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7/25/2019 sistemas electoraless

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SISTEMA ELECTORALEn un sentido amplio se habla de sistema electoral para hacer referencia al conjunto de temasRelacionados con la integracin de los rganos de gobierno por procedimientos electivos. Por lotanto, el concepto est referido a las normas que regulan la ciudadana, los partidos polticos, lasbases del sufragio, la emisin del mismo, los rganos electorales, los recursos contra susdecisiones y al sistema electoral en sentido restringido. Con un alcance restringido se ha

convenido en el Derecho Electoral reservar esta denominacin a las reglas que establecen laforma en la que han de ser asignados y distribuidos los cargos electivos, en un rgimen electoraldeterminado.2. ObjetivosEn este trabajo abordaremos el tema con un alcance restringido para procurar desarrollar lasnormas que regulan en Argentina la adjudicacin de los cargos electivos en los planos nacional yprovincial y analizar l impacto sobre el funcionamiento del sistema poltico y la calidad de lademocracia de distintos sistemas electorales . Asimismo, se analizan las demandas de reforma delsistema electoral , las propuestas de sistemas alternativos, su factiblidad en trminos de lasrestricciones que establece la Constitucin Reformada de 1994 y su eventual impacto sobre larepresentacin poltica, la relacin entre la ciudadana y los partidos polticos, y lagobernabilidad.I Parte1. Los rasgos fundamentales del sistema electoral vigente para la designacin de los legisladoresnacionales.La frmula electoral vigente es el sistema dHondt de representacin proporcional con unabarrera del 3% del patrn electoral. Este sistema se aplic por primera vez en las elecciones deconstituyentes en 1957 y rigi a partir de las elecciones para diputados de 1963, con una barreradel 8 % hasta las elecciones del 973. Un anlisis del efecto de sistemas electorales alternativos enel perodo 1973-1985 puede encontrarse en Alejandro Corbacho (1988) y en Ernesto Cabrera(1991)[1].El sistema de mayora simple con lista plurinominal se aplic hasta 1912 (la excepcin es laeleccin de 1904 con circunscripciones uninominales), La ley Senz Pea impuso el sistema delista incompleta o de los 2/3 que se utiliz desde 1912 hasta 1962, con la excepcin del perodo1951-54, en el que hubo circunscripciones uninominales con mayora simple.El pas est dividido en 24 circunscripciones plurinominales (las provincias, que son el resultadode factores de orden histrico, geogrfico y administrativo ). La lista partidaria es cerrada ybloqueada, con posibilidad de corte de boletas. En los distritos grandes, la prctica del corte deboletas se ha acentuado en las sucesivas elecciones. La combinacin de la frmula electoral -representacin proporcional- con listas plurinominales cerradas favorece un mayor nmero departidos, hecho que concuerda con la organizacin federal del Estado argentino, al mismo tiempoque privilegia a los partidos frente al elector.El sistema vigente en materia de representacin, establecido en la Constitucin Nacional, tomacomo base el factor poblacional. Sin embargo, la ley 22, 847 de convocatoria a elecciones de1983 alter ese principio, ocasionando la sobrerepresentacin de los distritos menos poblados. Lareferida ley combina dos elementos: a) un plus de 3 diputados por provincia y, b) un mnimo derepresentacin provincial en la Cmara de Diputados. Ese mnimo concierne a la representacinque las provincias tenan en 1976 y al mnimo de 5 diputados por provincia establecido por la ley.La actual desproporcionalidad en la relacin votos-escaos se debe en medida muy limitada alsistema dHondt utilizado. Es, sobre todo, el producto del tamao de los distritos y el nmero deescaos preceptivos con independencia de la densidad demogrfica de las provincias. Fruto de laestrategia del rgimen militar para contrarrestar el eventual triunfo del peronismo con los partidos

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menores de origen provincial, la ley rompi el equilibrio establecido en la Constitucin Nacionalde 1853. Ese equilibrio est asegurado en el Senado de la Nacin, ya que los representantes de lasprovincias ms pobres y despobladas pueden contrarrestar el peso demogrfico que en la Cmarade Diputados tienen los distritos mayores. Por otra parte, debe tenerse en cuenta que el 50 porciento de los senadores representa aproximadamente el 15 por ciento de la poblacin , dato queda una idea clara del peso que en esa Cmara adquieren menos pobladas.

A lo largo de dos dcadas el Congreso no ha resuelto este problema que distorsiona el principioconstitucional de un hombre/ mujer, un voto Y ste es uno de los problemas prioritarios al queuna reforma electoral debe dar respuesta. Lograr una mejor representatividad de los ciudadanosimplicar redefinir el tamao de los distritos sobre la base del censo general de poblacin. Esta esuna tarea pendiente si se quiere mejorar la calidad de la representacin y, en particular, atender alos potenciales problemas de gobernabilidad que pueden originarse en un sistema presidencialistaen el que la victoria de frmula presidencial se decide en los distritos grandes tras la supresin dela eleccin indirecta vigente hasta 1994. La provincia de Buenos Aires, la Ciudad de BuenosAires(un distrito incrustado en la provincia del mismo nombre), las provincias de Santa Fe yCrdoba representan el 65% de la poblacin. No obstante , la composicin de la Cmara deDiputados sobrerrepresenta a los distritos menos poblados que con el 30% de la poblacinacceden a aproximadamente al 45 % de las bancas. Esta situacin puede ser una ventaja para unpresidente con arraigo poltico en esos distritos, pero se convierte en una camisa de fuerza para elque no lo tenga y puede potenciar los conflictos entre el Ejecutivo y el Congreso toda vez que elEjecutivo no coincida con las demandas de los representantes de esos distritos ni tenga capacidadde disciplinarlos .[2]Las principales crticas a los males que se imputan al sistema electoral vigente puedenresumirse en : 1) restringe la libertad de los electores; 2) elimina la autonoma e independencia delos representantes al favorecer la disciplina partidaria ya que el elegido debe su bancafundamentalmente al hecho de haber sido elegido por su partido; despersonaliza la relacin entrerepresentantes y representados. El votante se ve forzado a otorgar su voto a una lista partidariaplurinominal y su decisin suele ser una funcin de su preferencia por el llamado cabeza delista o de su preferencia partidaria, con independencia de los candidatos que integren la lista ensu circunscripcin o distrito electoral. Las malformaciones de las listas llamadassbana hansido el blanco de la crtica y el eje en torno al cual gira la demanda de reforma en la sociedad.2. El debate sobre la reforma electoral

La evaluacin institucional de la representacin poltica en la Argentina tiende a destacardistintos problemas: la distribucin desproporcional de los escaos en la Cmara de Diputados,las renovaciones intermedias de las Cmaras, la falta de participacin del elector en la confeccinde las listas y la distancia entre electores y elegidos producida por las denominadas Listassbanasen las que elector se ve obligado a elegir candidatos desconocidos.Tradicionalmente, el debate sobre la reforma del sistema electoral gir alrededor de temas, quecomo la eleccin directa de presidente y vicepresidente y de senadores, as como la diversidad enlos tiempos de los mandatos del ejecutivo y de los legisladores o la ausencia de senadores por laminora, encontraron respuesta en la Constitucin Reformada de 1994 que consagr el principiode eleccin directa , unific los mandatos en cuatro aos e instaur un tercer senador por laminora. No obstante, en el contexto poltico de la instauracin democrtica se reactivaron otrostemas, particularmente los referidos a la calidad de la representacin , asociada sta con laparticipacin del elector en la confeccin de la listas partidarias y con su conocimiento directo delos candidatos, postura sta ltima que en muchos casos lleva implcito el cuestionamientomismo del principio de representacin proporcional y su sustitucin por otro, mayoritario. Se fue

