TEMA 1. LOS PRIMEROS PASOS DEL EUROPEÍSMO de la... · Los primeros pasos del europeísmo . Immanuel Kant. escribió el opúsculo . Proyecto filosófico de Paz perpetua, en el que

Historia de la Integración Europea

TEMA 1. LOS PRIMEROS PASOS DEL EUROPEÍSMO

A lo largo de la Historia de Europa es posible apreciar una serie de coyunturas que marcaron hitos en la creación de una conciencia de comunidad continental, en torno a la construcción de unos principios civilizadores comunes. La expansión del Imperio Romano, dominando casi toda Europa, aunque también norte de África y Oriente Próximo y la pax romana, permitió forjar una ciudadanía común en gran parte del Continente y un largo y fecundo período de desarrollo civilizador, la romanización. Su heredero, el Imperio Bizantino, alentó similares proyectos de unidad cultural y política. Pero el fracaso en la «reconquista» del Oeste, emprendida por Justiniano en el siglo VI, relegó su dominio al Mediterráneo oriental y su influencia cultural al ámbito heleno y a los pueblos eslavos de Rusia y los Balcanes. Los últimos siglos del Imperio Romano fueron los de la expansión del cristianismo, cuyos primeros teóricos supieron adaptarla a las convenciones culturales del mundo greco-romano. El cristianismo se convirtió en un elemento aglutinador de un modelo de «civilización occidental» que, para muchos, tendría en este hecho religioso la base de una suerte de comunidad cultural europea, trasmitida luego a otras muchas zonas del planeta a través del colonialismo. No obstante, el cristianismo fue también un elemento de división, alentando conflictos sociales, disputas ideológicas y guerras de religión, que contribuyeron a abrir abismos entre los pueblos de Europa. Los «renacimientos» medievales encabezados por los emperadores Carlomagno y Otón I supusieron sendos intentos de monarquía europea, que para triunfar hubieran requerido de estructuras estatales más sólidas en unos tiempos marcados en Europa por el feudalismo y la lucha por la supremacía entre el Trono y el Altar. Los Habsburgo parecieron más cerca de este objetivo en el siglo XVI, en los orígenes de los Estados absolutistas. Pero su proyecto de monarquía paneuropea, o «universal», concebida prácticamente como un patrimonio familiar, se vio enfrentado a las guerras entre catolicismo y protestantismo hasta que la paz de Westfalia (1648) consolidó la división religioso-política de la Europa occidental y central.

1. LOS PRECURSORES

En 1623, en plena Guerra de los Treinta Años, el monje francés Émeric Crucé publicó su Nuevo Cineas, o discurso de Estado mostrando las ocasiones y los medios de establecer una paz general y la libertad de comercio para todo el mundo, que se garantizarían mediante una moneda común y la labor de mediación de una Asamblea permanente de los estados europeos, con sede en Venecia y dotada de un ejército propio. Quince años más tarde un aristócrata francés, el duque de Sully, dio a conocer el Gran Proyecto de Enrique IV, reordenación territorial de Europa como una confederación de quince estados regida por un Consejo de Europa, integrado por seis Consejos regionales y un Consejo General. En 1677, Gottfried Wilhelm von Leibniz propuso una Unión Europea gobernada por un Senado de representantes de los estados constituyentes. El inglés William Penn escribió en 1693 un Ensayo para la Paz presente y futura en Europa, sobre la necesidad de crear los Estados Unidos de Europa, confederación de estados soberanos con un parlamento común, la Dieta Europea, en la que estarían representados en proporción a su población y que contaría con fuerzas armadas propias para imponer la paz en el Continente. Montesquieu afirmó que «Europa es un único país, compuesto por múltiples provincias». El abate Charles Irénée Castel de Saint Pierre propuso, en su Proyecto de paz perpetua (1728) la creación de una Liga europea sin fronteras interiores, gobernada por un Senado de 24 miembros y con una unión económica. En 1795 el filósofo germano

1

Los primeros pasos del europeísmo

Immanuel Kant escribió el opúsculo Proyecto filosófico de Paz perpetua, en el que proponía una Federación de Estados Libres bajo la forma republicana y una «ciudadanía universal» europea, como modo de evitar nuevas guerras. Las visiones de estos precursores se estrellaban, sin embargo, contra la realidad continental marcada por las guerras y la división. El siglo XIX contempló el triunfo del imperialismo colonial, del proteccionismo económico y de los nacionalismos particularistas, vinculados a la idea del Estado-nación. Los proyectos de construcción nacional mediante la expansión territorial encontraban su justificación en doctrinas que trascendían las fronteras estatales en defensa de ideales vinculados a la realización del «destino histórico» de comunidades étnico-lingüísticas determinadas. Aún así, algunos teóricos del nacionalismo concibieron una Europa en la que la consolidación del modelo de estados-nación y de la democracia parlamentaria facilitaría el equilibrio continental y la armonía entre los pueblos. Así, Giuseppe Mazzini impulsó el proyecto de La Joven Europa (1834) para difundir los ideales de la revolución liberal en el Continente, pero sin asumir una plena integración federal que mermase la independencia de los estados nacionales. La mayoría de los portavoces decimonónicos del federalismo europeo surgieron de las filas del llamado «socialismo utópico». Frente a una Europa organizada bajo hegemonía francesa, el conde de Saint-Simón presentó, sin éxito, al Congreso de Viena (1814) un proyecto titulado De la reorganización de la sociedad europea, o de la necesidad y los medios de agrupar a los pueblos de Europa en un solo cuerpo político, conservando cada uno su independencia nacional. Abogaba en él por una federación franco-británica como primera fase a la que podría unirse Alemania una vez fuera unificada y adoptase un sistema parlamentario, sería la base de un futuro Parlamento General europeo que gobernaría el continente junto con un Gobierno federal, cuyo presidente sería elegido por la asamblea continental, con competencias económicas, educativas y sobre las infraestructuras. Los movimientos revolucionarios producidos en varios países en 1848 acentuaron la percepción de que era posible establecer lazos de cooperación y un destino común para los pueblos de Europa. En este contexto cobró relieve el discurso del escritor Víctor Hugo ante el Congreso Internacional de la Paz reunido en París, el 21 de agosto de 1849, en el que hizo una abierta propuesta de creación de los Estados Unidos de Europa. Víctor Hugo fue miembro, como Giuseppe Garibaldi, Mijaíl Bakunin o John Stuart Mili, de la Liga de la Paz y la Libertad, asociación defensora del federalismo europeo creada en 1867 por Charles Lemmonier. Otro socialista «utópico», Joseph Proudhon desarrolló en su libro El principio federativo (1863) una visión de Europa como una «confederación de confederaciones» que integrarían los diversos estados, tras lo que se iniciaría «la descentralización de los grandes Estados» en pequeñas comunas locales que, a su vez, se integrarían voluntariamente en una «confederación única», que posibilitaría la democracia participativa y un desarme general. Frente a estas visiones, socialistas, persistían otras de índole cristiana, que veían en el nacionalismo paneuropeo la culminación de un designio religioso. Tal era la tesis del literato romántico Georg Philipp von Hardenberg, conocido como Novalis, quien en su ensayo La Cristiandad en Europa (1799) consideraba que el cristianismo había hecho del Continente una sola nación. La propia doctrina pontificia abundaba en la idea de inequívoca vinculación entre el éxito de la civilización europea y la fe cristiana, como expresó en su encíclica de 1885 Inmortale Dei, el papa León XIII. No había acuerdo entre los primeros teóricos del europeísmo sobre lo que debía entenderse por «Europa», fuera del reconocimiento de unos muy genéricos valores civilizadores. En 1958, el historiador italiano Federico Chabod, en su Historia de la Idea de Europa, advertía que «el concepto de Europa debe formarse por contraposición, en cuanto existe algo que no es Europa; comparándose con lo que no es Europa es precisamente, al menos en principio, como adquiere sus características». A comienzos del siglo pasado existía ya un núcleo de europeístas activos. En 1912 el francés Alfred Vanderpol organizó una Unión para el estudio del Derecho de Gentes según los principios cristianos, dedicada a extender los ideales pacifistas por el Continente, en la que participó uno de los futuros «padres de Europa», el también francés

2


Robert Schuman. Un año después, el empresario británico Max Waechter fundó la Liga para la Unidad Europea, proyecto de unos Estados Unidos de Europa con un modelo similar al de los Estados Unidos de América. Estos proyectos europeístas, que seguían teniendo al pacifismo como eje y justificación, convivían con algunos otros de «pequeñas Europas» que centraban su atención en áreas geográficas concretas. En algunos casos, habían conducido a los primeros conatos de organización supranacional, como el Zollverein, o la Comisión Internacional del Danubio, constituida en 1857 y que garantizaba la libertad de navegación fluvial sin el control de los estados. En un plano más teórico destacó un proyecto que comenzó a vislumbrarse a mediados del siglo XIX y que concretó Friedrich Naumann en 1915: una extensa confederación de la Europa central, o Mitteleuropa, desde Bélgica y Suiza hasta los Países Bálticos y Ucrania, situada bajo la hegemonía del Reich alemán y convertida en el auténtico corazón político, cultural y económico del continente europeo. Mitteleuropa se convirtió en uno de los ejes teóricos del nacionalismo alemán durante la primera mitad del siglo XX e impulsó sendos proyectos geopolíticos de gran calado durante las dos guerras mundiales.

2. EL PANEUROPEÍSMO DE ENTREGUERRAS

La Primera Guerra Mundial representó un estallido colosal de xenofobia y ultranacionalismo en el seno de las sociedades europeas, que condujo a un terrible holocausto continental. Parecía que el sueño de la Europa unida quedaría definitivamente enterrado. Pero no fue así. Los sufrimientos de la población durante la contienda, las convulsiones sociales potenciadas por la Revolución Rusa de 1917 y su utopía comunista, la reconfiguración del Continente como un mosaico de estados-nación identitarios y mal avenidos y la expansión del pesimismo cultural que Oswald Spengler reflejó en su influyente ensayo La Decadencia de Occidente (1918 y 1922), llevaron a muchas conciencias la convicción de que sólo un proceso de integración continental basado en el federalismo europeísta podría evitar una nueva catástrofe.

2.1. La Unión Paneuropea Terminada la Guerra Mundial resurgieron las iniciativas. En 1919, el escritor Henri Barbusse impulsó el grupo Claridad, con intelectuales como Stefan Zweig, H. G. Wells y Anatole France, para estimular el espíritu de conciliación entre los europeos. Desde el campo de la filosofía, José Ortega y Gasset con su libro La rebelión de las masas (1930), animó a canalizar los nuevos movimientos sociales en favor de la unidad europea. Y algunos políticos publicaron obras en las que, desde el campo liberal, defendían los ideales paneuropeos. Pero la primera iniciativa de entreguerras del proceso de integración europea se debe al conde Richard Nikolaus Coudenhove-Kalergi, quien tenía una concepción del europeísmo como movimiento pacifista y superador de los nacionalismos. En 1922 fundó la Unión Paneuropea, con la misión fundamental de animar a las elites intelectuales y económicas a plantear alternativas, desde el cristianismo y el conservadurismo, al avance del comunismo soviético en Europa. Al año siguiente, Coudenhove-Kalergi publicó en Viena un breve libro que constituye uno de los hitos fundamentales del europeísmo: Pan-Europa. Consideraba que, tras la Gran Guerra, el Continente había perdido su papel hegemónico frente a potencias emergentes extra-europeas como Estados Unidos y Japón, o como la Rusia soviética y el Reino Unido. El remedio a esta decadencia era pasar «de la anarquía europea a la organización paneuropea», mediante el estímulo de una visión política y cultural de la identidad común de los habitantes del Continente. Convocatoria de una Conferencia continental que estableciera un mecanismo de arbitraje para resolver los conflictos entre los estados. Establecimiento gradual de una Unión Aduanera Paneuropea, paso previo a la constitución de los Estados Unidos de Europa, cuyos habitantes compartirían una ciudadanía común. Con un Parlamento con dos cámaras, una popular,

3


elegida directamente por los ciudadanos, y otra federal, con un representante de cada estado miembro, veintiséis estados para los que Coudenhove-Kalergi preveía que mantuviesen ciertas cotas de soberanía, pero subordinada al mantenimiento global del sistema liberal-capitalista y a un modelo de seguridad continental, militar y diplomático, que impidiera futuras guerras. La Unión Paneuropea tuvo algún relieve durante los años veinte y los primeros treinta. Sin embargo, Coudenhove-Kalergi priorizó el plano teórico, de difusión de ideas y principios, y su organización no asumió acciones específicas ante los estados, que llevaran al desarrollo práctico de sus propuestas.

2.2. Las primeras iniciativas funcionalistas Sí lo intentaron otras iniciativas, centradas en limitados proyectos funcionalistas de carácter básicamente económico, a cargo de empresarios, economistas y políticos liberales y conservadores. Estas iniciativas, se desarrollaron mediante dos líneas de acción paralelas:

a). El estímulo a la regulación de las tasas de cambio y el impulso a las uniones aduaneras entre estados, que evitaran el proteccionismo y las guerras tarifarias. En 1921, Bélgica y Luxemburgo, pactaron una tasa de cambio fija para sus monedas respectivas y una política aduanera común. En octubre de 1925 surgió el Comité de Acción Económica y Aduanera, de ámbito francés, que defendía el librecambismo y la libertad de empresa en la economía europea. En marzo de 1925, un grupo de personalidades económicas hicieron público un manifiesto defendiendo la unión aduanera continental. En 1927 apareció el Movimiento para la Unión Aduanera Europea. Su propósito era crear en Europa, un gran mercado libre abierto a la circulación de mercancías, de capitales y de personas. Ese mismo año, el economista galo Francis Delaisi presentó, en nombre del Movimiento, un memorándum a la Conferencia Económica Internacional propugnando una unión aduanera por etapas, ya que estimaba que la Europa occidental y la oriental tenían sistemas productivos muy dispares y era preferible llegar a la unión con distintas velocidades.

b). La formalización de cárteles empresariales supranacionales en la industria y el comercio. A lograr acuerdos de integración industrial entre las economías europeas se dirigieron los esfuerzos del industrial luxemburgués Emile Mayrisch. En mayo de 1926 Mayrisch fundó el Comité franco-alemán de Información y Documentación, con sedes en París y Berlín, y en septiembre de 1927 la Entente Internacional del Acero mediante la que animó a empresarios metalúrgicos de Francia, Alemania, Bélgica y Luxemburgo a crear un cártel internacional y a eliminar las barreras estatales a la libre circulación del carbón y el acero entre sus países, sentando el precedente de lo que luego sería la CECA.

En un plano más teórico destacaron políticos liberales como el británico Arthur Salter, defensor del librecambismo y Louis Loucheur, presidente de la sección francesa de la Unión Paneuropea, que teorizó sobre el papel de los cárteles internacionales en una unión económica continental, para cuyo estudio impulsó entre los empresarios continentales un Comité Económico Paneuropeo que presidió Coudenhove-Kalergi.

2.3. El Memorándum Briand El proyecto de unificación económica realizó avances serios en el período de entreguerras, pero era imposible lograrlo sin un consenso político de los gobiernos europeos. Sobre todo cuando la crisis mundial iniciada en 1929 golpeó con dureza las economías continentales, provocando inmediatos reflejos proteccionistas que alejaron cualquier atisbo de integración económica. Era preciso que existiera una generalizada voluntad política de superar las secuelas de la Gran Guerra, terminando con la ruina que generaba el pago de las cuantiosas reparaciones establecidas por los tratados de

4


paz de 1919 para los países vencidos y renunciando estos a la exigencia de anulación de las dolorosas pérdidas territoriales con que habían sido castigados por los vencedores. Se dieron algunos avances en este terreno, como el acuerdo franco-alemán de Locarno (1925), que resolvió las diferencias entre vencedores y vencidos en la Europa occidental. Pero el malestar por el irredentismo territorial y la suerte de las minorías nacionales alógenas siguieron empujando a los estados a políticas agresivas de rearme como manifestación de la absoluta prioridad de los intereses nacionales frente a los continentales. Un rearme que fomentó la creación de sistemas regionales de seguridad que no sirvieron para garantizar una paz continental que estuvo en creciente peligro tras la llegada al poder de Hitler en Alemania y su agresiva política revisionista. Aunque no era la tónica dominante en la Europa de entreguerras, hubo un puñado de dirigentes políticos que abrazaron fervientemente el europeísmo. Destacaron Édouard Herriot y Aristide Briand, este último presidente de honor de la Unión Paneuropea. El 5 de septiembre de 1929, siendo ministro de Asuntos Exteriores de su país, Briand propuso en un discurso en la sede ginebrina de la Sociedad de Naciones, la elaboración de un pacto federal, base de una Unión Europea. Briand recibió peticiones de la Sociedad de Naciones para que elaborase un documento más amplio. Con la colaboración de su segundo en el Ministerio, Alexis Léger y de Louis Loucheur para los asuntos económicos, el político francés redactó el «Memorándum sobre la organización de un sistema de Unión Federal Europea», conocido como el Memorándum Briand, que presentó a los gobiernos de veintiséis estados europeos en mayo de 1930. Hacía hincapié en la cuestión de un sistema internacional de seguridad que evitara futuras confrontaciones continentales mediante una Conferencia Europea e incidía también en lo fundamental de la unión económica defendiendo una política librecambista que facilitara «el establecimiento de un mercado común para la elevación al máximo el nivel de bienestar del conjunto de territorios de la Comunidad europea». A finales del verano, el documento tuvo entrada en la SDN pero, pese al entusiasmo que despertó y a la creación de una comisión de estudio en el seno de la Sociedad, sólo encontró silencio en los gobiernos del Continente y terminó siendo archivado. La muerte de Briand, en marzo de 1932, fue otro duro golpe para los partidarios del federalismo. En noviembre de 1938, coincidiendo con la Crisis de los Sudetes, un grupo de europeístas británicos, vinculados al Royal Institute for International Affaires, creó la Unión Federal. Pero, los ideales paneuropeos iban en contra de las tendencias triunfantes en un Continente que experimentaba el retroceso de la democracia, el auge de los fascismos, el más feroz nacionalismo económico de los estados y, pronto, las crisis internacionales que llevarían a una nueva guerra civil europea, desatada en septiembre de 1939.

3. LA SEGUNDA GUERRA MUNDIAL

Este conflicto pareció representar el fracaso de los ideales paneuropeos aunque a la postre, funcionó como un motor de aceleración de los procesos de integración continental. Las victorias del Eje germano-italiano entre 1939 y 1942 modificaron el mapa continental, tanto para satisfacer los afanes expansionistas de las dos potencias fascistas como para atender los planteamientos revisionistas, con respecto a la Paz de París, de sus aliados húngaros, eslovacos, búlgaros o croatas, que supusieron la desaparición de Checoslovaquia y Yugoslavia. Y, en un primer momento, los intereses de la URSS, beneficiaria del reparto de Polonia con su aliado, el Tercer Reich, y de la anexión de los estados bálticos. Sobre esta Europa remodelada, los ideólogos nazis buscaron establecer el Nuevo Orden Europeo, es decir, la hegemonía de la Gran Alemania, que entre 1941 y 1944 abarcó casi todo el espacio centroeuropeo, conforme a la geopolítica de la Mitteleuropa.

5


El Nuevo Orden se apoyaba en la existencia de dictaduras filonazis de partido único, fascista o conservador fascistizado, en el apoyo militar y político de estos regímenes a la guerra mundial mantenida por el Eje contra los Aliados y en la subordinación de las economías nacionales a los intereses de Alemania. El embajador alemán en la Francia de Vichy, Cecil von Renthe-Fink obtuvo el apoyo del ministro de Asuntos Exteriores, Joachim von Ribbentrop, para lanzar un plan de Unión Económica europea, que suponía la desaparición de las aduanas interiores, la creación de un Banco Central Europeo con sede en Berlín y acuerdos que hubieran asegurado el control germano sobre la economía europea. Pero para entonces, en 1943, el Reich empezaba a perder la guerra. Frente al Nuevo Orden, las fuerzas democráticas organizaron la Resistencia antifascista en los países ocupados, que mantuvo en jaque al Eje y elaboró proyectos políticos que pasaban por la restauración de la soberanía nacional bajo condiciones políticas muy diversas. Pero también el paneuropeísmo cobró fuerza ante la evidencia de que, por segunda vez en una generación, la desunión de los pueblos europeos y la exacerbación de los nacionalismos habían conducido a una destructiva guerra mundial. En la Europa occidental ocupada, los ideales federalistas se abrían paso entre una Resistencia intelectual vinculada en buena medida al personalismo, un movimiento filosófico y ético, y a la revista Esprit, fundada en 1932 por el principal representante de la corriente, Emmanuel Mounier y que influyó sobre diversos grupos de defensores de la cooperación democrática entre los pueblos de Europa. El comienzo de la guerra mundial y el pacto germano-soviético animaron un viejo, pero inconcreto proyecto de unión federal franco-británica. Sus impulsores fueron Jean Monnet, presidente del Comité de Coordinación Franco-británica y el historiador inglés Arnold J. Toynbee, vinculado al grupo de la Unión Federal. En la primavera de 1940, con la invasión alemana de Bélgica y Holanda, Monnet propuso al Gobierno británico hacer realidad la federación. Con ayuda de Arthur Salter, René Pleven y Robert Vasintart, redactó un proyecto de Unión Franco-británica que incluía unificación económica y de la defensa y una ciudadanía común. El primer ministro británico, Winston Churchill, lo aceptó y así lo hizo público. Pero al día siguiente, el presidente del Gobierno francés, Paul Reynaud, no logró que fuera aprobada la Unión en un Consejo de Ministros en el que se acordó solicitar el armisticio a los alemanes. El nuevo Estado surgido de la derrota, la Francia colaboracionista del mariscal Pétain, no mostró el más mínimo interés en seguir avanzando hacia la integración con el Reino Unido de Churchill. En Italia, un antiguo comunista, Altiero Spinelli, fue el impulsor del Manifiesto para la unión de los pueblos libres de Europa, conocido como Manifiesto de Ventotene, de 1941. El Manifiesto, reelaborado en 1943, preconizaba «una Europa libre y federal» basada en los siguientes principios:

− Ejército federal único. − Unidad monetaria. − Abolición de las barreras aduaneras y de la limitación de la emigración entre los estados pertenecientes a la

Federación. − Representación directa de los ciudadanos ante las instancias federales. − Política exterior única. − La abolición definitiva de la división de Europa en estados soberanos nacionales.

Tras su liberación a la caída de Mussolini, Spinelli y Ernesto Rossi, fundaron en Milán, en agosto de 1943, el Movimiento Federalista Europeo.

6


4. EUROPA Y LA GUERRA FRÍA

Durante los años de la Guerra Mundial, el mundo se había dividido en dos bandos enfrentados, con pocas excepciones de países neutrales. Por un lado, el Eje Roma-Berlín-Tokio y sus estados satélites. Por otro, la Gran Alianza formada por los Estados Unidos, la Unión Soviética, la Comunidad Británica de Naciones (Commonwealth) y los gobiernos europeos en el exilio, que sostenían su legitimidad frente a los regímenes colaboracionistas establecidos en sus países por el Eje. Uno de los objetivos de los Aliados era la remodelación de Europa al finalizar la guerra. Norteamericanos, soviéticos y británicos asumieron el papel de un directorio mundial para planificar el futuro posbélico. En las sucesivas conferencias interaliadas, los dirigentes de los tres estados fueron señalando las condiciones de la posguerra, que tendrían como base teórica la Declaración de la Europa Liberada, acordada por Roosevelt, Stalin y Churchill en la Conferencia de Yalta (febrero de 1945), y que establecía el modelo de democracia pluralista, con elecciones libres, como eje de los sistemas políticos del Continente. Sin embargo, en Yalta y, sobre todo, en la Conferencia de Postdam (julio-agosto de 1945), lo que se ventilaba era un reparto de influencias sobre el Continente —los bloques— a cargo de las dos nuevas superpotencias globales, Estados Unidos y la Unión Soviética. El Reino Unido, el tercer miembro de la Gran Alianza, sería una potencia menor. Se modeló así, hasta 1990, la fractura continental. Una Europa del Este en la que se impondría el modelo estalinista de democracia popular, con dictadura del partido comunista local. Y una Europa del Oeste bajo la hegemonía más laxa de los Estados Unidos, sustentada tanto en democracias pluralistas, pero anticomunistas como en dictaduras conservadoras, caso del Portugal salazarista, de la España franquista o de la Grecia de los coroneles. De esta forma, la Gran Alianza antifascista actuante entre 1941 y 1945 se disolvió rápidamente en una «guerra fría» entre los dos bloques prestos a combatirse con las armas. En Europa, las nuevas condiciones vinieron marcadas por la disparidad creciente en los modelos políticos del Este y del Oeste, por la consolidación de sistemas económicos y sociales muy distintos, genéricamente identificados como «capitalista» y «comunista» y por la división del Continente en sendos espacios geoestratégicos, con fuerte presencia militar norteamericana y soviética a ambos lados de una línea fronteriza impermeable, que Winston Churchill bautizó como «el Telón de Acero» en 1946. Devastada por la guerra y dividida por la paz, Europa era el más importante aliado de EEUU en su confrontación global con la Unión Soviética, tanto por su potencial económico y su valor estratégico como por la extensión de sus dominios coloniales y su influencia moral en muchas zonas del planeta. Sin embargo, una buena parte del Continente estaba en trance de constituirse en democracias populares prosoviéticas, lo que les convertía en adversarios del bloque geopolítico al que los propagandistas norteamericanos definían como «el mundo libre». Los países de la Europa occidental que se alineaban en este último no parecían en condiciones de hacer frente a los retos que les planteaban el enfrentamiento global de las dos superpotencias y las tensiones que implicaba el inicio de los procesos de descolonización. Cuando, en febrero de 1947, Londres comunicó a Washington que no podía mantener la ayuda a los gobiernos de Grecia, Turquía e Irán, la Administración norteamericana asumió que tenía que adquirir un mayor protagonismo, militar y político, en ámbitos planetarios que, hasta entonces, habían pertenecido a la esfera de hegemonía europea. Un mes después, el presidente norteamericano solicitó al Congreso medios económicos para derrotar al comunismo allí donde los europeos fuesen incapaces de hacerlo. Un ámbito fundamental de actuación de la política exterior norteamericana, a partir de la Doctrina Truman de contención del comunismo, era la Europa occidental y central. Países de la importancia de Francia, Italia o Austria podían acabar alineados en el campo estalinista de persistir en ellos las condiciones de miseria y estancamiento económico de la posguerra, que favorecían el crecimiento de sus potentes partidos comunistas prosoviéticos y les daban protagonismo en gobiernos y parlamentos.

7


La Doctrina Truman puso de relieve el interés norteamericano en potenciar la recuperación económica de Europa, vinculándola a la economía de mercado, a la democracia pluralista, pero con exclusión de los comunistas de las áreas de gobierno, y a la solidaridad con los planteamientos estratégicos del «mundo libre» tal y como se contemplaba desde Washington. A estas consideraciones de tipo político se unía la necesidad de la economía estadounidense de recuperar rápidamente el mercado europeo. La guerra mundial había extremado las diferencias entre la rica economía norteamericana y la europea, en ruinas. Si en 1946 el PIB de los Estados Unidos era un 80 por ciento superior al de 1938, en Francia había caído un 46 por ciento, en Italia, el 40 y en Alemania, el 71. Dos tercios de las reservas mundiales de oro estaban en depósitos norteamericanos. En 1946-47, EE.UU. exportó a Europa cuatro veces lo que importó y ello suponía un obstáculo para la recuperación económica del Viejo Continente, además, su creciente endeudamiento amenazaba con la insolvencia europea al tiempo que las propias ventas norteamericanas se veían en peligro ante la debilidad del consumo de unos países arruinados por la guerra y siempre escasos de dólares.

5. EL PLAN MARSHALL Y LA OECE

Motivos humanitarios, intereses económicos y planteamientos de estrategia militar global coincidieron para decidir a la Administración Truman a intervenir en apoyo de la recuperación de la economía europea. El 5 de mayo de 1947, el secretario de Estado norteamericano, general George Marshall, pronunció un discurso en la Universidad de Harvard, en el que manifestó su preocupación por la situación europea. Para ello, «un gran número de naciones europeas, si no todas» tenían que elaborar un programa conjunto de reconstrucción económica, en el que Gobierno norteamericano colaboraría «en la medida de lo posible». Días después, Marshall creó una Oficina de Planificación para impulsar el Programa de Reconstrucción Europea (PRE), el popularmente conocido como Plan Marshall. Al frente de la oficina puso a uno de sus asesores, el diplomático George Kennan, quien estableció tres líneas de actuación sobre la economía europea:

a). Establecer el principio de que los europeos deben tomar la iniciativa en la presentación de un programa y asumir la responsabilidad central del mismo.

b). La insistencia en que la oferta debía hacerse a toda Europa: si alguien había de dividir el Continente serían los rusos con su respuesta, no ellos con su oferta

c). El énfasis decisivo puesto en la rehabilitación de la economía alemana y la introducción del concepto de la recuperación alemana como componente vital de la recuperación de Europa en general.

Conforme a estos propósitos, y estando implícita la contrapartida de un alineamiento antisoviético, Washington ofreció el PRE a los europeos. Para gestionar la ayuda, Truman creó la Administración de Cooperación Económica, a cuyo frente puso a Paul Grey Hoffman. En Europa hubo inmediata respuesta a la oferta. Apenas escucharon el discurso de Marshall, los responsables de la política exterior británica y francesa, el laborista Emest Bevin y democristiano Georges Bidault, le comunicaron su disposición a poner en marcha la cooperación europea. Para ello invitaron a una Conferencia continental, reunida en París entre julio y septiembre de 1947 a los gobiernos de veintidós países, todos los de Europa excepto España, la Alemania ocupada y la URSS. Esta, por boca de su ministro de Exteriores Molotov, había rechazado ya sumarse al Programa, alegando que se trataba de «una maniobra de ciertas grandes potencias» y que los países que lo aceptasen hipotecarían su independencia al admitir la hegemonía norteamericana. Checoslovaquia y Polonia, que en principio adelantaron su adhesión, fueron «aconsejadas» por Moscú para que la retiraran, al igual que los restantes países de su zona de influencia. Los dieciséis estados presentes en Conferencia de París establecieron un Comité para la Cooperación Económica Europea (CCEE) que el 22 de septiembre presentó en Washington el desglose de la ayuda solicitada, unos 22.000 millones de dólares. El Congreso de los Estados Unidos utilizó la Ley de Ayuda Exterior para liberar un total de 17.000

8


millones, que la Administración demócrata entregaría a los países beneficiarios durante los cuatro años de vigencia del PRE. Estos acordaron, a su vez, convertir el CCEE en un organismo de mayor alcance, la Organización Europea de Cooperación Económica (OECE) con capacidad para coordinar las políticas que permitieran la aplicación de los fondos del Plan Marshall a las economías nacionales. La OECE se creó en París, en abril de 1948, y su primer secretario general fue el francés Robert Marjolin, un economista formado en la Universidad de Yale. La Organización incluía a los países solicitantes de la ayuda norteamericana: Austria, Bélgica, Dinamarca, Francia, Grecia, Holanda, Irlanda, Islandia, Italia, Luxemburgo, Portugal, Reino Unido, Noruega, Suecia, Suiza y Turquía. Y figuraba como candidata la República Federal Alemana, que entonces daba los pasos necesarios para su constitución, en mayo de 1949, sobre las zonas de ocupación militar norteamericana, británica y francesa. Durante la vigencia del Plan Marshall, Washington aportó un total de 12.817 millones de dólares a la reconstrucción europea, casi todos en forma de donaciones a fondo perdido. Con ellos, los países de la OECE adquirieron en Estados Unidos materias primas, petróleo, trigo, maquinaria y productos metalúrgicos. La cuarta parte de las ayudas, sin embargo, se destinó a la adquisición de material de guerra, del que los norteamericanos acumulaban enormes stocks. La OECE cumplió adecuadamente sus fines de recuperar el crecimiento de la economía de sus miembros y la prosperidad de sus sociedades. En primer lugar, distribuir entre los países miembros la ayuda norteamericana, inyectando una masa de dólares en las economías nacionales. Luego, organizar un sistema multilateral de pagos. La convertibilidad del dólar y de las monedas europeas se reguló mediante la Unión Europea de Pagos, de septiembre de 1950, que fijó una tasa multilateral de intercambio monetario cuyo control se asignó al Banco de Pagos Internacionales. La Organización asesoró también a los gobiernos en la liberalización de las estructuras del comercio europeo, a fin de ir hacia un área de librecambio que aumentara los flujos comerciales a ambos lados del Atlántico. Atención especial a la importación de maquinaria industrial y agrícola, fundamental tras las destrucciones de la guerra mundial. Y la economía de la Alemania occidental, uno de los objetivos básicos del Plan Marshall, superó con bastante rapidez las enormes destrucciones de la guerra y pronto se encontró en condiciones de incorporarse al concierto de la integración continental. Todas estas líneas de actuación fueron implementadas en un breve plazo con razonable éxito. El déficit en el comercio europeo con Estados Unidos pasó de 8.000 a 2.000 millones de dólares, el comercio continental se duplicó en seis años y se pudo paliar la escasez de dólares que tanto había lastrado el crecimiento de la economía continental en los primeros años de la posguerra. Cuando concluyó la aplicación del Plan Marshall, en 1951, la economía de la Europa occidental —con la excepción de la España franquista— había superado ampliamente los niveles anteriores a la guerra mundial, cuyas cicatrices, al menos en este aspecto, estaban prácticamente cerradas. Existía unanimidad entre los miembros de la OECE para mantenerla actuante más allá del período de vigencia del PRE. Pero había surgido ya una manifiesta disparidad de visiones entre los partidarios de limitar los fines de la Organización a la cooperación intergubernamental para la regulación monetaria y el estímulo del comercio internacional —Reino Unido, Suiza o los países escandinavos— y quienes, con Francia y los estados del Benelux a la cabeza, querían convertirla en plataforma de un proceso de unificación económica continental en toda regla, que comenzara con una unión aduanera. Quien defendía con mayor fuerza la primera opción era el Reino Unido, que deseaba un reforzamiento de los lazos económicos con la Europa continental, pero sin poner en riesgo el exclusivo sistema comercial de la Commonwealth ni la relación bilateral «especial» que Londres buscaba mantener con Washington. De ahí su oposición cerrada a una unión aduanera europea que hubiera anulado su independencia comercial y que era, sin embargo, la vía lógica de progreso de la OECE. Desde mediados de los años cincuenta la Organización se encontró en un punto muerto, ya que los partidarios de avanzar en la integración económica eran conscientes de que tendrían que prescindir del Reino Unido y de que Suiza y los países escandinavos tampoco les acompañarían en esa vía. La creación de las tres Comunidades Europeas hizo, además, innecesario cualquier intento de potenciar el carácter europeísta de la OECE. Que incluso dejó de ser una institución puramente continental cuando, en 1961, ingresaron Estados Unidos y Canadá —Japón lo hizo tres años

9


después— y se transformó en la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), una suerte de club mundial de países industrializados.

10

Historia de la integración europea

TEMA 2.

EL ARRANQUE DE LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN

La diferencia de puntos de vista entre los gobiernos con respecto a los procesos de la integración continental, o incluso su falta de interés en los inicios de la segunda posguerra mundial, continuó dejando el impulso europeísta en manos de iniciativas particulares. Sin embargo, participaban en ellas políticos de gran relieve. Así como el manifiesto de Coudenhove-Kalergi, en 1923, se considera la primera iniciativa europeísta en el período de entreguerras, el pistoletazo de salida del vigente proceso de integración se atribuye al discurso del líder conservador británico Winston Churchill, en la universidad de Zurich, el 19 de septiembre de 1946 donde afirma que se ha de crear un germen de los Estados Unidos de Europa, siendo el primer paso una asociación entre Francia y Alemania.

El discurso de Zurich sacudió a muchas conciencias entre las elites intelectuales y sociales europeas y dio impulso a una serie de iniciativas de carácter privado que fueron preparando el terreno para que la opinión pública continental asumiera el inicio de los procesos de integración. Desde sus primeros momentos, sin embargo, el europeísmo político aparece escindido en dos grandes líneas.

- Por un lado, la postura conocida como funcionalista, unionista, o comunitaria. Partidaria de una estrategia de concertación de los estados por áreas de gestión para desarrollar políticas específicas, pero con la menor cesión posible de soberanía de cada uno de ellos a una estructura de gobierno paneuropea.

- Por otro, la federalista, o institucionalista. Partidaria de una rápida pérdida de soberanía, de representación y de competencias de gestión de los estados en beneficio de una Federación de pueblos europeos gobernada por instituciones supranacionales.

1. LAS VÍAS POLÍTICAS DEL EUROPEÍSMO

A medio camino entre sociedades de estudios y grupos de presión política y económica, fueron seis las organizaciones no gubernamentales que jugaron un papel relevante en el arranque de la unificación europea:

1. Unión Europea de Federalistas (UEF). Fue creada por grupos de diversos países, ajenos a los partidos políticos, entre los que jugaron un destacado papel organizaciones surgidas de la Resistencia antifascista, como el italiano Movimiento Federalista Europeo o el Comité Francés para la Federación Europea, constituido en junio de 1944. A partir de la reunión de los movimientos de la Resistencia no comunista en Ginebra, en julio de 1944, se fue articulando un programa común centrado en la creación de una Federación dotada de un completo marco de instituciones supranacionales y basada en la democracia parlamentaria y el respeto a los derechos humanos. El acuerdo para la creación de la UEF se adoptó en la reunión celebrada por sus promotores en Luxemburgo, en octubre de 1946. El 17 de diciembre de ese año, se constituyó oficialmente la Unión en una asamblea celebrada en París, ciudad donde se estableció la sede de su Comité Federal. Su primer Congreso, reunido en Montreux (Suiza) en agosto de 1947, estableció un programa común para las cincuenta organizaciones miembros,

1

El arranque de los procesos de integración

representantes de 16 países, orientado, bajo un prisma fundamentalmente político, a conseguir una Federación Europea. Aunque el auténtico líder de la UEF era Altiero Spinelli, su presidencia recayó en el holandés Hendrik Brugmans, un prestigioso profesor universitario. La UEF, verdadero motor de las primeras iniciativas formales de integración continental, asumió como objetivo la creación de una Asamblea Constituyente de la Unión Federal Europea.

2. Movimiento para la Europa Unida (MEU). Se aglutinó en torno al liderazgo de Winston Churchill. Constituida su sección británica en el Albert Hall de Londres, el 14 de mayo de 1947, no tardó en unírsele el Consejo Francés para la Europa Unida, conocido como Comité Heniot, creado en Francia en junio con idénticos fines, bajo la dirección de Raoul Dutry. El MEU, cuya presidencia efectiva asumió el político conservador británico Duncan Sandys, yerno de Churchill, defendió tesis próximas al funcionalismo, con una confederación bastante laxa de estados europeos que, a imagen de la Commonwealth británica, respetase al máximo la soberanía de sus miembros, que sólo cederían determinados aspectos funcionales de su gestión ejecutiva.

3. Liga Europea de Cooperación Económica (LECE). La crearon, en octubre de 1946, el belga Paul Van Zeeland, el polaco Józef Retinger y el holandés Pieter Kerstens, que realizaron un llamamiento a integrar «una Asociación continental para la solución del problema continental de Europa». Definida como «un grupo de presión intelectual» de carácter privado, la LECE se organizó a través de Comités nacionales, que nutrían su Consejo Central. Con sede en Bruselas, su primer presidente fue Van Zeeland, un político democristiano que había sido primer ministro de Bélgica entre 1935 y 1937 y que colaboró muy activamente en los orígenes del Consejo de Europa y de la OTAN.

4. Los Nuevos Equipos Internacionales (NEI) fueron impulsados por la naciente Democracia Cristiana europea. Creados en la reunión de Chaudfontaine (Bélgica), en marzo de 1947 y dirigidos por el francés Robert Bichet, contaron con la colaboración de primeras figuras del catolicismo político europeo y actuaron como una auténtica Internacional Demócrata-Cristiana, papel que asumieron en 1965 al convertirse en la Unión Europea de Demócratas Cristianos. Su defensa de los valores del catolicismo y su combate contra el comunismo hicieron que los NEI pusieran el acento en los aspectos sociales de la integración europea.

5. El Movimiento Socialista por los Estados Unidos de Europa. Impulsado por socialdemócratas y laboristas, fue fundado como Movimiento por los Estados Unidos Socialistas de Europa en junio de 1946, en Montrouge, cerca de París y asumió su presidencia el veterano socialista francés André Philip. Un año después, con la guerra fría ya presente en la política europea, se produjo el cambio de nombre para evitar cualquier connotación estalinista. El Movimiento se pronunció, desde el primer momento, por una unión europea que incluyese a la Alemania derrotada y que adoptara políticas globales para implementar en breve plazo el «Estado de bienestar» tal y como lo concebía la socialdemocracia.

6. La Unión Parlamentaria Europea (UPE). Se creó por iniciativa de Coudenhove-Kalergi, quien en su papel de precursor de los movimientos europeístas envió un cuestionario a cuatro mil parlamentarios de las democracias continentales, encabezado por la pregunta: «¿Es partidario de la creación de una Federación Europea en el marco de las Naciones Unidas?». Las respuestas que recibió le animaron a poner en marcha una organización y en julio de 1947, en Gaastad (Suiza), miembros de los parlamentos de Francia, Italia, Bélgica, Luxemburgo, Holanda y Grecia constituyeron la Unión, cuyo primer Congreso presidió Coudenhove-Kalergi, el 8 de septiembre, en la misma localidad. Aunque no se trataba de una organización de carácter oficial, la Unión

2


Parlamentaria representó la llegada del federalismo europeísta al corazón de los sistemas políticos de las democracias continentales.

2. EL CONGRESO DE LA HAYA

Con objetivos convergentes, estas seis organizaciones buscaron rápidamente establecer mecanismos de colaboración. Se abrió con ello una primera fase del proceso de integración europea, conocida como «etapa de los congresos», que fue implicando paulatinamente a las instancias oficiales de los estados en una construcción supranacional.

Para ello era necesario que el disperso europeísmo uniese sus fuerzas. Duncan Sandys asumió la iniciativa de buscar la unión entre las principales organizaciones, tarea en la que contó con la colaboración de la Unión Europea de Federalistas. En la Conferencia de París, el 17 de julio de 1947, la LCE, la UEF, la UPE y el MEU aportaron sus efectivos a los Comités de Coordinación de los Movimientos para la Unidad Europea, que a partir del Congreso de Montreux, en agosto de 1947, fueron presididos por Sandys. Finalmente, en una nueva reunión en París, el 11 de noviembre, los Comités nacionales se fundieron en un Comité Internacional para la Unidad Europea.

Las iniciativas del Comité se concretaron en el Congreso de Europa, cuya organización fue dirigida por Retinger y que se reunió en La Haya, entre el 7 y el 11 de mayo de 1948. Su finalidad era debatir el modelo de unidad continental, con el fin de «atraer sobre este problema la atención de la opinión pública internacional y de marcar la creación de los Estados Unidos de Europa como objetivo común para todas las fuerzas democráticas europeas». Reunió a cerca de 800 asistentes, delegados de las organizaciones europeístas, intelectuales, empresarios, sindicalistas, así como observadores de Canadá y Estados Unidos. También estuvieron presentes, aunque sin carácter oficial, políticos destinados a jugar un papel importante en el proceso de integración europea, como Winston Churchill, que presidía el Congreso, el alemán Konrad Adenauer, los franceses Pierre-Henri Teitgen y François Mitterrand, el británico Harold Macmillan, el italiano Altiero Spinelli o el belga Paul van Zeeland.

Las sesiones del Congreso pusieron de relieve las diferencias entre las dos visiones de la construcción europea, la federalista y la funcionalista. La primera (federalista), con la Unión Europea de Federalistas en cabeza, pretendía acometer enseguida una marcada cesión de soberanía de los estados en beneficio de organismos supranacionales de gobierno, como la Asamblea de Europa, que elaboraría una Constitución europea, a partir de la cual se organizaría la Federación. La segunda (funcionalista), con Churchill como portavoz destacado, defendía, por lo menos en una primera fase, una mera estructura de coordinación funcional entre los gobiernos europeos, que asumiera un papel activo en la lucha por la democracia, los derechos humanos, el libre mercado y los valores europeístas, pero que no implicara una pérdida real de la autonomía de las políticas estatales.

De las tres comisiones que elaboraron los textos del Congreso, la económica, la cultural y la política, esta última, presidida por el exjefe del Gobierno francés Paul Ramadier, era la más importante. Sus propuestas, elaboradas por Sandys y René Courtin recogieron los puntos de vista de los funcionalistas, hasta el punto de afirmar que «Europa no puede ser creada por una especie de revolución federalista, que debilitaría a los gobiernos sin fortalecer a la colectividad». Se coincidía en la necesidad de crear una Asamblea de Europa, en la que estuvieran representados todos los ciudadanos. Pero las visiones sobre este Parlamento continental eran contrapuestas. Los federalistas querían dotar a la Asamblea con

3


una capacidad legislativa que obligara a los estados (principio de supranacionalidad). El exprimer ministro francés Paul Reynaud llegó a presentar una moción para que el Parlamento europeo fuese elegido por sufragio universal y directo con cuotas de representación en función de la población de los estados. Los funcionalistas, en cambio, pretendían que la Asamblea estuviera constituida por delegados de los parlamentos nacionales y tuviese un carácter meramente consultivo.

En la Comisión de Economía, presidida por Van Zeeland, hubo mayor unanimidad a la hora de defender la cooperación y el libre mercado, con supresión de derechos aduaneros y libre convertibilidad monetaria, así como libertad de circulación de trabajadores. Por otra parte, y a propuesta del español Salvador de Madariaga, que presidía la Comisión de Cultura, se acordó patrocinar un Colegio de Europa. Esta institución universitaria, establecida en 1949 en la ciudad belga de Brujas bajo el patrocinio del Consejo de Europa, se dedicaría a los estudios paneuropeos, preferentemente de humanidades y ciencias sociales. Su primer rector fue Hendrik Brugmans.

El acuerdo entre federalistas y funcionalistas, mínimo, se centró pues en trasladar el impulso europeísta de las iniciativas privadas a las instancias oficiales de los estados, que hasta entonces habían permanecido un tanto al margen del proceso. En el documento final se afirmaba que las naciones de Europa debían de transferir algunos de sus derechos soberanos para ser ejercidos en común, para coordinar y desarrollar sus recursos. Aunque lejos de los objetivos marcados por los federalistas, el Congreso de La Haya es un momento clave en el proceso de integración europea, ya que puso de manifiesto el alto consenso europeísta logrado entre los políticos, empresarios e intelectuales de la Europa occidental y señaló las líneas maestras que conducirían, medio siglo después, a la creación de la Unión Europea.

3. EL MOVIMIENTO EUROPEO Y EL CONSEJO DE EUROPA

La preeminencia lograda en el Congreso de La Haya por la visión funcionalista facilitó que los gobiernos continentales aceptaran asumir un papel cada vez más protagonista, en detrimento de las pioneras iniciativas no oficiales. A finales de la primavera de 1948, el Comité Internacional para la Unidad Europea creó una Comisión Institucional, presidida por Paul Ramadier, para implicar a los gobiernos en los acuerdos del Congreso de La Haya y, sobre todo, en la constitución de la Asamblea de Europa.

El 15 de agosto, Ramadier invitó a los ministros de Defensa y Exteriores del Tratado de Bruselas, una alianza militar recién creada por Francia, el Reino Unido, Bélgica, Holanda y Luxemburgo, a una reunión en La Haya. Allí, el ministro de Exteriores francés, Georges Bidault, propuso la creación de la Asamblea de Europa como organismo intergubernamental de carácter político y defendió una línea paralela de integración económica con acuerdos intergubernamentales a cargo de organismos especializados. Los ministros decidieron crear la Asamblea, para lo que designaron una Comisión de Estudio integrada por representantes gubernamentales y miembros del Comité Internacional para la Unidad Europea. Ocupaba su presidencia Édouart Herriot, quien era considerado el decano de los políticos europeístas, pero que falleció poco después, siendo sustituido por Robert Schuman.

Paralelamente a esta toma de posición de los gobiernos, las organizaciones presentes en el Comité Internacional decidieron dar un paso más en su unificación, manteniendo su carácter de entidades privadas, pero ampliando su capacidad para influir sobre gobiernos y parlamentos. El 25 de octubre de 1948, el Comité se transformó en el Movimiento Europeo

4


(ME), cuya presidencia se encomendó a Sandys, con Józef Retinger como secretario general. Asumieron la presidencia honoraria cuatro figuras de gran prestigio en la política europea, Léon Blum, Winston Churchill, Alcide de Gasperi y Paul-Henri Spaak, quien sucedería a Sandys al frente de la organización en 1950. El Movimiento se organizó con un Consejo Federal al frente de los 26 comités nacionales, once de los cuales correspondían a las organizaciones en el exilio de las democracias populares del Este y al Gobierno de la República española.

El ME, dedicado a la promoción del concepto de integración europea, alcanzó un noble prestigio y desarrollo en las décadas siguientes, creó grupos de estudio por toda Europa y recibió la adhesión de una veintena de entidades asociadas, entre ellas la Confederación Europea de Sindicatos, el Consejo Europeo de Municipios y Regiones, la Asociación de Periodistas Europeos, los Jóvenes Federalistas Europeos o la Asociación Europea de Profesores. El Movimiento celebró su primer Congreso en París, a comienzos de diciembre de 1948, y centró su actividad inmediata en el proyecto de Asamblea de Europa, en estrecho contacto con los gobiernos de los países miembros del Tratado de Bruselas, que debían poner oficialmente en marcha la iniciativa.

Pronto se vio que entre estos no existía ningún interés en apoyar la propuesta federalista de una Asamblea de Europa que posibilitara la unión política supranacional. Pero, aunque había práctica unanimidad entre los gobiernos en despojar a la Asamblea de cualquier poder constituyente, legislativo o ejecutivo, existían dos posturas encontradas en cuanto a su constitución. Algunos ejecutivos, sobre todo los del Benelux, admitían un Parlamento europeo elegido por sufragio universal directo de los ciudadanos. Pero la mayoría, y significadamente el francés y los escandinavos, defendían que la Asamblea se formara con delegados de los parlamentos estatales. Los británicos incluso rechazaban su creación y proponían su sustitución por un Consejo de Ministros integrado por miembros de los gobiernos de la OECE (Organización Económica de Cooperación Europea). Tras largos y delicados debates, las conclusiones de la Comisión de Estudio del proyecto fueron aprobadas por los ministros de Asuntos Exteriores en su reunión de Bruselas, en enero de 1949. Los acuerdos recogían la creación de un Consejo de Europa como órgano de representación de las democracias del Continente, pero sin la capacidad política que demandaban los federalistas. El Consejo contenía en su composición las dos instituciones propuestas: el Comité de Ministros, con funciones ejecutivas y la Asamblea parlamentaria, con carácter meramente consultivo. Siguieron meses de intensos contactos con otros estados europeos hasta que, el 5 de mayo, se firmó en Londres el Tratado constitutivo.

El Consejo de Europa arrancó con diez miembros: los cinco impulsores más Dinamarca, Suecia, Noruega, Italia e Irlanda. En agosto, cuando la organización comenzó a funcionar, se unieron Grecia y Turquía y al año siguiente se incorporaron Islandia y la recién creada República Federal Alemana. Como la condición fundamental para entrar en el Consejo era ser una democracia parlamentaria respetuosa con los derechos humanos, las adhesiones posteriores respondieron, en la mayoría de los casos, a cambios radicales en el estatus político. Así, Portugal y España ingresaron en 1976y 1977, tras haber liquidado sus longevas dictaduras, mientras que Grecia fue temporalmente apartada entre 1967 y 1974, en tanto existió allí la «dictadura de los coroneles» y Turquía, por idéntico motivo, entre 1980 y 1984. Por su parte, los 23 estados europeos herederos de la URSS y de los restantes sistemas comunistas fueron admitidos tras la «caída del Muro», entre 1990 y 2007. Para entonces, los miembros del Consejo eran ya 47.

Establecido en Estrasburgo, el Consejo de Europa se puso en funcionamiento con tres organismos: la Secretaría General, cuyo primer titular fue el francés Jacques París, el Comité de Ministros, formado por los responsables de Asuntos Exteriores de los estados miembros y la Asamblea Consultiva, integrada por representantes de los parlamentos nacionales. Tras la firma de la Convención Europea de Derechos Humanos, en 1950, el Consejo estableció en

5


Estrasburgo el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, para juzgar posibles violaciones en los estados miembros, obligados a aplicar las sentencias. Y en octubre de 1961, el Consejo estableció la Carta Social Europea, que señala una serie de derechos sociales y económicos, parte del concepto europeo del «Estado del bienestar»: derecho al trabajo, a las prestaciones de la seguridad social, a la libertad sindical, a la negociación colectiva en el mundo laboral, etc. En el seno del Consejo funcionan, así mismo, numerosos comités especializados que trabajan en torno a las grandes líneas de actuación de la institución: defensa de los derechos humanos, promoción de la unidad europea y progreso social y económico del Continente.

El Consejo de Europa fue el primer intento de establecer, en la práctica, un mecanismo supranacional para toda Europa. Sus promotores, los federalistas, fracasaron en el empeño desde el momento en que el Comité de Ministros vetó, en agosto de 1949, un intento de la Asamblea Consultiva para modificar el Tratado constitutivo a fin de crear una Unión Europea con un poder legislativo encamado en un Parlamento bicameral.

Cinco años después, tampoco salió adelante el proyecto federalista de Comunidad Política Europea, que contaba con el apoyo del Consejo de Europa. Desde entonces, y durante casi cuatro décadas, el proceso de unidad continental lo protagonizaron los funcionalistas, con menor ambición y paso mucho más lento, a través de las tres Comunidades Europeas: la CECA, la CEE y la Euratom. Pero, aunque carece de poderes ejecutivos y no ha participado en el proceso de constitución de la Unión Europea, de la que no depende orgánicamente, el Consejo de Europa, dotado de una enorme influencia moral, es un organismo fundamental en los procesos de democratización e integración de las sociedades europeas, cuyas políticas viene orientando desde su creación.

Al cumplirse un lustro del final de la Segunda Guerra Mundial, el proceso de integración europea había dado algunos pasos, aunque claramente insuficientes para que se pudiese hablar de un verdadero progreso. Los mayores avances se producían como respuesta urgente a retos que los estados no podían afrontar individualmente.

− Por un lado, la reconstrucción económica propiciada por la ayuda norteamericana del Plan Marshall, que llevó a la creación de la OECE y confirmó la división de Europa en dos bloques incompatibles. Cuatro años después, sin embargo, esta había cumplido prácticamente su misión y en 1961 se transformó, como OCDE, en un organismo planetario.

− Por otro lado, el temor a una nueva guerra mundial que convirtiera a Europa en su principal campo de batalla, movió a las democracias de la Europa occidental a integrar un pacto militar, el Tratado de Bruselas que a partir de 1949 quedó englobado en la Alianza Atlántica, la “OTAN”, bajo la manifiesta hegemonía de los Estados Unidos de América. En la Europa del Este se constituyó, en 1955, una organización armada rival, el “Pacto de Varsovia”, bajo hegemonía soviética.

− En cuanto a la vertiente puramente política, las iniciativas de las organizaciones europeístas movieron a los gobiernos a constituir el Consejo de Europa, al que, sin embargo, se negaron a ceder la más mínima parcela de su soberanía nacional.

Se trataba, por lo tanto, de éxitos parciales que venían acompañados de un serio problema para la unidad continental: la conversión de los países del Este de Europa en regímenes prosoviéticos con modelos de organización estalinista; incompatibles, con los sistemas de democracia parlamentaria y economía de mercado que se estaban recuperando en el Oeste, excepto España y Portugal. A finales de los años cuarenta, los estados europeos alineados en los bloques comunista y capitalista iniciaron, pues, sendos procesos de integración política, económica y militar que sólo convergirían medio siglo después cuando uno de los dos sistemas, el comunista, colapsó y la mayoría de sus miembros se pasaron, en el plazo más breve posible, al bloque vencedor.

Comentario [LVJ1]: Organización Económica de Cooperación Europea

Comentario [LVJ2]: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

6


4. EL BENELUX

Geográficamente situadas entre los gigantes económicos británico, francés y alemán, Holanda, Bélgica y Luxemburgo comparten muchos rasgos de historia comunes y una posición privilegiada como salida marítima del eje renano, la zona de mayor concentración industrial de la Europa continental. En las primeras décadas del siglo pasado sus economías parecían complementarias y ello facilitaba el consenso entre políticos y empresarios a la hora de pactar formas de colaboración. La Unión Económica belga-luxemburguesa, de 25 de julio de 1921, fue la primera creada en Europa tras la Gran Guerra y debe ser considerada un hito en el proceso de integración continental al establecer, entre otras cosas, la paridad entre las dos monedas. En julio de 1932, siguiendo la estela del reciente Memorándum Briand, ambos estados firmaron con Holanda la Convención de Ouchy, mediante la que pactaron una reducción del 50 por ciento de sus aranceles interiores, a cumplir en cinco años, e invitaron a los estados vecinos a integrarse en el sistema. Pero los países que tenían acuerdos con el trío que incluían la cláusula de nación más favorecida —significadamente, el Reino Unido— protestaron y la unión aduanera quedó aplazada.

Durante la Segunda Guerra Mundial, los tres países fueron conquistados por Alemania y luego liberados por los Aliados al precio de considerables destrucciones. Animados por los contactos entre los movimientos de la Resistencia, los gobiernos en el exilio londinense acordaron reiniciar el proceso de unificación aduanera. El 23 de octubre de 1943, firmaron la Convención Monetaria, que establecía la paridad interna para las transacciones comerciales. Y el 5 de septiembre de 1944, la Convención de la Unión Aduanera, conocida como Tratado de Londres, que creaba la Unión Aduanera Benelux, acrónimo formado con las primeras letras de los nombres de los tres socios. Una vez retornados a sus países, y tras un par de años dedicados a la reconstrucción, los gobiernos ratificaron estos acuerdos mediante la Convención de La Haya, de marzo de 1947, que entró en vigor el primer día del año siguiente. Suprimía las tasas de importación en los intercambios entre los estados miembros y fijaba tarifas aduaneras comunes para el comercio exterior.

El fin último del Benelux era lograr la integración total de las tres economías coordinando sus políticas comerciales, financieras y sociales y, asegurando la libre circulación de personas, capitales, bienes y servicios en el interior de su territorio. Sus diversas etapas de integración constituyeron, pues, auténticos ensayos generales para el Mercado Común europeo.

Pese a que algunos desajustes ralentizaron el proceso —la economía holandesa tenía un considerable nivel de protección, mientras que la belga apostaba por el librecambismo, y la carencia de una autoridad supranacional dejaba mucho margen al disenso de los gobiernos— se fueron cubriendo las etapas previstas. Los contingentes en los intercambios de productos industriales entre los tres miembros fueron suprimidos en 1950. En 1953, se activó el Protocolo sobre las políticas comerciales, con relación a países ajenos a la Unión. Un año después, la libre circulación de capitales dentro del Benelux. Y en 1956, se alcanzó el desarme tarifario prácticamente total, por lo que los socios decidieron, finalizado el período transitorio, transformar el acuerdo aduanero en una Unión Económica.

