SITUACIÓN OPERATIVA Y FINANCIERA DEL FIDEICOMISO FONDO ... · FONAFE continúa con insuficiente rendimiento financiero, riesgo en el desempeño de su operación ordinaria y debilitamiento

LIBROBLANCO

SECRETARÍA DEdESARROLLO AGRARIO,TERRITORIAL Y URBANO

SITUACIÓN OPERATIVA Y FINANCIERA DEL FIDEICOMISO FONDO NACIONAL DE

FOMENTO EJIDAL: APUNTES PARA QUE EL FIDEICOMISO SEA CONSIDERADO COMO ENTIDAD APOYADA

FISCALMENTE

PRESENTACIÓN

VINCULACIÓN DEL PROGRAMA E006 ‘ADMINISTRACIÓN DE FONDOS COMUNES DE NÚCLEOS AGRARIOS Y SUPERVISIÓN DE EXPROPIACIONES CON EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2012-2018; CON EL PROGRAMA SECTORIAL DE LA SECRETARÍA DE DESARROLLO AGRARIO, TERRITORIAL Y URBANO; Y CON LOS PROGRAMAS INSTITUCIONALES DEL FIDEICOMISO

FUNDAMENTO LEGAL Y OBJETIVO DEL LIBRO BLANCO

ANTECEDENTES

MARCO NORMATIVO APLICABLE

ACCIONES REALIZADAS

SEGUIMIENTO Y CONTROL

RESULTADOS Y BENEFICIOS ALCANZADOS E IMPACTOS IDENTIFICADOS

CONCLUSIONES

XI

ANEXOS

SÍNTESIS EJECUTIVA DEL PROGRAMA E006 ‘ADMINISTRACIÓN DE FONDOS COMUNES DE NÚCLEOS AGRARIOS Y SUPERVISIÓN DE EXPROPIACIONES

SECRETARÍA DEdESARROLLO AGRARIO,

TERRITORIAL Y URBANO

I

III

V

VII

IX

XI

II

IV

VI

VIII

X

CONTENIDO


SITUACIÓN OPERATIVA Y FINANCIERA DEL FIDEICOMISO FONDO NACIONAL DE FOMENTO EJIDAL: APUNTES PARA QUE EL FIDEICOMISO SEA CONSIDERADO COMO ENTIDAD APOYADA FISCALMENTE4

I. PRESENTACIÓN

No obstante que 2015 y 2016 fueron años en que el Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal (FIFONAFE) obtuvo respectivamente el tercer y segundo mejor resultado financiero en 18 años, para-dójicamente el Fideicomiso, al no recibir recursos fiscales en el marco del Presupuesto de Egresos de la Federación, continúa encontrándose en una situación complicada para cumplir no solo los man-datos que las Leyes Agraria, de Hidrocarburos y de la Industria Eléctrica le asignan, sino también para ejecutar los programas de fomento ejidal que su Convenio Constitutivo y sus Reglas de Operación le establecen.

El presente Libro Blanco ofrece de manera ejecutiva, utilizando un lenguaje sencillo, claro y accesible en qué consiste el Programa E006 ‘Administración de Fondos Comunes de Núcleos Agrarios y Su-pervisión de Expropiaciones’, sus principales aspectos y resultados programáticos, presupuestarios, financieros, administrativos y de gestión, haciendo un balance de la situación operativa y financiera del FIFONAFE en el periodo 2000-2017, distinguido por déficits anuales del orden de 20.3 millones de pesos promedio; y de la reducción de su espacio de actuación, y sus recursos autogenerados.

Da cuenta también de la reorganización emprendida por la administración del Fideicomiso a partir de finales de 2014 y de los mejores resultados del 2015 y 2016, generados por la nueva estrategia de supervisión de la causa de utilidad pública, de la mejora de sus procesos internos y de sus operacio-nes inmobiliarias, que han permitido acrecentar sus recursos propios y obtener dos años de resulta-dos superavitarios.

A pesar de los resultados positivos obtenidos en los años 2015 y 2016, derivado de mayores ventas, mayores ingresos autogenerados, unos egresos que se mantienen estables en el mismo nivel en por lo menos los tres últimos años, el presente Libro Blanco explica las circunstancias por las que el FI-FONAFE continúa con insuficiente rendimiento financiero, riesgo en el desempeño de su operación ordinaria y debilitamiento institucional para el debido cumplimiento y con calidad de sus mandatos legales.

Resultados positivos, generados primordialmente por la nueva estrategia de supervisión de la causa de utilidad pública, de la mejora de sus procesos internos y de sus operaciones inmobiliarias, que permitieron acrecentar sus recursos propios y obtener dos años importantemente superavitarios; medidas implementadas que se tradujeron en una reducción significativa del déficit promedio anual del Fideicomiso para llegar a una minusvalía de tan solo 16.85 millones de pesos en cinco años y me-dio del gobierno actual.

El presente Libro Blanco recomienda, además, continuar y fortalecer la estrategia de ejercer la acción de reversión de tierras de manera integral, a su vez que considera que para una mejor medición de sus objetivos y actividades deben modificarse los indicadores de la Matriz de Indicadores de Resul-tados de su programa presupuestario ‘E006, Administración de Fondos Comunes y Supervisión de Expropiaciones’.


SITUACIÓN OPERATIVA Y FINANCIERA DEL FIDEICOMISO FONDO NACIONAL DE FOMENTO EJIDAL: APUNTES PARA QUE EL FIDEICOMISO SEA CONSIDERADO COMO ENTIDAD APOYADA FISCALMENTE 5

La conclusión es evidente: de no obtener el FIFONAFE recursos suficientes para solventar su financia-miento, se prevén dificultades para cumplir su cometido institucional y su objeto social. En lo social, la suspensión de actividades del Fideicomiso, con la correspondiente desatención o atención insufi-ciente de los núcleos y sujetos ejidales y comunales respecto a la captación, administración y entrega de sus Fondos Comunes, con la consecuente inestabilidad y reclamos jurídicos y de tipo político, inclusive. Además, la incertidumbre en la certeza jurídica de la tenencia de la tierra; la falta de pago oportuno de sueldos y salarios del personal; así como de las cuotas obrero patronales y de impuestos federales y locales derivados; como también, la falta del pago a proveedores por servicios y prestado-res de servicios en general.

El reto consiste en garantizar el cumplimiento de la misión del FIFONAFE y conseguir vuelva a ser considerado como una entidad de la Administración Pública Federal apoyada presupuestariamente y recibir recursos fiscales en el Presupuesto de Egresos de la Federación.

De ahí que el presente Libro Blanco retrata la situación operativa y financiera del FIFONAFE por un lado y, por el otro, orienta las acciones que se estiman deban seguirse para lograr vuelva el Fideicomi-so a ser considerado de cuenta nueva como una entidad apoyada con recursos fiscales.

FUNDAMENTO LEGAL

Y OBJETIVO DEL LIBRO BLANCO

II.



II. FUNDAMENTO LEGAL Y OBJETIVO DEL LIBRO BLANCOFUNDAMENTO LEGAL

El Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 (PND 2013-2018), en tanto documento de planeación de-mocrática que precisa los objetivos nacionales, la estrategia y las prioridades del desarrollo integral, equitativo, incluyente, sustentable y sostenible del país para el periodo que corre del 2013 al 2018, estableció metas nacionales, dentro de la que se encuentra la de un México en Paz, que tiene como objetivo, entre otros, la de fortalecer las instituciones mediante el combate a la corrupción y el fomen-to de una mayor rendición de cuentas, orientado a la consolidación de una democracia plena.

EL PND 2013-2018 estableció como estrategia transversal la de un Gobierno Cercano y Moderno orientado a resultados, que optimice el uso de los recursos públicos, utilice las nuevas tecnologías de la información y comunicación e impulse la transparencia y la rendición de cuentas.

En ese contexto, el 30 de agosto de 2013 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Programa para un Gobierno Cercano y Moderno 2013-2018, el cual incorpora el objetivo de ‘Impulsar un gobier-no abierto que fomente la rendición de cuentas en la Administración Pública Federal’.

Con base en las disposiciones en materia de transparencia, rendición de cuentas y optimización del uso de los recursos públicos establecidas en la meta de un México en Paz, en la estrategia transversal de un Gobierno Cercano y Moderno orientado a resultados, en el Programa para un Gobierno Cerca-no y Moderno 2013-2018, así como en las disposiciones constitucionales y legales que establecen la conformación del Sistema Nacional Anticorrupción, el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 89, fracción I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y con fundamento en lo dispuesto por los artículos 2º, 3º, 13, 17, 26 a 43 y 50 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; 60 a 63 y 65 de la Ley Federal de las Enti-dades paraestatales; 1 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República; y 1, 2, 3, 4 y 8 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos emitió el ‘ACUERDO por el que se establecen las bases generales para la rendición de cuentas de la Administración Pública Federal y para realizar la entrega-recepción de los asuntos a cargo de los servidores públicos y de los recursos que tengan asignados al momento de separarse de su empleo, cargo o comisión’, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de julio de 2017, el cual tiene por objeto establecer las bases de carácter general que deberán observar las dependencias, incluyendo los órganos administrati-vos desconcentrados, y las entidades de la Administración Pública Federal, así como la Procuraduría General de la República en el proceso de rendición de cuentas al término de cada administración gubernamental, con la finalidad de que dicho proceso se realice de manera transparente, oportuna y homogénea, así como de los servidores públicos federales al momento de separarse de su empleo, cargo o comisión, en el proceso de entrega-recepción de los asuntos a su cargo, a efecto de transpa-rentar la gestión pública y asegurar la consecución de los objetivos y metas institucionales.

La Secretaría de la Función Pública, en el ámbito de sus atribuciones y en términos de lo señalado en el artículo tercero transitorio del Acuerdo Presidencial en cita emitió a su vez el ‘ACUERDO por el que se establecen los Lineamientos generales para la regulación de los procesos de entrega-recepción y de rendición de cuentas de la Administración Pública Federal’, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de julio de 2017, el cual tiene por objeto regular los procesos de entrega-recepción



y de rendición de cuentas de la información, asuntos, programas, proyectos, acciones, compromisos y re-cursos a cargo, que deberán observar las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal, la Procuraduría General de la República y las empresas productivas del Estado, al término de cada gestión del gobierno federal; y los servidores públicos adscritos a las mismas, al momento de separarse de su empleo, cargo o comisión de conformidad con las bases de carácter general establecidas en el Acuerdo Presidencial publicado en el Diario Oficial de la Federan el 6 de julio de 2017.

A fin de contar con un instrumento que oriente a las dependencias, incluyendo sus órganos adminis-trativos desconcentrados y entidades de la Administración Pública Federal, así como a la Procuraduría General de la República y las empresas productivas del Estado, y puntualice los aspectos y consideracio-nes que se deben seguir en los procesos de rendición de cuentas y entrega-recepción con motivo de la conclusión de la administración 2012-2018, la Secretaría de la Función Pública emitió en noviembre de 2017 el ‘Manual ejecutivo para la entrega-recepción y rendición de cuentas 2012-2018’.

Con fundamento en el Artículo Octavo del ‘ACUERDO por el que se establecen las bases generales para la rendición de cuentas de la Administración Pública Federal y para realizar la entrega-recepción de los asuntos a cargo de los servidores públicos y de los recursos que tengan asignados al momento de sepa-rarse de su empleo, cargo o comisión’, así como en los Artículos 27, 28, 29, 30, 32, 33, 35, 36 y demás re-lativos y aplicables del ‘ACUERDO por el que se establecen los Lineamientos generales para la regulación de los procesos de entrega-recepción y de rendición de cuentas de la Administración Pública Federal’, la Dirección General del FIFONAFE autorizó la elaboración del presente Libro Blanco para resaltar las accio-nes del Programa E006 ‘Administración de Fondos Comunes de Núcleos Agrarios y Supervisión de Expro-piaciones’, considerando relevante sus principales aspectos y resultados programáticos, presupuestarios, financieros, administrativos y de gestión, así como el balance de la situación operativa y financiera del FIFONAFE en el periodo 2000-2017.

Sobre el Libro Blanco denominado ‘SITUACIÓN OPERATIVA Y FINANCIERA DEL FIDEICOMISO FONDO NA-CIONAL DE FOMENTO EJIDAL: APUNTES PARA QUE EL FIDEICOMISO SEA CONSIDERADO COMO UNA EN-TIDAD APOYADA FISCALMENTE’, el Comité Técnico y de Inversión de Fondos del FIFONAFE, en su Sesión 543 Ordinaria, celebrada el 4 de abril de 2018, emitió opinión favorable para su elaboración mediante Acuerdo 0011/2018.

Asimismo, mediante oficio número DAF-206/2008, de fecha 14 de marzo de 2018 se notificó, para su registro y control, a la Unidad de Control y Evaluación de la Gestión Pública de la Secretaría de la Función Pública sobre la elaboración del presente Libro Blanco.

OBJETIVO DEL LIBRO BLANCO

El Libro Blanco ‘SITUACIÓN OPERATIVA Y FINANCIERA DEL FIDEICOMISO FONDO NACIONAL DE FOMEN-TO EJIDAL: APUNTES PARA QUE EL FIDEICOMISO SEA CONSIDERADO COMO UNA ENTIDAD APOYADA FISCALMENTE’, tiene por objetivo hacer un balance de la situación operativa y financiera del Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal en el periodo 2000-2017, precisando los principales aspectos y resul-tados programáticos, presupuestarios, financieros, administrativos y de gestión tanto del Programa E006 ‘Administración de Fondos Comunes de Núcleos Agrarios y Supervisión de Expropiaciones’ como los del propio FIFONAFE, orientando las acciones que se estiman deban seguirse para lograr que el Fideicomiso sea considerado de cuenta nueva como una entidad apoyada con recursos fiscales en el marco del Presu-puesto de Egresos de la Federación.

ANTECEDENTES

III.



III. ANTECEDENTESEn el periodo 2000-2017 el FIFONAFE presentó un déficit presupuestal anual promedio de 20.31 mi-llones de pesos (mdp), y aun cuando en 2002, 2012, 2015 y 2016 el Fideicomiso mostró un superávit en sus finanzas, ello se debió a ventas extraordinarias de inmuebles, a aportaciones de la entonces Secretaría de la Reforma Agraria (SRA), de la hoy Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU) y a que en 2014 se inició una reingeniería de procesos en el FIFONAFE impulsada por la programación de una nueva estrategia de supervisión de la causa de utilidad pública, la cual ha traído como resultado ingresos superavitarios para los dos años siguientes a su implementación.

2005 fue el año en que el Fideicomiso presentó su mayor déficit, de 99.2 mdp; y, contraste a ello, 2015 y 2016 presentaron el tercer y segundo registro superavitario en 18 años, respectivamente.

Siguiendo el registro superavitario anterior, 2016 fue año en que el FIFONAFE tuvo el segundo mayor ingreso generado por recursos propios en 17 años, por 114.25 mdp1 , después del registrado en 2002, en el que se obtuvieron ingresos propios por 123.9 millones de pesos.



No obstante los buenos resultados en 2015 y 2016, para 2017 no se logró obtener un registro su-peravitario de ingresos, al presentar un déficit por 9.8 mdp, empero, no obstante, el segundo mejor registro en ventas de inmuebles por 43.2 mdp desde que inició el presente sexenio, después del re-gistrado en 2016 por 70.5 mdp: y considerablemente inferior al promedio anual de -20.31 mdp que el FIFONAFE ha presentado en 18 años.

FIFONAFE OBTIENE MENOS RECURSOS POR ADMINISTRAR LOS FONDOS COMUNES DE EJIDOS Y COMUNIDADES.

Por la administración de los Fondos Comunes de los núcleos agrarios, una de las funciones sustanti-vas del Fideicomiso, correspondientes al 7.7 % del rendimiento total de los productos que rindan los mismos, se obtuvieron ingresos promedio anual en el periodo 2000-2017 por 2.7 mdp, lo que mues-tra igualmente un declive sostenido en su captación, a tal nivel que 2014 y 2015 fueron los años en que el FIFONAFE obtuvo los menores ingresos por dicho concepto, de tan solo 1.3 millones de pesos en cada uno de los ejercicios,2 tendencia a la baja que se revirtió no obstante en 2016 y 2017, cuando se registraron aumentos importantes en las tasas de interés objetivo.

1 Considera las diferentes fuentes de ingreso del Fideicomiso, incluyendo los procedentes de productos financieros; no considera los ingresos provenientes de la SEDATU, en tanto cabeza de sector.

2 A causa de los factores cíclicos derivados de la crisis económica global que afectó a nuestro país en los años noventa del siglo pasado, en 2000 la tasa de interés (TIIE) a 28 días promedio fue de 17 % y del 12.9 % en 2001, la que empezó a disminuir gradual-mente conforme las expectativas económicas mejoraban; de tal suerte, que la tasa de interés, que en 2012 fue del 8.2 %, empezó a disminuir para llegar a una tasa de referencia dictada por el Banco de México del 3.25 % a diciembre de 2015; tendencia que sin embargo se revirtió para alcanzar una tasa objetivo del 7.25 % al 31 de diciembre de 2017.



Este porcentaje de 7.7 % fue autorizado por el órgano de gobierno del Fideicomiso el 14 de agosto de 1985, en el marco de un contexto económico en que las tasas de interés y la inflación en el país eran considerablemente altas,3 lo que permitía que el Fideicomiso se allegara de recursos suficientes para su operación; pero al permitir la estabilidad económica de los últimos años tasas de interés más bajas, los rendimientos han resultado ser mínimos para el FIFONAFE y, por ende, insuficientes para financiar su trabajo ordinario. Es de destacar que 1986 fue el último año en que el FIFONAFE dejó de recibir recursos fiscales,4 y como culminación de un proceso de reestructuración logró en 1987 su autosuficiencia financiera con recursos propios5 provenientes de la administración de los Fondos Comunes y de las utilidades generadas por su asociación en participación en empresas con núcleos agrarios. 6

3 Como referencia, es de señalar que el rendimiento de los CETES fue de 61.6 % promedio nominal anual en 1985 y la inflación alcanzó un 58.7 % en el año.

4 El presupuesto del FIFONAFE se integraba principalmente de recursos propios y en menor medida de apoyo fiscal. En 1986, los recursos fiscales solo representaron el 17.7 % del presupuesto de egresos aprobado para dicho ejercicio.

5 En 1987 el FIFONAFE obtuvo ingresos superiores en un 182.83 % con respecto al ejercicio 1986, lo que le permitió conseguir la au-tosuficiencia financiera que entonces se habían programado lograr, con motivo de las medidas de austeridad dictadas en aquel entonces por el Gobierno Federal para combatir la inflación.

6 Para entonces, el Fideicomiso no obtenía ingresos por la venta de bienes inmuebles, como actualmente obtiene derivado de la reversión de tierras.



Contrario al anterior escenario, los productos financieros obtenidos actualmente por la adminis-tración de los Fondos Comunes de los núcleos agrarios resultan ser por demás insuficientes, al no alcanzar a cubrir siquiera un 5 % de los gastos del Fideicomiso tan solo por concepto de servicios personales, cuyos egresos tuvieron un promedio de 62.0 mdp anual entre 2000 y 2017. Lo que en sus primeros años el rendimiento de los Fondos Comunes alcanzaba en gran parte para financiar la operación ordinaria del Fideicomiso, en años recientes a partir del 2000 significan una fuente muy menor de ingreso.

Como se puede advertir, los egresos por concepto de servicios personales han sido significativamen-te mayores que los ingresos obtenidos por la administración de los Fondos Comunes, lo que demues-tra que son desproporcionadamente insuficientes para cubrir el costo de este mandato legal que, si bien sustantivo del FIFONAFE, es tan solo uno de los que la Ley Agraria le asigna.

EL FIFONAFE CAPTA MENOS RECURSOS POR PAGO DE INDEMNIZACIÓN DE EXPROPIACIONES DE SUELO SOCIAL.

Además de que las tasas de interés de los últimos años en el mercado financiero han sido particular-mente bajas,7 lo que permite como se explicó que el Fideicomiso reciba pocos ingresos por la admi-nistración de los Fondos Comunes, cuyo margen de utilidad del 7.7 % se ha mantenido en ese nivel desde hace treinta años, se suma el hecho que desde 1992 el FIFONAFE capte menos recursos con motivo del pago de indemnizaciones de decretos expropiatorios y por concepto de aprovechamien-to de recursos naturales de los ejidos y comunidades.

En 1992 se reformó el artículo 27 constitucional y se promulgó la Ley Agraria, la que trajo consigo incentivos para aprovechar el potencial de la tierra, abriendo alternativas productivas para elevar el nivel de vida de los ejidatarios y comuneros, y el de sus familias; sin embargo, para el FIFONAFE significó que no solo el pago de las indemnizaciones por la expropiación de suelo social en el propio Fideicomiso ya no fuera una obligación, volviéndose optativa, sino también el depósito de los apro-vechamientos de recursos naturales de los ejidos y comunidades, así como el de otros conceptos.

A consecuencia de ello, a partir de la promulgación de la Ley Agraria, los núcleos y sujetos agrarios afectados en sus tierras por actos de expropiación han preferido que la indemnización correspon-diente les sea pagada de manera directa, por lo que de los 1,313 decretos expropiatorios publicados entre 2000 y 2017, el FIFONAFE captó 3,564 mdp, solo el 44.08 %, es decir menos del 50 % de las indemnizaciones decretadas.

7 La tendencia a la baja de las tasas de interés de los últimos 6 años, tuvieron un ascenso para 2017, cuando la tasa de interés objetivo a diciembre de 2017 fue de 7.25 por ciento.



No obstante lo anterior, a partir de 2013 se han hecho esfuerzos para que los promoventes de los de-cretos de expropiación depositen directamente la indemnización decretada en el FIFONAFE, como se aprecia del incremento en 2016 y 2017, para a su vez ser entregada a los núcleos y sujetos agrarios afectados, lo que otorga mayor certeza jurídica tanto al depositante o promovente como al benefi-ciario.

SE PUBLICAN MENOS DECRETOS DE EXPROPIACIÓN Y EL FIFONAFE INCORPORA A SU PATRI-MONIO MENOS PREDIOS PARA ENAJENACIÓN.

El FIFONAFE es la única institución pública, por mandato de la Ley Agraria, encargada de vigilar que la causa de utilidad pública señalada en los decretos de expropiación de terrenos ejidales o comuna-les se cumpla, y tiene la capacidad jurídica para, en su caso, revertir, parcial o totalmente, la superficie que no haya sido destinada al fin señalado en el decreto respectivo, ya sea para incorporar a su patri-monio los bienes afectados para su posterior enajenación o para reintegrar la superficie a los núcleos y sujetos agrarios expropiados, según sea el caso.