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forjando un amplio consenso en la dirigencia poltica acerca de la necesidad de reformar elsistema electoral, tanto en la jurisdiccin nacional como en las jurisdicciones provinciales.En el plano provincial, problemas de gobernabilidad asociados a la adopcin de sistemaselectorales como el doble voto simultneo y acumulativo DVSA ( llamado ley delemas)emergieron como nueva preocupacin incluso en provincias que adoptaron ese sistema ,como es el caso de Santa Fe, provincia en la que se adopt el DVSA en 1990.[3] Asimismo, la

necesidad de reforzar la transparencia y la integridad del proceso electoral encontr en Santa Feun leading case dado que en las elecciones de 1995 debi recurrirse al recuento manual de losvotos cuyo resultado final dio la victoria el candidato a gobernador que segn los cmputosoficiales haba perdido. Es por esta razn que se decidi incluir a Santa Fe entre los estudios decasos que se enmarcan en este proyecto.Este consenso difuso sobre la necesidad de la reforma electoral es el resultado del generalizadodescrdito de los partidos polticos tanto en plano nacional como en las administracionesprovinciales.En efecto, en las provincias se perpetuaron gobiernos de familia que , adems de consolidarsegracias a un federalismo fiscal inequitativo que les asegur cuotas crecientes en lacoparticipacin federal y asistencia especial con fondos reservados durante la administracinMenem, se beneficiaron de un sistema de representacin mayoritario, incluso en aquellasprovincias con sistemas electorales proporcionales. Esto ltimo fue posible debido al tamaopequeo de los distritos sumado al hecho de la renovacin parcial de las legislaturas. Desde elescndalo de corrupcin que estall con el caso Mara Soledad en Catamarca, a comienzos de ladcada del noventa, el endeudamiento creciente de las provincias y su peso tambin creciente enla definicin de la poltica nacional- a la inversa de lo que ocurriera en el pasado- ponen demanifiesto que mejorar la calidad de la representacin , asegurar la gobernabilidad y dar mayorparticipacin al elector - tres objetivos de toda reforma del sistema electoral- no pueden lograrsesin el concurso de una reforma que abarque tambin a los sistemas provinciales. Por cierto, laestructura federal del estado argentino establece la autonoma de las provincias para dictarse susconstituciones y sus regmenes electorales. No obstante, un diagnstico y evaluacin de losprincipales problemas que se registran en los sistemas electorales provinciales es el marco dereferencia obligado para plantearse el rumbo posible de una reforma que propicie la mejorcalidad de la representacin poltica tambin en el plano nacional.Una vasta demanda social, acentuada por el efecto multiplicador de los medios de comunicacinsocial, reclama redefiniciones drsticas en los partidos polticos, en la seleccin de loscandidatos, las frmulas de escrutinio, el control de los procesos electorales y la organizacin dela vida partidaria. Las iniciativas de reforma en el plano nacional, provincial y en la Ciudad deBuenos Aires, ponen de manifiesto la preocupacin de los partidos y la importancia que el temaha adquirido en la opinin pblica.[4]Una sociedad sin tradicin de reflexin sobre las instituciones polticas comenz a discutir a loslargo de los aos transcurridos en democracia acerca de las distorsiones introducidas por la ley deconvocatoria a las elecciones de 1983 en el sistema de representacin , los problemas del CdigoElectoral anacrnico, el financiamiento de la actividad partidaria y el sistema electoral en sentidoestricto candidaturas y transformacin de votos en bancas- en trminos hoy comunes a lospases democrticos, con independencia de los grados de consolidacin de las instituciones.3. El Problema: para qu reformar el sistema electoral?

Por cierto, los sistemas electorales no son neutrales y tampoco son perfectos, y por tanto, nonecesariamente producen los efectos buscados. El caso italiano ejemplifica bien el intentomalogrado de inducir una fuerte bipolarizacin capaz de asegurar la gobernabilidad. Se formaron,

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como se pretenda, dos grande bloques polticos de izquierda y de derecha, rompiendo el hbitoanterior de formacin de coaliciones gubernamentales en torno al centro y ha habido, por fin ,alternancia .No obstante, en contra de las intenciones hay ahora ms partidos en el Parlamentoque nunca antes y todos los gobiernos que se han formado desde 1994 son de coalicin.Sin embargo, lo que importa destacar es la necesidad de tener claro los objetivos que se buscan.Para qu reformar es una cuestin que trasciende los lmites de la sistemtica electoral. La

capacidad de integracin poltica de la democracia no es ajena a las caractersticas del rgimenelectoral y, en general, la legislacin electoral suele ser el reflejo ms o menos fiel de conflictopoltico. Como lo fundamenta Dieter Nohlen en su obra Los sistemas electorales en el mundo(Nohlen , 1981) , los sistemas electorales tienen una importancia decisiva en el plano de lacompetencia entre partidos y afectan las estrategias de los electores y de los polticos( Sartori,1985;Lijphart,1984)La sociedad argentina reclama cambios en el funcionamiento del sistema poltico y un mayorcontrol sobre los polticos. La reforma electoral ha sido cargada de expectativas excesivas y se leatribuyen efectos taumatrgicos. No obstante, si bien no es el remedio para todos los males queaquejan a la poltica argentina como suele difundirse en los medios de comunicacin social, esuno de los ejes clave de la reforma poltica. Debe tenerse en cuenta que al mismo tiempo que laciudadana desconfa de la poltica y los polticos, tiene demandas exigentes hacia stos. Entreesas demandas, la de mayor participacin y conocimiento de los candidatos no puede serignorada ya que pone de manifiesto un inters en la poltica al que el sistema electoral puede ydebe dar respuesta. El mapa poltico electoral argentino en el plano nacional en las eleccionespresidenciales ha arrojado un sistema bipartidista en 1983, que se transform en 1995 en uno detres partidos mayores y partidos menores y en 1999 adopt un formato bipolar integrado por laAlianza por el Trabajo, la Justicia y la Educacin (UCR ,el Frepaso y partidos menores a laizquierda del espectro poltico), la Concertacin Justicialista por el Cambio ( PJ) que juntasalcanzaron el 83% de los votos positivos. Cabe notar el crecimiento de las fuerzas de centroderecha que en 1999 alcanzaron el 13% de los sufragios con la coalicin denominada AlianzaAccin por la Repblica, dato que no permite determinar si ese caudal electoral dar lugar a unimportante tercer partido nacional o si ser usufructuado por alguno de los partidos o coalicionesmayoritarias. La particular fluidez al esquema de coaliciones posibles aconseja cautela en lasmedidas de reforma del sistema electoral . En casi dos dcadas de democracia, el sistema departidos sigue siendo fluido y en proceso de estructuracin, como puede observarse en el cuadroa continuacin.. En el perodo 1995-1999 se observa el pasaje de un esquema de tres partidos mayores a labipolarizacin que, sin embargo, est a 10 puntos de distancia de la alcanzada en 1983, dato querefleja el crecimiento de las fuerzas de centro derecha antes sealado. En las elecciones adiputados nacionales se constata la tendencia a la disminucin de los votos logrados por lospartidos mayores en la sucesivas elecciones. En efecto, ambos pasan de un 86,7% en 1983, al74% en 1989 y el 68,5% en 1995. Los resultados de 1999 reflejan la bipolarizacin creada por laconformacin de la Alianza.En estas condiciones, no parece sensato modificar en el plano nacional el principio derepresentacin proporcional vigente que da cabida al pluralismo creciente en la sociedad. Elndice de partidos efectivos no ha superado el 2.4, lo que indica que no estamos en presencia deun sistema fragmentado en el Poder Legislativo. Por otra parte, los trminos representacinproporcional y representacin mayoritaria , como observa Nohlen, no deben entenderse comosistemas, sino como principios que sealan dos concepciones fundamentales de la representacinpoltica. La eleccin mayoritaria y la eleccin proporcional son dos polos opuestos de una seriecontinua de sistemas electorales que Nohlen representa en una lnea recta en cuyo punto medio

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est el cero. En las proximidades del cero aparece una zona intermedia que corresponde aaquellos sistemas electorales cuya categorizacin es difcil. Para decidir cul es la calificacinque corresponde en el continuo a un sistema electoral determinado, es imprescindible analizar losdiversos elementos que permiten caracterizarlos y la forma en que ellos se combinan. En estacategorizacin juega un papel fundamental el tamao de las circunscripciones territoriales y elnmero de bancas atribuido a ellas. Hay por lo tanto, tantas formas de representacin

proporcional y mayoritaria como sistemas aplican estos principios de representacin.A la hora de evaluar un sistema electoral es preciso tener en cuenta que los sistemas electoralescumplen diversas funciones. Por lo tanto, la adecuacin de un sistema electoral a los objetivosque se buscan no puede evaluarse a partir de una dimensin de anlisis, sino de varias cuyaimportancia vara acorde con el contexto poltico de la reforma. Hay cuatro dimensiones que seplantean en los debates internacionales sobre el funcionamiento de los sistemas electorales[5]:i) la representatividad, en el sentido de reflejo de la diversidad de intereses en lasociedad y de orientaciones de poltica pblica en el Congreso ( el criterio es la proporcionalidadentre votos y bancas);II) la concentracin o eficiencia, entendida como agregacin de intereses sociales yorientaciones de poltica pblica con miras a garantizar la capacidad del gobierno de gobernar( elcriterio es la formacin de mayoras en el Congreso y la reduccin, por ende del nmero departidos )iii) La participacin , en el sentido de la influencia que el elector pueda ejercer noslo en la eleccin de un partido, sino tambin, de los candidatos ( el criterio es la forma de lacandidatura y de votacin y el tamao de la circunscripcin )iv) Por ltimo, un criterio menos importante, pero no por ello desestimable, es lasimplicidad del sistema electoral en lo que se refiere a la comprensin y transparencia de sufuncionamiento y su manejo, tanto por parte de los electores como por parte del organismoencargado de organizar la eleccin.