Puesta en marcha la Comunidad Económica Europea (CEE), el Benelux se vinculó a ella, pero continuó como organización regional. Su Unión Económica se llevó a término mediante el Tratado de 3 de febrero de 1958, que entró en vigor a comienzos de 1960. En pocos años, la estructura económica de los tres estados cambiaría, estimulada por la concurrencia interior y la ampliación de los mercados, que posibilitó una división internacional del trabajo y la reestructuración de determinadas ramas de la producción. En 1962 sus gobiernos acordaron un régimen común de precios agrarios para la exportación. Dentro de sus fronteras se potenció la libre circulación de personas y de bienes, hasta llegar a la supresión de los

Comentario [LVJ3]: La Sociedad de Naciones publica, en mayo de 1930, un Memorándum en el que Arístide Briand, entonces ministro de Asuntos Exteriores francés, expone la idea de crear una "Unión Federal Europea". Esta Unión debe estar basada en la unificación económica de los estados, como primer paso para lograr la federación política de todos los países de Europa

Comentario [LVJ4]: 1.932 Fecha en la que Bélgica, Holanda y Luxemburgo firman la que se conoció con el nombre de Convención de Ouchy con la que se pretendía crear una unión aduanera entre los tres países

7


controles fronterizos interiores en 1970, es decir, veinte años antes de la Convención europea de Schengen. Y los tres estados miembros concertaron sus políticas para abordar conjuntamente el proceso de integración en diversas instituciones continentales. Así, estuvieron presentes en la creación de la OECE, de la UEO, de la OTAN y de las Comunidades Europeas. Estas últimas reconocieron el valor del ejemplo de europeísmo aportado por el Benelux situando en su territorio dos de las tres sedes de las instituciones comunitarias: Bruselas fue sede de la Comisión Europea y del Comité Económico y Social, y Luxemburgo, del Tribunal Europeo de Justicia y del Banco Europeo de Inversiones.

5. DE BRUSELAS A WASHINGTON: BÚSQUEDA DE LA SEGURIDAD COLECTIVA

Al margen de la concertación económica, otro camino de cooperación abierto para los gobiernos de la Europa occidental era la política común de defensa frente a la omnipresente amenaza de guerra que representaba el «bloque comunista». Y lo mismo sucedía en la Europa oriental con respecto al «bloque capitalista». Entre las sociedades europeas cundía la sensación de que la destructiva guerra de 1939-45 les había colocado en una situación de debilidad ante las nuevas superpotencias globales, los Estados Unidos y la Unión Soviética, y que ello comportaba el riesgo de verse arrastradas a una nueva confrontación planetaria que tendría en Europa su principal escenario. Como la rivalidad y la incompatibilidad entre los sistemas ideológicos, políticos y económicos del Este y del Oeste era un hecho cada vez más patente e irreversible, se hacía necesario establecer un sistema de seguridad continental que reflejase la bipolaridad del nuevo orden mundial. Para los países europeos pronorteamericanos, los que estaban asociados en la OECE, la disyuntiva era:

− bien organizar una alianza militar propia para hacer frente a la potencial amenaza de la URSS en territorio europeo,

− o bien subordinar sus políticas de defensa —y con ellas las de sus imperios coloniales— a los intereses nacionales de los Estados Unidos, que mantenían un rosario de bases militares en Europa y disponían del elemento disuasorio de su poder nuclear.

Pero aquí, como en el caso de la unión aduanera, británicos y continentales mantenían una dualidad de visiones.

− En Londres concebían una estrategia global de defensa, basada en una alianza casi planetaria entre los Estados Unidos, los países de la OECE con sus imperios coloniales, y los miembros de la Commonwealth británica, especialmente Canadá.

− Otros estados, como Francia, defendían la necesidad de contar con un sistema de seguridad exclusivamente europeo, aunque no necesariamente incompatible con uno global.

En cualquier caso, las prioridades defensivas cambiaron radicalmente en tan sólo un par de años a partir de la derrota del Tercer Reich. Aunque la renovación de la alianza militar entre Francia y el Reino Unido mediante el Tratado de Dunquerque (4 de marzo de 1947) se dirigía todavía contra el peligro de una recuperación del poder militar alemán, subyacía en el pacto la posibilidad, cada vez más amenazante, de un enfrentamiento entre los aliados occidentales y la URSS.

Comentario [LVJ5]: Unión Europea Occidental

Comentario [LVJ6]: En realidad, el Tratado de Dunquerque fue la antesala de un acuerdo occidental contra la expansión comunista en Europa Oriental. Para entonces, las posibilidades que se establecieran gobiernos comunistas en Grecia y Turquía eran inobjetables. La Casa Blanca tomó el asunto en sus manos y el 12 de marzo de 1947, el presidente Truman compareció ante el Congreso comprometiendo a Estados Unidos y dando apoyo a los gobiernos de Grecia y Turquía contra el avance del comunismo. El camino para la firma de otros acuerdos similares entre Estados Unidos y otros países estaba abierto.

8


En enero de 1948, el secretario del Foreign Office, Ernest Bevin , hizo en la Cámara de los Comunes un llamamiento a Bélgica, Holanda y Luxemburgo para que se unieran a la alianza franco-británica, que podría en un futuro ampliarse «a otros miembros de la civilización europea», en referencia bastante clara a la Alemania y la Italia derrotadas. El 10 de marzo, los comunistas checoslovacos acabaron, mediante el «golpe de Praga» con la única democracia parlamentaria existente en la Europa del Este. Dos días después, los países del Benelux se incorporaron al Pacto de Dunquerque a través del Tratado de Bruselas, que con el ambicioso título de «Tratado de Colaboración Económica, Social y Cultural y de Legítima Defensa Colectiva», iba dirigido a enfrentar el expansionismo soviético en Europa.

El 17 de abril, Bevin y su colega francés, Bidault , dirigieron un mensaje a Washington, en nombre de los firmantes del Tratado de Bruselas, solicitando ayuda militar. Y cuando, en junio, la URSS originó una de las crisis más graves de la guerra fría con el bloqueo del Berlín occidental, un enclave ocupado militarmente por norteamericanos, británicos y franceses, los cinco socios decidieron ampliar su colaboración mediante una organización político-militar más estable. En septiembre se formalizó la Organización del Tratado de Bruselas (OTB). Su órgano supremo, el Consejo Consultivo, estaba integrado por los cinco ministros de Asuntos Exteriores y debía tomar sus resoluciones por unanimidad. Contaba también con una Comisión Permanente, establecida en Londres, para la gestión política y económica y un Alto Mando Militar, radicado en Fontainebleau (Francia). La OTB carecía de un órgano judicial propio para la resolución de conflictos, por lo que estos se remitirían al Tribunal Internacional de Justicia de La Haya.

El Tratado de Bruselas, una alianza por cincuenta años que proclamaba como fines de sus miembros la defensa de «los principios democráticos, las libertades cívicas e individuales, las tradiciones constitucionales y el respeto a la ley, que forman su patrimonio común», era un éxito político para el europeísmo, pero no ocultaba la desastrosa situación militar de la Europa del Oeste. Con Alemania, Austria e Italia sometidas al estatuto de países vencidos —y ocupadas militarmente las dos primeras— y con el Reino Unido, Bélgica, Holanda y, sobre todo, Francia obligados a realizar un creciente esfuerzo militar en sus ámbitos coloniales, ante el surgimiento de movimientos de liberación, la prioridad en la recuperación económica dificultaba la realización de una política de rearme masivo. La generalizada creencia en una inminente Tercera Guerra Mundial, que enfrentaría al bloque capitalista con el comunista, favorecía que los gobiernos de la Europa occidental viesen en los Estados Unidos, entonces la única potencia nuclear, el último garante de la seguridad de sus países ante un eventual ataque de la URSS.

Los norteamericanos poseían puntos de vista similares, basados en la necesidad de una estrategia atlántica que garantizara una defensa flexible de la Europa occidental, que en caso de guerra mundial quedaría convertida en primera línea del frente. La tradicional política estadounidense de alejamiento de los conflictos europeos, rota sólo en las guerras mundiales, cambió radicalmente el 11 de junio de 1948, a la raíz de la crisis de Berlín. Ese día, el Senado aprobó la Resolución 64, o Resolución Vandenberg, presentada por el senador republicano

Arthur Vandenberg , que autorizaba al Gobierno la negociación de alianzas militares de carácter regional en todo el planeta, obviamente dirigidas contra la URSS, y la ayuda al rearme de sus aliados. Para ello se creó el Programa de Asistencia Militar, que vino a sustituir al Pan Marshall en el apoyo al rearme de la Europa del Oeste. Enseguida, los países de la Organización del Tratado de Bruselas se dirigieron a Washington solicitando fondos del Programa para emplearlos en la modernización de sus fuerzas armadas. En julio, en La Haya, la OTB acordó suscribir una alianza directa con los Estados Unidos.

9


Las conversaciones condujeron al Tratado de Washington, de 4 de abril de 1949, origen de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN).

Integraban la Alianza Atlántica, en el momento de su creación, doce estados: los cinco de la OTB, más los Estados Unidos, Canadá, Italia, Portugal, Noruega, Dinamarca e Islandia, a los que se unieron en 1952 Grecia y Turquía y, en 1955, la República Federal Alemana (en 2009 la OTAN alcanzaría los 28 miembros). Los fines de la Alianza quedaban expuestos en el Tratado fundacional: si cualquier miembro de la alianza era atacado, se consideraba una agresión a todos los miembros los cuales asistirán al miembro agredido, incluyendo el uso de la fuerza armada.

La OTAN se dotó de una organización muy compleja, como requería la coordinación y estandarización de tal número de ejércitos y el despliegue estratégico y logístico en un amplio espacio terrestre, aéreo y marítimo. Su sede central, el Comando Supremo de las Fuerzas Aliadas en Europa (siglas en inglés, SHAPE) se situó en París, siempre bajo la jefatura de un militar norteamericano, el primero de los cuales fue el general Dwight D. Eisenhower . Aunque se trataba de una organización estrictamente militar, los gobiernos aliados buscaron dar una implicación política a la Alianza, para lo que el Tratado de Washington creó el Consejo del Atlántico Norte, conocido simplemente como Consejo Atlántico, con representantes de todos los gobiernos miembros. En abril de 1952 se estableció una Secretaría General, que recaería por períodos cuatrienales en políticos europeos —quien la puso en marcha fue, sin embargo un militar, el británico Hasting Ismay — y en 1955 se inauguró una Asamblea Parlamentaria, con la función de mantener la comunicación entre la Organización y los parlamentos nacionales.

La existencia de la OTAN dividió profundamente a la sociedad europea. El antiatlantismo, no necesariamente vinculado a las simpatías prosoviéticas, pero básicamente situado en organizaciones políticas y sociales de la izquierda, así como en la derecha radical, arraigó entre quienes consideraban a la Alianza un «instrumento del imperialismo americano» que convertía a sus socios europeos en una suerte de protectorados políticos y económicos, progresivamente sometidos a una «americanización» de su modelo sociocultural. El antiatlantismo militante adoptó múltiples manifestaciones, la más espectacular, quizás, las periódicas marchas y concentraciones de protesta en las cercanías de las bases militares norteamericanas en Europa. Incluso en sectores de la derecha democrática el papel hegemónico de los Estados Unidos en la Alianza fue contestado como un serio obstáculo para las soberanías nacionales y la integración europea.

En cambio, los partidos agrupados en torno a las dos grandes ideologías centristas del período, la socialdemocracia y la democracia cristiana, defendieron una estrecha asociación entre la Europa occidental y los Estados Unidos y favorecieron la creación de diversos grupos de presión, políticos, económicos e intelectuales, para fortalecer la relación atlántica desde el europeísmo. Tal es, notablemente, el caso del elitista Club Bilderberg, puesto en marcha a iniciativa de Józef Retinger , el príncipe Bernardo de Holanda , el primer ministro belga, Paul van Zeeland y el financiero americano David Rockefeller. El Club tomó el nombre del hotel de Oosterbeek (Holanda), donde se celebró la primera de sus reuniones anuales, en mayo de 1954. Formado por 130 miembros, jefes de Estado, políticos, banqueros, empresarios, militares, etc., se estructuró como un auténtico lobby, con sede en la ciudad holandesa de Leyden, para favorecer la continuidad de la OTAN y el reforzamiento de los vínculos entre Europa y los Estados Unidos.

Comentario [LVJ7]: Ante la creciente expansión socialista, se decidió ampliar la Alianza, por lo que se llevaron a cabo negociaciones entre Estados Unidos, Canadá y la Alianza Atlántica, a las que se decidió invitar a Dinamarca, Islandia, Italia, Noruega y Portugal. Las negociaciones giraron en torno a la creación de una alianza militar que tuviese una base en el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas, y tuvieron como resultado la firma del Tratado de Washington.

Comentario [LVJ8]: El 29 y 30 de mayo de 1954 tuvo lugar la primera reunión, propuesta por el emigrante judío y consejero político Polaco Jozef Retinger. Éste, preocupado por el antiamericanismo que estaba causando el Plan Marshall en Europa, decidió reunir a los líderes europeos y norteamericanos para promover el entendimiento entre ello

10


6. LA DECLARACIÓN SCHUMAN

La pugna entre federalistas y funcionalistas, más sobre los ritmos que sobre los objetivos, se decantó, en general, a favor de estos últimos cuando las iniciativas europeístas pasaron del ámbito privado al institucional de los estados. Gracias a ello, avanzó durante cuatro décadas la integración funcional, basada en el especializado ámbito económico y técnico de las tres Comunidades Europeas y sus «uniones» sectoriales —aduanera, monetaria, energética, económica— pese a las periódicas crisis de la cooperación intergubernamental. Ello permitió, a largo plazo, abrir una nueva fase, parcialmente inspirada en los principios federalistas, tras la constitución de la Unión Europea por el Tratado de Maastricht, de 1992.

La primera etapa de la unificación europea debía ser, a juicio de la mayoría de los responsables de la planificación económica en la Europa occidental, una unión aduanera que garantizase la libertad de comercio y de circulación de personas. Pero los planteamientos económicos globales chocaban con suma frecuencia con intereses de la política interior de los estados, que resultaban prioritarios. Ello quedó manifiesto cuando se intentaron uniones de carácter regional. Tras el éxito del Benelux, el Gobierno francés animó al italiano a concluir una Unión Aduanera propia, la Francital. En marzo de 1949, los dos ministros de Asuntos

Exteriores, Robert Schuman y el conde Sforza , firmaron el Tratado correspondiente, que debía estar plenamente vigente en 1955. Pero luego la Asamblea Nacional francesa se negó a ratificarlo, en gran parte por la presión de los sindicatos galos, que temían que la apertura de la frontera a la libre circulación de trabajadores fomentara una inmigración masiva de italianos. En el otoño, ambos gobiernos volvieron a intentarlo, esta vez con una Unión Aduanera a cinco, que incluyese a los países del Benelux, la llamada Fritalux, o Finibel por las siglas de sus miembros. Pero belgas y holandeses exigieron que el área de librecambio incluyera también a la naciente República Federal Alemana, en quien veían su principal socio comercial, y eso era algo que el Parlamento francés no estaba, por el momento, dispuesto a admitir.

Por su parte, los británicos rechazaban integrarse en un mercado común europeo, temiendo que su política arancelaria resultara incompatible con su propio circuito económico imperial, la Commonwealth. No obstante, el Reino Unido, cuya economía se había recuperado muy rápidamente de los efectos de la guerra, no podía renunciar a los mercados continentales. Como alternativa a la unión aduanera, su propuesta era aún más funcional: una mera coordinación de políticas comerciales entre estados. Entró eco en los países nórdicos y en enero de 1950, Suecia, Noruega y Dinamarca se unieron al Reino Unido en Uniscan (United Kingdom-Scandinavia). Pero no existió la necesaria sintonía, dada la enorme disparidad entre la economía británica y las escandinavas, y en 1954 el Gobierno socialdemócrata danés, con un sistema proteccionista para su agricultura, rechazó la política común en materia agrícola, lo que acarreó el colapso de la organización. Para entonces, los estados escandinavos habían creado el Consejo Nórdico (febrero de 1953), una organización regional más modesta en sus planteamientos, pero que tuvo cierto éxito al establecer una unión de pagos, la libre circulación de trabajadores, un convenio de seguridad social y la supresión de barreras aduaneras interiores.

Pese al fracaso del Fritalux, la idea de una cooperación económica entre los países de la Europa occidental basada en la unión aduanera y en la complementariedad de las áreas de producción industrial y energética siguió despertando notables entusiasmos, sobre todo en

Francia. Entre sus más decididos partidarios se encontraba Jean Monnet , quien se encargaba de aplicar los recursos del Plan Marshall a la recuperación de la economía francesa

Comentario [LVJ9]: El TUE original estaba formado por una serie de tratados preexistentes, los entonces vigentes eran tres, con los nombres de las respectivas Comunidades Europeas a que daban lugar: el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica y el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea. Esos tres tratados anteriores están considerados como el pilar comunitario (o primer pilar)

11


en su condición de comisario general del Plan de Modernización y Equipamiento, que ponía el acento en la potenciación de la industria pesada. Aunque federalista convencido, Monnet era lo suficientemente pragmático para admitir que la vía funcionalista, con un marcado carácter tecnocrático, era la más práctica, a corto plazo, para forjar lazos de solidaridad entre los gobiernos europeos sin necesidad de una continua apelación emotiva a la movilización europeísta de sus pueblos. Gobiernos que, como había puesto de manifiesto el fracaso del proyecto federalista del Consejo de Europa, poseían la llave de los procesos de integración continental.

Fiel a su vieja idea de priorizar la cooperación con el Reino Unido, Monnet intentó, a lo largo

de 1949, negociar con su homónimo británico, Edwin Noel Plowden , una planificación conjunta de la recuperación industrial para la Europa occidental. Pero, una vez más, las reticencias de la Administración británica a implicarse en el proceso de integración continental condujeron a un callejón sin salida. Por lo tanto, Monnet se decantó por la otra opción, la que convertía a la Alemania Federal en el partenaire ideal de Francia en el impulso industrial. Pero antes, había que superar la herencia traumática de la Segunda Guerra Mundial.

En torno al valle del Rin existía un extenso espacio, compartido por cinco estados, en el que áreas intensamente industrializadas estaban próximas a ricas cuencas carboníferas y a zonas con minería del hierro. Este espacio, que algunos denominaban Lotaringia en recuerdo de una entidad feudal que existió allí en la Edad Media, había visto condicionado su desarrollo por la existencia de fronteras estatales y economías nacionales proteccionistas, que dificultaban la complementariedad transfronteriza de los yacimientos de carbón y mineral de hierro con las zonas de concentración fabril. Tras la Segunda Guerra Mundial, la producción de carbón y de acero, entonces la clave del progreso industrial, se convirtió en un problema político de envergadura, ya que afectaba al estatuto de dos regiones alemanas ocupadas por los Aliados: el valle del Ruhr, una zona de gran concentración de la industria siderúrgica, y el Sarre, muy rico en carbón.

Desde el final de la guerra mundial, la ONU encomendó la administración del territorio del Sarre a París, donde algunos círculos políticos y económicos defendían su plena incorporación a Francia. A partir de 1947, el Sarre dispuso de su propia Constitución y un año después se creó un sistema monetario, basado en el franco francés. Pero la reivindicación de la región como territorio nacional por la recién creada República Federal Alemana (RFA) se iba a convertir en un problema político de cierta importancia y en una amenaza implícita para unos proyectos europeístas que requerían de la entente franco-germana.

Algo parecido sucedía con el Ruhr. Tras la guerra, británicos y norteamericanos habían ocupado la región. Cuando se creó la RFA, Francia y el Benelux presionaron para que no se entregara el control de la industria pesada de la zona al Gobierno de Bonn y lo mantuvieron en manos de la Autoridad Internacional del Ruhr, establecida en marzo de 1948 mediante el Acuerdo de Londres.

Era fácil comprender que las soluciones aportadas por los Aliados vencedores, tanto en el Sarre como en el Ruhr, no podían ser sino provisionales. Pero la entrega de ambas regiones a la soberanía plena de RFA, como defendían los americanos, sembraba mucha desconfianza en quienes, tan sólo cuatro años después de la caída del Tercer Reich, albergaban temores sobre el futuro papel de la renacida Alemania. En este contexto, la precoz experiencia del Benelux, basada en la cooperación económica internacional, la unión aduanera y el uso complementario y supranacional de los recursos del carbón y del acero, ofrecía una salida combinada al estatus económico de ambas regiones que algunos círculos europeístas comenzaron a defender. Esta fórmula, que respetaría formalmente la soberanía germana sobre el territorio, fue reiteradamente apoyada por los políticos alemanes a partir de la

12


primavera de 1949. También halló eco en Washington, donde el secretario de Estado, Dean Acheson, era un firme partidario de que la RFA se incorporase con normalidad al concierto europeo a través de la OTAN y de la cooperación económica con Francia.

En 1950, Jean Monnet decidió profundizar en esta vía funcional, que beneficiaría al propio crecimiento industrial francés. A la cabeza de un equipo de jóvenes economistas, comenzó a defender la cooperación industrial europea con la formación de un pool de empresas del carbón y del acero, sostenido y controlado por los estados. Monnet concedía especial importancia a la cuestión del Rhur, ya que consideraba que el modelo de administración supranacional de sus acerías podía trasladarse a las del conjunto de países que vertebraban el eje renano, sin merma de sus soberanías nacionales. En abril expuso su idea al jefe del Gobierno galo, George Bidault, quien delegó el tema en el ministro de Asuntos Exteriores, Robert Schuman. Ciudadano francés, nacido en Luxemburgo y con el alemán como lengua materna, el democristiano Schuman era un político especialmente capacitado para desarrollar el proyecto europeísta de Monnet, a quien animó a ponerlo por escrito. Este formó para ello equipo con su segundo en la Comisaría, Étienne Hirsch, el economista Pierre Uri, Paul Reuter, asesor legal del Ministerio de Asuntos Exteriores, y Bernard Clapier, jefe del Gabinete del ministro.

El 1 de mayo de 1950, Monnet envió el memorándum a Schuman quien, a su vez, redactó una declaración más breve y solemne. En ella ofrecía a la opinión pública de los países de la Europa occidental el primer proyecto oficial de integración continental, construido a partir de una entente franco-alemana y con el carbón y el acero como ejes unificadores. Tras el visto bueno del Consejo de Ministros francés, se comunicó el proyecto al canciller de la RFA, el democristiano Konrad Adenauer, quien se mostró de acuerdo, al igual que lo hizo Acheson, informado por el político alemán.

La Declaración Schuman, que se presentó el 9 de mayo —posteriormente declarado Día de Europa— comenzaba con una manifiesta adhesión a la línea funcionalista de integración gradual por objetivos. Descartada ya la adhesión inicial de los británicos, el proceso de integración se basaría en una entente franco-alemana. Para ello era necesario poner fin a la rivalidad entre ambos pueblos, que había conducido a frecuentes guerras. Para abrir una nueva etapa de colaboración entre Francia y la República Federal Alemana, Schuman proponía que el conjunto de la producción franco-alemana de carbón y de acero se sometiese a una Alta Autoridad común, en una organización abierta a los demás países de Europa. A partir del carbón y del acero se iniciaría la creación de bases comunes de desarrollo económico, primera etapa de la federación europea.

La Alta Autoridad sería establecida mediante un Tratado negociado y firmado por los estados miembros. La constituirían «personalidades independientes, designadas en forma paritaria por los gobiernos, quienes elegirán de común acuerdo un Presidente». Las misiones del organismo supranacional, «cuyas decisiones obligarán a Francia, Alemania y los países que se adhieran», serían: garantizar la modernización de la producción y la mejora de su calidad; el suministro, en condiciones idénticas, del carbón y del acero en el mercado francés y alemán, así como en los de los países adherentes; el desarrollo de la exportación común hacia los demás países; la equiparación y mejora de las condiciones de vida de los trabajadores de esas industrias.

La formación de oligopolios privados se evitaría poniendo la regulación del pool industrial en manos de los estados.

Los gobiernos alemán y francés asumieron el proyecto Monnet-Schuman e invitaron a integrarse en él a sus socios de la OECE. Aceptaron Italia y los tres países del Benelux mientras que el Gobierno británico, al que París y Bonn habían marginado en su iniciativa, permanecía retraído. Tras casi un año de trabajo de una comisión de expertos, el 18 de abril de 1951 se

13


firmó en París el Tratado fundacional de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA). La Pequeña Europa, la Europa de los Seis acababa de nacer.

14

TEMA 3. LA EUROPA DE LOS SEIS 1. LA CECA El Tratado de París entró en vigor el 25 de julio de 1952. El ámbito de actuación de la CECA afectaba a la producción y comercialización de carbón, coque, hierro en lingotes, limaduras de hierro y productos siderúrgicos. Mediante su actividad, preveía el Tratado, se lograría el desarme arancelario total en el sector, una competitividad real que contribuiría a la bajada de precios, la reconversión o modernización de las industrias obsoletas y políticas sociales para beneficiar a mineros y trabajadores metalúrgicos. Monnet había ideado la CECA como un primer paso, hacia la consecución de una Federación política constituida por los estados europeos. Diseñó una única institución la Alta Autoridad. En las conversaciones para establecer el acuerdo, los seis gobiernos se mostraron partidarios de incrementar el alcance de su asociación, creando una unión aduanera y dotando a la CECA de una estructura supranacional compleja. Se planteó la posible vinculación de la Comunidad al recién creado Consejo de Europa, cuyos dictámenes podían influir mucho sobre los gobiernos y las opiniones públicas, pero que no poseía capacidad legislativa y de decisión política. Monnet dejó claro el peligro de una CECA sometida a la supervisión de un Consejo de Europa inoperante, la mayoría de cuyos miembros «estaría a favor de tomar parte en un debate, pero sin que pudieran expresar mediante el voto la responsabilidad inherente a la función parlamentaria». A la Comunidad se la dotó, por lo tanto, de cuatro instituciones propias: − La Alta Autoridad, radicada en Luxemburgo y cuyo primer presidente fue Monnet. La

integraban nueve técnicos designados por los estados miembros, de los que no más de dos podían pertenecer al mismo país. De carácter supranacional, en teórica independencia de los estados, imponía su criterio mediante tres tipos de actuaciones: las decisiones, con fuerza legal, las recomendaciones, que debían ser tenidas en cuenta, y las observaciones, que buscaban corregir disfunciones en las políticas nacionales. Disponía de amplios poderes en orden a la persecución de los cárteles, la fijación y vigilancia de precios y de cuotas de producción y la imposición de sanciones a los estados y las empresas que vulnerasen la normativa comunitaria. Para su financiación se creó una modesta tasa empresarial variable (la deducción, o prélèvement) sobre la producción de carbón y acero, que fue el primer impuesto europeo.

− La Asamblea Parlamentaria, establecida en Estrasburgo para recalcar su identificación con el Consejo de Europa, integrada por 78 representantes de los parlamentos nacionales, con un sistema de cuotas por tramos de población. una, Sus funciones eran de control de la actuación de las restantes instituciones de la CECA y en especial de la Alta Autoridad, que sometía a la aprobación de la Asamblea su gestión anual.

− El Consejo de Ministros lo constituían representantes gubernamentales de los seis estados miembros, que debían alcanzar la unanimidad para adoptar los acuerdos especialmente

1

relevantes. Servía de nexo político entre los gobiernos y la Alta Autoridad, cuyas actuaciones precisaban de su refrendo. Con ello, el Consejo de Ministros se convertía en una garantía de que no habría cesiones de soberanía a la CECA no deseadas por los ejecutivos nacionales.

− El Tribunal de Justicia, integrado por siete jueces designados en períodos de seis años por los estados miembros, resolvía en instancia única los conflictos en el seno de la Comunidad conforme a la interpretación del Tratado.

Los objetivos de la CECA quedaban muy lejos de alcanzar las metas de integración deseadas por los federalistas. ya que el Consejo de Ministros, poseía en la práctica capacidad de veto sobre las decisiones de la Alta Autoridad, lo que hacía muy difíciles los avances en la cesión de soberanía de los estados al ente comunitario. No obstante, la CECA conoció cierto éxito al regular el mercado del carbón y del acero en la Pequeña Europa e impulsar su crecimiento espectacular. Entre 1954 y 1962, la producción de acero pasó de 42 a 73 millones de toneladas anuales y el comercio intercomunitario se cuadruplicó. La Alemania federal asumió el pleno control económico del Ruhr e incorporó el Sarre a su soberanía en 1951 y 1957, respectivamente. A finales de los años cincuenta, la CECA se preocupó de solicitar a los gobiernos que impulsaran una reducción de la producción carbonífera, ya que el creciente uso del petróleo, del gas y, en un futuro, de la energía nuclear para fines domésticos, industriales y de transporte, favorecería la acumulación de stocks y los bajos precios en la minería del carbón. El porcentaje de su consumo en la Comunidad cayó desde el 74 por ciento en 1950 hasta el 31,3 en 1967, mientras que el petróleo pasó del 10 al 51,7 en el mismo período.

2. LA COMUNIDAD EUROPEA DE DEFENSA El fracaso de algunas otras iniciativas de integración en la Europa del Oeste, ponían de relieve las dificultades inherentes al proceso de unificación continental. El más significativo de estos fracasos fue la Comunidad Europea de Defensa, la CED. Puso de relieve la existencia de grandes sectores del electorado y la clase política del Continente que rechazaban la propuesta federalista para la construcción política europea y la pérdida de soberanía nacional que ello implicaba. El estallido de la guerra de Corea, en junio de 1950, llevó a su paroxismo el miedo a una confrontación global entre el Este y el Oeste. En Washington se creía que el centro neurálgico de esa posible tercera guerra mundial sería Europa, no el Extremo Oriente. Para la Administración Truman y Churchill era fundamental reforzar el ámbito estratégico de la OTAN, facilitando el ingreso de la República Federal alemana, establecida el año anterior, y dotándola de un potente ejército. A propuesta de Winston Churchill, en agosto de 1950, la Asamblea Consultiva del Consejo de Europa aprobó una resolución para la creación inmediata de un ejército europeo nutrido con contingentes nacionales, incluido el alemán, bajo un mando militar conjunto y que actuaría en el seno de la OTAN.

2

En Francia este asunto causaba honda preocupación. Buena parte de su opinión pública contemplaba el caso, además, como una clara demostración del papel imperial de los Estados Unidos con respecto a sus aliados europeos. Pero como, la defensa de Europa occidental frente a la URSS era imposible sin la ayuda de la superpotencia americana, el Ejecutivo francés, que sostenía una costosa guerra contra un movimiento de liberación prosoviético en Indochina, no estaba en condiciones de oponerse a la admisión de la RFA en el club atlántico. Parecía posible, sin embargo, reducir la capacidad del Ejército germano-occidental para ejecutar políticas independientes subordinándolo a un centro de decisiones supranacional, unas Fuerzas Armadas de Europa. En septiembre de 1950 el Consejo Atlántico aprobó el rearme alemán y abrió las puertas a una futura adhesión de la RFA a la OTAN. En Francia gobernaba la IV República. Sus dirigentes, que habían entrado decididamente en la senda de la reconciliación franco-alemana con la Declaración Schuman, se mostraron dispuestos a patrocinar la creación de un ejército europeo en el que se pudieran integrar las Fuerzas Armadas italianas y germano-occidentales. El primer ministro galo, René Pleven, lanzó la idea de una Comunidad Europea de Defensa (CED). Pleven proponía que la CED pudiera asumir la defensa territorial de la Europa occidental en caso de conflicto con el bloque soviético, incorporando así a la RFA a una organización de seguridad específicamente europea. Ello implicaría unas líneas generales de política exterior comunes a todos los estados miembros a través de una Comunidad Política Europea (CPE). De esa forma, el federalista Monnet esperaba que se crearían simultáneamente las tres bases de los futuros Estados Unidos de Europa: la económica (CECA), la militar (CED) y la política (CPE). El Plan Pleven, presentado el 23 de octubre de 1950, proponía crear el Ejército europeo «sujeto a las instituciones políticas de una Europa unida» y colocado «bajo la responsabilidad de un ministro europeo de la Defensa, asistido por un Consejo de Ministros, bajo control de una Asamblea Europea y con un presupuesto militar común». Las conversaciones sobre la CED, apoyadas por Washington, iniciadas en 1951 se prolongaron más de un año, en medio de serias complicaciones. En primer lugar, el Ejecutivo francés tuvo que romper la resistencia de su Asamblea Nacional, mayoritariamente opuesta al renacimiento de Alemania como potencia militar. A partir de ahí, Francia logró el consenso de Bélgica, Holanda, Luxemburgo, Italia y la RFA para crear la Comunidad de Defensa, cuyos miembros seguirían perteneciendo a la OTAN. Pero el Reino Unido se negó a integrase en la CED, prefiriendo mantener su política de seguridad estrechamente vinculada a Washington en el seno de la Alianza Atlántica. El Tratado constitutivo de la CED se firmó en París, el 27 de mayo de 1952. Los miembros de la Comunidad no se planteaban objetivos muy ambiciosos a corto plazo. La Comunidad mantendría operativa sólo una fuerza de intervención rápida —la «fuerza de choque»— de unos 50.000 hombres, bajo el mando del Comandante Supremo de la OTAN en Europa (el SACEUR), militar norteamericano. La CED se dotaba con un aparato institucional: una Comisión, órgano ejecutivo de nueve comisarios encargado de la administración interna y de la logística del Ejército europeo; el Consejo de Ministros, con los responsables de Defensa de los estados miembros; la Asamblea parlamentaria, que sería la misma de la CECA, con tres escaños más para Francia,

3

Italia y la RFA; y el Tribunal de Justicia, también compartido con la CECA. Había desaparecido el ministro de Defensa europeo previsto en el Plan Pleven Pero la CED, creada sobre el papel, no llegó más allá. La ausencia británica limitaba mucho sus posibilidades de ser un instrumento eficaz, política y militarmente. En Francia, donde florecía el antiamericanismo popular, la derecha gaullista se negó a ratificar el Tratado e hizo causa común con el Partido Comunista para anularlo. Tras muchos meses de negociaciones entre los partidos, y con la Comunidad de Defensa ya aceptada por los parlamentos del Benelux y de la RFA, el jefe del Gobierno, Pierre Mendés-France, propuso modificaciones en el Tratado de París. Como que se redujera su vigencia de cincuenta a veinte años, se introdujese el derecho de veto en el Consejo, que el contingente francés en el Ejército europeo tuviese mayor autonomía y que se diese carpetazo a la Comunidad Política Europea. Pero, incluso así, el 30 de agosto de 1954 la Asamblea Nacional francesa rechazó la propuesta de ratificación del Tratado. El Gobierno postergó indefinidamente un nuevo intento de convalidación parlamentaria, con lo que la Comunidad de Defensa, que había sido iniciativa francesa, quedó condenada por la negativa francesa. 3. LA COMUNIDAD POLÍTICA EUROPEA Directamente relacionado con el fracaso de la CED estuvo el de la Comunidad Política Europea (CPE). Monnet y Schuman planteaban, más allá de la iniciativa económica de la CECA, una opción federalista a largo plazo, que requería de la actuación de una organización supranacional de carácter política. En marzo de 1952, el Consejo de Europa aprobó una resolución para vincular las actuaciones de esta Comunidad Política Europea (CPE) a las militares de la CED y a las económicas de la CECA, mediante una autoridad supranacional común, lo que, de haberse llevado a cabo, hubiese constituido un antecedente de la actual Unión Europea. Y el Tratado fundacional de la Comunidad del Carbón y del Acero iba aún más allá al abrir la puerta a la futura integración de los sistemas políticos de los Seis bajo «una estructura federal o confederal». Como la CED no era todavía operativa, en septiembre de 1952, el Consejo de Ministros de la CECA encomendó a la Asamblea parlamentaria un proyecto de Comunidad Política Europea. La Asamblea designó para ello una Comisión, presidida por el democristiano alemán Heinrich von Brentano, que concluyó sus trabajos en marzo de 1953. El proyecto de Estatuto de la CPE, (Acuerdo de Estrasburgo), preconizaba en sus 117 artículos una Federación europea con un Parlamento bicameral, integrado por una Cámara de los Pueblos de 268 diputados, elegidos directamente por los ciudadanos mediante cuotas de representación nacional que primaban a los pequeños estados, y un Senado con 87 miembros de los parlamentos nacionales, también mediante cuotas conforme a la población de la Pequeña Europa. Su Ejecutivo también bicéfalo: el Consejo de Ministros, con representantes de los gobiernos y el Consejo Ejecutivo Europeo, el órgano propio de la Comunidad, cuyo presidente sería elegido por el Senado. Tendría también un Tribunal de Justicia y un Comité Económico y Social.

4

En la primavera de 1954, los parlamentos de Alemania y del Benelux ratificaron el Estatuto de la Comunidad Política y se esperaba que los de Francia e Italia lo hicieran pronto. Pero entonces sobrevino la crisis de la CED y quedó manifiesta la oposición mayoritaria de la Asamblea Nacional francesa a un proyecto de unión política. En agosto de 1954, se extinguió la CPE, el primer intento de crear una Europa federal. 4. DE MESINA A ROMA A mediados de la década de los cincuenta el proceso de integración continental parecía encontrarse en un callejón sin salida. En la Europa del Oeste sólo se había consolidado una organización sectorial, la CECA que, tras el fracaso de la Comunidad Política, no poseía capacidad para avanzar por sí sola en el proceso unificador. En la Europa del Este, el Consejo de Ayuda Mutua Económica (CAME), creado en 1949, era un organismo poco eficaz. Y las dos alianzas militares del continente, la OTAN y el Pacto de Varsovia, dependían demasiado de las superpotencias impulsoras como para que sus miembros pudiesen coordinar políticas de defensa autónomas. A comienzos de 1955, Jean Monnet dejó la presidencia de la Alta Autoridad de la CECA, en protesta por el fracaso de la CED. Reafirmó entonces sus convicciones federalistas al afirmar que los países europeos se habían convertido en pequeños para el mundo actual y que su unidad en los Estados Unidos de Europa permitirá elevar el nivel de vida de los europeos y mantener la paz. En octubre creó el Comité de Acción para los Estados Unidos de Europa, una «organización supranacional privada» integrada por un centenar de políticos, empresarios y sindicalistas y concebida como un lobby para impulsar el avance hacia la federación continental. Con la colaboración de Pierre-Henry Teigten y el ingeniero Louis Armand, pionero europeo de la energía atómica, Monnet planificó una Comunidad Europea de la Energía Nuclear, para completar la integración y modernización del sector energético más allá del carbón y evitar la excesiva dependencia de un petróleo que no producían los países de la CECA. Paralelamente a este Plan Monnet de la energía atómica, en Holanda se estaban promoviendo serios intentos de avanzar en la integración económica europea. El desarrollo de la CECA había revelado serios problemas estructurales en la coordinación económica de los seis gobiernos. En abril de 1955, los tres ministros de Exteriores del Benelux, acordaron el llamado Plan Beyen. Se centraba en la creación de un Mercado Común Europeo que, mediante la supresión de los aranceles interiores y el establecimiento de una tarifa exterior única, posibilitara las pautas para una futura unificación comercial, financiera y monetaria. El Plan contemplaba la supresión gradual de los derechos de aduana y de la política de cuotas comerciales en el seno de la Comunidad, el establecimiento de un arancel aduanero común frente a terceros países, y creación por los gobiernos de un Fondo Europeo para suavizar los efectos negativos en las economías nacionales de la liberalización de intercambios y de la supresión de barreras aduaneras. Los tres ministros confiaban en que la unión aduanera fuera el fundamento más sólido para avanzar hacia la unión económica y relanzar el proyecto de unión política que había fracasado con la CPE.

5

Entre 1951 y 1954 habían fracasado varios proyectos sectoriales destinados a acompañar a la CECA en el impulso a la integración económica y social. Tales habrían sido el Mercado Común Agrícola (el pool verde), la Comunidad Europea de la Salud (el pool blanco) o la Autoridad Europea de los Transportes. Tuvo éxito, en cambio, la Unión Europea de Radiodifusión (UER), creada en 1950 por los Seis y que desde 1954 contó con una sección audiovisual, Eurovisión, para la conexión conjunta de las televisiones nacionales, que pronto alcanzó dimensión continental. A partir de 1956, Eurovisión organizó anualmente un Festival de la Canción, que pronto figuró en el imaginario popular como uno de los elementos más visibles de la integración solidaria de las sociedades europeas. Pero al mismo tiempo el Festival se convirtió en un emotivo ritual identitario de las patrias, vinculado a la exaltación de la nación-estado. Durante la primavera de 1955, el Plan Beyen y el Plan Monnet fueron conciliados en torno a la existencia de tres Comunidades Europeas de carácter económico, independientes pero relacionadas estrechamente. La ya existente CECA y otras dos a crear. Una para el desarrollo del uso pacífico de la energía nuclear como alternativa al carbón y al petróleo. Y otra general para la integración económica. El 9 de mayo, Monnet, remitió el proyecto conjunto, el llamado Memorándum del Benelux, a la Asamblea de la CECA. El organismo parlamentario adoptó una resolución favorable el día 14, en el sentido de «elaborar los proyectos de tratados necesarios para la puesta en marcha de sucesivas etapas de la integración europea, de la que la CECA ha sido precursora». La resolución fue enviada al Consejo de Ministros de esa Comunidad. Éste se reunió en la ciudad siciliana de Mesina, el 1 de junio de 1955. Estuvieron presentes Bech, que presidía, Spaak y Beyen, más el francés Antoine Pinay, el alemán Walter Hallstein y el italiano Gaetano Martino. Londres envió un observador, pero sin ánimo manifiesto de intervenir en la puesta en marcha de las Comunidades. El motivo oficial de la cumbre era sustituir a Monnet al frente de la Alta Autoridad de la CECA, puesto para el que se eligió a René Mayer. Pero los ministros debatieron fundamentalmente sobre las otras Comunidades propuestas. Los objetivos que se establecieron incluían la armonización de las políticas de sus miembros en los terrenos financiero, económico y social; la coordinación monetaria; la supresión progresiva de los obstáculos a la libre circulación interna de personas, capitales, bienes y servicios; la garantía de la libre competencia, anulando las salvaguardas del interés nacional; la diversificación del consumo energético; o la creación de un Fondo de compensación para el desarrollo de las regiones desfavorecidas. Para desarrollar los acuerdos de Mesina y crear el Mercado Común y la Euratom, se nombró un Comité Intergubemamental (CIG), con sede en Bruselas, formado por los embajadores ante la CECA y presidido por Spaak. Por delegación, un Comité de Expertos de la CECA, o Comité Spaak, trabajó en cuatro comisiones —Mercado Común, Energía Clásica, Energía Nuclear y Transporte y Obras Públicas— los aspectos técnicos del proyecto de creación de la Comunidad Económica Europea (CEE) y de la Euratom. Tras la presentación a los gobiernos de un documento preliminar en la Conferencia de Noordwijk (octubre de 1955), el Comité de Expertos redactó el Informe Spaak. El Informe señalaba, como objetivo fundamental de la primera etapa de la CEE, la unión aduanera con una tarifa exterior

6

común que facilitara el control de cambios y la estabilidad del mercado interior. Ello facilitaría el establecimiento de un Mercado Común que se alcanzaría en tres fases: a). La unión aduanera, con la supresión de aranceles y cuotas de comercio; b). La unión económica, con una política agraria y de transportes común y la armonización de las

legislaciones nacionales c). El mercado único, con el establecimiento de cuatro libertades de movimientos: de

mercancías, de personas, de servicios y de capitales. El Informe apostaba por consolidar la Pequeña Europa de los Seis, sin prematuras ampliaciones del ámbito territorial comunitario.

Por su parte, Monnet había convocado una Conferencia en París, en enero de 1956, en la que presentó a un selecto grupo de dirigentes de los Seis el proyecto de Comunidad Europea de la Energía Atómica (Euratom). Pero su intento de limitar el ámbito de lo nuclear en Europa a los usos pacíficos fue rechazado por los gobiernos, que no querían renunciar a la posibilidad de desarrollar armamento atómico. El Informe Spaak fue remitido a la Asamblea de la CECA y a su Consejo de Ministros, que se reunió en Venecia el 29 y el 30 de mayo de 1956, donde fue aprobado y luego en Bruselas, los días 26 y 27 de junio. En la capital belga los ministros acordaron la doble vía para el desarrollo de las Comunidades: la sectorial, que se ceñiría a los ámbitos especializados de la CECA y de la Euratom, y la general de unificación económica y social, que se encomendaba a la Comunidad Económica Europea. En febrero de 1957, los jefes de Gobierno de los Seis, reunidos en París, dieron el visto bueno a la creación de las dos nuevas Comunidades y el Comité Spaak recibió el encargo de redactar sus Tratados. Los textos constitutivos de las dos Comunidades y el Acta Final se firmaron en Roma el 25 de marzo de 1957, con la representación de sus jefes de Estado. A continuación, los gobiernos comunitarios trasladaron la ratificación de los dos Tratados a sus parlamentos nacionales. Una vez más, la gran prueba era la receptibilidad de la Asamblea Nacional francesa a la integración de la Alemania Federal como socio en pie de igualdad. En 1956, la URSS invadió impunemente Hungría para poner fin a un experimento democratizador y los Estados Unidos habían humillado el talante colonialista de británicos y franceses durante la crisis del Canal de Suez. Ello, unido al desastre colonial en Indochina y al comienzo de la guerra de liberación de Argelia, llevó a muchos políticos galos a la convicción de que sólo la integración europea podía garantizar a su país un papel de relieve en el contexto internacional de la guerra fría. Por lo tanto, la Asamblea francesa aprobó los Tratados de Roma, aunque exigió garantías de salvaguardia de sus intereses nacionales en sectores económicos especialmente sensibles. En diciembre de 1957 el trámite parlamentario había sido superado en los seis estados y el día de Año Nuevo de 1958 las dos Comunidades entraron en vigor. 5. EL DESPEGUE DE LA EUROPA COMUNITARIA (CEE Y EURATOM) La Comunidad Económica Europea, tenía como objetivo fundamental la creación de un gran mercado único compartido por los seis socios. Ello se lograría mediante la unión aduanera de los seis estados, las cuatro libertades de circulación —de personas, capitales, servicios y mercancías—

7

en el territorio comunitario, el derecho al establecimiento —residir y trabajar— en cualquier país miembro y la coordinación de los mecanismos monetarios a través de los tipos de cambio. Se preveían un período de transición de entre doce y quince años, con tres etapas de cuatro años y un período final de adaptación de otros tres, si era necesario. Se trataba de un avance parcial en la marcha hacia la Europa unida. Pero ese avance, que gran parte de la izquierda política y social europea descalificaba, parecía el único posible en esos momentos a los técnicos que asesoraron el Informe Spaak. El Tratado de la CEE, con 248 artículos, estaba dividido en cinco partes: La primera exponía los principios que la informaban: «promover un desarrollo armonioso de las relaciones económicas en el conjunto de la Comunidad, una expansión continua y equilibrada, una elevación acelerada del nivel de vida y relaciones más estrechas entre los estados que la integran». El segundo apartado establecía los mecanismos para el desarme aduanero interior, la consecución de la política agraria común con tarifas proteccionistas (la PAC, una exigencia de Francia), los procedimientos para la libre circulación y la política común de transporte. El tercero contenía las disposiciones sobre libre concurrencia, fiscalidad, armonización legislativa, balanza de pagos, la creación de un Fondo Social Europeo y de un Banco Europeo de Inversiones. El cuarto, exigencia francesa, se refería a las relaciones con los Territorios de Ultramar colonias de los Seis o estados recientemente descolonizados por ellos, que los socios comunitarios esperaban mantener bajo su influencia económica y política y a cuyo desarrollo contribuirían con importantes subvenciones. Y el quinto apartado establecía las instituciones de la CEE: − El Consejo de Ministros, integrado por miembros de los gobiernos asociados, poseía

capacidades de decisión y tomaba sus acuerdos por mayoría absoluta a partir de la ponderación de votos por población. La agenda del Consejo era preparada por el Comité de Representantes Permanentes (COREPER) integrado por los embajadores de los países miembros ante las Comunidades.

− La Comisión Europea, designada por el Consejo y radicada en Bruselas, integrada por comisarios independientes de los gobiernos y equivalía a la Alta Autoridad de la CECA, aunque tenía menos poder ejecutivo. Le correspondía, en exclusiva, la iniciativa y resolución de las políticas comunitarias y de su normativa.

− La Asamblea Parlamentaria, con sede en Estrasburgo y compartida con CECA y Euratom, integrada por 142 representantes de los parlamentos nacionales. Tenía la capacidad de votar la censura a la Comisión, con dos tercios de los diputados, lo que acarrearía el cese de los comisarios.

− El Tribunal de Justicia, establecido en Luxemburgo, de siete jueces que entendía en lo concerniente a la aplicación del Tratado y que era común con las otras dos Comunidades.

− El Comité Económico y Social, radicado en Bruselas, reunía a 101 representantes de los gobiernos, sindicatos y entidades patronales y poseía sólo carácter consultivo.

− El Banco Europeo de Inversiones. Establecido en Luxemburgo, estaba participado por todos los estados miembros y presidido por un Consejo de Gobernadores, compuesto por los ministros

8

de Hacienda. Su función era financiar proyectos dirigidos a la cohesión económica y social.

La Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA), o Euratom, organización con fines muy limitados, que su Tratado fijaba en el desarrollo de la investigación nuclear, la difusión de conocimientos, la protección sanitaria, el aprovisionamiento, la seguridad, el régimen de propiedad y el establecimiento de un mercado interior. Compartía con la CEE la Asamblea y el Tribunal de Justicia y tenía su propia Comisión y su Consejo. La Euratom fue la de menor peso político. Pero desarrolló una extraordinaria labor en un sector entonces incipiente y al que se le auguraba un espléndido futuro. La CEEA potenció proyectos científicos en sus centros de investigación, estableció normas comunes de seguridad en el transporte y producción, contó con un cuerpo de inspectores con autoridad supranacional y contribuyó a financiar centrales energéticas y otras instalaciones nucleares. Pero siempre tuvo el hándicap de la oposición de buena parte de la opinión pública, por sus grandes riesgos potenciales, y el del interés particular de los países miembros, que llegó a constituirse en un serio obstáculo cuando, en los años sesenta, Francia decidió seguir su propia vía nuclear, con una autonomía que incluía la posesión exclusiva de armamento atómico. Las instituciones de las dos nuevas Comunidades fueron puestas en funcionamiento el 1 de enero de 1958. Sus promotores tenían presente que las Comunidades terminarían fundiendo sus organismos. Por ello decidieron que dos de ellos —la Asamblea y el Tribunal de Justicia— fueran comunes con la CECA. En París, el 6 de enero de 1958, se procedió a designar a los principales responsables de la CEE y la CEEA. El francés Louis Armand fue puesto al frente de la Comisión de la Euratom, pero un año después cedió el puesto a su compatriota Étienne Hirsch. La Comisión de la CEE fue presidida por el alemán Walter Hallstein, con el italiano Piero Malvestiti, el holandés Sicco Mansholth y el francés Robert Marjolin como vicepresidentes. En cuanto a la Asamblea y al Tribunal de Justicia, los políticos reunidos en París recomendaron que la Asamblea fuera presidida por un italiano y el Tribunal por un holandés. Para este último puesto fue designado Andreas Matthias Donner. Pero los parlamentarios de la Asamblea eligieron al francés Robert Schuman, reafirmando así, con el rechazo a la decisión de sus gobiernos, el espíritu federalista de la Cámara. La presidencia italiana tuvo que asignarse, en la figura de Pietro Campilli, al Banco Europeo de Inversiones. 6. LA ASOCIACIÓN EUROPEA DE LIBRE COMERCIO La creación de las Comunidades Europeas escindió en dos a la OECE. El inicio del proceso de integración, sobre todo el de la CEE, dejaba fuera de juego al Reino Unido, que no quería asumir el nivel de adhesión que requería el Mercado Común. Pero también excluía a las más débiles economías de la periferia europea. Perdidos sus objetivos iniciales, que eran distribuir la ayuda del Plan Marshall y potenciar la recuperación económica en la posguerra, los socios de la OECE procedieron a convertirla en un nuevo organismo, la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) al que se incorporaron Estados Unidos, Canadá y Japón, con la intención de afiliar a los países capitalistas industrializados de la época en un organismo internacional que

9

orientase sus políticas económicas en razón de la coyuntura internacional, pero sin merma de la soberanía de los estados miembros. Los británicos eran presa de una contradicción básica. Londres no podía renunciar a los intercambios con los países del Continente, que suponían más de la mitad de su comercio exterior. Pero la integración en el núcleo comercial de la CEE, mediante la unión aduanera, suponía un riesgo mortal para el sistema de tarifas preferenciales de la Commonwealth, que permitía al Reino Unido vender sus manufacturas y obtener materias primas y productos agrarios en su exclusivo ámbito imperial, de alcance planetario, en condiciones muy favorables. Una solución, alternativa al Mercado Común podía consistir en la creación de una «zona europea de libre cambio», como propuso el canciller del Exchequer Harold MacMillan, en octubre de 1956. Al contrario de una unión aduanera como la CEE, aquí no existe la tarifa exterior común, con lo que los socios son libres de establecer acuerdos tarifarios individuales con terceros. Los británicos veían en ello la ventaja de que podrían negociar desarmes arancelarios sectoriales sin incluir los productos agrarios europeos, cuya importación en las islas, carente de sujeción a la PAC del Mercado Común, seguiría sometida a fuertes gravámenes en relación a los productos de la Commonwealth. De este modo, Londres pretendía una suerte de asociación «a la carta» con la CEE, aplicándola para ciertos grupos de productos cuando interesara a las dos partes, pero sin vincularse a la rígida disciplina comunitaria y manteniendo vínculos privilegiados con Estados Unidos, la Commonwealth y el conjunto de países de la OECE. A partir de la primavera de 1957, mientras rechazaba sucesivas ofertas para integrarse en las Comunidades Europeas, la delegación británica en la OECE, presidida por el ministro conservador Reginald Maudling, intentó convencer a los restantes miembros de que se afiliaran a la zona europea de libre comercio. Finalmente, el 15 de diciembre de 1958, en el castillo parisino de La Muette, sede de la OECE, el ministro británico de Comercio conminó a los Seis a integrarse en el área librecambista, lo que el ministro de Exteriores francés, el gaullista Couve de Mourvielle, rechazó en nombre de todos. Rotas las conversaciones con la CEE, la diplomacia londinense se centró en los restantes miembros de la OECE. Las conversaciones progresaron y Suecia, Noruega, Dinamarca, Portugal, Austria y Suiza se manifestaron dispuestos a unirse al Reino Unido en un área comercial común. El 4 de enero de 1960, «la Europa de los Siete» se constituyó mediante la Convención de Estocolmo, que establecía la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC), que sería universalmente conocida como la EFTA, por sus siglas en inglés (European Free Trade Association). Finlandia se asoció en 1961 e Islandia en 1970, mientras que la República de Irlanda estableció vínculos con la Asociación mediante su unión comercial bilateral con el Reino Unido. Desde sus comienzos quedó patente que la AELC jugaba en desventaja respecto a la Pequeña Europa del Mercado Común. No era un proyecto de integración económica, ni vislumbraba una futura unión política y carecía de instituciones propias, fuera del Consejo de Ministros, por lo que su vuelo era necesariamente muy corto. La libertad en el establecimiento de la tarifa exterior de cada estado miembro, que podía importar bajo sus propios aranceles productos industriales de

10

terceros países, planteaba un serio problema de competitividad en el mercado interior de la Asociación. Y quedaban fuera de su ámbito de actuación los productos agrícolas y pesqueros. Cuando en Londres fueron plenamente conscientes del error que habían cometido era ya tarde para hacerse perdonar sus reiterados rechazos a las invitaciones recibidas de los Seis durante los años cincuenta. Los británicos se mantuvieron en la AELC, pero apenas un año después de su creación comenzaron a dar reiteradas muestras de su deseo de ingresar en el Mercado Común. Sin embargo, la Francia de De Gaulle estaba dispuesta a hacerles pagar un alto peaje por el ingreso en tan selecto club. 7. LA EUROPA DE LAS PATRIAS Como consecuencia de la crisis independentista argelina de 1958 , cayó el régimen parlamentario de la IV República y el general Charles De Gaulle, aclamado como el salvador de la nación, instauró una V República con un régimen marcadamente presidencialista y una hegemonía manifiesta de su partido, la conservadora Alianza del Pueblo Francés (RPF). Su llegada al Poder avivó el debate entre «federalistas» y «confederales». El gaullismo había criticado, o combatido abiertamente, muchas de las iniciativas a las que se habían sumado los gobiernos democristianos y socialistas de la IV República, en especial la CED y la CPE. Pese a ello, no cabía pensar que De Gaulle diese marcha atrás en el apoyo francés al avance funcional de las Comunidades. Pero lo peculiar de la fe europeísta del general, y del Gobierno presidido por su mano derecha, Michel Debré, quedó manifiesta en la conocida como Declaración de la Europa de las Patrias, donde afirmaba que los Estados son los pilares sobre los que se puede construir Europa, pero que son muy diferentes los unos de los otros, con su propia historia, lengua, etc., siendo los Estados las únicas entidades con el derecho de ordenar y el poder de ser obedecidas, por lo que no es posible construir nada fuera o sobre los Estados. No se trataba de una declaración antieuropeísta. Aunque rechazaba el federalismo, era un convencido partidario de progresar en la integración continental mediante una fórmula confederal, o de «cooperación» que, con objetivos funcionalistas, respetara al máximo la soberanía de los estados. Por lo tanto, el estadista francés proponía avanzar por la senda de las Comunidades, pero sin ir mucho más allá de los Tratados de Roma, a fin de estimular «la cooperación regular entre los Estados de la Europa occidental en los terrenos político, económico, cultural y de defensa, para avanzar de este modo hacia la unidad europea». De Gaulle poseía su propia visión del orden europeo como un equilibrio internacional pactado, basado en la cooperación permanente entre los estados para limar sus diferencias y recuperar la presencia del Continente en el escenario mundial. El modelo confederal defendido por el gaullismo, en aquel momento el más sólido de cuantos se ofrecían a corto plazo para la integración europea, obligó a los políticos continentales a replantearse el futuro de las Comunidades, hasta entonces vinculado al federalismo gradualista de Monnet y Spaak. Ello introducía un peligro de disensión entre los Seis que los gobiernos intentaron soslayar

11

cediendo en algunas de sus posiciones iniciales. Este clima de colaboración propició un notable éxito en los objetivos marcados a corto plazo a las Comunidades y en especial al Mercado Común. El Tratado de Roma preveía un desarme arancelario en dos fases. El 1 de enero de 1959 se puso en marcha la primera fase, pero a la vista de sus buenos resultados, en mayo del año siguiente Francia y Bélgica pidieron a la Comisión que se acelerase el proceso. El 1 de julio de 1968, año y medio antes de lo previsto, el mercado interior de la CEE funcionaba libre de derechos de aduana y con los contingentes liberalizados y se había alcanzado el arancel aduanero común. La creación del Mercado Común europeo era un elemento relevante en el escenario económico internacional. Pronto sería la primera potencia comercial del mundo, y despertó recelos en el área de economía capitalista de la OCDE. Norteamericanos y británicos presionaron mucho para eliminar los mecanismos de protección comunitaria, especialmente los de la PAC. Sin embargo, la Administración norteamericana mantenía un nivel mucho mayor de protección de su agricultura y los británicos potenciaban un sistema tan cerrado como era la Commonwealth. 8. LA CONVENCIÓN DE YAUNDÉ El Mercado Común realizaba sus primeros esfuerzos para tener una política exterior propia a través de las relaciones comerciales. Así, la Comisión Europa representó a los seis estados en la «Ronda Kennedy» del GATT, Ginebra 1964 y 1967, en la que la Europa comunitaria vio mejoradas las condiciones de su comercio internacional a cambio de una reducción de su tarifa aduanera exterior. Latía, además, la cuestión del ingreso de nuevos miembros en el club comunitario entre los países de la OECE que lo solicitaran. Los gobiernos de los Seis eran sumamente renuentes a ello. Por ello se creó la fórmula de la asociación, que suponía establecer acuerdos comerciales preferenciales con terceros países, con reglas aduaneras pactadas, pero sin admitirlos como candidatos a la adhesión. Las primeras asociaciones a la CEE fueron las de Grecia, y Turquía. También se puso en marcha una política de asociación con los antiguos Territorios de Ultramar (TOM) prevista en los Tratados de Roma. Ello introdujo un debate muy interesante sobre el modelo comercial que seguiría el Mercado Común a escala planetaria. Holanda y la RFA defendían un modelo global de libre comercio, con las menores barreras arancelarias posibles, en la onda de lo propuesto por el GATT. En cambio, Francia y Bélgica, que impusieron su visión, eran partidarias de mantener un sistema proteccionista con respecto a sus antiguas colonias africanas, aplicando a sus productos agrícolas y materias primas el principio de la «preferencia comunitaria» y aportándoles abundante financiación para su desarrollo, a la que tendrían que contribuir todos los países comunitarios. El 20 de julio de 1963 se firmó la Convención de Yaunde que institucionalizó la asociación de la CEE con la Organización Africana y Malgache de Cooperación Económica, integrada por once ex colonias francesas más Nigeria y a la que se unieron en la firma de la Convención otros cuatro países. En Yaundé se acordó avanzar en la zona de libre cambio que se había creado en 1957 entre la CEE y los TOM. Ello implicaba el desarme arancelario para la agricultura y las materias primas

12

de los socios africanos, que gozarían así de idénticas condiciones a las del mercado interior comunitario, y la aplicación de las ayudas establecidas por el Fondo Europeo de Ayuda al Desarrollo. 9. EL PLAN FOUCHET Y EL TRATADO DE FUSIÓN Tras el fracaso de la Comunidad Política Europea, el proceso de integración continental se había replegado a la economía, con el exitoso inicio del Mercado Común. Pero era evidente que ese proceso necesitaría volver a la cuestión de la unión política. En septiembre de 1960, el presidente De Gaulle y el canciller Adenauer, sellaron la reconciliación franco-alemana tras las guerras mundiales y nació una entente política entre París y Bonn que durante las siguientes décadas funcionaría como motor, y a veces como freno, de los procesos de integración continental. Ambos estuvieron de acuerdo en regularizar un procedimiento informal de toma de decisiones al más alto nivel, que no estaba contemplado en los Tratados de las Comunidades. Tales serían las Cumbres de jefes de Estado y de Gobierno, o Cumbres comunitarias, el antecedente directo del actual Consejo Europeo. En la primera Cumbre, celebrada en París en febrero de 1961, el presidente francés y el canciller alemán se mostraron de acuerdo en impulsar la unión política de los países comunitarios conforme a los principios confederales. En la siguiente Cumbre, (18 de julio de 1961), se elaboró la Declaración de Bonn, que proponía «dar forma a la voluntad de unión política implícita en los tratados que instituyen las Comunidades Europeas, organizando su cooperación para prevenir su desarrollo y asegurar la regularidad que creará, progresivamente, las condiciones de una política común». La manera de manifestar esa voluntad sería la institucionalización de las Cumbres comunitarias. Las Cumbres se reunirían cuando se estimase necesario, adoptarían las grandes decisiones en el avance de la integración, y dejarían su ejecución a los organismos de las Comunidades. La Asamblea parlamentaria de las Comunidades mantendría su carácter meramente consultivo. En principio, Bélgica y Holanda, con Paul-Henri Spaak y Joseph Luns como destacados portavoces, opusieron fuerte resistencia a una iniciativa franco-alemana que relegaba la Europa federal a un futuro por definir y consagraba la entente París-Bonn como el auténtico poder en el Mercado Común. Para frenarla, insistían en la entrada del Reino Unido como condición para asumir la unión política. El 31 de julio, Londres oficializó su candidatura, abriendo así un compás de espera que apaciguó los ánimos entre los Seis. Aceptado el principio confederal de la Declaración de Bonn, franceses y alemanes pactaron una Comisión Intergubemamental (CIG) presidida por el diplomático francés Christian Fouchet, que concluyó un proyecto de Unión de Estados —Plan Fouchet I— presentado el 2 de noviembre de 1961. La Unión de Estados se basaría en «el respeto a la personalidad de los pueblos y de los estados miembros», y los europeos tendrían una doble ciudadanía, la nacional y la comunitaria. La Unión no sería realmente supranacional, sino una asociación funcional de estados para coordinar políticas comunes en el terreno de la acción exterior, la defensa, la educación y el desarrollo científico. Carecería de capacidad ejecutiva alguna para imponerse a los gobiernos, excepto en cuestiones de la Defensa donde la Unión asumiría la política militar de los Seis en coordinación,

13

pero no en subordinación, con Washington. La CIG propuso cuatro órganos institucionales de la Unión de Estados. Un Consejo, órgano decisorio, formado por los jefes de Estado o de Gobierno y por los ministros de Asuntos Exteriores, que se reuniría cuatrimestralmente, designaría al Presidente de la Unión y tomaría decisiones por unanimidad, con derecho de veto. Los Comités de Ministros, que adoptarían las resoluciones ejecutivas en asuntos exteriores, defensa y educación. La Comisión Política Europea, de carácter técnico y encargada de aplicar los acuerdos del Consejo y de los Comités, estaría formada por funcionarios de los ministerios de Asuntos Exteriores. Y la Asamblea Parlamentaria, integrada por representantes de los parlamentos nacionales, sería compartida con las Comunidades y mantendría su carácter meramente consultivo. El Plan Fouchet no salió adelante. Los gobiernos de Italia y el Benelux, también desde la Comisión Europea y desde la Asamblea comunitaria se realizaron serios esfuerzos para que el Plan fuese rechazado. Y la pretensión francesa de construir una política de defensa al margen de la OTAN no recibió ningún apoyo de los otros estados miembros. Decididos a salir del atasco, los seis gobiernos celebraron una Cumbre en París, el 15 de diciembre de 1961. Encargaron a la CIG un nuevo proyecto. El Plan Fouchet II, presentado el 18 de enero de 1962, renunciaba a una política de defensa europea al margen de la Alianza Atlántica y aceptaba la adhesión del Reino Unido, pero continuaba sin admitir, en líneas generales, el principio de supranacionalidad, defendía la igualdad entre Europa y los Estados Unidos en la OTAN y subordinaba las tres Comunidades económicas ya existentes a las instituciones de la Unión de Estados, lo que originó que Bélgica y Holanda se negaran a suscribirlo. El 15 de mayo de 1962, De Gaulle anunció la retirada del Plan Fouchet. Fracasada por segunda vez la unión política, a los Seis no les quedaba más que avanzar en la consolidación de las tres comunidades económicas existentes. En este periodo de impasse se habían adoptado algunas medidas importantes en favor de la unidad del mercado interior. Y en el Consejo de Ministros celebrado el 23 de septiembre de 1963, los representantes gubernamentales aprobaron la fusión de sus instituciones. Al igual que ya lo eran desde 1958 la Asamblea parlamentaria y el Tribunal de Justicia, ahora el Consejo de Ministros y la Comisión Europea serían comunes para la CEE, la Euratom y la CECA. Con ello, esta última renunciaría a su Alta Autoridad. El Consejo de Ministros de las Comunidades Europeas funcionaría con los responsables del ramo según los asuntos a tratar y contaría con el asesoramiento de un único Comité de Representantes Permanentes (COREPER) integrado por los embajadores de los estados miembros, con funciones de coordinación con la Comisión Europea. Esta constaría con 14 comisarios. El 2 de marzo de 1965 los Consejos de Ministros de las tres Comunidades ratificaron la unificación institucional, que se formalizó mediante el Tratado de Fusión, firmado en Bruselas el 8 de abril. Se iniciaba con ello una fase de transición que debería culminar el 1 de julio de 1967, cuando las tres Comunidades unificaran completamente sus instituciones en sus sedes de Bruselas (Consejo y Comisión), Estrasburgo (Parlamento) y Luxemburgo (Tribunal de Justicia). Pero, mientras tanto, la integración europea iba a vivir una de sus más graves crisis.

