Tendencias recientes de la política de vivienda en … · Esa vivienda constituye para la gran mayoría de los españoles su principal patrimonio y para muchos el único que poseen

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MONOGRAFÍA

Cuadernos de Relaciones Laborales ISSN: 1131-8635 http://dx.doi.org/10.5209/CRLA.54982

Tendencias recientes de la política de vivienda en España Jesus Leal Maldonado1; Almudena Martínez del Olmo2 Recibido: 18 de febrero de 2016 / Aceptado: 5 de mayo de 2016 Resumen. La política de vivienda española a lo largo de los últimos años ha llevado a cabo una serie de actuaciones incapaces de responder a los problemas para el acceso a una vivienda de amplios sectores de la sociedad española. El análisis de los instrumentos empleados muestra la dificultad para superar los efectos de la burbuja inmobiliaria y adaptarse a los cambios generados por las nuevas necesidades de los jóvenes, los mayores, los trabajadores extranjeros y los hogares más desfavorecidos. La inercia de una continuidad en las medidas aplicadas muestra la dificultad real para conseguir un cambio efectivo que impulse las viviendas sociales en alquiler y la alternativa de poder reconvertir las actuaciones sobre la oferta de suelo, la fiscalidad, la financiación y la propia intervención directa. La culminación de un cambio en la orientación estatal de la política de vivienda que se manifiesta en el último plan trienal se enfrenta con la escasez de recursos atribuidos que ponen en cuestión el verdadero alcance de sus medidas. Palabras clave: Política de vivienda; viviendas sociales; alquiler de viviendas; viviendas vacías. [en] Recent trends in housing policy in Spain Abstract. Spanish housing policy has had over recent years a number of controversial actions in relation with the answering to difficulties in housing access of large sectors of Spanish society. The analysis of the instruments used shows the lack of adequate interventions to overcome the housing bubble of the last years and been adapted to the changes generated by the new needs of the young, elderly, foreign workers and poor households. The trends followed in political decisions show the real difficulty in getting an effective change to boost rent social housing and the alternative to convert the proceedings on the supply of land, taxation, financing and direct intervention itself. The approach of a new trend in State’s housing policy is counteracting by the scare economic resources applied to them. Key words: Housing policy; social housing; rent housing; empty housing. Sumario. 1. Introducción. 2. El contexto. 3. Las políticas. 3.1. Regulación y producción del suelo residencial. 3.2. La vivienda como objeto fiscal prioritario. 3.3. La volatilidad de la financiación de la vivienda. 3.4. La intervención directa del Estado: los planes de vivienda. 4. Conclusión. 5. Bibliografía. _____________ Este artículo es un resultado parcial de una investigación financiada por la Comunidad de Madrid con

referencia S2015/HUM-3413; Vulnerabilidad, participación y ciudadanía. Claves para un desarrollo sostenible.

1 Catedrático de Sociología. Universidad Complutense de Madrid E-mail: [email protected] 2 Doctora en Sociología. Universidad Complutense de Madrid E-mail: [email protected]

16 Leal Maldonado, J.; Martínez del Olmo, A. Cuader. relac. labor. 35 (1) 2017: 15-41

Cómo citar: Leal Maldonado, J.; Martínez del Olmo, A. (2017). “El progresivo abandono de la política de vivienda en España”. Madrid: Cuadernos de Relaciones Laborales 35(1), 15-41. 1. Introducción A lo largo de los últimos 60 años se ha venido dando en España un modelo de política de vivienda caracterizado por su gran continuidad, cuyos principales parámetros parece que están llegando a su fin. Esa continuidad se debe al mantenimiento del impulso a un acceso a la vivienda en propiedad para todos los hogares, más allá de su renta o de su condición, así como a una amplia distribución de los beneficios concedidos que alcanza también a los hogares de ingresos medios. Durante este tiempo se ha canalizado de forma sistemática el ahorro de los hogares hacia la adquisición de la vivienda que habitan. Esa vivienda constituye para la gran mayoría de los españoles su principal patrimonio y para muchos el único que poseen. Esta tendencia llega a su culmen a en el comienzo de este siglo, con una demanda de vivienda en propiedad más allá de las necesidades y de la capacidad para llevarla a cabo que desemboca en lo que se ha llamado la burbuja inmobiliaria residencial, cuyo enorme impacto económico y social ha llevado a tomar conciencia de la exigencia de un cambio radical del modelo que impulse de forma eficiente la rehabilitación y el alquiler.

Pero no se trata de un modelo exclusivo español sino en cualquier caso de una tendencia generalizada entre los países del Sur de Europa, con los que también se comparten otras características de esa política de vivienda tales como la de la formación de un elevado parque de viviendas secundarias, una cantidad considerable de viviendas vacías y una escasez cuando no carencia de viviendas sociales en alquiler a precios fuera de mercado para hogares de rentas bajas como han mostrado gran número de autores (Allen, J. y otros (2004), Arbaci S. (2007) Castles, F.G. & Ferrera, M. (1996) Hoekstra, J. (2010) Leal, J. (2001).