Resulta claro que un sistema electoral, cualquiera sea, no puede maximizar simultneamentetodas estas funciones. No se puede maximizar la representatividad y la gobernabilidad, a la vez..La idea de una proporcionalidad lo ms rigurosa posible perdi vigencia como meta para laelaboracin de sistemas electorales tras la experiencia de la Repblica de Weimar y el derrumbede las democracias. Los sistemas electorales clsicos ( por un lado el sistema ingls de mayorarelativa o la versin francesa de mayora absoluta y, por otro, el sistema proporcional puro)optaron por privilegiar una funcin la eficacia o la representatividad, respectivamente. Lasreformas ms recientes buscan una relacin ms equilibrada entre la representacin, laconcentracin o eficacia y la participacin (la libertad del elector vis a vis la decisin del partido).Este desideratum suele conducir a sistemas electorales muy complejos como es el caso delsistema electoral italiano al que se hizo referencia ut supra.El sistema proporcional personalizado alemn ofrece un buen ejemplo de este intento por darrespuesta a distintas funciones y por esta razn se ha convertido en un marco de referenciaobligado y desempeado un papel importante en un sinnmero de reformas , como por ejemplo,la ltima reforma electoral realizada en Bolivia y la reforma electoral en Venezuela . EnVenezuela rega un sistema de proporcionalidad imperfecta en circunscripciones plurinominales ,con la adjudicacin adicional de una cierta cantidad de bancas compensatorias en el nivelnacional. El blanco de la crtica a ese sistema electoral vigente desde 1946 fueron las listascerradas y bloqueadas ( las denominadas listassbana) que contribuan a favorecer eldesconocimiento por parte de los electores, de los candidatos.[6] El sistema alemn fue el modeloseguido en la propuesta de reforma del Consejo para la Consolidacin de la Democracia en los

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aos 80 en Argentina durante el gobierno de Ral Alfonsn. En efecto, este sistema electoralpresenta una solucin al dilema de mantener la proporcionalidad en la distribucin de las bancasy personalizar el voto, al mismo tiempo que, al establecer una barrera legal relativamente altael5% del padrn del distrito-apunta a lograr la concentracin o eficacia reduciendo el nmero departidos en el Parlamento.[7] En este sistema, el elector tiene dos votos: uno para el candidato desu distrito y otra para la lista plurinominal partidaria tomando al pas como distrito nico.

El reparto de todos las bancas que componen el Bundestag o Cmara Baja es proporcional a losvotos logrados por cada partido a nivel nacional. Los cargos uninominales ( bancas directas) sonasignados , una vez determinada la cantidad de escaos que corresponde a cada partido. Loscandidatos electos en las circunscripciones uninominales logran ocupar los primeros puestos (bancas) que le correspondieron al partido segn el reparto proporcional, alterando de este modoel orden de la lista del partido. En el sistema alemn, la cantidad de circunscripcionesuninominales corresponde a la mitad de diputados por elegir. Si un partido obtiene ms bancas enesas circunscripciones que las que le corresponden segn los votos alcanzados por la lista delpartido, los retiene, de tal manera que el total de bancas aumenta temporalmente.En Amrica Latina, con la excepcin de Chile, que emplea un sistema binominal[8],se eligesegn el principio de representacin proporcional establecido en la mayora de los pases entre1930 y 1960. La observacin comparada pone de manifiesto que los sistemas electorales sonrelativamente estables en lo que respecta al principio de representacin. En los pases en los quehubo cambios, stos generalmente se asociaron a acontecimientos excepcionales, tales como uncambio de rgimen.Asumiendo el supuesto de que el principio de representacin proporcional no ser modificado enla eleccin a diputados nacionales, que el desideratum de una reforma es mejorar larepresentacin hoy distorsionada- ya sea por la sobrerrepresentacin de los distritos menospoblados o por la malformacin de las listas sbana, y que la Constitucin Nacional establece unnmero fijo de legisladores, el dilema que se presenta es cmo personalizar el voto manteniendoel principio de representacin proporcional, teniendo en cuenta como restricciones adicionales: eltamao variable de los distritos , la renovacin parcial de la Legislatura cada dos aos y ladisposiciones constitucionales que establecen un nmero fijo de legisladores y que en su art. 37defiende la igualdad real de oportunidades entre varones y mujeres para el acceso a cargoselectivos y partidarios y estipula que esos objetivos deben plasmarse en acciones positivas enlas disposiciones legales sobre los partidos polticos y rgimen electoral[9]4. Las alternativas a las listas sbana El reclamo de los ciudadanos por una mayorparticipacin ha convertido a las listas sbana en el blanco de una crtica que deposita en ellatodos los vicios del sistema de representacin poltica. Esta es la demanda de reforma del sistemaelectoral que tiene ms eco en la sociedad. y ms difusin en los medios de comunicacin. Lasobrerrepresentacin de los distritos menos poblados no se ha convertido en una cuestin para laopinin pblica. Los aspectos referidos al papel del poder Judicial en materia electoral y lanecesidad de garantizar la autonoma e independencia de un fuero electoral especializado y concompetencia independiente, dotado de los recursos humanos y econmicos hoy dispersos endiversos rganos administrativos con competencia electoral no han alcanzado tampoco aconvertirse en una cuestin ms all de los crculos acadmicos o polticos interesados en eltema.4.1 Qu son las listas sbana?

La calificacin de sbana a las listas tiene ms de un significado. Se denominan as las listasgrades( de ms de 10 candidatos), las listas cerradas y bloqueadas (que no permiten incorporarotros candidatos o establecer preferencias entre los integrantes de la lista) y a las listas de

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elecciones concurrentes en las que los ciudadanos deben elegir en un mismo acto a candidatospara ocupar distintas dignidades.Si por listas sbanas se entiende listas de gran tamao en las que el elector desconoce a susintegrantes, ste es un problema que afecta slo a la provincia de Buenos Aires y a la ciudad deBuenos Aires El 60% de los diputados nacionales son elegidos en listas pequeas o medianas.Crdoba y Santa Fe se sitan en el lmite superior de las circunscripciones medianas, mientras

que el resto de las provincias no supera el umbral de las cinco bancas; umbral a partir del cualcomienza a tener efecto la proporcionalidad en la relacin votos-bancas. Se trata de un problemaporteo y bonaerense. La ciudad de Buenos Aires elige 13 o 12 diputados ( la mitad de 25) y laprovincia de Buenos Aires 35 de un total de 70, Crdoba elige 9 ( la mitad de 18) y Santa Fe 10 9 ( la mitad de 19). Las veinte provincias restantes presentan un panorama diferente. En ochodistritos se elige entre 5 y 3 diputados (Corrientes, Entre Ros, Mendoza, Salta, Santiago delEstero, Tucumn, Chaco y Misiones.Los doce distritos restantes que son los menos poblados- eligen 3 2 diputados : Catamarca,Jujuy, La Rioja, San Juan, San Luis, La Pampa, Chubut, Formosa, Neuquen, Ro Negro, SantaCruz y Tierra del Fuego.Estos datos ponen de manifiesto que la renovacin parcial de los diputados ( 128 129) cada dosaos se compone de 47 48 elegidos por lista sbana , 18 19 a travs de listas medianas y elresto la otra mitad aproximadamente, resulta de distritos que eligen entre 5 y 2 diputados.Dada la variedad de tamao de los distritos cabe preguntarse si acaso se pueden establecerdiferencias entre la calidad de un diputado conocido, elegido en una lista de dos candidatos, enuna provincia pequea y un diputado desconocido, integrante de una lista de 35 candidatos en laprovincia de Buenos Aires.Los distritos chicos per se no han generado una mejora en la calidad de la representacin. Elmalestar en las provincias con los polticos y la poltica acompaa el clima de opinin nacional, yes independiente del tamao de las listas. Debe tenerse en cuenta que las elecciones formangobiernos pero no proveen de mecanismos de control que garanticen la necesaria accountabilityde los funcionarios electos. Sin embargo, cabe reconocer que ser un incentivo para que lospartidos polticos en los distritos grandes mejoren la calidad de la oferta partidaria4.2 Las alternativas a la lista sbanaUna alternativa es la reduccin del tamao de las circunscripciones, procedimiento que podralograrse a travs del redistritamiento y consiguiente divisn en circunscripciones electorales mspequeas.En la Ciudad de Buenos Aires podran ser dos, en la Provincia de Buenos Aires cinco. Debetenerse en cuenta que listas pequeas significa sacrificar la proporcionalidad, principio cuyosostenimiento permite la expresin del pluralismo presente en la sociedad argentina. No obstante,con esta alternativa, los partidos polticos tendran como incentivo colocar candidatos que tenganbuena imagen ante el electorado, que sean conocidos en la circunscripcin que representan y queconserven cierto arraigo con ese territorio electoral. Inducira pues a una seleccin meritocrticade los candidatos. No obstante, cabe preguntarse si los candidatos que tienen la mejor imagenhabrn de ser necesariamente los mejor preparados , o simplemente los ms conocidos en cuyocaso, la necesaria renovacin de la dirigencia que hoy la sociedad reclama, podra resultar unfiasco a la hora del desempeo de sus mandatos. Esta observacin cabe tambin para launinominalidad como caso de mayor identificacin del elector con el elegido o de mximapersonalizacin del voto.La Constitucin nacional tiene muy pocas referencias al sistema electoral .No establece demanera expresa que los diputados deban ser electos en cada distrito con un mismo sistemaelectoral. La ventaja de adoptar la alternativa de dividir las circunscripciones grandes frente a

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otras que implican desbloquear la lista( voto de preferencia o sistema de tachas o panagage) esque a diferencia de stas ltimas , la divisin en circunscripciones ms pequeas no debilita el rolde la organizacin central de los partidos en la nominacin de los candidatos.[10] En efecto,abrir o desbloquear las listas partidarias con el objetivo legtimo de renovar la dirigenciapartidaria puede contribuir a la desestructuracin de los partidos a travs del fraccionalismo, laexacerbacin de la competencia interna y la elevacin de los costos de las campaas electorales.