14

Historia de la Integración europea

TEMA 4. LAS CRISIS DE LOS AÑOS SESENTA. El Tratado de Fusión de las instituciones comunitarias, aplicado en 1967, abrió paso a una nueva etapa de la historia de la integración europea, que se extendería hasta la creación de la Unión Europea mediante el Tratado de Maastricht, de 1992. Durante la década anterior, desde los Tratados de Roma, se habían ido produciendo el avance hacia la unión aduanera, que culminaría en 1968, hacia la armonización de las políticas comerciales y la puesta a punto de las instituciones comunitarias. Eran progresos considerables, que permitían una cierta euforia sobre una futura Europa unida. Pero se circunscribían al terreno funcional de la economía y apenas existían avances en otros campos fundamentales, como la representación política supranacional, la defensa colectiva o la admisión de nuevos miembros en la Pequeña Europa de los Seis. Ello quedó patente en el fracaso de dos iniciativas de la Asamblea Parlamentaria, denominada desde marzo de 1962 Parlamento Europeo. En mayo de 1960, aprobó una resolución para que, en adelante, sus diputados fueran elegidos directamente por los ciudadanos. Y en junio de 1963 aprobó otra dotándose de capacidad legislativa. Sólo los gobiernos de Italia y Holanda se mostraron favorables a apoyar las resoluciones parlamentarias, con lo que dos reformas políticas de tanto calado quedaron a la espera de mejores tiempos.

1. EL ARRANQUE DE LA PAC.

La cuestión agraria era una auténtica prueba de fuego para la CEE. El 1957, el Tratado de Roma estableció un mecanismo progresivo para alcanzar la Política Agrícola Común (PAC), que convertiría a la Comunidad en una zona de librecambio de productos agrarios para un mercado único de más de 200 millones de consumidores, europeos. Sus objetivos se referían:

- al ajuste de la oferta y la demanda. - la estabilización de los precios. - la mejora de la producción hasta alcanzar el autoabastecimiento alimentario. - la regulación de los mercados interiores para garantizar el acceso de toda la población

a los productos básicos. - el fomento de las exportaciones, etc.

Ello implicaba que la Comisión Europea tendría capacidad para decidir los precios y el volumen y la composición de la producción agrícola de los Seis.

En julio de 1958, los ministros de Agricultura y representantes de las organizaciones agrarias, reunidos en la Conferencia de Stressa, encomendaron al vicepresidente y comisario para asuntos agrícolas de la Comisión, el holandés Sicco Mansholt, la misión de planificar la PAC. La Conferencia acordó reformar la agricultura europea facilitando su modernización y especialización, pero sin alterar su principal dimensión social —la Europa de los granjeros, o de las explotaciones familiares— y unificar los precios en un nivel suficientemente alto para garantizar beneficios a los agricultores, lo que implicaba establecer un sistema de protección aduanera frente a los precios más bajos del mercado mundial. En estos años del cambio de década, todos los países miembros veían ventajas en implantar rápidamente la política agrícola

1

Las crisis de los años sesenta

común. Pero destacaba el apoyo del Benelux y, sobre todo, de Francia, cuya agricultura, que empleaba a casi la cuarta parte de la población y contaba con un activo sector exportador, podía compensar la apertura de su mercado interno a los productos industriales de sus socios, especialmente de la Alemania federal, a su vez importadora nata de alimentos. Mansholt presentó sus conclusiones al Consejo de Ministros el 30 de junio de 1960. La propuesta establecía tres principios básicos en la acción agrícola común: − La unidad de mercado agrario. Su óptima realización requería de la libre circulación de

productos, de precios mínimos comunes en toda la Comunidad, de legislaciones armonizadas sobre reglas de competencia comercial o controles sanitarios y del mantenimiento de la estabilidad en las monedas de los países miembros.

− La preferencia comunitaria. Los países comunitarios tenían que priorizar las compras a otros miembros de la Comunidad. Era un mecanismo de protección para evitar las importaciones de terceros países con precios demasiados bajos y garantizar el nivel de los precios internos frente a las fluctuaciones de los mercados internacionales.

− La solidaridad financiera. Se garantizaría mediante el establecimiento de un Presupuesto comunitario para financiar la PAC, aportado por los países miembros, para subvencionar mejoras técnicas y reconversiones de cultivos en la agricultura.

Para desarrollar estos principios, actuarían fundamentalmente seis mecanismos:

a). Precios mínimos de garantía, que fijarían los ministros de Agricultura a fin de evitar bajadas ruinosas para los agricultores.

b). Tasas de importación, para asegurar con su cobro que los productos agrarios exteriores no competirían a precios más bajos que los comunitarios y financiar al tiempo los fondos de protección agrícola de la PAC.

c). Intervenciones sobre las cosechas, a fin de darles una salida ordenada hacia los mercados.

d). Almacenamiento de los excedentes bajo control comunitario. e). Subvenciones comunitarias a la exportación. f). Control de la producción, mediante políticas de cuotas por países y de reconversión de

cultivos y explotaciones ganaderas.

Abiertamente proteccionista, el Informe Mansholt preconizaba el establecimiento de dieciséis «mercados» agrícolas, las Organizaciones Comunes de Mercado (OCM) constituidas por grupos de productos, con libre circulación en la Comunidad y un precio orientativo común en origen, fijado anualmente. A partir de las OCM, la PAC habilitaría a la Comisión Europea para actuar con tres niveles de intervención sobre la producción y la importación agrícola, en aras de la preferencia comunitaria.

- En la mayoría de los productos, sobre todo en los cereales, el aceite y el vacuno, se daría un alto nivel de subvenciones y de protección aduanera para dificultar las importaciones, pero también de control de la producción, a fin de evitar la acumulación de stocks e imponer los precios únicos en origen.

- En torno al 20 por ciento de los productos —lácteos, huevos, porcino, vino, hortalizas y frutas— tendrían unos aranceles de importación menores y un nivel de intervención similar al primer grupo.

- Y para el 5 por ciento restante, cultivos como el cáñamo, el lino, el girasol o el tabaco, el nivel de intervención sería mínimo y consistiría básicamente en subvenciones comunitarias a la producción.

2


Cuando, el 31 de diciembre de 1961, debía culminar la primera fase de la unión aduanera de la CEE, las propuestas de Mansholt, estaban lejos de ser aceptadas. Habían surgido graves diferencias entre los Seis sobre precios agrarios, ritmos de liberalización, comercialización de productos alimentarios, política de subsidios, etc. Enfrentados a un fracaso, los negociadores decidieron el ingenioso sistema de «parar el reloj», por lo que en el seno de la Comisión siguió siendo oficialmente 31 de diciembre durante quince días de frenéticas negociaciones. El impulso francés fue fundamental para que, el 14 de enero de 1962, pocos días antes de que se presentara el Plan Fouchet II, el Consejo de Ministros, en lo que fue calificado de «maratón agrícola», aceptara un acuerdo total sobre la primera etapa de la PAC.

2. LA CRISIS DE LA SILLA VACÍA Y EL COMPROMISO DE LUXEMBURGO. El acuerdo del 14 de enero de 1962 establecía las Organizaciones Comunes de Mercado y formalizaba las competencias de intervención sobre ellas de la Comisión Europea, conforme al Plan Mansholt. Se puso entonces en marcha el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA), destinado a:

- financiar la política de organizaciones de mercado. - el desarrollo de las regiones agrícolas. - y las subvenciones a los agricultores en función de las prioridades establecidas por la

Comisión Europea.

Las condiciones de activación de la Política Agraria Común no gustaron a todos. En Francia, con una agricultura fuertemente subvencionada por el Estado, las organizaciones campesinas se oponían a la pérdida de las ayudas estatales en beneficio de las comunitarias, sometidas al control de un organismo supranacional. El Gobierno de París, aunque había sido el primer impulsor de la PAC, era especialmente sensible a estas demandas, ya que tampoco quería ver su agricultura intervenida por los funcionarios de la Comisión Europea. Pero los restantes socios comunitarios sí eran partidarios de la intervención. En diciembre de 1964, el Consejo de Ministros de la CEE aprobó la propuesta del presidente de la Comisión Europea, Walter Hallstein, de establecer una tarifa única para el comercio interior de cereales y derivados, que entraría en vigor el 1 de julio de 1967, inaugurando así la unión aduanera agrícola y la primera de las OCM. Tras la aprobación de la «tarifa del trigo», Hallstein, dio un paso más ambicioso. El 31 de marzo de 1965 presentó a la Asamblea Parlamentaria un proyecto para cambiar la financiación de la Política Agraria y nutrir de fondos el FEOGA i, una vez que se cerrara el período transitorio final de la unión aduanera. A partir de ese momento, la PAC no funcionaría mediante aportaciones específicas de los gobiernos canalizadas a través del Consejo de Ministros, sino que contaría con «recursos propios», salidos del Presupuesto general comunitario, cuyo reglamento financiero sería controlado por el Parlamento Europeo. A financiar la PAC se destinarían parte de los ingresos aduaneros de importación de los productos industriales y de la fiscalidad agraria de los países miembros. Ello suponía una copiosa financiación, que escaparía al control de los estados y que en unos años supondría en torno al 50 por ciento del Presupuesto total de las Comunidades. Implicaba, además, incrementar la capacidad de intervención de la Comisión Europea sobre la regulación de los mercados, el nivel de los precios y el control de las importaciones y exportaciones de las agriculturas nacionales, cuyos ingresos fiscales irían a parar a las arcas comunitarias. La

3


medida, que recibió el activo respaldo de los federalistas, Movimiento Europeo y Comité Monnet, fue aprobada por el Parlamento, en uso de sus muy limitadas atribuciones de control presupuestario. Con el establecimiento de un reglamento financiero para la PAC, con recursos propios comunitarios, se sentaba el principio supranacional en los temas agrarios —y en la autonomía presupuestaria de las Comunidades— lo que abría una vía que el Gobierno francés estimó muy peligrosa. Sobre todo porque la propuesta de autofinanciación de Hallstein eliminaba la utilización del veto por los gobiernos en el Consejo de Ministros, que aunque no estaba contemplado en el Tratado de Roma, se venía admitiendo en asuntos de especial relevancia. Las discordias estallaron en la sesión del Consejo celebrada el 30 de junio de 1965. Franceses e italianos, en minoría, mostraron su desagrado porque el proyecto del Presupuesto agrícola recortaba los derechos de control del Consejo en beneficio de la Comisión y del Parlamento. Inopinadamente, el ministro francés Maurice Couve de Murville, que presidía el Consejo, cerró la sesión y anunció que no retornaría a la mesa. Al día siguiente, el ministro de Asuntos Exteriores, Alain Peyrefitte oficializó la medida al asegurar que su Gobierno procedería a realizar los estudios necesarios para asumir las consecuencias del fracaso. Durante los seis meses siguientes, la «crisis de la silla vacía» afectó muy seriamente a las instituciones comunitarias. El Consejo y el COREPER1, sin la asistencia de representantes franceses, vieron paralizada su actividad, mientras que la ausencia de los funcionarios galos en la Comisión dificultaba su funcionamiento y la proyección exterior de las Comunidades —significadamente las conversaciones del GATT2— sufría las consecuencias del boicot de uno de sus principales miembros. Conscientes de que era preciso romper aquella inercia suicida, el 26 de octubre los cinco gobiernos enviaron al Ejecutivo francés un comunicado pidiendo negociaciones, aunque reivindicando la vigencia de los Tratados comunitarios. Mientras tanto, la prohibición del veto en las votaciones del Consejo, prevista para el 1 de enero de 1966, quedaría en suspenso, conforme al sistema de «parar el reloj». Couve de Murville, que entonces presidía el Gobierno francés, se tomó su tiempo para responder. Finalmente, el 16 de enero de 1966 se reunió con sus cinco colegas en Luxemburgo y planteó las exigencias francesas: mantenimiento del voto por unanimidad en el Consejo de Ministros —es decir, del derecho de veto— y recorte de los poderes ejecutivos de la Comisión en beneficio del Consejo. Frente a ello, el presidente de la Comisión, Hallstein, expuso la doctrina que predominaba entre los funcionarios comunitarios:

- La Comisión es el órgano comunitario por excelencia. - Sus nueve miembros son designados de común acuerdo por los seis gobiernos, pero no

están sometidos a ninguna instrucción de sus gobiernos. - Sólo el Parlamento Europeo, ante el que únicamente son responsables, puede,

mediante una moción de censura por mayoría cualificada, obligarles a dimitir. La tarea

1 COREPER. Comité de Representantes Permanentes COREPER (Committee of Permanent Representatives) Organismo del Consejo de la Unión Europea en el que figuran los representantes de los estados miembros, con rango de embajador. Prepara y debate los asuntos de cada reunión del Consejo. Tiene dos subcomités. El COREPER I, con los adjuntos de cada representante, se ocupa de las cuestiones técnicas. El COREPER II reúne a los representantes gubernamentales con rango de embajador y, entre dos sesiones del Consejo, asume asuntos políticos, económicos o institucionales. 2 El GATT o General Agreement on Tariffs and Trade (Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio) se basa en las reuniones periódicas de los estados miembros, en las que se realizan negociaciones tendientes a la reducción de aranceles, según el principio de reciprocidad

4


de la Comisión es la salvaguardia de los intereses de la Comunidad, siendo el mediador entre el interés de la Comunidad y el interés particular de los estados miembros.

Los Seis volvieron a reunirse en la capital del gran ducado los días 28 y 29 y adoptaron una solución, el llamado Compromiso de Luxemburgo. Se confirmaba el sistema de voto mayoritario como el reglamentario en el Consejo de Ministros, pero se admitiría que los gobiernos pudieran vetar aquellas decisiones especialmente importantes que afectaran a «intereses nacionales vitales», incluido el ingreso de nuevos miembros (cláusula de unanimidad). Aunque la Comisión veía incrementada su capacidad de gestión a través del Presupuesto comunitario, debería mantener un flujo continuo de información al COREPER y al Consejo, a fin de que los gobiernos pudieran controlar su actuación. Y las propuestas de que el Parlamento Europeo ampliase su capacidad de control y fuera elegido por sufragio universal quedaron relegadas, lo que originó una merma de su ya escaso prestigio. A cambio, Francia cedería en algunos asuntos que afectaban a la agricultura, como el manejo de los recursos propios en el Presupuesto comunitario, la creación del mercado único de frutas y hortalizas o la fijación de precios comunes en origen para algunos productos, como el aceite de oliva, la carne de bovino o la leche. El Compromiso de Luxemburgo no era un consenso positivo, sino una cesión forzada por las circunstancias, que no tuvo impronta legal alguna. Pero funcionó, aseguró la vigencia de los Tratados de Roma, facilitó la ejecución de la PAC y permitió seguir avanzando en la fusión de los organismos y en el desarrollo de los programas sectoriales, sobre todo en la última fase de la unión aduanera, que arrancó entonces. Representó, por otra parte, un evidente retroceso en el proceso «político» de integración, al fortalecer el papel individual de los gobiernos en la toma de decisiones a través del Consejo de Ministros y de las Cumbres comunitarias, en perjuicio de la capacidad de iniciativa de la Comisión y del Parlamento de la CEE. Y reforzó el eje franco-alemán en detrimento de las posiciones de los otros cuatro socios. Prueba de ello fue que, cuando el 1 de julio de 1967 se produjo la fusión institucional de las tres Comunidades, el Gobierno alemán aceptó que la presidencia de la Comisión Europea unificada recayese en el belga Jean Rey y la vicepresidencia económica en el gaullista francés Raymond Barre, eliminando así del cuadro de dirigentes comunitarios al hasta entonces presidente de la Comisión de la CEE, Hallstein, que desde el primer Plan Fouchet se había opuesto reiteradamente a la política comunitaria de El Eliseo.

3. LA CRISIS FRANCESA EN LA OTAN.

La crisis del Mercado Común de comienzos de los años sesenta no sólo tenía un trasfondo económico, vinculado al fundamental tema de la agricultura. Pesaba, quizás más, la cuestión del equilibrio político entre los gobiernos nacionales y las instituciones comunitarias. También el asunto de la admisión de nuevos socios y de las condiciones de la asociación de los países extraeuropeos y de los europeos que no cumplían los parámetros políticos y económicos fijados para el ingreso en las Comunidades. Y, planeaban, sobre todo ello, los puntos de vista de la derecha nacionalista francesa, que encarnaba con su personalísima forma de gobernar el general Charles De Gaulle. El gaullismo había traído un cambio sustancial en la política europea con respecto a la IV República, cuyos gobiernos habían dado pasos muy importantes hacia el federalismo, pero

5


habían tropezado demasiadas veces con un Parlamento fragmentado y hostil, como demostraron los fracasos de la unión aduanera franco-italiana, la CED o la CPE. Es tópico afirmar que el principal motor ideológico de De Gaulle era la restauración de «la grandeur», la grandeza de Francia con la recuperación de su rango de gran potencia mundial. Ello no era incompatible con el europeísmo siempre que, como el general y sus colaboradores repetían, se respetase la soberanía de los Estados y fueran estos quienes coordinasen sus actuaciones en un marco confederal europeo. Donde la Francia de la V República mostraba mayores distancias con respecto a sus socios no era en el Mercado Común, donde podía imponer fácilmente sus intereses el eje franco-alemán, reforzado con el tratado bilateral de cooperación de enero de 1963, sino en la «comunidad atlántica» vertebrada por la OTAN. Consideraban los gaullistas que el mundo desorganizado de la posguerra había evolucionado rápidamente hacia un sistema bilateral en el que dos imperios extraeuropeos, los Estados Unidos y la Unión Soviética dominaban el Planeta en detrimento de una Europa cuyos pequeños estados se habían convertido, en asuntos de la defensa, en meros protectorados de las dos superpotencias. Los gobernantes franceses no dejaban de reconocer esta realidad bipolar y su propio alineamiento geopolítico en uno de los campos de la guerra fría. Pero rechazaban la subordinación estratégica a Washington que suponía para los países de la Europa occidental su pertenencia al Pacto Atlántico. En un primer momento, De Gaulle propugnó, en el marco de la OTAN, el incremento del papel de la Unión Europea Occidental (UEO), nombre que había adoptado la Organización del Tratado de Bruselas tras el fracaso de la CED 3y cuya primera potencia militar era Francia. Así lo expresó en el memorándum de 17 de septiembre de 1958 enviado al presidente Dwight Eisenhower y al premier Harold Macmillan. Pedía en él la revisión del Tratado de Washington a fin de que la política del bloque occidental fuera regida por un directorio tripartito, norteamericano, británico y francés. Quería, por lo tanto, que dejase de funcionar la entente anglosajona en el gobierno de la OTAN, dando un mayor peso en él a la UEO liderada por Francia, y que su cobertura estratégica de la Alianza se extendiera a todo el planeta, de manera que pudiese actuar en el Pacífico y en África, sobre todo en Argelia, donde Francia libraba una costosa guerra colonial. Pero Washington y Londres rechazaron las propuestas del memorándum. Tras este fracaso —que probablemente esperaba— el presidente francés inició un progresivo distanciamiento de la estructura militar de la Alianza. Así, en marzo de 1959 la flota francesa del Mediterráneo dejó de estar bajo el Mando Conjunto y en junio quedó prohibida la instalación de armamento nuclear extranjero en suelo francés. Cuatro años después, junto con un segundo veto al ingreso del Reino Unido en la CEE, De Gaulle rechazó el «Gran Diseño Democrático» del presidente norteamericano John F. Kennedy, una Comunidad Atlántica que reforzara los vínculos políticos, económicos y culturales entre la Europa occidental y los Estados Unidos y que contaba con un entusiasta respaldo británico. El estadista francés insistía en que la Europa de los Seis se constituyera como una «tercera fuerza» internacional que sirviera de puente al diálogo entre las dos superpotencias. A pesar de ello, Francia siguió actuando como un disciplinado miembro de la OTAN en coyunturas delicadas de enfrentamiento con la URSS, como la crisis de Berlín, de 1961, o la de los misiles cubanos, del año siguiente.

3 Comunidad Europea de Defensa CED (European Defence Community, EDC). Alianza militar propuesta en 1950 por el Plan Pleven para formar un ejército europeo al margen de la OTAN. Se creó en mayo de 1952, pero su Tratado fue rechazado por la Asamblea Nacional francesa en 1954, por lo que no entró en vigor.

6


Pero para entonces se había desarrollado un sordo enfrentamiento entre París y Washington por la cuestión del armamento nuclear. El monopolio norteamericano fue roto en 1953 por los soviéticos, lo que había supuesto un inmenso salto cualitativo en la perspectiva de un holocausto planetario causado por una tercera guerra mundial. Por su parte, los británicos, prevalidos de su «relación especial», obtuvieron la colaboración norteamericana para desarrollar su propio armamento nuclear, cuya primera prueba se realizó en el paraje australiano de las islas Monte Bello, en octubre de 1952. El Gobierno francés había comenzado a interesarse en el armamento atómico antes de la llegada al poder de De Gaulle, con la creación de una Comisión de estudio de las aplicaciones militares de la energía nuclear en 1954. Pero con la instauración de la V República se acrecentó la voluntad de poseer tecnología que equiparara la capacidad disuasoria de las Fuerza Armadas galas con las británicas y reforzara el liderazgo político de París en la Europa comunitaria. En 1959 se inició la fabricación de la «bomba A», que se probó en febrero de 1960, en el desierto argelino y tres años más tarde se decidió la construcción de un sistema de misiles desde silos terrestres y submarinos nucleares. En los inicios de su carrera atómica, París no deseaba someterla al arbitrio de Washington y Londres, que ya habían pactado la limitación de sus ensayos nucleares y exigían lo mismo de los franceses. El armamento nuclear británico estaba sometido, además, al sistema de la «doble llave», que ponía su utilización en manos del mando estadounidense de la OTAN, y París no quería someterse a este control. Finalmente, en 1964 —el año en que China ingresó en el «club atómico»— Francia dispuso de su propia fuerza de disuasión (forcé de frappe) nuclear. Modernizada con regularidad gracias a las pruebas en el atolón polinésico de Mururoa, le otorgó la deseada autonomía estratégica con respecto a los Estados Unidos y supuso, a la vez, una importante aportación a la defensa de la Europa occidental frente al Pacto de Varsovia. El rechazo norteamericano a la solicitud de cooperación tecnológica con el programa atómico francés, manifestada en la negativa de Washington a venderle ojivas nucleares para los misiles, tuvo serias consecuencias políticas. De Gaulle abrió su propia línea de diálogo con los países del Pacto de Varsovia. Una östpolitik aún más activa que la que luego desarrollaría en la RFA el canciller Willy Brandt y que le llevó a incrementar los contactos económicos y culturales con los países comunistas mediante una diplomacia en la línea de la «tercera fuerza», que el general desarrolló de forma muy personal. Así, en enero de 1964, París reconoció diplomáticamente a la República Popular China, en oposición a los restantes miembros de la Alianza Atlántica. Y el desafío culminó con la visita oficial de De Gaulle a Moscú, en junio de 1966, en la que defendió una política de coexistencia pacífica entre los bloques geoestratégicos, que permitiera reforzar los lazos de cooperación entre los países de una Europa que se extendía «del Atlántico a los Urales», incluyendo, por lo tanto, a la URSS. Pero un giro aún más radical tuvo lugar en el seno de la OTAN. En junio de 1963, la Armada francesa dejó de actuar dentro de la Alianza en el Atlántico y en el Canal de la Mancha. El 21 de febrero de 1966, De Gaulle aprovechó una de sus habituales ruedas de prensa para anunciar que Francia recuperaba el pleno control de sus espacios terrestre, aéreo y naval y que las fuerzas militares extranjeras en su país debían subordinase al Alto Mando francés. Y el 7 de marzo, comunicó por carta al presidente norteamericano, Lyndon B. Johnson, que Francia se retiraba en julio del aparato militar de la OTAN, con lo que se mantendría dentro de la organización atlántica en un plano político, pero sin que ello afectara a la autonomía de la política exterior y de defensa de su país. La consecuencia de ello fue que, en abril del año siguiente, tuvieron que cerrar once bases aéreas norteamericanas y una canadiense establecidas en suelo francés y que la Alianza trasladó su Comando Supremo de Fontainebleau a Bruselas. La crisis, sin embargo, sirvió para afianzar los vínculos establecidos en el seno de la

7


OTAN entre los restantes socios europeos y los Estados Unidos. Francia, por su parte, desarrolló en solitario su programa nuclear y una industria de armamento de alta tecnología que, con productos como la serie de aviones de caza Mirage, pronto estuvo en condiciones de disputar mercados internacionales a los fabricantes estadounidenses.

4. EL VETO FRANCÉS AL REINO UNIDO.

El enfrentamiento del gaullismo con la Administración norteamericana confirmó su convicción de que Londres actuaba como un agente al servicio de Washington en Europa, por lo que su ingreso en el Mercado Común era una amenaza para la construcción europea. Pesaban, también, los desencuentros en la cuestión del armamento nuclear y la convicción de que, con Londres dentro de la CEE, el eje franco-alemán perdería su abrumadora capacidad de liderazgo en la Comunidad y que esta tendría que cargar con una economía nacional como la británica que, en esa época, atravesaba por serias dificultades. La historia de la adhesión británica a la CEE fue larga y complicada. Tras su negativa inicial, el Gobierno conservador de Harold Macmillan, rápidamente desencantado de la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC), comenzó a preparar el terreno para plantear su candidatura. En la primavera de 1961 el premier visitó las capitales de los Seis y obtuvo un caluroso apoyo del presidente norteamericano Kennedy. Tras lograr la aprobación de la Cámara de los Comunes —los laboristas se abstuvieron— el Gabinete solicitó formalmente el ingreso en las Comunidades el 31 de julio, e igual hicieron otros tres miembros de la AELC —Irlanda (31-7-1961), Dinamarca (10-8-1961) y Noruega (30-4-1962)—. Se mostraron a favor de la petición británica Holanda y Bélgica, y el ministro Edward Heath inició unas difíciles negociaciones en Bruselas, centradas en la exigencia comunitaria de renuncia a la «preferencia imperial» que vinculaba el comercio británico al circuito privilegiado la Commonwealth. Londres parecía dispuesto a admitirlo, pero exigiendo como contrapartida tal cantidad de excepciones que desanimaba a sus partidarios entre los Seis. Pero el tiro de gracia a la adhesión británica lo dio el general De Gaulle. En noviembre de 1961 y en junio del año siguiente se entrevistó con Macmillan. Pese al tono cordial de las relaciones anglo-francesas, existían demasiadas diferencias en los puntos de vista de París y de Londres. De Gaulle llegó a reprochar al premier su negativa a ingresar en «un sistema preferencial que ya existe dentro de la Commonwealth». El Gobierno británico rechazaba entrar en la PAC, y los laboristas, próximos a llegar al Poder, manifestaron que se negarían a adherirse a las políticas sociales y económicas comunitarias, de orientación básicamente derechista, y que no renunciarían al acuerdo comercial con la AELC. Pero la gota que colmó el vaso fue la entrevista que Macmillan mantuvo con Kennedy en Nassau (Bahamas) en diciembre de 1962. Allí quedó claro que Londres se oponía a la autonomía del armamento nuclear francés y apoyaba incondicionalmente los términos políticos y económicos del «Gran Diseño Democrático» kennediano. Ello fortaleció en De Gaulle, opuesto frontalmente a este proyecto de Comunidad Atlántica, la idea de que los británicos actuarían como caballo de Troya de los intereses norteamericanos en el seno de la CEE. Por lo tanto, el 14 de enero de 1963, el presidente francés anunció en rueda de prensa que vetaría en el Consejo de Ministros la adhesión británica. El veto gaullista sembró el desaliento entre los federalistas y, especialmente, entre los europeístas británicos, que libraban un duro combate contra los euroescépticos de su país. Sin embargo, París, fortalecido por su reciente alianza con Bonn, sí estaba en condiciones de vetar.

8


Un mes después de la rueda de prensa del general, las conversaciones para la ampliación de las Comunidades quedaron suspendidas. A partir de este humillante rechazo, algunos sectores euroescépticos de la opinión pública británica y, sobre todo, los círculos económicos y el partido laborista, fueron asumiendo el interés nacional en el ingreso en el Mercado Común. La pérdida del imperio colonial, con la consiguiente disminución del valor del circuito comercial de la Commonwealth para la metrópoli, el fracaso de la AELC, la creciente caída de la competitividad de la industria y de la minería británicas, en gran parte obsoletas, la depreciación de la libra esterlina como moneda de reserva, un preocupante nivel de paro y un abultado déficit en la balanza de pagos, preludiaban una grave crisis económica y monetaria que señalaba las dolorosas diferencias con la pujante Pequeña Europa comunitaria. En octubre de 1964, ganaron las elecciones los laboristas y formó Gobierno Harold Wilson, que era decidido partidario de volver a plantear la adhesión. Wilson situó al europeísta George Brown al frente del Foreing Office y anunció un plan de reducción del déficit público que tenía como finalidad principal sanear las cuentas con vistas al ingreso en la CEE. Sus esfuerzos se vieron reforzados por la llegada de Edward Heath a la jefatura del opositor Partido Conservador, en julio de 1965, lo que garantizó un apoyo parlamentario de los dos grandes partidos a la apuesta europeísta. El 2 de mayo de 1967, Wilson anunció en la Cámara de los Comunes la renovación de la solicitud de adhesión a las Comunidades, aunque manifestó que ello no implicaría cambios en la autonomía de la política exterior y de defensa del Reino Unido. Obtuvo 488 votos a favor y 62 en contra. El día 11, el Gobierno británico reactivó su candidatura en Bruselas. Irlanda, Dinamarca y Noruega volvieron a presentar también las suyas. Cinco días después, De Gaulle recurrió a su habitual sistema de explicar las grandes decisiones en una rueda de prensa, en la que manifestó su segundo veto a la iniciativa. No había disminuido su temor de que, de la mano de los británicos, desembarcaran en la CEE los miembros de la AELC en grupo y de que Washington lograra interferir las políticas comunitarias en su propio beneficio. Recordó que mientras la CEE se organizaba, Inglaterra se negó a formar parte de la misma adoptando hacia ella una actitud hostil. Si se admitía al Reino Unido, advirtió, el Mercado Común sería sustituido por «una suerte de Zona de librecambio de la Europa occidental, en marcha hacia una Zona atlántica que restaría a nuestro Continente toda su personalidad». El rechazo a la Comunidad Atlántica de Kennedy volvía a ser patente. Proponía por lo tanto, que los británicos se sometieran a un periodo de «asociación», como ya hacían griegos y turcos, hasta que acometieran las transformaciones estructurales requeridas, sobre todo el equilibrio en su balanza de pagos y la devaluación de la libra esterlina, y probasen la voluntad política de armonización legislativa que requería el ingreso en las Comunidades. Como los otros cinco socios comunitarios no eran, en principio, contrarios a la admisión del Reino Unido, el Gobierno francés exigió que los Seis se pusieran de acuerdo sobre las condiciones antes de que abrieran las negociaciones. Siguieron meses de difíciles contactos, durante los que Londres devaluó la libra. Hasta que, el 27 de noviembre de 1967, el jefe del Estado francés anunció en rueda de prensa que no encontraba la actitud adecuada en las islas. Era un veto en toda regla y, conforme al Compromiso de Luxemburgo, los ministros de Asuntos Exteriores, reunidos en sesión del Consejo el 18 de diciembre, denegaron la solicitud de adhesión alegando que no se daban las condiciones económicas y financieras requeridas. Londres rechazó entonces la propuesta de un estatuto de asociación y manifestó que mantenía la petición de ingreso, a la espera de que la larga sombra del gaullismo aflojara su presión.

9


5. LA CUMBRE DE LA HAYA Y EL RELANZAMIENTO DE LAS COMUNIDADES. A comienzos de 1969, Charles De Gaulle, que había salido indemne del huracán político provocado por el «Mayo del 68», la masiva protesta estudiantil y obrera contra el Gobierno Pompidou, cumplió su promesa de convocar un referéndum sobre la regionalización político-administrativa y la reforma del Senado. La consulta del 27 de abril se saldó con un 52,4 por ciento de votos negativos a las propuestas del jefe del Estado. Al día siguiente, el general renunció al cargo presidencial y se retiró a la vida privada. Un gaullismo sin De Gaulle ya no sería lo mismo. Su delfín, Georges Pompidou ganó la Presidencia en las elecciones de junio de 1969 con el apoyo de los democristianos de René Pleven, los liberales de Valery Giscard d'Estaing y otras fuerzas centristas. Y ello iba a cambiar muchas cosas en el proceso de integración europea. Aunque doctrinalmente identificado con la «Europa de las Patrias», y por lo tanto funcionalista y confederal, Pompidou era partidario de flexibilizar la postura francesa para alcanzar nuevas metas en la unificación continental. Ya durante su campaña electoral, de elevado tono europeísta, lanzó la idea de reunir una Cumbre comunitaria que abriese paso a una nueva etapa en la historia de la CEE. Esta era una demanda generalizada en la Europa de los Seis. Alcanzada la unión aduanera, unificadas las instituciones comunitarias, la multifacética crisis de 1965-67 había generado una parálisis que impedía atisbar nuevos objetivos si no se realizaba un esfuerzo de consenso positivo similar al que, en su momento, había supuesto la Declaración de Bonn. La formación del Gobierno Chaban-Delmas dio la medida del nuevo europeísmo francés. Incluía a cuatro miembros del Comité de Acción para los Estados Unidos de Europa (Comité Monnet) y el ministro de Asuntos Exteriores era Maurice Schuman, que se puso en seguida a trabajar para restablecer el consenso comunitario. El 10 de julio de 1969, Pompidou oficializó la propuesta de la Cumbre en una rueda de prensa en la que señaló tres objetivos «acabar, profundizar, ampliar».

- Acabar la fusión de las Comunidades con su financiación a través de un Presupuesto único. Profundizar.

- Desde una perspectiva confederal, la integración económica y monetaria. - Ampliar, abriendo el Mercado Común a los cuatro países que solicitaron la admisión en

1961 (Gran Bretaña, Irlanda, Dinamarca y Noruega).

El momento era especialmente adecuado. En la RFA había llegado a la Cancillería el socialdemócrata Willy Brant, un europeísta ferviente, y también lo era el liberal Walter Scheel, su ministro de Exteriores. El último día de 1969 terminaba el período transitorio de la CEE previsto en el Tratado de Roma y no era cosa de volver a «parar el reloj» para realizar los ajustes pendientes. Existían diversos temas en los que las Comunidades no habían cubierto las expectativas creadas por su espectacular arranque:

- la unión política y la elección del Parlamento por sufragio universal. - la ausencia de un verdadero mercado interno de capitales. - la política común de transportes.

10


- la armonización de las legislaciones nacionales. - la política energética común - y la financiación de la Euratom…

Pero, pese a las crisis, se habían realizado avances considerables:

- la unión aduanera había mejorado las previsiones de sus planificadores. - se había logrado la libre circulación de trabajadores. - existía un consenso generalizado sobre los ritmos de la Política Agrícola Común (PAC). - el comercio en el interior del Mercado Común se había quintuplicado...

Era el momento de reemprender la marcha aprovechando las sinergias creadas por la fusión comunitaria.

El primer ministro holandés, el democristiano Piet de Jong, que presidía entonces el Consejo de Ministros de las Comunidades, recogió inmediatamente la iniciativa de El Eliseo e invitó a los socios comunitarios a una Cumbre de jefes de Estado y de Gobierno en La Haya. Se celebró durante los dos primeros días de diciembre de 1969 y fue invitado a participar Jean Rey presidente de la Comisión Europea. La Cumbre alcanzó importantes acuerdos en torno a los tres objetivos propuestos por Pompidou, el llamado Tríptico de La Haya: a). En primer lugar, la manifestación de una recuperación de la solidaridad y el consenso

entre los seis gobiernos para «acabar» el proceso de integración continental a través de la Comunidad Europea. En lo tocante al Presupuesto comunitario, se acordó la progresiva desaparición de las aportaciones funcionales de los estados, sustituidas por los recursos propios de la Comunidad, especialmente en la PAC. Estos recursos, que debían contar con un reglamento financiero antes de que acabara el año 1970 —se estableció en abril— procederían básicamente de un porcentaje del Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA) una tasa que gravaba directamente el consumo en los países comunitarios. La Comisión había buscado armonizarlo para todos los miembros mediante dos directivas, en abril de 1967, que tardaron largo tiempo en aplicarse, a pesar de lo cual, el porcentaje del IVA derivado por los estados a las arcas de la Comunidad, sólo el uno por ciento en la primera etapa, llegó a ser la base de su Presupuesto. La Cumbre acordó dotar al Parlamento Europeo de mayores poderes de control presupuestario y avanzar hacia su elección por sufragio universal.

b). La «profundización» de las políticas de la CE fue tratada en La Haya en una doble vertiente. Superada la fase de la unión aduanera, se abrían las agendas de la unión económica y de la monetaria. Para ponerlas en marcha se crearía, poco después, una Comisión presidida por Pierre Werner, primer ministro de Luxemburgo, a la que se otorgó un año de plazo para presentar una propuesta. Y, a solicitud de la delegación alemana, se acordó reglamentar la acción política exterior de la CEE, otorgando capacidad decisoria a las Cumbres de jefes de Estado y de Gobierno y estableciendo un mecanismo intergubernamental de consulta, la Cooperación Política Europea, cuyo estudio se encomendó a un Comité dirigido por el diplomático belga Étienne Davignon.

c). En cuanto a la «ampliación», Francia retiraría su veto, ejercido dos veces, al ingreso del Reino Unido, Irlanda, Dinamarca y Noruega, aunque sería precisa una etapa negociadora de duración imprevisible.

11


6. EL PLAN WERNER Y LA UNIÓN ECONÓMICA Y MONETARIA.

En la Cumbre de la Haya quedó patente que la consecución de la unión económica, la nueva prioridad en el proceso de integración europea tras culminar la unión aduanera, requería de una rigurosa política monetaria de los estados, que redujera las fluctuaciones del mercado interior y dotase a la CEE de solvencia financiera internacional. La economía mundial experimentaba entonces dramáticas convulsiones monetarias provocadas por la crisis del dólar, preludio del abandono del sistema de Bretton Woods, que había regulado las relaciones monetarias en el mundo capitalista desde 1944, en favor de la libre convertibilidad. El Tratado de Roma había garantizado la autonomía de las políticas monetarias de los países miembros frente a una posible regulación que pudiera acometer la Comisión Europea. Sin embargo, la grave crisis de la lira italiana, en 1964, obligó al Consejo de Ministros de la CEE a adoptar algunas medidas de coordinación y solidaridad, que no pasaron de crear tres comisiones: de política presupuestaria, de gobernadores de bancos centrales y de política económica a medio plazo. En el momento de la Cumbre de La Haya (1969), la evidencia de que la Unión Económica, el mercado único, precisaría no sólo de un sistema monetario regulado, sino incluso de una moneda única, hacía plantearse en paralelo una Unión Monetaria cuyo objetivo final sería la consecución de esa moneda común europea. Pero antes había que armonizar los sistemas nacionales existentes, regulando los flujos monetarios. A fin de que los gobernantes reunidos en La Haya, y luego los miembros de la Comisión Werner, tuviesen una visión de conjunto sobre el problema, la Comisión Europea encargó un estudio preparatorio a su vicepresidente y comisario de asuntos económicos y financieros, el francés Raymond Barre. El memorándum sobre La coordinación de la Política Económica y de la Política Monetaria en la Comunidad, conocido como Primer Plan Barre estuvo listo en febrero de 1969. Proponía «una concertación de las orientaciones nacionales» y de «las políticas económicas», a fin de que las divisas comunitarias reforzaran su posición internacional y pudieran protegerse de las tensiones monetarias, provocadas en cierto modo por la tendencia de la economía de la CEE a desenvolver sus finanzas exteriores en moneda norteamericana, los llamados «eurodólares». Entre las medidas propuestas por Barre se encontraban:

a). La coordinación de la planificación económica mediante consultas entre los gobiernos.

b). El acuerdo sobre la armonización de las futuras tasas de crecimiento de sus economías.

c). Las facilidades de crédito a medio plazo a los estados con dificultades persistentes en la balanza de pagos.

d). La creación de un fondo comunitario para conceder créditos incondicionales a corto plazo a Estados con dificultades puntuales en la balanza de pagos.

El Plan sólo tuvo desarrollo en estos dos últimos puntos, cuando en febrero de 1970 la Comisión de Coordinación de los gobernadores de los bancos centrales decidió crear el Fondo Europeo de Cooperación Monetaria (FECOM), con 2.000 millones de dólares para otorgar créditos a los estados miembros, la mitad a corto y la mitad a medio plazo. En el seno de la CEE habían surgido dos posturas contrapuestas sobre la unión monetaria. Por un lado, estaban los monetaristas, que defendían el rápido establecimiento de cambios fijos dentro de la CEE, en la creencia de que ello facilitaría la planificación financiera, desarmaría la

12


especulación en los mercados y aceleraría el proceso de unión económica de la Comunidad, posibilitando la autorregulación de precios y salarios y la moneda única. Frente a ellos, los economistas criticaban el continuo intervencionismo gubernamental sobre bienes y capitales que supondría el mantenimiento de unos tipos de cambio fijos y proponían la equiparación de precios y salarios y la armonización de las políticas económicas y fiscales antes de proceder a la convergencia monetaria. En la segunda mitad de 1969, la economía europea sufrió duras tensiones especulativas, fruto de la inestabilidad del dólar y del auge de la economía alemana. En agosto, el franco francés se devaluó el 11,1 por ciento, tras un año de amagos. Y en octubre el marco alemán se revaluó un 9,3. Ambas medidas, entre otras cosas, tuvieron inmediata repercusión en los precios agrarios y en la estabilidad de la PAC. Se estableció entonces el mecanismo de los Montantes Compensatorios Monetarios, destinado a compensar a los países miembros perjudicados por el efecto de las fluctuaciones de las monedas nacionales sobre los precios comunes. El problema monetario fue, por lo tanto, uno de los temas estrella de la Cumbre de La Haya, en diciembre de 1969. Tras ella, economistas y monetaristas pusieron en marcha sendos proyectos con los que convencer al Consejo de Ministros. a). Entre los economistas, el Gobierno federal alemán lanzó el Plan para la cooperación

económica, monetaria y financiera, preparado por su ministro de Economía y Finanzas, Karl Schiller, miembro del ala derecha de la socialdemocracia y discípulo del «padre del milagro económico alemán», el democristiano Ludwig Erhard. El Plan Schiller pretendía una rápida y rigurosa estabilización económica y una lenta unión monetaria en cuatro etapas:

- una primera dedicada a coordinar las políticas económicas de los estados por objetivos.

- la segunda basada en la coordinación de las políticas monetarias de los bancos centrales y la creación de un sistema de ayuda monetaria a medio plazo.

- vendría luego un incremento de la coordinación económica, ya en manos de las instituciones comunitarias, la limitación de las fluctuaciones monetarias y la creación de un Fondo de Reserva Europeo, al que las Haciendas nacionales transferirían sus reservas monetarias.

- y en la cuarta etapa, los estados perderían casi toda capacidad individual de decisión en cuestiones financieras y se alcanzaría la moneda única.

b). Los monetaristas de la Comisión Europea elaboraron el memorándum conocido como Segundo Plan Barre, que fue presentado en Bruselas durante la reunión del Consejo comunitario, el 4 de marzo de 1970. Barre planteaba un completo sistema de unificación de las políticas económicas estatales a través de tres vías complementarias:

- una unión monetaria, que suponía una rápida concertación de las tasa de cambio hasta llegar a la moneda única.

- una unión fiscal, aunque sólo centrada en la armonización de los sistemas impositivos y en la creación de una tasa «europea» basada en el IVA

- y una política presupuestaria y social común, que prevaleciese sobre las particulares de los estados.

El Consejo de Ministros aceptó el plan Barre, aunque en el entendimiento de que se trataba de una propuesta de máximos y que debería transcurrir un largo período antes de que se implementaran sus medidas. Conforme a los acuerdos de La Haya, el Consejo encomendó la

13


confección de una hoja de ruta a la Comisión Werner, que presentó su Informe el 8 de octubre de 1970. El Plan Werner de una «Unión Económica y Monetaria por etapas», buscaba

- Conciliar las posturas monetarista y economista. - Defendía la conveniencia de ir decididamente a la moneda única.

Pero la consideraba difícil de implantar a corto o medio plazo y la vinculaba a la realización en paralelo de la Unión Económica. Por lo tanto, planteaba un modelo alternativo, un «cesto de monedas» dentro del que las divisas nacionales tuviesen una ilimitada convertibilidad exterior y, a la vez, una paridad fija entre ellas. Para ello era preciso establecer la libre circulación de capitales en la Comunidad, eliminando las barreas aduaneras y legales, y situar el tipo de cambio interior de las monedas en una escala automática e invariable.

La Comisión Werner preveía una fase transitoria dividida en tres etapas:

1. hasta 1973, se limitarían las fluctuaciones del tipo de cambio, a fin de impedir sobresaltos como el dado por el franco y el marco en 1969.

2. luego, hasta 1980, se establecería un tipo de cambio fijo y se garantizaría la total libertad de pagos, transferencias y capitales.

3. finalmente, se crearía un Banco Central Europeo para gestionar el conjunto del sistema monetario y entraría en vigor la moneda única europea.

El Plan preveía la creación del Fondo Europeo de Cooperación Monetaria, un mecanismo compensatorio de los flujos de capital para las economías más desfavorecidas, y otorgaba poderes al Parlamento Europeo para fiscalizar a los bancos centrales de la CEE, cuyos gobernadores se habían integrado en 1964 en un Comité de Coordinación.

El Plan Werner, adoptado por el Consejo de Ministros el 22 de marzo de 1971, no se pudo llevar a cabo. La crisis monetaria de esa primavera, la libre convertibilidad del dólar decidida por la Administración Nixon en marzo de 1972 y, sobre todo, las perturbaciones causadas en la economía internacional por la «crisis del petróleo» iniciada en octubre de 1973, que afectó gravemente a una Comunidad Europea casi carente de recursos petrolíferos, impidieron aplicar la planificación prevista. Para evitar fluctuaciones incontroladas, el Comité de Coordinación de los bancos centrales acordó medidas. El 18 de diciembre de 1971 mediante el Acuerdo del Instituto Smithsoniano, en Washington, se fijó una nueva paridad entre el dólar y las monedas europeas que ampliaba los márgenes de flotación de estas, en una banda tan ancha que ponían en peligro su estabilidad. Por ello, el 21 de marzo de 1972, se estableció una disciplina de cambios que fue definida como «la serpiente monetaria en el túnel internacional», a fin de mantener la estabilidad en las cotizaciones cruzadas de las monedas europeas. La serpiente monetaria —nombre que se le daba por las oscilaciones que provocaban en los gráficos los cambios de las nueve monedas— fijaba un margen de fluctuación de ± 2,25 por ciento respecto al dólar y del 4,50 al 2,50 entre las monedas participantes. Parecía una solución y el Reino Unido, Irlanda, Dinamarca y Noruega, candidatos al ingreso en la CEE, fueron incluidos en el sistema mediante el Acuerdo de Basilea, de 27 de abril. Pero la serpiente monetaria no funcionó, ni siquiera a corto plazo. Dos meses después de su adhesión, en junio de 1972, la libra esterlina tuvo que abandonarla al no poder sostener sus límites de estabilidad. A comienzos de 1973, la libra irlandesa siguió el mismo camino. Ese año hubo que rehacerla, dotándola de mejores mecanismos de protección, una serpiente de la

14


que también desaparecieron las monedas noruega e italiana y se incorporó el franco suizo. Se puso en marcha el Fondo Europeo de Cooperación Monetaria, que disponía del 20 por ciento de los fondos bancarios de la CEE en oro y dólares para la compensación multilateral de los créditos a corto plazo. Pero poco después, tras una nueva devaluación del dólar, se eliminaron los controles de fluctuación con respecto a la divisa estadounidense. Ello lanzó a las monedas europeas a una vorágine de devaluaciones y revaluaciones que, hasta que se estabilizó la economía mundial a finales de la década, causaron graves perturbaciones a la del Mercado Común, confirmaron al marco alemán como la moneda más sólida del sistema, y lo convirtieron en la referencia interna de la CEE y en la futura base de una Unión Monetaria que, por el momento, se haría esperar.

7. LA COOPERACIÓN POLÍTICA EUROPEA. Conforme a los acuerdos de la Cumbre de La Haya, al tiempo que iniciaban el estudio de la unión económica y monetaria, los gobiernos de los Seis procedieron a revisar sus mecanismos de cooperación política que, tras los reiterados fracasos de las iniciativas de federalistas y confederales, quedaban reducidos a las muy limitadas relaciones internacionales de la CEE. El estudio de este tema le fue encomendado a un Comité de Altos Funcionarios presidido por el vizconde Etienne Davignon, director de Asuntos Políticos del ministerio de Asuntos Exteriores belga. El Primer Informe Davignon, o Informe de Luxemburgo, aprobado por el Consejo de Ministros el 23 de octubre de 1970 —pocos días después de la aprobación del Plan Werner— admitía el principio de dar forma a la voluntad de acción política. Para eso, Europa debía contar con una sola voz en el exterior, que se alcanzaría tras su desarrollo en etapas sucesivas. Por ello «debe prepararse a ejercer las responsabilidades que el aumento de su cohesión y su papel creciente en el Mundo le imponen como un deber que asumir, al mismo tiempo que como una necesidad». El llamado Método Davignon para la Cooperación Política Europea (CPE), establecía los fundamentos de coordinación de la política exterior de los países comunitarios a través de dos tipos de medidas:

1º. Asegurar, mediante informaciones y consultas regulares, una mejor comprensión mutua de los grandes problemas de política internacional.

2º. Reforzar su solidaridad, favoreciendo una armonización de los puntos de vista, la concertación de las actitudes y, cuando esto parezca posible y deseable, acciones comunes.

Para ello fijaba cuatro mecanismos de coordinación:

1º. Una reunión semestral de los seis ministros de Asuntos Exteriores, cuando no hubiese Cumbre de jefes de Estado y de Gobierno, que la sustituiría. La primera reunión semestral sobre la CPE se celebró en Munich, el 19 de noviembre de 1970.

2º. Un Comité Político vinculado al Consejo de Ministros, integrado por los directores de asuntos políticos de los ministerios de Exteriores, con reuniones trimestrales y capacidad para crear grupos de trabajo sectoriales.

3º. Un Comité de Altos Funcionarios de las Comunidades, para llevar el día a día de las relaciones políticas en sus aspectos supranacionales bajo la supervisión del Comité Político.

4º. La Comisión Política del Parlamento Europeo, que valoraría un informe anual del presidente del Consejo de Ministros sobre la Acción Política de las Comunidades.

15


El Método Davignon era muy tímido en sus planteamientos, ya que ni siquiera establecía la obligatoriedad de las consultas entre gobiernos. Pero eso era por puro realismo. Resultaba evidente que ni Francia, ni menos aún el Reino Unido, que estaba próximo a ingresar en las Comunidades, delegarían las líneas maestras de sus políticas exteriores en los altos funcionarios comunitarios, ni las someterían a las directrices de la Eurocámara. Básicamente se trataba, pues, de que los gobiernos dialogaran sobre tomas de postura común ante las crisis internacionales y de coordinar aquellos aspectos de las políticas estatales que afectaban a la proyección exterior de las Comunidades. La Cumbre comunitaria de París, en octubre de 1972, avaló esta prudencia al incrementar a cuatrimestral la frecuencia de las reuniones de ministros y jefes de Gobierno sobre la política exterior común y establecer un procedimiento de urgencia en las consultas ante situaciones de crisis. Y ello facilitó la aprobación del Segundo Informe Davignon, o Informe de Copenhague, en julio de 1973, en el que se oficializó el Método al establecer que cada Estado se comprometerá a no fijar definitivamente su propia posición sin haber consultado a los demás en el marco de la cooperación política. Esta cooperación era cada vez más necesaria. La CEE era una potencia económica de creciente peso en el mundo, pero carecía de unidad política y ni siquiera tenía una única voz en cuestiones internacionales que le afectaban, como la distensión Este-Oeste, el desarme nuclear, o el conflicto de Oriente Medio, donde la guerra del Yom Kippur4, en octubre de 1973, desató una crisis energética que tuvo dramática repercusión en la economía de la Comunidad. Una coyuntura especialmente complicada fue la Conferencia sobre la Seguridad y la Cooperación en Europa (CSCE), con la participación de las dos superpotencias planetarias y de todos los países europeos, con excepción de Albania. Tras una fase preparatoria en Ginebra, la CSCE celebró su sesión plenaria en Helsinki, entre el 3 de julio y el 1 de agosto de 1973. Durante los dos años siguientes, la Conferencia tuvo varias sesiones para cerrar el documento final, o Acta de Helsinki, el 1 de agosto de 1975. En principio, la CSCE era un triunfo del espíritu de la Comunidad en cuanto suponía la adopción, en un nivel continental, de su sistema de Cooperación Política y una apuesta por la democracia, los derechos humanos y la resolución pacífica de conflictos. Pero la Europa comunitaria careció de una voz propia y no pudo evitar que los Estados Unidos se alineasen con la Unión Soviética en la garantía expresa de la no injerencia en los asuntos internos de los países del continente, perpetuando así la división entre Este y Oeste y entre dictaduras de partido y democracias parlamentarias.