El clientelismo propio de las políticas de los regímenes de bienestar de los países del sur de Europa ha llevado a una serie de actuaciones en vivienda que con frecuencia era regresiva socialmente porque llevaba a favorecer más a las clases medias que a las más desfavorecidas. Los efectos de esas políticas, han contribuido a una profundización de la polaridad social entre propietarios e inquilinos. Al mismo tiempo que el propio valor de la vivienda se mantiene como un elemento discriminante de gran importancia, por su efecto en las desigualdades económicas y en las territoriales, consagrando grados elevados de segregación en las ciudades.

Los problemas que se han arrastrado en las condiciones de acceso a la vivienda han sido de un tamaño tan considerable que con frecuencia aparecen entre los primeros lugares de la preocupación de los españoles tal como revelan las encuestas de opinión pública (F. Antón y otros 2007).

La cuestión que se plantea en este artículo es hasta qué punto las contradicciones del modelo tradicional sostenido durante más de medio siglo, han obligado a un cambio en el contenido de las políticas, aunque la drástica reducción de las inversiones públicas supone que este cambio tenga un escaso impacto de manera que contribuya escasamente a la mejora del acceso a la vivienda de los hogares españoles. En consecuencia, los desahuciados tienen escasas alternativas,

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los jóvenes siguen retrasando su edad de emancipación, una parte de los inmigrantes se ven forzados a vivir hacinados, mientras sigue siendo complicado adaptar el parque de viviendas a las necesidades de unos hogares cambiantes, especialmente a los constituidos por personas mayores y a los unipersonales. El reto que se planea al tratar de explicar el fracaso de la política de vivienda española supone ir más allá de la descripción de las medidas que se introducen a lo largo de estos años y tratar de comprender cómo es la intervención del Estado sobre el conjunto del sistema español de provisión de viviendas, para explicar esa gran dificultad de adaptarse al rápido cambio en las condiciones de vida y en las formas de convivencia experimentado en España y poder garantizar una vivienda digna a todos los españoles, tal como le exige a los poderes públicos el artículo 47 de la Constitución Española.

Se trata de un fracaso cuyas raíces se extienden a un periodo de más de tres cuartos de siglo de política de vivienda, desde el final de la Guerra Civil hasta nuestros días. Pero este es un trayecto demasiado largo y lejano que necesitaría un desarrollo que sobrepasa la capacidad de este artículo, por lo que nos vamos a limitar al análisis de los cambios producidos en épocas más recientes que nos permitan comprender el tratamiento del Estado a la exigencia de facilitar el acceso a la vivienda a todos los hogares.

Para su explicación se parte de la existencia de un sistema de bienestar similar al que se presenta en los otros países del Sur de Europa en el que el Estado tiene una intervención escasa, o “rudimentaria”, en palabras de Esping Andersen (1990) y en la que tanto el mercado como la familia o la propia sociedad civil debe compensar las carencias de esa debilidad (Abrahanson 1992; Ferrera 1995). Esta condición se manifiesta también, aunque de forma diferente, en otra serie de servicios elementales como la provisión de educación, sanidad o en el sistema de pensiones, considerando que la vivienda sería la hermana pobre del Estado de Bienestar Español, no solo por la escasez de recursos que se le aplica sino sobre todo por la concepción que se tiene del acceso a este bien necesario, en la que se le trata como una necesidad cuya satisfacción corresponde en gran medida a otros elementos que conforman el Sistema de Bienestar en su conjunto como sería en este caso el mercado inmobiliario, la propia solidaridad familiar y en menor medida la Sociedad Civil.

A la hora de abordar el análisis de la política de vivienda, partimos de su frecuente instrumentalización para objetivos distintos que el de garantizar el derecho a su acceso. La intervención del Estado sobre la vivienda tiene objetivos que van más allá de la provisión de viviendas y de la ayuda a los hogares que no pueden acceder a ella en un mercado de viviendas libre, como la lucha contra el desempleo estructural existente en el país, o el desarrollo de una serie de industrias. Pero además es política multinivel, que se lleva a cabo por diferentes departamentos ministeriales y niveles administrativos que pueden actuar de forma contradictoria y con objetivos diferentes. Esa política se distribuye desde el gobierno central hasta el local pasando por el gobierno autonómico, que sería el que tiene las competencias más completas. Por otra parte, es el resultado de actuaciones diversas que van desde la política de suelo y planeamiento, la política financiera, la fiscal, la de servicios sociales y la propia intervención directa. Todo esto hace que el análisis de esa política de vivienda se haga complejo y haya que


limitar el tiempo y el ámbito de su aplicación, concentrándonos en este caso a los años del presente siglo y a la intervención del Estado Central. 2. El contexto La herencia que se recibe a comienzos del presente siglo parte de un parque de viviendas con una elevada proporción de secundarias y vacías y con unas formas de tenencia mayoritariamente en propiedad. El elevado crecimiento de este parque residencial a lo largo de la primera década del presente siglo se basaba en una expansión continuada del número de hogares debido especialmente a tres factores. El primero es el del acceso a la edad de emancipación de unas generaciones especialmente numerosas, el segundo es el cambio producido en las formas de vida y de convivencia expresadas por la disminución progresiva del tamaño de los hogares cuya composición media pasa de 2,9 a 2,53 personas por hogar, impulsado por el aumento de los hogares compuestos por una y dos personas cuyos comportamientos residenciales son diferentes del resto (Gráfico 1). Finalmente, el tercero es el gran aumento de la población extranjera experimentado durante este periodo con el crecimiento en 5 millones de habitantes provenientes de otros países que ha contribuido al gran aumento de unas necesidades de vivienda, que han incidido de una u otra forma sobre la demanda de este bien, y en consecuencia sobre el volumen de su producción