Con motivo de la expedición de la Ley Agraria de 1992, la expropiación dejó de ser la única vía para la desincorporación de suelo social, en virtud que los núcleos agrarios pueden adoptar el dominio



pleno de la tierra parcelada y aportar tierras comunales a sociedades mercantiles. En ese sentido, entre 1996 y 2016 la expedición de decretos expropiatorios de suelo social ha venido disminuyen-do, particularmente a partir de 2006. Por ejemplo, en el periodo de 1996 a 2005 se expidieron en promedio por año 193.3 decretos expropiatorios, mientras que en el periodo 2006-2017 se expidie-ron anualmente 38 decretos.

Lo anterior ha traído como resultado no solo menores ingresos por concepto de captación de Fon-dos Comunes, como ya se advirtió, sino igualmente una reducción del espacio de actuación para que el Fideicomiso supervise el cumplimiento o variación de la causa de utilidad pública y, por ende, ejercite en su caso las acciones de reversión correspondientes.

Este decremento en la expedición de decretos de expropiación tiene, no obstante, su lado positivo para la Nación. Si hay menos expropiaciones de terrenos ejidales o comunales, es un buen indica-dor de que en México se están utilizando procedimientos de concertación y adquisición de suelo social por vías distintas de los actos de imperio; y si se están registrando menos procedimientos de reversión, tenemos que concluir que es porque se reduce la violación de la causa de utilidad pública.



Lo anterior significa, empero, que el FIFONAFE no solo vea disminuido su espacio de actuación para el ejercicio de la acción de reversión sino que ha venido incorporando, consecuente-mente, un menor número de predios a su patrimonio, cuyos recursos por su enajenación y las compensaciones monetarias que obtiene por la celebración de convenios judiciales o admi-nistrativos de no reversión, constituyen su principal fuente de ingresos, los que son superiores a los ingresos obtenidos por la administración de los Fondos Comunes.

Precisamente, entre 2000 y 2017 el Fideicomiso solo incorporó a su patrimonio 64 predios, casi 3.5 inmuebles por año y, por ejemplo, en 2008, 2013 y 2014 no incorporó inmueble alguno proveniente de la acción de reversión de tierras.

En el mismo periodo, el Fideicomiso obtuvo ingresos por enajenación de bienes inmuebles, aportación de predios e inversiones en el ‘Fideicomiso Puerto Los Cabos’, ‘Fideicomiso Bahía de Zihuatanejo’ y por suscripción de convenios de no reversión, judiciales y otros tipos de convenio del orden de 743.5 mdp, un promedio de 41.3 mdp por año, los que, sin embargo, tampoco alcanzaron a cubrir los gastos en servicios personales, ya no digamos de su opera-ción ordinaria, aun tampoco sumados con los ingresos que se obtuvieron de los rendimientos por la administración d Excepción de lo anterior fue 2002, 2008, 2009, 2012 y 2016; solo cinco años en 17 en que el Fideicomiso registró ingresos por los conceptos señalados superiores a los egresos por servicios personales. e Fondos Comunes, que como ya se expuso son de 3.0 mdp promedio anualizado.



Excepción de lo anterior fue 2002, 2008, 2009, 2012 y 2016; solo cinco años en 17 en que el Fideicomiso registró ingresos por los conceptos señalados superiores a los egresos por servicios personales.

Por lo mismo, la principal actividad del Fideicomiso, que es el fomento ejidal, derivada de las disponibilidades de recursos producto del ejercicio de sus atribuciones legales, simplemen-te no se atiende con suficiencia desde hace lustros; y el desempeño del resto de las tareas legalmente obligatorias se desarrollan en condiciones muy adversas.

Con el nuevo Registro y Control del Patrimonio Inmobiliario (RECOPI), el FIFONAFE cuenta con un patrimonio inmobiliario de 426 predios, pero de ellos solo 18 están libres para su venta directa y 297 pequeños predios libres para su venta pero ocupados con asentamientos humanos, con un valor de contabilidad de 65.32 mdp8 y una superficie de 48.25 hectáreas, a los que se sumarán en breve 19 predios libres y 26 libres pero ocupados, al encontrarse actualmente en proceso para ser incorporados para su enajenación, con un valor contable de 30.20 mdp y 66.66 hectáreas.9

8 Considera solo el valor contable y superficie de los predios disponibles para venta directa y de aquellos libres pero ocupados, es decir los correspondientes al Libro 1 del RECOPI.

9 Corresponden a los predios registrados en el Libro 3 del RECOPI.



La realidad, sin embargo, es que los predios propiedad del Fideicomiso por el origen de los decretos de expropiación en los que la utilidad pública quedó bien definida, al ser re-vertidos difícilmente pueden ser destinados a otro uso, ya que presentan características topográficas especiales, con pendientes pronunciadas, franjas de terrenos expropiados ori-ginalmente para vialidades o líneas de transmisión eléctrica, predios accidentados de difícil acceso o sin accesos, invasiones, entre otros; es decir, un inventario de bienes en su mayoría de mala calidad, difícil de colocar, y con avalúos en valor y tiempo no competitivos.

Ejemplo de lo anterior, es que de las 2,286 hectáreas de inmuebles patrimonio del Fideico-miso, 2,171.1 presentan problemas de tipo legal o de otro tipo de problemática que hacen difícil su enajenación o simplemente no son aptos para su venta, un 94.9 % del total.

No debe dejar de advertirse que la acción de reversión tiene un interés superior para el país que consiste en un elemento de justicia social, pues el FIFONAFE no solo incorpora predios a su patrimonio para ser enajenados posteriormente, sino que también reintegra superficie revertida a los núcleos y sujetos agrarios que fueron afectados por acciones de expropia-ción, de tal manera que de 2001 a 2017 se devolvieron al régimen social 7,732.4 hectáreas en beneficio de 133 ejidos y comunidades.



LA DEBILIDAD FINANCIERA OBLIGÓ A AHORROS Y AJUSTES DE PERSONAL, ASÍ COMO A QUE LA SEDATU APOYE CON RECURSOS AL FIDEICOMISO.

Los problemas financieros del FIFONAFE orillaron a que se tomaran medidas de ahorro de recursos materiales y humanos, realizando modificaciones a la estructura orgánica del Fi-deicomiso y a una disminución constante de su plantilla laboral, de tal suerte que de las 16 Representaciones Regionales con cobertura nacional con las que el Fideicomiso contaba en 1995, en 2001 disminuyó a 5 Representaciones Regionales, lo que supuso cancelar 80 plazas, con una reducción de la plantilla autorizada en un 26 %. Así entonces, si bien el Fi-deicomiso cuenta además con 9 Oficinas Estatales,10 tiene una plantilla laboral autorizada de 225 plazas desde 2012, de las cuales solo 165 están ocupadas, y mantiene vacantes por medidas de disciplina financiera 60 plazas sindicalizadas.

Todo lo anterior, ha llevado a que la coordinadora de sector apoyara con recursos extraordi-narios al FIFONAFE para cubrir los gastos de operación y continuar con sus mandatos de ley, habiendo recibido de la entonces SRA y de la hoy SEDATU 39 mdp en 2011; 65 mdp en 2012; 17 mdp en 2013; 47 mdp en 2014 y tan solo 8.9 mdp en 2016, habiendo recibido además 50 mdp para el ejercicio fiscal 2015 asignados por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2015 (PEF 2015)11 , en un hecho inédito desde 1986.

10 Cada Representación Regional tiene estructura tipo de un representante, un técnico, una secretaria y un abogado; 6 Oficinas Estatales se componen de solo un técnico y 3 de solo un abogado.

11 La cantidad de 50 mdp quedaron comprendidos en el PEF 2015, en la vertiente 9 Agraria, en el marco del Programa para aspectos agrarios a cargo de la SEDATU, para el cumplimiento de obligaciones jurídicas, dentro del Anexo 11 PROGRAMA ESPECIAL CONCURRENTE PARA EL DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE.



Es de subrayar que no obstante que entre 2011 y 2015, así como en 2017 el Fideicomiso contó con el apoyo para su operación ordinaria de 42.3 mdp promedio anual, para 2016 solo se contó con el apoyo de la SEDATU de 8.9 mdp, un 78.9 % menos con respecto a la media y solo ha recibido en lo que va del 2018 un apoyo por 10 mdp, lo que muestra una tendencia descendente como se muestra a continuación.

MARCO NORMATIVO

IV.



IV. MARCO NORMATIVOCONSTITUCIÓN DEL FIFONAFE

El 25 de octubre de 1960 el Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en su carácter de Fideicomitente Único, el Departamento de Asuntos Agrarios y Coloniza-ción, y el Banco Nacional de Crédito, Institución de Banca de Desarrollo, como tesorera, celebra-ron contrato de Fideicomiso por medio del cual se constituyó el Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal (FIFONAFE).

Con fecha 4 de enero de 1977 el Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en su carácter de Fideicomitente, con la intervención de la Secretaría de la Refor-ma Agraria, en su calidad de Coordinadora de Sector, y Nacional Financiera, Sociedad Anónima, como Institución Fiduciaria (hoy Nacional Financiera, Sociedad Nacional de Crédito, Institución de Banca de Desarrollo), celebraron convenio modificatorio al contrato de Fideicomiso por medio del cual se constituyó el FIFONAFE.

El 1° de noviembre de 1985 el Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Programación y Presupuesto, en su carácter de Fideicomitente Único de la Administración Pública Centralizada, con la intervención de la Secretaría de la Reforma Agraria como Coordinadora de Sector y Nacio-nal Financiera, Sociedad Nacional de Crédito, Institución de Banca de Desarrollo, en su calidad de Fiduciaria, celebraron convenio modificatorio al contrato de Fideicomiso, a través del cual se constituyó el FIFONAFE, así como al convenio modificatorio del 4 de enero de 1977 señalado en el párrafo que antecede.

Con fecha 7 de agosto de 1995 el Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en su carácter de Fideicomitente Único de la Administración Pública Centra-lizada, con la intervención de la Secretaría de la Reforma Agraria como Coordinadora de Sector y Nacional Financiera, Sociedad Nacional de Crédito, Institución de Banca de Desarrollo, en su calidad de Fiduciaria, celebraron convenio modificatorio al contrato de Fideicomiso a través del cual se constituyó el FIFONAFE, al convenio modificatorio del 4 de enero de 1977 y al suscrito el 1° de noviembre de 1985.

El FIFONAFE es, como consecuencia de su creación, un fideicomiso público12 auxiliar del Ejecu-tivo Federal constituido en términos de lo previsto en el artículo 3º, fracción III, de la Ley Orgá-

12 El Fideicomiso es un contrato por virtud del cual una persona física o moral denominada fideicomitente, transmite y des-tina determinado patrimonio (bienes o derechos) a una institución fiduciaria encomendándole la realización de fines deter-minados y lícitos en beneficio de una tercera persona o en su propio beneficio. Las partes que intervienen en el contrato de fideicomiso son:Fideicomitente: Es la persona que destina bienes o derechos para constituir el fideicomiso.Fideicomisario: Es la persona que recibe el beneficio derivado del fideicomiso, puede ser el mismo fideicomitente.Fiduciario: Institución con autorización para llevar a cabo operaciones fiduciarias y quien recibe los bienes del cliente (Patri-monio) para realizar los fines lícitos determinados por el fideicomitente.

El artículo 381 de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito señala que “en virtud del fideicomiso, el fideicomitente transmite a una institución fiduciaria la propiedad o la titularidad de uno o más bienes o derechos, según sea el caso, para ser destinados a fines lícitos y determinados, encomendando la realización de dichos fines a la propia institución fiduciaria.”Por su parte, el diverso artículo 386 de la propia Ley dispone que “pueden ser objeto del fideicomiso toda clase de bienes y derechos, salvo aquellos que, conforme a la ley, sean estrictamente personales de su titular.”



nica de la Administración Pública Federal,13 con relación al artículo 47 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; 40 a 45 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales; 11, 94, 95, 97 y demás relativos de la Ley Agraria y de su Reglamento en Materia de Ordenamiento de la Propiedad Rural;14 así como en el artículo 9 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria; 80, 81 y 85 de la Ley de Instituciones de Crédito; con relación a los artículos 381, 382, 385, 386, 387, 388, 389 390, 391 y demás relativos y aplicables de la Ley General de Títulos y Ope-raciones de Crédito.

PARTES DEL FIFONAFE

En términos de la cláusula SEGUNDA del Convenio Modificatorio al Contrato Constitutivo del Fi-deicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal de fecha 25 de octubre de 1960 y sus Convenios Modificatorios de fechas 4 de enero de 1977, 1º de noviembre de 1985 y 7 de agosto de 1995, figura como Fideicomitente el Gobierno Federal, representado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en su carácter de Fideicomitente Único de la Administración Pública Centralizada y como Fiduciaria, Nacional Financiera, S.N.C.

FINES DEL FIFONAFE

Son fines y objetivos del FIFONAFE, los siguientes:

1. Administrar los Fondos Comunes ejidales y comunales que determinen las Asambleas de los propios núcleos agrarios, de conformidad con los artículos 94 y 95 de la Ley Agraria.

2. Ejercitar, en su caso, las acciones necesarias para reclamar la reversión parcial o total, según co-rresponda, de los bienes expropiados y opere la incorporación de éstos a su patrimonio, de los te-rrenos revertidos o de las cantidades de dinero que en su caso determine el Órgano de Gobierno con motivo de la celebración de convenio judiciales o extrajudiciales derivadas de ese concepto.

3. Previa autorización del Comité Técnico y de Inversión de Fondos (Comité Técnico), ejercitar los derechos adquiridos por el FIFONAFE por cualquier otro concepto, derivados de la aplicación de la legislación agraria.

13 El artículo 3º, fracción III, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal dispone que el Poder Ejecutivo de la Unión se auxiliará en los términos de las disposiciones legales correspondientes, de los fideicomisos, en tanto una de la entidades de la administración pública paraestatal.

14 El artículo 40 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales dispone que los fideicomisos públicos que se establezcan por la Administración Pública Federal, que se organicen de manera análoga a los organismos descentralizados o empresas de participación estatal mayoritaria, que tengan como propósito auxiliar al Ejecutivo mediante la realización de actividades prioritarias, serán los que se consideren entidades paraestatales conforme a lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Adminis-tración Pública Federal y quedarán sujetos a las disposiciones de la Ley.

El mismo artículo señala que los Comités Técnicos y los directores generales de los fideicomisos públicos se ajustarán en cuanto a su integración, facultades y funcionamiento a las disposiciones que en el Capítulo V (Del Desarrollo y Operación) de la Ley se establecen para los órganos de gobierno y para los directores generales, en cuanto sea compatible a su naturaleza.



4. Promover la captación de los bienes y recursos que integrarán el patrimonio del FIFONAFE, los que se destinarán para coadyuvar a la promoción del desarrollo del sector rural o través del fomen-to a las actividades productivas, para lograr el mejoramiento de las condiciones de producción y para apoyar acciones sociales en beneficio de los campesinos, en los términos y con las modalida-des que se señalen en las Reglas de Operación que al efecto se dicten.

5. Brindar asesoría gratuita a los ejidos y comunidades, así como a los campesinos en general que así lo soliciten, para coadyuvar a la protección de la vida en comunidad propiciando su desarrollo y mejorando sus posibilidades de atender y satisfacer las demandas de sus integrantes, en los términos y con las modalidades que se señalen en las Reglas de Operación que al efecto se dicten.

6. Apoyar financieramente las actividades agropecuarias, industriales y de servicios en ejidos y comunidades, en los términos y modalidades de las Reglas de Operación del Fideicomiso, o las que expresamente determine su Comité Técnico.

RECURSOS DEL FIFONAFE

Para el cumplimiento de sus fines, el FIFONAFE promoverá la captación de fondos o recursos15

derivados de:

a) Indemnizaciones por expropiación de tierras;

b) Ocupaciones previas

c) Pagos anticipados por concepto de expropiaciones en trámite Aprovechamiento de recursos naturales;

d) Contraprestaciones derivadas de actividades, de exploración o extracción de hidrocarburos, o de generación, transmisión y distribución de energía eléctrica;

e) Así como todos los recursos que se pongan a disposición de los núcleos agrarios, derivados de las leyes.

15 Regla 15 de las Reglas de Operación del Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal.



FACULTADES DEL FIFONAFE

Para el cumplimiento de sus fines u objetivos, el FIFONAFE estará facultado para realizar las siguien-tes acciones:

1. Ejecutar acciones permanentes de promoción con el apoyo de la Coordinadora de Sector, ten-dientes a captar los recursos de los Fondos Comunes de los núcleos agrarios que se precisan en los artículos 11, 94 y 95 de la Ley Agraria.

2. Captar, manejar y aplicar los Fondos Comunes ejidales y comunales que determinen las Asam-bleas de los núcleos agrarios en sus respectivos Reglamentos Internos o Estatutos Comunales, así como aquellos recursos derivados de indemnizaciones por concepto de expropiaciones que le sean depositados, en su caso, por las promoventes de expropiaciones, para ser entregados de conformidad con el Reglamento Interno o Estatuto Comunal del núcleos agrario cuentahabiente, según sea el caso, a que se refieren los artículos 11 y 96 de la Ley Agraria o por acuerdo expreso de la misma Asamblea.

3. Promover la aplicación de los recursos de los Fondos Comunes en los términos de la legislación agraria vigente, de los Reglamentos Internos o Estatutos Comunales de los núcleos agrarios y de los acuerdos que emanen de las Asambleas de los ejidos y comunidades cuentahabientes.

4. Realizar o contratar los análisis, estudios y proyectos necesarios que permitan emitir las suge-rencias y recomendaciones respecto a los planes de inversión que soliciten los núcleos agrarios cuentahabientes.

5. Ejercitar las acciones legales administrativas y judiciales para reclamar la reversión parcial o total, según corresponda de los bienes expropiados que se hayan destinado a un fin distinto del señalado en el decreto respectivo o cuando transcurrido un plazo de cinco años no se haya dado cumpli-miento a la causa de utilidad pública, tendientes a incorporar a su patrimonio ya sean los terrenos respectivos o el producto en dinero que al efecto acuerde el Órgano de Gobierno el FIFONAFE en base al dictamen valuatorio de los bienes que al efecto realice el Instituto de Administración y Avalúos de Bienes Nacionales, en los términos y condiciones que en cada caso autorice el Comité Técnico.

6. Ejercitar los derechos adquiridos por el FIFONAFE por cualquier otro concepto derivados de la aplicación de la Ley Federal de Reforma Agraria y de la Ley Agraria.

7. Administrar los bienes inmuebles, recursos y derechos patrimoniales, de conformidad con los Lineamientos que al efecto determine el Comité Técnico.

8. Intervenir, previa autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, técnica y financie-ramente en la constitución de sociedades mercantiles o civiles, en participación con ejidos y comu-nidades, preferentemente cuentahabientes, económicamente y socialmente viables y rentables, que permitan el aprovechamiento y uso racional de los recursos naturales de los núcleos agrarios,



y en su caso, disolver, extinguir, liquidar o enajenar la participación del FIFONAFE, en los términos y condiciones establecidas por la Ley Agraria, la Ley General de Sociedades Mercantiles y demás normatividad aplicable y conforme a las reglas que al efecto determine el Comité Técnico.

9. De conformidad con la normatividad aplicable, ejercitar las acciones administrativas y judiciales para revertir las tierras expropiadas en las que no se haya efectuado el pago de la indemnización, no se haya ejecutado el decreto, que los afectados conserven la posesión de las tierras y que hayan transcurrido cinco años de publicado el decreto expropiatorio. Mediante acuerdo administrativo del FIFONAFE, dichas tierras serán devueltas al núcleo agrario afectado.

10. Ejecutar los programas que por mandato expreso le encomiende la SEDATU, como Coordi-nadora de Sector, los cuales deberán sancionarse y aprobarse por el Comité Técnico y deberán apegarse estrictamente a los fines del FIFONAFE. La transferencia de Recursos Patrimoniales del FIFONAFE para atender dichos mandatos, así como la recepción y destino final de recursos que la Coordinadora de Sector le transfiera al FIFONAFE, deberán ser autorizados por el Órgano de Gobierno.

11. Las demás que deriven de la Ley Agraria, Contrato de Fideicomiso, Convenios Modificato-rios, Reglas de Operación, acuerdos del Comité Técnico, de la normatividad legal aplicable a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, así como de la legislación civil y mercantil, tendentes al cumplimiento de sus fines y objetivos institucionales.

RESPONSABILIDADES DE NAFIN

En los términos de la legislación aplicable, la Fiduciaria es responsable de realizar los fines del FI-FONAFE y contará con la suma de facultades necesarias, dentro de la normatividad legal aplicable, para la administración y vigilancia del patrimonio fideicomitido.

Igualmente, será tesorera de los Fondos Comunes ejidales y que sean depositados en el FIFONAFE por los núcleos agrarios o por las promoventes de expropiaciones.

Son facultades y obligaciones de la Fiduciaria, y Tesorera las siguientes:

1. Administrar los bienes fideicomitidos.

2. Llevar la contabilidad y emitir los Estados de Cuenta, individuales para cada uno de los ejidos y comunidades cuentahabientes.

3. Acreditar a cada uno de los ejidos y comunidades cuentahabientes, los rendimientos financie-ros contados a partir de la fecha de los movimientos de captación o retiro de los fondos, conforme a lo dispuesto por el artículo 81 de la Ley de Instituciones de Crédito.

4. Informar al Director General y Delegado Fiduciario Especial del FIFONAFE por escrito, dentro de los primeros cinco días hábiles siguientes al término de cada mes, los movimientos de depósito, retiro e intereses devengados por cada uno de los ejidos y comunidades cuentahabientes.



5. Practicar las auditorias y revisiones que estime necesarias en la contabilidad del FIFONAFE.

6. Observar lo dispuesto por los artículos 350, 353, 354 y 35516 de la Ley General de Títulos y Ope-raciones de Crédito, así como lo previsto en los artículos 46 fracción XV, 80, 81 y 85 de la Ley de Instituciones de Crédito.

7. Hacer valer los derechos y acciones que se requieran para el cabal cumplimiento del FIFONAFE, en los términos previstos en el artículo 35617 de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, por conducto del Director General y Delegado Fiduciario Especial del FIFONAFE.