8. LA CONCRECIÓN DE LA PAC: EL PLAN MANSHOLT.

A lo largo de los años sesenta, la Política Agraria Común hizo mucho a favor de la revitalización y la modernización de la agricultura de la Europa occidental. Pero la elaboración de su estructura normativa y los ritmos de su aplicación fueron un verdadero quebradero de cabeza para la Comisión Europea. Ello se había comprobado en el proceso de unión aduanera, cuando el desarme arancelario de la agricultura fue siempre por detrás del de la industria, manteniendo, además, diferencias significativas entre familias de productos. Francia, impulsora decidida de la PAC, se había convertido luego en un azote para su desarrollo, cuando advirtió que la política de precios y de subvenciones podía no ser tan favorable para su agricultura. Y el Reino Unido tuvo en ello uno de los principales problemas para la adhesión, ya que su modelo agrario, con una producción modesta y grandes importaciones de Estados Unidos y los países de la Commonwealth, encajaba mal en el

4 La guerra árabe-israelí de 1973, también conocida por el nombre de festividades religiosas judía (Guerra del Yom Kippur) y musulmana (Guerra del Ramadán), enfrentó a Israel contra Egipto y Siria. Fue la cuarta de las guerras que enfrentaron al estado hebreo con los países árabes.

16


comunitario. Durante los años sesenta y setenta fue relativamente frecuente, en los países miembros, la guerra de las naranjas, el espectáculo de camiones cargados con productos agrícolas de importación saqueados por piquetes de agricultores que protestaban contra una política comercial —sobre todo las compras a los países asociados y con acuerdos preferenciales del área mediterránea— que perjudicaba su nivel de protección en el mercado nacional. En marzo de 1972, el presidente de la Comisión Europea, Franco María Malfatti (1970-72), cedió el puesto al vicepresidente Sicco Mansholt, quien había sido el cerebro organizador de la PAC y que desempeñó la presidencia durante el resto del período previsto, unos diez meses. En tan corto plazo se produjo la primera ampliación de miembros de las Comunidades y la adopción del Sistema Monetario Europeo. Pero también hubo un importante avance en la unificación de la agricultura europea. En 1968, la Comisión había encomendado al entonces comisario Mansholt el estudio de una nueva etapa de la PAC, una vez culminada la unión aduanera. Su informe, el Programa Agrícola 80, llamado Plan Mansholt, o Informe del Grupo de Gaichel, fue aprobado por el Consejo de Ministros. Contemplaba el avance en la modernización del sector agrario hasta 1980, a través de dos mecanismos fundamentales. 1. Por un lado, la política de precios, estabilizándolos por sectores mediante la culminación

de las Organizaciones Comunes de Mercado y del mecanismo del Montante de Precios Compensatorios, así como desenrollando un sistema comunitario de intervención para evitar caídas de precios, mediante la adquisición a los agricultores de los grandes stocks a un precio fijado de antemano.

2. Por otro, definía el llamado Plan de modernización de la agricultura y de ayuda a los agricultores mayores, que dio origen a tres directrices comunitarias, las llamadas directrices socioestructurales: − Modernización de las explotaciones agropecuarias, concentración del minifundio

y reducción de la superficie cultivada a fin de limitar los excedentes, mediante el juego de la política de subvenciones, en los sectores con sobreproducción.

− Mejora, a través de políticas educativas, en la formación técnica y económica de los agricultores.

− Reducción del número de pequeños agricultores en unos cinco millones, mediante la financiación una generosa política de jubilaciones anticipadas, ayudas para el establecimiento en el medio rural de otros tipos de actividades empresariales y el incremento de los empleos del sector terciario en las áreas agrícolas.

El Plan Mansholt, apoyado económicamente en el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA), revolucionó profundamente la agricultura de la Comunidad Europea, racionalizando y modernizando sus estructuras y liberando un gran número de trabajadores hacia la industria y los servicios en el medio rural. Pero su planteamiento sembró la alarma entre los sectores más tradicionales del campesinado, obligados a una reconversión en ocasiones traumática. A comienzos de los años setenta se produjeron fuertes protestas de las organizaciones agrarias, con acciones como el incremento de la guerra de las naranjas contra el transporte de productos agrícolas extracomunitarios, o la multitudinaria manifestación de agricultores europeos contra la PAC, celebrada en Bruselas en 1971.

i FEOGA. Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural FEADER (European Agricultural Fund for Rural Development EAFRD). Formaba parte de los fondos estructurales. Creado en 1962 dentro de la CEE. Regulaba precios y mercados y aportaba ayudas económicas a la agricultura europea. Financiado por los estados miembros, sus fondos, que gestionaba la Comisión Europea, absorbían casi la mitad del presupuesto comunitario. Fue sustituido en 2007 por el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural.

17

TEMA 5. DE LOS SEIS A LOS DOCE 1. LA PRIMERA AMPLIACIÓN La Cumbre de La Haya, en 1969, dio vía libre a la admisión de nuevos miembros en las Comunidades. Retirado el veto francés tras el relevo de De Gaulle por Pompidou, se activaron las candidaturas al ingreso directo del Reino Unido, Irlanda, Dinamarca y Noruega, miembros los cuatro de la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC). Por el contrario, los cinco estados mediterráneos que ya tenían acuerdos con la Comunidad Económica Europea, Grecia, Marruecos, Turquía, Malta y Chipre, no mejorarían su estatuto de meros asociados comerciales. En principio, la gran apuesta era la candidatura británica que había sostenido una tradicional ambivalencia ante la adhesión, y señalando siempre condiciones y excepciones en su futura actividad comunitaria. Además, un parte importante de la sociedad británica no se sentía implicada en la aventura europea. Las conversaciones de adhesión comenzaron en Bruselas, el 30 de junio de 1970 con los británicos, y en septiembre con los otros tres candidatos. Consciente de que el gran problema era Londres, en mayo de 1971 Pompidou sostuvo una negociación directa con el premier Edward Heath para sortear los principales obstáculos: la aceptación británica de la PAC, la permanencia de su economía en la Commonwealth, el papel de la libra esterlina en el futuro sistema monetario europeo y la contribución del Reino Unido al Presupuesto comunitario. Alcanzado un acuerdo con los cuatro estados candidatos, se oficializó en junio. Quedaba la votación parlamentaria en cada país, que se superó sin obstáculos. La firma del Tratado de Ampliación tuvo lugar en Bruselas, el 22 de enero de 1972. Los cuatro nuevos miembros aceptaban los Tratados de las Comunidades y se fijaba un período transitorio de cinco años, a partir del 1 de enero de 1973, para que adaptaran sus legislaciones y redujesen sus derechos de aduana hasta suprimirlos. Por su parte, las Comunidades realizarían en el mismo período las correspondientes reformas en sus instituciones a fin de que acogieran a los representantes de los nuevos miembros. Parecía haber nacido la Europa de los Diez. Pero faltaba que los ciudadanos de los nuevos miembros avalasen en las urnas lo aprobado por sus parlamentos. Mediría el grado de prestigio de las Comunidades en países que, hasta ese momento, pertenecían a la rival AELC. Y el test obtuvo resultados agridulces. El Reino Unido e Irlanda tuvieron referendos favorables. Pero Dinamarca y Noruega, miembros del Consejo Nórdico y de la frustrada Comunidad Económica Nórdica, o Nordek (1968-70), eran otro caso. En la primera, el 2 de octubre, el referéndum de adhesión a las Comunidades salió adelante. Pero en Noruega fue desfavorable, condicionada por la política comunitaria en el sector pesquero. Por lo tanto, el Gobierno de Oslo retiró su adhesión y permaneció en la AELC. Así que cuando, el 1 de enero de 1973, Irlanda Dinamarca y el Reino Unido ingresaron oficialmente en las Comunidades, la prevista Europa de los Diez se había quedado en la Europa de los Nueve.

1

2. EL CONSEJO EUROPEO Y EL INFORME TINDEMANS En 1974, varios de los políticos que habían marcado el período de ampliación de las Comunidades desaparecieron del primer plano. En Francia, Pompidou cedió la Presidencia de la República a Valery Giscard d'Estaing.En la RFA, el canciller Brant, cedió su puesto al también socialdemócrata Helmut Schmidt. Y en el Reino Unido, el laborista Harold Wilson volvió al poder. Los dos primeros revitalizaron el eje franco-alemán para hacer avanzar a la Comunidad por la vía confederal. Wilson comenzó a ejercer presión para que se revisara, en los momentos más duros de la crisis del petróleo, la elevada aportación al Presupuesto comunitario que, en función de su potencial económico, le correspondía. Abrió así una enconada batalla entre Londres y Bruselas, que tardaría una década en resolverse. En la Cumbre de París, de 1974, los dirigentes europeos constataron que la CEE estaba cumpliendo las etapas previstas para la unificación económica. Era el tiempo de poner en marcha la vertiente política de la integración, que la Cumbre de Copenhague, celebrada el año anterior en medio de una crisis generalizada, no había podido abordar. Como punto de arranque de la Cumbre de París, Giscard y Schmidt presentaron una propuesta conjunta para elevar el nivel de las consultas intergubernamentales previstas en el Método Davignon a partir del Informe de Copenhague y extenderlas a ciertos ámbitos internos de la política comunitaria. En adelante, las Cumbres de jefes de Estado y de Gobierno, se convertían en el Consejo Europeo, el órgano fundamental de la Cooperación Política Europea. La Presidencia del Consejo sería rotatoria por países, cada seis meses y el presidente en activo, el anterior y el siguiente, formarían una especie de comité permanente del Consejo, la troika comunitaria, con capacidad para negociar y plantear propuestas. Pero, como no estaba contemplado en los Tratados de Roma, el Consejo Europeo tampoco sería una institución comunitaria, sino un mero organismo deliberante de coordinación intergubernamental que tendría un peso decisivo en el desarrollo de las grandes iniciativas comunitarias, en coordinación con el Consejo de Ministros. En su primera reunión en Dublín, 1975, el Consejo Europeo se dotó a sí mismo de unos procedimientos normativos, propios de un Ejecutivo, que fijaban la aplicación de sus acuerdos a través de una serie de Actos: las Decisiones, que introducían correcciones en el Presupuesto comunitario; las Decisiones de Procedimiento, que reenviaban al Consejo de Ministros los acuerdos con los que el Consejo Europeo no estuviera de acuerdo; las Directivas y Orientaciones, que fijaban prioridades a la política comunitaria y orientaban su ejecución; y las Declaraciones, que constituían tomas comunes de postura de los estados miembros ante asuntos concretos. De este modo, el Consejo Europeo, prevalido del poder político de sus integrantes, despojaba a la Comisión Europea y al Consejo de Ministros de gran parte de la iniciativa sobre orientaciones generales de las políticas comunitarias, reforzando así los mecanismos confederales en el seno de la CEE. Era el triunfo del Plan Fouchet. Pero si en el ámbito de la Cooperación Política, competencia de los gobiernos, la autoridad del Consejo Europeo era incontestable, en el terreno económico y social, reservado por los Tratados a las instituciones de las Comunidades, la actividad del Consejo iba a causar serios problemas, ya que

2

era un organismo ajeno a ellas y rechazaba someter sus decisiones a los controles y contrapesos con que funcionaban los organismos comunitarios. No obstante, los líderes nacionales jugaban un papel cada vez más relevante en estos ámbitos de la CEE de manera que, cuando el Tratado de Maastricht (1992) institucionalizó el Consejo como órgano de las Comunidades, este era ya un poder fáctico de enorme peso en el seno del aparato comunitario. Por otra parte, las propuestas federalistas no habían sido descartadas. La Cumbre de París, encargó al primer ministro belga, el federalista Leo Tindemans, la elaboración del proyecto para crear la Unión Europea en diez años y cerrar así la etapa funcionalista. Tras una minuciosa labor de encuesta, Tindemans concluyó su memorándum en diciembre de 1975 y lo presentó al Consejo Europeo en su reunión de Luxemburgo, el 2 de abril del año siguiente. El Informe Tindemans partía de la validez de los Tratados de las Comunidades, pero proponía algunas modificaciones institucionales. Una reforma del Parlamento Europeo para que fuera elegido por sufragio universal y se le dotara de capacidad de iniciativa legal. El Parlamento y la Comisión ampliarían sus competencias en materia monetaria, energética, educativa, de defensa de los consumidores y de políticas de desarrollo regional, en detrimento de la soberanía de los estados miembros. Igualmente, estos se verían obligados a aplicar las decisiones comunitarias en su política exterior. Y los ciudadanos de los países miembros recibirían «derechos especiales» en el territorio de los otros socios, ciudadanía europea común. El Informe preveía una UE con «distintas velocidades» de integración, según el potencial de sus miembros, y existiría una estructura funcional mixta: «la doble base de las instituciones comunitarias de inspiración supranacional o federalista y de la cooperación política, de inspiración intergubernamental o confederal». Los Fondos Europeos de Desarrollo Económico y Regional (FEDER), que se establecieron en marzo de 1975 dentro del capítulo presupuestario de los llamados «fondos estructurales», tenían como finalidad desarrollar las regiones más desfavorecidas, financiando proyectos de infraestructuras y desarrollo local que mejoraran los servicios públicos y la educación, creasen empleo y generaran un aumento de la renta regional. Los peticionarios debían ser los estados, que también serían los contribuyentes, pero no en función de su población, sino de su riqueza. Los que tuviesen mayor PIB serían contribuyentes netos, mientras que aquellos que contaran con las regiones menos ricas serían beneficiaros de las ayudas a esas regiones muy por encima de su aportación. Pero las Administraciones nacionales se resistían a ceder el control de sus aportaciones en los FEDER a la burocracia de las Comunidades. Conforme las sociedades europeas se veían afectadas por el proceso de integración, aumentaban sus partidarios, pero también los que no lo veían útil. Estos «euroescépticos» estimaban que el entramado comunitario en su conjunto era un despilfarro innecesario, incluido el coste de la traducción de todos los actos y documentos comunitarios a seis idiomas (nueve, tras el ingreso de Grecia, España y Portugal en los años ochenta). No era, la euroescéptica, la opinión dominante. Pero se miraba con recelo un federalismo que trasladase gran parte del poder de sus Administraciones a unas instituciones comunitarias que

3

buscaban crearse un espacio supranacional propio cada vez más amplio. Por lo tanto, cuando el Consejo Europeo estudió el Informe Tindemans en su reunión de La Haya, en noviembre de 1976, decidió posponer sin plazo ni fecha la aplicación de las medidas que proponía, con excepción de la elección por sufragio universal del Parlamento Europeo, que tendría lugar por primera vez en 1979. 3. EL SISTEMA MONETARIO EUROPEO La serpiente monetaria, que había permitido salvar la crisis provocada, entre 1971 y 1973, por el final de los acuerdos de Bretton Woods, era un mero parche, y no muy satisfactorio. Aunque los resultados en la estabilidad monetaria y la contención de la inflación habían sido mejores que los que se mantenían fuera del sistema, no había servido para detener las fluctuaciones, a las que se atribuía una continua alteración de los precios. En 1975, un grupo de nueve economistas críticos hizo público en el diario The Economist, el llamado Manifiesto del Día de Todos los Santos. Proponían utilizar la experiencia del Banco Europeo de Inversiones para constituir una moneda común, la europa, como unidad de operaciones de mercado abierto y de financiación de los gastos de las Comunidades y como moneda única. Recogiendo las propuestas del Manifiesto, el Consejo Europeo 1976, decidió reanudar la creación de la Unión Económica y Monetaria. La Comisión Europea asumió el reto de garantizar la estabilidad de los cambios, poner límites a la inflación y mejorar las inversiones. Giscard d'Estaing y Schmith, se sumaron a la labor de impulsar la cooperación monetaria proponiendo una «zona de estabilidad monetaria». La propuesta fue la base del proyecto de Sistema Monetario Europeo (SME) preparado por el Comité de ministros de Finanzas (Ecofin). Entró en vigor el 13 de marzo de 1979. El SME se constituyó en torno a tres ejes: a). La unidad de cuenta europea (ECU) b). El mecanismo de tipos de cambio y de intervención, que debía garantizar los márgenes de

fluctuación de las monedas. c). El mecanismo de transferencias y de créditos, destinado a poner orden en la libre circulación de

capitales. Sin contemplar aún la moneda única, el SME aprovechaba el «cesto» creado en 1972 para establecer paridades fijas-ajustables mediante una unidad monetaria virtual, la Unidad de Cuenta Europea. El SME establecía una estrecha banda de fluctuación de las monedas, de ±2,25 y fijaba en cada momento los tipos de cambio entre el ecu y esas monedas, a fin de estabilizar los intercambios comerciales y financieros en el seno del Mercado Común. Incapaz de competir en el comercio mundial con las divisas reales fuertes, como el dólar, el yen o el franco suizo, el ecu jugó un papel importante en el mercado crediticio internacional y reguló el mercado interior de cambios en la CEE, y se convertía en el laboratorio de pruebas del euro, la futura moneda europea. Para gestionar créditos y transferencias se estableció el Fondo Europeo de Cooperación Monetaria, donde los bancos centrales, que depositaban en su seno el 20% de sus reservas en oro y divisas, negociaban los cambios en las paridades del ecu. Y el Mecanismo de Tipos de Cambio (MTC) debía facilitar a las autoridades financieras jugar con los tipos y con las reservas monetarias a fin de impedir que una fluctuación excesiva sacara a alguna moneda débil de un Sistema que tuvo en el

4

marco alemán su referencia ante los mercados. 4. LA REFORMA DEL PARLAMENTO EUROPEO La Cumbre de La Haya, de 1969, acordó la reforma del Parlamento para dotarlo de una mínima capacidad legislativa y modificar su composición, para que fuera elegido directamente por el conjunto del cuerpo electoral europeo. Pero no se acometió ninguna modificación debido a las negociaciones de ampliación. En abril de 1970 el Acuerdo de Luxemburgo facilitó al Parlamento cierto control sobre los Reglamentos presupuestarios, aunque tan sólo afectaba entonces al 10% de los fondos que manejaban las Comunidades, ya que quedaban excluidos los destinados a la Política Agraria. Realizada la ampliación a nueve miembros, el Parlamento reanudó el proceso de su reforma, junto a la elección por sufragio universal, se proponía un aumento de los escaños de la Eurocámara, a fin de acoger a los nuevos miembros en proporción a su población. La intención era alcanzar un Procedimiento Electoral Uniforme (PEU), para que el sistema fuera igualitario para todos los electores europeos. La Comisión Política del Parlamento, se encargó de elaborar una propuesta, que fue aceptada por los líderes nacionales durante la Cumbre comunitaria de París de 1974. El Informe Patijn, adaptado como Reglamento interno por la Cámara en 1975, proponía la elección de 355 diputados —antes 198— por sufragio universal, igual, directo y secreto, en las elecciones europeas. Pero reconocía las dificultades de armonizar las peculiaridades de los sistemas electorales nacionales, por lo que encomendaba a los estados miembros la realización de los comicios y, configuraba las cuotas de diputados por la población de los estados. El Consejo Europeo de 1976 abordó el estudio del PEU y fijó en 410 el número de diputados, repartidos proporcionalmente por población. Alemania, Francia, Italia y el Reino Unido, 81 cada uno, Holanda, 25, Bélgica, 24, 16 Dinamarca, 15 Irlanda y 6 Luxemburgo. Todas las modificaciones aceptadas fueron sintetizadas por el Parlamento, el 20 de septiembre de 19 en el Acta de Bruselas. El Consejo Europeo de Copenhague, en 1978, acordó la celebración de elecciones al Parlamento en la primavera del año siguiente. La convocatoria introdujo una seria alteración en la política parlamentaria de los países comunitarios. Las elecciones europeas no podían coincidir con las nacionales, obligaban a elaborar programas políticos europeístas y, al ser con distrito único de ámbito estatal, estimulaban los pactos de coaliciones ad hoc entre los partidos regionales o las pequeñas formaciones. En el seno de la Cámara los grupos parlamentarios no se formaban por países, sino por ideologías, dando origen a federaciones y partidos «europeos», aunque sin verdadera actuación fuera del Parlamento de Estrasburgo. La legislatura que terminó en 1979, la última con diputados de los parlamentos estatales, tenía casi todos sus 198 escaños repartidos entre seis grupos parlamentarios. El mayor, con 66, era el grupo socialista, le seguían, con 53, los demócrata-cristianos del Partido Popular Europeo, los liberales tenían 27; los conservadores británicos y daneses, 17 escaños; la derecha nacionalista integraba la coalición Demócratas Progresistas Europeos, con otros 17 diputados y el Grupo de Comunistas y Afines, constituido ese mismo año, tenía también 17 escaños. Con la elección del Parlamento por sufragio universal y el reconocimiento de su derecho a fiscalizar

5

la gestión económica de la Comisión y a rechazar sus proyectos presupuestarios, la política de las Comunidades giraría hacia una mayor representatividad institucional y hacia una aceleración del proceso de integración, que se plasmaría en el período de vigencia del Acta Única (1986-93). Ese aumento de la representatividad debía ser acompañado de otro de su capacidad política y legislativa, conforme proponía el Informe Tindemans. Para ello era necesario que se modificase la estructura institucional de las Comunidades y su procedimiento legislativo y de control. Y, sobre todo, que predominase una voluntad federalista en los cuerpos políticos de los estados miembros. 5. LAS RELACIONES EXTRACOMUNITARIAS EN LOS AÑOS SETENTA Y OCHENTA La CEE carecía de una política exterior propia, los estados miembros se reservaban todas sus cotas de soberanía, con excepción de la política de defensa. Esta reposaba de un modo conjunto en la OTAN,. A partir de 1970, los Seis se habían avenido a mantener consultas regulares sobre sus relaciones exteriores, y a actuar de forma consensuada en las crisis internacionales. Así, se produjeron tomas de posición conjunta en asuntos como el diálogo israelí-palestino, la guerra chino-vietnamita, la invasión soviética de Afganistán, la lucha contra el apartheid surafricano, o el conflicto argentino-británico de las Malvinas, que afectó directamente a un estado comunitario. Pero no pudieron ejercer una diplomacia supranacional realmente eficaz en sustitución de las políticas individuales, y a veces contrapuestas, de los estados que la integraban. Había, sin embargo, un terreno en el que los miembros del Mercado Común habían tenido que asumir una acción conjunta: el comercio, fundamentalmente, en una doble vertiente. Por un lado, garantizarse una amplia cuota del mercado mundial, en las condiciones de competencia que establecía el GATT. Por otro, mantener una relación privilegiada con la miríada de excolonias de las potencias europeas que alcanzaban su independencia durante los años sesenta y setenta. El comercio intracomunitario, con el ingreso sucesivo de nuevos miembros, era el mayoritario: pasó del 50,2 por ciento de los intercambios en 1980, al 60,1 en 1991. En los años ochenta, el Mercado Común se afirmó como la mayor potencia comercial del mundo, aunque, las diferencias entre los miembros eran considerables, desde el enorme superávit comercial alemán hasta el déficit de casi todos los demás, especialmente acentuado en el caso británico. Exportadora de productos manufacturados, e importadora de materias primas y alimentos, la Europa comunitaria era sumamente deficitaria en materia energética. Esto afectaba seriamente a la balanza de pagos comunitaria y la hacía muy sensible a las fluctuaciones en el precio de los combustibles, utilizados con frecuencia como instrumento de política internacional por los miembros de la poderosa Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP). Así, la balanza comercial pasó de un déficit de 35.810 millones de ecos en 1983 a un superávit de 10.954 en 1986, para volver a entrar en números rojos dos años después Los mercados exteriores de la CEE abarcaban todo el planeta, pero con grandes diferencias. En 1989, los principales socios comerciales eran los países de la AELC. Seguía luego Estados Unidos que era un socio comercial incómodo por su permanente presión para que la CEE renunciara a aplicar la preferencia comunitaria en su comercio agrícola y abriera totalmente su mercado a la muy protegida agricultura norteamericana. Y el tercer socio era Japón. Cobraba fuerza, sin embargo, un variado conjunto de los denominados países en vías de desarrollo, los Países de África, el Caribe y el Pacífico, o Grupo ACP, que en 1989 aportaban el 4,4 de las exportaciones comunitarias y sólo el

6

3,4 de las exportaciones, pero donde tenía lugar, en esa época, el más exitoso ejemplo de una política exterior comunitaria. 5.1. El Grupo ACP y la Convención de Lomé La política de asociación de la Europa de los Seis, que contemplaba acuerdos comerciales y de inversión de capitales a cambio de ayuda al desarrollo se había desarrollado en el ámbito colonial africano de Francia. La Convención de Yaundé, en 1964, había asociado a la CEE a 18 estados africanos. Y cuando el acuerdo espiró, en junio de 1969, tanto la Comunidad como su contraparte africana, (Organización Común Africana y Malgache) estuvieron de acuerdo en renovarlo por otros cinco años (Convención de Yaundé II). A partir de 1973, el Reino Unido, se incorporó al Mercado Común. Gran parte de sus excolonias le seguían vinculadas a través de la Commonwealth, pero ello no debía constituir un obstáculo para que se integrasen, con los países francófonos, en un amplio espacio de asociación económica con la CEE, el Grupo ACP. La vía fue abierta por tres antiguas colonias británicas, Uganda, Kenia y Tanzania, antes del ingreso formal de su antigua metrópoli en la CEE, manifestaron su intención de asociarse con la Comunidad en las mismas condiciones que los países de la OCAM. El resultado fue la Convención de Arhusa de 1969 y que entró en vigor el 31 de enero de 1971. La constitución del Grupo ACP, mediante el Acuerdo de Georgetown, en junio de 1975, facilitó un extenso interlocutor tercermundista a la Comisión Europea que, a punto de finalizar la Convención de Yaundé II, se mostró conforme con ampliar el ámbito de su asociación comercial y de ayuda al desarrollo a las tres áreas geográficas que abarcaba el Grupo. La Convención de Lomé (Togo) fue firmada en febrero de 1978 por los Nueve con los 44 países miembros de la ACP; los 18 estados del grupo de Yaundé, los tres de Arhusa; otras nueve excolonias británicas en África; cinco del Caribe y tres de Oceanía. Firmaron, además, otros cinco estados africanos: Etiopía, Guinea-Bissau, Guinea Ecuatorial, Liberia y Sudán. Se reservó plaza a Angola y Mozambique, que cubrían la última etapa de su proceso de independencia de Portugal. Lomé representaba un espíritu menos neocolonialista que la Convención de Yaundé y más cercano al librecambio y al moderno concepto de cooperación al desarrollo. A cambio de facilidades para el comercio y la inversión, la Comunidad Económica Europea otorgaría a sus asociados de Lomé, durante los cinco años de vigencia del Acuerdo, reducción de aranceles de importación en productos determinados —azúcar, café, algodón, frutas, etc.— garantizando cupos de compra predeterminados y aportaciones financieras, procedentes del Fondo Europeo de Ayuda al Desarrollo, para favorecer procesos de industrialización, por un total de 300.000 millones de ecus. En previsión de una caída de los precios mundiales que afectase masivamente a las exportaciones ACP al mercado europeo, se estableció el Sistema de Estabilización de los Ingresos por Exportación (Stabex), que preveía compensaciones financieras a fondo perdido para los países menos desarrollados y créditos blandos para los demás en caso de depreciación excesiva de una docena de productos, que constituían el grueso de las importaciones comunitarias. Parecido sentido tenía el Sysmin (Sistema Minero), destinado a compensar con préstamos a los países exportadores de mineral. El acuerdo de asociación de 1978 resultó satisfactorio para ambas partes y se renovó en

7

1981 (Lomé II), 1985 (Lomé III) y en 1990 (Lomé IV). Para entonces, el Stabex incluía garantías para 44 productos y 70 países ACP estaban asociados a la Comunidad Económica Europea, que había vuelto a cuadruplicar su ayuda al desarrollo. 5.2. La proyección mediterránea Otro ámbito exterior de importancia para la CEE era el Mediterráneo, dos de cuyos estados, Francia e Italia, eran miembros del Mercado Común. Constituida en torno al eje renano-padano, la Europa de los Seis había buscado ampliar su ámbito hacia el Sur, pero con todo tipo de cautelas, tanto por el bajo nivel de desarrollo económico de los países mediterráneos, como, sobre todo, por la debilidad o la ausencia de sistemas democráticos. Grecia, Portugal y España, no fueron candidatos firmes hasta que consolidaron sus transiciones de regímenes autoritarios a democracias parlamentarias respetuosas con los derechos humanos. La vinculación de estos a la CEE estaba marcada por un cierto patronazgo de Bruselas, dada la enorme distancia entre el desarrollo de los miembros de la Comunidad y los extracomunitarios de la cuenca mediterránea. La Comunidad desarrollaba tres tipos de acuerdos: a) Los acuerdos de asociación, que convertían a los beneficiarios en socios comerciales con

derecho a ayudas financieras y un desarme arancelario parcial que, en el caso de la agricultura, suponía la inclusión en el régimen de preferencia comunitaria. Los asociados mediterráneos negociaban individualmente con la Comisión Europea. El primer acuerdo de asociación fue firmado por Grecia en 1961 y entró en vigor en noviembre del año siguiente. Siguieron otros con Marruecos (1969), Turquía (1964), Malta (1971) y Chipre (1973).

b) Los acuerdos preferenciales de comercio poseían un nivel diplomático y económico más bajo, ya que afectaban a la política tarifaria y de contingentes en grupos de productos concretos y no gozaban de la preferencia comunitaria. El Mercado Común firmó acuerdos preferenciales con España (octubre de 1970) y con los países de la Asociación Europea de Libre Comercio: Finlandia, Islandia, Noruega, Portugal, Suecia y Suiza (enero de 1973).

c) Los acuerdos de cooperación contemplaban proyectos económicos concretos, que recibían financiación comunitaria fuera de los Fondos de Ayuda al Desarrollo. En el ámbito mediterráneo, la CEE los puso en marcha con Yugoslavia (1973), Israel (1975), Argelia, Marruecos y Túnez (1976), Egipto (1976), Siria y Jordania (1977) y con Líbano (1977). Otros acuerdos de cooperación en este período incluían a 15 países asiáticos (industria textil) y 16 americanos.

Algunos de los países mediterráneos asociados a la CEE tenían como horizonte, el ingreso en el Mercado Común. Malta y Chipre, no reunían las condiciones económicas, ni mostraban entonces interés alguno. Por lo tanto, sólo tres países con acuerdos de asociación —Grecia, Turquía y Marruecos— llegaron a solicitar su ingreso con antelación al Tratado de Maastricht. La actuación de la Comisión Europea con respecto a Marruecos no se diferenciaba mucho de la que mantenía con los firmantes de la Convención de Lomé: una generosa política de compras de productos agrarios con aranceles mínimos, e inversiones tendentes a favorecer el desarrollo del país. Finalizado el plazo de la asociación, en abril de 1976 el Estado magrebí firmó un acuerdo de

8

cooperación con la Comunidad, junto con Túnez y Argelia, pese a que la invasión y anexión, pocos meses antes, del Sahara Occidental por el régimen de Rabat, contra el mandato expreso de la ONU, había suscitado un amplio rechazo en Europa. Pero cuando, en julio de 1987, el rey Hassán II solicitó el ingreso de su país en la Comunidad Económica Europea, desde Bruselas contestaron que no había lugar, ya que Marruecos no está en Europa. Turquía, un Estado asiático pero con una pequeña porción de su territorio en el lado europeo de los Estrechos y el más occidentalizado de los países mahometanos, era un candidato más sólido, especialmente porque era firmemente apoyado por unos Estados Unidos que valoraban mucho la presencia turca en la OTAN. La candidatura de Ankara no fue rechazada de plano por Bruselas, pero suscitaba fuertes recelos, dado el pobre desarrollo económico del país y la debilidad de su democracia parlamentaria, sometida al control de unas Fuerzas Armadas que dieron golpes de Estado en 1960, 1971, 1980 y 1997. Por otra parte, cuando, a consecuencia del establecimiento de una dictadura filohelena en Chipre, en 1974, los militares turcos invadieron la isla y proclamaron en su mitad oriental un Estado turco-chipriota, las posibilidades de ingreso en la CEE se alejaron aún más. El contencioso greco-turco constituía una fuente de preocupaciones para la CEE. Los griegos habían acrecentado su Estado nacional a costa del Imperio otomano hasta que, en 1922, la reacción nacionalista turca que encabezaba Mustafá Kemal invirtió el curso del conflicto y expulsó a la población helena de Anatolia y de la Tracia oriental. Seguían abiertos serios contenciosos como la reivindicación por los dos estados de algunas islas del Egeo oriental, donde existía la posibilidad de que hubiese bolsas de petróleo, o el equilibrio étnico de Chipre, una isla históricamente vinculada al mundo griego, pero donde se habían asentado islotes de colonos turanios. La rivalidad greco-turca, que era un problema en el seno de la OTAN —Grecia, descontenta con el incondicional apoyo norteamericano a Turquía, abandonó su estructura militar en 1974— afectaba también a las aspiraciones de ambos países al ingreso en el Mercado Común. 6. AMPLIACIONES POR EL SUR Tras la guerra civil de 1944-49, entre comunistas y monárquicos, el reino de Grecia se había orientado hacia el campo occidental, como miembro de la OECE, de la OTAN y del Consejo de Europa. En julio de 1961 fue el primer país en firmar un acuerdo de asociación con la CEE, para integrarse en la unión aduanera en 1982. Pero estaba muy alejado del nivel de las economías comunitarias y su legislación y sus políticas sociales requerían una profunda adaptación antes de tener opciones a la adhesión.

La política interior griega era muy inestable, con un sistema en el que las Fuerzas Armadas, limitaban la efectividad del régimen parlamentario. En abril de 1967 se produjo un golpe de Estado que depuso al rey Constantino en 1969. El «régimen de los Coroneles» fue una dictadura sumamente represiva, que se retiró del Consejo de Europa antes de sufrir una condena por sus violaciones de los derechos humanos. El apoyo otorgado por los Coroneles al greco-chipriota Nikos Sampson, que se hizo con el poder por las armas en Chipre en julio de 1974 en la idea de culminar la unión (enosis) del país con Grecia, causó la ocupación de parte de la isla por el Ejército turco. Ello mermó rápidamente los apoyos a la Junta Militar helena, hasta forzar su abandono del poder y

9

la convocatoria de elecciones democráticas para noviembre de ese año. Inmediatamente, Grecia regresó al Consejo de Europa. Tras la proclamación de la República y la aprobación de una nueva Constitución, el Gobierno de la conservadora Nueva Democracia, presidido por Konstantinos Karamanlis, reanudó el proceso de concertación aduanera con la Comunidad Económica Europea y, solicitó la adhesión plena el 12 de junio de 1975. Las conversaciones se prolongaron durante más de dos años. La Comisión Europea mostró, en 1976, sus reticencias ante el ingreso de un país cuyo PIB era un 50 por ciento inferior a la media comunitaria y exigió al Consejo de Ministros la elaboración de un estatuto de pre-adhesión para Grecia, un largo período transitorio de adaptación económica y social. Con el Mercado Común como principal socio comercial, y con casi doscientos mil emigrantes trabajando en territorio comunitario, la adhesión ofrecía grandes ventajas a Grecia, ya que se convertiría en beneficiaria neta de los diversos fondos estructurales y de compensación. Pero la adaptación económica comportaría también difíciles transformaciones internas de gran impacto social. Y la CEE, por su parte, tendría que asumir enormes costos financieros en el proceso de convergencia de la economía helena y aguantar las protestas de los agricultores franceses e italianos, cuyos productos hortofrutícolas eran similares a los griegos. A favor de Atenas jugó el interés político de París y Bonn en la potenciación de un eje meridional al que no iban a tardar en incorporarse España y Portugal. En 1976, el Consejo aprobó la adhesión griega, aunque aún hubo que atar muchos flecos. Finalmente, el acta de ingreso se firmó el 28 de mayo de 1979 y, tras la aprobación por el Parlamento heleno en junio, entró en vigor el 1 de enero de 1981. Período transitorio de cinco años que se había acordado para la incorporación a la unión aduanera y para adaptar la agricultura helena al régimen de precios de la PAC, y siete años para que los trabajadores griegos pudieran acceder libremente al empleo en otros países comunitarios, la dracma ingresó en el Sistema Monetario Europeo en 1984. Para entonces, el PASOK había llegado al poder en Atenas y los socialistas helenos habían aceptado la integración. Las instituciones comunitarias hubieron de hacer hueco al nuevo Estado miembro, otorgándole una silla en la Comisión, puestos en el Banco Europeo de Inversiones, el Tribunal de Justicia, el Consejo Económico y Social, etc. cinco votos en el Consejo Europeo y 24 diputados en el Parlamento. La entrada de Grecia, un país de economía agraria, balcánico y de religión ortodoxa, suponía un giro geopolítico de cierta entidad para una Comunidad Europea católica y protestante, muy industrializada y orientada hacia la Europa central y septentrional. Cerrada al Mercado Común una Europa del Este, y reacio el mundo escandinavo, con la excepción danesa, a participar en el desarrollo de la Comunidad, era el sur del Continente el área natural de expansión de esta. Y tras la entrada de Grecia, los estados ibéricos, España y Portugal, eran los únicos candidatos que contaban con un amplio apoyo en el Consejo Europeo para su admisión. Los dos países acababan de salir de largas dictaduras. La portuguesa, desde 1926, había concluido bruscamente con la «revolución de los claveles», de abril de 1974, un golpe de Estado militar que abrió las puertas a una transición a la democracia conducida hasta 1982 por el Consejo de la Revolución. La dictadura del general Franco, en España, procedía de 1937 y cuando el Generalísimo murió, en noviembre de 1975, seguía siendo el jefe del Estado. La Transición española, pues, se ajustó a los ritmos marcados por los sectores reformistas del propio franquismo,

10

si bien la oposición democrática pudo jugar un creciente papel, tanto en el arranque del proceso transicional como en la elaboración de la Constitución de 1978. Pero ello mismo dio impulso a las fuerzas involucionistas, muy presentes en los aparatos del Estado y que en febrero de 1981 llegaron a protagonizar un intento de golpe de Estado. Las fuerzas democráticas españolas y portuguesas y los amplísimos sectores de las sociedades europeas que les apoyaban veían en la adhesión de ambos países a la Comunidad una forma de asentar sus recientemente ganadas democracias y de modernizar rápidamente las estructuras sociales y económicas conforme a los parámetros del Estado del bienestar y de la economía de mercado que regían en la Europa de los Diez. Portugal se había aproximado al Mercado Común con los restantes países de la AELC y desde 1973 mantenía un acuerdo comercial y tarifario con Bruselas. Presentó su solicitud de adhesión en marzo de 1978. Por su parte, España, tras normalizar lentamente sus relaciones con los países comunitarios a partir de los años cincuenta, había negociado un simple acuerdo preferencial, firmado en 1970. En julio de 1977 el Gobierno de Adolfo Suárez presentó la solicitud de adhesión plena. Madrid y Lisboa se enfrentaban, no obstante, a serios obstáculos. Primero, la incertidumbre ante el avance de la democratización política. Luego, la necesidad de que los países ibéricos acometiesen procesos serios de privatización del importante sector público de sus economías y de reconversión de sectores industriales, lo que comportaría altos costes sociales. Y, se reactivó la enconada resistencia de los agricultores franceses e italianos, apoyados por sus gobiernos, a abrir las puertas a dos agriculturas de tipo mediterráneo que, sobre todo la española, competirían ahora con las suyas en idénticas condiciones de protección de la «preferencia comunitaria». En los dos países candidatos predominaba la ilusión europeísta, pero también cierta prevención ante el calado de las reformas que deberían acometer y de las contrapartidas de la PAC. La resolución favorable del Parlamento Europeo llegó en enero de 1984. Las principales dificultades provenían de la adaptación de la economía española al mercado único. Portugal admitió la limitación de sus exportaciones de textiles a los restantes países comunitarios y un período transitorio para retardar la libre circulación de trabajadores. Finalmente, las actas de adhesión se firmaron en Madrid y Lisboa en junio de 1985. Y el primer día de 1986, España y Portugal se convirtieron en miembros activos de la naciente Europa de los Doce. 7. LA CRISIS DEL CHEQUE BRITÁNICO En la primera mitad de los ochenta, la Comunidad Económica Europea se preparaba para encarar otra fase del proceso de integración. Había que culminar la unión económica y monetaria, conseguir el mercado único y abordar algún tipo de unión política, a fin de entrar en un proceso de globalización de la acción europeísta. Por una parte se deseaba constituir una auténtica Federación supranacional y otros pretendían mantener un perfil más bajo mediante una estrecha confederación de estados con la supranacionalidad bastante limitada. En el primer caso, la evolución debía llevar a otorgar mayores cotas de poder a las instituciones comunes, la Comisión, el Parlamento Europeo o el Tribunal de Justicia. En el segundo, la apuesta era potenciar los mecanismos de solidaridad y corresponsabilidad del Consejo de Ministros y el Consejo Europeo, un ente que no encajaba en el entramado institucional de las Comunidades y en el que cabía el peligro que se produjeran actitudes

11

retardatarias. Pero, el Consejo Europeo supo mantenerse en vanguardia del proceso de integración. Sin embargo, el Mercado Común atravesaba entonces por serias dificultades. Al conservadurismo gaullista le había sucedido, en la vanguardia de la derecha nacionalista europea, el neoliberalismo thatcherista. Tras su llegada al poder en mayo de 1979, al frente de un renovado Partido Conservador británico, Margaret Thatcher había reforzado la presión para que se rebajara la elevada contribución británica al Presupuesto comunitario, el 75 por ciento de ingresos para financiar la Política Agrícola Común. El Reino Unido, consideraba a la PAC y el FEOGA, un carísimo e innecesario sistema de sobreproteger la ineficiente agricultura continental. Además, la entrada de Grecia, y luego la de España y Portugal, multiplicarían el gasto comunitario ya que serían durante bastantes años, beneficiarios netos del FEOGA y de los fondos de integración. Y alemanes y británicos, los mayores contribuyentes al Presupuesto comunitario, podían terminar asumiendo las nuevas facturas. Thatcher abrió un agrio debate, la crisis del cheque británico. En 1980, a la Comisión Europea estudió una fórmula presupuestaria que satisficiera a Londres. El Informe Thorn, remitido a los ministros en junio de 1981, proponía la reforma del gasto comunitario y la reorganización de la PAC. El Consejo Europeo, buscó aplicar estas medidas, pero se estrelló contra la inflexibilidad de Thatcher y de los beneficiarios del fondo agrícola, que no querían perder las ayudas. Hasta el Consejo de Fontainebleau, 1984, no se pudo llegar a una solución con la creación de un mecanismo financiero de compensación, exclusivamente aplicado al Reino Unido. Una vez cerrado el Presupuesto, la Comisión devolvería a Londres dos tercios de lo que los británicos aportaban por encima de lo que les correspondía recibir. Los principales beneficiarios de las ayudas agrícolas, Francia, Italia y luego España, pondrían de su bolsillo la mayor parte de los fondos para «el cheque», a fin de evitar que los tuvieran que pagar los alemanes. Los gobiernos británicos mostraron un especial empeño en su negativa a renunciar al reintegro. Se unía a estas dificultades la secesión comunitaria de Groenlandia, un territorio autónomo bajo soberanía danesa al que perjudicaba la Política Pesquera Común, la llamada Europa Azul. Pese a las presiones recibidas, un 53,2 por ciento de los groenlandeses votó el abandono de la CEE para pasar a un simple convenio de asociación, lo que tuvo lugar en 1985. Era la primera vez que alguien se iba del Mercado Común. El proceso de integración europea parecía encaminarse a un callejón sin salida, perjudicado por la recesión de la economía mundial en 1980-83. La reforma de la PAC, para adaptarla a las exigencias británicas, no fue posible. En la reunión del Consejo Europeo en Bruselas, en marzo de 1982, se abordó el acuciante problema del paro desde una perspectiva conjunta, pero las diferencias en las prioridades nacionales eran tales que el canciller alemán, Schmidt, propuso que se encomendara a cada Estado la reforma de su política de empleo.

12

8. LA INICIATIVA GENSCHER-COLOMBO Y LA DECLARACIÓN DE STUTTGART A comienzos de los ochenta, las Comunidades sufrían una nueva crisis que amenazaba con frenar el ritmo de la integración. En 1981, el ministro de Asuntos Exteriores germano-occidental, Hans-Dietrich Genscher, pronunció en Stuttgart el «discurso de la Epifanía». En una intervención dedicada a definir el papel de las dos Alemanias en el enfrentamiento global soviético-norteamericano hizo un llamamiento a reforzar el alcance de la Cooperación Política y a vincularla a la acción las Comunidades, para alcanzar una nueva etapa de la integración europea. La llamada de Genscher encontró inmediata respuesta en su colega italiano, Emilio Colombo. En una intervención en Florencia ante la Asamblea de Municipios Europeos, el 28 de enero, afirmó que la Comunidad debía recuperar las motivaciones ideales, que fueron la base de su creación, que derivan de la conciencia de los pueblos europeos de su unidad cultural e histórica y de la necesitad de construir las premisas por las cuales Europa jugará en el mundo un papel a la altura de su potencial político, económico y social. Para ello la integración económica es una condición necesaria pero debe de estar acompañada por una iniciativa de naturaleza político-institucional. Europa debe estimular los intereses comunes de todos sus miembros, con los que hay que edificar un modelo de integración unánimemente aceptado. Genscher y Colombo trabajaron durante buena parte del año 1981. Sus conclusiones, recogidas en un Proyecto de Acta Europea, fueron entregadas por los gobiernos italiano y alemán al Consejo de Ministros el 6 de noviembre y al Parlamento el día 12. El Proyecto establecía como tareas prioritarias a desarrollar para construir la Unión Europea: Reforzar y continuar desarrollando, en las condiciones fijadas por los tratados de París y de Roma, las Comunidades europeas como base de la construcción europea: − Permitirles a los Estados miembros, gracias a una política exterior común, presentarse y actuar

en el mundo en común, para que Europa pueda asumir cada vez mejor el papel que le corresponde en la política mundial en virtud de su importancia económica y política.

− Una concertación en las cuestiones relevantes de la política de seguridad y la fijación de posiciones europeas comunes en este campo para salvaguardar la independencia de Europa, proteger sus intereses vitales y reforzar su seguridad.

− Una cooperación cultural estrecha entre los Estados miembros para promover la conciencia de una cultura común como elemento de la identidad europea, aprovechar al mismo tiempo la riqueza de las tradiciones respectivas e intensificar el intercambio mutuo de experiencias, particularmente entre la juventud.

− Una armonización en el campo de la legislación de los Estados miembros con el fin de reforzar la conciencia europea común del Derecho y de crear la Unión Jurídica.

− El fortalecimiento y ampliación de las actividades desarrolladas en común por los Estados miembros para hacer frente, gracias a acciones concertadas, a los problemas internacionales del orden público, a las manifestaciones de violencia grave, al terrorismo y, de modo general, a la criminalidad internacional.

13

La Iniciativa Genscher-Colombo de Acta Única contemplaba algunas modificaciones fundamentales en las instituciones europeas, a fin de otorgar mayor capacidad normativa al Consejo Europeo, incorporándolo a las Comunidades, y reforzar los poderes del Parlamento. En el primer caso, el Consejo, sería «el órgano de dirección política de las Comunidades Europeas y de la Cooperación Política Europea» y podría «tomar decisiones y fijar orientaciones». El Parlamento, mantendría su carácter básicamente consultivo, pero fortalecería su capacidad de control. El Parlamento emitiría un informe preceptivo sobre el nombramiento de presidente de la Comisión Europea, quien debería celebrar un debate de investidura ante la asamblea parlamentaria, que tenía la capacidad de cesarlo mediante la aprobación de una moción de censura. El proyecto ítalo-germano de Acta Única fue utilizado como documento de trabajo por el Consejo Europeo en su reunión de Londres, el 26 de noviembre de 1982. Una Comisión ad hoc, integrada por miembros del Consejo de Ministros comunitario, asumió su estudio con vistas a un nuevo Tratado que permitiera fundir en la Unión Europea las funciones económicas y sociales de las tres Comunidades y las tareas de la Cooperación Política, que correspondían al Consejo Europeo. Pero en los dos años siguientes la toma de decisiones al respecto se vio entorpecida por la crisis del cheque británico y por el debate sobre el Espacio Social Europeo, al que los gobiernos de Londres y de Bonn, ponían serias pegas. Por lo tanto, la única medida relevante que adoptaron en estos meses los gobiernos, desde la Cooperación Política, para impulsar el Acta Única fue la llamada Declaración de Stuttgart. Reunido el Consejo Europeo en la ciudad alemana los jefes de gobierno acordaron avanzar en la creación de la Unión Europea y adoptaron algunas resoluciones concretas. Se establecieron las cuatro líneas de acción prioritarias: a) La potenciación de las Comunidades a fin de que fuesen la base de la Unión. b) El reforzamiento de la Cooperación Política entre los estados, que no sólo incluiría la política

exterior, sino también la de seguridad. c) El impulso a la cooperación en materia cultural. d) La armonización de las legislaciones nacionales. El Parlamento y la Comisión Europea tendrían participación en los asuntos de la Cooperación Política, aunque esta aún no formaría parte del acervo comunitario. Y el Compromiso de Luxemburgo, de 1966, dejaría de estar vigente en lo tocante a la exigencia de unanimidad en el Consejo de Ministros en los «intereses nacionales vitales» de cada estado miembro, lo que había mantenido hasta entonces un derecho de veto efectivo sobre los actos comunitarios. La Declaración, que debía definir las políticas comunes durante un lustro, abordaba también cuestiones referidas a la unión económica y al perfeccionamiento del Sistema Monetario Europeo. 9. EL PROYECTO SPINELLI DEL PARLAMENTO EUROPEO La Declaración de Stuttgart marcaba, con ciertas reservas en algunos socios comunitarios, la voluntad política de llegar al Acta Única y armonizar así todas las vías de desarrollo europeo. Pero era una declaración de intenciones sin fuerza normativa. El Consejo Europeo, no tenía capacidad

14

para ello y, un avance de tal calibre, requería del consenso con el Parlamento Europeo. Este organismo, había fortalecido su posición a partir de 1979, cuando sus diputados pasaron a ser elegidos directamente por los ciudadanos y ello reforzó su representatividad democrática. En el seno del Parlamento la corriente federalista llevaba muchos años defendiendo el proyecto global de la Unión Europea. Así que, cuando el Consejo Europeo asumió el estudio de la cuestión, los federalistas de Estrasburgo estaban preparados. Nueve de ellos, encabezados por el eurodiputado italiano Altiero Spinelli, crearon en julio de 1980 el llamado «Club del Cocodrilo», por el restaurante donde se reunían. El Club preparó el esquema de un nuevo Tratado que, integrando los de las Comunidades de 1951 y 1957, diese vida a la Unión Europea. Con el apoyo de 179 diputados, lograron que el Parlamento adoptara una resolución, el 9 de julio de 1981, estableciendo una Comisión de Asuntos Institucionales, a fin de estudiar un proyecto de Constitución de la Unión Europea. La Comisión inició sus actividades en enero de 1982 y terminó en el verano del año siguiente. Su memorándum fue adoptado como anteproyecto por los parlamentarios en septiembre de 1983. Cuatro juristas vinculados al Tribunal de Justicia comunitario y al Tribunal Europeo de Derechos Humanos del Consejo de Europa se encargaron de formalizar el Proyecto Spinelli en un texto constitucional de 87 artículos. Presentado a la Cámara el 14 de febrero de 1984, el Proyecto de Tratado de la Unión Europea fue aprobado por 237 votos contra 31 negativos y 43 abstenciones. El proyecto de Tratado consolidaba la institucionalización del Consejo Europeo convirtiéndolo en un verdadero organismo supranacional y permanente, un órgano de gobernanza federal que asumiría las funciones ejecutivas del Consejo de Ministros y tomaría todas sus decisiones por mayoría cualificada, sin capacidad para que un miembro impusiera su veto. Asumiría también la iniciativa legislativa compartiéndola con el Parlamento, que reforzaría también sus poderes con el pleno control del Presupuesto de la UE. La Comisión Europea fortalecería sus atribuciones con una mayor capacidad política en la gestión de los asuntos comunitarios, sometido al control del Parlamento. Y el Tribunal de Justicia de Luxemburgo podría ejecutar recursos de casación que enmendasen las decisiones en última instancia de los sistemas judiciales de los estados miembros, incluidas las de sus tribunales constitucionales. La Unión sería un proyecto globalizador, que reduciría el peso de los procesos económicos en las políticas de integración continental y desarmaría las eficaces críticas de los euroescépticos a la prevalencia de la «Europa de los mercaderes». Las propuestas constituyentes del Proyecto Spinelli, que establecían una democracia federal y parlamentaria en la UE, iban más lejos de lo que los gobiernos europeos estaban dispuestos a admitir. Pero coincidían, en algunos sentidos, con la Declaración de Stuttgart y contaron, además, con el apoyo explícito del presidente Mitterrand. En el marco de una generalizada voluntad de avanzar, ambos proyectos iban a facilitar al Consejo Europeo abrir, en breve plazo, una nueva etapa de la integración continental, en marcha hacia la meta de la Unión Europea.

15


TEMA 6.

EL CAMINO DE ESPAÑA A LA ADHESIÓN

Cuando, en abril de 1939, terminó la guerra civil española con el triunfo del bando nacional, el Nuevo Estado implantado por el general Francisco Franco y sus colaboradores mantenía con otros dos estados europeos, la Alemania nazi y la Italia fascista, unas relaciones tan estrechas como hacía muchas décadas que no establecían los gobiernos españoles con ningún otro país. Ello se debía tanto a la interesada ayuda que ambas potencias habían prestado al bando franquista durante la guerra como a la manifiesta identificación del llamado Régimen del 18 de Julio y de su Partido Único —Falange Española Tradicionalista y de las JONS— con una ideología totalitaria, el fascismo, que en aquellos años triunfaba en buena parte del Continente.

Pese a estas circunstancias, la dictadura española evitó unir su suerte a la de los regímenes que integraban el Nuevo Orden Europeo. Franco envió a la División Azul a combatir en las filas del Ejército alemán en Rusia, pasó de la neutralidad a la no beligerancia dando imagen de su alineamiento político con el Eje y llegó a comprometer la entrada en guerra al lado del Tercer Reich, siempre que se satisficieran sus enormes demandas de armas y su suministros así como la cesión de buena parte del imperio africano de Francia. Como esto no se le dio, Franco no entró en la guerra y a partir de los últimos meses de 1942, cuando la derrota alemana en Stalingrado y el desembarco aliado en el norte de África cambiaron el signo de la contienda, impulsó un retorno a la neutralidad, más favorable a los Aliados conforme adquiría certeza de su victoria final.

1. DEL AISLAMIENTO A LA NEGOCIACIÓN.

El franquismo se enfrentó, por lo tanto, a una mera condena moral en las Conferencias de Postdam y de San Francisco. España no fue tratada como un país enemigo, aunque quedó fuera de la Organización de Naciones Unidas, y por lo tanto de la comunidad internacional, por su colaboración con la Alemania nazi. Mayor importancia tuvo su exclusión, fundamentalmente por el veto de las democracias europeas, de la ayuda económica norteamericana canalizada a través del Plan Marshall, cuya ausencia contribuyó a agrandar el abismo entre las economías en recuperación de la Europa occidental y una economía española estancada en el aislamiento de la autarquía. En la Europa occidental, fuera del Portugal salazarista, el régimen español era tratado con suma hostilidad y el Gobierno francés llegó a cerrar la frontera común en 1947, marcando el punto cenital del período de aislamiento del franquismo, abierto un año antes con la recomendación de la ONU a sus miembros para que cerrasen sus representaciones diplomáticas en Madrid. Pero ninguna de estas medidas de aislamiento implicaba peligro real para la continuidad de la dictadura. La oposición antifranquista, representada por el Gobierno republicano en el exilio y que desarrollaba una activa lucha de guerrillas en el interior, no logró una intervención militar de los Aliados para restaurar la democracia.

La consolidación de la dinámica de la guerra fría en las relaciones internacionales puso en valor el anticomunismo visceral del Régimen y le fue abriendo espacios de proximidad al bloque occidental, en especial tras el acuerdo de septiembre 1953 con Washington para que las Fuerzas Armadas norteamericanas utilizaran bases aéreas y navales en territorio español. Sin embargo, la diplomacia franquista no logró, nunca, su meta de ingresar en la OTAN, ante el veto permanente de las democracias europeas. Y cuando estas pusieron en marcha el proceso de integración económica, primero con la CECA y luego con la CEE, la dictadura española fue expresamente marginada en las negociaciones para constituir las Comunidades.

1

El camino de España a la adhesión

Por encima de las relaciones individuales con los países del Continente, el franquismo hubo de buscar un criterio propio ante la apertura del proceso de integración europea. En el seno del Régimen, las divergencias eran muy señaladas sobre este tema, aunque el debate «Mercado Común sí, Mercado Común no» se realizaba con sordina en unos medios de comunicación sometidos a la censura gubernativa. Estaban, por un lado quienes, desde las filas del pensamiento tradicionalista, desde el falangismo o de sectores económicos partidarios de la autarquía, o al menos de un fuerte nacionalismo económico, consideraban que la aproximación a la nueva Europa y a su modelo «demo-liberal» suponía una amenaza para la naturaleza de la sociedad y del sistema político españoles, que estaban muy diferenciados de su entorno. Y por otro quienes, desde posiciones no necesariamente europeístas, apreciaban en ello una oportunidad de modernización social y económica que no podía dejarse pasar. Entre estos últimos destacaron, aunque por motivos diferentes, los representantes de dos familias políticas franquistas, denominadas por los historiadores como católica y tecnócrata.

a). Los católicos buscaban puntos de convergencia con la democracia cristiana europea, con la vista puesta en una cierta democratización política del Régimen, muy limitada y a largo plazo. Con el ministro de Asuntos Exteriores, Alberto Martín-Artajo, y otros miembros de la Asociación Católica Nacional de Propagandistas (ACNP) como impulsores, en 1952 se creó el Centro Europeo de Documentación e Información (CEDI), dirigido por Alfredo Sánchez Bella, director del Instituto de Cultura Hispánica y presidido por el archiduque Otto de Habsburgo. El Centro fue un foco de contactos de los sectores católicos del franquismo con la derecha democrática europea y de difusión de los ideales europeístas, aunque también de propaganda franquista entre los medios católicos del Continente. Por otro lado, en los ambientes democristianos y conservadores menos afectos al Régimen surgió, en 1954, la Asociación Española de Cooperación Europea, entre cuyos dirigentes figuraban el monárquico José Yanguas Messía, el periodista y miembro de la ACNP Francisco de Luis y José María Gil-Robles, tenaz opositor a Franco y figura de relieve en la Democracia Cristiana europea.

b). Por su parte, los tecnócratas, hegemónicos en las áreas económicas de la Administración y cuyos ideólogos más destacado fueron el diplomático Gonzalo Fernández de la Mora y el jurista Laureano López Rodó, no tenían planteamientos políticos distintos del autoritarismo básico del Régimen, pero necesitaban el acercamiento a la Europa comunitaria como vínculo de modernización social y de una paulatina liberalización económica, que abriera mercados exteriores y permitiera masivas entradas de capital extranjero al margen del que procedía de los Estados Unidos.