Gráfico 1. Tamaño medio del hogar en Europa y países del sur.

Fuente: Eurostat

Así, durante el periodo 2001-2011 se da un incremento de la población

residente del 14,6%, alcanzando el país los 46 millones de habitantes que refleja el último Censo de Población y Vivienda, pero ese aumento contrasta con un crecimiento bastante mayor del número de hogares durante ese periodo, que supone el 27,5%. Aunque en estos diez años, la comparación de los censos muestra que los hogares crecieron más que el número de viviendas, que lo hicieron en un 20,3 %.


En consecuencia las viviendas no principales se incrementaron menos que las ocupadas de forma permanente. La secundarias en un 0,8% y las vacías en un 10,7%. Es más, el incremento de 336.943 viviendas vacías, producido a lo largo de la década, que refleja la comparación intercensal, corresponde aproximadamente a la mitad de las viviendas de nueva construcción sin ocupar reseñadas por el Ministerio de Fomento para el año 2010, cuyo reparto según el año de su construcción refleja el hecho de que el periodo con más viviendas vacías es justamente el último (Gráfico 2). Esto supone que tanto las viviendas vacías como las secundarias han descendido en su proporción en relación con las viviendas de ocupación permanente. Eso no quita que España siga teniendo una de las proporciones más elevadas de viviendas vacías entre los países europeos, pero sus características y su distribución son muy dispares, al igual que sucede con las viviendas secundarias, que se reparten por el conjunto del territorio, generalmente en lugares en los que su transformación en viviendas permanentes es muy difícil. Por otra parte, la explicación de una menor proporción de aumento de las viviendas vacías que se da en otros periodos en los que hubo una gran producción, como sucedió en los años sesenta y ochenta del pasado siglo (Gráfico 3), puede deberse a que una buena parte de ellas ha pasado a engrosar el régimen de viviendas ocupadas en alquiler, debido a su centralidad en el espacio urbano actual y en ocasiones a sus peores condiciones de habitabilidad que han supuesto una orientación de las mismas hacia una población inmigrante que no disponía de recursos para acceder a la propiedad o que tenía una estrategia de movilidad residencial que no le aconsejaba fijarse en un lugar por tiempo indeterminado, tal como exigiría el acceso en propiedad.

Grafico 2. Proporción de viviendas vacías por periodos de su construcción.

Fuente: INE Censo 2011


Gráfico 3. Crecimiento proporcional de las viviendas vacías y la población

en España por periodos decenales 1981-2011.

0 5 10 15 20 25 30

viviendas vacías

viviendas

hogares

población

1981-1991 1991-2001 2001- 2011

Fuente: Censos de Población y Vivienda de cada año

La interpretación de ese cambio parte pues de la puesta en alquiler de una parte del parque previo de viviendas vacías, lo que se explica por el aumento de los inquilinos que pasan del 11,5% del parque de viviendas permanentes en el años 2001 al 13,5% en el 2011, impulsados por dos hechos: la elevada carestía que alcanzaron las viviendas en venta (Grafico 4) y el gran flujo de población extranjera que en su mayoría tiende a habitar en alquiler. Los datos disponibles muestran que este proceso continúa de forma aún más intensa en la actualidad (Gráfico 5), ya que después del Censo de 2011 la proporción de hogares alquilados sigue aumentando hasta llegar al 16% en 20143 mientras la ocupación de las viviendas vacías recién construidas reseñadas en el Censo y las encuestas, se va haciendo a un ritmo muy lento.

_____________ 3 Encuesta de Condiciones de Vida 2014.


Gráfico 4. Evolución del precio medio del m2 en € de las viviendas españolas 2000-13.

Fuente: Ministerio de Fomento

Gráfico 5. Evolución de la proporción de personas de referencia de hogares

en alquiler por grupos de edad

Fuente: INE, Encuesta de Condiciones de Vida


Hay que tener en cuenta que una buena parte del incremento del número de

viviendas que se produce a lo largo de este comienzo de siglo exige una mano de obra que se nutre en gran parte de la inmigración a la vez que al incrementarse el volumen total de hogares por esta inmigración, se producían unas necesidades de alojamiento más elevadas de las que se habían dado en los años anteriores. En este sentido, frente a las explicaciones de ese crecimiento que lo fundamentan solo en la existencia de unas condiciones crediticias muy favorables, hay que introducir el impacto producido por la demanda de esos 5 millones de habitantes provenientes del extranjero que incrementan la población española en esos años, aunque la facilidad para la obtención de créditos hipotecarios jugó también un papel importante en este crecimiento.