8. Las demás que le confieran o impongan las disposiciones legales aplicables.

COMITÉ TÉCNICO Y DE INVERSIÓN DE FONDOS

De Acuerdo a la cláusula SÉPTIMA del Convenio Modificatorio al Contrato Constitutivo del Fidei-comiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal de fecha 25 de octubre de 1960 y sus Convenios Modi-ficatorios de fechas 4 de enero de 1977, 1º de noviembre de 1985 y 7 de agosto de 1995, se cons-tituye un Comité Técnico y de Inversión de Fondos (Comité Técnico) para el manejo del FIFONAFE, integrado por un representante Propietario y Suplente de las siguientes Secretarías: Secretaría de Hacienda y Crédito Público; Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano; Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación; así como de aquellas Dependen-cias y Entidades de la Administración Pública Federal y de dos organizaciones campesinas que el Presidente del Comité Técnico considere conveniente invitar, sin rebasar los límites que establece la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y su Reglamento. 18

La Secretaría de la Función Pública designará a un Comisario Propietario y a un Suplente ante el Comité Técnico y de Inversión de Fondos, quienes participarán en sus sesiones con voz, pero sin voto.

La Fiduciaria, designará un Representante y un Suplente, quien participará en las sesiones del Co-mité Técnico, con voz pero sin voto.

16 Los artículos 350, 353, 354, 355 y 356 de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito que se señalan, son ahora los artículos 385, 388, 389, 390 y 391 de la propia ley, respectivamente, cuyo texto de origen fue modificado y recorrida su nume-ración en ocasión de la reforma a dicha ley cuyo decreto se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 23 de mayo de 2000.

17 Ídem.

18 Además de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano; Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, el Comité Técnico y de Inversión de Fondos del FIFONAFE está integrado con la Secretaría de Economía, Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Instituto Nacional del Suelo Sustentable, Instituto de Administración y Avalúos de Bienes Nacionales, la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda de la SEDATU (antes dependiente de la SEDESOL); y la Unión General de Obreros y Campesinos de México ‘Jacinto López’ y la Unión Nacional de Trabajadores Agrícolas.



Las dependencias y entidades que forman parte del Comité Técnico cuidarán que el nivel jerárquico de los servidores públicos que las representen corresponda cuando menos al de Director General de la Administración Pública Federal, o su equivalente en el caso de los miembros propietarios, y al de Director de Área tratándose de los suplentes.

El Órgano de Vigilancia estará a cargo de los Comisarios Propietarios y Suplente designados por la Secretaría de la Función Pública, quienes en el ejercicio de su encargo contarán con todas las facul-tades y atribuciones derivadas de la normatividad legal aplicable.

PRESIDENCIA DEL COMITÉ TÉCNICO Y DE INVERSIÓN DE FONDOS

El Comité Técnico será presidido por el titular de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Ur-bano, en su carácter de Coordinadora de Sector del FIFONAFE o por el servidor público que el mismo designe, contando con voto de calidad para el caso de empate.

A propuesta de su Presidente, el Comité Técnico del FIFONAFE designará al servidor público que se haga cargo de la Secretaría de Actas, el cual no deberá prestar sus servicios subordinados al FIFONA-FE, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 58, fracción XII de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y clausula NOVENA del Convenio Modificatorio al Contrato Constitutivo del Fideico-miso Fondo Nacional de Fomento Ejidal de fecha 7 de agosto de 1995; y a propuesta del Director General del FIFONAFE, el Órgano de Gobierno designará al Prosecretario Técnico de Actas, quienes participarán en las sesiones con voz, pero sin voto.

SESIONES DEL COMITÉ TÉCNICO Y DE INVERSIÓN DE FONDOS

El Comité Técnico sesionará cuando menos una vez cada tres meses, pudiendo además celebrar las reuniones extraordinarias que se requieran.

Sus sesiones serán válidas con la asistencia de la mitad más uno de sus miembros integrantes, siem-pre y cuando entre los mismos se encuentre representada la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territo-rial y Urbano, en su carácter de Coordinadora Sectorial.

El Director General del FIFONAFE se encontrará facultado para invitar a las sesiones del Órgano de Gobierno a los representantes de diferentes dependencias o entidades, según sea el caso, con el objeto de que con su participación aporten su opinión e información para la adecuada y oportuna toma de decisiones.



FACULTADES DEL COMITÉ TÉCNICO Y DE INVERSIÓN DE FONDOS

El Comité Técnico del FIFONAFE, contará con las siguientes facultades:

1. Ejercer las facultades como Órgano Máximo de Gobierno del FIFONAFE, como limitación a las atri-buciones que se encuentran expresamente encomendadas a La Fiduciaria.

2. Ejercer directamente las facultades indelegables que le confiere el artículo 58 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales.

3. Conocer y resolver, en su caso, las solicitudes de retiro de Fondos Comunes que al efecto soliciten los ejidos y comunidades cuentahabientes.

4. Promover el incremento a los recursos patrimoniales del FIFONAFE.

5. Constituir, a propuesta del Presidente del Comité Técnico o de la tercera parte de sus integrantes, los Comités, Subcomités y grupos de trabajo especializados para apoyar las actividades propias del FIFONAFE.

6. Otorgar, a propuesta del Titular de la Coordinadora de Sector, y con la autorización del El Fideico-mitente, recursos para coadyuvar a la promoción del desarrollo del sector rural a través del fomento a las actividades productivas, para lograr el mejoramiento de las condiciones de producción y para apoyar acciones sociales en beneficio de los campesinos, en los términos que se señalen en las Reglas de Operación que al efecto se dicten.

7. Conforme a los lineamientos establecidos por El Fideicomitente, mismos que se contendrán en las Reglas de Operación que al efecto se dicten, determinar el destino de los bienes patrimoniales del FIFONAFE que en especie o en numerario se obtengan por concepto de utilidades fideicomisarias, cuotas de liquidación anticipada de derechos fideicomisarios, por la incorporación de bienes expro-piados que se hayan incorporado a su patrimonio por el procedimiento de reversión de tierras y por las contraprestaciones que el FIFONAFE deba percibir por la celebración de convenios judiciales o extrajudiciales en los que se comprometa a abstenerse de ejercer la acción de reversión parcial o total de tierras que al FIFONAFE le confiere el artículo 97 de la Ley Agraria vigente y de su correlativo 126 de la Ley Federal de Reforma Agraria.

8. Delegar en el Director General del FIFONAFE las facultades que estime convenientes para el ágil desarrollo, solución y funcionamiento del FIFONAFE, a excepción hecha de las señaladas en el artículo 58 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales.

9. De conformidad con los lineamientos que al efecto determine la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, aprobar el monto de los gastos y honorarios que deba percibir La Fiduciaria con motivo del desempeño de su encomienda.



10. Aprobar la celebración de las operaciones de crédito que se estimen adecuadas, así como apro-bar el establecimiento de asociaciones en participación, previa autorización de la Secretaría de Ha-cienda y Crédito Público al efecto.

11. Determinar las bases de la participación del FIFONAFE en la constitución de sociedades mer-cantiles o civiles con ejidos y comunidades preferentemente cuentahabientes, previa autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para dicha participación y establecer las bases de su disolución, extinción, liquidación o enajenación, en los términos establecidos en la Ley Agraria, Ley General de Sociedades Mercantiles y demás normatividad legal aplicable y conforme a las Reglas de Operación que al efecto se dicten.

12. Emitir las reglas de operación del FIFONAFE, así como todas aquellas normas y lineamientos generales que estime necesarios para el adecuado funcionamiento del FIFONAFE.

13. Autorizar, a propuesta de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, como Coordi-nadora Sectorial del FIFONAFE, la operación de programas tendientes a apoyar a los núcleos agrarios del país, en los términos y con las modalidades de las Reglas de Operación que al efecto se dicten.

14. Las demás que los ordenamientos legales le confieren.

DIRECTOR GENERAL DEL FIFONAFE

El Ejecutivo Federal, designará al Director General del FIFONAFE y propondrá al Consejo Directivo de La Fiduciaria que se le otorgue el nombramiento de Delegado Fiduciario Especial, contando con la representación del FIFONAFE y la misión de ejercitar los derechos y acciones que correspondan en estricto apego a las instrucciones y acuerdos que al efecto señale el Comité Técnico.

Para el ejercicio de su encargo, el Director General y Delegado Fiduciario Especial del FIFONAFE ten-drá de manera enunciativa, pero no limitativa, las siguientes facultades y obligaciones:

1. Ejercer las facultades y obligaciones que le confieren los artículos 40, 43 y 59 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y el numeral 15 de su Reglamento.

2. Autorizar el retiro de los recursos del fondo común que soliciten los núcleos agrarios cuentaha-bientes con base en los artículos 23 fracción IV, 32, 33 y 96 de la Ley Agraria.

3. Ejercer los gastos internos establecidos en el Presupuesto autorizado del FIFONAFE, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y su Reglamento, Ley Federal de las Entidades Paraestatales y su Reglamento, y en las normas y lineamientos que le instruya el Comité Técnico.

4. Llevar la contabilidad del FIFONAFE, de conformidad con lo establecido en la Ley Federal de Pre-supuesto y Responsabilidad Hacendaria y/o Ley General de Contabilidad Gubernamental.



5. Proporcionar oportunamente la información establecida en el Sistema Integral de Información de la Administración Pública Federal.

6. Emitir los estados de cuenta individuales para cada uno de los ejidos y comunidades cuentaha-bientes.

7. Enviar a los miembros del Comité Técnico, por conducto del Secretario de Actas, la información y documentación correspondientes a los asuntos a tratar en sus sesiones, de conformidad con lo establecido en el artículo 9º de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, así como el artículo 18 de su Reglamento.

8. Contratar al personal necesario para el debido cumplimiento de los fines y objetivos del FIFONA-FE, de acuerdo a las disposiciones legales aplicables.

9. Ejercer las funciones, atribuciones y el cumplimiento de las obligaciones inherentes a la enco-mienda como Delegado Fiduciario Especial.

10. Manejar los recursos del FIFONAFE, los títulos de crédito y en general los documentos que con-signen una obligación o un derecho que resulten ser los documentos base para ejercer una acción.

11. Someter a la consideración y aprobación en su caso, del Comité Técnico y de Inversión de Fon-dos los asuntos que incidan en la aplicación y disposición de recursos patrimoniales.

12. Ejercer las facultades que le delegue el Comité Técnico, y la representación ante terceros.

13. Las demás que se deriven de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, de la Ley Fe-deral de las Entidades Paraestatales y su Reglamento, del Contrato de Fideicomiso, de los Convenios Modificatorios y, en general, de la normatividad legal aplicable.

MANDATOS DEL FIFONAFE EN EL MARCO DE LAS LEYES DE HIDROCARBUROS Y DE LA INDUS-TRIA ELÉCTRICA

El FIFONAFE, en cuanto a la naturaleza de su objeto, además de los mandatos plenamente estable-cidos en los artículos 94 y 97 de la Ley Agraria, tiene mandatos establecidos en los artículos 102 de la Ley de Hidrocarburos y 75 de la Ley de la Industria Eléctrica, consistentes en captar y administrar el pago de las contraprestaciones por el uso, goce o afectación de predios, bienes o derechos ejida-les o comunales por la exploración y extracción de hidrocarburos, así como de las actividades de la industria eléctrica.

Ley de Hidrocarburos

El artículo 100 de la Ley de Hidrocarburos señala que la contraprestación, los términos y las condi-ciones para el uso, goce o afectación de los terrenos, bienes o derechos necesarios para realizar las



actividades de exploración y extracción de hidrocarburos serán negociados y acordados entre los propietarios o titulares de dichos terrenos, bienes o derechos, incluyendo derechos reales, ejidales o comunales, y los asignatarios y contratistas.

Tratándose de propiedad privada, podrá convenirse además la adquisición de los terrenos, bienes o derechos.

El diverso artículo 101, fracción VI, párrafo segundo, de la Ley de Hidrocarburos, dispone que de acuerdo a las distintas formas o modalidades de uso, goce, afectación o, en su caso, adquisición que se pacte, la contraprestación deberá cubrir, según también sea el caso:

a) El pago de las afectaciones de bienes o derechos distintos de la tierra, así como la previsión de los daños y perjuicios que se podrían sufrir con motivo del proyecto a desarrollar, calculado en función de la actividad habitual de dicha propiedad.

b) La renta por concepto de ocupación, servidumbre o uso de la tierra.

c) Tratándose de proyectos que alcancen la extracción comercial de hidrocarburos, un porcentaje de los ingresos que correspondan al asignatario o contratista en el proyecto en cuestión, después de haber descontado los pagos que le correspondan al Estado Mexicano. 19

Esta misma fracción señalará que la Secretaría de Energía, considerando las mejores prácticas inter-nacionales en la materia, elaborará las metodologías, parámetros y lineamientos que podrán servir de referencia para determinar el porcentaje a que se refiere el inciso c) anterior, de tal forma que dicho porcentaje no inhiba la competitividad ni represente una carga desproporcionada a las acti-vidades.

Por su parte, la fracción VII, del propio artículo 101, señala que los pagos de las contraprestaciones que se pacten podrán cubrirse en efectivo y, en su caso, mediante cualquiera de las siguientes mo-dalidades:

a) Compromisos para ejecutar proyectos de desarrollo en beneficio de la comunidad o localidad afectada;

b) Cualquier otra prestación que no sea contraria a la ley, o

c) Una combinación de las anteriores.

19 El último párrafo del artículo 100 de la Ley de Hidrocarburos señala que los hidrocarburos en el subsuelo son propiedad de la Nación, por lo que, sin embargo, en ningún caso se podrá pactar una contraprestación asociada a una parte de la producción de hidrocarburos del proyecto.



Sin perjuicio de las modalidades de contraprestación a que se refiere esta fracción, los asignatarios o contratistas podrán proponer al propietario, titular del derecho o miembros de la comunidad o localidad a las que pertenezcan, la adquisición de bienes o insumos, o los servicios fabricados, sumi-nistrados o prestados por dichas personas, cuando esto sea compatible con el proyecto.

Conforme lo dispone la fracción VIII del citado artículo 101, la contraprestación, así como los demás términos y condiciones que se pacten para la adquisición, uso, goce o afectación de los terrenos, bienes o derechos, deberán:

1. Constar invariablemente en un contrato por escrito, y

2. Sujetarse a los lineamientos y a los modelos de contrato que emita la Secretaría de Energía, con la opinión de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano.El artículo 102 de la Ley de Hidrocarburos dispone que cuando estén involucrados terrenos, bienes o derechos sujetos a los regímenes previstos en la Ley Agraria, el ejido, los ejidatarios, comunidades o comuneros podrán solicitar la asesoría de la Procuraduría Agraria en las negociones a las que se ha hecho alusión.

Ahora bien, por regla general los pagos de la contraprestación se realizarán a través del FIFONAFE (artículo 102, fracción II). Sin embargo, existen las siguientes excepciones:

1. Tratándose de ejidatarios o comuneros que, conforme a las disposiciones aplicables tengan re-conocidos derechos de manera individual, se les deberá entregar directamente la contraprestación respectiva por la adquisición, uso, goce o afectación de tales derechos. En caso contrario, se entre-garán a través del FIFONAFE, o cualquier otro fideicomiso si así lo acuerdan las partes (artículo 102, fracción III).

2. En el caso que las tierras objeto del uso, goce o afectación sean de uso común o para el asenta-miento humano, la contraprestación prevista en el inciso c), fracción VI, del artículo 101 de la Ley de Hidrocarburos (un porcentaje de los ingresos tratándose de proyectos que alcancen la extracción comercial de hidrocarburos), será entregada al ejido o comunidad a través de los órganos facultados para ello, para que sea distribuida entre sus integrantes en los términos que determine la asamblea.

Ley de la Industria Eléctrica

El esquema de las contraprestaciones, los términos y condiciones para el uso, goce o afectación de los terrenos, bienes o derechos necesarios para realizar las actividades correspondientes a la indus-tria eléctrica es muy similar que el previsto en la Ley de Hidrocarburos.

En este caso, el artículo 73 de la Ley de Industria Eléctrica dispone que esa contraprestación, los términos y las condiciones serán negociados y acordados entre los asignatarios y contratistas y los propietarios o titulares de dichos terrenos, bienes o derechos, incluyendo derechos reales, ejidales o comunales.

Tratándose de propiedad privada, podrá convenirse además la adquisición de los terrenos, bienes o derechos.



El diverso artículo 74, fracción V, señala que la forma o modalidad de uso, goce o afectación o, en su caso, adquisición, que se pacte deberá ser idónea para el desarrollo del proyecto en cuestión, según las características, pudiéndose emplear las figuras de arrendamiento, servidumbre voluntaria, ocu-pación superficial, ocupación temporal, compraventa, permuta y cualquier otra que no contravenga la ley.

La fracción VI, párrafo segundo, del citado artículo 74 dispone que de acuerdo a las distintas formas o modalidades de uso, goce, afectación o, en su caso, adquisición que se pacte, la contraprestación deberá cubrir, según también sea el caso:

a) El pago de las afectaciones de bienes o derechos distintos de la tierra, así como la previsión de los daños y perjuicios que se podrían sufrir con motivo del proyecto a desarrollar, calculado en función de la actividad habitual de dicha propiedad, y

b) La renta por concepto de ocupación, servidumbre o uso de la tierra.

En ambos esquemas se deberá considerar el valor comercial.Por su parte, la fracción VII, del propio artículo 74, señala que los pagos de las contraprestaciones que se pacten podrán cubrirse en efectivo y, en su caso, mediante cualquiera de las siguientes mo-dalidades:

a) Compromisos para formar parte de proyectos de desarrollo en beneficio de la comunidad o loca-lidad afectada;

b) Cualquier otra prestación que no sea contraria a la ley, o

c) Una combinación de las anteriores.

Sin perjuicio de las modalidades de contraprestación a que se refiere dicha fracción, se podrá pro-poner al propietario, titular del derecho o miembros de la comunidad o localidad a las que perte-nezcan, la adquisición de bienes o insumos, o los servicios fabricados, suministrados o prestados por dichas personas, cuando esto sea compatible con el proyecto.

Conforme lo dispone la fracción VIII del referido artículo 74, la contraprestación, así como los demás términos y condiciones que se pacten para la adquisición, uso, goce o afectación de los terrenos, bienes o derechos, deberán:

1. Constar invariablemente en un contrato por escrito, y

2. Sujetarse a los lineamientos y a los modelos de contrato que emita la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, en coordinación con la Secretaría de Energía.

Por regla general los pagos de la contraprestación se realizarán a través del FIFONAFE (artículo 75, fracción III). Sin embargo, existe la siguiente excepción:

1. Tratándose de ejidatarios que, conforme a las disposiciones aplicables tengan reconocidos dere-chos de manera individual, se les deberá entregar directamente la contraprestación respectiva por



la adquisición, uso, goce o afectación de tales derechos. En caso contrario, se entregarán a través del FIFONAFE, o cualquier otro fideicomiso si así lo acuerdan las partes (artículo 75, fracción III).

LEGISLACIÓN APLICABLE AL FIFONAFE

• Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.• Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.• Ley Federal de las Entidades Paraestatales.• Ley Agraria.• Ley de Hidrocarburos.• Ley de la Industria Eléctrica.• Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.• Ley General de Contabilidad Gubernamental.• Ley de Instituciones de Crédito.• Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito.• Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.• Ley General de Protección de Datos en Posesión de Sujetos Obligados.• Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública. • Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público.• Ley Federal del Trabajo.• Código Fiscal de la Federación.• Ley Federal de la Reforma Agraria.• Reglamento de la Ley Agraria en Materia de Ordenamiento de la Propiedad Rural.• Reglamento de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales.• Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.• Reglamento de la Ley de Hidrocarburos.• Reglamento de la Ley de la Industria Eléctrica.• Reglamento de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público.• Manual de Contabilidad Gubernamental.

NORMATIVIDAD INTERNA DEL FIFONAFE • Convenio Modificatorio al Contrato Constitutivo del Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal del 7 de agosto de 1995.• Reglas de Operación del Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal.• Reglas de Operación del Comité de Mejora Regulatoria.• Normas y Bases de Operación Inmobiliaria del Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal.• Normas para la Administración de Bienes Embargados. • Normas y Bases para la Cancelación de Adeudos a Cargo de Terceros y a Favor del FIFONAFE por Imposibilidad Práctica de Cobro.• Normas y Bases para la Enajenación de Bienes Muebles.• Lineamientos de Fondos Comunes.• Lineamientos para el Ejercicio de la Acción de Reversión. • Lineamientos Financieros.• Lineamientos para el Registro y Control del Patrimonio Inmobiliario.



• Lineamientos Administrativos de Recursos Materiales.• Lineamientos de Recursos Humanos.• Lineamientos para Control de FIFONAFE en la operación del Fideicomiso 193 Puerto los Cabos.• Lineamientos por los que se establece el proceso de calidad regulatoria en el FIFONAFE.• Lineamientos Internos de Servicios Generales.• Lineamientos para la Recuperación de Adeudos.• Manual General de Procedimientos del Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal.• Manual de Procedimientos de Cobranza que Consigna el Contrato Traslativo de Dominio y de Ga-rantía 193 Puerto los Cabos – FIFONAFE. • Manual General de Organización del Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal.• Manual para la Integración y Funcionamiento del Comité de Inversión de Fondos Comunes.• Manual de Procedimientos Internos en Materia de Recursos Humanos.• Manual de Normas para la Administración y Baja de Bienes Muebles.• Manual de Procedimientos de Administración de Fondos Comunes.• Contrato Colectivo de Trabajo.• Reglamento Interior de Trabajo.• Reglamento Interior del Comité de Transparencia.• Reglamento de la Comisión Mixta de Seguridad e Higiene.• Reglamento de la Comisión Mixta de Capacitación y Adiestramiento.• Reglamento de la Comisión Mixta de Escalafón y Admisión.• Políticas, Bases y Lineamientos de Adquisiciones, Arrendamiento de Bienes Muebles y Prestación de Servicios.• Código de Conducta.• Protocolo para el Ejercicio de la Acción de Reversión.

VINCULACIÓN DEL PROGRAMA E006 ‘ADMINISTRACIÓN DE FONDOS COMUNES DE NÚCLEOS AGRARIOS Y SUPERVISIÓN DE EXPROPIACIONES CON EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2012-2018; CON EL PROGRAMA SECTORIAL DE LA SECRETARÍA DE DESARROLLO AGRARIO, TERRITORIAL Y URBANO; Y CON LOS PROGRAMAS INSTITUCIONALES DEL FIDEICOMISO

V.



V. VINCULACIÓN DEL PROGRAMA E006 ‘ADMINISTRA-CIÓN DE FONDOS COMUNES DE NÚCLEOS AGRARIOS Y SUPERVISIÓN DE EXPROPIACIONES CON EL PLAN NA-CIONAL DE DESARROLLO 2012-2018; CON EL PROGRA-MA SECTORIAL DE LA SECRETARÍA DE DESARROLLO AGRARIO, TERRITORIAL Y URBANO; Y CON LOS PRO-GRAMAS INSTITUCIONALES DEL FIDEICOMISO

El Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal (FIFONAFE) contribuye al cumplimiento de las metas y objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 (PND 2013-2018) a través de la operación del Programa Presupuestario E006. ‘Administración de Fondos Comunes de Núcleos Agrarios y Supervisión de Expropiaciones’.