La experiencia comparada los casos de Per y Brasil- muestran el impacto negativo deldesbloqueo de las listas sobre el sistema de partidos. Debilitar a partidos dbiles no es una buenasolucin al problema de la representacin poltica y lo es menos, an, cuando el sistema departidos es fluido y est en proceso de conformacin, con alta volatilidad del voto en algunosdistritos . La conflictiva situacin interna de los partidos , los bloqueos en los procesos derenovacin de las dirigencias , la digitacin de candidaturas , la consideracin inequitativa delderecho de las minoras y, en general, la falta de transparencia de la vida de los partidos,alimentan crticas justificadas. En pos de ese objetivo se deposita en la legislacin electoral unafuncin que excede sus alcances.

.Las propuestas que optan por la implantacin de un principio de representacin mayoritario encircunscripciones uninominales implican un cambio en el principio de representacin que atacauna tradicin de integracin efectiva de las minoras en el sistema poltico y la expresin delpluralismo y que, adems plantean el problema de cmo aplicar la ley de coutas para ladesignacin de los candidatos.[11] Cabe notar, adems , que dado el tamao variable de lascircunscripciones, su aplicacin, si no se modifica el nmero actual de miembros de la Cmarade diputados(257), llevara a una situacin de extraordinaria disparidad en la cantidad de votosnecesario para obtener una banca en cada distrito. Pinsese en la diferencia en el tamao de lascircunscripciones uninominales resultante del tamao variable de los distritos. Esta situacinpodra corregirse si la distribucin de las bancas se opera sobre la base de la proporcin de votosobtenida por cada partidolos candidatos son candidatos de los partidos y no candidatosindependientes- que ha superado la barrera del 3%, y la adjudicacin a los candidatos porcircunscripcin de las bancas obtenidas por el partido se hace teniendo en cuenta el porcentaje delos votos logrado por el candidato en cada circunscripcin y no sobre el total de los votosobtenidos. Se lograra de este modo un sistema de representacin proporcional personalizadopero esto obligara a el redistritamiento en cada distrito para definir las circunscripcionesuninominales. Y como es sabido, el redistritamiento es el aspecto ms conflictivo a resolver entrelos partidos polticos. A ello se agrega otra restriccin y es la que establece la constitucin alrequerir mayora de los dos tercios para votar leyes electorales.[12]La ilusin del diputado propio no rompe con el monopolio de las candidaturas por parte de lospartidos, objetivo implcito o explcito en muchos de los defensores de la uninominalidad. Elproblema se traslada al terreno ms acotado de la circunscripcin, en vez de todo el distrito. Porotra parte, el legislador se encuentra sometido al dilema que plantea la necesidad de mantener ladisciplina partidaria y satisfacer las demandas del electorado de su circunscripcin. Esto crea unproblema de disciplina partidaria que eventualmente pueden paralizar la actividad legislativa ydebilitar al Ejecutivo en un sistema presidencialista como lo es el argentino.En el caso ingls, la uninominalidad en un sistema parlamentario es condicin del mantenimientodel bipartidismo y est asociada a un alto grado de disciplina partidaria que asegura la estabilidaddel gobierno, as como a la vigencia del precepto de que el que gana gobierna y ,el que pierde,controla. El elector en este sistema se ve inducido a votar por uno de los principales partidos sino quiere desperdiciar su voto, lo que muestra que tampoco en este caso la libertad del elector escompleta.[13]

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Otra de las alternativas que han surgido en el debate electoral considera a los sistemas mixtos osegmentadosque combinan un principio de eleccin mayoritario con un principio de eleccinproporcional- ( Italia, Japn, Nueva Zelandia, Mxico) o segmentados, que mantienen unprincipio de representacin pero otorgan dos votos, uno por lista de distrito y otro porcircunscripciones plurinominales, como fue el caso de la mayora de los proyectos presentadospara la eleccin de la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires. Resulta claro la alternativa de un

sistema mixto o segmentado slo puede aplicarse en los distritos grandes y que de ser un sistemamixto, no habra de ser necesariamente una renovacin por mitades para evitar quecontinuramos con listas mayores de 10 candidatos. As, por ejemplo, en la provincia de BuenosAires, de adoptarse un sistema mixto, se puede renovar las tres cuartas partes de las 35 bancas encircunscripciones uninominales y la cuarta parte en lista de distrito. Un primer paso a dar en ladireccin de mejorar la participacin del elector y personalizar su voto, manteniendo larepresentacin proporcional, consistira en dividir las circunscripciones de tamao grande. Siacorde con los resultados del censo se modificaran la representacin territorial de conformidadcon la letra de la Constitucin, el margen de maniobra sera mayor dado que aumentara elnmero de diputados nacionales a elegir considerablemente- asumiento el supuesto de que no sedisminuiran las bancas que cada distrito tiene asignadas en la actualidad-, pero esto entraara unaumento en los costos para sostener las legislaturas. Por cierto, la supresin de la renovacinparcial de la Cmara de diputados o del nmero fijo de diputados, exigen de una reformaconstitucional, asunto que requiere de un consenso calificado. Una nueva reforma constitucionalno es considerada oportuna ni conveniente en el presente contexto poltico.El caso mexicano ilustra la voluntad poltica de la dirigencia de consensuar el redistritamientoacorde con los datos censales para elegir las tres cuartas partes de sus legisladores encircunscripciones uninominales y la cuarta parte restante por listas partidarias considerando alpas como distrito nico. Pero en ese caso, la prolongada vigencia de un partido hegemnicoabri las puertas gradualmente al pluralismo y este dato fue decisivo en el logro de los consensospartidarios.5. Las internas abiertasLa opcin por el mecanismo de las internas abiertas para la eleccin de diputados nacionales[14]considerado por muchos como una alternativa para mejorar el criterio de seleccin de loscandidatos y la consiguiente malformacin de las listas, achicar la brecha entre electores yrepresentantes y contribuir a la necesaria renovacin de la dirigencia partidaria, legislara en loque ya es una prctica en los partidos polticos argentinos. La seduccin que ejerce estemecanismo, remedo de las primarias con que se eligen los candidatos en Estados Unidos, debeser considerada con cautela Las internas abiertas requieren de un proceso electoral transparenteque asegure que los partidos respetan los resultados de las urnas. Los mecanismos de control yadministracin de la eleccin son un punto dbil del rgimen electoral vigente. Doblesafiliaciones, independientes que votan en ms de una interna, son ejemplos de situaciones querequieren la reforma de procedimientos electorales hoy vigentes para garantizar la transparenciade los resultados. Por otra parte, dada la renovacin parcial de la Cmara baja, se duplica elproceso eleccionario, lo que a su vez revierte en un aumento de los costos de las campaaspolticas y del tiempo dedicado a las mismas, aspecto este ltimo que conspira contra lagobernabilidad. Estas consecuencias son contradictorias con el objetivo de los proyectos definanciamiento de los partidos polticos de reducir costo y duracin de las campaas electorales.6. Recomendaciones para la reforma del sistema electoral para la eleccin de diputadosnacionales La reforma del sistema electoral que rige para la eleccin de los diputados nacionalesdebera ser considerada como un proceso gradual y por lo tanto, continuo, de mejoramiento de la