Las razones que se suelen aducir para minimizar el impacto de este crecimiento poblacional sobre la producción de viviendas durante los primeros años del siglo actual, se basan en que gran parte de los inmigrantes accedían en alquiler a la vivienda, de forma que en el año 2013 el 56,9 de los hogares con algún miembro extranjero vivían en régimen de alquiler frente 10,4% de los hogares compuestos por españoles4, lo que no quita que supongan un aumento de viviendas permanentes que ha sido posible gracias a un incremento de la producción. Pero la crisis y los desahucios han hecho especial mella en esta población extranjera cuyos hogares con una hipoteca viva disminuyen rápidamente pasando del 27,6% en el censo de 2011 al 21,3% en 2013, un descenso mucho mayor que el correspondiente de los hogares hipotecados compuestos por españoles que han pasado del 33,6% en noviembre de 2011 al 31,4% como valor medio de 20135 .

El cambio experimentado en las formas de tenencia a lo largo de los últimos años muestra que entre el 2001 y el 2011 se frena el incremento que venía dándose de las viviendas en propiedad que suponen el 78,9% del parque en 2011. Esta disminución afecta al conjunto de los hogares que tienen una hipoteca viva cuya proporción también disminuye de forma rápida en los últimos años, pasando del 32,9% en noviembre de 2011 al 30,1% en 2013. En esta disminución influye, por una parte, la dificultad de acceder a un crédito hipotecario en el periodo más agudo de la crisis y al desahucio de medio millón de viviendas que van a parar a los activos de los bancos que, al no poder venderlas al precio deseado, las ponen en alquiler. (GRAFICO 6).

Tal como revela Módenes, J.A. y López Colas, J. (2014) el crecimiento del parque de viviendas es correlativo al crecimiento de hogares y éste depende en gran parte del aumento de la población. El hecho de un mayor aumento de los hogares que el del conjunto de la población expresa la progresiva reducción del tamaño medio del hogar en España. Esto se debe al crecimiento de los hogares compuestos por una sola persona o por una pareja, pero manifiesta sobre todo en los hogares de los nativos españoles y contrasta fuertemente con el mayor tamaño medio de los hogares de extranjeros que además viven en viviendas más pequeñas que con frecuencia son compartidas por más de una familia.

_____________ 4 Datos del INE: Encuesta de Condiciones de Vida 5 Asociación Hipotecaria Española.


Gráfico 6. Evolución de la proporción de personas de referencia de hogares en alquiler por grupos de edad.

Fuente: INE Encuesta de Condiciones de vida

Es sobre todo en los años de la segunda mitad de la primera década del siglo,

entre 2006 y 2009 cuando se produce un distanciamiento entre el número de viviendas construidas y la cantidad de hogares que se han incrementado en esos años. Eso se debe en gran parte a la brusca caída de ese incremento de hogares, producida en gran parte por el freno y la posterior retracción del flujo migratorio. Esta caída tardó en ser asimilada por la producción de nuevas viviendas, algo natural si se tiene en cuenta la escasa flexibilidad de un sistema en el que se necesitan en torno a dos años desde que se define una promoción hasta que las viviendas pueden ser ocupadas por los nuevos residentes, y todavía más si se tiene en cuenta la urbanización y la adquisición del suelo necesario para la promoción. (Grafico 7). Esta disminución de la población, que ha empezado a darse en el año 2015, aunque todavía no se exprese en términos de descenso del número total de hogares, supone un cambio de ciclo que tiene muchas consecuencias. La disparidad en la distribución de esa disminución poblacional, supone que el incremento del parque de viviendas se concentre solamente en aquellas provincias en las que se de un aumento de hogares. De todas maneras, siempre hay una cierta cantidad de viviendas que viene a responder a las que se derriban, generalmente por estar en malas condiciones, si bien éstas disminuyen en términos proporcionales al total del parque por el recurso más frecuente a la rehabilitación del parque existente.


Gráfico 7. Evolución de la producción de viviendas e incremento de hogares.

Fuente: INE: Censos, EPA y elaboración propia

Este panorama contrasta con la existencia de considerables extensiones de suelo calificado y en parte urbanizado, capaces de acoger la edificación de más de un millón de viviendas solamente para el caso de los municipios con una población comprendida entre los 20.000 y los 100.000 habitantes, que en la actualidad concentran el 28,8% de la población española6

Por otra parte, no ha habido tampoco una evaluación acertada del impacto de la demanda de viviendas secundarias sobre la crisis, la dificultad de distinguir el destino de vivienda secundaria de gran parte de las promociones de viviendas supone un problema para poder determinar el impacto de este mercado. Pero el hecho de que una parte elevada de las viviendas vacías de nueva construcción esté localizada en zonas costeras, lleva a pensar que el hundimiento de este mercado ha jugado un papel preponderante en la formación de la crisis inmobiliaria y en la quiebra de una parte de las empresas promotoras de viviendas.