El Programa Presupuestario E006. ‘Administración de Fondos Comunes de Núcleos Agrarios y Supervisión de Expropiaciones’ se alinea en la Meta Nacional ‘México Incluyente’ del PND 2013-2018, dentro del Objetivo ‘2.5. Proveer un entorno adecuado para el desarrollo de una vida dig-na’, Estrategia ‘2.5.3. Lograr una mayor y mejor coordinación interinstitucional que garantice la concurrencia y corresponsabilidad de los tres órdenes de gobierno, para el ordenamiento sus-tentable del territorio, así como para el impulso al desarrollo regional, urbano, metropolitano y de vivienda’, y en la Estrategia I ‘Democratizar la Productividad’ del Enfoque Transversal.

Asimismo, el Programa se vincula al Programa Sectorial de Desarrollo Agrario, Territorial y Urba-no 2013-2018 dentro de las Estrategias ‘1.2. Otorgar certeza jurídica en la tenencia de la tierra mediante la regularización y la certificación de la propiedad’; ‘1.4. Regularizar los asentamientos humanos irregulares bajo criterios de ordenamiento territorial; y, ‘5.3. Promover la organización, la capacitación y la formación de capital social en el sector agrario’.



ALINEACIÓN DE LOS OBJETIVOS DEL PROGRAMA AL PND

Meta Nacional

Obje�vo de la Meta Nacional

Estrategia del Obje�vo de la Meta Nacional

Programa Sectorial de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano

2013-2018

Obje�vo del Programa

México Incluyente

Obje�vo 2.5. Promover un entorno adecuado para el desarrollo de una vida digna.

Estrategia 2.5.3. Lograr una mayor y mejor coordinación interins�tucional que garan�ce la concurrencia y corresponsabilidad de los tres órdenes de gobierno, para el ordenamiento sustentable del territorio, así como para el impulso al desarrollo regional, urbano, metropolitano y de vivienda’.

Obje�vo 1. Promover el ordenamiento y la planeación territorial como ar�culadores del bienestar de las personas y el uso eficiente del suelo.

Obje�vo 1. Supervisar el debido cumplimiento de la causa de u�lidad pública establecida en los decretos expropiatorios.

Obje�vo 2. Reintegrar a los sujetos agrarios la superficie donde se haya presentado incumplimiento en la causa de u�lidad pública.

Obje�vo 3. Otorgar a los sujetos agrarios afectados por las expropiaciones el pago de una indemnización en �empo y forma.

Obje�vo 4. Apoyar la regularización de asentamientos humanos irregulares mediante la celebración de convenios con dependencias y órdenes de gobierno.

Obje�vo 5. Fomentar el desarrollo de los núcleos agrarios mediante acciones en materia de cohesión territorial, produc�vidad, suelo, vivienda rural y gobernabilidad.

Obje�vo 5. Apoyar proyectos que promuevan el desarrollo produc�vo de los núcleos agrarios, así como el aprovechamiento sustentable de sus �erras de uso común.



OBJETIVOS, ESTRATEGIAS Y LÍNEAS DE ACCIÓN

Objetivo 1. Supervisar el debido cumplimiento de la causa de utilidad pública establecida en los decretos expropiatorios.

Supervisar el cumplimiento de la causa de utilidad pública señalada en los decretos de expropiación de terrenos ejidales y comunales, así como vigilar que la utilidad pública no haya tenido un fin distin-to al señalado en el decreto respectivo o exista variación de la misma, a fin de ejercer, de ser el caso, la acciones judiciales o administrativas para revertir total o parcialmente los bienes expropiados, con lo que se contribuye a otorgar certeza jurídica en la tenencia y uso de la tierra, así como al ordenamien-to de la propiedad social.

Objetivo 2. Reintegrar a los sujetos agrarios la superficie donde se haya presentado incumpli-miento en la causa de utilidad pública.

Reintegrar a los sujetos y núcleos agrarios la titularidad de la tierra afectada por virtud de un decreto expropiatorio, en los casos previstos en el artículo 98 del Reglamento de la Ley Agraria en Materia de Ordenamiento de la Propiedad Rural, de haber resultado procedente la acción de reversión interpues-ta ante los tribunales agrarios competentes, con lo que se contribuye a otorgar certeza jurídica en la tenencia y uso de la tierra, así como al bienestar de los integrantes de los núcleos agrarios.

Objetivo 3. Otorgar a los sujetos agrarios afectados por la expropiación de sus tierras el pago de una indemnización en tiempo y forma.

Otorgar a los núcleos y sujetos agrarios afectados por decretos expropiatorios el pago de una in-demnización en tiempo y forma, mediante el requerimiento del pago a los promoventes de la expro-piación dentro del plazo establecido, con lo que se contribuye a otorgar certidumbre jurídica en la desincorporación de suelo social, y al bienestar de los integrantes de los núcleos agrarios.

Objetivo 4. Apoyar la regularización de asentamientos humanos irregulares mediante la celebración de convenios con dependencias y órdenes de gobierno.

Apoyar la regularización de asentamientos humanos irregulares en inmuebles propiedad del FI-FONAFE, mediante la celebración de convenios con dependencias y órdenes de gobierno, con lo que con lo que se contribuye a otorgar certeza jurídica en la tenencia de la tierra, y al ordenamiento terri-torial de centros de población rural, urbano y metropolitano.



Objetivo 5. Apoyar proyectos que promuevan el desarrollo productivo de los núcleos agrarios, así como el aprovechamiento sustentable de sus tierras de uso común.

Apoyar proyectos que promuevan el desarrollo productivo de los núcleos agrarios, así como el apro-vechamiento sustentable de sus tierras de uso común, mediante la entrega de Fondos Comunes de los ejidos y comunidades producto de expropiaciones de sus bienes y pago de las contraprestaciones por el uso, goce o afectación de terrenos, bienes o por la realización de actividades de exploración y extracción de hidrocarburos, con lo que se contribuye al bienestar de los sujetos agrarios.

Para cada Objetivo, se definieron en los Programas Institucionales del FIFONAFE, aprobados por el Comité Técnico y de Inversión de Fondos del propio Fideicomiso, estrategias y líneas de ac-ción que reflejaron actividades concretas y permanentes para la consecución de los objetivos institucionales, al tiempo que permitían establecer las metas e indicadores de su desempeño institucional:



Obje�vo 1. Supervisar el debido cumplimiento de la causa de u�lidad pública establecida en los decretos expropiatorios.

Estrategia 1.1 Revitalizar la tarea supervisora del cumplimiento integral de la causa de u�lidad pública.

LINEAS DE ACCIÓN

1.1.1 Realizar inspecciones oculares como ac�vidad previa a la supervisión de la causa de u�lidad pública.

1.1.2 Supervisar el cumplimiento de la causa de u�lidad pública establecidas en los decretos expropiatorios transcurridos cinco años a par�r de la publicación del decreto respec�vo.

1.1.3 Supervisar el cumplimiento de la causa de u�lidad pública establecida en los decretos expropiatorios que tengan más de siete años de ser publicados para determinar si existe variación de la misma.

1.1.4 Interponer demandas de reversión ante los tribunales agrarios cuando se compruebe el incumplimiento de la causa de u�lidad pública dentro del plazo establecido en el decreto respec�vo, o el bien expropiado se haya des�nado a un fin dis�nto o exista variación de la misma.



Obje�vo 2. Reintegrar a los sujetos agrarios la superficie donde se haya presentado incumplimiento en la causa de u�lidad pública.

Estrategia 2.1 Impulsar la instauración de demandas de reversión ante los tribunales agrarios para reintegrar a los sujetos agrarios la �tularidad de la �erra afectada por actos de expropiación.

LINEAS DE ACCIÓN

2.1.1 Atender solicitudes de núcleos agrarios para supervisar la superficie expropiada a ejidos y comunidades ante posibles incumplimientos de la causa de u�lidad pública señalada en los decretos respec�vos.

2.1.2 Interponer demandas de reversión ante los tribunales agrarios competentes bajo el supuesto del ar�culo 98 del Reglamento de la Ley Agraria en Materia de Ordenamiento de la Propiedad Rural.

2.1.3 Celebrar convenios de reversión con promoventes de la expropiación de �erras ejidales o comunales cuando se incumpla la u�lidad pública o se des�nen los bienes a un fin dis�nto al señalado en el decreto respec�vo.

2.1.4 Promover la celebración de asambleas de los núcleos agrarios para reintegrar las superficies rever�das donde se haya presentado incumplimiento en la causa de u�lidad pública.



Obje�vo 3. Otorgar a los sujetos agrarios afectados por la expropiación de sus �erras el pago de una indemnización en �empo y forma.

Estrategia 3.1 Impulsar el pago oportuno de las indemnizaciones a los núcleos agrarios afectados por decretos de expropiación para aba�r el rezago histórico de adeudos.

LINEAS DE ACCIÓN

3.1.1 Ges�onar y requerir a los promoventes o beneficiarios de la expropiación de �erras ejidales o comunales el pago oportuno de las indemnizaciones a los sujetos agrarios afectados.

3.1.2 Promover el pago a través del FIFONAFE de las indemnizaciones realizadas a los sujetos agrarios afectados por decretos de expropiación.

3.1.3 Asesorar a los promoventes o beneficiarios de la expropiación de �erras ejidales o comunales sobre los mecanismos de pago directo o a través del FIFONAFE de las indemnizaciones a los sujetos agrarios afectados.

3.1.4 Promover la coordinación interins�tucional para que el pago de las indemnizaciones a los sujetos agrarios afectados se realice previamente a la ejecución del decreto de expropiación.



Obje�vo 4. Apoyar la regularización de asentamientos humanos irregulares mediante la celebración de convenios con dependencias y órdenes de gobierno.

Estrategia 4.1 Contribuir a la regularización de asentamientos humanos en predios propiedad del FIFONAFE mediante la suscripción de convenios con instancias regularizadoras de los tres órdenes de gobierno.

LINEAS DE ACCIÓN

4.1.1 Celebrar convenios de regularización de asentamientos humanos en predios propiedad del FIFONAFE con instancias regularizadoras de los tres órdenes de gobierno.

4.1.2 Iden�ficar los predios con asentamientos humanos propiedad del FIFONAFE suscep�bles de ser regularizados.

4.1.3 Informar al órgano de gobierno sobre los beneficios y resultados de los convenios de regularización que se celebren con instancias regularizadoras de los tres órdenes de gobierno.



Estrategia Transversal Democra�zar la Produc�vidad

LINEAS DE ACCIÓN

1 Coadyuvar a otorgar cer�dumbre jurídica a la tenencia y uso de la �erra.

Obje�vo 5. Apoyar proyectos que promuevan el desarrollo produc�vo de los núcleos agrarios, así como el aprovechamiento sustentable de sus �erras de uso común.

Estrategia 5.1 Apoyar las ac�vidades agropecuarias, industriales y de servicios de ejidos y comunidades a través de los fondos comunes que administra el FIFONAFE.

LINEAS DE ACCIÓN

5.1.1 Administrar fondos comunes de los núcleos y sujetos agrarios provenientes del pago de indemnizaciones por expropiaciones, contraprestaciones y de bienes dis�ntos de la �erra.

5.1.2 Entregar fondos comunes a los sujetos y núcleos agrarios para apoyar proyectos de inversión que propicien la creación, consolidación o reac�vación de ac�vidades produc�vas y de servicios.

5.1.3 Promover la aplicación de los fondos comunes para el aprovechamiento y uso racional de los recursos naturales de los núcleos agrarios.

5.1.4 Proporcionar asesoría y asistencia técnica a sujetos y núcleos agrarios mediante la formulación y evaluación de proyectos produc�vos o estudios.

Estrategia Transversal Democra�zar la Produc�vidad



VI.



VI. SÍNTESIS EJECUTIVA DEL PROGRAMA E006 ‘ADMINIS-TRACIÓN DE FONDOS COMUNES DE NÚCLEOS AGRARIOS Y SUPERVISIÓN DE EXPROPIACIONESEl Programa Presupuestario ‘E006, Administración de Fondos Comunes de Núcleos Agrarios y Super-visión de Expropiaciones’ refleja las acciones realizadas derivadas del cumplimiento a los artículos 94 de la Ley Agraria en materia de administración de Fondos Comunes y del artículo 97 sobre la supervi-sión del cumplimiento de la causa de utilidad pública y el destino establecido en los decretos expro-piatorios, después de transcurridos cinco años de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.Los resultados del Programa se expresan en una Matriz de Indicadores de Resultados (MIR), cuyos resultados se miden a través de los siguientes indicadores de desempeño:

De actividades:

• Supervisión a decretos expropiatorios.• Instauración de demandas de reversión.

De componente:

• Porcentaje de solicitudes de retiro de Fondos Comunes resueltas positivamente.• Demandas de reversión concluidas.De propósito:• Expropiaciones publicadas con pago oportuno.

De fin:

• Tierras ejidales o comunales expropiadas que se aplican al objeto de la expropiación.

SUPERVISIÓN A DECRETOS EXPROPIATORIOS, INSTAURACIÓN DE DEMANDAS DE REVERSIÓN Y DEMANDAS DE REVERSIÓN CONCLUIDAS

Los artículos 93 a 97 de la Ley Agraria, así como los diversos 87 a 95 del Reglamento de la Ley Agraria en Materia de Ordenamiento de la Propiedad Rural, en concordancia con el artículo 27 párrafo prime-ro, fracción VII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevén un procedimiento particular para el caso de expropiación de suelo social y de la denominada acción de reversión que corresponde ejercitar al FIFONAFE, cuando “el beneficiario de la expropiación destinó la totalidad o parte de los bienes a un fin distinto al señalado en el decreto respectivo, o que transcurrido el plazo de cinco años no se satisfizo la causa de utilidad pública”.



La supervisión consistente en la vigilancia del cumplimiento de la causa de utilidad pública seña-lada en los decretos de expropiación de bienes ejidales o comunales, que no solo implica ejercitar la acción de reversión cuando no se haya cumplido la causa de utilidad pública transcurridos cinco años de publicado el decreto respectivo, sino además porque la superficie expropiada se destine a un fin distinto del señalado en el decreto o bien, su modalidad de ésta última, consistente en que el promovente o el beneficiario de la expropiación haya variado el destino del uso decretado.De la lectura específica del Artículo 97 de la Ley Agraria, que guarda intrínseca relación con los numerales 91 y 95 del Reglamento de la ley Agraria en Materia de Ordenamiento de la Propiedad Rural, se desprende que para la procedencia de la acción de reversión se requiere la actualización de cualquiera de los dos siguientes supuestos:

1. Que los bienes expropiados se destinen a un fin distinto del señalado como causa de utilidad pública; o bien,

2. Que hayan transcurrido cinco años o más a partir de la expropiación, sin que se haya dado cum-plimiento o no se satisfaga la causa de utilidad pública señalada en el decreto respectivo.

En cualquiera de los casos, la procedencia de la acción dará lugar a la integración de los bienes expropiados al patrimonio del Fideicomiso, con excepción de la hipótesis prevista en el artículo 95 del Reglamento de la Ley Agraria en materia de Ordenamiento de la Propiedad Rural, caso en que la reversión tendrá por efecto que una vez incorporados al patrimonio del FIFONAFE, éste de inme-diato reintegre su titularidad a los afectados, cuya procedencia está supeditada a que se colmen la totalidad de los siguientes elementos, que: a) no se cubra la indemnización; b) no se ejecute el decreto; c) los afectados conserven aún la posesión de las tierras de que se trate; y, d) transcurran cinco años a partir de la publicación del decreto expropiatorio.

En esta última condición, el beneficiario definitivo de los bienes materia de la reversión no es pro-piamente el FIFONAFE, pues aun cuando se incorporarán a su patrimonio una vez decretada la re-versión, éste debe “de inmediato” reintegrar su titularidad a los afectados, en tanto sujetos y núcleos agrarios, lo cual revela que la incorporación referida sólo es temporal, esto es, opera como un puen-te entre el beneficiario de la expropiación y los afectados a quienes se les reintegran en definitiva los bienes.

El FIFONAFE tiene entre sus facultades emitir un acuerdo administrativo de reversión y celebrar convenio en los que se abstenga de ejercitar la acción de reversión parcial o total, o bien ya dentro del procedimiento judicial instaurado, puede también celebrar convenios para dar por concluida una controversia presente, en cualquier etapa del procedimiento antes de que se dicte sentencia definitiva o al momento de la ejecución de la misma, en el que se pacte la entrega y recepción de los bienes expropiados, los cuales se incorporarán a su patrimonio o queden en el patrimonio del beneficiario de la expropiación mediante el pago de una compensación, en numerario o en especie.



FICHA DE INDICADOR

Elemento Caracterís�cas Indicador Porcentaje de supervisiones a decretos expropiatorios. Obje�vo 1 Supervisar el debido cumplimiento de la causa de u�lidad pública

establecida en los decretos expropiatorios. Descripción general Mide el porcentaje de decretos expropiatorios a supervisar el

cumplimiento de la causa de u�lidad pública con relación al total de decretos expropiatorios a supervisar con 5 años a par�r de su publicación.

Observaciones (Decretos expropiatorios supervisados/Decretos expropiatorios a supervisar)*100.

Periodicidad Trimestral. Fuente Programa anual de supervisión, informes técnicos y administra�vos.

Referencias adicionales Dirección de Asuntos Jurídicos. Línea base 2013 Meta a 2018

30 decretos expropiatorios 238 supervisiones de decretos expropiatorios

FICHA DE INDICADOR Elemento Caracterís�cas

Indicador Instauración de demandas de reversión de �erras. Obje�vo 1 Supervisar el debido cumplimiento de la causa de u�lidad pública

establecida en los decretos expropiatorios. Descripción general Mide la proporción de demandas instauradas de reversión de �erras en

relación a las expropiaciones que incumplen la causa de u�lidad pública. Observaciones (Demandas instauradas/número de expropiaciones con incumplimiento de

la causa de u�lidad pública)*100. Periodicidad Trimestral. Fuente Informes y registros administra�vos. Referencias adicionales Dirección de Asuntos Jurídicos.

Línea base 2013 Meta a 2018

9 demandas 186 demandas instauradas de reversión de �erras



EXPROPIACIONES PUBLICADAS CON PAGO OPORTUNO

El artículo 94 de la Ley Agraria señala que el monto de la indemnización por virtud de la expropiación de bienes ejidales o comunales será determinado por la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales, atendiendo al valor comercial de los bienes expropiados; o en el caso de la fracción V del citado artículo, para la fijación del monto se atenderá a la cantidad que se cobrará por la regularización, la cual de acuerdo al artículo 78 del Reglamento de la Ley Agraria en Materia de Ordenamiento de la Propiedad Rural deberá ser cubierta en forma inmediata y directa a los afectados.

En los casos en que no se realiza el pago indemnizatorio dentro del plazo establecido y de acuerdo al artículo 78 del Reglamento de la Ley Agraria en Materia de Ordenamiento de la Propiedad Rural, el FIFONAFE requerirá a la promovente de la expropiación el pago respectivo, cuya solicitud, no obs-tante, no es una medida coercitiva y por lo mismo el Fideicomiso está imposibilitado en recomendar alguna medida de apremio.

En ese contexto, el FIFONAFE se convierte en gestor a favor de los núcleos y sujetos agrarios afecta-dos por decretos expropiatorios el pago oportuno, en tiempo y forma, de la indemnización señalada en los decretos, mediante el requerimiento del pago a los promoventes de la expropiación, con lo que se contribuye a otorgar certidumbre jurídica en la desincorporación de suelo social, y al bienes-tar de los integrantes de los núcleos agrarios.

FICHA DE INDICADOR

Elemento Caracterís�cas

Indicador Porcentaje de expropiaciones publicadas con pago oportuno. Obje�vo 3 Otorgar a los sujetos agrarios afectados por la expropiación de sus

�erras el pago de una indemnización en �empo y forma. Descripción general Mide la proporción de decretos de expropiación a ejidos y

comunidades publicados con pago oportuno en relación a los decretos expropiatorios pendientes de pago.

Observaciones (Expropiaciones con pago oportuno/total de decretos expropiatorios pendientes de pago)*100.

Periodicidad Anual. Fuente Informes y Registro Sistema de Fondos Comunes. Referencias adicionales Dirección de Desarrollo Agrario.


24 decretos expropiatorios 210 decretos expropiatorios pagados



PORCENTAJE DE SOLICITUDES DE RETIRO DE FONDOS COMUNES RESUELTAS POSITIVAMENTE

Los Fondos Comunes son los recursos que percibe un núcleo agrario por el disfrute de sus recursos na-turales o por el pago de indemnizaciones por expropiaciones y/o ocupaciones previas de sus tierras, los cuales pueden ser depositados en el FIFONAFE.

Otra tarea importante asignada al FIFONAFE deriva de la Modificación al Contrato del Fideicomiso en 1995, en el cual queda facultado para ejecutar programas de fomento y desarrollo, propios o por man-dato, por lo que a través de los Fondos Comunes se financian proyectos productivos para contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida en el campo.

Con posterioridad al depósito –y previa la autorización expresa de la Asamblea General de Ejidatarios o Comuneros, según sea el caso– el núcleo agrario puede solicitar el retiro de los Fondos Comunes ad-ministrados por el FIFONAFE, quién autorizará o no el retiro de los mismos para que sean destinados a proyectos productivos o de beneficio social.

TIERRAS EJIDALES O COMUNALES EXPROPIADAS QUE SE APLICAN AL OBJETO DE LA EXPROPIA-CIÓN

El indicador ‘Porcentajes de las tierras ejidales y comunales expropiadas que se aplican al objeto de la expropiación’, es un indicador de fin que tiene por objeto medir el porcentaje de tierras ejidales y comunales que han sido supervisadas por el FIFONAFE y que en concreto cumplen con la causa de utilidad pública prevista en los decretos expropiatorios.

FICHA DE INDICADOR

Elemento Caracterís�cas Indicador Porcentaje de fondos comunes des�nados a planes de inversión de ejidos

y comunidades. Obje�vo 5 Apoyar proyectos que promuevan el desarrollo produc�vo de los núcleos

agrarios y el aprovechamiento sustentable de sus �erras de usos común. Descripción general Mide la proporción de fondos comunes que se des�nan a planes de

inversión de ejidos y comunidades en relación con el número de solicitudes recibidas por los sujetos agrarios cuentahabientes para ac�vidades agropecuarias, industriales y de servicios.

