teniendo en cuenta la reciente aplicación del sistema, éstos serán remitidos al Congreso Nacional. La sociedad civil todavía no tiene acceso a esta información pero está en los planes que pueda acceder a ella a través de la página web del Ministerio de Hacienda. 4.3 Consumo de la información Como se ha visto en el ítem anterior, los consumidores/proveedores principales a la fecha son las entidades del Estado, las cuales están siendo capacitadas para uso del Módulo como herramienta para la planificación/asignación financiera dentro del presupuesto. 4.4 Impacto de la información Es prematuro hablar del impacto de la información generada por el Módulo de Control y Evaluación Presupuestaria ya que, como se ha explicado, es de incipiente aplicación.

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V. INSTITUCIONALIZACIÓN DEL SISTEMA La investigación en la que se enmarca este informe contemplaba la construcción de un “índice” preliminar de institucionalización, que a su vez intentara estandarizar las apreciaciones subjetivas. El Cuadro N° 8 consiste en una serie de indicadores agrupados en cuatro dimensiones y cuatro rangos que sugieren variaciones en el grado de existencia de los indicadores, cada uno con un valor diferente entre 0 y 3. El índice resultante es la sumatoria y ponderación de las calificaciones asignadas a cada dimensión.

Cuadro N° 8 Índice de institucionalización de un sistema de M&E

Dimensión / componente 3 2 1 0Demanda y utilización de la información La demanda de información por parte de los usuarios es... xLas indicaciones acerca de la utilización de la información son... x Existen procedimientos correctivos institucionalizados que se aplican para corregir deficiencias detectadas por el sistema. x

Los encargados de las políticas o programas evaluados deben responder formalmente a las observaciones hechas por la evaluación acerca del cumplimiento de metas y objetivos. x

La proporción de usuarios actuales sobre el total de usuarios potenciales es... x Oferta de la información La adecuación /fiabilidad /temporalidad de la información es... x La proporción (en función al gasto corriente y de inversión) de las políticas, sectores, programas o proyectos cubiertos por el sistema es... x

Los informes de evaluación se entregan al Congreso y/o a la Contraloría. x Los informes producidos por el sistema están a disposición de la ciudadanía x La cobertura de la información ofertada, en cuanto a niveles (ej. políticas y programas) y aspectos (ej. producción, resultado, satisfacción) es... x

Sostenibilidad del sistema en el tiempo Existe una normativa que respalda de manera sólida y estable al sistema y sus características (función, financiación y anclaje institucional). x

Existe una ley que dispone la evaluación de políticas o programas gubernamentales x Hay una ley que establece el organismo responsable, sus objetivos, funciones y recursos para la evaluación de las políticas y programas del gobierno. x

Existen recursos humanos y financieros estables dedicados al sistema y respaldados por una i

x El peso y relevancia política respecto al contexto institucional del sistema es... x Infraestructura y arquitectura del sistema La valoración del M&E como elemento esencial por parte de la cultura organizativa es... x Existe una estructura y unos procesos (normas técnicas y metodologías de trabajo) establecidos formalmente. x

Existe articulación entre el sistema y las instituciones ejecutoras, que se expresa en términos de referencia y en la participación del ejecutor en los informes. x

Existe coordinación y sinergia con la planificación, el presupuesto y el sistema estadístico (en caso que existan varias instituciones evaluadoras, existe articulación entre ellas). x

Existen procedimientos para la capacitación y comunicación con personal dentro y fuera (ej. los ejecutores de los programas) del sistema. x