3. Las políticas Para la comprensión de la política de vivienda se parte del análisis de la evolución experimentada por los principales instrumentos que se utilizan por el Estado para intervenir sobre este mercado que sirven para controlar y en su caso regular la producción, el uso y la rehabilitación de las viviendas, así como la determinación del acceso por parte de los hogares, especialmente de aquellos cuyos recursos no _____________ 6 Ministerio de Fomento 2014


les permiten acceder en propiedad o alquiler a una vivienda a precios de mercado. Estos instrumentos de la política estatal de vivienda pueden ser resumidos en siete:

La producción de suelo urbanizable en cantidad adecuada y con los condicionantes debidos que facilitaran la construcción en ellos de viviendas a precios fuera del mercado.

La delimitación espacial de áreas de intervención especial, susceptibles de recibir ayudas en general, especialmente para la rehabilitación de las viviendas que se sitúen en ellas.

La disposición de préstamos hipotecarios y la regularización de los medios de financiación de las viviendas, así como las facilidades financieras aportadas a los hogares para poder acceder a una vivienda, ya sea en propiedad o en alquiler.

La política fiscal y los impuestos y desgravaciones relacionados con la adquisición, el alquiler y el uso de las viviendas.

La intervención directa a partir de la promoción pública o privada de nuevas viviendas a precios fuera de mercado, así como la gestión del patrimonio existente en manos públicas.

Las características de la normativa que regula el acceso y uso de las viviendas, y la relación de los actores que intervienen en el mercado residencial: leyes y decretos.

Los planes de actuación del Estado (planes trienales) y su contenido, con la asignación de presupuestos para el desarrollo de las medidas que se utilizan en cada periodo.

Ante el cambio drástico en el sistema de provisión de viviendas en España que

se produce con la crisis, cabe preguntarse cómo ha evolucionado el contenido de esos instrumentos y cómo se han ido sucediendo las diferentes actuaciones de la Administración del Estado frente a un proceso que tiene unos efectos económicos y sociales de tal magnitud que puede considerarse como el principal inductor de la crisis financiera y del empleo en España. Pero especialmente resulta de gran interés analizar las alternativas que proponen ante este cambio los nuevos planes de vivienda.

La primera reacción es que el balance de las intervenciones públicas sobre la vivienda se salda con un resultado que puede calificarse de fracaso aunque las dimensiones del mismo pueden ser valoradas de forma diferente según la exigencia que se tenga sobre la efectividad de esas políticas. Ante los efectos producidos por el pinchazo de la burbuja inmobiliaria residencial, la primera reacción política fue la de demonizar la tendencia generalizada de acceso en términos de propiedad, con la argumentación de que ese afán por ser propietarios había llevado a los españoles a endeudarse con hipotecas que indujeron el enorme aumento de la morosidad, también influenciado por el cambio de las condiciones laborales y el descenso de los precios de sus viviendas. Por lo tanto, se dedujo que había que dejar de impulsar el acceso en propiedad y sustituirlo por el alquiler, lo que contribuyó a la introducción de una serie de medidas tales como la valoración del precio del suelo, el cambio en la fiscalidad de la vivienda, el despliegue de incentivos a los inquilinos y arrendadores, la confección de una nueva ley de arrendamientos


urbanos y el impulso a la producción de viviendas públicas y de rehabilitación del parque existente, lo que se manifestó a partir de un cambio importante en las ayudas directas que llega a su expresión más genuina en el Plan Trienal de vivienda de 2013.

3.1. Regularización y producción del suelo residencial La disposición de suelo a un precio asequible y en localización adecuada es uno de los objetivos propios de cualquier política de vivienda, ya que el coste del suelo repercute en una proporción elevada sobre el coste final de las viviendas. Esta repercusión varía según la localización y las condiciones de edificación, pudiendo llegar a ser muy alta en el caso del suelo para vivienda libre situado en las grandes ciudades. Para evitarlo, las leyes del suelo estatales, las de las Comunidades Autónomas y los planes de urbanismo de los ayuntamientos son piezas clave porque pueden regular la cantidad y las características de la oferta de suelo.

La provisión de facilidades para promover viviendas sociales a precios por debajo del mercado ha llevado en todos los países a intervenir sobre el mercado de suelo, ya sea en la producción de suelo urbanizado en las periferias urbanas como en la posesión de suelo disponible para la edificación por parte de los gobiernos locales o autonómicos o por imposición de una proporción de suelo para la construcción de viviendas sociales.