Observaciones Fondos comunes des�nados a planes de inversión/número de solicitudes recibidas por cuentahabientes para ac�vidades agropecuarias, industriales y de servicios)*100.

Periodicidad Anual. Fuente Informes y Registro Sistema de Fondos Comunes. Referencias adicionales Dirección de Asuntos Jurídicos. Línea base 2013 Meta 2018

139 mdp 1,200 mdp de fondos comunes entregados para planes de inversión de ejidos y comunidades



Este indicador busca medir el desempeño del programa presupuestario; sin embargo, se considera que el cumplimiento del mismo no es precisamente atribuible al programa de supervisión de la causa de utilidad pública señalado en los decretos expropiatorios que opera el Fideicomiso, sino a factores y actores externos, en este caso de los promoventes que quedaron obligados a velar que la expropiación cumpla con la causa de utilidad pública, de ahí que como se verá en el capítulo IX del presente Libro Blanco se proponga su modificación para una mejor medición del grado de cumpli-miento del FIFONAFE en el marco del objetivo del citado programa presupuestario.

FICHA DE INDICADOR Elemento Caracterís�cas

Indicador Porcentaje de hectáreas de �erras ejidales y comunales expropiadas que se aplican al objeto de la expropiación.

Obje�vo 1 Supervisar el debido cumplimiento de la causa de u�lidad pública establecida en los decretos expropiatorios.

Descripción general Mide la proporción de hectáreas de �erras expropiadas a ejidos y comunidades que cumplieron con la causa de u�lidad pública señalada en los decretos de expropiación.

Observaciones (Hectáreas des�nadas al objeto de la expropiación/Hectáreas expropiadas)*100.

Periodicidad Anual. Fuente Informes y registros administra�vos. Referencias adicionales Dirección de Asuntos Jurídicos.


1,970.7 hectáreas 11,393.33 hectáreas que cumplen la causa de u�lidad pública

ACCIONES REALIZADAS

VII.



VII. ACCIONES REALIZADASEn la Sesión SC-526 Ordinaria del Comité Técnico y de Inversión de Fondo del FIFONAFE, cele-brada el 22 de mayo de 2014, el Director General del Fideicomiso sometió a consideración el ‘Análisis Financiero Integral del Fideicomiso’, en el que se describió el diagnóstico financiero, la programación 2014 y los escenarios para que el Fideicomiso generara ingresos propios, advir-tiéndose desde entonces el contexto adverso que enfrenta el FIFONAFE.

Para efectos del objetivo que persigue el presente Libro Blanco, a continuación solo se reseña el diagnóstico financiero y los escenarios que se previeron para el FIFONAFE.Diagnóstico financiero

• El periodo 2000-2013 presentó un déficit presupuestal anual promedio de -28.75 %, y aun cuando en 2002 y 2012 el FIFONAFE presentó superávit, ello se debió a ventas extraordinarias de inmuebles y a aportaciones de la entonces Secretaría de la Reforma Agraria, lo que contrasta con el déficit que se presentó en el ejercicio 2013 de -42.2 por ciento.

• Los egresos, tan solo por concepto de servicios personales en el periodo 2001-2013, tuvieron un promedio anual de 62.76 millones de pesos.

• Los recursos obtenidos por la administración de los Fondos Comunes en el periodo 2001-2013 tuvieron un promedio anual de 3.08 millones de pesos.

El análisis concluyó que en los ejercicios mencionados el gasto de operación fue mayor que los ingresos obtenidos por la actividad principal del Fideicomiso, y que el importe que éste obtie-ne por la administración de los Fondos Comunes es desproporcionadamente insuficiente para cubrir el costo de tal actividad, por lo que dicho desequilibrio ha contribuido a elevar el déficit recurrente.

Ese desequilibrio ha llevado a que la cabeza de sector apoyara con recursos extraordinarios al FIFONAFE para cubrir los gastos de operación y continuar con sus obligaciones de mandato, habiendo recibido de la entonces Secretaría de la Reforma Agraria, hoy Secretaría der Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU), 39.0 mdp en 2011, 65.0 en 2012 y para 2013 tan solo 17.0, para un total de 121.0 millones de pesos.

Los problemas financieros orillaron a tomar medidas de ahorro de recursos materiales y huma-nos, realizando modificaciones a su estructura y a una disminución constante de su plantilla la-boral, de tal suerte que en 2001 disminuyó su estructura territorial de 15 a cinco Representacio-nes Estatales, lo que supuso cancelar 80 plazas, con una reducción de la plantilla autorizada en un 26 %. Se advirtió que para el ejercicio 2014, el Fideicomiso contaba con una plantilla laboral autorizada de 225 plazas; sin embargo, ocupaba solamente el 72 % de esta.



Escenarios

Considerando que el esquema para generar ingresos propios para la operación del FIFONAFE ya no resultaba viable, de no obtener recursos, el diagnóstico previó escenarios desfavorables:

• Incumplimiento al Programa de mandato ‘E-006- Administración de Fondos Comunes de Nú-cleos Agrarios y Supervisión de Expropiaciones’.

• Incumplimiento del pago de sueldos y salarios del personal.

• Incumplimiento del pago de cuotas obrero patronales, generando recargos y multas.

• Incumplimiento del pago de impuestos locales y federales, como el ISR en sueldos y salarios, impuesto sobre nóminas, predial y agua, entre otros.

• Falta del pago a proveedores por servicios y prestadores de servicios en general.

• Incertidumbre en la certeza jurídica en la supervisión de decretos expropiatorios.

• Desatención de los cuentahabientes del Fideicomiso para la administración y entrega de los Fondos Comunes a ejidos y comunidades, que repercutiría en un conflicto social.

La subsistencia del Fideicomiso, planteó el análisis, es fundamental para contribuir a la paz y la justicia agraria, por lo que se consideró que lograr recursos para FIFONAFE contribuirá a la realización de los fines de la SEDATU, tomando en cuenta sus nuevas atribuciones y facultades, proponiéndose los siguientes escenarios:

• Lograr en el corto plazo el apoyo por parte de la SEDATU por 72.7 millones de pesos.

• Iniciar trabajos para una reingeniería organizacional, actualizando programas y tecnologías que coadyuven a mejorar el trabajo; con actualización y capacitación de personal para las nuevas tareas que por mandato tenga el FIFONAFE.

• Implementar el Programa de ‘Sociedades Mercantiles Inmobiliarias Sociales’, con un presupues-to de 247 mdp, que para el primer año de operación estimaría incorporar 100 núcleos agrarios a Sociedades Inmobiliarias y la constitución de por lo menos 40 sociedades.

• Reincorporar el ‘Programa para el Fortalecimiento de las Actividades Productivas en Ejidos y Comunidades’, con un presupuesto que podría ser de un poco más de 369 millones de pesos.

• Inclusión del FIFONAFE en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), para poder llevar a cabo los programas propuestos, considerando que SEDATU promueva la inclusión en el PEF 2015 de un presupuesto de 722 mdp para FIFONAFE.



• Actualización del Convenio Modificatorio al Contrato Constitutivo del Fideicomiso, en razón de la nueva dinámica del sector, incluyendo la mención del apoyo a las actividades de ordenamien-to territorial y desarrollo urbano.

Aprobación del ‘Análisis Financiero Integral del Fideicomiso’

En la Sesión SC-526 Ordinaria mencionada, el Comité Técnico y de Inversión de Fondos aprobó el ‘Análisis Financiero Integral del Fideicomiso’ antes descrito e instruyó al director general del FIFONAFE a presentar un diagnóstico integral de la Institución, buscando en forma conjunta con su coordinadora sectorial, un escenario que permitiera reestructurar sus procesos y proyectos, acordes a la realidad actual del Sector y que brinden viabilidad financiera, un mayor impacto en los sujetos agrarios y estableciendo sinergias interinstitucionales en la Administración Pública Federal, entre otros aspectos.

DIAGNÓSTICO EXTERNO SOBRE LA POSIBLE REESTRUCTURACIÓN Y TRANSFORMACIÓN DEL FIFONAFE

En cumplimiento al Acuerdo tomado por el Comité Técnico y de Inversión de Fondos, en la Sesión SC-526 Ordinaria, se ordenó a una consultora la realización de un análisis que tuviera por objeto encontrar nuevos esquemas para la generación de recursos financieros para la operación debida del Fideicomiso, así como para su posible transformación jurídica.

En el diagnóstico realizado, se detectaron cinco necesidades básicas de diseño institucional, a fin de adaptar al FIFONAFE a las nuevas condiciones de desarrollo del campo mexicano:

1. Recursos fiscales para garantizar la operación y modernización institucional.

• El Fideicomiso no cuenta actualmente con la capacidad de autogenerar recursos suficientes para cubrir su operación.

• No cuenta con el suministro constante y permanente de recursos que permita hacer una pla-neación y administración eficiente y oportuna de las atribuciones legales.

• Está sujeto a transferencias discrecionales por parte de la cabeza de sector, mismas que, a su vez, son insuficientes para abatir el déficit permanente.

• Se requiere un esquema de recursos para garantizar su operación.

2. Que el pago de las indemnizaciones por expropiaciones sea por depósito obligatorio en FIFONAFE.

• Actualmente, las promoventes tienen la opción de pagar directamente las indemnizaciones a los núcleos agrarios.



• Las consecuencias de ello son:

o El procedimiento de los pagos, al no tener las promoventes experiencia en la relación con re-presentantes de los núcleos agrarios, permite haya omisiones que hacen más costosos los proce-dimientos en los tribunales judiciales y administrativos; y

o No hay depósito a Fondos Comunes.

3. Que el inicio de los juicios de reversión no prescriban en el corto plazo.

• El FIFONAFE cuenta con dos años para supervisar y, eventualmente, promover juicios de rever-sión, como lo ha determinado una jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

• La prescripción no está dispuesta en términos de ley, por lo que sería pertinente una reforma a la Ley Agraria a fin de establecer un plazo de 10 años para que opere.

4. Incorporarse al desarrollo territorial.

• Adecuar las atribuciones del organismo al ordenamiento y desarrollo territorial, integrando a los núcleos agrarios al desarrollo y crecimiento ordenado de las ciudades conciliando la propiedad social con el desarrollo productivo.

5. Enlace intersecretarial de programas entre SAGARPA y SEDATU.

• Incorporar a FIFONAFE en las atribuciones de SEDATU, en relación con programas de desarrollo agrario que se encuentran en coordinación con Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA); es decir, que FIFONAFE sea la instancia comunicante de carácter técnico en la coordinación sectorial entre SEDATU y SAGARPA.

Ante la coyuntura expuesta, el análisis externo consideró se abrían dos escenarios:

a) Constituir al FIFONAFE como un Organismo Público Descentralizado con autonomía de gestión y con la administración de la masa patrimonial y Fondos Comunes; y,

b) Seguir bajo la figura de fideicomiso público, pero con modificaciones a su Contrato Cons-titutivo, a fin de establecer disposiciones que le permitan obtener recursos fiscales y transferen-cias al patrimonio para programas.

Constituir al FIFONAFE como un Organismo Público Descentralizado

La propuesta consiste en crear el Instituto Nacional de Fomento Ejidal, reformando los artículos 94 y 97 de la Ley Agraria; adicionando un TÍTULO NOVENO, Del Instituto Nacional de Fomento Ejidal, a fin de determinar:

• Que el depósito de la indemnización por expropiaciones de bienes ejidales o comunales se rea-lice obligatoriamente y ya no preferentemente en el Instituto Nacional de Fomento Ejidal.



• Que la acción de reversión pueda ejercitarse dentro del término de 15 años, cuando hayan transcurrido el plazo de cinco años para el cumplimiento de la causa de utilidad pública.

• Establecer que el Instituto Nacional de Fomento Ejidal sería un organismo público descentrali-zado de la Administración Pública Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, secto-rizado a la SEDATU, proponiendo las atribuciones que el Instituto tendría.

El diagnóstico estableció como motivos para crear al Instituto los siguientes:

1) Una mayor fortaleza institucional, impactando positivamente en los ejidatarios;

2) Apegarse a un modelo flexible que dotaría de un mayor margen de maniobra para con los núcleos agrarios;

3) Consolidar su posición en el desarrollo del territorio campesino; e

4) Incluir a los núcleos agrarios a un proceso de modernización del campo y revitalización de la economía local.

La creación Instituto permitiría lo siguiente:

• Garantizar la liquidez operativa al convertirlo en entidad contemplada en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), apoyada consecuentemente por la Secretaría de Hacienda y Cré-dito Público con recursos fiscales.

• Con la masa patrimonial, diseñar programas de desarrollo territorial, de vocación de suelo y proyectos público-privados que converjan en tierra social y comunal.

• Constitución de inmobiliarias ejidales para contribuir al crecimiento de las ciudades de forma organizada, que impactaría en dos vertientes: 1) se vuelve partícipes a ejidatarios y co-muneros del ordenamiento territorial; y 2) se le da un valor justo a la tierra que se incorpora al crecimiento de las ciudades.

• Apoyar a ejidatarios y comuneros mediante garantías líquidas para que puedan acceder a cré-ditos. Garantías de fondo mutual, dirigido a los acreditados de las instituciones de crédito que lo soliciten. Garantías simples, dirigido a productores y empresas rurales.

El Instituto tendría así, una atención preponderante en mujeres y jóvenes que viven en núcleos agrarios, incrementando su participación en actividades económicas y los órganos de gobierno en los ejidos y comunidades, a través de dos programas fundamentales: 1) Atención de la Mujer en los Núcleos Agrarios; y 2) Atención de Jóvenes en los Núcleos Agrarios.



Seguir bajo la figura de fideicomiso público, pero con modificaciones a su Contrato Cons-titutivo

La propuesta de modificar el Contrato Constitutivo del Fideicomiso se enmarca a propósito de la reforma al ordenamiento jurídico en proceso para la reforma al campo, buscando un fortaleci-miento normativo y orgánico.

Se pretende un nuevo Convenio Modificatorio bajo un modelo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para que no exista interpretación contraria a la posibilidad de ser un Fideicomiso Público entidad paraestatal, no empresarial, no financiera, apoyada con recursos del PEF 2005.

La propuesta de modificación al Contrato Constitutivo del FIFONAFE y a sus Convenios Modi-ficatorios, busca apego en las reformas a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, por las que se creó la SEDATU, así como atribuir nuevas facultades al Fideicomiso en materia de ordenamiento territorial y desarrollo urbano, bajo los siguientes puntos esenciales:

• Establecer expresamente que el FIFONAFE se constituye como una ‘entidad paraestatal’ de la Administración Pública Federal.

• Señalar en cláusula separada el objetivo del Fideicomiso, consistente en: ‘realizar los programas y planes de fomento ejidal, administrar los fondos comunes ejidales y comunales, ejercitar las acciones necesarias para reclamar la reversión parcial o total, según corresponda, de los bienes expropiados.’

• Establecer que ejercitar los derechos adquiridos por el Fideicomiso por cualquier otro concepto derivados de la aplicación de la legislación agraria, se hará sin la previa autorización del Comité Técnico y de Inversión de Fondos.

• Establecer que la intervención del FIFONAFE en la constitución de sociedades mercantiles o civiles, en participación con ejidos y comunidades o disolver, extinguir, liquidar o enajenar su par-ticipación en ellas, se realizará sin la autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

• Disponer que es fin del Fideicomiso ejecutar los programas que deriven del PEF y no solo los que le encomiende la Coordinadora de Sector.

• Adicionar como fin del FIFONAFE, fomentar y participar en actividades científicas, técnicas o de cualquier otro orden, relacionadas con el Sector Agrario.

• Adicionar como fin del FIFONAFE, impulsar la urbanización de las localidades rurales, así como fomentar acciones coordinadas para la incorporación ordenada de la propiedad rural al desarro-llo regional y urbano.

• Adicionar que es fin del Fideicomiso coadyuvar con la SEDATU en el desarrollo agrario, ordena-miento del territorio nacional y el desarrollo urbano.



• Adicionar que el patrimonio del FIFONAFE se constituye también con las aportaciones subse-cuentes que, en su caso, efectué la Fideicomitente con cargo al presupuesto autorizado de la SEDATU.

• Establecer que el patrimonio del Fideicomiso se compone asimismo con los demás bienes que por cualquier título legal adquiera para o como consecuencia del cumplimiento de sus fines.

• Limitar la constitución del órgano de gobierno, a los siguientes integrantes: el secretario de SEDATU, un representante de SAGARPA, dos organizaciones campesinas que invite el presidente del Comité Técnico, y un representante de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

• Excluir la facultad de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para autorizar previamente las bases de participación del Fideicomiso en la constitución de sociedades mercantiles o civiles, en participación con ejidos y comunidades; y sobre el establecimiento de bases para su disolución, extinción, liquidación o enajenación.

• Establecer limitante al Comité Técnico para abstenerse de realizar u ordenar la celebración de operaciones distintas a aquellas previstas en sus facultades, principalmente las reguladas por las disposiciones jurídicas financieras.

• Señalar como nuevas facultades relevantes del director general.

o Apoyar al Comité Técnico en la realización de sus funciones, incluyendo la elaboración, defini-ción y propuestas de políticas y documentos normativos que requieran de su aprobación;

o Promover los estudios e investigaciones que se relacionen con sus los fines y funciones del Fideicomiso;

o Enviar a la Fiduciaria los estados financieros del FIFONAFE, dentro de los 10 días naturales de cada mes.

• Adicionar cláusula sobre el Órgano Interno de Control, señalando disposiciones sobre el ejerci-cio de sus funciones.

• Adicionar cláusula para establecer que la estructura ocupacional del Fideicomiso deberá contar con la aprobación de la Secretaría de la Función Pública, previo dictamen presupuestario de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

• Señalar que la Fiduciaria será responsable de las pérdidas o menoscabo del patrimonio que el FIFONAFE sufra por su culpa o negligencia, siendo también responsable de los daños y perjuicios que se causen por la falta de cumplimiento de lo pactado en el contrato de fideicomiso.

• Suprimir como responsabilidad de la Fiduciaria la realización de los fines del Fideicomiso, así como la disposición de ser tesorera de los fondos ejidales y comunales que sean depositados en el FIFONAFE.



• Suprimir las facultades y obligaciones de la Fiduciaria: administrar los bienes fideicomitidos; lle-var la contabilidad y emitir los estados de cuenta individuales de los ejidos y comunidades cuen-tahabientes; acreditar a los ejidos y comunidades cuentahabientes los rendimientos financieros de sus fondos; informar al director general del Fideicomiso los movimientos de depósito, retiro e intereses devengados por ejido y comunidad cuentahabiente; entre otras que deriven de la Ley de Títulos y Operaciones de Crédito.

Procedencia para recibir recursos fiscales y/o aportaciones del gobierno federal al FIFONAFEEl análisis externo, contiene una opinión jurídica sobre la procedencia para que el FIFONAFE pue-da recibir recursos fiscales y/o aportaciones del gobierno federal, concluyendo que no existe impedimento legal alguno para ello, en consideración a que:

1. El numeral 26 de las Reglas de Operación del FIFONAFE20 señala que el patrimonio del Fidei-comiso se integrará, entre otras, de las aportaciones del gobierno federal, de las entidades fede-rativas o de los municipios, y de los demás recursos que obtenga por cualquier otro concepto.

2. La SEDATU se encuentra en posibilidad de realizar transferencias de recursos que permita apoyar el cumplimiento de los objetivos del FIFONAFE.

3. Las funciones sociales y de legalidad que el Fideicomiso realiza, están previstas en el artículo 27 constitucional, respecto a que las expropiaciones solo podrán hacerse por causa de utilidad pública.

4. El FIFONAFE, como fideicomiso público, se atiende estratégicamente a la parte de la pobla-ción campesina del país, que es un área prioritaria de atención para el Estado y evitar posibles contiendas sociales.

5. En beneficio del sector campesino, el Fideicomiso tiene facultades para: verificar el pago de indemnización por expropiaciones; administrar los fondos económicos de los núcleos agrarios, entregándolos con los intereses generados al momento del retiro; supervisar el cumplimiento de la causa de utilidad pública en los decretos expropiatorios; y, en los casos en los que no sea así o bien se haya destinado la superficie expropiada a un fin distinto del previsto en la causa de utilidad pública, ejercitar la acción de reversión de tierras para reintegrarlas a los núcleos agrarios afectados y éstas vuelvan a cumplir con la función social que inicialmente tenían, o para incor-porarla al patrimonio del Fideicomiso para que cumpla con la finalidad que tiene encomendada.

20 El numeral señalado actualmente es el numeral 3 de las Reglas de Operación del FIFONAFE vigentes.



CONSIDERACIONES SOBRE LA PROPUESTA DE REESTRUCTURACIÓN Y TRANSFORMACIÓN DEL FIFONAFE

Es indudable el desequilibrio financiero que desde su creación vive actualmente el FIFONAFE, que se ha traducido no solo en una situación de déficits constantes sino también en la reducción del espacio de actuación del propio Fideicomiso, así como de sus ingresos autogenerados.

Ello se debe en gran medida a la drástica disminución en el número de decretos expropiatorios en los últimos años, ya que el cumplimiento de la causa de utilidad pública se ha incrementado sustancialmente, lo que ha permitido que el pago de las indemnizaciones a través del Fideicomiso, con motivo de la expropiación de terrenos ejidales y comunales, muestre también una tendencia constante a la baja, además que el ejercicio de la acción de reversión y consecuentemente la incor-poración de predios al patrimonio del FIFONAFE, se han igualmente reducido considerablemente.Por las mismas circunstancias, la principal actividad del Fideicomiso, que es el fomento ejidal, de-rivada de las disponibilidades de recursos producto del ejercicio de sus atribuciones legales, sim-plemente no se atiende con cabalidad desde hace lustros; y el desempeño del resto de las tareas legalmente obligatorias se desarrollan en condiciones muy adversas.

Las condiciones por las que atraviesa el Fideicomiso han sido observadas por el Comité Técnico y de Inversión de Fondos y por los Comisarios Públicos en el FIFONAFE, no solo en la presente adminis-tración sino advertida en administraciones anteriores, que han sugerido la necesidad, por un lado, de buscar nuevas fuentes de ingreso, como, en otro contexto, la reestructuración o reingeniería de los procesos y proyectos del FIFONAFE; motivo por el cual, se planteó la posibilidad de convertir al Fideicomiso en una nueva entidad pública para alinearla a las nuevas funciones de la SEDATU.

Empero, ¿es verdaderamente necesaria la reestructuración y reingeniería del FIFONAFE en el con-texto que para entonces se consideraba acorde a las nuevas atribuciones de la SEDATU?