Total = 27 27 0 0 0

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CONCLUSIONES El Módulo de Control y Evaluación Presupuestaria presentado en este análisis como unidad de estudio, apenas ha iniciado su etapa de implementación, por lo que resulta prematuro responder a cuestiones que guardan relación con muchas otras posteriores al monitoreo. Para poder darle el uso apropiado a la información generada por el M&E por parte del gobierno como tomador y aprovisionador de datos, se necesita madurar el proceso de aprendizaje del uso y manejo de esta herramienta, de sus alcances y limitaciones. Otros procesos que deben ir madurando para que un sistema de M&E sea utilizado en toda su potencialidad guardan relación con el cambio de mentalidad dentro del estamento estatal (funcionario público). En este sentido, se deben destacar los esfuerzos que se realizan a través de iniciativas desarrolladas para trabajar el aspecto del servicio social en la función pública. A través de las entrevistas se pudo constatar que algunos de los usuarios del sistema no dimensionan el alcance del módulo de M&E, ya que lo consideran como un proceso adicional en el SIAF, no como una herramienta de gerencia que les permita mejorar la gestión de programación, tanto de resultados como de recursos necesarios. Por otro lado, es necesario plantearse una reingeniería en la estructura presupuestaria, ya que actualmente está concebida por objetos del gasto y no hacia los resultados que logran las distintas entidades públicas y el efecto que sus acciones tienen sobre la sociedad. Como fortalezas del sistema se puede destacar su ubicación estratégica en el Ministerio de Hacienda, ya que como ordenador de gastos tiene el control tácito sobre las demás instituciones públicas, que aceptan esta situación. Asimismo, el hecho de que el sistema se encuentre en funcionamiento y con el respaldo de una normativa le da una ventaja comparativa respecto a las demás instancias que realizan esfuerzos similares. La generación de evaluaciones a partir del Módulo de M&E se constituye en el principal desafío, teniendo en cuenta que esta herramienta recién comienza a operar. Una vez afianzado este proceso, el siguiente desafío será lograr la utilización de la evaluación en la planificación (programación presupuestaria), como herramienta para la asignación de recursos en forma más eficiente y en concordancia con las líneas de acción del gobierno. En una última etapa se presentará el reto de convertir el Módulo de M&E en una herramienta de control social. Los esfuerzos aislados hacen que no se pueda hablar de una estrategia de M&E propiamente. Se puede considerar como fortalezas la identificación permanente de la necesidad de contar con un M&E, y el principal defecto es la no continuidad en algunos casos de dichos esfuerzos. La implementación del sistema está vigente, y para determinar si el sistema es eficaz o no se necesita mayor tiempo de implementación. Se puede asegurar que hay actualmente usuarios adecuados para lograr su aceptación, y existen oportunidades para complementar la evaluación con otras modalidades, que puedan llegar a tener mayor costo-efectividad, acotándose que aún no se ha entrado en la etapa de evaluación.

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ANEXOS

1. ENTREVISTAS

Número Nombre del entrevistado Institución Tipo de

entrevista Tipo de actor Criterio de selección

1 Manuel Acosta

Dirección General Presupuesto / Ministerio de Hacienda

EIP y EG Unidad Coordinadora del Sistema.

Director de la unidad seleccionada (alta gerencia).

2 Elba Mencia

Dirección General Presupuesto / Ministerio de Hacienda

EIP Unidad Coordinadora del Sistema.

Pertenece al nivel técnico de la unidad seleccionada.

3 Gerardo Uña EIP Consultor externo.

Realizó trabajos previos a la puesta en marcha del Presupuesto Orientado a Resultados.

4 Juan Ángel Álvarez

Dirección General de Crédito y Deuda Pública / Ministerio de Hacienda

EIP y EG

Organización donde la unidad ejecutora se ubica.

Director y responsable del SICAP (alta gerencia).

5 Elvidio Gómez

Dirección General de Crédito y Deuda Pública / Ministerio de Hacienda

EIP y EG

Organización donde la unidad ejecutora se ubica.

Pertenece al nivel técnico.

6 Raúl Taboada

Dirección General de Crédito y Deuda Pública / Ministerio de Hacienda

EIP y EG

Organización donde la unidad ejecutora se ubica.

Pertenece al nivel técnico.

7 Jorge Maluff

Dirección General de Crédito y Deuda Pública / Ministerio de Hacienda

EIP y EG

Organización donde la unidad ejecutora se ubica.

Pertenece al nivel técnico.

8 Marcelo Mancuello

Unidad Central de Inversión Pública EIP

Organización donde la unidad ejecutora se ubica.

Pertenece al nivel técnico.

9 Nelson Cardozo

Dirección del Tesoro / Ministerio de Hacienda

EIP

Organización donde la unidad ejecutora se ubica.

Director (alta gerencia).

10 María Teresa Agüero

Dirección General de Contabilidad / Ministerio de Hacienda

EIP

Organización donde la unidad ejecutora se ubica.

Directora (alta gerencia).

11 Rosalía Ibarra Secretaría Técnica de Planificación EIP Secretaría de

Planificación.

Directora de Desarrollo Institucional.

46

12 Víctor Sosa

Consejo Presidencial de Modernización del Estado

EIP Consejo de Modernización del Estado.

Director Técnico.

13 Carmen Galdona

Ministerio de Agricultura EIP

Ministerio que participó en M&E.

Directora de Planificación.

14 Leticia Torres Ministerio de Agricultura EIP

Ministerio que participó en M&E.

Directora de DINCAP (Dirección Nacional de Coordinación y Administración de Proyectos).

15 Ida Esquivel Ministerio de Educación EIP

Ministerio que participó en M&E.

Directora de Planificación.

16 Karina Sánchez

Ministerio de Industria y Comercio

EIP Ministerio que participó en M&E.

Directora de Gabinete.

17 Víctor Centurión

Proyecto de Desarrollo Comunitario

EIP Proyecto que participó en M&E.

Coordinador General de PRODECO - BM.

18 Luz Antúnez PR100 EIP Proyecto que participó en M&E.

Directora de Administración y Finanzas.

19 Nancy Fernández Abrazo EIP

Proyecto que participó en M&E.

Coordinador.

20 Jorge Centurión

Programa de Protección Social EIP

Proyecto que participó en M&E.