La ley aprobada por las cortes franquistas en 1975 establecía unas medidas tendentes a fomentar los patrimonios locales de suelo con destino a la construcción de viviendas y de equipamientos que fuera más allá de las cesiones obligatorias de suelo para equipamientos y servicios. En ese sentido, impuso una cesión del 10% del aprovechamiento de suelo en beneficio de los ayuntamientos, con la idea de fomentar esos patrimonios públicos de suelo. Dicha medida se vio incrementada en la ley de 1989 que elevó esa cesión al 15% ante la presión de un crecimiento de los precios de las viviendas a finales de los ochenta y con la idea de reforzar esos patrimonios locales, pero sobre todo establece la posibilidad de imponer por parte de las leyes autonómicas la determinación en los planes de urbanismo de una proporción del suelo edificable destinado a la construcción de Viviendas de Protección Oficial (VPO). Posteriormente, en 1998, la cesión gratuita y sin cargas a los ayuntamientos se ve rectificada en su proporción, volviéndose al 10% de las cesiones, esta rectificación se justifica con los mismos argumentos que se emplearon para justificar el incremento producido en la ley precedente. La justificación de que al disminuir las cesiones se abarataría el coste del suelo y repercutiría en un descenso del precio de las viviendas libres se basaba en el supuesto de que el precio del suelo condiciona el precio de las viviendas que en él se construyan, cuando en realidad sucede lo contrario, es el precio probable de las viviendas que se construirían en ese suelo lo que condiciona el valor que adquiere el suelo.

La cuestión es que esa reducción de cesiones no tuvo el efecto deseado ya que a partir de ese cambio se produce una escalada de los precios del suelo impulsados por los precios de las viviendas construidas que llegan a triplicar su valor en un periodo de 9 años en España. Esta contradicción muestra claramente dos cosas, la primera es el propio desconocimiento que existía por parte de los responsables de


la política de vivienda del funcionamiento del sistema y de la forma de cómo se establecen los precios en un mercado de bienes únicos como es el mercado de suelo para la edificación de viviendas. La segunda es la aplicación de ideologías preconcebidas a las políticas de vivienda que no se contrastan con los procesos reales. Esto no quiere decir que el mantenimiento del 15 % de las cesiones de suelo hubiera supuesto un efecto de rebaja de los precios de las viviendas, pero si esas cesiones se hubieran ligado a programas de construcción de viviendas públicas, el resultado hubiera supuesto un cierto freno al incremento del precio medio. El problema es que estas cesiones de suelo eran libres de cargas y no tenían una determinación precisa, de manera que los objetivos que se plantean para dichas cesiones son únicamente objetivos sociales genéricos, lo que implica que gran parte de los gobiernos locales utilizaran esos suelos de cesión como moneda de cambio para operaciones inmobiliarias, o simplemente los vendieran para incrementar los recursos económicos que servirían para financiar otros proyectos o actividades, con frecuencia ajenos a la provisión de viviendas o a la edificación de equipamientos.

La segunda medida a reseñar en las leyes del suelo es la que trató de llevar a cabo la propuesta ya existente en el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1985 de sobredeterminar una parte del suelo urbanizable con la finalidad de edificar en Viviendas de Protección Oficial. La medida empleada en el Plan General de 1985 fue anulada por los tribunales, siendo posibilitada posteriormente, esta vez para todo el país, a partir de la ley de 1989, hasta que en 2008 se establece un mínimo del 30% de la edificabilidad en los nuevos planes para este tipo de viviendas. Esta medida había tenido, anteriormente a esta última imposición, una acogida variada por parte de las leyes autonómicas que iban desde cero (Comunidad Valenciana) hasta el 60% (País Vasco). De todas maneras el seguimiento por parte de la Administración autonómica de esta medida ha sido escaso y con frecuencia contrasta con la proporción real de Viviendas de Protección Oficial construidas. El caso paradigmático es el de la Comunidad de Madrid que estableció a comienzos de los noventa la exigencia de dedicar un 50% de la edificabilidad a ese tipo de viviendas, para luego rectificar en la ley de 2012 y reducirlo al 30% con el argumento de abaratar el precio de las viviendas y de adaptarse a la nueva ley, lo que contrasta con una producción real media en estos años que no llega al 15%.

El otro gran propósito de las leyes del suelo es el de regular el precio del suelo, lo que lleva a introducir normativas sobre su valoración por las administraciones públicas. En ese sentido, son de considerar las iniciativas de la ley de 2008 en la que el valor del suelo para fines de la actuación pública (tales como la expropiación) se hace depender de la inversión que en él se haya realizado para convertirlo en suelo urbanizado. Pero si tenemos en cuenta que el texto refundido se aprueba en el inicio de la crisis económica, hay que afirmar que el impacto de esta ley no ha tenido todavía un efecto reseñable, ya que solo ha actuado sobre los escasos planes aprobados después de esa fecha de promulgación.

Lo importante de estas medidas es que contribuyeron a un cambio notable en la consideración de las Viviendas de Protección Oficial (VPO). De manera que anteriormente, en condiciones de una elevada inflación y de intereses hipotecarios elevados (el 16% en 1990) el atractivo de la construcción de estas viviendas estaba en la garantía de poder disponer de un crédito y en el beneficio que suponía una


tasa de interés por debajo de la de mercado. Pero la reducción de las tasas de interés de las hipotecas hizo perder atractivo a ese beneficio, que se siguió aportando hasta el plan de 2013, a favor de disponer de un suelo barato que no podía dedicarse a otros usos.