Entre los detractores del europeísmo vinculado a ideales de democracia parlamentaria y de economía de mercado, además de la plana mayor del falangismo y del tradicionalismo, el propio general Franco y su estrecho colaborador, el almirante Luis Carrero Blanco. Su opinión de los políticos europeos, a quienes calificaban con frecuencia de agentes de la Masonería y el comunismo, no mejoró con el tiempo. Pero su reconocido pragmatismo les hizo comprender a ambos, ante la dureza de la crisis del sistema autárquico, que la apertura a los mercados europeos era la única solución para abandonar un modelo económico que no ofrecía perspectivas de crecimiento.

El Gobierno de 1957, presidido como todos los anteriores por Franco, supuso la entrada de los tecnócratas en las áreas económicas del Ejecutivo y, con ello, el principio del fin de la ruinosa etapa de la autarquía con el inicio, dos años después, de un duro Plan de Estabilización que preparó las estructuras económicas del país para un modelo de desarrollismo acelerado. El nuevo ministro de Asuntos Exteriores, el católico Fernando María Castiella, coincidía con sus colegas tecnócratas del área económica del Gobierno en que la necesidad de favorecer acuerdos con el Mercado Común. Asuntos Exteriores se sumó, pues, a las iniciativas que alentaba el ministro de Comercio, Alberto Ullastres y que tuvieron una primera respuesta en el plano interior ya en julio de 1957, con la creación de la Comisión Interministerial para el estudio de la Comunidad Económica (CICE), integrada por representantes de ocho ministerios, el presidente del Consejo de Economía Nacional y el delegado nacional de Sindicatos.

En enero de 1959, a punto de despegar el Plan de Estabilización, el Gobierno dirigía una encuesta a organismos como el Banco de España, la Organización Sindical, el Consejo de Cámaras de Comercio, o el Consejo Superior Bancario, sobre la conveniencia de abordar la convertibilidad de la peseta,

Comentario [LVJ1]: la Asociación Católica Nacional de Propagandistas

2


liberalizar parcialmente el comercio exterior e iniciar el acercamiento al Mercado Común. Lo favorable de las respuestas fortaleció la convicción de los responsables ministeriales de que la única opción viable para la economía española era su paulatina integración en el ámbito comunitario. A ello le siguió la creación, en 1960, de una Misión Diplomática ante la CEE, destacada en Bruselas y presidida por el embajador José Núñez Iglesias, conde de Casa Miranda. Y, en paralelo, el Gobierno ensayó algunas maniobras de diversión, destinadas a sondear la receptibilidad de otros sistemas comerciales. Así, hubo algunos contactos, que no prosperaron, con los miembros de la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC), creada ese mismo año por el Reino Unido y otros siete países, incluido el Portugal salazarista. A comienzos de 1961 se intentó negociar, también sin éxito, el estatuto de observador para España en la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC).

El rechazo latinoamericano, así como la escasa eficacia de la AELC, hicieron cada vez más patente para las autoridades españolas que su asociación económica necesaria era con los países de la CEE, cuyo peso en el comercio exterior español comenzaba a ser fundamental. Resultaba ahora evidente lo peligroso que resultaba quedarse fuera del sistema comercial comunitario. En 1961, Bruselas estableció la proteccionista Política Agrícola Común (PAC), que perjudicaba noblemente las exportaciones de frutas y legumbres españolas a los Seis, y Gran Bretaña, Irlanda, Dinamarca y Noruega, miembros de la AELC, solicitaron el ingreso en la CEE, limitando aún más las posibilidades de diversificación comercial de España.

A comienzos de los años sesenta, gracias en buena medida a la labor de zapa que realizaba Castiella, Franco se mostraba dispuesto a apoyar unos primeros y tímidos gestos de aproximación hacia la estructura comercial de la Comunidad Económica Europea, pero imponía dos fuertes limitaciones de partida.

1. El acercamiento debía hacerse teniendo presente que la economía española no padezca perjuicios en ninguno de sus sectores básicos —nada de librecambio—

2. y siempre que estuviera garantizada la continuidad de las instituciones políticas españolas. Los Principios del 18 de Julio, base doctrinal de la dictadura, seguirían siendo, por lo tanto, intocables.

Por otra parte, los círculos moderados de la oposición antifranquista comenzaban a dar importancia al europeísmo como medio de presión contra el Régimen. En septiembre de 1961 las autoridades gubernativas vetaron la celebración, en Palma de Mallorca, de una Semana Europeísta Española, promovida por la Asociación Española de Cooperación Europea que presidía José María Gil-Robles. Y en junio del año siguiente, la presencia de antifranquistas españoles, liberales, democristianos y socialistas, en el congreso del Movimiento Europeo celebrado en Múnich provocó una furiosa reacción del Gobierno. El Ministerio de Información y Turismo activó una dura campaña denigratoria contra los asistentes al «contubernio de Múnich», varios de los cuales fueron confinados gubernativamente en lugares remotos del país tras la suspensión gubernativa de algunos artículos del Fuero de los Españoles, la exigua declaración de derechos ciudadanos que Franco había otorgado en 1945 como parte de la puesta en marcha de su democracia orgánica. La imagen exterior que ello dio al Régimen fue sumamente negativa y reforzó los argumentos de aquellos sectores de las sociedades europeas que rechazaban de plano la aproximación de la España franquista a la CEE.

Sin embargo, por aquellos meses, Madrid culminaba, con el apoyo norteamericano, el proceso iniciado en 1958 de integración en algunos de los principales organismos de la economía capitalista mundial, tal como había sido organizada a partir de los Acuerdos de Bretón Woods: el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo en Europa (OCDE). Para la mayoría de los gobiernos occidentales y para los gestores, públicos y privados, de sus economías, la España del desarrollismo era un apetecible socio comercial y su clara definición anticomunista la incluía, sin duda, en la esfera del «mundo libre».

El Gobierno español contempló con suma atención la aparición de la figura de la asociación comercial a la CEE, que otorgaba a sus beneficiarios un estatus privilegiado en sus relaciones con la Europa comunitaria. Dado que la adhesión plena a las Comunidades implicaba la existencia de una democracia homologable con las de los Seis, y que ello era imposible mientras viviera Franco, tanto en Asuntos

Comentario [LVJ2]: Asociación Europea de Libre Comercio

3


Exteriores como en los ministerios económicos se habían propuesto alcanzar el estatuto de asociación como un objetivo realista, siempre que el Régimen estuviera dispuesto a asumir un maquillaje aperturista ante la opinión pública europea. Se animaron, por lo tanto, maniobras de aproximación. Entre 1958 y 1962, la Administración española se incorporó a 22 organismos conjuntos, pero se trataba siempre de organismos técnicos que no implicaban membresía, ni asociación alguna con el Mercado Común Europeo.

Logrado el reticente visto bueno de Franco, Castiella se atrevió a dar un paso más ambicioso. El 9 de febrero de 1962, dirigió una carta al presidente del Consejo de Ministros de la CEE, el francés Couve de Murville, solicitando la apertura de negociaciones para examinar la posible vinculación de España con la Comunidad Económica Europea, pudiendo llegar con el tiempo a la plena integración.

El político español no entraba a definir la fórmula de la «vinculación» y se ceñía a cuestiones económicas. Con absoluto realismo, pasaba por alto cualquier esfuerzo de obtener una homologación del régimen con las democracias europeas, que hubiera permitido pensar en una integración en la CEE, más allá de una mera asociación comercial, que era la que latía en el fondo de la carta.

Pero incluso esta última posibilidad estaba lejos del alcance del franquismo. Semanas antes de la carta de Castiella, el 15 de enero de 1962, el eurodiputado alemán Willy Birkelbach había logrado la aprobación del Parlamento Europeo para su Informe sobre las condiciones de ingreso en las Comunidades de los países que lo solicitaran, que excluía la integración o asociación de regímenes dictatoriales, como España o Portugal. La oficialización de la doctrina Birkelbach en la CEE llevó a que la respuesta de Couve de Murville, producida un mes después de la solicitud española, fuera estrictamente protocolaria y no comprometiese a nada. Poco después, la represión oficial desatada por el Gobierno sobre los opositores asistentes al Congreso de Múnich reafirmó a las autoridades comunitarias en la necesidad de extremar las cautelas a la hora de tratar con el régimen español. Y el fusilamiento, tras un proceso lleno de irregularidades, del dirigente comunista Julián Grimau, en abril de 1963, deterioró aún más la imagen del franquismo en toda Europa, donde se produjeron masivas manifestaciones de protesta.

2. LA VINCULACIÓN COMERCIAL.

Sin embargo, la dictadura española estaba acostumbrada a soportar este tipo de turbulencias exteriores. A comienzos de 1964, con la apremiante necesidad de abrir mercados al desarrollo industrial en marcha, Asuntos Exteriores volvió a la carga. El 14 de febrero, el representante ante las Comunidades, Núñez Iglesias, remitió una carta a la Comisión Europea que era un mero recordatorio de la falta de respuesta a la de dos años atrás y de que «el Gobierno español sigue teniendo el mismo interés por la Comunidad». Esta vez, a pesar de que presidente de la Comisión, el socialista Paul-Henri Spaak, no era precisamente un admirador de Franco, sí hubo contestación favorable en el mes de junio, aunque sólo era un vago acuerdo de abrir «conversaciones exploratorias» para examinar «los problemas económicos» que creaba a España su exclusión del Mercado Común y «buscar las soluciones apropiadas». La Comisión Europea cedía así ante el interés de los gobiernos de los Seis por el emergente mercado español y, sobre todo, ante la actitud tolerante hacia el franquismo de los gobernantes de la RFA y de Francia y se alejaba de la línea del Parlamento Europeo, cuya opinión seguía siendo contraria a cualquier negociación con España.

Las «conversaciones exploratorias» se iniciaron el 9 de diciembre de 1964, llevadas por parte española por la CICE, bajo la presidencia Núñez Iglesias, aunque la Comisaría del Plan Desarrollo, de la que era titular Laureano López Rodó, ejercía tareas de coordinación. Para la gestión técnica del proceso, Asuntos Exteriores creó, dentro de la Dirección general de Organismos Internacionales, una Subdirección de Relaciones con las Comunidades Europeas que se encomendó al diplomático José Luis Cerón, quien actuó en adelante como secretario de la Comisión Interministerial y principal negociador ante las autoridades de Bruselas. Su interlocutor era Jean Rey, comisario europeo y presidente del

4


Grupo de Trabajo de Relaciones Exteriores de la CEE. Pero el esfuerzo de ambas partes se vio lastrado desde el principio por las reservas de los gobiernos europeos, muy conscientes de lo impopular que era en sus países la dictadura española. Y la «crisis de la silla vacía» paralizó las negociaciones durante meses.

También desde el principio se presentó un serio problema en España. La competencia de Asuntos Exteriores en la negociación se veía amenazada por el sesgo estrictamente técnico que le imprimían los miembros de las áreas económicas de la CICE, bajo la presión de la Comisaría del Plan de Desarrollo. Los ministros tecnócratas, envueltos en un aura de modernidad funcional y eficacia que se vendía muy bien, no estaban por la labor de dejar al equipo católico de Asuntos Exteriores la gestión de unas relaciones con la CEE que, desde su punto de vista, difícilmente avanzarían hacia acuerdos concretos si no se contemplaban desde una perspectiva estrictamente comercial.

Tras el cambio de Gobierno de julio de 1965, que fortaleció aún más la posición de los tecnócratas, Franco elevó la Misión Diplomática ante las Comunidades al rango de Embajada y designó para el puesto al ministro de Comercio saliente, Alberto Ullastres, como embajador y jefe, por tanto, de la futura delegación negociadora, en detrimento del organigrama interno de Asuntos Exteriores, del que procedía el anterior representante, Núñez Iglesias. Frente a la esperanza de obtener un estatuto político de asociación con la CEE que alentaba Castiella, Ullastres comprendió enseguida que los proyectos de lograr algún tipo de adhesión a los organismos comunitarios como Estado asociado, o de alcanzar grandes acuerdos económicos, estaban condenados al fracaso. Consideraba más realista convencer al Gobierno para que negociara un simple acuerdo de comercio preferencial, que redujese, con un trato privilegiado, las desventajas que reportaba a la economía nacional la existencia del gigante comunitario, que ya aportaba el 57 por ciento de las importaciones españolas. Una opción que, por otra parte, concedería un trato prioritario a las exportaciones industriales, el buque insignia del desarrollismo, en detrimento de los intereses del sector agrario, que debía competir en muy difíciles condiciones con una docena de países mediterráneos, de agricultura similar, que ya estaban en la CEE, aspiraban a entrar o negociaban acuerdos de asociación o de comercio preferencial.

Las conversaciones exploratorias, reanudadas a comienzos de 1966, fueron largas y difíciles y se vieron complicadas por un fenómeno exógeno: las profundas divergencias surgidas en el seno de la CEE en torno a la Política Agraria Común, que llevó a Italia, a rechazar, alegando la doctrina Birkelbach, la posibilidad de un acuerdo de asociación con un país de agricultura similar a la suya, como era España. Rechazo en el que los italianos fueron apoyados, por causas políticas, por los países del Benelux. En diciembre de 1966, el Consejo Europeo planteó tres posibles vías para la negociación formal con España:

a). Un acuerdo comercial sobre determinados productos. b). Un acuerdo de asociación. c). Un acuerdo comercial preferente de carácter general, negociado en dos fases.

La primera propuesta fue rechazada por el Gobierno español, que la consideraba claramente insuficiente. La segunda suscitó el rechazo de los países del Benelux y de Italia, que consideraban que la asociación hubiera implicado una legitimación política del franquismo.

Por lo tanto, la Comisión Europea se limitó a asumir una propuesta de acuerdo comercial preferente, que se empezó a negociar en septiembre de 1967. Y tan sólo se estudió la primera fase de las dos previstas, centrada básicamente en «una zona de librecambio debilitada» sobre todo de comercio de productos industriales, con una etapa de progresiva reforma arancelaria no inferior a seis años. La culminación de esta primera fase no supondría, por otra parte, el inicio de la segunda, sino que habría que negociarla entonces a la vista de los resultados obtenidos. En realidad, dada la vigencia de la doctrina Birkelbach, eso era todo lo que Bruselas podía ofrecer.

La propuesta comunitaria de acuerdo comercial, conforme al artículo 113 del Tratado de Roma, preveía para la primera fase rebajas arancelarias por capítulos de productos, de muy distinto calibre para cada parte. La CEE asumiría una rebaja del 60 por ciento en la importación de la mayoría de los productos industriales españoles y de un 40 para los textiles y el calzado. Por su parte, España asumiría una rebaja

Comentario [LVJ3]: que excluía la integración o asociación de regímenes dictatoriales, como España o Portugal

Comentario [LVJ4]: que excluía la integración o asociación de regímenes dictatoriales, como España o Portugal

5


muy inferior de sus aranceles, que sería del 25 para más de la mitad de sus importaciones industriales de la CEE. En cuanto a la agricultura, donde la producción comunitaria apenas disfrutaría de reducción de aranceles a su entrada en España, unos pocos productos hispanos se verían beneficiados por el acuerdo preferencial, pero no aquellos que competirían abiertamente con la producción de los miembros de la CEE —aceite, frutas y horticultura, bebidas alcohólicas— y que suponían el grueso de la agricultura española de exportación. Frente a estas propuestas, Ullastres y sus colaboradores proponían un desarme arancelario prácticamente total para las principales exportaciones industriales españolas a la CEE, a cambio de una reducción entre el 35 y el 40 para el resto de las manufacturas. En cuanto a la agricultura, defendían un desarme arancelario total para los productos no sujetos a reglamento comunitario y un acuerdo preferencial para todos los demás.

La crisis monetaria de finales de los años sesenta, que forzó la devaluación de la peseta, llevó al cierre del primer Mandato negociador sin haber alcanzado un acuerdo. En octubre de 1969, tras recibir la Comisión bilateral un segundo Mandato, la delegación española retornó a Bruselas. La integraban el nuevo ministro de Asuntos Exteriores, Gregorio López-Bravo, el embajador Ullastres, el director general de Relaciones Económicas Internacionales, José Luis Cerón y representantes de los ministerios de Comercio, Agricultura e Industria. La ronda culminó con el Acuerdo Comercial Preferencial, firmado en Luxemburgo el 29 de junio de 1970 por López-Bravo, Pier Haarmel, presidente del Consejo de Ministros de la CEE y Jean Rey, presidente de la Comisión Europea. En el acto protocolario, López-Bravo expuso con claridad las ventajas que veía la parte española en el acuerdo preferencial:

− la posibilidad de aumentar la productividad y la relación con el exterior de España − así como favorecer las inversiones − incrementar los intercambios y ayudar a equilibrar la balanza, y así favorecer el desarrollo

económico español para alcanzar el nivel europeo.

El acuerdo, que se ceñía a la CEE y excluía por lo tanto los ámbitos de competencias comunitarias de la CECA y la Euratom, estaba destinado a permitir una progresiva liberalización comercial, pero en términos desiguales para ambas partes. Preveía dos etapas, cerradas y sin continuidad automática de la una a la otra.

− La primera, ya pactada y con una duración de seis años, hasta el 31 de diciembre de 1976, consistía en un calendario de reducción muy limitada de aranceles y de contingentes, a fin de ir hacia «la supresión progresiva de los obstáculos esenciales al comercio».

− Luego se negociaría la apertura de la segunda etapa, «por común acuerdo entre las Partes, en la medida en que se reúnan las condiciones», con mayores cotas de liberalización, que no se detallaban aunque se señalaba como objetivo «la supresión de los obstáculos con respecto a lo esencial de los intercambios entre España y la Comunidad Económica Europea».

Es decir, un mínimo acuerdo de librecambio, pero sin unión aduanera. Más allá no se preveía nada mientras España no fuese una democracia parlamentaria.

El Acuerdo Preferencial de 1970, en vigor desde el 1 de octubre, fue admitido por la Comisión Europea en la creencia de que España podía exportar fundamentalmente productos agrícolas. Por lo tanto, Bruselas procuró no ceder en el desarme arancelario del mercado agrario. Pero en el terreno industrial, que los técnicos de la Comisión consideraban muy secundario, sí concedió a España un generosísimo desarme, que las empresas españolas, con una inesperada capacidad de expansión, supieron aprovechar para ganar cuota de mercado rápidamente en el exterior e importar a precios muy convenientes los bienes de equipo que no producían. Cuando terminó el primer período, los desarmes arancelarios eran de hasta el 63 por ciento —el 57, de media— para las exportaciones españolas de productos industriales, siempre que respetasen unos precios mínimos en la frontera. En la misma fecha, sólo el 5 por ciento de las importaciones desde países comunitarios seguían sujetas a cuotas, con una reducción arancelaria media del 25 por ciento para el conjunto de los productos del Mercado Común. El Acuerdo de Luxemburgo fue presentado a la nación como un rotundo triunfo del Régimen, sobre todo en el terreno político. Pero en realidad, aunque fue un gran avance, por cuanto permitió incrementar significativamente el comercio con los países comunitarios, no implicó ningún cambio en el radical veto político de estos a la dictadura franquista. Era un simple acuerdo comercial, sin trazas de asociación ni

6


de integración. Formalmente, España sólo logró ante la CEE el mismo estatus jurídico que Marruecos, Túnez e Israel, países ribereños del Mediterráneo con los que competía por el mercado agrícola comunitario.

Las prolongadas negociaciones no provocaron grandes pasiones en España, fuera de reducidos círculos empresariales e intelectuales. El europeísmo era un sentimiento difuso, un tanto ajeno a las preocupaciones de la población. Había, desde luego, ilustres europeístas, como Salvador de Madariaga o José María Gil-Robles, pero permanecían exiliados, estaban en un discreto segundo plano político o eran manifiestamente antifranquistas. Los reflejos ideológicos defensivos creados en los años de la autarquía y del aislamiento diplomático habían fomentado el rechazo de buena parte de la población española a lo que representaba la nueva Europa democrática. Entre los propagandistas del franquismo persistía el desprecio hacia el orden «demoliberal» restaurado en su entorno europeo, que era contemplado poco menos que como la antesala del comunismo. Pero también había un lógico reflejo de autodefensa conforme se observaba que el Régimen era excluido de las principales organizaciones internacionales de la Europa democrática y que tal exclusión sólo podría terminar cuando concluyera la propia dictadura del general Franco. Este, por otra parte, asumió el hecho de que la negociación se limitara a un acuerdo comercial como una bofetada de la Europa comunitaria a su régimen.

3. FRENAZO EN EL MERCADO COMÚN.

La entrada en las Comunidades de tres nuevos miembros, Dinamarca, Inglaterra e Irlanda, oficializada en enero de 1973, obligó a una modificación técnica del acuerdo comercial hispano-comunitario, mediante un Protocolo Adicional por el que, a lo largo de ese año, no se aplicó el acuerdo a los tres nuevos socios. La ampliación comunitaria había sido aprovechada por la parte española para solicitar, ya en octubre de 1971 durante las negociaciones para la adhesión británica, una renegociación de la primera fase del Acuerdo Preferencial que facilitase un mejor trato a la agricultura española, así como algún tipo de asociación más formal a la CEE. Bruselas, por su parte, pretendía reequilibrar una relación comercial que era claramente favorable a España, abriendo más el mercado hispano a las importaciones industriales europeas y manteniendo serias limitaciones a la entrada de productos agrícolas españoles en el mercado comunitario, incluido el británico, el mayor cliente europeo de la agricultura hispana. Ambas partes estuvieron de acuerdo en negociar una modificación del convenio hispano-comunitario, que entrase en vigor el 1 de enero de 1974.

En abril de 1973 se reunieron en Madrid representaciones de las dos partes y la delegación española adelantó las líneas que defendería en la revisión del tratado. Pero, en junio la Comisión Europea otorgó a sus negociadores un Mandato que iba mucho más allá en la propuesta de liberalización comercial de lo que España estaba dispuesta a admitir para la industria y no hacía, en cambio, concesiones en el capítulo agrícola. Meses después, el estallido de la «crisis del petróleo» distanció aún más las posiciones y relegó el tema español a un lugar muy secundario en la agenda de la Comisión Europea. Era un comienzo que auguraba malos resultados, al menos mientras el anciano general Franco se mantuviera al frente del Estado. Previendo unas conversaciones dilatas, se buscó salvar el vacío legal suscribiendo un Protocolo Adicional al acuerdo hispano-comunitario de 1970, para incluir las relaciones con los tres nuevos miembros del Mercado Común, en el entendimiento de que si no se llegaba a la segunda fase en el plazo previsto —algo que ya parecía muy posible— se irían fijando acuerdos concretos de carácter transitorio hasta que se llegara a un nuevo acuerdo general.

El 20 de diciembre de 1973 el presidente del Gobierno español, Luis Carrero Blanco, perdió la vida en un atentado con bomba. Su sucesor, Carlos Arias Navarro, encomendó la cartera de Asuntos Exteriores al diplomático y empresario Pedro Cortina Mauri, hasta entonces embajador en París y hombre con una importante actividad empresarial.

La llegada de Cortina coincidió con un empeoramiento del clima en el que se desenrollaban las

7


negociaciones con la Comunidad Económica Europea. España había pretendido, en la nueva ronda negociadora, abierta en la primavera de 1973, que a comienzos del año siguiente se concluyera un acuerdo para proceder a la readaptación técnica de la segunda fase de aplicación del Acuerdo Preferencial de 1970. Pero las negociaciones no prosperaban por los evidentes desajustes en las políticas de liberalización comercial. Se añadía a ello el hecho de que el embajador ante las Comunidades Europeas, Alberto Ullastres, se entendía peor con el nuevo ministro de Exteriores que con sus dos antecesores, López Bravo y López Rodó, miembros como él de la familia tecnócrata y partidarios de ceñir la negociación al terreno estrictamente económico. Cortina Mauri, por el contrario, era un antiguo colaborador de Castiella, un miembro del sector aperturista del Gobierno y, aunque se le consideraba un ministro técnico, probablemente hubiese desarrollado una vertiente más política en las relaciones con Bruselas si la diplomacia española no se hubiera visto obligada a ponerse a la defensiva y a asumir un fracaso tras otro ante el reverdecimiento de la presión antifranquista en todo el Continente durante los dos últimos años de la vida del dictador.

En cualquier caso, las negociaciones sobre el Acuerdo se frustraron el 20 de noviembre de 1974, cuando Ullastres amenazó con suspender las conversaciones si no se introducían mejoras para los intereses de España en el paquete agrícola. La respuesta de los negociadores comunitarios fue remitirse al Mandato de la Comisión, de junio de 1973, sin aceptar modificaciones. Con ello la ronda negociadora quedó interrumpida y se consideró inevitable el comienzo de la aplicación de un espacio de contacto bajo mínimos, pactado el año anterior. Pero ninguna de las dos partes deseaba una ruptura. En enero de 1975, Ullastres y Roland De Kergolay, director general de Relaciones Exteriores de la Comisión Europea, retomaron en secreto las negociaciones. Conscientes de que la muerte de Franco no estaba lejana, contemplaban los dos negociadores un escenario en el que, desde las filas del propio Régimen, se acometiera un proceso de transición que desembocara en una restauración de la democracia. En tal caso, era preciso tener afinados los instrumentos de negociación, con vistas incluso a un convenio de asociación y a un posterior ingreso en el Mercado Común. Ambos políticos alcanzaron un principio de acuerdo, a medio camino entre las dos propuestas de partida, que preveía un desarme arancelario total de los productos industriales para el 1 de enero de 1983, mientras que en el mercado agrícola la CEE otorgaría a la producción española el mismo trato que a otros países mediterráneos con acuerdos preferenciales. En el mes de julio, el Consejo Europeo otorgó una orientación favorable a las conversaciones, lo que significaba que podían proseguir con mayor respaldo oficial.

Pero el fusilamiento en las proximidades de Madrid de cinco miembros de organizaciones terroristas en septiembre de 1975, que desató una oleada de protestas por toda Europa, animaron la reactivación, por iniciativa del Parlamento Europeo, de los principios de la doctrina Birkelbach sobre aislamiento de las dictaduras, aplicable ahora solo a España en la Europa occidental. Los organismos de las Comunidades Europeas emitieron duras notas de condena y el Consejo de Ministros de la CEE acordó el 1 de octubre suspender cualquier contacto con el Gobierno franquista, a la espera de que decía el comunicado— «una España democrática encuentre su lugar en el seno de los países europeos». Con este clima, y con el aparato político del Régimen empeñado en una resistencia numantina que abría paso a todo tipo de incertidumbres, dejaron de tener sentido incluso las discretas negociaciones entre Ullastres y De Kergolay. La primera fase del Acuerdo Comercial de 1970 se mantenía, por lo tanto, como el único logro realmente substancial cuando, en noviembre de 1975, falleció el general Franco, y en 1986 España ingresó en la Comunidad como miembro de pleno derecho.

4. EL INGRESO EN LA COMUNIDAD.

El arranque, lento y vacilante al principio, del proceso de transición a la democracia abrió inmediatas expectativas de recuperar el diálogo con las instituciones comunitarias. Aunque el presidente del Gobierno seguía siendo Arias Navarro, el nuevo ministro de Asuntos Exteriores era un político liberal con marcado sello europeísta, José María de Areilza, bien relacionado con los medios políticos del centro-derecha en los países de la Comunidad. En febrero de 1976, el ministro realizó una gira por las capitales europeas y, aunque recibió una negativa a su propuesta de readaptar el acuerdo vigente para

8


que englobase a los Nueve, logró que se aceptara el desbloqueo de las negociaciones para la segunda fase del convenio. El 12 de mayo, el Parlamento Europeo votó una moción aprobando la medida, pero condicionando su cumplimiento a que en España existiera un sistema de democracia parlamentaria.

La Ley para la Reforma Política, aprobada en referéndum en 1976, la legalización de los partidos políticos, incluidos los comunistas, y la celebración de elecciones libres a unas Cortes Constituyentes en junio de 1977, demostraron que la Transición española se abría camino, pese a la actividad núcleos franquistas resistentes con amplia presencia en la Administración civil y en las Fuerzas Armadas. En este contexto, los responsables comunitarios tuvieron interés en fortalecer la naciente democracia facilitando al Gobierno de la Unión de Centro Democrático (UCD), que presidía Adolfo Suárez, el acercamiento a la Comunidad Europea. En julio, un mes después de las elecciones constituyentes, se produjo el intercambio de cartas entre Bruselas y Madrid para poner fin a la provisionalidad acordada en 1973 y extender al Reino Unido, Irlanda y Dinamarca los efectos del Acuerdo preferencial de 1970. Y el día 28 de ese mes, el nuevo ministro de Asuntos Exteriores, Marcelino Oreja, entregó en la capital belga al presidente del Consejo de Ministros de la CEE, Henri Simonet, la solicitud del Ejecutivo español «para la apertura de negociaciones con vistas a la integración de España en dicha Comunidad como miembro de pleno derecho». Lo que suponía dar por concluidas las fracasadas negociaciones para el desarrollo de la segunda fase del acuerdo comercial de 1970. Con ello se iniciaba un trámite diplomático que tuvo su continuidad cuando, el 20 de septiembre de 1977, el Consejo de Ministros comunitario encomendó a la Comisión Europea que iniciase las negociaciones para la integración.

El interés prioritario que el Gobierno Suárez otorgaba al tema quedó reflejado, en febrero de 1978, con la creación del Ministerio para las Relaciones con las Comunidades Europeas, a cuyo frente se puso Leopoldo Calvo-Sotelo. En los meses siguientes, la delegación española ante las Comunidades, presidida por el embajador Raimundo Basssols, mantuvo frecuentes contactos con los funcionarios de la Comisión que redactaban el informe sobre los efectos que tendría la adhesión de España. El dictamen fue aprobado el 29 de noviembre de 1978 y era favorable al ingreso, pero advertía sobre serias incompatibilidades en el sistema socioeconómico hispano, que era necesario armonizar con el comunitario, mucho más liberalizado. Proponía un período de adaptación de diez años, a fin de que adaptara sus estructuras un país que mantenía un alto porcentaje de población agraria y cuya industria, propia de una economía desarrollada, poseía un alto grado de protección e intervencionismo estatal y a la que la crisis iniciada en 1973 había afectado seriamente en algunos sectores de sus sectores —la minería del carbón, la siderurgia, la construcción naval— que precisaban de una amplia reconversión. En enero de 1979, tras la aprobación en referéndum de la Constitución española en el mes anterior, el Parlamento Europeo volvió a respaldar las negociaciones de adhesión de España y Portugal. Y en junio, el Comité Económico y Social dictaminó que la ampliación reforzaría el espacio social europeo y la democracia en el flanco meridional del Continente.

Las negociaciones para la adhesión de España a la Comunidad se iniciaron el 5 de febrero de 1979. La delegación de la Comisión Europea estaba encabezada por el comisario Lorenzo Natali. La delegación española, presidida por Marcelino Oreja y con asistencia frecuente de los sucesivos ministros de Relaciones con la CEE, Leopoldo Calvo-Sotelo y Eduardo Punset, trabajaba con un documento gubernamental que señalaba los aspectos en los que se debía incidir:

- Evitar que las conversaciones se orientasen hacia la apertura de la segunda fase del acuerdo comercial de 1970 y, por lo tanto, a la creación de un área hispano-comunitaria de librecambio y, en cambio, centrarlas directamente en el proyecto de ingreso como miembro de pleno derecho en la CEE.

- Pero obtener, a corto plazo, un régimen más favorable para la agricultura, especialmente para el aceite de oliva, el vino y la fruta, a cambio de algunas concesiones en otros sectores, sobre todo el lácteo y el remolachero.

Por otra parte, el Gobierno Suárez era ya consciente de la urgente necesidad de adoptar cambios radicales en las estructuras comerciales e industriales de la economía española para acercarla a la comunitaria antes de que ello se convirtiera en un lastre para la adhesión a la CEE:

− reestructuración de las zonas francas − reconversión industrial en sectores como la siderurgia, la minería, el naval o el del automóvil

9


− privatizaciones en el sector público, especialmente en las empresas del Instituto Nacional de Industria (INI)

− medidas de protección medioambiental − fomento de la movilidad laboral, etc.

Poco haría, sin embargo, en este terreno un Gobierno centrista políticamente débil y enfrentado a las tensiones sociales generadas por una prolongada crisis económica, a pesar de que el acuerdo conocido como los Pactos de la Moncloa (octubre de 1977) sentó las bases para una progresiva liberalización de las estructuras socioeconómicas.

Las conversaciones con la Comisión Europea fueron más lentas de lo esperado, sobre todo por la reticencia de París a admitir en el club comunitario a una economía que sería competidora directa de la francesa. En junio de 1980 se produjo el llamado giscardazo, o parón Giscard, cuando el presidente francés exigió que, antes del ingreso de España, se solucionasen a satisfacción de su país cuestiones como la reforma de la PAC y, vinculada a ella, la financiación de los recursos propios de la Comunidad. El peso del voto de los agricultores franceses, y en menor medida de los italianos, era un factor determinante para alentar la resistencia de sus políticos a la adhesión de España. El temor a que los franceses desataran una nueva crisis de la silla vacía actuaba como freno para la negociación. Por otra parte, la delegación española exigía un largo período transitorio de diez años, con objetivos anuales, a fin de adaptar las estructuras económicas y sociales del país a las del Mercado Común, pero sin que ello supusiera una amenaza a la estabilidad de la joven democracia, cuya fragilidad quedó patente con el intento de golpe de Estado involucionista del 23 de febrero de 1981.

El fracaso del golpe, conocido popularmente como el tejerazo, consolidó la vía democratizadora española en unos momentos en los que el recién creado Gobierno Calvo-Sotelo buscaba sortear las dificultades de la negociación económica con la CEE estimulando otra baza europeísta: la solicitud de ingreso en la OTAN. Este había sido un objetivo persistente, e inalcanzable, del franquismo. Luego, el Gobierno Suárez había otorgado prioridad a la negociación económica con la Comunidad Europea y mantuvo una cierta vocación neutralista en cuestiones de defensa. Con su sucesor, Calvo-Sotelo, las cosas cambiaron radicalmente. En su discurso de investidura ante las Cortes, el 25 de febrero de 1981, ya señaló el ingreso en la Alianza como uno de los objetivos de la apuesta europeísta de su Gabinete. En agosto, dirigió una propuesta a las dos Cámaras parlamentarias en tal sentido y, pese a la oposición en bloque de la izquierda, el Congreso el 16 de octubre y el Senado el 26, aprobaron sendas resoluciones favorables. Con tal respaldo, el Gobierno solicitó su adhesión al Tratado de Washington el día 2 de diciembre. La respuesta favorable del Consejo Atlántico dio paso a unas breves negociaciones que condujeron, el 30 de mayo de 1982 al ingreso de España en la Alianza, si bien sólo en su estructura política —el Consejo Atlántico— a la espera de que una reconversión de las Fuerzas Armadas facilitara el ingreso en la estructura militar integrada.

Mientras el Gobierno de la UCD desplegaba su estrategia atlantista, las conversaciones con la CEE avanzaban lentamente. A los pocos días de constituirse el Gobierno Calvo-Sotelo, a finales de febrero de 1982, este aceptó una de las exigencias básicas de la Comisión Europea, la aplicación inmediata en España del Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA). A cambio, la Comisión admitió el período transitorio de diez años que solicitaba la delegación española. Ello permitió relanzar las negociaciones y en tan sólo dos meses se alcanzó un acuerdo sobre cinco capítulos, si bien eran los menos conflictivos:

− circulación de capitales − armonización de la legislación sobre transporte − cuestiones económicas y financieras − libertad de establecimiento y de prestación de servicios − y política regional.

En octubre de 1982, UCD perdió las elecciones ante un Partido Socialista que se alzó con la mayoría absoluta en el Congreso de los Diputados. El nuevo Gobierno, presidido por Felipe González, manifestaba una clara vocación europeísta en la línea de la socialdemocracia continental. Su ministro de Asuntos Exteriores, Fernando Morán, un diplomático muy veterano, encontró una eficaz mano derecha en el nuevo Secretario de Estado para las Comunidades, Manuel Marín, cuya rápida identificación con los mecanismos políticos de las Comunidades le llevaría, algunos años después, a

10


presidir la propia Comisión Europea. La voluntad manifestada por el PSOE de avanzar rápidamente en la negociación se vio, además, favorecida por sendos cambios en el liderazgo de los países que más se habían opuesto a la adhesión. Apenas un año antes, el liberal Giscard d'Estaing, manifiesto enemigo de la candidatura hispana, había sido sustituido al frente de la República francesa por el socialista François Mitterrand. A comienzos de 1983, el también socialista Bettino Craxi fue designado jefe del Gobierno italiano, rompiendo décadas de monopolio de la Democracia Cristiana.

Sin embargo, el Ejecutivo que se mostró más constante y eficaz en la defensa de los intereses españoles fue el de la República Federal Alemana, donde los socialdemócratas habían cedido el poder a los democristianos de Helmut Khol también en octubre de 1982. Actuando como presidente del Consejo Europeo durante el primer semestre de 1983, Khol propuso una fórmula de conciliación. Los recursos propios de la Comunidad se incrementarían, como demandaban los franceses, con un aumento del porcentaje de la recaudación del IVA que destinaban los estados a financiar el presupuesto comunitario. A cambio, se aceleraría la adhesión de España y Portugal. La aceptación de esta fórmula y la del cheque británico un año más tarde, cuyo pago asumiría en buena parte España, venció también la reticencia de Londres a la admisión de los dos nuevos socios.

En el primer semestre de 1985 se negociaron los paquetes más conflictivos, sobre temas de agricultura, pesca, asuntos sociales o el régimen especial de las Canarias. Persistían las reticencias, pero el 29 de marzo se pudo dar por cerrada la negociación. El 12 de junio, Felipe González firmó, en el Palacio Real de Madrid, el Acta de adhesión de España a las tres comunidades. Quedaba el trámite de su aceptación por el Parlamento bicameral español. El 20 de junio el Congreso de los Diputados, y el 17 de julio el Senado, dieron su aprobación por unanimidad. El 1 de enero de 1986, veinticuatro años después de la primera iniciativa, tuvo efecto la incorporación de España a la Comunidad Europea como socio en plenitud de condiciones.

Pero esta vinculación estaba condicionada por un asunto en el que el Gobierno González se jugaba su propio futuro. El PSOE se había opuesto públicamente al ingreso de España en la OTAN durante la etapa de gobierno de la UCD, pese a las presiones de sus correligionarios, los socialdemócratas europeos. A las elecciones de 1982, que ganó por mayoría absoluta, el partido concurrió con un lema de ambigüedad calculada —«la OTAN, de entrada, no»— y la promesa de convocar un referéndum para legitimar una posible salida y el cierre de las bases norteamericanas en España. Pero una vez que Felipe González y sus ministros tomaron conciencia de la vinculación política entre el ingreso en la CEE y la permanencia en la Alianza, dejaron claro que el cumplimiento de la promesa electoral se centraría en una consulta únicamente sobre los términos de la permanencia, no sobre la salida, y cuyo resultado no sería, además, vinculante para el Ejecutivo. Frente a la petición de voto favorable de los socialistas —González condicionó a ello su permanencia en el poder— los partidos de la izquierda promovieron el voto negativo y los conservadores de Alianza Popular, que tras el desembarco en sus filas de gran parte de la extinta UCD era el partido más atlantista del panorama español, aconsejaron votar en blanco, por cuestiones de política interior.

Los ciudadanos hubieron de votar, conjuntamente, tres propuestas concretas:

1. La participación de España en la Alianza Atlántica no incluirá su incorporación a la estructura militar integrada.

2. Se mantendrá la prohibición de instalar, almacenar o introducir armas nucleares en territorio español.

3. Se procederá a la reducción progresiva de la presencia militar de los Estados Unidos en España.

Celebrado el 12 de marzo de 1986, con una participación del 59,5 por ciento del censo, el referéndum arrojó un resultado favorable del 52,5 por ciento de los votos. Con ello, el Ejecutivo dio por cerrado el debate, mantuvo su permanencia en los órganos políticos de la OTAN. Y, a la espera de que trascurriese algún tiempo antes de ingresar en la estructura militar de la Alianza, se incorporó plenamente a los procesos de integración continental que, rumbo a la constitución de la Unión Europea, se desarrollaban en las sedes comunitarias de Bruselas y Estrasburgo.

Comentario [LVJ5]: El llamado cheque británico es un descuento en la contribución del Reino Unido al presupuesto de la Unión Europea.

11


TEMA 7.

HACIA LA UNIÓN EUROPEA.

1. EL ACTA ÚNICA

La superación de la «crisis del cheque británico», en junio de 1984, cerró uno de los períodos más conflictivos en la historia de las Comunidades y colocó a los estados miembros en disposición de aplicar los principios de integración institucional y de ampliación de la cooperación política, a fin de avanzar hacia la Unión Europea. Para tomar decisiones en este sentido el Consejo Europeo disponía de una serie de propuestas que ofrecían modelos distintos, desde el informe Tindemans hasta la Iniciativa Genscher-Colombo y el Proyecto Spinelli. Persistían diferencias considerables en las visiones de las administraciones estatales sobre el ritmo y el alcance de la reforma. Pero, a mediados de 1984 existía entre ellas un consenso generalizado en torno a la idea de actualizar e integrar los diversos tratados comunitarios mediante un Acta Única.

1.1. La preparación del Acta.

El Consejo Europeo celebrado en Fontainebleau, junio de 1984, fijó los procedimientos presupuestarios. François Mitterrand, que lo presidía por turno, y el canciller alemán, el democristiano Helmut Kohl, colaboraron para sacar adelante un paquete de medidas que ya se habían planteado, sin éxito, en el Consejo de Stuttgart. Se tomó la decisión de que la devolución al Reino Unido de parte de su contribución (el cheque británico) no aumentara la de la RFA. El presupuesto se incrementó con una mayor aportación del IVA de cada país. Y se redujeron las partidas de la PAC. Y en Fontainebleau se dio un paso fundamental en la creación de la Unión Europea al acordar la formación de dos comités específicos para estudiar propuestas concretas.

a). El Comité de la Europa de los Pueblos, presidido por el italiano Pietro Adonino, se ocuparía de las medidas para familiarizar con la «identidad europea» y la idea de la UE a una ciudadanía que percibía la política comunitaria como algo lejano, pero a la que las decisiones tomadas por Bruselas y Estrasburgo afectarían cada vez más.

El informe sobre La Europa de los Ciudadanos, o Informe Adonnino, proponía medidas para estimular la identidad comunitaria. Establecimiento de objetivos comunes para los sistemas educativos «modelo Bolonia»; el pasaporte europeo, la directiva de la «televisión sin fronteras», o la creación de selecciones deportivas europeas que participasen en representación de los estados miembros en los Juegos Olímpicos, o en los diversos Campeonatos Mundiales. Fue iniciativa del Comité Adonnino la adopción de la bandera azul con doce estrellas amarillas, diseñada en 1955 para el Consejo de Europa y que por decisión del Parlamento Europeo se convirtió en la enseña comunitaria en 1985. La Oda a la Alegría, de la Novena Sinfonía de Beethoven, fue adoptada en 1972 por el Consejo de Ministros como himno de la CE.

b). El Comité de Reforma Institucional estudió la reforma de las instituciones comunitarias y su engarce con la Cooperación Política. Recibió la denominación de Comité Spaak II, aunque se le conoció más por el nombre de su presidente, el irlandés James Dooge. El Comité Dooge trabajó, inspirándose básicamente en la Declaración Solemne de Stuttgart, sobre un proyecto de bases para la Unión Europea y presentó su informe ante el Consejo Europeo de Milán, en julio de 1985. El informe Dooge proponía cuatro grandes paquetes de medidas:

1. Reforma de las instituciones comunitarias, admitiendo en su seno al Consejo Europeo, pero incrementando del control del Parlamento.

2. Culminación de la unión económica y del SME, y la cooperación tecnológica.

3. Armonización jurídica, creación del Espacio Social Europeo y política medioambiental común.

1

Tema 7. Hacia la Unión Europea

4. Formalización de la Cooperación Política con la creación de un Secretariado y ampliación de su ámbito mediante la inclusión de las políticas de seguridad continental, cuyo eje debería ser la Unión Europea Occidental, una alianza militar entonces prácticamente inoperante.

El Consejo de Milán aprobó tres asuntos. Por una parte, el Libro Blanco sobre la culminación del mercado único, elaborado por la Comisión Europea bajo la supervisión de su presidente, el socialista francés Jacques Delors, con 282 medidas. Por otro, los ya citados informes Adonnino y Dooge sobre la Europa de los Ciudadanos y la Unión Europea. Pero en este último asunto surgieron disensiones en torno a la reforma de las instituciones y a la asunción de las políticas de seguridad y defensa, temas en los que Dinamarca, Grecia, Irlanda y el Reino Unido ponían serios obstáculos. Finalmente, el Consejo decidió, conforme al artículo 236 del Tratado de la CEE, encomendar la redacción del Acta Única a una Conferencia Intergubernamental (CIG).

La CIG se reunió en Luxemburgo el 9 de septiembre de 1985. La integraban los ministros de Asuntos Exteriores y varios representantes de las Comunidades, teniendo un papel fundamental Jacques Delors. La Conferencia estudió los dos procesos que se buscaba unificar. La Comisión de Reforma Institucional de las Comunidades estaba integrada por los miembros del COREPER. La de Desarrollo de la Cooperación Política la formaban los directores de asuntos políticos de los ministerios de Exteriores.

El resultado de los trabajos de ambos organismos, eficazmente asesorados por los expertos de la Comisión Europea, fue el proyecto de Acta Única Europea que se presentó en el Consejo de Luxemburgo, el 2 y 3 de diciembre de 1985, el primero de la Europa de los Doce, ya que participaron los gobiernos de España y Portugal, que habían firmado su adhesión en junio.

El Acta fue rubricada en la capital de Luxemburgo el 17 de febrero, por nueve países. Habían surgido problemas en la ratificación de Dinamarca, Italia y Grecia. El Parlamento danés rechazó el Tratado y exigió que se volviera a reunir la CIG para estudiar modificaciones en el Acta. Ante la negativa de los socios comunitarios, el Gobierno de Copenhague convocó un referéndum consultivo. Roma y Atenas se negaron a rubricar el Acta hasta que se celebrase la consulta popular en Dinamarca, por si resultaba negativa. El referéndum se celebró el 27 de febrero, y fue favorable al Acta Única (56,2%). Despejada la duda danesa, al día siguiente los tres gobiernos estamparon su firma en el Acta en La Haya.

Pero no acabaron ahí los problemas. Los «euroescépticos» se movían en todo el ámbito comunitario contra el avance de la supranacionalidad. En la República de Irlanda el economista Raymond Crotty, denunció ante el Tribunal Constitucional de su país que el Acta Única era contraria a la Constitución irlandesa en la Cooperación Política. Durante meses, el proceso Crotty contra An Taoiseach mantuvo en suspenso a toda la CEE, ya que los jueces estaban divididos y la retirada de la firma irlandesa en el Acta habría sido un rudo golpe al proceso de construcción de la Unión Europea. Finalmente, el Gobierno de Dublín convocó un referéndum para introducir una enmienda a la Constitución irlandesa que le permitiera firmar el Acta. Celebrada el 27 de mayo de 1987, la consulta arrojó un resultado favorable a la enmienda del 69,9%. Quedó así despejado el camino para el Acta Única, que entró en vigor el 1 de julio.

1.2. Contenido del Acta

El Acta Única refundía en un mismo texto los Tratados de las Comunidades e incorporaba y modificaba los mecanismos de la Cooperación Política. Abría una etapa transicional en la que las Comunidades Europeas y la Cooperación Política tienen por objetivo contribuir conjuntamente y hacer progresar a la Unión Europea», con la vista puesta en «mejorar la situación económica y social mediante la profundización de las políticas comunes y la prosecución de nuevos objetivos» y «asegurar un mejor funcionamiento de las Comunidades ».

Las novedades del Acta son la obligación de realizar simultáneamente el gran mercado sin fronteras, más la cohesión económica y social, una política europea de investigación y tecnología, el reforzamiento del Sistema Monetario Europeo, el comienzo de un espacio social europeo y de acciones significativas en materia de medio ambiente.

Unas vías de acción que, en el articulado, se desglosaban así:

a). Modificaciones institucionales. El Acta incluía al Consejo Europeo que, decía el artículo 2, «reúne a los jefes de Estado y de Gobierno de los estados miembros, así como al presidente de la Comisión Europea. Son asistidos por los ministros de Asuntos Exteriores y por un miembro de la Comisión». Celebraría sus sesiones semestralmente, pero el Acta no fijaba sus competencias, ni definía la forma de imponer sus decisiones a las restantes instituciones comunitarias. Fortalecía los mecanismos de voto por mayoría cualificada en el Consejo de Ministros, con un

2


número de votos en función de la población, a fin de limitar el ejercicio del veto por los miembros y garantizar un mayor poder decisorio a los grandes estados. Creación de un Tribunal de Primera Instancia, operativo desde 1989, competente en los procesos incoados a petición de ciudadanos y empresas, el Tribunal de Justicia comunitario, en adelante asumiría básicamente los procesos entre estados. La Comisión Europea incrementaba la capacidad ejecutiva de sus Actos, en detrimento de los del Consejo de Ministros, y tomaría parte en los procesos de la Cooperación Política, creando Comités de Representantes de los estados miembros que colaboraban con los comisarios. Y el Parlamento reforzaba sus poderes mediante el establecimiento del procedimiento de cooperación, o concertación institucional, al ser preceptivo su «dictamen conforme» a las iniciativas del Consejo de Ministros, aunque sin carácter resolutivo. También sería preceptivo su dictamen favorable en los acuerdos de asociación de terceros países y en los de adhesión de nuevos miembros.

b). El mercado único. Se trataba de cerrar el proceso hacia un mercado único de 320 millones de consumidores en la Europa de los Doce, suprimiendo las aduanas interiores antes del 1 de enero de 1993, y de hacer realidad «un espacio sin fronteras interiores», donde estuviera garantizada la libertad de circulación de personas, mercancías, capitales y servicios. La constitución del mercado único y la de la Europa de los Ciudadanos, requerían de acciones como la simplificación, o la supresión total, de las formalidades aduaneras en el interior del territorio comunitario; la armonización de las legislaciones en lo relativo al ingreso de ciudadanos de terceros países, al derecho de asilo y a la extradición por vía judicial; controles de calidad con la marca CEE; publicidad de los productos comerciales; liberalización de los servicios; convalidación de las titulaciones educativas de cada país; armonización fiscal y la equiparación de las tasas nacionales del IVA; la libertad de establecimiento de los profesionales liberales, etc.

c). La Cooperación Política Europea. Formalizar las consultas entre gobiernos antes de adoptar cualquier decisión en política exterior comunitaria, cuyo desarrollo incluiría la acción de mecanismos permanentes como la Presidencia del Consejo Europeo —o la troika comunitaria— el Secretariado, el Comité Político, o los Grupos de Trabajo, en estrecha colaboración con la Comisión Europea. Se incorporaba a la CPE la coordinación de las políticas de seguridad y de defensa de los estados miembros.

d). El Espacio Social Europeo. Su inclusión en el Acta Única poseía un tono un tanto retórico, dada la reticencia de algunos estados miembros a la unificación de las políticas sociales y de su gasto. Animaba a las Administraciones nacionales a promover la protección de «la salud y seguridad de los trabajadores», a regular la negociación colectiva laboral o a reducir las diferencias de riqueza entre las regiones. Para reforzar la cohesión, se encomendó a la Comisión Europea y al Banco Europeo de Inversiones la reorganización y potenciación de los tres fondos estructurales: el Fondo Social Europeo, el Fondo Europeo de Garantía y Orientación Agrícola y, desde marzo de 1985, el Fondo Europeo de Desarrollo Regional. Y se estableció un procedimiento para implantar el Espacio Social.

El 9 de diciembre de 1989 el Consejo Europeo de Estrasburgo adaptó la Carta Social Europea, 1961, a una Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores, que suscribía principios como la libertad de circulación y de ejercicio profesional, la «protección social adecuada» a cargo del Estado, el derecho a «una remuneración equitativa» y a una jubilación en similares condiciones, la igualdad laboral entre varones y mujeres, la libertad de sindicación y de negociación colectiva, la prohibición del trabajo infantil, o el derecho de todo trabajador al descanso semanal y a las vacaciones anuales pagadas. La Carta Social de la CEE suscitó el rechazo de los sectores neoliberales y el Gobierno británico se negó a suscribirla.

e). El Sistema Monetario. El Acta Única reforzaba la voluntad de alcanzar la Unión Económica y Monetaria estimulando el equilibrio de las balanzas de pagos y dotando al SME de una mayor apoyatura institucional, pero sin modificarlo ni fijar aún el objetivo de la moneda única.

f). Investigación y desarrollo científico y tecnológico. El Acta Única recogía la preocupación por impedir que Europa perdiese su puesto de vanguardia en las innovaciones científicas y tecnológicas. Se estimularía la protección del medio ambiente, un tema al que era cada vez más sensible la opinión pública europea y en que los estados apenas podían jugar un papel por separado. Se encomendaba a la Comunidad, «la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente, la protección de la salud de las personas y la utilización prudente y racional de los recursos naturales».

El Acta actualizó los tratados concluidos casi treinta años atrás, cuya falta de reforma había impedido la adecuación de las Comunidades a sus propios ritmos de crecimiento y al proceso histórico general. Era una colección de principios y procedimientos funcionales y estaba lejos de ser la Constitución federal de la Unión Europea a que apuntaba el Proyecto Spinelli del Parlamento Europeo. Pero reestructuró el funcionamiento de las instituciones, democratizándolas con el aumento del control parlamentario y el impulso a las votaciones por mayoría y potenciando

3


la capacidad de gestión y de decisión política de la Comisión. La incorporación de la Cooperación Política al ámbito operativo de las Comunidades, les dotó de un esbozo de política exterior común. Y el Acta facilitó el desarrollo de vías de cohesión como la Europa de los Ciudadanos, el Espacio Social, el mercado único o las iniciativas comunitarias en materia de seguridad y defensa, que permitieron alcanzar la Convención de Maastricht para fundar la Unión Europea.

2. EL PARLAMENTO EUROPEO, 1979-1994.

Uno de los principales motivos de descontento de los integracionistas con respecto al Acta Única fue el escaso avance en el fortalecimiento de la capacidad legislativa de la Asamblea parlamentaria, que hacía patente la continuidad del fuerte «déficit democrático» de las instituciones comunitarias. La Asamblea de las comunidades, denominada desde 1962 Parlamento Europeo, fue creada para que poseyera un carácter meramente consultivo. Fuera de la emisión de informes y resoluciones no vinculantes, y de la posibilidad de una moción de censura a la Comisión Europea, hasta 1987 sólo había logrado un cierto control sobre el Presupuesto comunitario. Aunque con el Acta Única el procedimiento de cooperación amplió su capacidad de intervención en las actuaciones de la Comisión y del Consejo de Ministros, su carencia de poder legislativo lo mantuvo como una institución con poco peso real en la dinámica comunitaria.

El integracionismo federalista había presionado desde el comienzo para que los parlamentarios de Estrasburgo fueran elegidos directamente por la ciudadanía europea, y así lo había votado el propio Parlamento varias veces a partir de 1960. Pero el Consejo de Ministros había logrado paralizar la iniciativa, que podía alterar profundamente el equilibrio entre la composición de los ejecutivos nacionales y la representación parlamentaria que enviarían a Estrasburgo sus ciudadanos. En el Consejo Europeo de París, en diciembre de 1974, los líderes continentales dieron el visto bueno a una medida que ya se antojaba imprescindible para hacer creíble el avance del proceso de integración. Prevalido de este mandato, el Consejo de Ministros estableció el procedimiento en septiembre de 1976 y luego los parlamentos de los estados miembros aprobaron la medida. Los gobiernos se encargaron de adaptar la reglamentación electoral comunitaria a los sistemas electorales nacionales.

Hasta 1979, el Parlamento de Estrasburgo recogía en su proporcionalidad la suma de las composiciones de los parlamentos de los países miembros. Pero la introducción del sistema de voto ciudadano directo, mediante el Acta de Bruselas de 1976, trajo modificaciones sustanciales. En principio, la orientación de voto en las elecciones parlamentaria de cada Estado, que se celebraban normalmente con un año o dos de distancia con las europeas, podía adelantar las líneas generales de la composición del Parlamento de Estrasburgo que, de este modo, recogería los cambios en la sensibilidad política del electorado continental.

Había varios factores que relativizaban esta similitud. Las elecciones europeas, participación menor que las nacionales, dado el desinterés de buena parte de la ciudadanía. Ello solía beneficiar a las opciones radicales de izquierda y derecha, que podían movilizar un voto militante que en las grandes formaciones del espectro moderado suponía un porcentaje mucho menor de sus sufragios. Por el contrario, las candidaturas de distrito único para todo el territorio nacional perjudicaba las opciones de los nacionalismos separatistas, que concentraban su voto en ámbitos regionales y se veían obligados a pactar coaliciones electorales entre sí y a integrar un grupo heterogéneo en el Parlamento. Por otra parte, no se aplicó el Procedimiento Electoral Uniforme (PEU), que hubiera creado un cuerpo electoral único, sino que los estados se reservaron individualmente gran parte de los procedimientos de celebración de los comicios europeos.

2.1. Las elecciones de 1979

Las primeras elecciones directas al Parlamento Europeo se celebraron el 7 de junio en el Reino Unido, Holanda, Dinamarca e Irlanda, y el día 10 en los otros cinco países. El sistema de votación lo establecía cada Estado miembro, pero se realizaba con un distrito único en cada uno de ellos. La excepción el Reino Unido, donde se estableció un complejo sistema de transferencia de la representación proporcional.

Una de las incógnitas era si la ciudadanía se implicaría en la votación, o se abstendría masivamente al no concederle importancia. La campaña electoral, se circunscribió prácticamente a los problemas de cada país y no hubo actuación

4


de partidos «europeos». La participación media fue relativamente baja, del 63 por ciento. En el otro extremo, sólo el 32,4 de los británicos acudió a votar en día laborable.

La legislatura de 1979-1984, constituida el 17 de julio, reflejaba por primera vez una pluralidad estrictamente europea. Lo parlamentarios se integraron en grupos «europeos», pactando coaliciones al margen de las existentes en los parlamentos de sus estados. La orientación de la Eurocámara de 1979, era mayoritariamente de derecha y de centro, la Presidencia, recayó en la liberal francesa Simone Veil, de la Unión para la Democracia Francesa, el partido de Giscard d'Estaing. Pero el sector más votado, sobre todo en la RFA y Francia, fue la socialdemocracia, con 113 escaños sobre un total de 410. Le seguían de cerca los democristianos del Partido Popular Europeo, con 107 y sus principales fuentes de votos en la RFA e Italia, y a mayor distancia, con 64, los Demócratas Europeos, conservadores y fuertes en el Reino Unido. La izquierda comunista, votada sobre todo en Francia e Italia, logró 44 escaños; el Grupo Liberal y Democrático eran 40 diputados, muy atomizados; los gaullistas y otros partidos del Grupo de los Demócratas Progresistas Europeos, obtuvieron 22 sitios; un grupo mixto en el que destacaban los radicales italianos se denominaba Grupo de Independientes, con 11 escaños y los diputados sin adscripción eran nueve.

Con la entrada de Grecia, las instituciones comunitarias tuvieron que hacer hueco a los funcionarios y políticos helenos, incluido un comisario europeo. Y realizar elecciones parciales al Parlamento Europeo para incorporar a los 24 diputados que le correspondían. Fueron elegidos 16 diputados de izquierda, frente a ocho de la derechista Nueva Democracia.