21 Silvio Ovelar Parlamento EIP

Representante del Congreso (Diputado Nacional).

Director de Administración y Finanzas.

22 Judith Farías Escuela de Administración de Negocios

EG Sociedad Civil.

Directora Ejecutiva. Docente que trabaja en la formación en M&E.

23 Claudia Vidal Escuela de Administración de Negocios

EG Sociedad Civil.

Directora Académica. Docente que trabaja en la formación en M&E.

24 Esther Escobar

Escuela de Administración de Negocios

EG Sociedad Civil.

Coordinadora Académica. Docente que trabaja en la formación en M&E.

47

25 Hugo Pirela BID EIP Técnico de cooperación internacional.

Sub representante del BID.

26 Alberto Degea BID EIP

Técnico de cooperación internacional.

Especialista nacional.

27 Graciela Sánchez BM EIP

Técnico de cooperación internacional.

Especialista nacional.

28 Carlos Benítez PNUD EIP

Técnico de cooperación internacional.

Oficial de programa.

29 María Victoria Rojas

Centro de Información y Recursos para el Desarrollo

EIP ONG. Consultor.

30 Idelin Molinas

Instituto de Desarrollo EIP ONG. Director.

31 Gustavo Becker

Centro Interdisciplinario de Derecho Social y Economía Política de la Universidad Católica (CIDSEP)

EIP ONG. Director General.

32 Emilio Buogermini

Contraloría General de la República EIP Contraloría. Director.

33 Zully Cabrera Secretaría de la Función Pública EIP Función Pública.

Directora General de Administración y Finanzas.

34 Zulma Sosa

Dirección General de Encuestas Estadísticas y Censo

EIP Oficina Nacional de Estadísticas.

Directora General.

Referencia tipo de entrevista

• Entrevistas Grupales en Profundidad: EG • Entrevistas Individuales en Profundidad: EIP

2. INFORMES Y DOCUMENTOS DE TRABAJO

Ítem Nombre del Documento Tipo de Documento Autor Observación

1

Informe de Consultoría. Aspectos Institucionales y de Organización en Programas de Cooperación Técnica, 2003.

DOI José Mauro Brusa

2 Plan Estratégico de la Subsecretaría de Administración Financiera del Ministerio de Hacienda, 2007.

DOL

48

3

Informe de Arquitectura del Sistema Integrado de Contabilidad y Administración de Proyectos, SICAP, 2005.

DOI

Andrea Verónica Campanari,

Fabián Guillermo Capristo

4 Manual del SICAP, 2005. DOL Dirección General

de Crédito y Deuda Pública

5 Base de Datos de la UCIP. Unidad Central de Inversión Pública

Histórico de datos

presupuestarios.

6 Informes Unidad Técnica Presupuesto Orientado a Resultados. AyM Gerardo Uña

7 Presupuesto Orientado a Resultados, 2005. AyM Dirección General

de Presupuesto

8 Ley N° 1535/99 “De Administración Financiera del Estado”. DON

9

Decreto N° 8127 “Por el cual se establecen las disposiciones legales y administrativas que reglamentan la implementación de la Ley N° 1535/99 de administración financiera del Estado y el funcionamiento del sistema integrado de administración financiera”.

DON

10 Ley N° 2530/04 “Que aprueba el Presupuesto General de la Nación para el ejercicio fiscal 2005”.

DON

11

Decreto N° 4810/05 “Por el cual se reglamenta la Ley N° 2.530/04 que aprueba el Presupuesto General de la Nación para el ejercicio fiscal 2005”.

DON

12 Ley N° 2869/05 “Que aprueba el Presupuesto General de la Nación para el ejercicio fiscal 2006”.

DON

13

Decreto N° 7070/06 “Por el cual se reglamenta la Ley N° 2.869/05 que aprueba el Presupuesto General de la Nación para el ejercicio fiscal 2006”.

DON

14 Ley N° 3148/06 “Que aprueba el Presupuesto General de la Nación para el ejercicio fiscal 2006”.

DON

15

Decreto N° 8885/07 “Por el cual se reglamenta la Ley N° 3418/06 que aprueba el Presupuesto General de la Nación para el ejercicio fiscal 2007”.

DON

16 Decreto N° 10229/07 “Por el cual se aprueba la vigencia del Módulo de Control y Evaluación Presupuestaria”.

DON

17 Manual del Usuario - Módulo de Control y Evaluación Presupuestaria. DOL

Dirección General de Presupuesto -

MH

18 Manual Operativo - Módulo de Control y Evaluación Presupuestaria, 2006”. DOL

Dirección General de Presupuesto -

MH

49

Referencia tipo de informes y documentos de trabajo • Documentos Oficiales Locales - DOL • Documentos Oficiales Nacionales - DON • Documentos Oficiales Internacionales - DOI • Investigaciones Empíricas - IE • Artículos y Monografías - AyM

50