Las nuevas facultades de la SEDATU

Respecto a la reestructura y reingeniería del FIFONAFE que se propuso se enmarque en las nuevas facultades de la SEDATU, resulta necesario primero que nada analizar en qué consisten estas atribu-ciones, en ocasión de la reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 2 de enero de 2013.

El Congreso de la Unión consideró necesaria la creación de la SEDATU tomando en cuenta diver-sas atribuciones tanto de la entonces Secretaría de la Reforma Agraria, como de la Secretaría de Desarrollo Social en materia de desarrollo urbano, regional y de vivienda, creándose como una dependencia con nuevas tareas en el ámbito del desarrollo agrario, así como en el ordenamiento territorial y urbano.

Ello así, en virtud que se requería una dependencia que se orientara a generar políticas públicas respecto del mejor aprovechamiento del territorio, de la canalización de las energías en el ámbito agrario y de la conformación de programas de vanguardia que permitan definir criterios para lo-grar el armónico desarrollo urbano de nuestras ciudades en expansión y áreas metropolitanas, con un enfoque integral de infraestructuras, servicios, medio ambiente, viviendas y desarrollo regional sustentable, con la debida coordinación entre los tres órdenes de gobierno.



Estas nuevas atribuciones consistieron, por citar las más relevantes, en:

1) Impulsar la planeación y el ordenamiento del territorio nacional, con la formulación de políticas que armonicen:

o El crecimiento o surgimiento de asentamientos humanos y centros de población;

o La regularización de la propiedad agraria y sus diversas figuras;

o El desarrollo urbano con criterios uniformes respecto de la planeación, control y crecimiento con calidad de las ciudades y zonas metropolitanas del país,

o La planeación habitacional y del desarrollo de vivienda; y

o El aprovechamiento de las ventajas productivas de las diversas regiones del país;

2) Aplicar los preceptos agrarios del artículo 27 constitucional, así como las leyes agrarias y sus reglamentos.

3) Administrar el Registro Agrario Nacional.

4) Conducir los mecanismos de concertación con las organizaciones campesinas.

5) Conocer de las cuestiones relativas a límites y deslinde de tierras ejidales y comunales.

6) Resolver las cuestiones relacionadas con los problemas de los núcleos de población ejidal y de bienes comunales.

7) Cooperar con las autoridades competentes a la eficaz realización de los programas de conserva-ción de tierras y aguas en los ejidos y comunidades.

8) Ejecutar las resoluciones y acuerdos que dicte el Presidente de la República en materia agraria.

9) Planear y proyectar la adecuada distribución de la población y la ordenación territorial de los centros de población, ciudades y zonas metropolitanas, bajo criterios de desarrollo sustentable.

10) Prever a nivel nacional las necesidades de tierra para desarrollo urbano y vivienda, y regular los mecanismos para satisfacer dichas necesidades.

11) Elaborar, apoyar y ejecutar programas para satisfacer las necesidades de suelo urbano y el establecimiento de provisiones y reservas territoriales para el adecuado desarrollo de los centros de población.



12) Promover y concertar programas de vivienda y de desarrollo urbano y metropolitano, y apo-yar su ejecución,

13) Fomentar la organización de sociedades cooperativas de vivienda y materiales de construc-ción.

14) Planear, diseñar, promover, apoyar y evaluar mecanismos de financiamiento para el desarro-llo regional y urbano, así como para la vivienda.

15) Promover la construcción de obras de infraestructura y equipamiento para el desarrollo re-gional y urbano.

El fortalecimiento institucional del FIFONAFE está objetivamente en recibir recursos fisca-les para cumplir su misión

Desde luego que el FIFONAFE requiere contar con una estructura más sólida que le permita incre-mentar su patrimonio y lograr continuar con el cumplimiento de sus objetivos, pero la fortaleza institucional que se requiere para el Fideicomiso se lograría volviendo a ser sujeto de recursos fis-cales y no necesariamente transformando al FIFONAFE en un organismo público descentralizado.En efecto, si bien la transformación del FIFONAFE a organismo público descentralizado le per-mitiría contar con personalidad jurídica adecuada y flexibilidad para lograr un mayor margen de maniobra para con los núcleos agrarios, el continuar siendo fideicomiso no le impide contar con la flexibilidad buscada, pues el Fideicomiso se encuentra consolidado como una entidad aliada de las causas agrarias, máxime que las entidades paraestatales cuentan con autonomía de gestión para el cabal cumplimiento de sus objetivos.

Aunado a lo anterior, el FIFONAFE, en tanto fideicomiso público es una entidad paraestatal; se en-cuentra organizado de manera análoga a los organismos descentralizados y, por lo tanto, ambos quedan sujetos a las disposiciones de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, siendo que sus órganos de gobierno, de manera similar también, se ajustan en cuanto a su integración, faculta-des y funcionamiento a las disposiciones que dicha Ley señala.

El que el FIFONAFE se convierta en un organismo público descentralizado le permitiría ser una entidad contemplada en el PEF, apoyada consecuentemente con recursos fiscales; empero, el que continúe siendo fideicomiso público no le impide ser sujeto del presupuesto fiscal, conforme a lo siguiente:

1. Las entidades paraestatales, dentro de las que se encuentran los fideicomisos públicos, se con-sideran ejecutoras de gasto, en tanto realizan las erogaciones previstas en el artículo 4 de Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, con cargo al PEF.

2. El artículo 28, fracción II, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria dispo-ne que el PPEF se presentará y aprobará, de entre otras clasificaciones, con la funcional y progra-mática, la cual agrupa a las previsiones de gasto con base en las actividades que por disposición legal le corresponden a los ejecutores de gasto.



3. Al ser gasto público toda salida del presupuesto; y al tener el del FIFONAFE a fin de solventar actividades que por disposición legal le corresponde ejecutar, como las previstas en los artículos 94 y 97 de la Ley Agraria, y actualmente además las señaladas en el artículo 102 de la Ley de Hi-drocarburos y 75 de la Ley de la Industria Eléctrica, el Fideicomiso es por lo tanto una entidad que puede ejercer recursos del PEF.

El solo hecho de que se convierta el FIFONAFE en un organismo público descentralizado, no es requisito sine qua non para que pueda diseñar, como el diagnóstico externo propuso, programas de desarrollo territorial, de vocación de suelo y proyectos público-privados; constitución de in-mobiliarias ejidales para contribuir con ello al crecimiento de las ciudades de forma organizada; y para apoyar a ejidatarios y comuneros mediante garantías líquidas para que puedan acceder a créditos.

Actualmente, siendo fideicomiso público, el FIFONAFE tiene entre sus objetivos el fomento ejidal; y para apoyar financieramente las actividades agropecuarias, industriales y de servicios en ejidos y comunidades indígenas para fomentar el desarrollo rural tiene facultades para ejecutar progra-mas para el desarrollo agrario, así como aquellos programas que por mandato, convenio o contrato análogo le encomiende la SEDATU, previa autorización del Comité Técnico y de Inversión de Fon-dos, conforme lo señala los numerales 35 y 36 de las Reglas de Operación del propio Fideicomiso.

Por lo anterior, no se requiere necesariamente que el FIFONAFE se convierta en un organismo público descentralizado para que esté en condiciones de operar programas sociales de desarrollo agrario, cuando el verdadero problema que se presenta es la insuficiencia presupuestaria para que el Fideicomiso pueda operar los que tiene encomendados.

Ahora bien, el diagnóstico externo propuso también que el FIFONAFE, una vez convertido en or-ganismo público descentralizado, Instituto Nacional de Fomento Ejidal, pueda diseñar programas de desarrollo territorial y de vocación de suelo, con el objetivo de constituir inmobiliarias ejidales para contribuir al crecimiento de las ciudades de forma organizada.

Sin embargo, este tipo de programas están más enfocados a la vertiente de la SEDATU del orde-namiento territorial y del desarrollo urbano, más que del desarrollo agrario, ámbito éste último real de actuación del FIFONAFE, y que por lo tanto se considera ese tipo de programas deben ser ejecutadas por la propia SEDATU y entidades como el Instituto Nacional del Suelo Sustentable (IN-SUS, antes CORETT), la Comisión Nacional de Vivienda (CONAVI) y el Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares FONHAPO).

Es precisamente a estas últimas entidades a quienes corresponde promover la adquisición y ena-jenación de suelo y reservas territoriales para el desarrollo urbano y la vivienda (INSUS); formular, ejecutar conducir, coordinar, evaluar y dar seguimiento a la Política Nacional de Vivienda y al pro-grama nacional en la materia (CONAVI); y, otorgar crédito a través de intermediarios financieros y subsidios para desarrollar programas de vivienda urbana y rural (FONHAPO).

No obsta señalar que derivado de las nuevas atribuciones de la SEDATU en materia de ordena-miento territorial y desarrollo urbano, INSUS, CONAVI y FONHAPO fueron precisamente sectori-



zadas a la Secretaría a fin de articular las actividades de las tres entidades paraestatales con sus atribuciones.

Para el caso propiamente de la SEDATU, es de destacar que la Subsecretaría de Ordenamiento Territorial conservó las facultades en materia de regularización de la propiedad rural y se le en-comendó el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos en el territorio nacional y la atención a zonas de riesgo, así como la coordinación metropolitana.

La Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, por su parte, tiene a su cargo el rescate de es-pacios públicos, desarrollo regional y el desarrollo urbano, suelo y vivienda, atribuciones que le fueron trasladadas de la extinta Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio, adscrita a la Secretaría de Desarrollo Social.

Las consideraciones sobre que a la SEDATU e instituciones como el INSUS, CONAVI y FONHAPO corresponde ejecutar programas enfocados al ordenamiento territorial y el desarrollo urbano, aplica de igual forma a la propuesta del análisis externo para modificar el Contrato Constitutivo del FIFONAFE, en cuanto a que propone adicionar tenga el Fideicomiso facultades para impulsar la urbanización de localidades rurales y fomentar acciones para la incorporación ordenada de la propiedad rural al desarrollo urbano.

Si bien el Fideicomiso puede coadyuvar con la SEDATU en el desarrollo agrario, no creemos, por los objetivos que persigue, deba tener atribuciones para coadyuvar en materia de ordenamiento del territorio y el desarrollo urbano, por las razones anteriormente expuestas.

Respecto a la propuesta de que el FIFONAFE tenga facultades para constituir sociedades inmo-biliarias, es de destacar también que además de que su objetivo sería contribuir al crecimiento de las ciudades de forma organizada, que se insiste es materia del INSUS por los objetivos que persigue, actualmente el Contrato Constitutivo del Fideicomiso le permite perfectamente cons-tituir sociedades mercantiles o civiles, en participación con ejidos y comunidades, por lo que la propuesta resulta ser innecesaria.

Sobre la propuesta para modificar el Contrato Constitutivo del FIFONAFE, a fin de señalar expre-samente que el Fideicomiso es una ‘entidad paraestatal’ de la Administración Pública Federal, no empresarial, no financiera, apoyada con recursos del PEF, destacamos que no resulta conveniente su modificación si el objetivo es tan solo señalar el carácter paraestatal del Fideicomiso y lograr que sea considerado sujeto de recursos fiscales, por las siguientes razones:

1. El fideicomiso público es un contrato por medio del cual, el gobierno federal, los gobiernos de los Estados o los Ayuntamientos, con el carácter de fideicomitentes, a través de sus dependencias centrales o paraestatales, transmiten la titularidad de determinados bienes del dominio público, del dominio privado de la Federación, entidad federativa o municipal, o afecta fondos públicos en una institución fiduciaria para realizar un fin lícito determinado, de interés público.

2. El artículo 1º, párrafo tercero, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal establece que los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones na-cionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones naciona-



les de seguros y de fianzas y los fideicomisos, componen la administración pública paraestatal.

3. El artículo 40 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales previene que los fideicomisos públicos que se establezcan por la Administración Pública Federal, que se organicen de manera análoga a los organismos descentralizados o empresas de participación estatal mayoritaria, que tengan como propósito auxiliar al Ejecutivo mediante la realización de actividades prioritarias, se-rán los que se consideren entidades paraestatales conforme a lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y quedarán sujetos a las disposiciones de dicha Ley.

Luego entonces, podemos concluir que el Fideicomiso es una entidad paraestatal, y por lo mismo consideramos que no existe necesidad legal de así señalarlo expresamente en el Contrato Consti-tutivo del FIFONAFE, como para obligar a su modificación por ese simple hecho.

Ahora bien, si el objetivo de la propuesta de modificación del Contrato Constitutivo es lograr que el FIFONAFE vuelva a recibir recursos a través del PEF, ya se ha explicado que el Fideicomiso, al ser una entidad paraestatal, es considerada por la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Ha-cendaria como ejecutora de gasto, y por ende puede recibir recursos del PEF; pero además de ello, se subraya que el FIFONAFE debe cumplir mandatos expresamente contenidas en disposiciones legales, lo que supone el mayor fundamento para que reciba recursos fiscales de la Federación.

Recordemos solamente que el Fideicomiso tiene mandatos de ley establecidos en los artículos 94 y 97 de la Ley Agraria; así como los previstos actualmente en los artículos 102 de la Ley de Hidro-carburos y 75 de la Ley de la Industria Eléctrica, como ya se ha señalado en capítulos anteriores.

IMPLEMENTACIÓN DE ACCIONES PARA MEJORAR LA EFICACIA OPERATIVA DEL FIFONAFE Y PARA HACER FRENTE A SUS DIFICULTADES FINANCIERAS

El que se haya considerado que el FIFONAFE no debía reestructurarse y transformarse en el senti-do que propuso el diagnóstico externo realizado, obligó a una revisión estructural de las circuns-tancias que mantienen al Fideicomiso en déficit presupuestal en términos generales, de la que si bien se advirtió un cumplimiento esforzado y meritorio de las obligaciones legales y jurídicas del Fideicomiso, hubo necesidad de implementar una estrategia para mejorar la eficacia operativa y, en la medida de lo posible, corregir las dificultades financieras, para lo cual se tomaron acciones inmediatas, enmarcadas en las obligaciones que el FIFONAFE tiene por mandato de la Ley Agraria y de aquellas derivadas de la Reforma Energética, las cuales se enfocaron a lo siguiente:

1) Replanteamiento de la estrategia de inversión de los Fondos Comunes, ante la presencia de minusvalías que se venían presentando en perjuicio de los núcleos agrarios cuentahabientes;

2) Revitalizar la tarea supervisora del cumplimiento integral de la causa de utilidad pública;21

21 El Artículo 97 de la Ley Agraria no solo dispone que si transcurrido un plazo de cinco años y no se ha cumplido con la causa de utilidad pública señalada en los decretos de expropiación, el FIFONAFE ejercitará las acciones necesarias para reclamar la reversión parcial o total, según corresponda, de los bienes expropiados y opere la incorporación de éstos a su patrimonio, sino que también previene que la reversión se demandará cuando los bienes expropiados se destinen a un fin distinto del señalado en el decreto respectivo, es decir, cuando existe variación de la misma.



3) Actualizar las prácticas comerciales, jurídicas e inmobiliarias para mejorar la capacidad comer-cial del FIFONAFE; reducir la cartera vencida y obtener las mejores condiciones de precio del in-ventario inmobiliario disponible; reduciendo gastos en predios conflictivos; y, otorgar trato social a predios ocupados con asentamientos humanos irregulares en los que el interés final debe ser el bienestar de la gente y cuya situación de debilidad así lo indique;

4) Renovar los esquemas de información, control e innovación tecnológica con que se cuenta, en apoyo a las tareas y obligaciones sustantivas del Fideicomiso;

5) Fortalecer las capacidades, cobertura y normatividad interna para el debido cumplimiento de las nuevas obligaciones jurídicas derivadas de la Reforma Energética;

En ese contexto, el FIFONAFE se planteó ampliar sustancialmente la supervisión de los decretos de expropiación, definiendo una estrategia de supervisión de la causa de utilidad pública de ma-nera integral.

Se buscó ajustar las acciones de operación del Fideicomiso hacia metas más ambiciosas a las pro-gramadas desde el inicio del sexenio, con el objetivo claro de fortalecer la base patrimonial y un mejor desarrollo organizativo para seguir cumpliendo estrictamente con los mandatos de la Ley Agraria, como además las nuevas obligaciones derivadas de la Ley de Hidrocarburos y de la Ley de la Industria Eléctrica.

Esta estrategia de supervisión de la causa de utilidad pública ha permitido que el Fideicomiso aumente el número de supervisiones como se explicará en el capítulo de resultados del programa presupuestario.

Fue consideración en esta administración que entre más supervisiones practicadas, el FIFONAFE estaría en condiciones de ejercer en mayor medida la reversión judicial o administrativa de tierras, para eventualmente incorporar superficie a su patrimonio que permita ser enajenada y, como consecuencia de ello, allegarse de mayores recursos autogenerados, pero también para contri-buir con los campesinos de México y reintegrar a los núcleos agrarios aquellas tierras que les ha-yan sido expropiadas y que no cumplieron con la utilidad pública señalada en el acto de imperio.

Aunque la estrategia que se implementó traerá resultados a mediano plazo, se han logrado los primeros resultados positivos en 2015 y 2016, siendo que para 2017 se empezó a consolidar, a tal grado que los ingresos propios aumentaron sustantivamente, lo que es un gran avance general producto del esfuerzo del Fideicomiso; sin embargo, como se explicó en capítulos anteriores el FIFONAFE sigue con la necesidad del apoyo del Sector y de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, pues los costos de operación y mandatos de ley siguen rebasando al Fideicomiso.

Asimismo, con el objeto de fortalecer las capacidades, cobertura y normatividad interna para el debido cumplimiento de las nuevas obligaciones jurídicas derivadas de la Reforma Energética y del orden jurídico nacional, así como para actualizar las prácticas de operación, administrati-vas, financieras, de desempeño y control, comerciales, jurídicas, de transparencia y rendición de cuentas, entre otras, el Fideicomiso inició un proceso de mejora de la normatividad interna del



FIFONAFE, con lo que se modificaron y expidieron alrededor de 23 ordenamientos entre reglas de operación, normas y bases, reglamentos, lineamientos, manuales y protocolos, entre otros, den-tro de los que podemos destacar por la relevancia para el mejoramientos de los procesos del Fi-deicomiso las Reglas de Operación y las Normas y Bases de Operación Inmobiliaria del FIFONAFE.

Reglas de Operación

Con el objeto de armonizar los cambios más recientes ocurridos al marco jurídico nacional, como las reformas a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; la expedición de las Leyes de Hidrocarburos y de la Industria Eléctrica, así como la promulgación de la Ley General de Transpa-rencia y Acceso a la Información Pública, el FIFONAFE inició un proceso de modificación de sus Reglas de Operación, que culminó con su aprobación por el Comité Técnico y de Inversión de Fondos en la Sesión Ordinaria 534 del 9 de mayo de 2016.

Este esfuerzo de mejora regulatoria permitió que las Reglas de Operación del FIFONAFE se alinea-ran al Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, así como a la estrategia de supervisión integral de la causa de utilidad pública, una de sus principales funciones.

A la par de que se derogaron disposiciones que ya no resultaban aplicables operativamente, las Reglas de Operación del FIFONAFE sufrieron un cambio en su estructura normativa, reordenán-dose sus títulos y capítulos, y simplificando sus reglas de 47 a 37, con la correspondiente mejora de su calidad expositiva, por lo que ahora se dividen en cinco Títulos, 15 Capítulos y tres artículos transitorios.

Acorde a lo que dispone el Convenio Modificatorio al Contrato Constitutivo del FIFONAFE, las Reglas de Operación regulan la integración, administración y aplicación del patrimonio del Fidei-comiso; el registro y control de su patrimonio inmobiliario; la enajenación de bienes inmuebles; la captación, manejo, inversión y retiro de fondos comunes; la inspección y supervisión de la causa de utilidad pública señalada en los decretos de expropiación de tierras ejidales y/o comunales; el ejercicio de la acción de reversión de tierras y su destino; y, los programas de fomento ejidal y desarrollo agrario.

A las Reglas de Operación del FIFONAFE se agregaron principios y valores, como los de seguridad y certeza jurídica, transparencia, rendición de cuentas, competitividad, compromiso y responsa-bilidad social.

Incorporó, además, disposiciones derivadas de la Reforma Energética, para promover y captar Fondos Comunes que generen las industrias de hidrocarburos y eléctrica; precisa ahora la base para determinar y actualizar valores contables de bienes revertidos; incorporó la figura de inspec-ción ocular como actividad previa a la supervisión de la utilidad pública; definió el concepto de ingresos por compensación en reversiones administrativas, supliendo la figura de contrapresta-ción; y, facilitó la promoción de medios alternativos de solución de controversias.

Las Reglas de Operación del FIFONAFE, además de publicarse en idioma español, en un claro compromiso de inclusión social, se publicaron en lenguaje de señas mexicanas y en escritura braille, en apoyo de personas con incapacidad visual y del habla.



Normas y Bases de Operación Inmobiliaria

En el marco de las acciones emprendidas para hacer frente a la dificultad que en los últimos años el FIFONAFE ha enfrentado para realizar sus operaciones inmobiliarias, se inició un proceso de actualización de las prácticas comerciales y jurídicas del Fideicomiso para mejorar su capacidad de comercialización de los inmuebles de su propiedad, acorde al dinamismo actual del mercado inmobiliario.

El proceso, que comenzó con un diagnóstico jurídico y documental, continuó con un amplio ejer-cicio de liberación participativa en el Comité de Mejora Regulatoria, para concluir con la aproba-ción de las Normas y Bases de Operación Inmobiliaria del FIFONAFE, por parte del Comité Técnico y de Inversión de Fondos del Fideicomiso en la Sesión Ordinaria 534 del 9 de mayo de 2016.

Se buscaba superar las condiciones lentas, opacas y confusas en las operaciones inmobiliarias; la du-plicidad y contraposición de normas; la cartera vencida; los candados para valuación de inmuebles, que los hacían costosos y tardados; la reducción de gastos en inmuebles conflictivos; y, más impor-tante aún, lograr el objetivo de incorporar mecanismos de transparencia y de rendición de cuentas.

Estas adecuaciones tuvieron como elemento principal reglas, normas y procesos flexibles, senci-llos y alineados a la movilidad del sector inmobiliario; son transparentes y aptos para la rendición de cuentas; cuenta con bases para que las operaciones inmobiliarias sean eficientes, rentables, competitivas y con responsabilidad social; otorgan legalidad, seguridad y certeza jurídica a quien adquiere un inmueble, y confianza procedimental al servidor público responsable de su manejo.Se eliminaron disposiciones procedimentales; se depuraron y reubicaron procesos distintos a los de enajenación; se derogaron disposiciones relativas al registro y control del patrimonio inmobi-liario del Fideicomiso, así como los correspondientes a la reestructura de adeudos, que finalmente fueron materia de marcos normativos diversos; y, se mejoró la estructura en sus principios institu-cionales y su redacción e interpretación.