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representacin poltica que atae a los aspectos del rgimen electoral in toto y no se limita alsistema electoral en sentido estricto. Gran parte de la confusin acerca de qu reformar en elsistema electoral vigente proviene de atribuir a este sistema aspectos que estn referidos acuestiones del rgimen electoral ( control y administracin de la eleccin, independencia de laadministracin electoral del poder poltico, incluido el Ministerio del Interior) Asimismo, lamejora en el desempeo de los legisladores depende, en gran medida, de la posibilidad de ser

reelectos. En ausencia de este incentivo, su comportamiento puede ser irresponsable. La tasa dereeleccin de los legisladores argentinos es muy baja, alcanza al 23% cuando en otros pasessupera el 50%. Si los partidos no estimulan la formacin de carreras parlamentarias, ningnsistema electoral podr resolver el problema del desempeo responsable de los legisladores. En el presente contexto poltico y tras una reciente reforma constitucional, se recomiendala alternativa de divisin de las circunscripciones de tamao grande como una solucin oportunayconveniente. Este mecanismo responde al objetivo de acercar al elector al elegido y, a la vez ,contribuye a de fortalecer la consolidacin del sistema de partidos .La consolidacin del sistemade partidos debe ser el criterio gua de la reforma del sistema electoral. La personalizacin delvoto-una demanda legtima-no debera incentivar iniciativas que van en desmedro de eseobjetivo. Mantener la representacin proporcional con la frmula DHondt de adjudicacin debancas que opera a favor de los partidos mayoritarios y tiende a privilegiar las coaliciones, ocastigar ladispersin del voto y la barrera del 3%. Definir una agenda de reformas que incluya entre sus prioridades: la correccin de laactual sobrerrepresentacin de los distritos menos poblados sobre la base de datos censales;estudios deredistritamiento con miras a la aplicacin de futura sistema mixtos o proporcional personalizadoen caso de una eventual reforma de la clusula constitucional que establece el nmero fijo derepresentantes. La experiencia comparada indica que las reformas electorales han sido el resultado dearduas negociaciones que exigen tiempo para dirimir las diferencias. Se trata de un proceso queexige voluntad poltica de las dirigencias y que no se reduce a un problema tcnico. Laexperiencia de casi dos dcadas de democracia en Argentina muestra que las reformas electoralesque tuvieron lugar en el plano provincial surgieron de necesidades coyunturales , urgidas por lanecesidad de resolver problemas de los partidos y sin mayores convicciones. La adopcin yabandono de la Ley de Lemas en algunas provincias es un buen ejemplo de esta situacin. Laagenda de la reforma del sistema electoral debe inscribirse en la ms amplia de modernizacindel sistema poltico argentino y ser entendida como un proceso continuo y gradual detransformaciones en la calidad de larepresentacin poltica.

II ParteRelevamiento de los sistemas electorales provincialesEn el transcurso del perodo que va desde el retorno de la democracia en 1983 y el presente se hahabido modificaciones en sistemas electorales de los veinticuatro distritos del pas. En efecto, lasprovincias han venido funcionando como verdaderos laboratorios experimentarles respecto delas consecuencias de los sistemas electorales sobre el sistema poltico.

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1. Eleccin de gobernadoresEn 1983, slo tres provincias elegan a sus candidatos de manera indirecta a travs de un ColegioElectoral. Esos distritos eran: Corrientes, Mendoza y Tucumn. En la actualidad, las veinticuatroprovincias eligen a sus gobernadores en forma directa Los escndalos que sucedieron en laprovincia de Corriente en el colegio electoral para la designacin de gobernador aumentaron lacrtica hacia el sistema indirecto como fuente de corruptela poltica.

En 1983, ninguna constitucin provincial permita la reeleccin inmediata de sus ejecutivos.Actualmente, despus de las reformas constitucionales efectuadas en la dcada del 80 (entre1985 y 1988) y entre 1994 y 1995, la mayora de las provincias permite la continuidad de losgobernadores por un perodo consecutivo. La excepcin a esta norma son las provincias deMendoza, Santa Fe, Tucumn, Entre Ros, y Corrientes que prohben expresamente en suarticulado la reeleccin de los gobernadores.Santa Cruz, San Luis, Catamarca y La Rioja no especifican un lmite a la reeleccin, de modoque en estos casos rige el sine die. Tierra del Fuego fue la primer provincia en incorporar esteinstituto en su Constitucin de 1991. Luego siguieron este camino,Corrientes cuando reform su Constitucin en 1993, Chaco, en 1994 y la Ciudad Autnoma deBuenos Aires, en 1996. De todas ellas, la provincia del Chaco es la nica que copi el modelo deballotage atenuado incorporado en la Constitucin Nacional de 1994.2.Eleccin de las Legislaturas Provinciales2.1 El principio de representacin2.1.1. Representacin proporcionalEn 1983, slo Misiones, Mendoza y Corrientes contenan en su constitucin provincial unareferencia a la proporcionalidad del sistema electoral. Chaco, Salta, Buenos Aires, La Pampa,Santa Cruz y Tucumn, en cambio, contemplaron la proporcionalidad a travs de una ley. En laactualidad, son ocho los distritos que aplican este sistema: mientras Tierra del Fuego, Ro Negro,Formosa, Jujuy,Mendoza, Catamarca, Corrientes, La Pampa, La Rioja, Misiones, Salta, San Luis, Tucumn,Ciudad Autnoma de Buenos Aires y Neuqun tienen la frmula electoral DHondt, BuenosAires, realiza su distribucin a travs del cociente electoral.

2.1.2 Representacin Mayoritaria:En 1983, las constituciones que establecieron este principio de representacin eran: Catamarca(60%-40%), Crdoba (2/3-1/3), Chubut (60%-40%), Santiago del Estero (2/3-1/3), Neuqun (3/5-2/5), Jujuy, Santa Fe (28 bancas a la mayora y 22 para las minoras distribuidas en formaproporcional a los votos obtenidos), Entre Ros (mayora absoluta al partido ganador), Chubut(16 bancas a la mayora y 11 para las minoras), Formosa (2/3-1/3), San Luis (2/3-1/3) y San Juan(uninominales) establecan un sistema de reparto que fomenta la mayora. Ro Negro estableca elmismo principio pero a travs de una ley provincial (60%-40%). En la actualidad, mantienen estesistema vigente: San Luis, Entre Ros, Chubut y Crdoba. Ro negro, San Juan, Santiagodel Estero y Santa Cruz: se mencionan ms abajo con los sistemas mixtos, segmentados oparalelos.

2.1.3 Sistemas Mixtos, Segmentados o Paralelos:Estos sistemas se caracterizan por aplicar simultneamente dos frmulas electorales (lamayoritaria y la proporcional) en distritos de tamaos diferentes (uninominales y plurinominalesvariables), o bien, presentando una misma frmula electoral, el reparto de bancas se efecta endistritos de diversa magnitud. En 1983, no haba ninguna provincia que combinara estos dosdiseos. Sin embargo, en las primeras reformas constitucionales de la dcada del 80, los distritos

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de San Juan (1986) primero, y Ro Negro (1988) despus, incorporaron este sistema. Msrecientemente, las reformas constitucionales de Santiago del Estero (1997) y Santa Cruz (1998)tambin optaron por este mismo principio de representacin. San Juan y Santa Cruz combinanuna frmula mayoritaria para la eleccin en circunscripciones uninominales, y la representacinproporcional DHondt para la eleccin de lista en distrito plurinominal. En cambio, Ro Negro ySantiago del Estero presentan ciertas particularidades: mientras la primera combina una

representacin regional (ocho circuitos en los que se eligen tres diputados) y una representacinpoblacional por distrito nico (en la que se eligen 19 bancas) ambos con un sistema de repartoproporcional DHondt; Santiago del Estero, elige 22 diputados por representacin proporcionalDHondt en distrito nico y 28 por el sistema de lista incompleta (2/3-1/3) en seccioneselectorales pequeas y medianas.3. La forma de la candidatura:3.1Doble voto simultneo y Acumulativo o Ley de Lemas( una alternativa de personalizacindel voto)Este sistema aumenta la oferta electoral que cada partido (lema) ofrece al elector y acumula losvotos obtenidos por los candidatos de los distintos sublemas (fracciones o corrientes partidarias)de un mismo partido. Puede decirse que es una variante de las internas abiertas.Este sistema electoral fue empleado por doce provincias entre 1986 y 1999. San Luis (1986),Formosa (1987), Tucumn, (1988) Santa Cruz (1988) Santa Fe (1990), Chubut (1990), Misiones(1990), Jujuy (1991), Salta (1991), Santiago del Estero (1991), La Rioja (1991) y San Juan(1994). En el 58% de los casos, este sistema electoral fue ancionado para las elecciones derenovacin legislativa de 1991 y luego fueron derogndose gradualmente: en algunos casos laeliminacin fue parcial (nicamente para el cargo de gobernador en Salta, por ejemplo), en otrosse elimin a nivel provincial pero sigue vigente para los cargos municipales (Santiago del Esteroy Misiones). En la actualidad, la mantienen Formosa, Santa Fe, Salta (slo para legisladores),Tucumn (slo para legisladores), Santa Cruz (en 1996 se derog para el cargo de diputadoprovincial mantenindose para el ejecutivo provincial pero en las elecciones de 1999 sereestableci su vigencia para legisladores).En el 75% de las provincias que adoptaron la Ley de Lemas (ocho provincias), se dictarondecretos reglamentarios que complementaban la norma vigente. En general estos decretos cubranvacos jurdicos que los legisladores no haban tenido en cuenta al momento de sancionar la ley.Entre estos, por ejemplo, puede mencionarse: el porcentaje de avales necesarios para laconstitucin de sublemas, registro de sublemas, piso mnimo para la adjudicacin de bancas,formacin de alianzas entre sublemas, incompatibilidades en las postulaciones, etc. La ausenciade esta normativa da lugar a la proliferacin de lemas y sublemitas de la que es un casoemblemtico la provincia de Santa Fe. Respecto al principio de representacin, Santa Fe aplica elmayoritario, Formosa y Tucumn el proporcional ( frmula dHondt) y Santa Cruz uno mixto osegmentado .