2.2. Las elecciones de 1984.

Las elecciones celebradas el 23 y el 26 de julio de 1984 fueron de transición, a la espera de los efectos del Acta Única, y del ingreso efectivo de España y Portugal. Aunque la Eurocámara aumentó su atomización, el socialismo se consolidó como la primera opción parlamentaria, gracias sobre todo a socialdemócratas alemanes y laboristas británicos, mientras que las opciones de centro-derecha, perdían ligeramente representación. Y la derecha conservadora, beneficiada por el triunfo de Thatcher en el Reino Unido, remontaba ligeramente. Los comunistas experimentaron un ligero retroceso respecto a 1979. En estas elecciones apareció una representación del neofascismo, el Grupo de Derechas Europeas, integrado por diputados del Frente Nacional francés y del Movimiento Social Italiano, con 16 escaños. La principal novedad fue el ingreso en el Parlamento Europeo de los movimientos ecologistas, los verdes, por la sensibilización de la ciudadanía ante los temas medioambientales. En esta legislatura, el ecologismo formó coalición en la Cámara con algunos partidos nacionalistas de izquierda y con los euroescépticos daneses, por lo que fue bautizada como Grupo Arcoíris. Para presidir el Parlamento fue elegido el liberal francés Pierre Pflimlin, al que sustituyó en 1987 el conservador británico Charles Plumb.

En 1987 se incorporaron al Parlamento 60 diputados españoles y los 24 portugueses, designados por sus órganos parlamentarios a la espera de las elecciones directas. Estas tuvieron lugar el 10 de junio de 1987 en España. Con una participación del 68,5 por ciento, fueron elegidos 27 socialistas, 17 conservadores y democristianos de Alianza Popular, 7 liberales del Centro Democrático y Social, tres comunistas, y cinco nacionalistas catalanes y vascos. En Portugal, donde votó el 72,4 del censo, fue el 19 de julio y ganó el centrista Partido Socialdemócrata, con 10 escaños, seguido del Partido Socialista, con seis y el Centro Democrático y Social, con cuatro diputados. Tras estas dos consultas, el Grupo Socialista consolidó su posición en la Eurocámara, al pasar de 130 a 166 escaños y el Partido Popular pudo recuperar su ventaja sobre liberales, conservadores nacionalistas, comunistas, verdes y neofascistas, que vieron disminuir su representación proporcional con respecto al inicio de la legislatura.

2.3. Las elecciones de 1989.

Se celebraron los días 15 y 18 de junio, y fueron los primeros de la Europa de los Doce. Tuvieron lugar en un panorama marcado por la continuidad en la composición de las mayorías políticas en los principales estados —Kohl en Alemania, Thatcher en el Reino Unido, Mitterrand en Francia, coalición de la democracia cristiana en Italia— aunque la entrada de España, con el Partido Socialista gobernando en mayoría absoluta, y la de Portugal, donde gobernaba el centro-derecha, introducían una cierta incertidumbre sobre la decantación del electorado europeo. Como trasfondo, el proceso abierto por la perestroika soviética y por el inicio de la caída de los sistemas comunistas en la Europa del Este que, sin embargo, sólo se haría patente a finales de año.

5


El porcentaje de participación popular siguió su tendencia a la baja. Si en 1979 había sido del 63 por ciento y del 61 en 1984, esta vez fue de un 58,5 por ciento. Si en Bélgica votó el 90 por ciento del censo y en Italia el 81,5, en Alemania fue el 60 y en el Reino Unido, cuna del euroescepticismo, el 36,2. Aún más significativas fueron las bajas cifras de participación en España y Portugal, países recién ingresados y cuya población esperaba grandes beneficios de su adhesión: votaron el 54,6 por ciento de los españoles y el 51,2 de los portugueses. Eran unos datos negativos, que revelaban el poco interés que despertaba en la opinión pública un órgano parlamentario sin capacidad legislativa. Se trataba de un aldabonazo que no dejó de pesar en las decisiones que los socios comunitarios adoptaron sobre la potenciación del Parlamento en el Tratado de Maastricht.

Los comicios de 1989 apenas modificaron la composición de la Cámara, en la que predominaban los grupos situados en la derecha, pero donde los socialistas constituían el grupo más numeroso, con la tercera parte de los diputados. El Partido Popular continuaba su ligero retroceso, mientras que los liberales remontaban hasta su nivel de 1979. Los partidos comunistas vieron avivadas sus diferencias, con la crisis terminal del bloque soviético, lo que condujo a su escisión, con la creación del grupo eurocomunista de Izquierda Unida Europea, con españoles e italianos como principales referentes, y del prosoviético Coalición de Izquierdas, que agrupaba a los comunistas franceses, griegos y portugueses. Y el grupo Arcoíris perdía a la mayoría de los diputados ecologistas, que pasaron a constituir el Grupo de los Verdes. Durante la legislatura 1989-94, el Parlamento europeo tuvo dos presidentes, el socialista español Enrique Barón y el democristiano alemán Egon Klepsch.

3. EL GRUPO TREVI Y EL ACUERDO DE SCHENGEN.

Una de las asignaturas pendientes de la CEE durante tres décadas fue la supresión de las barreras aduaneras interiores al tráfico de vehículos, mercancías y personas. Se admitía que ello, y la creación del pasaporte comunitario, era una de las condiciones precisas para lograr la ciudadanía universal en la futura Unión Europea. Pero existía un lógico miedo al descontrol de los movimientos de los inmigrantes clandestinos, de las redes de delincuentes o de un terrorismo incipiente, con ramificaciones internacionales, que tuvo dos casos muy sonados en el sangriento ataque de la organización palestina Septiembre Negro a la sede de la delegación israelí en las Olimpiadas de Múnich, en 1973, y en el secuestro y asesinato del dirigente democristiano italiano Aldo Moro, por las Brigadas Rojas, en 1978.

A partir del Acta Única, los países comunitarios comenzaron a adoptar, medidas de coordinación de los sistemas judiciales y los aparatos gubernativos para desarrollar políticas conjuntas de inmigración, asilo y lucha contra la delincuencia común, los grupos antisistema y el terrorismo. Y debía conjugarse con la libre circulación de personas en el interior del territorio comunitario, como exigían el mercado único y el desarrollo de la Europa de los Ciudadanos. Tales políticas serán desarrolladas por la Comunidad Europea a partir del Tratado de Maastricht, de 1992. Antes, existieron sin embargo dos grandes iniciativas intergubernamentales en el marco de la CPE.

• Años setenta, los gobiernos comunitarios buscaron la coordinación de sus organizaciones policiales en un círculo más próximo que la Interpol. Esta cuestión llegó a la agenda del Consejo de Ministros de la CE y en su reunión en Roma, en diciembre de 1975, el secretario del Foreing Office, James Callaghan propuso la constitución formal de un grupo de trabajo integrado por los ministros del Interior. La propuesta fue aceptada y en junio de 1976 los nueve ministros, reunidos en Luxemburgo, constituyeron el Grupo Trevi. Sobre su nombre, hay dos versiones. Para algunos, se adoptó en alusión a la famosa fontana, próxima al lugar del encuentro. Para otros, se aplica a un acrónimo creado a partir de asuntos de los que tendría que ocuparse el Grupo: Terrorismo, Radicalismo, Extremismo y Violencia Internacional.

Trevi se estructuró como un organismo intergubernamental, integrado por los ministros del Interior, con una Presidencia rotatoria que actuaba en forma de troika, con la misma proporcionalidad nacional que el Consejo de Ministros de la Comunidad. Un comité de subsecretarios de los ministerios celebraba periódicas reuniones para preparar las agendas de las cumbres ministeriales. Y se fueron creando grupos permanentes de trabajo, que incorporaban a científicos y responsables policiales:

− Trevi 1, para los asuntos del terrorismo.

− Trevi 2, de policía científica, y el estudio de la violencia de los hooligans del fútbol europeo.

6


− Trevi 3 se ocupaba de la seguridad del transporte aéreo.

− Trevi 4, de las instalaciones y el transporte en la industria nuclear.

− Trevi 5, estudiaba medidas para grandes emergencias y catástrofes naturales.

La experiencia acumulada en Trevi permitiría, a raíz del Tratado de Maastricht de 1992, la creación de una organización supranacional, la Europol, integrada en el llamado pilar de Justicia y Asuntos de Interior de la Unión Europea.

En la primavera de 1984, una protesta del transporte pesado colapsó la mayor parte de los puestos aduaneros interiores de la Comunidad y causó problemas de abastecimiento. El incidente, movió a Bonn y París a buscar una solución, ya que el Consejo Europeo de Fontainebleau, reunido a finales de junio, recomendaba reducir las trabas de aduana en las fronteras interiores. El 13 de julio, franceses y alemanes firmaron el Acuerdo de Saarbrücken, estableciendo la paulatina supresión de los controles fronterizos en el paso de personas entre los dos países. Holanda ofreció a la RFA suprimir los controles al tráfico bilateral de mercancías. A finales de año, los tres miembros del Benelux, solicitaron sumarse al acuerdo franco-alemán para suprimir las aduanas interiores. El 14 de junio de 1985, los cinco estados firmaron, en la localidad luxemburguesa de Schengen, el Acuerdo que abría paso a la supresión de las aduanas. El Acuerdo de Schengen se convertía, así, en el primer avance de la «Europa de distintas velocidades» que propusiera diez años atrás el Informe Tindemans: cinco países que integraban el núcleo central de la CEE inauguraba el espacio sin fronteras, a la espera de que los restantes reuniesen las condiciones, y la voluntad, para unírseles.

Tanto el Informe Adonnino como el Acta Única europea recogían la necesidad del espacio sin fronteras en la Europa de los Ciudadanos. El 19 de junio de 1990 volvieron a reunirse en Schengen para ratificarlo mediante una Convención de Ejecución que entró en vigor en marzo de 1995. El documento especificaba las medidas a aplicar:

− A corto plazo: eliminación de los visados y pasaportes para circular por el interior del espacio sin fronteras de Schengen, reforzando los controles policiales y judiciales de las fronteras externas, terrestres, aéreas y marítimas, sobre todo en lo referente a la vigilancia de los flujos migratorios extracomunitarios.

− A medio plazo, se suprimirían los puestos aduaneros para el tráfico interior, se reforzaría la cooperación policial con la creación de un archivo informático común de datos, el Sistema de Información Schengen (SIS) y se armonizarían las legislaciones nacionales, en lo relativo a visados extracomunitarios, inmigración clandestina, derecho de asilo y tráfico de drogas, armamento y explosivos. Naturalmente si la Unión Europea alcanzaba el objetivo último de un Estado federal europeo, Schengen habría posibilitado ya la creación de un sistema federal de seguridad.

El «espacio sin fronteras» se iría ampliando conforme lo hiciera la Comunidad Europea. Se sumaron Italia (1990), y España, Grecia y Portugal (1992). Reino Unido y la República de Irlanda se negaron a suscribir el acuerdo, manteniendo los requisitos administrativos y los controles aduaneros habituales para el ingreso de ciudadanos comunitarios. En 1995 se unió Austria y al año siguiente, Dinamarca, Finlandia, Suecia, y dos países extracomunitarios, Noruega e Islandia. A finales de la década, al entrar en vigor el Tratado de Ámsterdam, el espacio Schengen pasó a formar parte del llamado «acervo comunitario» de la UE, aunque el Reino Unido e Irlanda, siguieron al margen, colaborando sólo a través del SIS y Dinamarca logró un protocolo de excepción en la política de visados. El proceso de adhesión de los países de la Europa del Este llevó a Schengen a convertirse en un área casi continental, en paralelo con las ampliaciones de la Unión Europea. En 2004 firmaron la Convención, Chequia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Eslovaquia, Eslovenia y Suiza, con lo que el espacio Schengen pasó a estar constituido por un total de 25 estados, de los que 22 pertenecían a la UE. A finales de la década gestionaban su ingreso Rumania, Bulgaria y Liechtenstein.

7


4. EL PLAN DELORS Y LA UNIÓN ECONÓMICA Y MONETARIA

La entrada en vigor del Acta Única comunitaria, el 1 de julio de 1987, activó las medidas propuestas por la Comisión Europea en su Libro Blanco de 1985 sobre el mercado único. Bajo el impulso de su presidente, Jacques Delors, los comisarios elaboraron una serie de directivas que orientasen a las administraciones nacionales. Así la directiva de 17 de noviembre de ese año estableció la liberalización completa de todos los movimientos de capital en el ámbito comunitario. Y la de 24 de junio hizo lo mismo con el resto de las operaciones financieras. Eran dos pasos fundamentales hacia el mercado único.

Pero la Comisión Europea, un organismo técnico, no era el lugar para las grandes decisiones políticas sobre la Unión Económica y Monetaria (UEM). El Consejo Económico y Financiero (Ecofin), en esta época asumió un gran protagonismo, en detrimento de la Comisión, en lo referente a los temas monetarios. Los gobiernos y los bancos centrales de los países miembros retomaron, el impulso unificador a través de varias iniciativas. En enero de 1988 el ministro de Finanzas francés, Edouard Balladour, propuso al Ecofin la creación del Banco Central Europeo (BCE) y el italiano Amato y el alemán Genscher planteaban la conveniencia de ir hacia la moneda única europea como paso inevitable para alcanzar la UEM.

Esta convicción unitaria se veía fortalecida por las crecientes dificultades en la aplicación del Mecanismo del Tipo de Cambio (MTC), un acuerdo que había revelado muy pronto su debilidad. Aunque el MTC garantizaba el consenso en la fijación de los tipos de cambio en el área del ecu, no impedía a los estados miembros devaluar libremente sus monedas, a fin de ajustar precios y salarios, o para evitar la especulación agresiva de los mercados financieros tenedores de deuda. Pero estos no tardaron en aprender a jugar con las expectativas de devaluación, e incluso a favorecerlas con ataques especulativos, lo que obligaba a los bancos centrales a elevar el tipo de interés, con enormes costes para las arcas públicas de los estados que se empeñaban en mantener, en estas condiciones, un tipo de cambio fijo.

El Consejo Europeo de Hannover, en junio de 1988, se tomó la decisión de acometer sin demora la Unión Económica y Monetaria. Se encomendó el estudio de un proyecto a un comité de expertos, integrados por los gobernadores de los bancos centrales y tres técnicos independientes y presidido por Jacques Delors. El comité presentó el Plan Delors el 13 de abril de 1989 y se debatió en la cumbre comunitaria de Madrid, el 26 y 27 de junio.

a. Respecto a la Unión Monetaria, en línea con la visión que predominaba en la socialdemocracia europea, el Plan proponía una evolución gradual, con tres etapas.

− En la primera, desde el 1 de julio de 1990 hasta el 31 de diciembre de 1993, coordinación de las políticas monetarias y los ajustes presupuestarios, con un Fondo Europeo de Reserva nutrido por los bancos centrales de los países miembros que facilitase a los estados un colchón que aminorase el efecto de cambio tan radical sobre sus economías. Creación de un Fondo Monetario para estabilizar las monedas reforzando el Mecanismo de Tipos de Cambio, que contaría con las reservas aportadas al Fondo por los bancos centrales de los Doce.

− En 1994 se comenzarían a aplicar unos criterios de convergencia pactados entre los países miembros, para reducir y aproximar su tasa de inflación y los tipos de interés a largo plazo, controlar el déficit y la deuda pública y fijar las paridades entre las monedas de los países concurrentes. Quien no cumpliera los criterios de convergencia, no podría entrar en la moneda única.

− Finalmente, en 1999, se crearía una moneda europea con valor real, que sustituiría al ecu y a las monedas nacionales en circulación. El Fondo Monetario sería sustituido por el Banco Central Europeo, que asumiría el control de las fluctuaciones de la divisa común en la zona de la Unión Monetaria.

b) El Plan Delors señalaba cuatro líneas fundamentales de actuación: la culminación del mercado interior en 1993, con la desaparición de los controles a la libre circulación de capitales, bienes y servicios; el fomento de la libre competencia para reforzar los mecanismos de mercado; la coordinación de las políticas de ajustes estructurales y desarrollo regional; y la coordinación de las políticas macroeconómicas de los estados.

A partir del Consejo de Madrid, el Plan Delors se convirtió en el guión de trabajo de un Comité que en 1989 presentó su informe, en el que recomendaba la reunión de una Conferencia Intergubernamental (CIG) que modificase

8


parcialmente el Tratado de Roma a fin de abordar las etapas finales de la UEM. Se iniciaba así el camino hacia Maastricht.

5. LA EUROPA DEL ESTE Y LA REUNIFICACIÓN DE ALEMANIA.

La etapa de la guerra fría consagró la división de Europa en dos campos, el comunista y el capitalista, liderado uno por la Unión Soviética y el otro por los Estados Unidos. En ambos bloques continentales se dieron procesos de armonización entre los estados adscritos, que incidían en las políticas de cooperación económica y de defensa. Hubo grandes diferencias en este sentido, que explican en buena medida el éxito de uno de los conjuntos de estados, OTAN y CEE, sobre el otro, el Pacto de Varsovia y (CAME) que se autodestruyó entre 1989 y 1991 y luego, tras una reconversión brutal de sus miembros, fue parcialmente fagocitado por su rival.

5.1. Las transiciones en el Este.

La causa de la «caída del comunismo» en Europa más evidente fue el virtual colapso de las economías del CAME, con problemas estructurales de un alto grado de ineficiencia y de endeudamiento, y por la carísima carrera armamentista de los años ochenta que los soviéticos se empeñaron en seguir sin capacidad económica para ello. También, la esclerosis de las dictaduras comunistas, con direcciones políticas muy envejecidas y un fuerte nivel de corrupción en sus Administraciones. Y el creciente descontento de la población por la falta de libertades personales y por las políticas sumamente represivas del aparato dictatorial, y que veía un modelo en las ricas sociedades de consumo y en la democracia parlamentaria de la Europa de los Doce. A partir de 1985, con la llegada de Mihail Gorbachov al poder, se desarrolló en los países del Este un proceso de reformas liberalizadoras, la perestroika, que no regeneró los sistemas comunistas, sino que acentuó su decadencia al abrir espacios a la crítica y a las actividades opositoras de las fuerzas democráticas en toda la Europa del Este.

Pero, fue la crisis interna de la República Democrática Alemana lo que posibilitó el verdadero take-off del proceso, que popularmente se conoció como «la caída del Muro». El 9 de noviembre de 1989, los habitantes de Berlín oriental, en la RDA, pudieron franquear las barreras que desde hacía un cuarto de siglo les separaban del Berlín occidental, en la República Federal Alemana. En las semanas siguientes, los gobiernos comunistas fueron abriendo paso a rápidas transiciones pacíficas —excepciones el sangriento golpe de Estado en Rumania y la traumática ruptura de la Federación Yugoslava—. El establecimiento de la democracia parlamentaria culminaba, en casos como el húngaro o el polaco, meses o años de reformas económicas liberalizadoras y de contactos del aparato dirigente comunista con la oposición, las llamadas «conversaciones de la mesa redonda».

Las transiciones poscomunistas en la Europa del Este se orientaron, durante los años 90, en torno a tres principios: la democracia política; la reconversión económica hacia la propiedad privada y la sociedad de consumo; y la integración en los organismos internacionales occidentales, básicamente la Unión Europea y la OTAN.

Tanto en Washington como en las capitales de la CEE hubo, a partir de 1990, un consenso generalizado en que los países del extinto bloque soviético podían realizar rápidas transiciones hacia la democracia parlamentaria, fortalecidas con la promesa de una integración en la Unión Europea. Desde un punto de vista económico era precisa una rápida transformación estructural: entre 1989 y 1991, el comercio de la URSS con sus antiguos socios del CAME se redujo en más de un 60%, y ello afectó al PIB de cada uno de ellos. Para estos países era urgente la búsqueda de nuevos mercados, lo que a corto plazo implicaba la apertura a Occidente y a su modelo liberal-capitalista.

Por su parte, los responsables económicos de la CEE, y los lobbies empresariales apreciaron enseguida las posibilidades de enriquecimiento que les abría la reconversión de economías arruinadas, con enormes mercados potenciales y una masiva mano de obra, barata y acostumbrada a obedecer, enfrentada a la amenaza del paro y dispuesta a asumir grandes sacrificios personales. Las empresas de la CEE, y en especial las alemanas, comenzaron a realizar masivas inversiones en la privatización de las economías comunistas y a trasladar parte de su producción a la Europa del Este. A más largo plazo, la entrada de los antiguos países socialistas en la Unión Europea, hacía presuponer una gran corriente de emigración hacia la Europa occidental, lo que no dejaría de traer cambios radicales en los

9


sistemas de relaciones laborales de los países de acogida y en la concepción misma del Estado de bienestar de sus opulentas sociedades.

La conversión en pocos meses de una economía planificada a otra de libre mercado conllevaba numerosos riesgos para amplios sectores de la población de esos países. En general, se aplicó una «terapia de choque» acorde con los preceptos neoliberales de la Escuela de Chicago, que desarrollaba el Fondo Monetario Internacional. Lo impondría en la región una joven generación de economistas y políticos, excomunistas en su mayoría y ahora tecnócratas. Esta terapia implicaba medidas muy radicales, con enormes costos sociales: privatización masiva del sector público, desmantelamiento parcial de la cobertura de protección social de la población, contracción de la política monetaria, política fiscal restrictiva y crecimiento orientado hacia las exportaciones.

La privatización de las empresas estatales se hacía según los cánones neoliberales del «capitalismo popular». Pequeños paquetes de acciones eran repartidos entre la población, con el propósito de incentivar su adhesión a los nuevos mecanismos del mercado y motivar a los trabajadores con participaciones en su propia empresa. Al tiempo, la liberalización de los precios provocaba una inflación más o menos fuerte, bajaban los salarios de los funcionarios, las empresas reajustaban plantillas o caían víctimas de la competencia, lo que disparaba el paro, y el Estado renunciaba paulatinamente a aquellas políticas de protección social que suponían mayor gasto. En el otro extremo del espectro social surgía una clase reducida, pero políticamente muy poderosa, los nuevos ricos, integrada por empresarios, altos cargos de la Administración y banqueros, salidos en gran parte de la antigua nomenklatura, que compraban acciones de las empresas privatizadas hasta controlarlas o trabajaban para las grandes multinacionales, que se establecían en la región en busca de mano de obra barata y acostumbrada a una férrea disciplina laboral.

La primera mitad de los años noventa fue la era del capitalismo salvaje en Rusia y la Europa del Este, de la aparición de la oligarquía político-económica de los magnates, de las privatizaciones aceleradas y escasamente controladas. Las reformas estructurales fueron un éxito en la medida en que cumplieron los objetivos de potenciar el sector privado de la economía, estimular el comercio y atraer inversiones extranjeras. Y fueron un fracaso porque no lograron mantener la generosa cobertura social de la época comunista, dieron origen a una casta de poderosos aún más cerrada y egoísta que la anterior nomenclatura, dispararon los precios y el déficit exterior y lanzaron al paro, o a una pobreza angustiosa, a gran parte de la población. Entre esta comenzó a cundir pronto el desencanto y la nostalgia de la era socialista. En el bienio 93-94 los gobiernos derechistas y sus equipos de economistas neoliberales perdieron el poder en casi todas partes, en beneficio de una socialdemocracia que, se mostraba mejor dispuesta a luchar por la consecución del Estado del bienestar. Pero ello no comportó cambios en la orientación exterior de las nuevas democracias, volcadas en la apertura al Oeste, con el objetivo de un rápido ingreso en la Unión Europea.

5.2. La reunificación alemana

En paralelo con el proceso de integración continental en el seno de la UE, se había dado otro no menos relevante, que supuso la desaparición de un Estado europeo, la República Democrática Alemana, cuyo territorio fue incorporado a la vecina República Federal.

Tras los sucesos berlineses del 9 de noviembre de 1989, que pusieron simbólico fin a la existencia del «telón de acero», los comunistas alemanes abrieron una mesa redonda para negociar el pluralismo político con los representantes de la ilegal oposición democrática. El resultado fueron las elecciones parlamentarias de marzo de 1990, que dieron la victoria a la demócrata-cristiana Alianza por Alemania, firme partidaria de la reunificación nacional. A partir de entonces, y con la activa colaboración de Helmut Khol, se puso en marcha un rápido proceso de inmersión de las instituciones germano-orientales en las de la RFA que implicó la formalización de la Unión Monetaria, Económica y Social, y en agosto, el Tratado de Reunificación, que supuso la desaparición formal de la RDA el 3 de octubre de 1990 y el establecimiento en Berlín de la nueva capital de la Alemania Federal.

La reunificación germana tuvo una repercusión inmediata para la CEE. Sin tratados internacionales ni acuerdo del Consejo Europeo ni del Consejo de Ministros, el 3 de octubre se produjo la incorporación a la Comunidad del antiguo territorio de la RDA, ahora parte de la RFA pero con un modelo socioeconómico muy distinto al predominante en los países comunitarios. De modo que la reconversión interior alemana obligó a la Comisión Europea a aplicar un régimen transitorio para ellos, con la suspensión de la aplicación de numerosos reglamentos comunitarios sobre agricultura, pesca, siderurgia, protección del medio ambiente, etc.

A más largo plazo, la reunificación alemana tuvo importantes consecuencias políticas para el proceso de integración europea. Se produjo en unos momentos de fuerte exaltación nacionalista en la RFA y de reforzamiento de su

10


conciencia de liderazgo en Europa. Ello llevó al Gobierno Kolh a postergar el hasta entonces prioritario eje franco-alemán y a adoptar decisiones que vulneraban las prácticas de la Cooperación Política comunitaria, como el reconocimiento unilateral de las independencias de Eslovenia y Croacia, violando abiertamente el Acta Final de Helsinki y contra el respaldo del Consejo Europeo a los Acuerdos de Brioni, de julio de 1991. Por otra parte, la reconversión de la estructura económica de la RDA para incorporarla al modelo de libre mercado de la Alemania Federal y el extraordinario coste social obligaron a un incremento considerable del gasto público en la RFA que tuvo una repercusión negativa en el avance hacia la Unión Económica y Monetaria europea.

Y cuando la Alemania federal digirió el proceso de reconversión estructural, en su propio sistema estatal, de la desaparecida RDA, retomó su camino dentro de la UE. Pero ahora como un Estado más extenso, más poblado, económicamente más fuerte y en el que vivía una sociedad orgullosa de sus logros, libre ya de los complejos por su pasado y de los miedos de la guerra fría, y dispuesta a exigir el liderazgo y la capacidad de arbitraje en el proceso de integración europea que le otorgaban su condición de «locomotora» de la economía continental.

11


TEMA 8.

DE MAASTRICHT AL EURO.

A comienzos de los años noventa, la Europa de los Doce afrontaba serios retos, no tanto sobre su continuidad, como sobre las expectativas de expansión de sus fronteras y de sus políticas comunitarias. El 1 de enero de 1993 debía hacer efectivo el mercado único, con la aplicación de las casi 300 directivas que había promulgado al efecto la Comisión Europea a partir de las propuestas de su Libro Blanco. Pero dicha aplicación era muy desigual. Dinamarca había asumido el 92 por ciento de las normas, pero Alemania sólo el 74 y España y Bélgica, en la cola, no llegaban al 70 por ciento. Sin embargo, el gran reto para la integración europea, a la altura de 1991, era la desaparición de la URSS y de los sistemas comunistas en la Europa del Este, y el paralelo proceso de reunificación de Alemania. Se planteaba ahora, sin admitir apenas dilaciones, la cuestión del papel que la Cooperación Política Europea (CPE) debía jugar en las diplomacias nacionales de los Doce ante los nuevos problemas que traía el final de la guerra fría. Comenzando por la reconversión de las economías del desaparecido bloque soviético, la previsible pretensión de muchos de sus miembros de ingresar en la CEE y en la OTAN y el conflicto civil abierto en Yugoslavia, que conduciría a la disolución de su Estado Federal y a una década de terribles guerras en los Balcanes noroccidentales. Para muchos, tales retos sólo podrían ser abordados por una política exterior auténticamente comunitaria, lo que suponía ir mucho más allá de la alicorta CPE.

Todo ello generaba las inevitables tensiones en el seno de la Comunidad Europea. Sobre todo por el rol hegemónico que iba asumiendo Alemania. El incremento de la potencia industrial y demográfica de la RFA, como resultado de la incorporación de la RDA, y las expectativas de expansión abiertas a las empresas alemanas por la urgente reconversión de los países de la Europa del Este a la economía de mercado, favorecían el crecimiento del papel de Alemania en el seno de la CEE, que hallaba eco en las actuaciones del Gobierno demócrata-cristiano de Helmut Kohl. El avance de la mayoría cualificada como sistema de voto en el Consejo de Ministros aconsejaba a la RFA exigir un complejo sistema de voto ponderado, la «doble mayoría», a fin de introducir el criterio del paso demográfico de cada Estado, lo que era rechazado por Francia, que temía que el incremento de población de la RFA tras la reunificación aumentase el porcentaje de votos alemanes en el Consejo. Consecuencia de todo ello sería una paulatina y temporal relajación de los estrechos vínculos del eje franco-germano, que había condicionado las políticas comunitarias desde su nacimiento. Y, por su parte, el Gobierno conservador británico de John Mayor, que sucedió a Margaret Thatcher en noviembre de 1990, mantuvo la tradicional reticencia isleña a la plena integración, con gestos mucho más que simbólicos que irían desde la negativa a ingresar en el espacio sin fronteras de Schengen, o a suscribir la Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores, promulgada en 1989, hasta el rechazo a incorporarse a la futura moneda europea, el euro, que hubiera supuesto la renuncia a la libra esterlina.

1

Tema 8. De Maastricht al Euro

1. EL TRATADO DE MAASTRICHT.

Todas estas tensiones podían llegar a plantear una crisis de crecimiento para la Comunidad Europea si no se fijaban claramente las prioridades de la integración continental para las décadas del cambio de milenio mediante un nuevo paso en el proceso, que incorporara al acervo comunitario algunas grandes líneas de cooperación intergubernamental y reforzase con ello la capacidad de las instituciones comunitarias. Fue el Parlamento Europeo quien tomó la iniciativa. Pocos meses después de la caída del Muro de Berlín, en marzo de 1990, la Cámara de Estrasburgo aprobó una moción a favor de «una Unión Política, sobre una base federal, junto al mercado único y la Unión Económica y Monetaria». Es decir, la creación de una federación de estados, la Unión Europea (UE) que ya planteó en 1984 el Proyecto Spinelli. Y como sucediera entonces con el Acta Única, los gobiernos nacionales asumieron ahora la iniciativa a fin de hacerla posible, en unos momentos de alza del optimismo europeísta, pero también para rebajar su contenido federalista y garantizar la continuidad de sus cuotas individuales de poder en el seno de la Unión.

En los gobiernos de Berlín y París había consenso en dar por cerrada la etapa funcionalista, de «pequeños pasos» abierta con la Declaración Schuman, e ir a una formulación global de la integración europea. Apenas un mes después de la iniciativa del Parlamento de Estrasburgo, el 20 de abril de 1990, el presidente Mitterrand y el canciller Kohl, hicieron un llamamiento a «acelerar la construcción política de los Doce», asumiendo que había llegado «el momento de transformar el conjunto de las relaciones entre los estados miembros en una Unión Europea». Ambos políticos señalaron las líneas fundamentales sobre las que se asentaría la UE:

1) Reforzar la legitimidad democrática y la eficacia de las instituciones comunitarias. 2) Asegurar la cohesión de los estados miembros en los terrenos económico, monetario

y político. 3) Establecer el mecanismo de una política exterior y de seguridad común.

Tras establecerse el consenso entre los ejecutivos comunitarios sobre la necesidad de ir más allá del Acta Única, el Consejo Europeo de Dublín acordó el 26 de junio iniciar la tramitación del Tratado de la Unión Europea (TUE). Para ello se anunció la convocatoria de dos Conferencias Intergubernamentales (CIG):

− Una para abordar las dos últimas fases de la Unión Económica y Monetaria, conforme al esquema que había propuesto el año anterior el Informe Guigou.

− Y otra para la reforma institucional y la Unión Política.

Los trabajos de ambas conferencias permitirían acometer la redacción del tratado fundacional de la Unión Europea.

Inauguradas en Roma el 15 de diciembre de 1990, las dos CIG avanzaron con relativa rapidez en la línea marcada por la iniciativa franco-alemana. Pero los distintos puntos de vista sobre la Unión, casi siempre basados en la defensa de intereses nacionales a cargo de los representantes gubernamentales, obligaron a llegar a acuerdos que disminuyeron el alcance previsto para el Tratado. Ello quedó especialmente claro en la CIG dedicada a estudiar los aspectos económicos y monetarios. Alemania, la economía más poderosa de la CEE, aceptaba la idea de un Banco Central Europeo (BCE) que encauzara el proceso de la unión monetaria. Pero exigía que fuera autónomo respecto a las restantes instituciones de la UE y, además, que los bancos centrales de los países miembros conservasen una considerable autonomía frente al propio BCE. Ello era fundamental para que el Bundesbank y la moneda germana, el marco, se mantuvieran como referentes básicos en el proceso de unión monetaria.

2


Aunque las CIG elaboraron conclusiones muy precisas y en febrero de 1992 se alcanzó un acuerdo para englobar las tres Comunidades Europeas en el nuevo contexto de la Unión Europea, las diferencias de criterio de los gobiernos en el Consejo Europeo impidieron que el Tratado pudiera ser aprobado en su reunión de Luxemburgo, en junio de 1991, por lo que hubo que esperar al 10 de diciembre, cuando el Consejo celebró su siguiente sesión en la ciudad neerlandesa de Maastrique (Maastricht, en holandés) y aprobó el texto del TUE, habitualmente conocido como Tratado de Maastricht.

Los ministros de Asuntos Exteriores y de Economía de los Doce firmaron el Tratado el 7 de febrero de 1992 y entró en vigor, junto con el mercado único, el 1 de enero del año siguiente. Maastricht venía a culminar la serie de los llamados tratados fundacionales desarrollando los principios globalizadores apuntados en el Acta Única y superaba el carácter básicamente económico de las Comunidades Europeas al integrarlo en un plano conjunto con los principios de la Cooperación Política y los asuntos comunes de Justicia y Seguridad y añadirle los componentes sociales de la Europa de los Ciudadanos. El Tratado consolidaba lo avanzado hasta entonces en materia de integración, el acervo comunitario, y establecía grandes tres líneas de desarrollo, que fueron conocidas como los tres pilares de la Unión Europea.

a). El Primer Pilar, o pilar comunitario, lo constituían la Comunidad Europea —nuevo nombre de la CEE, que perdía así su carácter exclusivamente económico— la CECA y la Euratom. Las instituciones básicas de la CE/UE quedaban fijadas en seis:

− el Consejo Europeo. − el Parlamento. − el Consejo de Ministros o Consejo de la Unión Europea. − la Comisión. − el Tribunal de Justicia. − y el Tribunal de Cuentas.

La CE asumía las políticas sociales y culturales de la Unión, dentro de este Primer Pilar. Entre los objetivos que se asignaban a la Comunidad figuraban el desarrollo equilibrado y solidario de las economías de los estados miembros, la consecución de altos niveles de empleo y de protección social, la igualdad entre los varones y las mujeres, el incremento de la competitividad y del crecimiento económico, la lucha contra la inflación, la culminación de la unión monetaria con la creación de una moneda única, la protección del medio ambiente, la cohesión económica y social dirigida a lograr altos estándares de calidad de vida en las sociedades europeas, o el establecimiento legal de la «ciudadanía de la Unión».

El Primer Pilar afectaba a cuestiones supranacionales situadas en el ámbito comunitario —la PAC, el mercado único, la unión económica y monetaria, los fondos estructurales, políticas sociales y culturales— e instituía formalmente el principio de subsidiariedad por el que la CE aplicaba las «acciones» comunitarias sólo en aquellas políticas en las que podían ser más beneficiosas para los ciudadanos que la normativa de su propio Estado y con una clara limitación: «ninguna acción de la Comunidad excederá de lo necesario para alcanzar los objetivos del presente Tratado».

b). El Segundo Pilar lo constituía la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC). Frente a su antecesora, la Cooperación Política Europea, definida por el Informe Davignon y por el Acta Única como reservada a la cooperación puntual entre los gobiernos, a la PESC se le asignaban objetivos comunitarios. Como la defensa exterior de los intereses y de los valores comunes a los miembros de la UE, especialmente en el campo de los derechos

3


humanos y la democracia, la contribución al mantenimiento internacional de la paz conforme a los principios de Naciones Unidas y al Acta Final de Helsinki, o el fomento de la cooperación internacional.

c). El Tercer Pilar correspondía a la denominada Cooperación Policial y Judicial en Materia Penal (CPJP), a las políticas comunitarias relacionadas con la Justicia y los Asuntos Interiores, con la idea de hacer de la Unión «un espacio de libertad, seguridad y justicia». En su articulado se incluían las cuestiones relativas a:

− los controles de las fronteras exteriores de la UE − la lucha contra el terrorismo − el narcotráfico − la delincuencia internacional y los delitos fiscales − la cooperación judicial en los campos civil y penal − la lucha contra la inmigración clandestina y la aplicación del derecho de asilo.

Una de las primeras medidas que se derivaron de este tercer pilar fue la Convención de julio de 1995, que estableció una Oficina Europea de Policía, o Europol, heredera del Grupo de Trevi, que centralizaba el intercambio de información entre las fuerzas de seguridad estatales. En directa relación con este Tercer Pilar estaba el espacio Schengen que, sin embargo, se mantuvo fuera del acervo comunitario, en su condición de acuerdo intergubernamental, hasta la modificación del TUE por el Tratado de Ámsterdam, en 1997.

Frente al carácter comunitario y supranacional del Primer Pilar, tanto el Segundo como el Tercero, mucho más concretos en sus objetivos, basaban su funcionamiento en la colaboración entre los gobiernos de los países miembros de la UE, conforme al principio solidario, no comunitario, que había encarnado la Cooperación Política Europea.

Las reformas institucionales introducidas por el TUE apenas modificaban el esquema del Acta Única, aunque había iniciativas tendentes a reforzar los mecanismos de representación democrática. Así, el derecho de veto mediante la exigencia de voto por unanimidad en el Consejo de Ministros quedaba relegado a cuestiones concretas, aunque fundamentales:

− admisión de nuevos miembros. − revisión de los tratados. − modificación de los recursos propios presupuestarios, etc.

Y se primaba en casi todos los actos legislativos del Consejo la votación por mayoría cualificada, aunque aún no se entró en el tema de la doble mayoría.

El Parlamento Europeo aumentaba sus competencias de fiscalización del funcionamiento de la CE, refrendaba el nombramiento de la Comisión en una sesión de investidura y adquiría cierta capacidad de control y suspensión de las decisiones del Consejo de Ministros a través del procedimiento denominado «codecisión legislativa». Por otra parte, Maastricht creó un nuevo organismo representativo, el Comité de las Regiones, una asamblea de 222 miembros —334 desde 2007— designados por el Consejo de Ministros comunitario a propuesta de los gobiernos. El Comité se dedica a manifestar los puntos de vista de los ejecutivos regionales, provinciales y locales en todas las cuestiones comunitarias que les afectan, asesorando a la Comisión y al Consejo mediante dictámenes.

El TUE no modificaba la mayoría de las competencias económicas de la CE en lo referente a cuestiones fundamentales como la unión aduanera, la PAC, la política de infraestructuras o el

4


estímulo a la competencia. Asumía, en cambio, políticas activas de cohesión económica y social a fin de reducir las diferencias en el desarrollo regional. A tal fin, en abril de 1993 se creó el Fondo de Cohesión, dotado entonces con 1.500 millones de ecus, para financiar proyectos, en materia de transporte y medioambiental, en aquellos países cuyo PIB per cápita fuese inferior al 90 por ciento de la media comunitaria, condiciones que se daban entonces en los casos de Grecia, Irlanda, Portugal y España. El Fondo se convirtió en un instrumento fundamental de apoyo para lograr la convergencia económica y social de los países miembros, lo que cobró especial relieve al producirse el ingreso de gran parte de los antiguos países comunistas europeos, cuyos sistemas de transporte y de control medioambiental tenían graves carencias.

El Tratado establecía una planificación más estricta de los programas marco de investigación y desarrollo tecnológico, con responsabilidades compartidas por el Consejo y la Comisión. En cambio, en las políticas medioambientales hubo que atender las demandas de los países menos desarrollados, a lo que se autorizaba a establecer su propio ritmo de implementación de las medidas, aunque bajo la supervisión de las instituciones comunitarias. En cuanto a las políticas económicas, las situaba-bajo el principio de subsidiariedad, aunque reforzaba los mecanismos de control de las instituciones comunitarias, sobre todo de la Comisión, sobre las políticas gubernamentales y avalaba las líneas maestras del Plan Delors para la Unión Económica y Monetaria.

El TUE era un importante avance en el proceso de integración económica e institucional así como en los derechos individuales y colectivos, como el Acuerdo Social, definidos en el nuevo marco de la Europa de los Ciudadanos. Suponía un paso trascendental desde el funcionalismo económico de las Comunidades al concepto global —pero aún no federal— de la Unión Europea. Incorporaba, tras reiteradas manifestaciones en tal sentido del Parlamento y del Tribunal de Justicia, una declaración en defensa de los Derechos Humanos, en su artículo 6o.

Establecía, aunque sin entrar a desarrollarlo, una ciudadanía de la Unión: «es ciudadano de la Unión toda persona que tenga la nacionalidad de un Estado miembro».

Pero los objetivos de Maastricht, situados en el corto y medio plazo, distaban de ser ambiciosos. Prácticamente se limitaba a abrir la etapa constituyente de la Unión Europea, a la espera de nuevos desarrollos, y volvía a escamotear los ideales federalistas que habían impulsado la iniciativa del Parlamento Europeo. En consecuencia, el Consejo Europeo reforzaba su papel de organismo impulsor de las grandes líneas de la política comunitaria y el otro organismo intergubernamental, el Consejo de Ministros, se afirmaba como el órgano legislativo fundamental de la UE, con competencias en sus tres pilares. Por el contrario, el Parlamento seguía teniendo funciones de control muy limitadas y carecía de iniciativa legislativa. Y la Comisión Europea sólo poseía competencias en el primer pilar, y actuaría casi siempre a través del principio de subsidiariedad, es decir, sólo donde pudiera hacerlo «mejor que los Estados» en aquellos terrenos comunes a estos: investigación y desarrollo, cultura, cohesión económica y social, inmigración, redes de transportes internacionales, etc.

5


2. LOS PROBLEMAS DE LA RATIFICACIÓN DE MAASTRICHT.

El TUE llegaba con retraso, ya que la ola de optimismo europeísta de 1989 se estaba difuminando. En 1992, los países del Continente se enfrentaron a una breve pero dura crisis de la economía mundial, que disparó las tasas de paro y el déficit público. En esos momentos, el Sistema Monetario Europeo se vio sometido a fuertes tensiones especulativas que, entre ese otoño y el verano de 1993, hicieron temer por su continuidad, y por la de la Unión Económica y Monetaria. A ello se unía las guerras en Yugoslavia, que sirvieron para poner en duda la viabilidad de la Cooperación Política y la existencia misma de un consenso exterior comunitario ante las divergentes actuaciones de los gobiernos y la incapacidad de la troika comunitaria para mediar en el conflicto. Y en esta situación de incertidumbre, la posibilidad de que la Unión Europea se abriera en corto plazo a la adhesión de los países del Este, con economías muy pobres y sociedades desestructuradas tras la brusca caída del comunismo, hacía crecer el peso del euroescepticismo en la UE. Para una parte considerable de la opinión pública, no era el momento de crear nuevas vías de integración, sino de un repliegue que permitiese consolidar lo ya hecho o, incluso, dar marcha atrás en ciertos temas.

Tras la firma del Tratado de Maastricht, era necesario que lo ratificasen los estados miembros. Había dos fórmulas: la aprobación del Tratado por el Parlamento nacional, o la consulta a la población en referéndum. Esta dicotomía en la ratificación de los grandes avances integradores en Europa conduce casi siempre a situaciones paradójicas. Los parlamentos, controlados por los partidos que apoyan al Gobierno, suelen aprobar los textos integracionistas sin grandes dificultades. Pero en la consulta directa a la ciudadanía, puede constatarse un entusiasmo europeísta mucho menor, o incluso un rechazo mayoritario a la implementación de medidas que una parte considerable de la opinión pública, no necesariamente euroescéptica, interpreta como amenazas para la soberanía de su país y su identidad nacional.

Sólo los gobiernos de Dinamarca, Irlanda y Luxemburgo anunciaron que consultarían directamente a los ciudadanos. Los daneses fueron los primeros en acudir a las urnas, el 2 de junio, y el «no» a Maastricht se impuso por un 50,7 por ciento de los votos. Era un serio revés político, pero los responsables comunitarios decidieron aparcar el problema y seguir adelante con la ratificación en los demás países. El 18 de junio se celebró el referéndum irlandés, con un sorprendente 68,7 por ciento de votos favorables, y luego ratificaron el tratado los ciudadanos luxemburgueses. En cuanto a las ratificaciones parlamentarias, debían plantear menos dificultades. Entre octubre y diciembre, los parlamentos de Italia, Bélgica, Holanda, España y Portugal apoyaron el tratado por amplia mayoría, aunque en el caso español fue necesario modificar el artículo 13.2 de la Constitución para permitir el voto de los extranjeros comunitarios. La ratificación era más complicada en Alemania donde, pese al consenso de las direcciones de los partidos demócrata-cristiano, socialdemócrata y liberal, un amplio sector de la opinión pública estaba movilizado contra la creación del euro, mientras que los gobiernos de los estados (Länder) exigían a las autoridades de la Federación (Bund) participación en las decisiones comunitarias que les afectaran.

El caso británico era aún más delicado. El Gobierno conservador de John Mayor, que acababa de sacar a la libra del Sistema Monetario Europeo, había aceptado la constitución de la UE siempre y cuando el Reino Unido no se viera obligado a aplicar los principios de la Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores, y en el entendimiento de que no aceptaría la moneda única. Pero el resultado negativo del referéndum en Dinamarca movió a una parte de los parlamentarios conservadores, enemigos declarados del mercado único y conocidos como «eurorrebeldes», a negar la ratificación del Tratado mientras no lo aceptara Dinamarca. Y como los laboristas exigían la aplicación íntegra

6


de los principios sociales de la Europa de los Ciudadanos, el Gabinete no tenía la mayoría parlamentaria requerida. A lo largo de los quince meses que duró la tramitación parlamentaria, el premier Mayor estuvo en más de una ocasión a punto de dimitir.

Con todo, el caso que revistió mayores incertidumbres fue el francés. Tras el referéndum en Dinamarca, el presidente Mitterrand anunció que, en lugar de la prevista ratificación parlamentaria, Francia consultaría directamente a sus ciudadanos. Era una apuesta muy arriesgada, dados los antecedentes y la incidencia de la crisis económica y monetaria en un país que contemplaba con creciente preocupación el ascenso de Alemania en el seno de la Comunidad y la competencia agrícola de los nuevos socios meridionales. Las encuestas fueron recogiendo los efectos de la enérgica campaña de los partidarios del «no», con un descenso continuo del entusiasmo por la Unión. Pero cuando se celebró la consulta, el 3 de septiembre, resultó favorable al Tratado por un margen muy estrecho: el 51,3 por ciento de los votos.

A la vista de los problemas que estaba creando el referéndum danés, los gobiernos europeos decidieron dar una oportunidad de rectificar a Copenhague. Durante semanas, se negoció un acuerdo basado en una cláusula de exención (opting out, abreviado opt-out) que permite a un Estado de la UE pactar la no aplicación de ciertos aspectos de las políticas comunes en su ámbito estatal sin renunciar por ello a ser miembro de pleno derecho de la Unión. En el Consejo Europeo de Edimburgo, reunido en diciembre de 1992, se ofreció a los daneses un acuerdo particular, que excluía «a cualquier otro Estado miembro, existente o futuro», por el que no participarían en la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria, ni en los aspectos militares de la PESC y limitarían en su territorio los derechos de la ciudadanía europea para los no daneses. Bajo estas condiciones, Dinamarca celebró un nuevo referéndum el 18 de mayo de 1993, en el que triunfó el «sí» con un 56,8 por ciento de los votos. Tras ello, y con la seguridad de que podría contar con su propia cláusula opt-out acerca de la unión monetaria y la política social, el Parlamento británico ratificó el Tratado el 2 de agosto, con la abstención de los laboristas. Y la Ley Fundamental alemana fue modificada para permitir a las regiones participar en la política federal respecto a la UE. Replicaron los euroescépticos germanos presentando hasta una veintena de cuestiones de inconstitucionalidad, lo que obligó a otras tantas sentencias denegatorias del Tribunal Constitucional. Finalmente, el 12 de octubre el Parlamento alemán ratificó el Tratado de Maastricht. Y así, con casi un año de retraso sobre el calendario previsto, y en unas condiciones que le auguraban un futuro complicado, arrancó la Unión Europea el 2 de noviembre de 1993.

7


3. DE LOS DOCE A LOS QUINCE.

El Mercado Común Europeo se había constituido sobre un estricto modelo de democracia política y sobre la idea del Estado de bienestar, que combinaba el crecimiento económico vinculado al libre mercado con mecanismos públicos de control y garantizaba un alto nivel de protección social para el conjunto de la población. Un modelo parecido de organización socioeconómica preconizaba la otra gran entidad mercantil de la Europa occidental, la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC, o EFTA), cuyos miembros eran reacios a aceptar principios de integración propios de la CEE, como la unión aduanera, económica o monetaria, o la supranacionalidad en los asuntos políticos y sociales. Desde sus inicios, la AELC, promovida por el Gobierno británico como alternativa al Mercado Común, se mostró como un organismo mucho menos eficiente que su rival. Y tres de sus socios, el Reino Unido, Dinamarca e Irlanda, no tardaron en solicitar su ingreso en la CEE, donde fueron admitidos como miembros de pleno derecho en 1973, igual que Portugal en 1986. La AELC quedó, con ello muy debilitada. Además, el establecimiento del mercado único en la Unión Europea, anunciado para 1993, incrementaría las dificultades de los miembros de la Asociación para exportar a un mercado comunitario altamente autosuficiente. Ello, junto con el inicio de la aplicación de los protocolos opt-out que permitieron a británicos, daneses o irlandeses negociar cláusulas de salvaguardia frente a determinados avances de la integración comunitaria, animaron a otros cuatro socios de la AELC, Suecia, Finlandia, Noruega y Austria, a solicitar el inicio de negociaciones para la adhesión a la UE.

Una parte importante de los responsables comunitarios no se mostraban favorables a una nueva ampliación cuando España y Portugal estaban todavía en la fase transicional de adaptación a las estructuras comunitarias. El presidente de la Comisión, Delors, propuso en enero de 1989 que la Comunidad y la Asociación iniciaran un acercamiento muy medido, a fin de hacer compatibles sus mercados y preparar con tiempo suficiente las candidaturas al ingreso en la CEE. Entre la propuesta de Delors y la plasmación de su idea en el Espacio Económico Europeo (EEE), transcurrieron cinco años con acontecimientos tan trascendentales como la creación de la Unión Europea o la disolución de la URSS y la caída de los sistemas comunistas en la Europa del Este, que no podían considerarse sino favorables a los procesos de integración continental. El 2 de mayo de 1992, por lo tanto, los representantes de la CEE y los de la AELC firmaron el Tratado de Oporto, que debía poner en marcha el EEE en enero de 1994. El Espacio constituiría un Mercado Común extracomunitario, basado en las cuatro libertades de circulación de la CEE: de personas, servicios, bienes y capitales. Los países de la AELC adoptarían en este terreno la legislación comunitaria, pero conservarían su libertad para mantener políticas comerciales propias. Quedaba sobreentendido que se trataba de un acercamiento que culminaría con su ingreso en la Unión.

Pero la ratificación del Tratado de Oporto demostró, una vez más, que en algunos países la voluntad integracionista de los responsables económicos iba más allá que los deseos de la ciudadanía. El 6 de diciembre de 1992, los electores suizos, convocados a un referéndum, se

8


negaron a ratificar el Tratado por un 50,3 % de los votos, y la Confederación Helvética no ingresó, por lo tanto, en el Espacio Económico Europeo.

La creación de esta área comercial dio impulso a las candidaturas a la UE de Suecia, Austria, Finlandia y Noruega. Concluidas las negociaciones a finales de marzo de 1994, los cuatro países firmaron la adhesión el 25 de junio. Quedaba la ratificación, que se realizó mediante referendos populares. En Austria, el referéndum se celebró antes de la adhesión, el 12 de junio, con un 66,6% de votos favorables. También fueron favorables, aunque con porcentajes muy ajustados, las consultas en Finlandia (56,9%) y en Austria (52,8). Pero el caso noruego era especial. La resistencia a compartir las riquezas pesqueras, y las expectativas de crecimiento económico generadas por la explotación de los ricos yacimientos de petróleo en sus aguas territoriales del Mar del Norte, mermaban mucho los posibles entusiasmos europeístas de los electores. El 28 de noviembre, sólo otorgaron el 48,7% de los votos a la ratificación. Por lo tanto, Oslo quedó fuera del paquete de nuevos miembros de la UE, en la que los otros tres candidatos ingresaron formalmente el 1 de enero de 1995. Era la Europa de los Quince.

Con la Asociación Europea de Libre Comercio reducida a Islandia, Noruega y Liechtenstein, el Espacio Económico Europeo reforzó su condición de antesala de la UE y de puente tendido a la cooperación económica con los estados europeos situados fuera del área comunitaria, por lo que surgieron inmediatamente nuevos candidatos a utilizar esta vía. Así sucedió con los diez países que ingresaron en la Unión en 2004, tras presentar su adhesión al EEE en enero del año anterior.

4. CULMINACIÓN DE LA UNIÓN MONETARIA.

La convocatoria de la Conferencia Intergubernamental (CIG) para preparar los aspectos económicos del Tratado de Maastricht relanzó el debate sobre la Unión Económica y Monetaria y sobre el cumplimento del Plan Delors, una vez que, en julio de 1990, se abrió la primera fase de la UEM, con la entrada en vigor de la libre circulación de capitales en el territorio de la Comunidad y comenzó el estudio de la segunda, que a partir de 1994 contemplaría la transición a la moneda única. Ya en la segunda mitad de 1990 se plantearon algunos planes alternativos que buscaban acelerar, o retrasar, la entrada de la moneda única. Así, el canciller del Exchequer británico, John Mayor, propuso la consolidación del «ecu duro» como una auténtica moneda, pero que circulase en paridad con las monedas nacionales de los países comunitarios. El presidente del Banco central alemán, el Bundesbank, Karl Otto Pöhl, defendía una unión monetaria a dos velocidades, con Alemania, Francia y el Benelux implantando la moneda única en una primera fase y los demás socios adaptando sus economías para una convergencia monetaria a más largo plazo. Esto era algo que rechazaban potencias medianas como Italia o España, cuyo ministro de Hacienda, Carlos Solchaga, lanzó una propuesta para que los Doce retrasaran la entrada en vigor de la segunda fase de la UEM, a fin de que las economías menos eficientes pudiesen participar en la concertación en igualdad con los grandes. De modo que, a lo largo de 1991, en la CIG se dieron posturas enfrentadas, que hacía prever un complicado período transitorio hasta la moneda europea.

9


4.1. La crisis monetaria de 1992-1993.

Los costes del rápido proceso de reunificación de Alemania, las dificultades en la ratificación del Tratado de Maastricht y la crisis económica mundial de 1992-93, propiciada por el fuerte alza del precio del petróleo, pusieron en cuestión la solidez del Sistema Monetario Europeo (SME), al que hasta entonces se auguraba una tranquila evolución hacia la unión monetaria. De hecho, entre 1987 y 1992, el Mecanismo de Tipos de Cambio (MTC), que era la base del Sistema, no había experimentado variación en sus paridades, fuera de una ligera corrección de la lira italiana en 1990.

La absorción de la RDA por la RFA implicó el traspaso al sistema germano-occidental de una economía más pobre y radicalmente distinta, casi exclusivamente vinculada a un sector público que había que reconvertir y privatizar con una rapidez en muchos casos traumática para unos alemanes del Este entre los que la reunificación había generado desmesuradas expectativas de elevación del nivel de vida. En los primeros años noventa, por lo tanto, el gasto público con relación a la antigua RDA —subvenciones a la reconversión, cobertura del paro masivo generado por la privatización y el cierre de empresas, adaptación de las infraestructuras— se disparó, al tiempo que el acceso al mercado de millones de nuevos consumidores incrementaba extraordinariamente las importaciones de la RFA, especialmente en los productos alimentarios. Los altísimos costes de la reunificación alemana, mal previstos o políticamente inevitables, tuvieron un efecto devastador sobre el SME, que descansaba en buena medida sobre la estabilidad del tipo de cambio del marco, ante la debilidad de las restantes divisas. También fue muy negativa para el Sistema la seria recesión de la economía mundial en 1992-93, que afectó gravemente a los mercados de Europa, donde el paro, y por lo tanto el gasto social, se dispararon. Era evidente que Berlín adoptaría unilateralmente políticas de restricción monetaria a fin de contener la inflación y el déficit en la economía alemana. En 1992, los tipos de descuento aplicados por las autoridades germanas triplicaban los de 1989. Y ello, sobre todo si se aceptaba la pretensión del Bundesbank de revaluar el marco, tendría inmediatas repercusiones sobre las economías de sus socios comunitarios.

En un modelo de libre circulación de capitales, con alta inflación en Alemania y baja en el resto de la UE, los restantes países miembros se vieron impelidos a aplicar también políticas monetarias restrictivas para mantener la paridad con el marco. Ello incidió negativamente en sus expectativas de crecimiento y en los sistemas de protección social, especialmente la cobertura del paro, más necesarios que nunca en plena crisis económica mundial. Se unió a ello la publicación del dato del aumento de los costes laborales en el Reino Unido, España, Italia y Portugal, cuyas economías perdían competitividad de forma acelerada. En esta situación, con una creciente desconfianza de los mercados financieros hacia el SME, el rechazo de los daneses a ratificar en referéndum el Tratado de Maastricht, en junio de 1992, desató a finales del verano una oleada de movimientos especulativos contra las monedas más débiles, que hicieron tambalearse el MTC y, con él, el conjunto del Sistema.

El marco finlandés fue la primera víctima: a partir del 8 de septiembre cayó el 12,5 por ciento y tuvo que abandonar el cesto de paridades del ecu. A continuación, los especuladores atacaron la corona sueca, pero Estocolmo reaccionó elevando sus tipos de interés y duplicando sus reservas mediante préstamos en el mercado internacional, con lo que pudo mantenerse, de momento, en su banda de fluctuación. Cargaron entonces contra la lira italiana, que hubo que devaluar, y luego contra la libra esterlina. El 16 de septiembre el Gobierno británico, fracasado el intento de paliar los ataques con un aumento del tipo de interés, anunció la devaluación y el abandono de la disciplina cambiaria y del SME, lo que a continuación hizo también la lira mientras la siguiente moneda en la lista, la peseta española, se devaluaba el 5 por ciento. En noviembre, la corona sueca no pudo resistir más, se

10


devaluó un 11 por ciento respecto al marco y abandonó el Sistema, seguida por la dracma griega. Mientras, el Bundesbank, con su divisa crecientemente revalorizada, mostraba escaso interés en implicarse en el apoyo a aquellas monedas europeas incapaces de situarse en su estela.