La cuestión es que el con las nuevas regulaciones el impulso real de esas Viviendas de Protección Oficial pasa de depender del Estado que determinaba sus condiciones y sus precios y que les atribuía beneficios financieros, a depender en gran parte de los ayuntamientos que son los que califican el suelo y gestionan su edificación. Es decir que paulatinamente se van sustituyendo los incentivos de la inversión pública directa sobre estas viviendas por otra normativa que tiene como principal incentivo la disposición de un suelo más barato que el normal.

Pero de los cambios en la normativa del control del suelo para la edificación, el más debatido ha sido la supresión en la ley del suelo 1998 de la categoría de suelo no urbanizable sin protección dentro de los planes de urbanismo y considerar que todo el suelo que no estaba protegido, era susceptible de convertirse en edificable. Esta medida se argumentó por el impacto que tendría en el precio libre de las viviendas la ampliación de suelo calificado como urbano, considerando que al aumentar la oferta de suelo se abaratarían sus precios. Pero de nuevo nos encontramos con una medida que ignoraba el funcionamiento del mercado de suelo, considerándolo como una mercancía fácilmente reproducible, de manera que no solo no produjo los efectos deseados sino que facilitó la urbanización de amplios espacios que aún permanecen vacíos, a la vez que permitió la construcción de viviendas en zonas inadecuadas cuya calificación tenía poco sentido.

El problema actual es que el hundimiento de la demanda y el descenso del precio de la vivienda ha arrastrado a la baja el valor de muchos de esos suelos calificados inútilmente de residenciales, arrastrando consigo a una serie de empresas promotoras que los adquirieron con préstamos hipotecarios, lo que explica el hecho de que los impagos hipotecarios de dichas empresas superan a los impagos o morosidades de las hipotecas contraídas por los hogares.

La existencia de un gran excedente de suelo apto para la construcción y en ocasiones ya urbanizado que ante su escasa demanda y su pérdida de valor han terminado en poder de los bancos que concedieron las hipotecas para su adquisición, es una de las consecuencias de esas políticas de suelo. En la actualidad las entidades crediticias son las grandes propietarias de suelo calificado en España, aunque una parte considerable de ese suelo ha pasado al SAREB7.

Si el hecho del crecimiento desaforado del suelo urbanizable para la construcción de viviendas fue algo generalizado, es sobre todo en los desarrollos turísticos para la construcción de viviendas secundarias, donde adquiere unas dimensiones más extremas, por eso a la hora de localizar los desarrollos

_____________ 7 La Sociedad de Gestión de Activos Procedentes de la Reestructuración Bancaria (SAREB) es una entidad

privada creada para ayudar al saneamiento del sector financiero español, y en concreto de las entidades que arrastraban problemas debido a su excesiva exposición al sector inmobiliario. Su misión es gestionar y comercializar su cartera de activos valorados en 50.781 millones de euros en un plazo de 15 años. Popularmente ha recibido la denominación de banco malo, es decir de un banco capaz de limpiar los activos tóxicos de los bancos comerciales para proceder a su saneamiento.


residenciales fracasados, es sobre todo a lo largo del litoral mediterráneo donde se localizan una buena parte de ellos, junto con los alrededores (a veces demasiado lejanos) de las grandes ciudades.

3.2. La vivienda como objeto fiscal prioritario Uno de los instrumentos preferentes de la política urbana a lo largo de los últimos años ha sido el de su fiscalidad. La vivienda, por su inmovilidad y notoriedad es un objeto fácil de actuación fiscal. Por eso la encontramos en gran parte de las cargas fiscales que tienen los ciudadanos en los tres niveles administrativos: local, autonómico y central. Desde la administración del Estado se introduce su consideración en el IRPF y en las desgravaciones fiscales de dicho impuesto por la adquisición de una vivienda para uso permanente o por obras de ampliación, o el IVA de la construcción, pasando por el impuesto de transmisiones patrimoniales que corresponde a los gobiernos autónomos correspondientes y las tasas por las licencias, el impuesto de plusvalía y impuesto anual de bienes inmuebles que es una sustanciosa fuente de financiación de los gobiernos locales. Estas serían las principales cargas sobre la edificación, tenencia y transmisión de cualquier vivienda, con un impacto considerable sobre el comportamiento del mercado residencial.

La evolución de la fiscalidad de la vivienda nos da cuenta de los cambios en las políticas de vivienda a diferentes escalas, según sean impuestos locales, comunitarios o estatales. Por lo tanto, se puede decir que esta política multinivel tiene que ser abordada de forma complementaria en cada caso, pues puede darse a la vez un aumento de uno de los niveles con un objetivo determinado y la disminución de la carga fiscal a otro nivel por motivos diferentes. Durante los últimos años se ha producido un aumento considerable de estos impuestos ya que por una parte se han suprimido las desgravaciones fiscales de los nuevos adquirentes y de los arrendadores desde el año 2013, a la vez que no ha dejado de incrementarse el impuesto de bienes inmuebles (IBI), y a la vez que se ha asignado una renta a las viviendas poseídas que debe tributar como si fuera un ingreso.