3.2 Sistema de Tachas: desbloqueo de las listasEsta es una variante del voto preferencial intrapartidario que fue incorporada en la constitucinprovincial de Tierra del Fuego cuando este territorio fue provincializado, en 1991. El sistema detachas posibilita el desbloqueo de las listas oficializadas por los partidos polticos en una eleccingeneral. De este modo, los electores pueden tachar a los candidatos que les disgustapermitiendo un corrimiento hacia abajo o hacia arriba de la lista, segn la cantidad de tachas quehaya recibido cada candidato en particular. Un candidato puede ascender en el orden de su lista siposee pocas tachas, por el contrario, puede perder su lugar en la misma (y la posibilidad deacceder a una banca) si recibi muchas tachas.

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Este sistema fue aplicado por primera vez para las elecciones de 1991 sin la legislacincomplementaria que regulase su funcionamiento. En 1995 la sancin de una ley electoraldetermin un piso mnimo de tachas igual al 10% sobre el total de votos vlidos emitidos parainiciar el desbloqueo de la lista. En 1998, se modific este piso aumentando al 50 por ciento ms1 voto, sobre el total de votos vlidos emitidos.La Constitucin provincial prevea un sistema de listas abiertas (panachage) en el que, de

acuerdo a una ley electoral posterior, los electores podran incluir en una boleta a candidatos dedistintas fuerzas polticas. Esta ley electoral no fue sancionada a la fecha.3.3 Ley de Cupos:Desde 1991, con la sancin de la ley 24.012 -conocida tambin como ley de cupos o ley decuotas por gnero- obliga a los partidos polticos a incluir en sus listas un mnimo del 30% demujeres entre sus candidatos en lugares con posibilidades de resultar electas. Esta ley rige paracargos nacionales (hasta el momento slo para diputados nacionales, a partir del 2001 tambindebe regir para la eleccin directa de senadores nacionales), sin embargo, a pesar de ser una leyque rige a nivel nacional, un porcentaje muy alto de distritos (Chaco, Santa Cruz, Misiones, Salta,Jujuy, Catamarca, Buenos Aires, Crdoba, Santa Fe, Tierra del Fuego, La Pampa, Ro Negro,Mendoza, La Rioja, San Luis, Tucumn, Ciudad Autnoma de Buenos Aires y Neuqun)aprobaron leyes de cupos para el mbito provincial manteniendo el mismo esquema nacional(30%).4. Representacin poltica unicameral o bicameralDos provincias reformaron sus legislaturas cambiando su formato: en 1989, San Luis introdujo ensu constitucin la Cmara de Senadores con representacin departamental (en total 9 senadores),mientras que Tucumn realiz en 1990 el camino inverso, pas de un bicameralismo (cuarentadiputados y veinte senadores) a una sola Cmara de Representantes con cuarenta miembros. En laactualidad ha comenzado a debatirse en algunas provincias como Buenos Aires, la necesidad deadoptar un sistema unicameral con argumentos tales como la misma base de representacin paralas dos cmaras, la superposicin de funciones de ambas cmaras y el elevado costo de sumantenimiento. En opinin del distinguido constitucionalista Daniel Sabsay, la bicameralidad nose justifica en el nivel de los sistemas provinciales.[15] Lo cierto es que las bases derepresentacin y las competencias del Senado estn siendo revisadas en los debates provinciales.En el plano nacional, en cambio, tras la propuesta de modificar el Senado de la Nacin hecha porel Consejo para la Consolidacin de la Democracia, durante el gobierno del Dr Alfonsn, el temano ha sido incluido aun en la agenda de la reforma poltica. Esa propuesta otorgaba atribucionesespecficas relacionadas con la funcin de garante de la descentralizacin territorial al Senado.5. Principales problemas detectados en los sistemas electorales provinciales.Examinados los sistemas electorales provinciales a partir de cuatro dimensiones bsicas: larepresentatividad, gobernabilidad, la participacin del elector y la transparencia del procesoelectoral ( su simplicidad y controles) el panorama es diverso, pero comparte problemas en uno oms de los tres ejes sealados.. El obstculo mayor para una mejor representatividad de lossistemas electorales provinciales es la combinacin de circunscripciones pequeas con larenovacin parcial de la legislaturas. En esos casos se trata de sistemas en lo que no opera elprincipio de representacin proporcional en los hechos en las provincias en que rige. La debilidadde la representacin de la oposicin, que no en pocas provincias coincide con el monopolio porparte del oficialismo de los organismos de control, plantea un problema muy serio de calidad dela democracia.Sistemas electorales con representacin mayoritaria o proporcional tienden bloquear laalternancia poltica, indicador clave de la calidad de la democracia.

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El caso de sistemas electorales con representacin mayoritaria y distritos grandes ( por ejemploCrdoba con 66 diputados) en el que se exige como requisito a las minoras para acceder a ladistribucin de escaos el 2% de los votos vlidos emitidos, la asignacin de un nmero fijo debancas que se obtienen de acuerdo con el orden de ubicacin en los resultados de los comicios (36 al primero,20 al segundo, 5 al tercero y 3 a la cuarta y 2 a la quinta fuerza en distrito nico, havenido planteando demandas de modificacin del sistema y de aplicacin de uno proporcional.

En este caso, cuando la diferencia entre el primer y segundo partido en cantidad de votos es muypequeacasos de virtual empate- la legitimidad de la distribucin de los escaos se veseriamente afectada. Lo mismo ocurre cuando la diferencia es muy pequea entre segundos yterceros partidos en los comicios .. La proliferacin de lemas y sublemitas resulta dellanzamiento de candidatos que pujan por conseguir un empleo pblico antes que una competenciapor la representacin de la ciudadana. La idea instalada en los sectores de la dirigencia polticaque la impulsaron y desean conservarla es que permite a cualquiera llegar a la poltica, unargumento poco serio si se espera mejorar la calidad de la representacin poltica y lagobernabilidad.En lo que se refiere a la experiencia de las listas desbloqueadas- tachas- en Tierra del Fuego,impuesta por mayora numrica por el Movimiento Popular Fueguino, pese a la resistencia de laoposicin, mostr que los partidos recurrieron a las tachas en forma organizada y su efectonegativo en la sustitucin de postulantes conocidos por otros que no lo son . Pese a lasrestricciones que se adoptaron para impedir que este procedimiento sea convertido eninstrumento de la lucha interpartidaria, continuaron los efectos de tachas masivas en las listascomo reflejo de luchas interpartidarias y la puja entre las divisiones geogrficas. La adopcin dela clusula que slo admite tachas cuando se supera la mayora absoluta de los votos vlidos pusoun freno a esta suerte de borratina que remeda al orden conservador, pero dej manifiesto lasconsecuencias negativas de este tipo de lista desbloqueada, que a diferencia del voto depreferencia, privilegia por la va negativa la opcin del elector. Una primera recomendacin surge del anlisis de listas desbloqueadas resultantes de laaplicacin del DVSA y las tachas: si se quiere lograr el objetivo de mayor transparencia, calidadde la representacin y gobernabilidad, ste no es el procedimiento adecuado, aunque de mayorparticipacin al elector. Privilegiar este ltimo objetivo y sacrificar los restantes no es una buenasolucin. Las provincias que aplican estos sistemas deberan emprender una reforma que logre unmejor equilibrio entre los objetivos que se contemplan en todo sistema electoral.Cabe adems tener en cuenta que por el expediente del DVSA o las Tachas se neutraliza el efectode la ley de cupos.las provincias que aplican sistemas mayoritarios ya sea lista incompleta o asignacin fija de lasbancas a mayoras y minoras, enfrentan el cuestionamiento que produce el bloqueo delpluralismo y los problemas de gobernabilidad potenciales que derivan de legislaturas en las quela mayora no coincide con el partido poltico del gobernador. Este ltimo es hoy el caso deCrdoba, provincia en la que se debate una reforma del sistema electoral. Recomendar el estudiode la factibilidad de aplicar sistema mixtos que buscan un mejor equilibrio entre los desideratade un sistema electoral.las reformas al sistema electoral que se han venido realizando en el plano provincial, en general,reflejan decisiones elaboradas en trminos de necesidades polticas coyunturales, confusin sobresus eventuales efectos, y fuerte cuestionamientos a sus consecuencias. Esta situacin sugiere laimportante de estimular el debate en el plano nacional y en el plano de las provincias. Este es unpas federal que reconoce la necesidad de la descentralizacin para mejorar la calidad de lapoltica pblica. Cmo concertar en un debate con las provincias ciertos objetivos comunes en lareforma del sistema electoral ?.Este es un desafo que habra que intentar.