Tras algunos meses de calma, en abril de 1993 se reanudaron los ataques especulativos contra los integrantes más débiles del SME1. La acción combinada de los bancos centrales no logró evitar una nueva devaluación de la peseta, del 8%, y del escudo portugués, del 6,5. Al llegar el verano, la situación del MTC 2era muy delicada. Francia, Bélgica y Dinamarca habían bajado sus tipos de interés, aunque menos que Irlanda, España y Portugal, enfrentadas a una nueva devaluación que les obligaría a abandonar la banda de fluctuación. Cuando, en su reunión del 29 de julio, las autoridades del Bundesbank se negaron a reducir el tipo de descuento que aplicaban, el SME entró en lo que podía ser una fase de liquidación. Dos días después, los ministros de Finanzas se reunían y tomaban una decisión drástica, el llamado compromiso de Bruselas: ampliar la banda de fluctuación autorizada de las divisas del área del ecu, de ±2,25 por ciento a ±15. Era un balón de oxígeno que detuvo la crisis especulativa. Pero, como en su tiempo lo fue la serpiente monetaria, se trataba de un parche que ponía de relieve la ficción en que se había convertido el SME. Ahora era sumamente evidente la necesidad de ir hacia una rápida implantación de la moneda única en el territorio de la Unión Europea.

4.2. La implantación del euro.

Conforme a lo establecido por el Tratado de Maastricht, el 31 de diciembre de 1993 culminó la primera etapa de la Unión Económica y Monetaria con el establecimiento de la libre circulación de capitales dentro de la UE. Al día siguiente, se abrió la segunda etapa, que debía conducir a la creación de la moneda única, el euro, para la que se fijó como fecha el primer día de noviembre de 1999. El aspecto más complicado de esta segunda fase de la UEM era la fijación y aplicación de los criterios de convergencia monetaria y fiscal, o criterios de Maastricht, que debían armonizar los sistemas nacionales limitando sus diferencias antes de la creación del euro. Siguiendo al Plan Delors, el Tratado de Maastricht fijaba cuatro criterios de convergencia para cada estado miembro, destinados a reducir la inflación y las fluctuaciones de los tipos de cambio y de interés, sin cumplir los cuales no podrían acceder a la tercera fase de la UEM, es decir, a la moneda única:

1) Una tasa de inflación no mayor en un 1,5% a la media de los tres estados con menor inflación de la UE durante el año anterior a su adopción de la moneda europea.

2) Un déficit público menor al 3% del PIB y Deuda pública no superior al 60% del mismo, en el momento del ingreso en la Unión Monetaria.

1 Sistema Monetario Europeo SME (European Monetary System EMS). Creado en 1979, estableció un mecanismo de tipos de cambio (MTC) para todos los países comunitarios basado en un la Unidad de Cuenta Europea (ECU) para facilitar las transacciones comerciales y coordinar las políticas monetarias de los estados miembros. Se abandonó en 1999 para dar paso a la moneda única. 2 Mecanismo de Tipos de Cambio MTC (European Exchange Rate Mechanism ERM) Establecido en 1979 dentro del Sistema Monetario Europeo, buscaba reducir la variabilidad del tipo de cambio de las divisas comunitarias para estabilizar todo lo posible el sistema. Tras la unificación monetaria, un MTC II se aplica a los miembros de la UE que no han adoptado el euro.

11


3) Moneda nacional estable dentro del Sistema Monetario Europeo, sin devaluaciones en los dos últimos años. Los países que no estuvieran en el SME no podrían concurrir a la moneda única.

4) Tipo de interés nominal a plazo medio de diez años estable y no superior al 2% de la media de los tres estados con menor tasa de inflación.

Los criterios de convergencia comenzaron a aplicarse cuando las monedas europeas acababan de atravesar por fuertes tensiones especulativas, que ponían de relieve la vulnerabilidad del SME, y con la economía alemana digiriendo con problemas la incorporación de la RDA. El nivel de cumplimiento era muy diferente y pronto quedó claro que salvar la brecha entre países ricos y pobres exigiría sacrificios a estos y un esfuerzo de cooperación a aquellos.

La segunda fase de la UEM, abierta el 1 de enero de 1994 y que se prolongaría hasta 1999, se cubrió conforme a las previsiones de Maastricht. Para conducir el proceso se congeló la proporcionalidad de las monedas nacionales en el ecu y se creó un organismo regulador, el Instituto Monetario Europeo (IME), que absorbió las funciones de los dos organismos básicos del Sistema Monetario Europeo: el Comité de gobernadores de los Bancos Centrales, creado en 1964, y el Fondo Europeo de Cooperación Monetaria, que desde 1973 venía gestionando las intervenciones comunitarias en los mercados de cambios y promoviendo normativa sobre reservas para los bancos centrales. El IME era una institución destinada, básicamente, a preparar la transición desde el SME a la Unión Monetaria, pero sin capacidad para dirigir las políticas monetarias de los estados miembros ni para intervenir el mercado cambiario. Sería necesario llegar a la tercera fase de la UME para que el sucesor del IME, el Banco Central Europeo, asumiera tales capacidades.

El Consejo Europeo tomó la decisión formal, en su reunión de Madrid de diciembre de 1995, de crear la moneda única, que comenzaría a funcionar con la tercera fase de la UEM, el 1 de enero de 1999. Se la denominó «euro», palabra de fácil encaje en todos los idiomas y alfabetos de la Unión. El Consejo de Madrid definió un calendario de entrada del euro, que se inició con el establecimiento, a cargo del IME, de un nuevo modelo de Mecanismo de Tipos de Cambio —llamado MCTII— con vistas a fijar paridades y asignarlas a la reconversión monetaria. En el Consejo Europeo de Dublín, en diciembre de 1996, los gobiernos suscribieron el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, destinado a garantizar la disciplina presupuestaria, hasta la carencia de déficit, y la estabilidad monetaria de los candidatos a ingresar en el área del euro (la eurozona).

A la vista de los informes de la Comisión Europea y del IME, el Consejo Europeo reunido en Cardiff el 3 de mayo de 1998, estudió el grado de cumplimiento de los criterios de convergencia alcanzado por los diversos países a lo largo de la segunda fase de la UEM. Las tareas fijadas en Maastricht se habían hecho a medias, incluso con la incorporación de tres países ricos con estados eficientes, como eran Austria, Finlandia y Suecia. Si en la primavera de 1993 únicamente Luxemburgo cumplía los cuatro criterios, en enero de 1998, sólo cinco de los quince países miembros cumplían el criterio fundamental, el de contención del déficit público: Dinamarca, Irlanda, Luxemburgo, Países Bajos y Finlandia. En el caso de Alemania, los costes de la reunificación seguían pasando factura, ya que su coeficiente de endeudamiento era el más alto de la Unión. A la vista de este fracaso, que podía poner en cuestión la propia continuidad de la UE, la Comisión Europea recomendó al Consejo que se bajara la exigencia hasta permitir un déficit del 3% del PIB, lo que cumplían todos excepto Grecia. También el país heleno era la única excepción en el control de la inflación ya que, con un 5,8 anual, superaba el 2,7 fijado. En cuanto a la estabilidad monetaria, todos cumplían, con excepción de la libra irlandesa y de la dracma griega, que se incorporaba en ese momento

12


al MTC II, tras años de turbulencias fuera del SME. Y la corona sueca y la libra esterlina seguían fuera del Sistema, por lo que no ingresarían en la Unión Monetaria. Finalmente, en los tipos de interés a largo plazo era, una vez más, los griegos quienes estaban muy por encima del valor de referencia.

En once de los doce candidatos se podían dar por cumplidos los criterios de convergencia, cuyo nivel de exigencia no era muy estricto e incluso se rebajó en la cuestión del déficit público para evitar que quedaran fuera varios países, incluida Alemania. Sólo Grecia incumplía manifiestamente algún criterio —los cuatro, en realidad— y su moneda quedó fuera de la futura eurozona, a la que se incorporaría un par de años más tarde. El Reino Unido, Suecia y Dinamarca cumplían todos los criterios, pero no habían solicitado la adhesión al euro, por lo que conservaron sus monedas acogiéndose a una cláusula opt-out. Mónaco, San Marino y el Vaticano, tres miniestados que no formaban parte de la UE pero que estaban en el área del franco francés y de la lira italiana, entraron en este primer paquete de la Unión Monetaria.

El 25 de mayo de 1998 se dio el tercer gran paso de esta fase de la UEM al constituirse el Banco Central Europeo (BCE), que sustituiría al IME en la coordinación de las políticas monetarias de la Unión. El BCE, dotado de un carácter plenamente supranacional, se convertía en el organismo coordinador del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC), en cuyo seno los reguladores bancarios de los países de la eurozona actuarían con plena independencia de sus ejecutivos nacionales. La sede del BCE se estableció en la ciudad alemana de Frankfurt del Meno y su primer presidente fue el holandés Win Duisenberg, antiguo funcionario del Fondo Monetario Internacional.

Conforme estaba previsto, el 1 de enero de 1999 se inició la tercera fase de la UEM con la entrada en vigor del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que pretendía eliminar totalmente el déficit público estableciendo severos límites a las políticas presupuestarias y al endeudamiento de los estados, y con la fijación irrevocable, por el SEBC, de los tipos de cambio de las once monedas que se integrarían en el euro (€). Este, se creó entonces, poniendo fin a la existencia del ecu (CE). Pero durante los tres años siguientes, el euro funcionó sólo virtualmente, como la desaparecida unidad de cuenta europea, a fin de dar un plazo para adaptar las cifras macroeconómicas y los sistemas de pago corrientes de los países miembros a la cuantificación en la nueva moneda común. A fin de familiarizar a los ciudadanos con el uso cotidiano del euro durante estos años se solían facilitar los precios y los importes, incluso de las facturas más pequeñas, en euros y en la moneda nacional, y se divulgaron ampliamente sencillas reglas mnemotécnicas de conversión automática (por ejemplo, seis euros, mil pesetas) Terminada la fase de transición, el 1 de enero de 2002 el euro se convirtió en una divisa real, con un completo sistema de unidades en circulación, que iban desde las monedas fraccionales de un céntimo a los billetes de 500 €. A mediados de ese año, las monedas nacionales, que habían seguido circulando, fueron retiradas y la moneda única se hizo realidad en la eurozona.

5. EL TRATADO DE ÁMSTERDAM.

Los negociadores del Tratado de Maastricht eran conscientes de que el acuerdo que ponía en marcha la Unión Europea era un marco claramente insuficiente para su desarrollo. El lento y accidentado proceso de su ratificación en los países miembros vino a confirmar, por otra parte, que el euroescepticismo, como corriente de opinión pública, era un elemento cada vez más

13


relevante en la política interior de los socios. Por lo tanto, el artículo N del Tratado no sólo recogía el procedimiento de su revisión, a propuesta de la Comisión Europea o de cualquier Gobierno, sino que establecía ya una fecha, mediante la conocida como cláusula de rendez-vous, para iniciarla.

Los gobiernos del democristiano Helmut Khol y del neogaullista Édouard Balladur se esforzaban por mantener activa la entente franco-germana, que se vio fortalecida a partir de mayo de 1995, con la llegada a la presidencia de la República del también neogaullista Jacques Chirac. Apoyados por los gobiernos del Benelux, Berlín y París buscaban reforzar el papel político de las instituciones comunitarias, especialmente del Parlamento, así como acelerar la reconversión de los sistemas económicos y sociales de la Europa del Este, y ponían énfasis en desarrollar los aspectos militares de la PESC reactivando la Unión Europea Occidental (UEO) con el proyecto de un Euroejército. Pero, desde el inicio de la etapa post-Maastricht, se habían ido sucediendo diferencias de planteamiento sobre la evolución del Tratado.

La opinión pública alemana se resistía a abandonar su sólida moneda a favor del euro y los políticos germanos —y no sólo ellos— eran muy reticentes ante el proyecto de reforzar las votaciones en el Consejo por mayoría cualificada cuando era previsible que un aluvión de nuevos ingresos redujera la influencia de los cuatro «grandes» al disminuir su porcentaje de voto ponderado.

En Francia eran, sobre todo, la futura ampliación a los ciudadanos del Este del área de libre circulación de personas establecida en Schengen y la apertura del mercado comunitario a las agriculturas de esos países, lo que creaba resistencias.

Por su parte, el Gobierno conservador británico rechazaba la unión monetaria, se negaba a aceptar los aspectos sociales de Maastricht y no quería nuevos avances en ese sentido. Y un problema de gran envergadura lo planteaban los socios comunitarios neutralistas —Finlandia, Suecia, Austria e Irlanda— que se resistían a integrarse en la UEO, un organismo que hasta entonces había estado estrechamente subordinado a la OTAN.

Conforme a las disposiciones del Tratado de Maastricht, los gobiernos comunitarios pusieron en marcha el procedimiento de revisión a comienzos de 1995, abriendo un período de consultas a los estados. Recibidas las respuestas, en la primavera se creó el denominado «grupo de reflexión», presidido por el español Carlos Westendorp, que en diciembre de ese año concluyó un documento con propuestas sobre las tres líneas fundamentales de reforma del Tratado:

1) Reforzar la Europa de los Ciudadanos.

2) Preparar las instituciones comunitarias para la gran ampliación hacia el Este.

3) Fortalecer la capacidad de acción de la UE en el exterior impulsando la PESC.

Conforme a este plan, el Consejo Europeo de Turín, en marzo de 1996, convocó una Conferencia Intergubernamental para estudiar modificaciones a los Tratados de Roma y de Maastricht.

La CIG debatió el proyecto de Tratado complementario durante año y medio, con las dificultades que eran de esperar y que enfrentaban, sobre todo, la visión neoliberal de las restrictivas políticas de convergencia hacia la Unión Económica y Monetaria y la socialdemócrata de la Europa de los Ciudadanos, que incidía en las políticas sociales públicas. Se sumaba a ello las disensiones entre grandes y pequeños en la cuestión del voto

14


por mayoría cualificada en el Consejo, ya que la previsible entrada de numerosos estados con escaso peso demográfico y económico podía hacer peligrar el porcentaje asimétrico para la «minoría de bloqueo» que, hasta entonces, primaba a los grandes estados. Grandes que pretendían reordenar el sistema de ponderación de votos para no perder, lo que los pequeños entendían que era un auténtico derecho de veto.

Pero en la primavera de 1997 hubo dos cambios de gobierno que contribuyeron a facilitar el consenso. En mayo, luego de 18 años de gobierno conservador en el Reino Unido, llegó al poder el laborista Tony Blair con un proyecto de «tercera vía» que buscaba conjugar el liberalismo económico con las políticas socio-laborales de la UE. Con ello cesó el veto del Parlamento de Londres a estas y el Gabinete suscribió, con ocho años de retraso, la Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores. Y un mes después, el socialista Lionel Jospin asumía en Gobierno en Francia en coalición con comunistas y ecologistas y reforzaba así al grupo de quienes, desde el centro-izquierda, buscaban un fortalecimiento de la Europa «social» frenando la deriva neoliberal de la Unión.

Tras este reequilibrio de fuerzas, y como sucediera en 1992, los representantes gubernamentales en la CIG buscaron sortear las dificultades pactando un acuerdo de mínimos. El proyecto de tratado fue aprobado en el Consejo Europeo de Ámsterdam, el 17 de junio de 1997. El 2 de octubre lo firmaron los ministros de Asuntos Exteriores de los países miembros y entró en vigor el 1 de mayo de 1999, tras su ratificación por los diversos parlamentos nacionales.

El Tratado de Ámsterdam contenía modificaciones a los aún vigentes tratados fundacionales de las Comunidades Europeas y trece protocolos que desarrollaban modificaciones y ampliaciones a los tres pilares de la UE establecidos en Maastricht. Era un conjunto de avances modestos, pero firmes, hacia la Unión Europea, aunque estaban lejos de satisfacer las expectativas integracionistas y federalistas con que se había planteado la reforma en su inicio y no suponían un avance real en la superación del «déficit democrático» frente a la sociedad civil que muchos señalaban en el funcionamiento de las instituciones y en los procedimientos de gestión y consulta de la UE.

Quizá el aspecto más desarrollado en 1997, porque lo había sido escasamente en 1992, era lo que se conocía genéricamente como la Europa de los Ciudadanos, que afectaba al ámbito de los derechos de las personas y a su relación con las instituciones. En este sentido se explicitaba el concepto de «ciudadanía de la Unión», apenas esbozado en Maastricht, los derechos que conllevaba y su relación con las respectivas ciudadanías nacionales, cuestiones que estaban presenten en la agenda comunitaria por lo menos desde el Informe Tindemans de 1974. Al efecto, el artículo 17 establecía que se creaba una ciudadanía de la Unión, siendo ciudadano de la Unión toda persona con nacionalidad de una Estado miembro y que sería complementaria de la ciudadanía nacional.

Ello traería importantes consecuencias para los ciudadanos de los países miembros, como el voto y la elegibilidad en cualquier país de residencia del territorio comunitario, tanto en las elecciones municipales como en las del Parlamento europeo, o el derecho individual de petición y de mediación ante la Asamblea de Estrasburgo.

El Tratado, que activaba el Acuerdo Social contenido en el de Maastricht, contenía:

− protocolos sobre políticas activas de empleo. − igualdad entre varones y mujeres. − lucha contra la marginación social y la discriminación.

15


− políticas de medio ambiente. − cooperación en asuntos de salud pública. − protección al consumidor. − y utilización de las lenguas oficiales de todos los estados miembros en los documentos

de las instituciones de la Unión.

En lo referente a estas, se reforzaban las competencias del Parlamento expandiendo su ámbito de codecisión legislativa con el Consejo de Ministros y otorgándole la posibilidad de rechazar el nombramiento del presidente de la Comisión; se fortalecía el marco institucional de la Comisión Europea, que debía ampliar considerablemente el número de comisariatos y su estructura burocrática según fueran ingresando los PECO3; aumentaban las competencias del Tribunal de Justicia en el ámbito de los derechos humanos y de las políticas de seguridad interior de la UE, sobre temas como el asilo, la inmigración, la libre circulación de personas o la cooperación entre organismos judiciales; y se reforzaba el principio de subsidiariedad 4con un protocolo que marcaba sus pautas jurídicas vinculantes. No se habían logrado, sin embargo, apenas avances en la vital cuestión de la mayoría cualificada en el Consejo, cuya modificación se dejó a la posterior negociación de otra CIG. En Ámsterdam, por otra parte, se introdujo el principio de la cooperación reforzada, que permitiría a un país comunitario concertase con otros para cumplir objetivos de la integración en forma y plazo distintos a los de los restantes socios. Ello, con la gran ampliación a la Europa del Este en puertas, fue interpretado por los críticos del Tratado como la implantación de una Unión Europea de varias velocidades, que podía ampliar las distancias entre ricos y pobres.

En el ámbito de pilar de Justicia y Asuntos Interiores, el Tratado incidía en la idea de que la Unión se definía como «un espacio de libertad, seguridad y justicia». Se reforzaban las políticas de igualdad entre los ciudadanos, se fortalecían las garantías sobre protección de datos y libre circulación de las personas, dando cobertura en el ámbito supranacional de la UE al Acuerdo de Schengen —hasta entonces un acuerdo entre estados, que era incorporado ahora al acervo comunitario— y se avanzaba en la cooperación policial y judicial. Sin embargo, el Reino Unido, Irlanda y Dinamarca, introdujeron en el tratado de Ámsterdam protocolos particulares opt-out, restrictivos de la aplicación en sus territorios de las medidas de la «Europa sin fronteras».

Finalmente, en relación con la Política Exterior y de Seguridad Común, la PESC5:

− se favorecía la adopción de acuerdos por mayoría cualificada en el Consejo de Ministros.

− se creaba un Alto Representante —pronto conocido como mister PESC— que asumiría la imagen de la política exterior de la UE.

− se establecía un procedimiento de alerta rápida para el análisis y la decisión colectiva en caso de crisis internacional urgente.

3 Países de la Europa Central y Oriental PECO (Central and Eastern European Countries CEEC). Países del antiguo bloque soviético que se fueron integrando en la UE tras cumplir los criterios de Copenhague 4 Principio de subsidiariedad (Subsidiarity Pinciple). Establece la asunción de competencias ejecutivas de los estados miembros por la Comisión Europea en asuntos que corresponden al ámbito legal de la UE, cuando se estima que esas competencias funcionan mejor si las coordina la Comisión con carácter supranacional. 5 Política Exterior y de Seguridad Común PESC (Common Security and Defence Policy CSDP). Tiene su origen en la fracasada Comunidad Europea de Defensa de 1954, y en la Cooperación Política Europea, establecida en 1970 de un modo informal para coordinar las políticas exteriores de los miembros. Se creó en 1993, tras el Tratado de Maastricht, del que constituía el segundo pilar. Las decisiones que afecten a la PESC las toma por unanimidad el Consejo Europeo.

16


− y se oficializaban las misiones Petersberg, que desde 1992 (crisis yugoslava) permitían la intervención militar de la Unión en terceros países con fines humanitarios o de restablecimiento de la paz.

17

TEMA 9. DE LOS QUINCE A LOS VEINTISIETE

1. EL PARLAMENTO EUROPEO, 1994-2004 El órgano asambleario de las Comunidades Europeas constituía, tradicionalmente, el ejemplo más relevante del «déficit democrático» que los críticos atribuían a las instituciones comunitarias. El Parlamento de Estrasburgo seguía siendo un organismo con escasa influencia en la política de las Comunidades. El hecho de que los federalistas se mostraran muy activos en el Parlamento llevaba a los gobiernos europeos a atemperar un tanto sus propósitos de impulsar, a través de él, un auténtico poder legislativo supranacional. Hasta el Acta Única de 1986, la Eurocámara solo había tenido un único poder real: la posibilidad de hacer caer a la Comisión con un voto de censura y el control de algunos capítulos reglamentarios del gasto comunitario, con exclusión de los destinados a la PAC. Con la introducción del sufragio universal se dotó al Parlamento de un cierto poder de decisión legislativa, que el Acta Única fijó a través del mecanismo de cooperación con el Consejo de Ministros. Las resoluciones de este debían ser estudiadas por la Cámara parlamentaria, que podía devolverlas con enmiendas. En tal caso, el Consejo debía proceder a un nuevo estudio, pero eran los ministros quienes tenían la última palabra, incluso para rechazar las objeciones de los eurodiputados. El Tratado de Maastricht, y luego el de Ámsterdam, ampliaron los ámbitos normativos donde era necesaria la cooperación entre Parlamento y Consejo en diversas cuestiones: mercado interior, libertad de circulación y de establecimiento, aproximación de las legislaciones nacionales, políticas medioambientales, educación, cultura, o sanidad, aunque sin abordar cuestiones fundamentales, como la PAC, la política exterior o la propia revisión de los tratados comunitarios. Y para reforzar el papel de la Asamblea parlamentaria se introdujo el procedimiento de codecisión legislativa. En adelante, el Consejo de Ministros no podría desoír las enmiendas del Parlamento a sus reglamentos, decisiones y directivas en aquellos ámbitos en los que el organismo parlamentario ejercía la codecisión con el Consejo. Ahora, sin la aprobación de la mayoría absoluta del Parlamento, las normas objeto de debate no podrían ser adoptadas por la Comunidad. De este modo, el órgano parlamentario de la UE amplió su actuación sobre el Consejo y la Comisión mediante cuatro procedimientos obligatorios de rango progresivo: la consulta, la opinión conforme, la cooperación y la codecisión legislativa. Pero en todos ellos siguió teniendo una capacidad de iniciativa y de decisión muy limitada por los intereses y los puntos de vista del Consejo de Ministros y, por lo tanto, de los Ejecutivos de los países miembros. Y, lo que era aún más significativo, los jefes de Estado y de Gobierno mantuvieron en Maastricht y Ámsterdam su negativa a que fuese el Parlamento Europeo quien asumiera el protagonismo en la elaboración, aprobación o modificación de los tratados constituyentes que iban jalonando la integración continental.

1

1.1. De la izquierda a la derecha Entre 1994 y 2004, el Parlamento Europeo vivió un cambio político que se correspondía a tendencias crecientemente manifiestas en el electorado de los países de la UE. Primero, la disminución de la presencia de la socialdemocracia en los gobiernos y parlamentos, por el desgaste de unos gobiernos de centro-izquierda, por la pérdida de los referentes de izquierda frente a la «tercera vía», de inspiración liberal, que asumieron muchos partidos socialistas en estos años o por el avance del neoliberalismo como doctrina de referencia en la construcción europea. Y al tiempo, la decadencia, de la antaño hegemónica democracia cristiana, en beneficio de formulaciones más derechistas, como el neoconservadurismo, de raíces thatcherianas, influyente en el Partido Popular Europeo y vinculado al fenómeno «neocon» de la extrema derecha norteamericana; nacionalismo radical, Frente Nacional francés y el Partido de la Libertad austríaco; o como el populismo, de escasa fundamentación ideológica y cuya encarnación fue Forza Italia, el grupo que presidía Silvio Berlusconi. Cuando el Consejo Europeo aprobó el Tratado de Maastricht, estas tendencias electorales favorecían ya un cambio significativo en la composición de los grupos parlamentarios de Estrasburgo: el progresivo agrupamiento de la derecha y el centro derecha. En 1989, el Grupo Socialista contaba con 180 diputados. En 1992 eran 179. Pero, en el mismo plazo, el Partido Popular, de origen democristiano pero que incorporaba a diputados conservadores y liberales, había pasado de 121 a 162 diputados. Como el Parlamento seguía teniendo 518 diputados, el crecimiento del PPE se había producido a costa del grupo de independientes y de otros grupos derechistas. Si la Cámara de 1989 tenía 518 escaños, la de 1994, con el mismo número de países, tenía 567. La gran beneficiaria era la República Federal Alemana, cuya población había crecido considerablemente tras la incorporación de la RDA: pasaba de 81 a 99 eurodiputados. Los otros tres grandes, Francia, Italia y el Reino Unido, crecían menos, de 81 a 87. España pasaba de 60 a 64 y Holanda, de 25 a 31. Entre los países menos poblados, Bélgica, Portugal y Grecia sólo ganaban un escaño, de 24 a 25, y mantenían su representación Dinamarca (16), Irlanda (15) y Luxemburgo (6). En las elecciones 9 y 12 de julio de 1994, se mantuvo la tendencia a la bajada de la participación. Si cinco años antes había votado el 58,5% del censo, ahora lo hizo el 56,8, aunque con grandes diferencias entre países. Siguiendo las directrices trazadas por el Tratado de Maastricht, el Parlamento de 1994 reforzó la tendencia a acoger partidos «europeos» estables, en los que se integraban organizaciones nacionales más allá de su mera coalición en grupos parlamentarios cada legislatura. Así, la Confederación de Partidos Socialistas se transformó ya en 1992 en el Partido de los Socialistas Europeos, que en la legislatura de 1994 se mantuvo como principal grupo de la Cámara. El Partido Popular Europeo le seguía de cerca, mientras que los liberales y demócratas, el tercer grupo de la Cámara pero en franco retroceso frente al PPE, sólo alcanzaban los 43. Sin embargo, los ecos de la traumática ratificación de Maastricht se manifestaron en un significativo crecimiento de la derecha nacionalista, no necesariamente euroescéptica, representada sobre todo por dos grupos: Forza Europa, integrado por los diputados de la Forza Italia de Berlusconi, y la Alianza de los Demócratas

2

Europeos, que encabezaban los neogaullistas de Jacques Chirac. En el verano de 1995, ambos grupos se fusionaron en la Unión por Europa, que se convirtió en la tercera fuerza del Parlamento, desplazando a los liberales. Seguían los liberal-radicales italianos y franceses, unidos en el grupo Alianza Radical Europea y seguía la Europa de las Naciones, grupo integrado por los euroescépticos daneses, franceses y holandeses. En conjunto, la Eurocámara había alcanzado un cierto equilibrio, con 272 diputados adscritos a grupos de derecha y centro-derecha y 268 a grupos de izquierda y centro-izquierda. Ello se recogió en el perfil de sus dos presidentes a lo largo de la legislatura: el socialdemócrata alemán Klaus Hänsch, entre 1994 y 1997, y el democristiano español José María Gil-Robles, miembro del Partido Popular, entre 1997 y 1999. Una vez más, sin embargo, la composición del Parlamento Europeo fue alterada, en mitad de una legislatura, por la incorporación de nuevos miembros. En este caso, el ingreso de Austria, Finlandia y Suecia obligó, en 1995, a ampliar hasta 626 el número de escaños de la Cámara, a la que los tres países enviaron representantes de sus parlamentos nacionales. Luego celebraron elecciones parciales. En Suecia ganaron los socialdemócratas, seguidos del Partido Moderado, socio local del Partido Popular Europeo. Finlandia y Austria celebraron sus comicios en octubre de 1996. En la primera, quedaron empatados los socialdemócratas, la derechista Coalición Nacional y el liberal Partido del Centro. En Austria el triunfo fue para el Partido Popular seguido por los socialdemócratas y el ultraderechista Partido de la Libertad. Las elecciones celebradas los días 10, 11 y 13 de junio de 1999, fueron las primeras generales de la Europa de los Quince. Y también las últimas, ya que se aproximaba la gran ampliación a la Europa del Este. El porcentaje de participación siguió cayendo hasta el punto de que la abstención, superó a los votos emitidos. Nuevamente, el electorado acudió en forma masiva donde el voto era obligatorio, sobre todo en la muy europeísta Bélgica. Esta vez fueron los británicos los que se situaron a la cola y los tres nuevos miembros contribuyeron con porcentajes situados por debajo de la media. Una de las razones que se dieron para explicar este decaimiento del entusiasmo europeísta fueron los escándalos que entonces afectaban a la Comisión Europea por el mal uso del Presupuesto comunitario y que habían forzado la dimisión de su presidente, el luxemburgués Jacques Santer, el 15 de marzo. Las elecciones de 1999 propiciaron un más que simbólico vuelco en la orientación del Parlamento. Por primera vez en su historia, el Partido Popular Europeo superó a los socialistas, con 233 escaños frente a 180, aunque buena parte de este crecimiento se debía a la adhesión de los seguidores de Chirac y Berlusconi, tras su salida del grupo Unión por Europa. El grupo Liberal y Demócrata tenía 50 escaños; 48 los Verdes; Izquierda Unida Europea, 42; y el sector de los conservadores nacionalistas de la Unión por Europa que no se habían integrado en el PPE, especialmente las italianas Alianza Nacional y Liga Norte formaban la Unión por la Europa de las Naciones, con 31 diputados; la derecha euroescéptica, agrupada en la Europa de las Democracias y las Diversidades, tenían 16; y los independientes y no inscritos eran 26. En las dos legislaturas del Parlamento Europeo de 1994-99 y 1999-2004, los electores siguieron apoyando a las ideologías moderadas, la socialdemocracia y la democracia cristiana, que habían asumido desde el comienzo los roles fundamentales en la integración continental. Crecían los conservadores, mantenían sus pequeñas representaciones liberales y comunistas, y se había

3

producido el ascenso, modesto, de los ecologistas y la práctica desaparición de una opción neofascista manifiesta. Pero en el horizonte de la primera década del siglo XXI estaba la mayor ampliación de miembros de la historia de la Unión. Los países de la Europa del Este, concluyendo, o apenas concluidas sus transiciones desde las dictaduras de partido único, eran una incógnita electoral que podía condicionar el futuro rumbo de la Asamblea de Estrasburgo. 2. LA GRAN AMPLIACIÓN DE 2004-2007 El colapso del sistema comunista en los estados de la Europa del Este, consecuencia de una prolongada crisis económica y social, pero producido en escasos meses, colocó a la Unión Europea ante el reto de expandir sus fronteras hacia los países que pasaron a denominarse Países de la Europa Central y Oriental (PECO). Los miembros de la Unión Europea, y sobre todo sus mercados financieros, fueron muy rápidos a la hora de asumir un verdadero protagonismo en la reconversión a las estructuras del capitalismo liberal de unas economías comunistas basadas en el monopolio de un sector público que en los últimos años habían sido incapaces de mantener los niveles de protección social igualitaria que justificaban su existencia, y la de las dictaduras de partido único que lo amparaban. Los gestores de la UE esperaban que estos países alcanzaran unas condiciones políticas, sociales y económicas que les acercasen a los de la Europa occidental. Y eran conscientes de que el estímulo fundamental para lograr esos estándares era la promesa de que entonces podrían ingresar en las estructuras internacionales —la UE, la OTAN— que sus poblaciones identificaban con las libertades políticas y la sociedad de consumo de Occidente. A partir de 1995, con las primeras solicitudes de adhesión de los PECO, el asunto se volvió acuciante. Pero fue una década después, en 2004 y 2007, cuando el proceso de integración europea vivió la mayor adhesión colectiva de su historia, dirigida tanto hacia el Este como hacia el Sur del territorio comunitario. 2.1. El flanco mediterráneo Un problema fundamental era definir a Europa a fin de fijar los límites territoriales de la integración continental. El artículo 23 del Tratado de Roma establecía que podía ser miembro de la CEE «todo Estado europeo». Enfrentada a un futuro aluvión de solicitudes de adhesión plena, la Comisión Europea elaboró un documento al efecto en 1992. Pero era tan ecléctico en su afán por no cerrar puertas, ni abrirlas demasiado, que, en realidad, no aclaraba nada. Puestos a distinguir lo europeo de lo no europeo, el argumento geográfico parecía el más sencillo. Había sido fácil rechazar la candidatura a la adhesión de Marruecos. Pero por los tiempos de la caída del Muro, este argumento dejó de ser tan claro cuando tres «asociados» mediterráneos, Chipre, Malta y Turquía solicitaron formalmente su adhesión a la UE. Los dos primeros tardaron más de una década en lograrlo y el tercero permanece todavía a la espera. a). Desde el punto de vista territorial, Chipre, cercana a la costa libanesa, es menos europea que los

países del Magreb, situados a escasos kilómetros de la Europa meridional. La pertenencia de la mayoría de los chipriotas al ámbito cultural e histórico heleno convirtió al Estado insular, que

4

poseía un acuerdo de asociación con la CEE desde 1972, en un firme candidato a la adhesión, que solicitó formalmente en 1990. Bruselas se tomó su tiempo: hasta 1998 no se iniciaron las negociaciones, en el entendimiento de que el Ejecutivo chipriota negociaría la reunificación con el sedicente Gobierno establecido en la zona bajo dominio turco. Con el amparo de la ONU, greco-chipriotas y turco-chipriotas conversaron en torno a la apertura de la «línea verde» administrada por Naciones Unidas, que separaba sus territorios desde la invasión otomana de 1974. En 2000, el secretario general de la ONU, Kofi Annan, propuso un plan de paz para constituir un Estado federal y la candidatura chipriota a la UE cobró renovado impulso. Pero cuando culminó el plazo para la unificación, en 2003, las dos comunidades no habían llegado a un acuerdo. Por lo tanto, en mayo del año siguiente, cuando Chipre ingresó en la Unión con otros nueve países, lo hizo sólo la mitad greco-chipriota, la que la comunidad internacional reconocía como Estado legítimo.

b). El pequeño archipiélago de Malta poseía una europeidad incuestionable, pero había heredado el alto grado de euroescepticismo de la metrópoli británica. El Gobierno maltés presentó la solicitud de adhesión en 1990 y cinco años después Bruselas acordó el inicio de las conversaciones. Pero en 1996 los laboristas congelaron la solicitud durante un par de años, hasta que, vuelto al poder el conservador Partido Nacionalista, se reactivó el proceso. Iniciadas las conversaciones en febrero de 2000, culminaron dos años después con el acuerdo del Consejo Europeo de Copenhague. El referéndum de marzo de 2003 arrojó un resultado muy ajustado, con un 53, 6% de votos favorables. Finalmente, Malta se incorporó a la UE en la gran ampliación del 1 de mayo de 2004.

c). Turquía, un país con sólo una pequeña porción territorial en suelo europeo, había sido uno de los primeros estados asociados al Mercado Común. En 1987, Ankara presentó formalmente su solicitud de adhesión, que fue aceptada para su estudio. Sin embargo, había motivaciones culturales, religiosas, sociales, económicas, que movían a grandes sectores de las sociedades europeas a cuestionar la pertinencia de la incorporación de Turquía como miembro pleno de la CEE, en la que pasaría a ser el segundo Estado más poblado. Este debate se mantuvo vivo durante muchos años. Turquía, relevante socio de la OTAN y estrecho aliado de los Estados Unidos, llevaba décadas aproximando su modelo político y socioeconómico al de la Europa occidental. Pero sus niveles de modernización eran insuficientes, y el papel del Ejército como árbitro del sistema político, así como la persistencia de los patrones sociales islámicos frente a la teórica laicidad del Estado, marcaban serias divergencias con el modelo de la Europa comunitaria. Además, la represión armada del nacionalismo kurdo y la ocupación militar de la zona septentrional de Chipre constituían serios obstáculos a sus aspiraciones de adhesión a la Unión. Durante la última década del siglo XX, la candidatura turca sufrió avances y retrocesos en Bruselas. En diciembre de 1999, el Consejo Europeo de Helsinki declaró que «Turquía es un Estado candidato llamado a ingresar en la Unión atendiendo a los mismos criterios que se aplican a los demás estados candidatos». Parecía el avance definitivo para incluirla en la siguiente ampliación, que tuvo lugar en 2004.

El triunfo en las elecciones parlamentarias de 2002 del Partido de la Justicia y el Desarrollo, un partido confesional, sembró el recelo en las sociedades europeas occidentales, que asistían alarmadas al crecimiento de la presión islamista en el seno de sus propias minorías musulmanas. El proceso de adhesión, pues, se ralentizó, aunque en 2004 Turquía llegó a firmar el Tratado

5

Constitucional de la UE, como candidato próximo al ingreso. Pero ese mismo año, el líder islamista turco Recep Erdogan llegó a la jefatura del Gobierno lo que incrementó las resistencias a la adhesión turca en el seno de la UE, especialmente activas en Grecia, Chipre y Bulgaria, estados comunitarios con contenciosos con Ankara. La crisis económica mundial iniciada en 2008 alejó aún más la culminación del proceso de incorporación de Turquía, añadida ahora a un nuevo paquete de candidatos con Croacia, Macedonia, Montenegro e Islandia.

2.2. El ingreso de los PECO Tanto Malta como Chipre poseían democracias parlamentarias y economías situadas dentro del modelo capitalista. La UE podía acogerlos sin grandes transformaciones estructurales, con una inyección de fondos comunitarios relativamente pequeña para modernizar sus administraciones públicas y su pequeño aparato productivo. No sucedía lo mismo con los PECO, los países que integrarán hasta 1989 el llamado bloque comunista. Para Bruselas resultaba evidente la necesidad de integrarlos en la Unión para garantizar su estabilidad democrática, una vez cubiertas las transiciones hacia el pluralismo político y la economía de mercado. Pero había un par de incógnitas a despejar. En primer lugar, los ritmos de esas transiciones. Hungría, Chequia, Eslovaquia, Polonia y, en menor medida, los tres estados bálticos eran candidatos a figurar en cabeza de la integración. Rumania, Bulgaria y Albania, más pobres y con estados menos eficientes, planteaban problemas mayores. Y en Eslovenia, Croacia, la Federación Yugoslava, Bosnia y Macedonia, los cinco estados de Yugoslavia destruida por las guerras de 1990-1995, las transiciones, con la excepción de la eslovena, resultaban muy lentas o ya eran fallidas en algún aspecto fundamental. Rusia, que se recuperaba lentamente del hundimiento de la URSS, reagrupaba bajo su hegemonía a la mayor parte de las antiguas repúblicas soviéticas en una Comunidad de Estados Independientes (CEI) dentro de la cual resultarían difíciles los gestos de acercamiento a la Unión Europea. Pese a estas grandes diferencias nacionales, el ingreso de los PECO en la Unión se realizó en dos fases sucesivas, aunque en algún momento coincidieron. 1) En una primera fase, durante las transiciones la Comunidad Europea prestó ayuda financiera y

asesoramiento para la democratización política, la modernización administrativa y la reconversión económica. Estimulaba la formación de asociaciones regionales de países y les facilitaba el ingreso en algunos organismos especializados, como la Unión Europea Occidental o la OTAN. La tradición de cooperación de los países ex comunistas a través del CAME facilitó una concertación regional tutelada por la CEE/UE. En febrero de 1991, Polonia, Chequia, Eslovaquia y Hungría constituyeron el Grupo de Visegrado, o V4, en la ciudad húngara del mismo nombre, a fin de concertar sus políticas hacia el ingreso en el Consejo de Europa, la Unión Europea, y la OTAN. Entre 1991 y 2000, los países de Visegrado y luego el resto de los PECO fueron firmando acuerdos europeos individuales de asociación con la UE, al tiempo que solicitaban su pleno ingreso en la Unión.

Un elemento fundamental de integración fue la Alianza Atlántica. Polonia, Chequia y Hungría, en 1994 pasaron a ser asociados de la OTAN a través del Consejo de Asociación Euro-atlántico y la Alianza para la Paz, primera fase del proceso de adhesión plena que concluyó en marzo de

6

1999. En marzo de 2004 se incorporaron a la Alianza Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Letonia, Lituania, Rumania y Bulgaria, estados todos incluidos en la gran ampliación de la UE de 2004-2007. la Comunidad Europea puso en marcha para los PECO tres programas distintos de ayuda, vinculados mediante las llamadas «asociaciones de preadhesión», diseñadas específicamente para cada país candidato y que en 2001 consumían más de 3.200 millones de euros anuales, el 3,4% del presupuesto comunitario.

− En diciembre de 1989 se creó el Programa de cooperación PHARE (Polonia-Hungría:

Ayuda a la Reestructuración Económica), destinado a asesorar la política masiva de privatizaciones, y a financiar proyectos educativos y de investigación y desarrollo. En junio de 1993, el Consejo Europeo de Copenhague abrió el PHARE a otros países de la región, hasta un total de once nuevas incorporaciones, tanto para la adaptación de los sistemas económicos y la reforma de las administraciones como en la preparación de las candidaturas al ingreso en la UE. Con la Agenda 2000 de la Comisión Europea (1997), el PHARE se trasformó en un fondo de tipo estructural, recibió una inyección masiva de dinero y nuevas tareas: la vigilancia de las reformas internas de los estados candidatos y la cooperación a la reconstrucción de los países de la antigua Yugoslavia.

− El Instrumento Estructural de Preadhesión para las infraestructuras y el medioambiente (ISPA) era un programa de algo más de mil millones de euros, destinado a inversiones en los ámbitos de los sistemas de transporte y la protección medioambiental.

− El Programa de Ajuste Estructural para la Agricultura y el Desarrollo Rural (SAPARD), con unos 500 millones anuales para proyectos seleccionados por los países candidatos.

2) La segunda fase en la aproximación de los PECO a la UE fue la de las negociaciones de

adhesión. Al tiempo que suscribía los «acuerdos europeos» con el Grupo de Visegrado y lanzaba los tres grandes programas de ayuda a los PECO, la Unión se preparaba para recibirlos en su seno. El 22 de junio de 1993, el Consejo Europeo de Copenhague acordó admitir como candidatos a los países que lo solicitaran. No se les exigiría el cumplimiento de los estrictos criterios de Maastricht, sino otros más generales, que se conocieron como los criterios de adhesión, o criterios de Copenhague:

− Ser una democracia pluralista y estable, respetuosa del Estado de derecho, de los derechos

humanos y de la protección de las minorías. − Poseer una economía social de mercado, con predominio del sector privado y capaz de

competir eficazmente en los mercados comunitarios. − Aceptar las reglas y objetivos comunes de los países de la Unión Europea, adaptando el

sistema legal propio a las normas comunitarias. Estas políticas fueron regularizadas por el Consejo Europeo de Essen, en diciembre de 1994, que estableció la llamada «estrategia de preadhesión». A partir de aquí, la cronología del proceso se extendió a lo largo de más de una década, aunque luego permanecería abierto para la «tercera generación» de candidatos. En 1994, Polonia y Hungría abrieron el camino comunicando oficialmente su voluntad de ingresar en la UE y al año siguiente ambas solicitaron la apertura de

7

negociaciones para adhesión, en 1996 también lo hicieron Bulgaria, Estonia, Letonia, Lituania, Eslovenia, Rumania, Chequia y Eslovaquia. Esto planteaba un reto fundamental: si se aplicaban a los nuevos socios, con economías muy por debajo de la media comunitaria, los criterios habituales de ayuda y cohesión, los fondos presupuestarios de la UE serían insuficientes para mantener el sistema en un plazo brevísimo. La Comisión Europea preparó, en julio de 1997, la Agenda 2000, que establecía los criterios presupuestarios para la ampliación durante el período 2000-2006 y que fue aceptada, con ligeras correcciones, por el Parlamento y el Consejo de Ministros. La Agenda establecía la obligación de que los nuevos miembros asumieran plenamente la vinculación a las instituciones y normativa de la Comunidad Europea, a cambio de lo cual esta planificaría las transformaciones estructurales de los países aspirantes y destinaría para ellas cuantiosos fondos de su presupuesto. Pero la Comisión no preveía un aumento de las partidas de ingresos presupuestarios, sino que mantenía el modelo establecido en 1988 por el llamado paquete Delors, que suponía el 1,27% del PIB de los países miembros. Como los nuevos socios tenían un PIB inferior a la media, y requerirían una masiva aplicación de fondos estructurales y de cohesión, ello significaba que de no ampliarse el presupuesto países beneficiarios como España pasarían a ser contribuyentes netos de los fondos. No hubo resistencias a la Agenda 2000, dada la general aceptación del principio de solidaridad con el que los miembros de la UE se conducían respecto a los PECO. El 17 de abril de 1996, el Parlamento Europeo aprobó una resolución afirmando la necesidad de iniciar simultáneamente consultas con todos los PECO que hayan solicitado la adhesión a la Unión, aunque luego la duración de las negociaciones de adhesión variasen en cada país. Esto último era imprescindible, dada la diferencia de puntos de partida, de ritmos de avance e incluso de voluntad europeísta entre los candidatos. Así lo admitió el Consejo Europeo, que estableció dos velocidades de ingreso, a las que incorporó a los postulantes según su nivel durante la preadhesión. Los más avanzados integraron el Grupo de Luxemburgo (Chequia, Eslovenia, Hungría y Polonia, más Chipre), establecido por el Consejo Europeo en diciembre de 1997. Y hasta diciembre de 1999 no dio luz verde a los más atrasados, el Grupo de Helsinki (Letonia, Lituania, Bulgaria, Rumania y Eslovaquia, más Malta). Sin embargo, durante las negociaciones se comprobó que sólo Bulgaria y Rumania mantenían un considerable retraso en las adaptaciones estructurales, por lo que quedaron relegadas mientras los otros cuatro miembros del Grupo de Helsinki avanzaban a la primera fila. Con la totalidad de los aspirantes negociando individualmente, el Consejo Europeo celebrado en Copenhague en diciembre de 2002, dio luz verde al ingreso en la UE de Estonia, Letonia, Lituania, Polonia, Hungría, Chequia, Eslovaquia y Eslovenia, junto con Malta y Chipre. Meses después, el Tratado de Niza permitió adaptar las estructuras de la CE a la futura Europa de los 27. A partir de ese momento, los pasos fueron muy rápidos. En enero de 2003, los diez estados integrantes del primer paquete de adhesiones se incorporaron al Espacio Económico Europeo y el 16 de abril firmaron el Acta de adhesión a la Unión en Atenas. Los referendos populares convocados por los gobiernos mostraron un gran entusiasmo europeísta. Despejado así el camino, el 1 de mayo de 2004 se hizo efectivo el ingreso de los diez nuevos miembros en la Unión Europea.

8

Rumania y Bulgaria formaban un segundo paquete de adhesiones. Habían quedado relegadas por su mayor atraso económico y, sobre todo, por sus dificultades para cumplir los criterios de Copenhague, en especial por el altísimo nivel de corrupción de la vida pública. No obstante, prevaleció el empeño en acoger a las nuevas democracias y Bucarest y Sofía obtuvieron el visto bueno del Consejo Europeo a su ingreso en junio de 2004, aunque bajo severas condiciones de control comunitario sobre las reformas políticas, económicas y judiciales, que incluían su exclusión del espacio Schengen. Ambos países firmaron sus actas en Luxemburgo, el 25 de abril de 2005, para integrarse plenamente en la UE el 1 de enero de 2007. Las ampliaciones de 2004 y 2007 obligaron a realizar serios reajustes en las estructuras comunitarias, previsto en el Tratado de Niza. Hubo que dar acceso a los nuevos miembros al Parlamento, la Comisión y el Consejo de Ministros, y acomodar a funcionarios de sus nacionalidades en la compleja estructura burocrática comunitaria. Si la Comisión Prodi (1999-2004) tenía 21 comisarios, la primera Comisión Barroso (2004-2010) contaba con 27, uno por país miembro. El Parlamento, pasó de 626 diputados en 1999 a 732 en 2007. La virtual duplicación del número de socios en tan sólo tres años desató no pocos temores entre las sociedades de Europa occidental. Ello se hizo especialmente patente en la cuestión de la libre circulación de personas, uno de los aspectos fundamentales de la Europa de los Ciudadanos. En 2004 fueron varios los estados comunitarios que pretendieron un mínimo control de flujos migratorios de los PECO, por cuestiones de seguridad y de estabilidad del mercado laboral en el interior de sus fronteras. Austria y Alemania implantaron cuotas según sus necesidades de mano de obra. Bélgica, España o Grecia decretaron una moratoria de dos años, Holanda y Portugal, fijaron cantidades anuales de inmigración laboral. En 2007, la entrada de Bulgaria y de Rumania, países con estándares socioeconómicos más bajos, disparó aún más los reflejos de autodefensa frente a una posible inmigración masiva: hasta 15 estados pusieron serias restricciones a la libre residencia de los ciudadanos de ambos países hasta el año 2014. 3. EL TRATADO DE NIZA Cuando, en 1997, los miembros de la UE suscribieron el Tratado de Ámsterdam para completar el Tratado de la Unión Europea, eran conscientes de que la entrada en masa de los PECO obligaría a una nueva adaptación del modelo comunitario. Estaba por determinar qué porcentaje del presupuesto comunitario se destinaría a los fondos de preadhesión y cómo el cambio de destino de los fondos de cohesión y desarrollo hacia los nuevos miembros afectaría a otros que eran beneficiarios netos. Igualmente, habría que definir el porcentaje de presencia de los recién llegados en el Parlamento, el Consejo de Ministros, la Comisión y las restantes instituciones comunitarias. El Consejo Europeo de Colonia, junio de 1999, decidió afrontar el reto mediante la convocatoria de una CIG, que a lo largo del año siguiente estudiase una segunda modificación del TUE. Una vez más, se enfrentaron las posturas de quienes querían promover una reforma a fondo, para avanzar por la vía del federalismo político, y quienes buscaban sólo mejorar algunos aspectos funcionales de Maastricht y Ámsterdam. Se impusieron estos últimos, con el argumento de que la reconversión

9

monetaria al euro, entonces en marcha, y la próxima adhesión de una decena de países aconsejaban retrasar las reformas de gran calado. La Conferencia Intergubernamental trabajó a lo largo del año 2000 las cuestiones que habían quedado mal resueltas con el Tratado. Modificación del número de miembros de la Comisión y su proporcionalidad nacional; introducción de la «doble mayoría» en la aplicación de la mayoría cualificada en el Consejo de Ministros, a fin de que se considerase el número de estados y la población de los mismos; o la formación de agrupaciones de intereses por países en el seno de la UE mediante la llamada «cooperación reforzada». Con las conclusiones de la CIG, la Comisión Europea elaboró una propuesta de nuevo Tratado para someter al Consejo Europeo, que tenía previsto reunirse a finales de año en Niza. El punto crucial del Tratado, de enorme importancia política, sería la cuestión del voto ponderado en el Consejo de Ministros, el auténtico poder legislativo de la Unión. El consenso logrado entre los Doce, y luego los Quince, podía venirse abajo en cuanto entrase en juego, en 2004, la Europa de los Veinticinco. La mayoría de los nuevos socios eran países pequeños o poco poblados, pero su número, de no establecerse una prima sustancial al peso demográfico de cada estado, podía condicionar las votaciones del Consejo, incluso por la simple capacidad de formar minorías de bloqueo frente a la prevalencia de los estados «grandes». Y no sólo es que estos últimos, Alemania, Francia, el Reino Unido e Italia, exigieran esa prima sino que los dos mayores países «medianos», España y Polonia, esta última aún en fase de preadhesión, reclamaban un trato similar. La propuesta conciliatoria de la Comisión Europea consistía en la doble votación: un voto simple por país en una primera ronda y un voto ponderado, por estricta proporcionalidad en la población, en la segunda. Las propuestas al Consejo sólo saldrían adelante si ganaban las dos votaciones. La Cumbre comunitaria de Niza, diciembre de 2000, puso de manifiesto lo mucho que se había avanzado en la aplicación de Maastricht, y la voluntad firme de los Quince en ampliar las fronteras comunitarias. Las modificaciones a los anteriores Tratados introducidas en Niza afectaban al primer pilar comunitario en sus aspectos institucionales. Se decidió ampliar el Parlamento hasta los 736 escaños para acoger a los representantes de los nuevos socios. Respecto a la Comisión Europea, y para evitar su crecimiento desmedido, Alemania, Francia, Reino Unido, Italia y España renunciarían a uno de sus dos puestos de comisario europeo, con lo que, a partir de 2007, habría 27 comisarías, una para cada país miembro. Al Tribunal de Justicia, Primera Instancia y Cuentas, se les dotaba de más medios con la creación de secciones especializadas, aunque el Consejo Europeo rechazó incluir en el Tratado la propuesta de una Fiscalía Europea. Fue en la modificación de procedimientos de votación del Consejo de Ministros donde se produjeron las principales disensiones entre los gobiernos. La propuesta de la Comisión Europea, un mecanismo sencillo, no contentaba a nadie. Luego de tres días de debate, se llegó a una solución de compromiso, que tampoco satisfizo a ningún país. Se aceptó, como proponía la Comisión, la doble mayoría, de países y de población. Pero las diferencias demográficas eran de tal calibre que, si se aplicaban tal cual, los seis países más poblados, con 348 millones de habitantes, frente a los 156 de los otros veintiún miembros, anularían cualquier porcentaje de votos de Luxemburgo, Malta o Chipre, que apenas superaban el medio millón de habitantes, o de Estonia y Eslovenia, que no

10

llegaban a los dos. La solución que se admitió fue ponderar, mediante un mecanismo corrector que establecía el número de habitantes necesarios para cada voto en el Consejo en relación inversa a la población total del país. Cuando, tras un período transitorio, el 1 de noviembre de 2004 se ajustó el número de votos en el Consejo, los cuatro «grandes», con el 57,3% de la población de la UE, sumaban 164 votos y el resto 205. La mayoría cualificada se situaba en 232 votos. Y tras la entrada de rumanos y búlgaros, la desproporción de votos aumentó a 164 frente a 229, cuando los cuatro países más poblados representaban aún el 53,5% del total. Aunque este sistema evitaba que se repitieran pactos de hegemonía, se vendía mal a la opinión pública de los grandes estados, especialmente en la superpoblada Alemania. En 2008, un voto alemán en el Consejo de Ministros «costaba» casi tres millones de sus ciudadanos, y uno maltés, apenas cien mil. Y los principales beneficiados eran los dos «medianos», polacos y españoles que, con la mitad de habitantes que Alemania, tendrían 27 votos frente a los 29 del gigante germano. En cuanto al tema, aún más conflictivo, de la minoría de bloqueo, que obstaculizaba la mayoría cualificada, se estableció en 91 votos, o un grupo de estados que superase el 38,1 por ciento de la población de la Unión Europea. Con estos procedimientos, era fácil prever que el Consejo funcionaría con una permanente búsqueda de alianzas entre los gobiernos representados, que podía llegar a ser tan paralizante como lo fue la crisis de la silla vacía. El Tratado de Niza recogió la preocupación de los gobiernos comunitarios por el auge de la ultraderecha en varios países de la Unión, y también entre los PECO, donde la transición a la democracia había desatado, en casi todas partes, fuertes corrientes de nacionalismo, racismo y revisionismo histórico que amenazaban con multiplicar las tensiones en una región que acababa de vivir el sangriento conflicto yugoslavo.. No obstante, el asunto estaba sobre la mesa y se buscó solventar mediante el Tratado de Niza, cuyo primer artículo preveía que si se constataba la existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de un Estado miembro de principios contemplados en el apartado 1 del artículo 6 (del TUE), se le dirigirán recomendaciones adecuadas. En caso de que persistiera la presencia ultraderechista en el Ejecutivo nacional, «el Consejo podrá decidir que se suspendan determinados derechos derivados de la aplicación del presente Tratado al Estado miembro de que se trate, incluidos los derechos de voto del representante del gobierno de dicho Estado en el Consejo». En febrero de 2004, un grupo al que se atribuían tales características, el Partido de la Libertad de Jörg Haider, entró en el Gobierno austriaco, tras triunfar en los comicios parlamentarios. Los restantes gobiernos de la UE se movilizaron para detener su progresión y el Consejo de Ministros acordó un régimen de sanciones contra Austria, destinadas a congelar su actividad en el seno de la Unión y a aislarla diplomáticamente. Pero, sin una fundamentación legal clara y con los socios comunitarios divididos al respecto, las sanciones fueron un fracaso y se levantaron a finales de año. El Tratado de Niza fue firmado el 26 de febrero de 2001. La ratificación estuvo en peligro. Catorce parlamentos nacionales ratificaron sin grandes problemas. Pero Irlanda convocó un referéndum popular. La Constitución irlandesa chocaba, una vez más, con el articulado de un tratado comunitario, ahora en cuestiones como la cooperación reforzada y la política de defensa común.

11

Los ciudadanos irlandeses así lo entendieron y el 8 de junio, los votantes dijeron «no» a Niza. El Gobierno tuvo que emplearse a fondo para convencer a la población, y el Parlamento de Dublín aprobó una enmienda a la Constitución autorizando expresamente la firma del Tratado. Finalmente, en un segundo referéndum celebrado el 20 de octubre de 2002, el 63% de los sufragios fueron favorables a la enmienda constitucional. Cumplidas todas las ratificaciones, el Tratado de Niza entró en vigor el 1 de febrero de 2003, a tiempo para preparar la entrada de diez nuevos países en la UE. Niza resultó uno de los avances más insatisfactorios en la historia de la integración europea y mereció críticas generalizadas. Para los federalistas era excesivamente tecnocrático y suponía una nueva ocasión desaprovechada de avanzar hacia la supranacionalidad que requería una auténtica Unión Europea. La Comisión vio desechadas la mayoría de sus propuestas de refuerzo institucional, que los gobiernos contemplaban como una cesión de poder a los eurócratas. Entre los ejecutivos nacionales, la pugna por las votaciones en el Consejo de Ministros había abierto grandes brechas en la confianza mutua y algunos vieron fracasar el intento de mantener una PAC que protegiese a su agricultura frente a la libre irrupción de la producción más barata de los PECO, con apoyo alemán. Satisfactorio de Niza era que se había ajustado el procedimiento de ingreso en las instituciones de los nuevos socios y su papel en las políticas de la UE, culminando la planificación del Tratado de Ámsterdam. Pero todos admitían que, tras esta enésima reforma institucional, seguía pendiente el reto político de abandonar la estructura confederal y funcionalista para crear una auténtica Unión Europea que asumiera, con criterios políticos, altas cuotas de subsidiariedad y autogobierno ante los estados. Entre los acuerdos que se adoptaron en la Cumbre de la ciudad francesa figuraba la convocatoria de un foro de reflexión, la Convención Europea, que debía impulsar un desarrollo más firme en la vía hacia la federación mediante un nuevo Tratado. 4. LA CARTA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES El Consejo Europeo de Niza aprobó también un documento de gran importancia para el avance de la Europa de los Ciudadanos: la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. La Unión contaba ya con una Carta Social de los derechos de los trabajadores. Pero el Consejo Europeo de Colonia, en 1999, estimó que era necesaria una declaración global de derechos ciudadanos, que comprometiera a todos los países miembros y, sobre todo, a los nuevos adherentes, que provenían de culturas jurídicas y políticas distintas. Encargó su redacción a una Convención Europea formada por un comisario europeo y un representante de cada país miembro. Trabajaron sobre un corpus muy variado, desde las Declaraciones de Derechos Humanos de la ONU y del Consejo de Europa, o la Carta Social de este último, hasta diversos convenios internacionales sobre materias concretas, como los desarrollados por la Organización Internacional del Trabajo. Concluido el trabajo de la Convención, el Consejo Europeo proclamó la Carta de los Derechos al inaugurarse la Cumbre de Niza, el 7 de diciembre de 2000. No obstante, su entrada en vigor fue pospuesta, ya que el Reino Unido y Polonia se resistían a que el Tribunal de Justicia de la UE fuera la única fuente de jurisprudencia sobre algunos de sus principios, sobre todo los relacionados con los derechos laborales. A fin de superar el veto, hubo que modificarla mediante una cláusula opt-out, para reservar a los tribunales de ambos países la interpretación del articulado en su ámbito

12

territorial, aunque los polacos renunciaron más tarde a la exención. La nueva versión de la Carta se presentó el 7 de diciembre de 2007, y, cinco días después, el Tratado de Lisboa la convirtió en texto jurídico vinculante. La Carta establece seis grandes capítulos de derechos, que obligan a las instituciones de la UE y a los estados miembros, aunque sólo en el ámbito de la aplicación de la legislación comunitaria. Conforme a los títulos de los capítulos, el documento ampara los siguientes derechos de los ciudadanos y residentes de la Unión: − Dignidad (dignidad humana, derecho a la vida y a la integridad de la persona, prohibición de la

tortura y de las penas o los tratos inhumanos o degradantes, prohibición de la esclavitud y del trabajo forzado).