Las nuevas disposiciones tienen por objeto establecer las normas y bases de operación inmobi-liaria de los bienes inmuebles propiedad del FIFONAFE provenientes de la reversión de tierras, de actos traslativos de dominio como las permutas y donaciones, así como de aportaciones que no tengan por objeto la prestación de servicios del Fideicomiso.

A las Normas y Bases de Operación Inmobiliaria del FIFONAFE se agregaron principios y valores institucionales como los de legalidad, certeza jurídica, eficiencia, eficacia, economía, responsabi-lidad social, transparencia, control y rendición de cuentas.

La diferenciación entre valor y precio, y sus variantes de éste, fueron incorporadas en las Normas y Bases de Operación Inmobiliaria del FIFONAFE, así como la figura de licitación pública como modalidad primera y obligatoria de enajenación, además de la venta directa, la subasta y la dona-ción. Asimismo y con el objeto de otorgar trato social a inmuebles ocupados con asentamientos humanos irregulares, en los que el interés final debe ser el bienestar de la gente, se dio particular importancia a la venta de inmuebles mediante su regularización, ya sea de manera directa o por medio de instancias regularizadoras.



Quedó claramente normado el proceso de contratación y escrituración, buscando agilidad y certeza jurídica; con lo que ahora se permite la donación de inmuebles para la prestación de servicios públicos o de asistencia social, previa autorización del órgano de gobierno; y, se creó el Comité de Políticas Comerciales, órgano colegiado encargado de dictar las políticas genera-les de venta, promoción inmobiliaria y regularización.

En ese contexto, las Normas y Bases de Operación Inmobiliaria del FIFONAFE se simplificaron, pasando de 105 a 66 numerales, en comparación con las anteriores normas, divididos en cinco Títulos, 12 Capítulos y ocho artículos transitorios.

SEGUIMIENTO Y CONTROL

VIII.



VIII. SEGUIMIENTO Y CONTROLINFORMES PERIÓDICOS DEL FIFONAFE

El artículo 59, fracción X, de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales dispone que es obliga-ción de los directores generales de las entidades paraestatales presentar periódicamente a su ór-gano de gobierno el informe del desempeño de las actividades de la entidad, incluido el ejercicio de los presupuestos e ingresos y los estados financieros correspondientes.

El propio artículo 59 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, en su fracción XI, establece que es igualmente obligación de los directores generales de las entidades paraestatales presentar a su órgano de gobierno, por lo menos dos veces al año, la evaluación de la gestión con el detalle que previamente éste haya acordado, escuchando al Comisario Público.

La Dirección General del FIFONAFE ha sometido a la consideración del Comité Técnico y de Inver-sión de Fondos del Fideicomiso informes periódicos, de desempeño y autoevaluación, para ser aprobados conforme a la atribución que previene el artículo 58, fracción XV, de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, en los cuales se da cuenta al órgano de gobierno del Fideicomiso de la situación operativa del Fideicomiso y de los avances en las metas del Programa Presupuestario ‘E006, Administración de Fondos Comunes de Núcleos Agrarios y Supervisión de Expropiaciones’, incluido el ejercicio de los presupuestos e ingresos y los estados financieros correspondientes.

INFORMES TRIMESTRALES A LA SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO EN EL MAR-CO DEL SISTEMA INTEGRAL DE INFORMACIÓN (SII)

Con fundamento en lo dispuesto en los artículos 9, quinto párrafo, 11 y 108 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, el FIFONAFE informa en forma trimestral a la Secre-taría de Hacienda y Crédito Público, y en el marco del Sistema Integral de Información (SII), los in-gresos, incluyendo los rendimientos financieros del cada periodo, los egresos, así como su destino y saldo o disponibilidad del Fideicomiso.

Lo anterior coadyuvando al objetivo del SII, que consiste en hacer compatibles los requerimientos de información en materia de ingreso, gasto y financiamiento público, con el fin de racionalizar los flujos de información en la Administración Pública Federal y proveer a las secretarías de Hacienda y Crédito Público y de la Función Pública información oportuna que satisfaga los requerimientos de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y la Ley General de Contabilidad Gubernamental.

AUDITORÍAS A LOS ESTADOS FINANCIEROS DEL FIFONAFE

El artículo 59, fracción X, de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, señala que son facultades y obligaciones de las entidades paraestatales presentar periódicamente al órgano de gobierno el informe de desempeño de las actividades de la entidad, incluido el ejercicio de los presupuestos de ingresos y egresos, así como los estados financieros.

Asimismo, el artículo 58, fracción VI, de la citada Ley Federal de las Entidades Paraestatales, señala que son atribuciones indelegables de los órganos de gobierno, analizar y aprobar, en su caso,



previo informe de los comisarios y dictamen de los auditores externos, los estados financieros de la entidad paraestatal y autorizar la publicación de la misma.

La Dirección General del FIFONAFE ha sometido a la consideración del Comité Técnico y de In-versión de Fondos los dictámenes de los auditores externos designados por la Secretaría de la Función Pública para dictaminar los estados financieros del Fideicomiso de cada ejercicio fiscal, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 37, fracción IV, X y XXIX de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; 9 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria; 214 de su Reglamento; y 68, fracción I del Reglamento de la Secretaría de la Función Pública.

Los estados financieros dictaminados del FIFONAFE fueron en todos sus ejercicios de la Adminis-tración 2012-2018 aprobados sin observaciones y salvedad alguna, salvo el correspondiente al 31 de diciembre de 2015, que fueron aprobados con las cifras ajustadas conforme al dictamen de los auditores externos, derivado de observaciones que fueron solventadas oportunamente por la administración del Fideicomiso.

• Dictamen de los Auditores Externos, despacho Vargas, Martínez, Palacios, S.C., al estado de situa-ción financiera al 31 de diciembre de 2012 y 2011 del FIFONAFE, en el que manifestaron que “En nuestra opinión, los estados financieros presentan razonablemente, en todos sus aspectos mate-riales, la situación financiera del Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal (Fideicomiso Público Auxiliar del Poder Ejecutivo Federal), al 31 de diciembre de 2012, así como sus resul-tados, sus cambios en el patrimonio, y sus flujos de efectivo correspondientes al año terminado en dicha fecha de conformidad con las bases contables que le son aplicables”, los cuales fueron aprobados en la Sesión Ordinaria SC-523, celebrada el 25 de junio de 2013, mediante Acuerdo número 1060/2013.

• Dictamen de los Auditores Externos, despacho Altieri, Gaona y Hooper, S.C., al estado de situa-ción financiera al 31 de diciembre de 2013 del FIFONAFE, en el que manifestaron que “En nuestra opinión, los estados financieros adjuntos del Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal (FI-FONAFE), mencionados en el primer párrafo de este informe, al 31 de diciembre de 2013, corres-pondientes al ejercicio terminado en dicha fecha, han sido preparados y presentados en todos los aspectos importantes, de conformidad con normatividad establecida en materia financiera que se menciona en las Notas 2 y 19 a los estados financieros”, los cuales fueron aprobados en la Sesión Ordinaria SC-526, celebrada el 22 de mayo de 2014, mediante Acuerdo número 1087/2014.

• Dictamen de los Auditores Externos, despacho Altieri, Gaona y Hooper, S.C., al estado de situación financiera al 31 de diciembre de 2014 y 2013 del FIFONAFE, en el que manifestaron que “En nues-tra opinión, los estados financieros adjuntos del Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal (FIFONAFE) mencionados en el primer párrafo de este informe, al 31 de diciembre de 2014 y 2013, correspondientes a los ejercicios terminados en dichas fechas, han sido preparados, en todos los aspectos importantes, de conformidad con normatividad establecida en materia financiera que se menciona en las Notas 23 y 25 a los estados financieros adjuntos”, los cuales fueron aprobados en la Sesión Ordinaria SC-531, celebrada el 10 de junio de 2015, mediante Acuerdo número 1129/2015.

• Dictamen de los Auditores Externos, despacho Altieri, Gaona y Hooper, S.C., al estado de situación financiera al 31 de diciembre de 2015 y 2014 del FIFONAFE, en el que manifestaron que “En nues-



tra opinión, los estados financieros adjuntos del Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal (FIFONAFE) mencionados en el primer párrafo de este informe, al 31 de diciembre de 2015 y 2014, correspondientes a los ejercicios terminados en dichas fechas, han sido preparados, en todos los aspectos importantes, de conformidad con normatividad establecida en materia financiera que se menciona en las Notas 23 y 25 a los estados financieros adjuntos”, los cuales fueron aprobados en la Sesión Ordinaria 535, celebrada el 8 de julio de 2016, mediante Acuerdo número 1155/2016.Se precisa que sobre el dictamen de los estados financieros del FIFONAFE a los ejercicios 2015 y 2014, el Comisariato Público en el Fideicomiso emitió opinión en el sentido de que con la finalidad de contribuir a mejorar la gestión del Fideicomiso, respecto del párrafo de énfasis relacionado con las notas 4 y 11 de los citados financieros, presentaba las siguientes recomendaciones:

1.- Presentar un programa de trabajo con tiempos y responsables para atender el párrafo de én-fasis del Auditor Externo, relacionado a:

a) La conciliación física de los inventarios de terrenos sujetos a venta, entre las áreas contable y jurídica, que pueden afectar los estados financieros con un importe de 6.6 millones de pesos.

b) Depurar la diferencia por 5.1 millones de pesos, registrados de menos en la contabilidad, por lo que se verán afectadas las cuentas de Fondos de administración de terceros, en el pasivo y en el resultado del ejercicio, aspecto sobre el cual se abstuvo de opinar.

2.- Revelar e informar las acciones para depurar los rubros que se señalan en este informe, seña-lando si requerirán precisar las cifras consignadas en los Estados Financieros o bien, la adecuación de las notas a los mismos que en su caso requieran.

3.- Presentar el desglose de la recuperación de préstamos a empleados, detallando el saldo vi-gente y vencido, acompañando en su caso, las acciones de recuperación de estos, valorando la necesidad de establecer un programa de recuperación autorizado por el H. Comité del FIFONAFE.

En atención a dichas recomendaciones, mediante oficios DG-048/2016, DG-051/2016 y DAF-424/2016 de fechas 7, 13 y 22 de junio de 2016, respectivamente, se informó a los Comisarios Públicos y al Órgano Interno de Control en el FIFONAFE las acciones realizadas con documentos soporte que demuestran los trabajos realizados y los informes que solicitaron los Comisarios en sus recomendaciones.

En el último oficio se entregó un resumen con los avances porcentuales de cada una de las obser-vaciones (anexos), resultando un promedio del 90 % de avance en su conciliación.

Asimismo, se anexó un comparativo de los estados financieros dictaminados al 31 de diciembre del 2015 y ajustados, en donde se pueden apreciar los cambios efectuados en los mismos, después de realizar y documentar los registros contables correctos.

Es importante advertir sin embargo que el motivo que originaron las observaciones en cuestión, se debió a registros efectuados en los años 1998, 2010 y 2012.

• Dictamen de los Auditores Externos, despacho Altieri, Gaona y Hooper, S.C., al estado de situa-ción financiera al 31 de diciembre de 2016 y 2015 del FIFONAFE, en el que manifestaron que “En



nuestra opinión, los estados financieros adjuntos, que se describen en párrafo anterior, están preparados, en todos los aspectos materiales, de conformidad con las disposiciones en materia de información financiera que se indica en las notas 23 y 25 a los estados financieros que se acompañan y que están establecidas en la Ley General de Contabilidad Gubernamental”, los cuales fueron aprobados en la Sesión Ordinaria 538, celebrada el 6 de abril de 2017, mediante Acuerdo número 1175/2017.

• Dictamen de los Auditores Externos, despacho Mazars Auditores, S. DE R.L. DE C.V, al estado de situación financiera al 31 de diciembre de 2017 y 2016 del FIFONAFE, en el que manifesta-ron que “… en nuestra opinión, los estados financieros adjuntos, que se describen en el párrafo anterior, están preparados, en todos los aspectos materiales, de conformidad con las disposi-ciones en materia de información financiera que se indican en la nota 5 de gestión administra-tiva a los estados financieros que se acompañan y que están establecidas en la Ley General de Contabilidad Gubernamental”, los cuales fueron aprobados en la Sesión 544 Ordinaria, celebra-da el 18 de julio de 2018, mediante Acuerdo número 1207/2018.

El Auditor Externo, sin embargo, presentó respecto de la auditoría de los estados financieros del ejercicio un documento denominado ‘Reporte de hallazgos definitivo, ejercicio 2017’ en el que emite comentarios con el objeto de que el FIFONAFE establezca las acciones para fortale-cer y mejorar su estructura de control interno, a fin de asegurarle, de manera razonable al órga-no de gobierno, a la Dirección General de la entidad, así como a las diferentes áreas receptoras de información de ésta y a su administración general, cumplir con los siguientes objetivos:

1) Eficiencia en el alcance de las metas de la entidad y eficiencia y economía en sus procesos.

2) Información financiera, operativa, fiscal y presupuestal, válida y confiable, incluyendo su sistema de medición de resultados (indicadores).

3) Cumplimiento correcto y oportuno con la normatividad legal, fiscal, contable, presupuestal, reglamentaria, etcétera, a la que está sujeta la entidad.

4) Control sobre la adquisición, uso y disposición de activos (protección y control).

RESULTADOS Y BENEFICIOS ALCANZADOS E IMPACTOS IDENTIFICADOS

IX.



IX. RESULTADOS Y BENEFICIOS ALCANZADOS E IMPAC-TOS IDENTIFICADOSEl FIFONAFE tiene por objeto captar y administrar Fondos Comunes de los núcleos agrarios, pro-ducto de expropiaciones y pago de contraprestaciones; supervisar el cumplimiento de la causa de utilidad pública en expropiaciones de predios ejidales y comunales y, de ser el caso, ejercer la acción de reversión de tierras por el incumplimiento de la causa de utilidad pública o cuando los bienes expropiados se destinen a un fin distinto al señalado en el decreto respectivo o varíe la causa de utilidad pública.

Asimismo, vigila y gestiona el pago de las indemnizaciones a los núcleos agrarios producto de ex-propiaciones de sus predios; y, hace entrega de los Fondos Comunes de los ejidos y comunidades para ser destinados a planes de inversión de tipo social o productivo, contribuyendo con ello al fomento ejidal.

En el marco del Programa Presupuestario ‘E006, Administración de Fondos Comunes de Núcleos Agrarios y Supervisión de Expropiaciones’, los resultados y logros operativos y financieros principa-les son los siguientes.

RESULTADOS OPERATIVOS

Supervisión de Decretos Expropiatorios y Ejercicio de la Acción de Reversión

El FIFONAFE se planteó ampliar sustancialmente la supervisión de los decretos de expropiación, aplicando de manera integral el artículo 97 de la Ley Agraria, por lo que se implementó la figura de ‘inspección ocular’ como ejercicio previo a la supervisión de la causa de utilidad pública, con el objetivo de identificar en una primera instancia los bienes expropiados que han sido destinados a un fin distinto al señalado en el decreto expropiatorio, buscando con ello focalizar con una mayor puntualidad las acciones de supervisión y vigilancia de la causa de utilidad pública señalada en los decretos de expropiación.

En ese contexto, en el periodo que comprende del1º de enero de 2015 al 30 de junio de 2018 se llevaron a cabo 2,211 inspecciones oculares, un promedio de casi 316 inspecciones realizadas por semestre. 22

22 Considerando que el artículo 59, fracción XI de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales previene que el Director General debe presentar al órgano de gobierno por lo menos dos veces al año la evaluación de gestión que destaque la eficiencia y efi-cacia con que se desempeñe la entidad, en este caso el FIFONAFE, en el presente Libro Blanco se hará referencia a los avances de las metas del Programa Presupuestario ‘E006, Administración de Fondos Comunes de Núcleos Agrarios y Supervisión de Ex-propiaciones’ de manera anual, destacando el promedio de los principales indicadores de la MIR del programa presupuestario de manera semestral.



Al supervisar el cumplimiento de la causa de utilidad pública establecida en los decretos de expropia-ción en terrenos ejidales o comunales, el FIFONAFE contribuye a otorgar certeza jurídica a la tenencia de la tierra, ya que para el caso de no satisfacerse la causa de utilidad pública ejerce la acción de reversión de tierras de forma total o parcial, con lo que el Fideicomiso cuida la obligación pública de la expropia-ción y asegura que los núcleos agrarios no resulten afectados en su propiedad si la desincorporación del suelo social no tuvo por objeto cumplir la utilidad pública con el fin de conseguir un beneficio colectivo de tipo social o económico.

A partir de la estrategia implementada para aplicar de forma integral el artículo 97 de la Ley Agraria, entre el 1º de enero de 2013 y el 30 de junio de 2018 se llevaron a cabo 299 supervisiones para verificar el cumplimiento de la causa de utilidad pública en una superficie de 18,308.1 hectáreas, un promedio de 27.2 supervisiones realizadas por semestre.



Respecto a la meta establecida a 2018, acorde al PND 2013-2018, el FIFONAFE a junio de 2018 realizó 61 supervisiones más de las 238 programadas, lo que representa un cumplimiento de la meta del 125.63 por ciento.



Respecto del indicador superficie que cumplen con el objeto de la expropiación, se estableció una meta programada de 11,393.3 hectáreas, de la que se comprobó que 9,625.9 hectáreas supervisa-das al 30 de junio del 2018 cumplen el objeto de la utilidad pública, lo que representa un 84.49 % de avance de la meta programada para el periodo 2013-2018.

Cabe señalar que el indicador ‘Porcentajes de las tierras ejidales y comunales expropiadas que se aplican al objeto de la expropiación’, del Programa ‘E006, Administración de Fondos Comunes de Núcleos Agrarios y Supervisión de Expropiaciones’, es un indicador de fin que tiene por objeto me-dir el porcentaje de tierras ejidales y comunales que han sido supervisadas por el FIFONAFE y que en concreto cumplen con la causa de utilidad pública prevista en los decretos expropiatorios.

Dicho indicador no mide el grado de cumplimiento del FIFONAFE en la tarea de supervisar; lo que mide es el grado de cumplimiento del objetivo del programa presupuestario, es decir, es un in-dicador que mide el porcentaje de tierras ejidales y comunales que han sido supervisadas por el FIFONAFE y que cumplen con la causa de utilidad pública prevista en los decretos expropiatorios, cuyo logro de impacto esperado no puede ser atribuible al programa de supervisión que opera el Fideicomiso, sino que es atribuible a factores y actores externos, en este caso de los promoventes que quedan obligados a cumplir la expropiación de la causa de utilidad pública.

Luego entonces, se considera que dicho indicador no es idóneo para medir el desempeño del Fidei-comiso como tal, sino para medir el grado en que las entidades promoventes de las expropiaciones cumplen o no con la causa de utilidad pública, por lo que es consideración de la administración del FIFONAFE que la Matriz de Indicadores de Resultados de este programa presupuestario deba revisarse por la siguiente administración, en cuyo proceso se considere un indicador que realmente



mida el desempeño del Fideicomiso en la tarea supervisora del cumplimiento de la causa de utili-dad pública señalada en los decretos de expropiación, en tanto permita complementar la evalua-ción y desempeño del indicador ‘supervisión de decretos expropiatorios’.

Entre el periodo del 1º de enero de 2013 y el 30 de junio de 2018 se formularon 178 demandas de reversión ante los Tribunales Unitarios Agrarios, un promedio de 16.2 demandas presentadas por semestre. Al principio de la administración se presentaban tan solo 10 demandas de reversión al año.

Respecto a las metas establecidas a 2018, acorde al PND 2013-2018, se tiene en el periodo señalado un avance del 95.70 por ciento, habiendo asimismo concluidos 49 juicios de reversió



El FIFONAFE realiza en beneficio de los núcleos agrarios afectados por actos de expropiación de sus tierras, como un componente de justicia social, el reintegro de las mismas cuando el decreto de expro-piación no cumple con el objeto de la utilidad pública. En el periodo del 1° de enero de 2013 al 30 de junio de 2018 se ha devuelto a ejidos y comunidades 21 predios con superficie de 694.8 hectáreas, un avance de acuerdo a las metas a 2018 en el marco del PND 2013-2018 del 72.41% respecto a predios reintegrados, y del 84.28 % respecto a superficie reintegrada por 816.0 hectáreas.



Expropiaciones publicadas con pago oportuno

Al gestionar el FIFONAFE el pago oportuno de las indemnizaciones por expropiación de tierras, se contribuye al abatimiento de adeudos a los núcleos agrarios por dicho concepto.

Al 30 de junio de 2018, el FIFONAFE tiene en sus registros 235 decretos de expropiación considera-dos como pendientes de pago de la indemnización decretado o con pago parcial de la misma, con un monto pendiente por casi 440.6 millones de pesos

Entre el 1º de enero de 2013 y el 30 de junio de 2018 se logró el pago de la cantidad indemnizatoria de 212 decretos de expropiación por 2,004.96 millones de pesos, respecto a una superficie de 12,230 hectáreas, de los cuales 258.84 millones de pesos fueron cubiertos por los promoventes de manera directa a los núcleos agrarios y 1,746.12 millones a través del FIFONAFE, un promedio de 19.3 decre-tos pagados oportunamente de manera semestral y un cumplimiento de 168.7 % de la meta a 2018 que consideró 210 decretos pagados.



Captación de Fondos y Administración de Fondos Comunes

El pago de las indemnizaciones por concepto de la expropiación de tierras ejidales o comuna-les se hace de manera preferente en el FIFONAFE, de conformidad a lo dispuesto por el artículo 94 de la Ley Agraria, quién además puede captar recursos por ocupaciones previas, indemniza-ción de bienes distintos a la tierra y por actividades relacionadas a la exploración y extracción de hidrocarburos y de la industria eléctrica.

Entre el 1º de enero de 2013 y el 30 de junio 2015, el FIFONAFE captó 1,746.12 mdp correspon-dientes a indemnizaciones por expropiaciones, contraprestaciones por ocupaciones previas, pagos anticipados a la expropiación, renta de tierras, juicios agrarios, ahorro de los núcleos agrarios y aprovechamiento de recursos naturales, entre otros.

Para una eficaz y eficiente administración de los Fondos Comunes de los núcleos agrarios, el FIFONAFE continuó con su estrategia de inversión en Nacional Financiera mediante una diver-sificación del portafolio con instrumentos 100 % gubernamentales, lo que permitió mejores rendimientos y mayor seguridad de las inversiones, además que brindan tasas competitivas frente a otros instrumentos del mercado.