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[1] Cabrera, Ernesto (1991). Proporcionalidad y desproporcionalidad en la eleccin de diputadosnacionales. La ley electoral y un anlisis de las elecciones legislativas de 1983- 1985- 1987 y1999, en Desarrollo Econmico, Buenos Aires: IDES, Vol. 31, n 122, julio- septiembre.Corbacho, alejandro (1988). Elecciones y representacin. Un enfoque experimental sobre

sistemas electorales en Argentina, 1973-1985, Documento de Trabajo N 102, Instituto Di Tella,Buenos Aires.[2] Para un anlisis de las implicaciones polticas de la sobrerrepresentacin de las provinciasmenos pobladas y ms pobres, vase Edward Gibson y Ernesto Calvo, Electoral Coalitions andMarket Reforms: Evidence from Argentina. Universidad Torcuato Di Tella, Working Paper No.35[3] Vase el informe sobre el caso de Santa Fe , seleccionado como emblemtico del impacto delDVSA sobre la representatividad y la gobernabilidad democrticas presentado por Lilia Puig deStubrin que sigue los lienamientos planteados en este informe.[4] El proyecto de reforma de la ley electoral en la Ciudad de Buenos Aires no logr el consensonecesario para su aprobacin por la Legislatura. En este caso, las propuesta se basaba en laredistritacin , aspecto sobre el que no logr la anuencia de partidos que argumentaron sobre laincidencia de la redistritacin en la distribucin de los escaos por partidos.[5] Vase Michael Krennerich y Matn Lauga . Diseo versus poltica.Observaciones sobre eldebate internacional y las reformas de los sistemas electorales .Mxico Justicia Electoral.TFE.Vol.IV, No.5,1995,pp.111-126[6] Vase Kornblith, MiriamRepresentacin, partidos, polticos y reforma electoral enVenezuela, en Partidos Polticos y Representacin en Amrica Latina. Caracas.NuevaSociedad.1998[7]Nohlen, D. Sistemas de gobierno, sistema electoral y sistema de partidospolticos. Mxico.IFE.1999[8]En Chile, los diputados se eligen en circunscripciones binominales. Las dos listas (abiertas)con ms votos reciben, respectivamente, un mandato, salvo que las lista ms votada rena eldoble de votos que la segunda, en cuyoo caso, el partido con ms votos se lleva ambas bancas.[9] La Ley 24.444 establece que las listas que se presenten debern tener mujeres en un mnimode un 30% de los candidatos a los cargos a elegir y en posiciones con posibilidades de serelectasa Magnitud de distrito/ distribucin: cargos en juego segn renovacin. Ante bancasimpares, se consignan ambos parciales.[10] Sobre las implicaciones de el desbloqueo de las listas vase De Riz, Liliana El debate sobrela reforma electoral en Argentina, en Desarrollo Econmico, N 126 Vol 32. julio-diciembre de1992. Sobre los distintos sistemas electorales, sus caracteristicas y funcionamiento ,vase DieterNohlen ,Sistemas electorales en el Mundo, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid,1981.[11] En Francia existen proyectos que premian a los partidos con ms fondos pblicos si tienenmayor nmero de candidatas mujeres en las circunscripciones uninominales.[12] Una propuesta que presenta esta alternativa para la reforma del sistema electoral de la ciudadde Buenos Aires se encuentra en Babastro, Roberto La proporcionalidad y personalizacin delvoto: hacia un rgimen electoral para la ciudad de Buenos Aires en Postdata N6, Julio de 2000[13] Sobre las peculiaridades de los sistemas electorales vase Sartori,Giovanni: IngenieraConstitucional Comparada.Una investigacin de estructuras,incentivos y resultados.FCE,Mxico,1994[14] En la actualidad existe un proyecto del P.E. ingresado en el Senado, que opta por las internasabiertas para la seleccin del candidato presidencial.

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[15] Sabsay Daniel Descentralizacin y estructura gubernamental en Argentina, en DieterNohlen(editor) Descentralizacin Poltica y Consolidacin Democrtica.Europa-Amrica del SurCaracas Nueva Sociedad.1991

Anlisis del sistema electoral argentino.Se pretende pasar revista a las normas que regulan la adjudicacin de cargos legislativos en los

niveles nacional y provincial, las principales propuestas de reforma y el eventual impacto questas tendran en la representacin de los ciudadanos y el funcionamiento del sistema poltico.El primer punto abordado es bien conocido por los constitucionalistas: la sobrerrepresentacin delas provincias menos pobladas en el Parlamento. Esta desproporcin entre nmero de habitantes yde representantes viola el principio de igualdad electoral expresado por la tradicional frmula:"Un hombre, un voto", y deja un flanco dbil a la eventual inestabilidad poltica.Alrededor del 45 por ciento de los diputados nacionales es elegido por menos del 30 por cientode la poblacin, mientras que el 50 por ciento de los senadores -que sern votados de maneradirecta por primera vez en todo el pas en las prximas elecciones de octubre- representaralrededor del 15 por ciento de la poblacin total. Estas cifras convierten a la Argentina en uno delos pases con mayor desproporcionalidad legislativa de todos los regmenes federales del mundo.El artculo 45 de la Constitucin establece el criterio de proporcionalidad que deber seguirsepara elegir a los diputados nacionales (uno cada 33.000 habitantes o fraccin que no baje de16.500) y determina que, despus de cada censo, el Congreso fijar la nueva base, pudiendoaumentar, pero no disminuir la ya expresada. "De actualizarse esta cifra -dicen Daniel Sabsay yJos Oaindia en su comentario a la Constitucin-, se llegara a un nmero cercano a los 1000diputados", en lugar de los 257 actuales.Previendo que los cambios demogrficos podran dejar a muchos distritos sin representacin, lareforma constitucional de 1898 determin adems que cada provincia, independientemente de sunmero de habitantes, tuviera como mnimo dos diputados. Pero la ley 22847 de convocatoria aelecciones, de 1983, con el propsito de compensar un eventual triunfo del peronismo con unamayor participacin de los partidos provinciales, elev ese nmero a 5. De esta manera se rompiel equilibrio previsto en la norma originaria.Para restablecer el balance, dice el informe, sera necesario redefinir el tamao de los distritos,que el artculo 45 identifica con las provincias y la ciudad de Buenos Aires. Para ello se requierecontar con datos de poblacin actualizados, pero el ltimo censo general data de 1990. El nuevocenso, que debera haberse realizado el ao ltimo, fue postergado hasta ste por motivospresupuestarios.La sobrerrepresentacin de los distritos menos poblados, agrega el informe, abre tambin unfrente de conflicto en la relacin del Ejecutivo y el Congreso. Luego de la ltima reforma de1994, la eleccin directa del presidente se decide en los cuatro distritos que renen el 65 porciento del padrn (Buenos Aires, Santa Fe, Crdoba y Capital Federal), pero la composicin de laCmara de Diputados refleja un mapa electoral muy distinto. Aun ganando con una cmodamayora en el nivel nacional, un presidente puede quedar demasiado expuesto a las extorsionespolticas de los representantes de las provincias ms chicas -aun perteneciendo al mismo partido-,si stos logran unirse para imponer sus demandas en el Parlamento.Este escenario se reproduce en la Cmara alta. Antes de la ltima reforma, a los cuatro distritosms poblados les correspondan 8 senadores, frente a los 40 de las dems provincias. Al haberelevado de dos a tres el nmero de senadores, aquellos distritos pasaron a tener 12 y el resto 60.La falta de informacin actualizada sobre la poblacin del pas contamina adems el padrnelectoral, e impide, por ejemplo, conocer la cantidad real de abstenciones en cada eleccin y poneen serias dudas la veracidad del nmero de afiliados invocado por los partidos.

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La lista sbanaLa eleccin de los diputados nacionales se realiza mediante un tipo de lista que, tcnicamente, sedenomina cerrada y bloqueada: el votante no puede cambiar el nombre de los candidatos nialterar el orden en el que aparecen en la boleta. El ingenio popular, sin embargo, acu para ellaun sinnimo metafrico: lista sbana.