− Libertad (derechos a la libertad y a la seguridad, respeto de la vida privada y familiar, protección de los datos de carácter personal, derecho a contraer matrimonio y a fundar una familia, libertades de pensamiento, de conciencia y de religión, de expresión e información, de reunión y asociación, de las artes y de las ciencias, derecho a la educación, libertad profesional y derecho a trabajar, libertad de empresa, derecho a la propiedad, derecho de asilo, protección en caso de devolución, expulsión y extradición).

− Igualdad (igualdad ante la ley, diversidad cultural, religiosa y lingüística, igualdad entre hombres y mujeres, derechos del menor, derechos de las personas mayores, integración de las personas discapacitadas).

− Solidaridad (derecho a la información y a la consulta de los trabajadores en la empresa, derecho de negociación y de acción colectiva, de acceso a los servicios de colocación, protección en caso de despido injustificado, condiciones de trabajo justas y equitativas, prohibición del trabajo infantil y protección de los jóvenes en el trabajo, vida familiar y vida profesional, seguridad social y ayuda social, protección de la salud, acceso a los servicios de interés económico general, protección del medio ambiente, protección de los consumidores).

− Ciudadanía (derecho a ser elector y elegible en las elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones municipales, derecho a una buena administración, derecho de acceso a los documentos, Defensor del Pueblo Europeo, derecho de petición, libertad de circulación y de residencia, protección diplomática y consular).

− Justicia (derecho a la tutela judicial efectiva y a un juez imparcial, presunción de inocencia y derechos de la defensa, principios de legalidad y de proporcionalidad de los delitos y las penas, derecho a no ser acusado o condenado penalmente dos veces por el mismo delito).

En una década como fue la primera del siglo XXI, en la que la UE se enfrentó a crecientes dificultades de funcionamiento y de voluntad política de avance, la Carta de los Derechos Fundamentales marcó un hito sumamente positivo en su desarrollo, al consolidar los fundamentos de democracia, igualdad y solidaridad como inherentes al conjunto de las sociedades europeas y exigibles a cualquier institución o persona presentes en el territorio de la Unión.

13


TEMA 10

DE ROMA A LISBOA.

1. LA CONSTITUCIÓN PARA EUROPA.

El Tratado de Niza (2000) había ampliado todo lo posible los efectos del Tratado de Maastricht (1992). Pero, como quedó demostrado por la insatisfacción que generó en muchos ámbitos, no logró acercar a la naciente Unión Europea a los niveles de supranacionalidad que requería un proyecto de integración que, para cubrir sus objetivos, tendría que ser básicamente federalista. Por otra parte el Tratado de 1992 había empezado a funcionar en una estructura de quince miembros. Y, como la cuestión de la mayoría cualificada en el Consejo había puesto crudamente de relieve, en la Europa de los Veintisiete las condiciones de juego serían muy distintas. A la altura del año 2001, el corpus legislativo de la UE se encontraba repartido en ocho tratados, elaborados entre 1951 y 2000, y en más de medio centenar de protocolos independientes, lo que complicaba extraordinariamente cualquier avance en la integración continental. La Conferencia Intergubernamental que preparó el Tratado de Niza había elaborado una Declaración en la que se expresaba «la necesidad de mejorar y supervisar permanentemente la legitimidad democrática y las transparencia de la Unión y de sus instituciones, con el fin de aproximar éstas a los ciudadanos de los Estados miembros». Los miembros de la CIG proponían la apertura de un proceso de reflexión y de negociación post-Niza, que llevara a una refundición de los diferentes tratados en uno sólo, que formase un verdadero código constituyente de la UE. Era el punto de arranque de lo que conocemos, desde 2004, con la ambigua denominación de Tratado estableciendo una Constitución para Europa o, simplemente, Tratado Constitucional Europeo (TCE).

1

Tema 10. De Roma a Lisboa

1.1. El proceso de elaboración.

La propuesta de reforma y refundición de los tratados fue acogida por el Consejo Europeo en su reunión en la localidad belga de Laeken, el 14 y el 15 de diciembre de 2001. En una Declaración sobre el futuro de la Unión Europea, o Declaración de Laeken, anunció la convocatoria de una Convención Europea, la Convención sobre el futuro de Europa, un foro de debate destinado a «examinar las cuestiones esenciales que plantea el futuro desarrollo de la Unión e investigar las distintas respuestas posibles», sobre temas como la política exterior y de seguridad, las competencias exclusivas de la Unión y las de los países miembros, el papel de los parlamentos nacionales en la construcción europea, o la conveniencia de fundir todos los tratados comunitarios en un único texto constitucional. Las conclusiones de la Convención serían el documento de trabajo de una nueva CIG que prepararía el Tratado Constitucional. La Convención, presidida por Valey Gircard d'Estaing e integrada por representantes de los quince gobiernos, de los parlamentos nacionales, del Parlamento Europeo y de la Comisión Europea, asesorados por un amplio «foro de organizaciones sociales», inició sus sesiones el 28 de febrero de 2002 y las culminó en Salónica el 18 de julio del año siguiente, momento en que Giscard entregó al Consejo Europeo sus conclusiones.

La CIG inició los trabajos en octubre de 2003. Fueron unas sesiones complicadas, en las que a los motivos de disenso entre los quince gobiernos que habían condicionado los tratados de la década anterior, se sumaron las aportaciones de los diez nuevos miembros que se integraron en la UE en pleno período de debates. La primera propuesta de la CIG no obtuvo el apoyo de un dividido Consejo Europeo en diciembre de 2003. Pero, una vez más, los gobiernos advirtieron el desastre que supondría la ruptura de las negociaciones sobre el Tratado y se concertaron para aprobar un texto que, sin satisfacer a ninguno, pudiera ser asumido por todos.

Uno de los puntos más controvertidos del TCE fue la mención de herencia cultural europea en el Preámbulo. El primer proyecto de la CIG hacía referencia a los valores laicos de la Ilustración como base del patrimonio cultural común y fundamentación de la democracia en Europa. Pero los ministros democristianos y conservadores —con polacos y alemanes a la cabeza— protestaron por lo que consideraban una visión «atea» y exigieron que ese patrocinio cultural de lo europeo se le atribuyese al Cristianismo. El veto del Gobierno francés, defensor del laicismo, evitó una mención confesional que enervaba a las restantes confesiones religiosas presentes en el territorio de la UE. En su redacción final, el Preámbulo se refería en abstracto a «la herencia cultural, religiosa y humanista de Europa».

Por otra parte, la cuestión de la naturaleza del Tratado desató una intensa polémica jurídica, tras la que existía un importante trasfondo político. La Unión Europea era más que una organización internacional, pero menos que un Estado federal. Sus instituciones básicas parecían representar un marco federal, o al menos confederal, con poderes legislativo, ejecutivo y judicial de carácter comunitario. Pero el TUE había resultado bastante ambiguo, o insuficiente, respecto a los rasgos definitorios de la Unión. Ésta era presentada como un espacio geográfico en el que un conjunto de estados sometidos a convenios vinculantes delegaban parte de sus políticas de gobernanza, y de su soberanía, en instituciones supranacionales que actuaban, sin embargo, con un carácter básicamente subsidiario. Además, esas instituciones y su ámbito de actuación se ceñían, en lo fundamental, al pilar comunitario, es decir, a la Comunidad Europea (CE), que poseía naturaleza jurídica propia y que, a diferencia de la naciente UE, estaba condicionada por la vigencia de cuatro tratados sucesivos (1957,

2


1965, 1986 y 1992). La naturaleza de la relación UE-CE era, para muchos, un problema que había que resolver con urgencia.

Si el Tratado de Roma, de 1957, había dado vida a una comunidad económica con vínculos bastante laxos entre sus socios, y el TUE de 1992 había establecido tres líneas de integración disímiles e independientes —los famosos pilares— los europeístas defendían que el TCE de 2004 debía ser una auténtica Constitución, que dotase a la Unión de la tantas veces postergada estructura federativa. Latía la cuestión de si la Unión Europea sería en el futuro un Estado de derecho, con la forma que se le diera, o permanecería como un vínculo confederal de la «Europa de las patrias».

En su reunión de Bruselas, el 19 de junio de 2004, los jefes de Estado y de Gobierno de Los Veinticinco —la ampliación se había producido un mes antes— aprobaron la segunda propuesta de la CIG, el Tratado estableciendo una Constitución para Europa. Era un título ambiguo, que no aclaraba si aquello era ya una auténtica Constitución o si lo que hacía era fundir los tratados existentes y posibilitar redactarla más tarde como una Carta propia de un Estado federal. El TCE fue firmado por los veinticinco jefes de Estado o de Gobierno de la Unión Europea el 29 de octubre de 2004, en la capital italiana, por lo que a veces se le define como Tratado de Roma II. Las previsiones eran que, tras la ratificación en los países miembros, entrase en vigor el primer día de noviembre de 2006, a tiempo para la segunda ampliación de la Unión. De hecho, firmaron el Acta en calidad de observadores Rumania, Bulgaria y Turquía, país este último que entonces parecía un firme candidato al ingreso.

1.2. Contenido del Tratado.

El TCE, un largo texto de 482 páginas en su versión española, constaba de siete Títulos, con 448 artículos y 36 protocolos adicionales. Sus principales novedades y avances en el proceso de integración eran las siguientes:

− Refundía en un solo texto los diversos tratados comunitarios y terminaba con la dualidad de Maastricht, al atribuir a la Unión Europea las competencias de la Comunidad Europea, que desaparecía como ente jurídico.

− Creaba una estructura de representación y gestión de la UE que se acercaba al concepto de organización de un Estado democrático. Así, la presidencia del Consejo Europeo dejaba de ser asumida, en forma rotatoria y por períodos de seis meses, por los jefes de Estado y de Gobierno que integraban el Consejo. El puesto se «profesionalizaba» y pasaba a ser electivo en la figura de un presidente sin cargo político alguno en su país, elegido por mayoría cualificada del Consejo por un período de dos años y medio, con la posibilidad de renovar una sola vez.

− Respecto a la Comisión Europea, el Tratado limitaba, con vistas a las sucesivas ampliaciones, el número de comisarios europeos, hasta un máximo de dos tercios de la cifra de países miembros. Eso significaba que la Comisión, que en 2004 tenía 30 comisarios —los de los países recién llegados compartían comisaría con los veteranos— contaría sólo con 19 tras producirse la segunda ampliación, en 2007.

− En cuanto a la Política Exterior y de Seguridad Común, el Tratado no entraba a definir ámbitos de competencia comunitaria, ya que se limitaba a señalar que los estados miembros evitarían en su actuación internacional «toda acción contraria a los intereses de la Unión». Sin embargo, el TCE sentaba las bases de una diplomacia comunitaria al

3


colocar la PESC 1bajo la dirección del presidente del Consejo Europeo y sustituir la figura del alto representante por la de un ministro de Asuntos Exteriores de la Unión, elegido por el Consejo Europeo, que asumiría la dirección de un auténtico aparato diplomático de la Unión y la coordinación de los asuntos de Defensa de sus miembros.

− El Parlamento Europeo aumentaba su número de escaños y del máximo de 736 previstos en Niza se pasaba a los 750, reequilibrando la composición nacional para compensar a los países medianos y pequeños. El Tratado reforzaba la capacidad legislativa del Parlamento al convertir el procedimiento de codecisión con el Consejo de Ministros en el sistema habitual de elaboración de la legislación europea.

− El Consejo de Ministros, o Consejo de la Unión Europea, aumentaba sus competencias con decisiones de política interior, relaciones internacionales o política monetaria, que hasta entonces pertenecían en exclusiva al Consejo Europeo. Para estas cuestiones se reforzaría la exigencia de mayoría cualificada en doble votación, que sería del 75% de los estados y del 65% de la población. El derecho de veto se mantenía, aunque se reducía su ámbito a asuntos relacionados con la fiscalidad y la política exterior y de defensa que afectaran a intereses concretos de los países miembros.

− El Tratado incorporaba plenamente al ámbito jurídico de la Unión la Carta de los Derechos Fundamentales aprobada en la Cumbre de Niza, de 2000, con lo que dejaba de ser una mera Declaración y vinculaba a los estados, que se someterían en los pleitos sobre su aplicación a la jurisdicción del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

− Finalmente, en la cuestión de la unión monetaria, el Tratado abordaba la presencia institucional del euro en el Fondo Monetario Internacional y otros organismos financieros. Rechazaba la propuesta de la Comisión para que asumiera tal competencia el presidente de esta y encomendaba a la Presidencia del Consejo Europeo el establecimiento de «las medidas oportunas para contar con una representación única» en los foros económicos internacionales, pero no entraba a definirlas.

1.3. El fracaso de la ratificación.

Como sucediera con sus predecesores, el Tratado Constitucional se enfrentaba a su auténtica prueba de fuego con la ratificación en los países miembros. Los sectores euroescépticos se movilizaron como nunca, alertando que el TCE representaba una pérdida de soberanía nacional irreversible y mayor que en ningún tratado anterior. Quizás previendo las dificultades, el Parlamento Europeo aprobó, el 12 de enero de 2005, una moción recomendando a los ciudadanos de la UE que refrendasen el proyecto. Una vez más, la ratificación se orientó hacia la votación parlamentaria en algunos países y hacia la consulta popular en otros. En los parlamentos nacionales era de esperar que no hubiese grandes problemas. Durante seis meses, en efecto, el Tratado Constitucional tuvo un recorrido triunfal. El Parlamento lituano fue el más temprano, el 11 de noviembre de 2004, con el 95% de votos a favor. El húngaro, el 20 de diciembre, lo aprobó con el 96%. En 2005 votaron a favor los parlamentos de Eslovenia (1 de febrero, 95%), Italia (6 de abril, 94%), Austria y Eslovaquia (11

1 Política Exterior y de Seguridad Común PESC (Common Security and Defence Policy CSDP) Tiene su origen en la fracasada Comunidad Europea de Defensa de 1954, y en la Cooperación Política Europea, establecida en 1970 de un modo informal para coordinar las políticas exteriores de los miembros. Se creó en 1993, tras el Tratado de Maastricht, del que constituía el segundo pilar. Las decisiones que afecten a la PESC las toma por unanimidad el Consejo Europeo.

4


de mayo, 99% y 81%, respectivamente) y ese mismo día Bulgaria y Rumania, futuros miembros (100% en ambos casos), Alemania (12 de mayo, 95%) y Letonia (2 de junio, 71%).

Paralelamente, otros países iniciaban sus consultas populares. Sabedores de lo que se jugaban, varios de los gobiernos comprometidos establecieron que los resultados del referéndum no serían vinculantes para ellos, sino orientativos, por lo que el Parlamento nacional tendría la última palabra. El primer país en organizar el referéndum fue España, el 20 de febrero de 2005. La opinión pública se movilizó poco ante una consulta no vinculante: apenas un 42% votaron y dieron el triunfo al «sí» con un 76,7% de los sufragios emitidos. Pero luego todo se torció. El 29 de mayo votaron los ciudadanos franceses, ganando el «no», por lo que el primer ministro, Jean-Pierre Raffarin, dimitió. Tres días después, Holanda votaba también, con un mayor porcentaje de sufragios en contra. Tanto si el referéndum no era vinculante (Holanda) como si lo era (Francia) se trataba de algo más que un tropiezo. El 6 de junio, el Gobierno británico anunció que suspendía su referéndum. El 10 de julio, la ciudadanía de Luxemburgo ratificó el Tratado en las urnas (57%).

Como ya sucediera con el Tratado de Maastricht, los europeístas se empeñaron en completar la ratificación, con la esperanza de que Francia y Holanda rectificaran su voto negativo. El 20 de junio votó el Parlamento chipriota, pero sólo con un 55% de votos favorables. Para incrementar la impresión de crisis institucional generalizada, aquel mismo mes, el Parlamento Europeo rechazó el Presupuesto comunitario elaborado por la Comisión por las fuertes disensiones surgidas en cuestiones siempre polémicas, como las subvenciones de la PAC o el cheque británico.

Un año después, en mayo de 2006, Estonia y Finlandia pasaron el trámite de ratificación parlamentaria sin dificultades y lo mismo hizo Malta en julio. Pero luego debían celebrar referendos populares el Reino Unido, Polonia, Chequia, Irlanda, Dinamarca y Portugal, países en los que era muy posible que triunfase el «no» euroescéptico a un Tratado cuyo impacto favorable en la opinión pública se había ido difuminando. Por lo tanto, en el verano de 2006 el proceso de ratificación quedó detenido. Formalmente, el Tratado Constitucional seguía abierto a su tramitación a través de los cinco referendos pendientes y la consulta al Parlamento sueco, más la posibilidad de que franceses y holandeses rectificaran su negativa. Pero para entonces nadie parecía decidido a reactivar un proceso que podía conducir a un nuevo desastre político para el europeísmo. Catorce años después de su creación, la Unión Europea entraba en vía muerta.

2. LA UNIÓN EUROPEA OCCIDENTAL.

La Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), establecida por los tratados de Maastricht y Ámsterdam, estaba destinada a dar a la UE una auténtica estructura supranacional de diplomacia y defensa. Frente a la falta de un serio compromiso de coordinación que había presidido la Cooperación Política Europea (CPE) y el débil método Davignon de consultas colectivas, la PESC implicaba, en principio, la aparición de unas reglas comunes y de unos mecanismo comunitarios de supervisión, que obligaban a los estados a seguir unas líneas conjuntas de política exterior y a coordinar sus aparatos militares. La creación, en 1999, de la figura del Alto Representante para Asuntos Exteriores y de Seguridad Común —popularmente conocido como Mr. PESC— venía a reforzar la idea de que la UE se proponía asumir competencias en materia diplomática y militar que hasta entonces se reservaban los

5


estados. Para el puesto, que se correspondía con el de secretario general del Consejo Europeo, fue designado el socialista español Javier Solana, quien como secretario general de la OTAN había dado pruebas de notable capacidad política en la coordinación supranacional.

Si en el terreno diplomático la CPE había permitido un mínimo nivel de coordinación en la respuesta de los estados comunitarios a las grandes crisis internacionales, la política común de defensa ni siquiera había logrado ese nivel. Tras el fracaso de la CED, los gobiernos de la CEE habían confiado a la Alianza Atlántica la defensa conjunta, básicamente orientada entonces a contener la «amenaza soviética».

Desde octubre de 1954 existía la Unión Europea Occidental (UEO), heredera de la Organización del Tratado de Bruselas y que durante décadas actuó como un organismo subordinado a la estrategia general de la OTAN. Al ponerse en marcha las primeras iniciativas de creación de la Unión Europea, los dirigentes del Mercado Común apreciaron la necesidad de impulsar una política de seguridad propiamente europea. En octubre de 1984, en plena escalada de la «segunda guerra fría», se reunió en Roma una Conferencia de Ministros de Defensa que acordó revitalizar la UEO. La Declaración de Roma establecía «la necesidad de reforzar la seguridad occidental», por lo que la activación de la alianza europea contribuiría a la seguridad de Europa Occidental y a una mejora de la defensa común de todos los países de la Alianza Atlántica.

En octubre de 1987, el Consejo de Ministros de la UEO estableció la Plataforma de Intereses de Seguridad Europeos, que afirmaba que la construcción de la Unión Europea sería incompleta si no incluía un «pilar» de asuntos de seguridad y defensa. Con la entrada de España y Portugal en la UEO, en 1990, esta abarcó prácticamente todo el territorio de la naciente UE, con excepción de Dinamarca, y de Grecia, que se incorporó en 1995. Conforme a la voluntad de impulsar la alianza militar en el seno del segundo pilar de Maastricht, el eje franco-alemán puso en marcha una ambiciosa iniciativa, el Euroejército. Se creó, en el marco del acuerdo de cooperación bilateral, en la Cumbre de La Rochela, en mayo de 1992. Al año siguiente se adhirieron Bélgica y España y, en 1996, Luxemburgo. La idea, heredera de la CED, era constituir un Ejército europeo permanente, de 55.000 hombres, integrado en la UEO y nutrido con contingentes de los ejércitos nacionales, que actuase como fuerza de choque para hacer frente a cualquier amenaza de seguridad que surgiera en suelo europeo. Pero la iniciativa no llegó a traducirse en la práctica.

Por entonces, la UEO comenzaba a estar presente en determinadas situaciones internacionales en las que los estados de la CEE/UE querían hacer valer su acción común. Tal fue la vigilancia naval en el Golfo Pérsico durante la guerra irano-iraquí de 1988 y, sobre todo, el conflicto de los Balcanes, entre 1991 y 1999.

Las sucesivas etapas del conflicto que llevó a la disolución de la Federación Yugoslava constituyeron un bautizo y, a la vez, una prueba de fuego para la Política Exterior y de Seguridad Común de la UE. La naciente diplomacia comunitaria se aplicó en la búsqueda de sucesivos alto-el-fuego y proyectos de pacificación. Tales fueron las gestiones de mediación del Consejo Europeo a través de la troika comunitaria, que lograron los Acuerdos de Brioni, en octubre de 1991; la labor de la Comisión de Arbitraje, o Comisión de los Cinco, que elaboró en noviembre de 1992 el llamado Informe Badinter —por su presidente, el francés Robert Badinter— proponiendo soluciones a los diversos conflictos en curso; o la iniciativa conjunta con los Estados Unidos que se plasmó en el Plan Owen-Vance, en enero de 1993, que ofrecía una salida confederal a Bosnia-Herzegovina. Fueron todas gestiones bienintencionadas, pero fracasadas, que desprestigiaron la incipiente diplomacia comunitaria y no sirvieron, además, para detener el copioso caudal de refugiados civiles que huían desde las zonas en conflicto

6


hacia el territorio de la Unión. Finalmente, las resoluciones de la ONU y la decisión norteamericana de implicar a la OTAN en intervenciones armadas contra la República de Serbia y las comunidades serbias en Bosnia-Herzegovina (1994 y 1999), pudieron ir zanjando los conflictos, lo que implicó una prolongada ocupación militar de Bosnia y de Kosovo bajo el paraguas legal de Naciones Unidas.

Aunque relativamente marginales, la UEO tuvo algunas actuaciones en las guerras yugoslavas, las llamadas misiones Petersberg, en junio de 1992, que apuntaban líneas de lo que más tarde sería la Política Europea de Seguridad y Defensa. Así, en 1992-93 participó en misiones aéreas y navales en el Adriático y el Danubio para garantizar el embargo decretado contra la Federación Yugoslava (operación Sharp Guard); en octubre de 1993 destinó un pequeño contingente en la ciudad bosnia de Mostar, en misión policial; en 1999 sostuvo una misión de desminado en Croacia; y ese mismo año cubrió la información por satélite para la intervención militar de la OTAN en la provincia serbia de Kosovo.

El estallido de la guerra en Yugoslavia aumentó las preocupaciones en las cancillerías de la Unión sobre la estabilidad de los PECO, integrantes hasta poco antes del Pacto de Varsovia. En los años centrales de la década se multiplicaron las iniciativas, en las que llevaban la voz cantante París y Berlín. En mayo de 1994 se reunió en la capital francesa una Conferencia sobre la estabilidad de Europa, que puso de relieve la urgencia de atender las expectativas de ingreso en la UE de los países ex-comunistas como forma de eliminar los contenciosos entre ellos, casi siempre por cuestiones fronterizas o de minorías étnicas, y para prevenir la recuperación de la hegemonía sobre la zona de una Rusia que estaba reconstruyendo el espacio geopolítico soviético a través de la Confederación de Estados Independientes (CEI). Una iniciativa más concreta, a partir de 1992, fue el establecimiento del llamado triángulo de Weimar, que relacionaba directamente al eje franco-alemán con Polonia mediante contactos políticos privilegiados y proyectos de cooperación militar.

Sin embargo, la perspectiva de implicación de los PECO en la PESC, con anterioridad a su entrada en la Unión Europea, estaba estrechamente vinculada a su ingreso en la Alianza Atlántica. De hecho, fueron en paralelo. En enero de 1994, en su Cumbre de Bruselas el Consejo Atlántico propuso a los miembros del antiguo Pacto de Varsovia una «Coparticipación por la Paz», que suponía la cooperación en determinados ámbitos militares y la integración de contingentes de tropas de esos países en las «misiones de paz» que la OTAN comenzaba a asumir dentro y fuera de Europa. La cooperación de Rusia, donde el presidente Boris Yeltsin alentaba una política marcadamente pro-occidental, animó a los PECO a acercarse a la UEO en busca de vías más rápidas de integración en la UE. Y en mayo de ese año, nueve países ex-comunistas se integraron en el pacto militar europeo.

3. LA POLÍTICA EUROPEA DE SEGURIDAD Y DEFENSA.

En la segunda mitad de los años noventa, parecieron afirmarse las esperanzas de que la UEO se convirtiera en un pacto militar realmente operativo. En noviembre de 1996 se crearon en su seno dos organismos orientados a coordinar el rearme de sus miembros:

− la Organización del Armamento de Europa Occidental, constituida por los miembros de la alianza

7


− Organismo de Cooperación en Materia de Armamento, que agrupaba a Alemania, Francia, el Reino Unido e Italia.

Y en 1999, Javier Solana, el alto representante de la PESC 1, se convirtió en secretario general de la UEO, uniéndola aún más estrechamente a la faceta diplomática de la UE. Pero para entonces, y especialmente tras la crisis de Kosovo, la visión de una gran política exterior europea que requiriese autonomía en materia de defensa respecto a los Estados Unidos había perdido fuerza en aras de la convicción de que las políticas de seguridad exterior de la UE que implicaran el uso de la fuerza debían descansar en la OTAN, a la que Washington aportaría los grandes recursos económicos y militares que los gobiernos europeos no estaban en condiciones de emplear. Aun manteniendo la capacidad de intervención armada en acciones puntuales, la UE se concentraría, por lo tanto, en el ejercicio del denominado «poder blando», es decir, en las tareas de mediación diplomática y de mantenimiento del orden, en las misiones humanitarias, destinadas a paliar los efectos de los conflictos sobre la población y en la reconstrucción de las zonas devastadas.

El Tratado de Ámsterdam, de 1997, definió una serie de actividades de la PESC que se englobaban dentro de la denominada Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD): misiones civiles humanitarias y de evacuación, misiones de policiales de «mantenimiento de la paz» y misiones militares de «gestión de crisis», es decir, lo que desde 1992 se conocía como las misiones Petersberg. Junto a ello, se le atribuía un componente diplomático mediante la actividad de «prevención de conflictos».

En la breve etapa de despliegue institucional de la UE transcurrida entre los tratados de Ámsterdam y Niza, la PESD adquirió un creciente protagonismo en el seno de la PESC. Mientras la UEO volvía a la inoperancia, el Consejo Europeo, y con él su secretario general, que era Alto Representante de la PESC, asumió todo el protagonismo a través de una estructura político-militar basada en cuatro organismos permanentes, dependientes del Consejo:

− El Comité Político y de Seguridad (COPS), creado en 1999 en sustitución del Comité Político del Consejo, está presidido por un delegado del Alto Representante. Orienta las políticas exterior y de seguridad y define sus líneas de aplicación, especialmente las operaciones humanitarias, las de prevención de conflictos y las militares de gestión de crisis, que quedan bajo su supervisión política.

− El Comité Militar de la Unión Europea (CMUE), establecido en diciembre de 2000, está formado por los jefes de los Estados Mayores de los países miembros, con competencias consultivas, de planificación y de control de las misiones militares emprendidas en el marco de la PESD. De él depende el Estado Mayor de la Unión Europea, creado en enero de 2001, que ejecuta las decisiones del CMUE planificando las intervenciones militares en las operaciones de gestión de crisis, y manteniendo una coordinación permanente con el Mando militar de la OTAN.

− El Comité para aspectos civiles de gestión de crisis (CIVCOM) creado en 2000, se ocupa de los aspectos de cooperación civil (Justicia, reforma administrativa, Sanidad) de las misiones PESD.

La nueva estructura político-militar de la UE estaba lejos de amparar el viejo proyecto del Euroejército, sustituido por el concepto de los pequeños contingentes de las Fuerzas Armadas Europeas (EUFOR). Pero poseía la suficiente flexibilidad como para mantener la presencia internacional de la Unión en aquellos ámbitos de interés para sus miembros en que se produjesen situaciones conflictivas, mediante acciones puntuales de bajo riesgo y con la

8


seguridad de que las situaciones realmente comprometidas las abordaría la OTAN, con la imprescindible aportación de la superpotencia americana. El Tratado de Lisboa (2007) vino, en este sentido, a cerrar una larga etapa de esfuerzos poco satisfactorios de creación de una Alianza militar europea, inaugurada en 1948 con la Organización del Tratado de Bruselas y que concluyó, simbólicamente, el 30 de junio de 2011, cuando expiró el Tratado de la Unión Europea Occidental. Pocos meses antes, la UE había puesto en marcha su Servicio Europeo de Acción Exterior, dependiente del Alto Representante, en la idea de que la diplomacia civil, el otro brazo de la PESC, alcanzase un nivel de desarrollo suficiente para complementar, y anticipar en la medida de lo posible, las iniciativas del COPS.

A partir del año 2003, la PESD multiplicó sus misiones internacionales: operaciones de policía (EUPOL) en Bosnia-Herzegovina, Kosovo, Macedonia o Palestina, misión EUJUST THEMIS de fortalecimiento del Estado de derecho en Georgia, misión de observación en Aceh (Indonesia), etc. Por los días en que entró en vigor el Tratado de Lisboa, a finales de 2009, la PESD estaba presente, con pequeños contingentes policiales, militares y de técnicos civiles, en seis zonas conflictivas:

− En Bosnia y Herzegovina, tras el final de la misión de policía, la Unión mantenía la misión militar EUFOR-Althea, que sucedió al SFOR, el operativo de la OTAN, en diciembre de 2004 y desplegó 2.200 efectivos, tropas procedentes de 24 estados miembros de la UE.

− La Misión de asistencia fronteriza en Moldavia y Ucrania (EUBAM) era consecuencia del acuerdo entre la Comisión Europea y los dos gobiernos afectados por un contencioso territorial en el llamado Transdniéster, en octubre de 2005. La Misión tenía como objetivo regularizar los controles fronterizos entre los dos países.

− En Iraq se estableció, en julio de 2005, la misión EUJUST LEX, con el objetivo de modernizar y adaptar a los procedimientos democráticos la Administración judicial y policial del reconstruido Estado iraquí.

− La EUPOL Afganistán se creó como misión de policía de la UE en Afganistán, en junio de 2007, con 167 agentes dedicados a formar a las fuerzas policiales afganas.

− La UE-Reforma del Sector de Seguridad para Guinea-Bissau se estableció en junio de 2008, con la misión de asesorar a las fuerzas policiales y militares de ese país africano

− En la República Democrática del Congo, escenario de una prolongada y sangrienta guerra civil entre 1996 y 2002, la UE activó dos misiones: la UESEC RD Congo, de junio de 2005, destinada a asesorar a las Fuerzas Armadas y la EUPOL RD Congo, de julio de 2007, para la formación de la policía congolesa.

4. DE LOMÉ A COTONOU.

Uno de los aspectos más solventes de la política exterior comunitaria era, desde sus primeros tiempos, la relación comercial y de ayuda al desarrollo con aquellos países surgidos de la disolución de los imperios coloniales europeos. Muchos de estos nuevos estados habían firmado la convención euro-africana de Yaundé (1964) y luego integraron el Grupo África Caribe Pacífico (ACP), que en febrero de 1978 firmó con la CEE la Convención de Lomé. Los

Comentario [LVJ1]: Política Exterior y de Seguridad Común

Comentario [LVJ2]: Comité Político y de Seguridad

9


países del Grupo, 46 en principio, recibieron un estatuto de asociación comercial a la Comunidad, inversiones y ayuda tecnológica y educativa a cambio del suministro regular y en óptimas condiciones económicas de las materias primas que demandaba el Mercado Común. Lomé fue un éxito, en la medida en que cumplió las expectativas de ambas partes, y tuvo continuidad. Lomé II cubrió el período 1980-85, Lomé III, el comprendido entre 1985 y 1990 y Lomé IV abarcó dos lustros, hasta el año 2000. En este largo período, la Comunidad Europea implemento políticas concretas, como el Stabex, que garantizaba precios mínimos para las exportaciones del Grupo ACP, el Sysmin, que ofrecía ayudas a los países exportadores de minerales en momentos de fuertes caídas de los precios, o la política de defensa de los Derechos Humanos, incorporada en Lomé IV y mediante la que Bruselas presionaba con medidas económicas a aquellos países ACP que no respetaran los derechos establecidos por las cartas de la ONU y del Consejo de Europa.

En 1997, la Comisión Europea publicó un Libro Verde sobre la cooperación internacional, que abrió paso a una nueva concepción de las relaciones con el Grupo ACP. La Comisión constataba que las ventas de los países del Grupo, básicamente materias primas, a las economías industrializadas de la CEE habían disminuido. Y el 60 por ciento de esas exportaciones se concentraban sólo en diez productos. En tal sistema, el África subsahariana era la gran perjudicada. Su PIB, constataba la Comisión, había crecido el 0,4% entre 1960 y 1990, mientras que el conjunto de países en desarrollo lo había hecho un 2,3%.

Al expirar el plazo de Lomé IV, el Grupo ACP y la UE lo sustituyeron por el Acuerdo de Cotonou (Benín), de 23 de junio de 2000, que firmaron los 15 socios europeos y los 78 del Grupo. El Acuerdo de Cotonou —que sería renovado, con ligeras modificaciones en 2005— ampliaba el ámbito de la cooperación, financiada por el Fondo Europeo de Desarrollo, y lo modificaba en torno a cuatro principios:

− Garantizaba el principio de igualdad entre los socios, permitiendo a los países ACP mayor capacidad de decisión sobre las políticas de cooperación destinadas a su desarrollo social y económico.

− Abría las estrategias y los programas a la participación de agentes no gubernamentales, como oenegés, sindicatos, o empresas del sector privado.

− Se fortalecían el diálogo y la asunción de obligaciones mutuas, especialmente en la defensa de los derechos humanos, estableciendo mecanismos de control y seguimiento y foros específicos. Las ayudas al desarrollo se supeditaban al cumplimiento de estas obligaciones y a los principios del desarrollo sostenible.

− Se diversificaba y regionalizaba la cooperación a partir de la división del Grupo ACP en siete subsistemas geográficos. La UE dirigiría su política de ayuda al desarrollo en función de las necesidades específicas de cada socio ACP, planificándola con él a largo plazo y primando a los países con menores estándares de desarrollo, casi todos africanos.

5. EL PARLAMENTO EUROPEO 2004-2014.

Tras la ampliación de mayo de 2004, la Unión Europea de los Veinticinco disponía de un enorme cuerpo electoral, integrado por 342 millones de electores. El Parlamento Europeo,

10


tras sucesivos intentos, no había logrado que se estableciese un Procedimiento Electoral Uniforme, en el que fueran las instituciones comunitarias las que organizasen los comicios, a los que concurrieran listas auténticamente europeas. Aunque se había avanzado mucho desde el establecimiento del sufragio universal, en 1979, en la armonización del procedimiento electoral, los comicios seguían poseyendo una clave básicamente nacional, a cargo de los gobiernos y los sistemas de partidos de los estados y las encuestas demostraban que la situación interior del país era, más que las estrategias de integración continental, la que decidía el voto entre opciones concretas.

A las elecciones de 2004 concurrían los electorados de diez nuevos miembros de la Unión, que pocos años antes se habían volcado en el fervor europeísta durante las consultas para la ratificación de la adhesión. La incógnita era si estos electorados con poco más de una década de experiencia en consultas democráticas y que votaban a sistemas de partidos jóvenes y, con frecuencia inestables, acudirían en masa a votar para dar un giro espectacular a la composición de una Eurocámara que, de los Seis a Los Quince, había estado controlada por opciones de centro-izquierda y centro-derecha. Los conflictos étnicos alentados por un nacionalismo rampante, la carencia de tradiciones democráticas —excepto en el caso checo— y el peso de neofascismo y el comunismo en sociedades parcialmente desencantadas tras la experiencia de capitalismo salvaje que trajeron las reconversiones de los años noventa, constituían otras tantas incógnitas sobre la composición de una Asamblea como la de Estrasburgo, a la que la prevista Constitución para Europa iba a dotar de considerable capacidad legislativa.

Los comicios de 2004, celebrados entre el 10 y el 14 de junio, vinieron a demostrar que el electorado de los PECO apenas difería de las tendencias generales consolidadas en los miembros más veteranos. Y esas tendencias se manifestaron en tres direcciones: nuevo decrecimiento de la participación, derrota de los partidos gubernamentales en la mayoría de los países y aumento moderado del euroescepticismo. La asistencia a las urnas fue del 45,6%, frente al 49,8 de las anteriores, de 1999. Entre los miembros antiguos fluctuaba entre el 90,8% de Bélgica y el 90,0 de Luxemburgo y el 38,8% de Portugal o el 38,7 de Suecia —España estaba en situación intermedia, con el 45,1%. Eran tendencias habituales, que los integracionistas pensaban serían compensadas por la afluencia masiva del nuevo electorado. Pero los resultados fueron sorprendentes. En Chipre y Malta, países periféricos y con poca población, se produjo la afluencia esperada: 82,3 y 71,2%, respectivamente. Pero entre los PECO reinó el desinterés. La participación en Lituania fue del 48,3%; del 41,3 en Letonia, 38,5 en Hungría, 28,3 en Chequia y Eslovenia, 26,9 en Estonia, 20,9 en Polonia y 17,0% en Eslovaquia.

El Parlamento surgido de los comicios, con 732 eurodiputados, recogía en su composición siete grupos. El más votado, con sólo un tercio de los escaños pero notable crecimiento respecto a 1999, era el Partido Popular Europeo-Demócratas Europeos, amalgama de grupos democristianos y conservadores, entre los que destacaban la coalicion CDU-CSU alemana (49), el Partido Conservador británico (29) y el Partido Popular español (24). El Partido de los Socialistas Europeos mantenía sus posiciones de la anterior legislatura gracias a los escaños del PS francés (31), del PSOE (24), del SPD alemán (23) y del laborismo británico (19). Los liberales, con 88 diputados, tenían sus principales apoyos en los liberal-demócratas británicos (12) y la francesa UDF (11). El cuarto grupo (42 diputados) estaba constituido por los ecologistas Verdes, especialmente fuertes en Alemania, y la Alianza Libre Europea, integrada por grupos independentistas de izquierda: escoceses, flamencos, corsos, catalanes, etc. La Izquierda Unida, con partidos comunistas y socialistas de izquierda y 41 escaños, tenía su representación principal en Alemania, Italia y Chequia. La derecha euroescéptica, opuesta a la continuidad de la UE, duplicaba sus resultados de 1999 y se hacía con 37 escaños, de los que más de la mitad correspondían a Polonia y al Reino Unido. Y los radicales de derecha de la

11


Unión por la Europa de las Naciones, con 27 puestos, tenían su principal fuerza en la Alianza Nacional italiana.

La Legislatura de 2004-2009, presidida por el socialista español Josep Borrell y luego por el democristiano alemán Hans-Gert Pöttering, estuvo marcada por el fracaso de la Constitución para Europa, que había recibido muchas críticas en la Eurocámara por su timidez en abordar la vía federalista, y luego por el Tratado de Lisboa, que situó al Parlamento en paridad legislativa con el Consejo de Ministros.

Las elecciones celebradas entre el 4 y el 7 de junio de 2009 incluían ya a parlamentarios de Bulgaria y Rumania, países cuyos primeros eurodiputados había sido elegido, respectivamente, en comicios parciales en mayo y noviembre de 2007. Conforme a las estipulaciones del Tratado de Lisboa, la Eurocámara redujo el número de sus diputados, que con la proporcionalidad demográfica aportada por las sucesivas ampliaciones habían llegado a 785 en 2007. Ahora serían 736.

El fiasco del Tratado Constitucional, con los referendos perdidos en Francia y Holanda, no era el mejor argumento para movilizar el voto y otorgaba, en cambio, un argumento de peso al euroescepticismo. La abstención en los comicios batió un nuevo récord, el 56,5% aunque, a cambio, las campañas electorales de los partidos y el interés de los electores se centraron como nunca en las cuestiones de la integración europea, como correspondía al creciente peso de la Unión Europea —y muy significadamente de la Comisión— en el panorama de las políticas nacionales.

Los resultados de 2009, por otra parte, vinieron a demostrar que se había consolidado un sistema de partidos «europeos» basado en coaliciones estables por proximidad ideológica o programática. El PPE-DE mantenía sus posiciones con el 36% de los escaños (265), quedando como primera lista en 16 de los 27 países, y lo mismo hacía los liberales (84), mientras que los socialistas continuaban su lento retroceso y sólo conservaban el primer puesto en Dinamarca, Suecia y Grecia. Subían considerablemente, dentro de unos valores relativos, los ecologistas y nacionalistas sin Estado de LV-ALE (del 5,7 al 7,5%) y, de un modo espectacular (del 3,6 al 7,3%), los nacionalistas conservadores —sobre todo británicos, polacos y checos integrados en el Grupo de Conservadores y Reformistas. Retrocedían, en cambio, aunque muy ligeramente, los euroescépticos de la Europa de la Libertad y la Democracia, grupo formado, entre otros, por la Liga Norte italiana, el Partido de los Verdaderos Finlandeses, el Partido de la Independencia del Reino Unido o el lituano Ley y Orden.

La etapa de la vida del Parlamento Europeo enmarcada por las dos legislaturas que transcurren entre 2004 y 2014 constituye una época de consolidación interna de la institución, con la ampliación de sus escaños y del cuerpo electoral europeo, la estabilización de una serie de grupos parlamentarios con vocación de asumir roles de partidos europeos y la asunción de mayores competencias en materia legislativa y de control institucional en el seno de la UE, incluida la elección del presidente de la Comisión Europea. En cambio, el crecimiento continuo de la abstención electoral y el apoyo de un sector significativo de los votantes a las formaciones contrarias a la continuidad de los procesos de integración, denotan la escasa sintonía de la ciudadanía de la Unión con una institución como la Cámara de Estrasburgo, que es percibida por muchos como un órgano caro y poco eficaz, poco más que un lujo democrático que no puede competir en representatividad e influencia con los parlamentos nacionales.

12


6. EL TRATADO DE LISBOA

El abandono de los trámites de ratificación del Tratado Constitucional, a comienzos del verano de 2006, había llevado al proceso de integración europea a un punto muerto. Sin el TCE, seguían vigentes los ocho tratados anteriores, como si no se hubiera producido el solemne acto de firma en Roma. Pero para la Unión Europea era un revés muy duro, que fomentaba la imagen de que los dirigentes políticos y los «eurocratas» caminaban en una dirección distinta a la de los intereses de los pueblos del Continente. Fuera de Europa, la impresión era muy negativa, y afectaba al prestigio exterior de la Unión y de sus estados miembros. Era necesario salir del impasse enseguida. En busca de una solución, dieciséis prestigiosos políticos europeos —exjefes de Gobierno, parlamentarios, comisarios europeos— crearon entonces el Comité de Acción para la Democracia Europea, conocido como el Grupo de Sabios, o Grupo Amato, por el nombre de su presidente, el italiano Giuliano Amato. El Comité, que tuvo su primera reunión en Roma, en septiembre de 2006, trabajó hasta junio del año siguiente en el texto de un Tratado Constitucional mucho más breve, y sobre el que fuese más fácil el consenso.

Mientras, la alemana Ángela Merkel, había asumido la presidencia rotatoria del Consejo Europeo con el propósito de impulsar un nuevo proceso constituyente. En marzo de 2007, durante la celebración del cincuentenario de los Tratados de Roma, Merkel y los presidentes de la Comisión Europea, José Manuel Durão Barroso, y del Parlamento, Hans-Gert Póttering, suscribieron la Declaración de Berlín, que venía a confirmar la voluntad de los Veintisiete de seguir adelante en la construcción de la Unión Europea, y en la cual se daban un plazo de dos años para dotar a la Unión Europea de fundamentos comunes renovados.

Dos años no era un plazo muy largo, sobre todo porque el proceso de ratificación podía ser, una vez más, complicado. Quedaba claro que habría que seguir trabajando en proyectos poco ambiciosos, a fin de evitar vetos gubernamentales y rechazos populares. El Consejo Europeo, reunido en Bruselas el 21 de junio de 2007, acordó encargar a una CIG el borrador de un Tratado que, en la línea del que acababa de elaborar el Grupo de Sabios, permitiera salvar aquellos aspectos del fracasado Tratado Constitucional que, como la concreción de la política exterior, era necesario sacar adelante con urgencia. Pero, en ese mismo Consejo de Bruselas, el premier Tony Blair fue muy claro a la hora de marcar su negativa a reducir la soberanía británica en ciertos temas, unas «líneas rojas» que Londres no permitiría cruzar: No aceptarán un Tratado que permita que la Carta de Derechos Fundamentales cambie la ley británica en ningún sentido; no darían su acuerdo a algo que reemplace el papel de la política exterior británica y de su ministro de Exteriores; no asumirán ceder en su capacidad de controlar su derecho común y judicial y su sistema policial; no aceptarán nada que ponga bajo voto de mayoría cualificada algo que afecte seriamente a su sistema de impuestos y subsidios; debían de tener el derecho de decidir las cosas en estos aspectos por unanimidad.

La Conferencia Intergubernamental actuaría bajo una fuerte presión. Sus miembros no tardaron en apreciar que, con tantas limitaciones, el empeño en sacar adelante el TCE a base de reducir su contenido y despojarlo de los aspectos más polémicos, como pretendía el Grupo Amato, llevaba a un callejón sin salida. Era preferible volver al Tratado de Maastricht y a sus dos modificaciones de Ámsterdam y Niza, y proseguir su desarrollo, sin las pretensiones de rango constitucional que alentara en su momento la Convención Europea. El resultado fue un proyecto de Tratado de Reforma, que se presentó al Consejo Europeo de Lisboa en octubre de 2007. Y el 13 de diciembre, en el Monasterio de los Jerónimos de Belem, los mandatarios

13


europeos signaron el Tratado de Lisboa, oficialmente conocido como Tratado por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea y al Tratado constitutivo de la Comunidad Europea.

El Tratado modificaba, pero no sustituía, a los de 1957 y 1992, que siguen siendo los textos fundamentales de la integración europea. Recogía, por otra parte, bastantes de las aportaciones del fracasado TCE, aunque no las más conflictivas.

Con una estructura muy diferente al TEC, el Tratado de Lisboa tenía sólo siete largos artículos, modificando partes concretas de los tratados de Roma y Maastricht, y trece protocolos adicionales. Entre las principales modificaciones que aporta Lisboa se pueden señalar:

− Refuerza el papel del Parlamento Europeo, situándolo en paridad con el Consejo de Ministros en el procedimiento de codecisión legislativa y reservándole la aprobación de los miembros de la Comisión Europea. Da acceso a los parlamentos nacionales a determinadas funciones de control de la acción de las instituciones comunitarias en los asuntos sometidos a un régimen de subsidiariedad.

− Reafirma la doble mayoría, de estados y de población, que iba a establecer el TCE para las votaciones del Consejo de Ministros. Elimina la cláusula de unanimidad y, con ello, el derecho de veto.

− La Presidencia del Consejo Europeo deja de corresponder, por turno, a un jefe de Estado o de Gobierno y su titular, denominado Presidente de la Unión Europea, pasa a ser elegido por períodos de dos años mediante votación por mayoría cualificada en el Consejo y sin que el Parlamento Europeo intervenga en el proceso. Sus funciones, en el marco de la Unión, no son ejecutivas, sino representativas y protocolarias y, en este sentido, es menos influyente que el presidente de la Comisión Europea, que el Tratado de Lisboa presenta como a un auténtico primer ministro de la Unión. El primer presidente electo del Consejo, en el cargo desde el 1 de enero de 2010, fue el democristiano belga Hermán Van Rampuy, un político discreto que se había dado a conocer a lo largo del año anterior por su capacidad de negociación y consenso como primer ministro de un país al borde de la ruptura por las divisiones etnolingüísticas.

− Establece la iniciativa ciudadana, por la que al menos un millón de ciudadanos de la UE, pertenecientes por lo menos a la cuarta parte de sus estados, pueden pedir a la Comisión que promueva acciones legislativas en ámbitos de su competencia. El Reglamento que desarrolla la iniciativa, concluido en febrero de 2011, es aplicable desde abril de 2012.

− Aborda los mecanismos para que un Estado abandone la Unión.

− Establece el carácter jurídicamente vinculante de la Carta de los Derechos Fundamentales, hasta entonces una mera Declaración, y encomienda sus criterios de aplicación jurídica al Tribunal de Justicia Europeo. No obstante, un protocolo opt-out libera al Reino Unido de la aplicación de este punto y de las restantes «líneas rojas» de Blair.

− Potencia la PESC con una acción institucional de mayor calado. A tal fin, y una vez abandonada la idea de un ministro de Asuntos Exteriores de la Unión, crea la figura del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, al que atribuye la condición de vicepresidente de la Comisión Europea. El cargo recae, por primera vez, en la laborista británica Catherine Margaret Ashton, hasta entonces

14


comisaria de Comercio en la primera Comisión Barroso. En torno a su figura se organiza un esbozo de cuerpo diplomático comunitario, al margen de los estados, el Servicio Europeo de Acción Exterior.

Tras la firma del Tratado, los países comunitarios hubieron de abordar un nuevo proceso de ratificación. Vistos los antecedentes, parecía recomendable evitar los referendos y encomendárselo a los parlamentos estatales. Así lo hicieron 26 miembros de la Unión, comenzando por Hungría, el 17 de diciembre de 2007, y finalizando Chequia, el 6 de mayo de 2009. Las votaciones fueron ampliamente favorables al Tratado, siempre por encima del 75%, con excepción del Reino Unido, donde en la Cámara de los Comunes sólo votó a favor el 53% de los parlamentarios. También el Parlamento Europeo ratificó, el 20 de febrero de 2008, con el 78,4% de votos favorables.

Había, sin embargo, un país donde era obligatorio celebrar el referéndum popular, porque para asumir el Tratado de Lisboa tenía que reformar su Constitución. Era Irlanda, y sus antecedentes no resultaban halagüeños. Aunque los principales partidos se implicaron a favor del «sí», el 12 de junio de 2008 un 53,4% de los electores irlandeses rechazaron la enmienda constitucional que debía permitir a su Gobierno aplicar el Tratado. El Parlamento dublinés tuvo que redactar una nueva enmienda constitucional, que se sometió a un segundo referéndum el 2 de octubre de 2009, fuera ya de los plazos que en su momento trazara la Declaración de Berlín. Esta vez, los electores apoyaron la enmienda con el 67,1% de los votos. Hubo que esperar a que la modificación constitucional irlandesa entrara en vigor. Y sólo entonces, con fecha 1 de diciembre de 2009, el Tratado de Lisboa pasó a organizar la vida de la Unión Europea.

15


7. DESPUÉS DE LISBOA

En las últimas semanas de 2009 se cerró un decenio de historia de la Unión Europea, marcado por las sucesivas ampliaciones de su ámbito territorial, por su creciente influencia en las políticas de los estados y en la vida de los ciudadanos y, a la vez, por la frustración, labrada Tratado tras Tratado, de las expectativas de un avance definitivo hacia la Federación continental a través de una Constitución europea.

En esos momentos eran muy patentes los efectos de la grave crisis económica mundial desatada en agosto de 2007 por los excesos de algunas entidades que operaban en el mercado financiero norteamericano (crisis de las hipotecas subprime). Tras un par de décadas de intensa internacionalización de las actividades financieras y de desregularización de los mercados por la debilitación del control de los estados, la crisis llegó pronto a Europa y obligó a inyectar en el sistema bancario grandes cantidades de dinero público para evitar el hundimiento de las entidades crediticias, que habían asumido enormes riesgos. Ello, junto con la extensión del desempleo, consecuencia de una rápida caída del consumo, aunque con impacto irregular en las distintas economías de la UE, acrecentó el proceso de debilitamiento de las finanzas estatales.

Enfrentados a la amenaza de una merma irreparable de las partidas de gasto público sobre las que se sostiene gran parte del modelo europeo de Estado de bienestar, los gobiernos nacionales de la eurozona no podían recurrir, como en otros tiempos, con las tasas de descuento o con los tipos de cambio mediante la devaluación controlada de su moneda. Eso era imposible bajo el régimen de moneda única del euro y con un organismo regulador, el Banco Central Europeo, presidido por un neoliberal de fe monetarista, Jean Claude Trichet, que buscaba contener la inflación a costa de mantener elevados tipos de interés, lo que traía efectos negativos sobre la recuperación económica. Quienes, sobre todo desde la socialdemocracia, proponían el retorno a políticas keynesianas de fomento del gasto como motor de crecimiento, apenas eran escuchados. Y el Gobierno democristiano alemán, presidido por Ángela Merkel, reproducía comportamientos de la crisis monetaria de 1992, asumiendo, en razón de la creciente superioridad de la economía alemana y de su poder financiero, funciones de gobernanza y arbitraje sobre las restantes economías de la UE. La crisis afectaba con especial virulencia a un grupo de-países con mecanismos económicos poco eficientes: Portugal, Irlanda, Grecia y, en menor medida, España.

A partir de 2010, la Unión hubo de plantearse el «rescate» de las finanzas públicas de Portugal, Irlanda y Grecia, cuyo nivel de endeudamiento, favorecido por la intensa especulación de los mercados financieros, era insoportable y que amenazaba con arrastrar al euro en su caída hacia la insolvencia. No tardaron en surgir voces que proponían la liquidación de la moneda única y se planteó incluso la posibilidad de que la abandonara algún país, sobre todo al producirse la segunda crisis de la Deuda griega, en la primavera de 2011. Pero para entonces, como ya sucediera en otras ocasiones, una seria amenaza a los mecanismos continentales de integración hacía reaccionar a los gobiernos europeos en forma solidaria y abría expectativas de que abordaran juntos una salida global. El llamado «pacto del euro», suscrito por los ministros de Economía del eurogrupo en febrero de 2011, planificó una futura estabilización de las finanzas de los países en graves dificultades mediante los préstamos de un Fondo de Rescate de 500.000 millones de euros aportados por los estados de la Unión, a los que se sumarían las aportaciones del Fondo Monetario Internacional y, eventualmente, del sector privado, a fin de renegociar y reducir la deuda del país rescatado. Pero, a cambio, este tendrá que abordar una disminución drástica de su gasto público, que afectará seriamente a las políticas sociales, como las pensiones o la cobertura del paro, y obligará a

16


reducir el tamaño del sector público mediante privatizaciones y supresión de organismos administrativos.

Esta grave y prolongada crisis económica, que genera fuertes tensiones sociales y políticas en los países más afectados, viene acompañada por otros signos de agotamiento del vigente modelo de integración. Sobre todo en lo que afecta a la PESC, donde los intereses particulares de los estados siguen predominando en demasiadas ocasiones sobre los del conjunto de la Unión, el Servicio Europeo de Acción Exterior tiene escasa presencia y la Alta Representante, Catherine Asthon, mantiene un perfil público muy bajo frente al creciente protagonismo de algunos jefes de Estado y de Gobierno.

Ello ha quedado patente con las revueltas populares que sacudieron a los países árabes mediterráneos durante la primera mitad de 2011. La política al respecto de la Unión y de los gobiernos, errática y descoordinada, basculó entre el apoyo inicial a dictadores que podían aportar un currículo de colaboración con Occidente, hasta el abierto apoyo manifestado a los pronunciamientos democratizadores de los rebeldes, quienes ganaron rápidamente las simpatías de la opinión pública europea. Mientras el asunto se mantuvo en un plano diplomático, es decir, sin acciones concretas, no hubo mayores problemas, aunque se ponía en cuestión a la Unión para el Mediterráneo, lanzada por algunos países de la UE en 2007 con la colaboración de los regímenes autoritarios árabes. Pero cuando algunos líderes europeos decidieron evitar el triunfo del dictador libio, Muammar al- Gaddafi sobre los rebeldes de su país, tuvieron que recurrir a los Estados Unidos para montar un espectacular operativo de bombardeo aéreo «selectivo» sobre el territorio libio a fin de eliminar a Gaddafi. Como sucediera poco antes con el reconocimiento de la independencia de Kosovo, o con el «escudo antimisiles» que entre 2000 y 2009 pretendió desplegar Washington en las fronteras orientales de la UE, dirigido contra Rusia, el asunto dividió a los países comunitarios, que aplicaron criterios nacionales, y demostró que a la PESC le queda aún un largo camino que recorrer antes de que sea una opción de poder, siquiera «blando», en el panorama mundial.

Y los sucesos de Libia han tenido una pequeña, pero muy significativa repercusión en el interior de la UE. La gran afluencia de civiles libios a las costas italianas, que tras obtener el estatuto de refugiados se pueden desplazar libremente por la Europa sin fronteras, despertó temores y sentimientos xenófobos de considerables sectores de las sociedades continentales, no necesariamente euroescépticos, pero sí críticos con el multiculturalismo que preconiza Bruselas y tras el que ven un germen de graves conflictos identitarios en el seno de la Unión, especialmente por parte de las crecientes comunidades islámicas. La primera consecuencia fue la aplicación, a petición de Francia e Italia, de un artículo de la Convención de Schengen que permite restringir la libertad total de movimientos en el interior del territorio comunitario cuando se considere que los desplazamientos masivos pueden constituir una «seria amenaza al orden público o a la seguridad interior».

Cuando se escriben estas líneas el proceso de integración europea está en una encrucijada. Ha avanzado espectacularmente en poco más de medio siglo, conquistando espacios de libertad y progreso para los pueblos continentales que estos, probablemente, no hubieran podido alcanzar en solitario. Pero ahora da síntomas de agotamiento. Detenido el proceso constitucional mucho más atrás de lo que deseaban los europeístas, enfrentados con distinta suerte los países de la UE a una dura crisis económica que está pulverizando décadas de políticas de cohesión, con la imagen exterior de la Unión muy debilitada, anunciada una nueva ampliación —Islandia, Croacia, Turquía— sobre la que se amontonan los inconvenientes... el presente de la integración europea es muy complicado, y el futuro dista de estar despejado.

17

Documents

TEMA 1. LOS PRIMEROS PASOS DEL EUROPEÍSMO de la... · Los primeros pasos del europeísmo . Immanuel Kant. escribió el opúsculo . Proyecto filosófico de Paz perpetua, en el que