En el periodo del 1ª de enero de 2013 al 30 de junio de 2018, los rendimientos generados por la administración de Fondos Comunes representaron para los cuentahabientes 154.87 mdp, con una tasa promedio de interés anual de 4.03 %. A junio de 2010 se tenían en el contrato de inver-



sión de Fondos Comunes en el Fideicomiso $706’309,899.54 (setecientos seis millones trescien-tos nueve mil ochocientos noventa y nueve pesos 54/100 M.N.), los cuales conforme al sistema de individualización a cinco niveles se compone de 10,296 cuentahabientes, de los cuales el 8 % son cuentas de uso común y las cuentas individuales representan el 92 por ciento.

Porcentaje de Fondos Comunes destinados a planes de inversión de ejidos y comunidades

Además de administrar Fondos Comunes, el FIFONAFE autoriza y entrega a los núcleos y sujetos agrarios los fondos para apoyar la instrumentación de programas de fomento ejidal para el bien-estar social y la mejor calidad de vida de los ejidatarios y comuneros.

Entre el 1º de enero de 2013 y el 30 de junio de 2018 se autorizaron 1,284 solicitudes de Fondos Comunes por 1,944.8 mdp, con el objeto de ser destinados a proyectos de tipo social y producti-vo, 117 solicitudes autorizadas y 176 mdp entregados por semestre promedio, un cumplimiento de la meta programada a 2018 del 162.07 %, que en términos del PND 2013-2018 consideró se entregaran 1,200 millones de pesos.



RESULTADOS FINANCIEROS

En el periodo de 2013 al 30 de junio de 2018 los ingresos generales del FIFONAFE sumaron 509.46 mdp y los egresos 508.58 mdp, lo que representó un superhábit en cinco años y medio23 de casi 887 mil pesos, beneficio financiero que significativamente revierte las constantes pérdidas del fi-deicomiso en los últimos 18 años, de menos de 20.31promedio anual.

Dichos resultados sin lugar a duda son reflejo de los esfuerzos emprendidos en la reorganización del FIFONAFE, en la mejora de procesos internos y de sus operaciones inmobiliarias que permitie-ron acrecentar los recursos propios y alcanzar 2 años superhabitarios cuyos ingresos sumaron 52.1 mdp en 2015 y 2016, aunque opacados, de cierta forma, por el déficit de 51.5 mdp. que se registró en los años 2013 y 2014.

Lo anterior sigificó que el FIFONAFE presentara en 2015 y 2016 su tercer y segundo registro supe-ravitario, respectivamente, en 18 años. 2016 fue año en que el FIFONAFE tuvo el segundo mayor ingreso generado por recursos propios por 114.2 mdp, después del registrado en 2002, en el que se obtuvieron ingresos por 123.9 millones de pesos.

23 Considera los años 2013, 2014, 2015, 2016, 2017 y primer semestre de 2018



OTROS RESULTADOS RELEVANTES

En un contexto de justicia social, se cancelaron 27,414 pagarés por 526.9 millones de pesos suscritos en por jóvenes campesinos en el marco del Programa Fondo de Tierras e Instalación del Joven Em-prendedor Rural, con lo que se benefició de 2,085 grupos de jóvenes emprendedores rurales de 14 estados de la República, otorgando con ello certeza jurídica respecto a las inversiones realizadas con los financiamientos entregados en el periodo 2004-2006 para la adquisición de derechos parcelarios o renta de parcelas.

Durante la presente administración se logró construir una buena relación con el SINATFIFONAFE y se cumplieron los compromisos asumidos en los Contratos Colectivos de Trabajo.

Luego de una década sin mantenimiento sustantivo al edificio del FIFONAFE, se reordenaron los espacios físicos para su mejor funcionamiento y se dignificaron instalaciones para cumplir con las normas y medidas de seguridad y de protección civil.

Con el apoyo del Registro Agrario Nacional, el área de topografía del FIFONAFE cuenta con aparatos digitales de medición de campo; y fue renovado el 43 % del equipo de cómputo, con un ahorro de casi 1 millón de pesos en refacciones y reparaciones.



Se adoptó el Sistema de Control y Desempeño Institucional, para mejorar los esquemas de control y para administrar mejor los riesgos, y se logró actualizar las principales normas y lineamientos in-ternos del Fideicomiso para hacer su operación competitiva y para fortalecer los mecanismos de transparencia y de rendición de cuentas.

Además de los resultados positivos en materia financiera, en conclusión se lograron resultados que se resaltan en los principales indicadores del Programa Presupuestario ‘E006, Administración de Fon-dos Comunes de Núcleos Agrarios y Supervisión de Expropiaciones’.

212 expropiaciones pagadas por indemnización a ejidos y comunidades por 2,004.96 mdp.

299 supervisiones para vigilar el cumplimiento de la causa de utilidad pública por 18,308.1 hec-táreas.

9,625.9 hectáreas supervisadas que cumplen el objeto de la expropiación.

694.8 hectáreas reintegradas a 21 ejidos y comunidades, con lo que se benefició a 5,637 sujetos agrarios.

178 demandas de reversión presentadas ante los Tribunales Unitarios Agrarios.

1,746.12 mdp captados al Fondo Común correspondientes a indemnizaciones por expropiaciones y otros conceptos.

154.87 mdp de rendimientos obtenidos en beneficio de ejidatarios y comuneros por adminis-tración de sus Fondos Comunes.

1,944.8 mdp entregados a ejidatarios y comuneros para proyectos productivos y sociales.

La entrega de Fondos Comunes se redujo a un tiempo máximo de 10 días.

27,414 pagarés cancelados por 526.9 mdp en beneficio jóvenes campesinos y emprendedores rurales.

CONCLUSIONES

X.



X. CONCLUSIONESEl FIFONAFE es la institución pública del Estado mexicano encargada de vigilar que la causa de uti-lidad pública por la que el Ejecutivo Federal tiene el sustento moral establecido en la Constitución para desincorporar suelo de la propiedad social de los núcleos agrarios se cumpla.

El FIFONAFE tiene por mandato de ley, la capacidad jurídica para, en su caso, revertir, parcial o total, la superficie del terreno agrario en la que se incumplan las obligaciones del destino final compro-metido con la nación y, en particular, con los núcleos campesinos afectados por las necesidades generadas por el desarrollo de los mexicanos.

Desde su creación en 1959, se ideó la institución que hoy es el FIFONAFE como instrumento auxiliar del Ejecutivo en materia agraria para proteger la propiedad social, gestionar el pago por la desin-corporación del régimen agrario, apoyar el fomento del desarrollo ejidal y comunal mediante la cobranza, custodia y administración de los Fondos Comunes de los núcleos agrarios afectados; y, por supuesto, para hacer valer el compromiso constitucional del gobierno de realizar el fin superior que justificó la separación de la propiedad de sus legítimos poseedores.

58 años han transcurrido desde entonces. El FIFONAFE ha cumplido con los núcleos agrarios del país, le ha dado servicios extraordinarios al desarrollo y crecimiento urbano, industrial y de servicios que ha demandado el México moderno. En cuidadoso y respetuoso equilibrio entre el interés públi-co y el derecho agrario de los dueños de la mayoría de las tierras de la nación, le ha dado certeza a la inversión pública aplicada en suelo social, y hoy en día está listo para dar esa misma certeza a la inversión privada en el agro, de cara al nuevo desarrollo energético del siglo XXI.

La formidable trayectoria del FIFONAFE, sin embargo, no lo ha eximido de la búsqueda de resolver el desafío común a muchas instituciones sociales que, diseñadas hace más de medio siglo, hoy actúan, desarrollan y mantienen su misión constitucional en una nueva y cada vez más intensa competencia por el financiamiento público.

El FIFONAFE nace en un contexto de la expropiación agraria como vía única de desincorporación del suelo social; de amplia extensión de propiedad ejidal y comunal en todo el territorio nacional; de gran emergencia industrial; y de un sector público pujante, urgido de suelo y actividad, con una gran demanda de tierra pero con las iniciales carencias planeación, financiamiento y conocimiento del derecho agrario, en el que fue posible que hubiera abundancia de expropiaciones, de impreci-siones, de errores y de incumplimiento, que permitiría que su actividad central de vigilar el apego a la utilidad pública mandada en la ley –derivada a su vez del Artículo 27 constitucional–, no sólo resultara financiable sino hasta reciclable en beneficio del fomento ejidal.

Es decir, el FIFONAFE tenía no solo la exclusiva capacidad de recibir por ley el pago expropiatorio; además de la unicidad del método expropiatorio como vía, sino también la “fortuna” de tener un volumen de superficie de tierra por revertir; y de Fondos Comunes abundantes por administrar, que le garantizaban su operatividad.

En un contexto así, fue posible que el gobierno encontrara innecesario financiar las actividades que –primero las disposiciones del Ejecutivo– y la legislación agraria después, le encomendaron al FI-



FONAFE; así que no fue ni la naturaleza de las funciones, ni la jerarquía de las mismas, ni la natura-leza de la institución, ni mucho menos algún impedimento jurídico o institucional lo que permitiría cambiar, en su momento, el modelo de financiación del FIFONAFE, mismo que unos lustros después, encontramos agotado.

Sin embargo, las cosas para bien de México cambiaron. El gobierno se modernizó, la planeación me-joró, el derecho agrario se desarrolló, las instituciones de justicia agraria se transformaron; se creó y estimuló la propiedad social con dominio pleno, y se creó una cultura de respeto y observación más amplia y mejor financiada de cumplir la causa de utilidad y el objetivo de la desincorporación de suelo social.

En ese tránsito, el FIFONAFE ha puesto su esfuerzo institucional y el papel principal. Sin embargo, su piso de sustentación financiera cambió. Cada avance logrado por su actividad se tradujo en el debilitamiento del sostenimiento de sus actividades. Es decir, no se correspondió a cada etapa hacia adelante en el perfeccionamiento del proceso de desincorporación de tierra, con el procedimiento sustitutivo del financiamiento de sus actividades.

Lo que en una etapa fue autofinanciable, al mejorar, dejó de serlo, y lo que debió significar un avan-ce político y social, de pronto apareció como regresión financiera y de esa omisión de lo anterior se explica que frecuentemente al analizar la situación del FIFONAFE se le exija achicarse en su estruc-tura, busque nuevas formas de financiamiento y realinee sus objetivos.

Este desequilibrio tiene su lado positivo, sin embargo. Si se tienen menos expropiaciones, es un buen indicador de que en México se están utilizando procedimientos de concertación y adquisición de suelo social por vías distintas de los actos de imperio. Si se están registrando menos reversiones, tenemos que concluir que es porque se reduce la violación de la causa de utilidad pública. Si esto es cierto, es porque el FIFONAFE está cumpliendo su misión. Y cuidar la obligación pública de la acción de expropiación es bueno para la Nación, aunque para FIFONAFE implique una merma sustantiva de sus ingresos.

Lo que se puede concluir con una simple revisión histórica, es que el FIFONAFE ha tenido, tiene y tendrá un mandato legal que cumplir, y que independientemente que éste genere o no recursos públicos, el Estado mexicano que tiene obligación de la protección agraria y de otorgar certidumbre a la inversión en suelo social, los debe cubrir.

¿Cuál es entonces la reflexión? Que, si el Fideicomiso tiene funciones obligatorias por mandato le-gal, éstas tienen como objetivo el perfeccionamiento de la acción expropiatoria, el cumplimiento de sus fines de utilidad pública y la certeza de las inversiones. No tiene que buscar siempre en fun-ciones alternativas diferentes de su objeto social para cumplir las primarias que son obligatorias por disposición de las leyes.

Es decir, si el cumplimiento cabal de sus fines implica la disminución en los ingresos del FIFONAFE, entonces estos deben proveerse a través de otro tipo de recursos, dentro de los que se encuentran desde luego los recursos fiscales.

Vigilar que se pague una expropiación a los núcleos agrarios, que se cumpla la causa de utilidad pública argumentada, que se oriente el recurso producto de ello y propiedad de los ejidatarios y



comuneros al fomento de ellos mismos, y que se dé certidumbre a la inversión de tierra de origen social, como lo manda la Ley Agraria, siempre ha costado al Estado mexicano. Lo que ha cambiado, es el origen fiscal o autogenerado por las recuperaciones del Fideicomiso. Seguirlo haciendo, aho-ra también mandatado por las obligaciones de la Reforma Energética, seguirá costando al Estado mexicano, tal y como cuesta cualquier institución del servicio público. El desafío es equilibrar, con la mayor racionalidad, cuánta capacidad de autogeneración es posible y cuánta presión presu-puestaria puede surtir el recurso fiscal.

El reto por venir entonces, está en garantizar solventemente el cumplimiento de la misión del FI-FONAFE y conseguir que vuelva a ser considerada como una entidad apoyada fiscalmente y recibir recursos en el marco del Presupuesto de Egresos de la Federación, más cuando las condiciones están dadas por los mandatos que la Ley Agraria le impone, y por los que hoy también le exige la Ley de Hidrocarburos y la Ley de la Industria Eléctrica, y que obligatoria e invariablemente debe cumplir.

Lo que el Fideicomiso requiere es garantizar el sostenimiento de su servicio público mandatado por la Ley y obligado por el Estado mexicano por tres ordenamientos legales. El FIFONAFE trabaja a bajo costo. Ha contribuido con creces en su reducción orgánica y redimensionamiento institu-cional, también en la simplificación de sus procesos, en la economía de sus costos e, inclusive, en el sacrificio de sus trabajadores y solo reclama el apoyo fiscal indispensable para realizar sus activi-dades, para integrarlos y potenciarlos con los recursos que de manera propia aún puede generar.Lo que hace falta para el FIFONAFE, es comprensión financiera, para modernizar su tecnología de medición en campo, para agilizar y dar seguridad al procesamiento de sus datos, para la mejoría de las condiciones operativas de control de la información y el mejoramiento de sus comunicacio-nes; rezago acarreado por la insuficiencia financiera-presupuestal. Lo que el Fideicomiso requiere, es garantizar el cumplimiento de su misión legal y dar al salto hacia el futuro, y coadyuvar otra vez a dar certeza jurídica y constituir, nuevamente, un puente de paz social, dialogo y comunicación con los núcleos agrarios hacia el nuevo paradigma energético.

ANEXOS

XI.



ESTUDIOS Y ANÁLISIS• ‘Análisis Financiero Integral del Fideicomiso’, aprobado por el Comité Técnico y de Inversión de Fondos en la Sesión SC-526 Ordinaria, celebrada el 22 de mayo de 2014, mediante Acuerdo nú-mero 1082/2014.

• Diagnóstico sobre la situación del Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal (Opinión jurí-dica para recibir recursos fiscales y/o aportaciones del Gobierno Federal; Reforma para el Campo Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal; Exposición de Motivos Instituto Nacional de Fo-mento Ejidal), junio de 2014.

PRESUPUESTO AUTORIZADO Y APLICACIÓN DE LOS RECURSOS

• Dictamen presupuestal correspondiente al ejercicio 2012, Ref. FIFONAFE/AE12/023/2013, emi-tido por los Auditores Externos, despacho Vargas, Martínez, Palacios, S.C., de fecha 27 de mayo de 2013.

• Dictamen presupuestal por el periodo comprendido del 1° de enero al 31 de diciembre de 2013, emitido por los Auditores Externos, despacho Altieri, Gaona y Hooper, S.C., de fecha 16 de junio de 2014.

• Dictamen presupuestal por el periodo comprendido del 1° de enero al 31 de diciembre de 2014, emitido por los Auditores Externos, despacho Altieri, Gaona y Hooper, S.C., de fecha 17 de marzo de 2015.



• Estados financieros presupuestarios dictaminados al 31 de diciembre de 2017, emitidos por los Auditores Externos, despacho Mazars Auditores, S. DE R.L. DE C.V., de fecha 26 de marzo de 2018

INFORMES PERIÓDICOS

• Informe de Labores de FIFONAFE, Enero-Diciembre 2012, aprobado en la Sesión Ordinaria SC-522, celebrada el 13 de marzo de 2013, mediante Acuerdo número 1035/2013.

• Informe de Labores de FIFONAFE, Enero-Marzo 2013, aprobado en la Sesión Ordinaria SC-523, celebrada el 25 de junio de 2013, mediante Acuerdo número 1050/2013.

• Informe de Labores de FIFONAFE, Enero-Junio 2013, aprobado en la Sesión Ordinaria SC-524, celebrada el 3 de diciembre de 2013, mediante Acuerdo número 1064/2013.



• Informe de Labores de FIFONAFE, Enero-Septiembre 2013, aprobado en la Sesión Ordina-ria SC-525, celebrada el 10 de diciembre de 2013, mediante Acuerdo número 1076/2013.

• Informe de Autoevaluación del FIFONAFE Enero-Diciembre 2013, aprobado en la Sesión Ordinaria SC-526, celebrada el 22 de mayo de 2014, mediante Acuerdo número 1086/2014.

• Informe de Autoevaluación del FIFONAFE Enero-Junio 2014, aprobado en la Sesión Ordi-naria SC-527, celebrada el 5 de septiembre de 2014, mediante Acuerdo número 1099/2014.

• Informe de Labores del FIFONAFE Julio-Septiembre 2014 (Desempeño), aprobado en la Sesión Ordinaria SC-528, celebrada el 31 de octubre de 2014, mediante Acuerdo número 1103/2014.

• Informe de Labores 2014 (Desempeño y Autoevaluación), aprobado en la Sesión Ordinaria SC-530, celebrada el 11 de febrero de 2015, mediante Acuerdo número 1117/2015.

• Informe de Labores Enero-Marzo 2015 (Desempeño), aprobado en la Sesión Ordinaria SC-531, celebrada el 10 de junio de 2015, mediante Acuerdo número 1128/2015.

• Informe de Labores Enero-Junio 2015 (Desempeño y Autoevaluación), aprobado en la Sesión Ordinaria SC-532, celebrada el 31 de agosto de 2015, mediante Acuerdo número 1133/2015.

• Informe de Labores Julio-Septiembre 2015 (Desempeño), aprobado en la Sesión Ordinaria SC-533, celebrada el 16 de diciembre de 2015, mediante Acuerdo número 1139/2015.

• Informe de Labores 2015 (Desempeño y Autoevaluación), aprobado en la Sesión Ordinaria 534, celebrada el 9 de mayo de 2016, mediante Acuerdo sin número.

• Informe de Labores Enero-Marzo 2016 (Desempeño), aprobado en la Sesión Ordinaria 535, celebrada el 8 de julio de 2016, mediante Acuerdo número 1154/2016.

• Informe de Labores Enero-Junio 2016 (Desempeño y Autoevaluación), aprobado en la Sesión Ordinaria 536, celebrada el 25 de octubre de 2016, mediante Acuerdo número 1160/2016.

• Informe de Labores Julio-Septiembre 2016 (Desempeño), aprobado en la Sesión Ordinaria 537, celebrada el 16 de diciembre de 2016, mediante Acuerdo 1160/2016.

• Informe de Labores 2016 (Desempeño y Autoevaluación), aprobado en la Sesión Ordinaria 538, celebrada el 6 de abril de 2017, mediante Acuerdo número 1172/2017.

• Informe de Labores Enero-Marzo 2017 (Desempeño), aprobado en la Sesión Ordinaria 539, celebrada el 21 de julio de 2017, mediante Acuerdo número 1180/2017.

• Informe de Labores Enero-Junio 2017 (Desempeño y Autoevaluación), aprobado en la Sesión Ordinaria 540, celebrada el 16 de noviembre de 2017, mediante Acuerdo número 1185/2017.



• Informe de Labores Julio-Septiembre 2017 (Desempeño), aprobado en la Sesión 541 Ordina-ria, celebrada el 15 de diciembre de 2017, mediante Acuerdo número 1189/2017.

• Informe de Labores 2017 (Desempeño y Autoevaluación), aprobado en la Sesión 543 Ordina-ria, celebrada el 4 de abril de 2018, mediante Acuerdo número 1197/2016.

• Informe de Labores Enero-Marzo 2018 (Desempeño y Autoevaluación), aprobado en la Se-sión 544 Ordinaria, celebrada el 18 de julio de 2018, mediante Acuerdo número 1206/2018.

• Informe de Labores Enero-Junio 2018 (Desempeño y Autoevaluación), aprobado en la Sesión 545 Ordinaria, celebrada el 26 de septiembre de 2018.

AUDITORÍAS DE LOS AUDITORES EXTERNOS A LOS ESTADOS FINANCIEROS

• Dictamen de los Auditores Externos, despacho Vargas, Martínez, Palacios, S.C., al estado de situación financiera al 31 de diciembre de 2012 y 2011 del FIFONAFE, aprobados en la Sesión Ordinaria SC-523, celebrada el 25 de junio de 2013, mediante Acuerdo número 1060/2013.

• Dictamen de los Auditores Externos, despacho Altieri, Gaona y Hooper, S.C., al estado de situación financiera al 31 de diciembre de 2013, aprobados en la Sesión Ordinaria SC-526, ce-lebrada el 22 de mayo de 2014, mediante Acuerdo número 1087/2014.

• Dictamen de los Auditores Externos, despacho Altieri, Gaona y Hooper, S.C., al estado de si-tuación financiera al 31 de diciembre de 2014 y 2013, aprobados en la Sesión Ordinaria SC-531, celebrada el 10 de junio de 2015, mediante Acuerdo número 1129/2015.

• Dictamen de los Auditores Externos, despacho Altieri, Gaona y Hooper, S.C., al estado de situación financiera al 31 de diciembre de 2015 y 2014, aprobados en la Sesión Ordinaria 535, celebrada el 8 de julio de 2016, mediante Acuerdo número 1155/2016.

• Dictamen de los Auditores Externos, despacho Altieri, Gaona y Hooper, S.C., , al estado de situación financiera al 31 de diciembre de 2016 y 2015, aprobados en la Sesión Ordinaria 538, celebrada el 6 de abril de 2017, mediante Acuerdo número 1175/2017.

• Dictamen de los Auditores Externos, despacho Mazars Auditores, S. DE R.L. DE C.V., al estado de situación financiera al 31 de diciembre de 2017 y 2016, aprobados en la Sesión 544 Ordina-ria, celebrada el 18 de julio de 2018, mediante Acuerdo número 1207/2018.

• Reporte de hallazgos definitivo ejercicio 2017, de fecha 18 de abril de 2018, emitido por los Auditores Externos, despacho Mazars Auditores, S. DE R.L. DE C.V.


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SITUACIÓN OPERATIVA Y FINANCIERA DEL FIDEICOMISO FONDO ... · FONAFE continúa con insuficiente rendimiento financiero, riesgo en el desempeño de su operación ordinaria y debilitamiento