Castiglioni observa que el sentido de este calificativo se ha modificado significativamente a lolargo del tiempo. "Cuando en los primeros tiempos del retorno de la democracia se hablaba delista sbana -dice-, se aluda ms bien a la disposicin horizontal de las candidaturas en la boleta,desde el nombre de los candidatos a presidente y vice hasta el del ltimo consejero vecinal."A medida que la sociedad comenz a cuestionarse que votando a un candidato a presidente estabavotando tambin diputados o concejales que no quera, se impuso el corte de boletas, una manerade romper la sbana en pedazos ms representativos. Pero fue slo en los ltimos aos, al compsdel descrdito de la clase poltica, que el trmino sbana empez a usarse para describir elcarcter vertical de la lista, especialmente en las candidaturas a diputados.Como es bien sabido, el principal cuestionamiento hacia este tipo de lista es que el nombre delprimer candidato traccionaal resto, y obliga al ciudadano a votar por personas que no conoce."Esencialmente, es una demanda de mayor transparencia -dice Castiglioni-; surge de uncuestionamiento a los polticos, pero paradjicamente implica un inters ciudadano en la poltica.El sistema electoral puede y debe dar respuesta a esta demanda."La pregunta es cmo. Segn el proyecto, una reforma electoral de fondo debera no slo apuntaral tipo de lista, sino tambin a los dems aspectos del sistema electoral, porque gran parte de losmales atribuidos a la sbana se deben en realidad a defectos de dicho sistema.En este sentido, adems de la mencionada sobrerrepresentacin de las provincias ms chicas, elproyecto propone crear un fuero electoral especfico, para sacar el control de las elecciones y laregulacin de la vida partidaria del mbito de los cuestionados jueces federales.Por otra parte, agrega el informe, el desconocimiento de los candidatos no afecta por igual atodos los distritos. En primer lugar, el 60 por ciento de los diputados nacionales es elegido enlistas que presentan menos de 10 candidatos. Ms importante an, debido a la renovacin parcialalternada de la Cmara, en cada turno electoral doce distritos eligen entre 3 y 2 diputados, ochoeligen entre 5 y 3, y slo cuatro (Buenos Aires, Capital Federal, Crdoba y Santa Fe) eligen entre13 y 9 diputados. En suma: de los 128 o 129 diputados elegidos cada dos aos, 47 o 48 sonvotados en listas sbana, 18 o 19 en listas de entre 5 y 10 candidatos, y el resto -casi la mitad deltotal de las renovaciones-, surge de distritos que eligen entre 5 y 2 diputados."La supresin de la lista sbana es un reclamo porteo -dice Marcelo Escolar, coordinadoradjunto del proyecto-; en el interior, el mayor problema no es que no se conozca a los candidatos,sino la dificultad de superar el bipartidismo." Desde el retorno de la democracia, en efecto,algunos partidos provinciales lograron reemplazar a uno de los dos grandes partidos nacionalesen su distrito, pero el surgimiento de una autntica tercera fuerza ha sido hasta ahora unfenmeno casi exclusivo de la Capital Federal.Ms relevante an es el hecho de que, a pesar de que la proximidad de la vida provincianapermite que los votantes sepan muy bien quines son sus candidatos, el rechazo contra lospolticos se extiende por todo el pas. En este sentido, agrega el informe, es mucho ms relevanterevisar los mecanismos de designacin de los candidatos, las formas de reclutamiento de lospartidos, la articulacin de stos con la sociedad civil y, muy especialmente, el financiamiento delas internas. Es por estos conductos, dice, por donde pasa el grueso de la corrupcin y deldeterioro institucional.La tentacin uninominal

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El reclamo de suprimir la lista sbana suele estar acompaado por el reclamo implcito dereinstaurar el sistema de circunscripciones uninominales.La Argentina, recuerda el informe, conoci dos experiencias fallidas en este terreno: la primera,en 1904, choc contra el escollo del fraude, y la segunda, aplicada entre 1951 y 1954 por elsegundo gobierno de Juan Domingo Pern, dio lugar a algunos de los ms imaginativos excesosde manipulacin en el diseo de circunscripciones registrados por la bibliografa comparada.

A grandes rasgos, los regmenes electorales se agrupan a lo largo de uncontinuummarcado pordos grandes polos: el principio mayoritario y el proporcional. El objetivo central del primero esgarantizar la gobernabilidad; el segundo busca preservar la legitimidad de la representacin,aspirando a que sta refleje de la mejor manera posible la diversidad de opiniones que existen enla sociedad.La Argentina ha conocido ambas variantes extremas. Hasta la sancin de la ley Senz Pea, en1912 -salvo la breve excepcin de 1904-, las elecciones se regan por el sistema de mayorasimple con lista plurinominal. Dicha ley introdujo el sistema de lista incompleta de los dos terciosque, salvo el intermedio justicialista, estuvo vigente hasta las elecciones de diputados nacionalesde 1963.La frmula electoral vigente (mecanismo por el que las bancas son asignadas en funcin de lacantidad de votos obtenida por cada partido) es el sistema D' Hont de representacinproporcional, aplicado por primera vez en las constituyentes de 1957, con una barrera del 3 porciento del padrn. El principio mayoritario, sin embargo, rige an para elegir las legislaturas enCrdoba, Chubut, Entre Ros y San Luis.El proyecto rechaza la posible adopcin en el nivel nacional del sistema de circunscripcionesuninominales con mayora simple, como el que existe en Gran Bretaa o los Estados Unidos,porque, sostiene, implicara abandonar el principio de representacin que histricamente hapermitido integrar a las minoras en el sistema poltico argentino. "Los sistemas electorales noson neutrales ni perfectos -seala el informe-; antes de reformarlos es necesario determinar culesson los valores que se quiere preservar, ya que los cambios pueden producir efectos distintos delos buscados."No obstante, admite la posibilidad de introducir en algunos distritos -notoriamente, la CapitalFederal- un sistema uninominal con segunda vuelta entre los dos candidatos ms votados, comoel empleado en Francia. "La ilusin del diputado propio -agrega el informe- no rompe con elmonopolio de las candidaturas por parte de los partidos, objetivo implcito o explcito de muchosde los defensores de la uninominalidad; el problema slo se traslada de los actuales distritos alterreno de la circunscripcin."El proyecto seala los principales efectos negativos que dicho sistema podra tener en el casoargentino. Al enfatizar la relacin entre candidato y votantes, el sistema supondra una mejora dela calidad de la representacin, pero tambin podra afectar la eficacia de la gestin de gobierno.En muchos casos, la necesidad de satisfacer las demandas de su circunscripcin -previsiblecondicin necesaria para ser reelegido- podra llevar a un legislador a un conflicto entre el intersde su electorado y las necesidades polticas de su propio gobierno. En casos extremos, esto podraimplicar la parlisis del Congreso. Este problema estara agudizado por la progresiva polarizacineconmica de la sociedad. "Cmo votaran en una sesin de presupuesto -se pregunta- eldiputado peronista de la circunscripcin de Pilar y su colega partidario de la circunscripcin deLa Boca?"Provincias bicameralesEl proyecto sugiere tambin eliminar el bicameralismo que an existe en ocho provincias:Buenos Aires, Catamarca, Crdoba, Corrientes, Entre Ros, Mendoza, Salta y Santa Fe. En casitodos los casos, esta divisin no responde al mismo criterio de representacin de la Consitucin

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Nacional -segn el cual la Cmara de Diputados representa al pueblo y el Senado a lasprovincias-, sino que duplica la misma base electoral; una excepcin es Crdoba, en donde lossenadores representan a los departamentos. Tambin se cuestiona la ley de lemas, cuya aplicacindio lugar a algunas de las primeras acusaciones serias de fraude electoral en ms de sesenta aos.Con respecto a las voces que reclaman anular la obligatoriedad del voto, el coordinador delproyecto seala: "Esa medida profundizara la brecha econmico-social de los argentinos; en los

pases con voto no obligatorio, los sectores ms pauperizados suelen no participar de laselecciones".Existen o existan proyectos de reforma poltica propone alternativas a la lista sbana para elegira diputados nacionales.1. Dividir los mayores distritos electorales (provincias y Capital Federal) en circunscripcionesms chicas, respetando el nmero actual de diputados en cada distrito.2. Dividir todo el pas en circunscripciones de igual magnitud (nmero de cargos elegidos encada distrito), reemplazando el actual sistema de renovacin por mitades de la Cmara deDiputados por un sistema de renovacin parcial alternada.3. Adopcin nacional de un sistema mixto (combinacin del principio de eleccin mayoritario ydel principio de eleccin proporcional). En estos sistemas se registran dos votos: uno por distritoy otro por circunscripciones plurinominales.4. Un caso especial de sistema mixto es el empleado en la Repblica Federal de Alemania. Enesta variante, la mitad de los diputados se elige por circunscripcin uninominal y la otra mitadpor listas partidarias cerradas. Los cargos se distribuyen por el principio de representacinproporcional y el nmero de diputados puede expandirse luego de cada eleccin.5. Adopcin del voto de preferencia o sistema de tachas, en el que el votante puede alterar elorden de los candidatos ofrecidos en la boleta. El inconveniente de este sistema es que, si bienotorga al elector el poder de desbloquear la lista, puede contribuir al debilitamiento de lospartidos polticos.6. Internas abiertas. La seduccin de este procedimiento de seleccin de los candidatos de lospartidos debera ser tomada con cautela. El xito de las internas abiertas depende de la existenciade un proceso electoral transparente; el principal problema para aplicarlas en la Argentina es ladebilidad de nuestros mecanismos de control y de administracin electoral: falta de depuracin depadrones y dobles afiliaciones. Su aplicacin dentro del actual esquema de desdoblamiento de laselecciones a diputados implicara aumentar el costo de las campaas electorales.

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