La dificultad de considerar de forma completa las políticas fiscales de vivienda en los niveles locales y autonómicos, por la variedad de situaciones e impactos producidos, nos lleva a concentrarnos en los niveles estatales en los que ha habido una serie de cambios más que notables, especialmente los que tenían como objetivos el acceso a la vivienda en propiedad o en alquiler por parte de los hogares.

La desgravación fiscal por adquisición de vivienda permanente ha sido uno de los principales instrumentos de la política de vivienda y el que mayor presupuesto ha requerido. Esta desgravación fiscal viene inicialmente impulsada por las políticas de fomento de la expansión inmobiliaria residencial, fundamentalmente en tiempos de crisis, constituyendo un incentivo potente para el desarrollo de la demanda que influye sobre la producción de viviendas tal como analiza M. A. López García (2001), hasta el punto de que en los años ochenta incluso se extendió esta desgravación por un número limitado de años a las viviendas secundarias, con el objeto de aumentar la producción de viviendas e impulsar la actividad económica y el incremento del empleo.


Uno de los objetivos principales de la desgravación fiscal ha sido simplemente

el de influir en la disminución de la carga fiscal de los hogares, independientemente de sus efectos sobre el sistema de producción de viviendas. Esta medida iba dirigida especialmente hacia los hogares más afectados por la misma, es decir los de ingresos medios y altos que son los que más se beneficiaban de este tipo de medidas (M. T. Sánchez 2002), al ser los que tenían una mayor capacidad de inversión y una movilidad residencial mayor.

A lo largo de los últimos años la desgravación fiscal por inversión en vivienda de uso permanente ha ido experimentado una serie de ajustes de forma que poco a poco ha ido limitando la cuantía de inversión a considerar, fijando límites a las cantidades que se podían desgravar. Pero sobre todo el protagonismo proviene de los cambios experimentados en su implantación, ya que suprimida su aplicación de forma general en 2010, fue implantada de nuevo por el nuevo gobierno en 2011 para volver a suprimirse tras un año de su aplicación, dicha restauración correspondió al cumplimiento de una propuesta electoral cuya aplicación fue muy efímera.

Pero el debate sobre su eficacia como medida de la política de vivienda proviene de mucho antes, de forma que es la primera ministra de vivienda de la historia de España, la que propone su derogación en 2005 en un momento de fortísimo crecimiento de la producción de nuevas viviendas con el propósito de enfriar algo el mercado y evitar los problemas de una demanda recalentada que derivaba en una excesiva producción de viviendas. Pero esta propuesta cae en un momento en el que se producía un elevado superávit en la recaudación pública que invitaba a una reducción fiscal más que a su incremento. El resultado fue una respuesta negativa por parte del Ministerio de Hacienda, declarando al respecto la continuidad de la política fiscal que se venía llevando a cabo. Así se prolongó durante otros cinco años una medida que contribuyo al crecimiento de la burbuja inmobiliaria por el impulso que supuso a la demanda de vivienda en un momento ya de por sí álgido en dicha demanda. Este hecho muestra que una parte importante de la política del gobierno sobre vivienda escapa a las decisiones de los titulares del departamento correspondiente hasta el punto de desatender las recomendaciones de numerosos organismos internacionales, como el Fondo Monetario Internacional o la OCDE, que habían solicitado a España que suprimiera definitivamente esta deducción

Pero los efectos de la desgravación no se han medido en su totalidad, M. T. Sánchez (2002) establece el impacto de la desgravación por inversión en vivienda permanente en los diferentes grupos de renta, poniendo en evidencia su carácter regresivo desde el punto de vista de la redistribución fiscal. Por su parte Julio Rodríguez llega a evaluar que esta medida supone el 75% del gasto total en vivienda, aunque esta cantidad varía anualmente en función de las adquisiciones de vivienda y del montante global de las otras inversiones. Por otra parte, tal como se ha manifestado frecuentemente, la desgravación fiscal contribuía al incremento de los precios de la vivienda porque en situaciones de elevada demanda, los promotores incorporaban los beneficios de la desgravación a los precios de las viviendas, elevando los mismos de forma correspondiente, de manera que en la práctica dichos beneficios quedaban anulados para los adquirentes.


3.3. La volatilidad de la financiación de la vivienda Las políticas financieras también han experimentado un cambio notable como instrumento de la política de vivienda. Hay que considerar que en los años sesenta la financiación de la vivienda era el principal instrumento de la intervención del Estado en la política de vivienda. Lo que supuso la creación del Banco Hipotecario, para garantizarla. Al mismo tiempo se impuso la obligación a las cajas de ahorro de conceder hipotecas en relación con su cifra total de negocios. Mas tardíamente, en los años noventa la banca privada entró también en la competencia por la concesión de hipotecas. Eso llevó a un desarrollo del mercado hipotecario que fue mucho más allá que el de los otros países del sur de Europa (Gráfico 8) y que ha tenido efectos importantes sobre el sistema de producción de viviendas y sobre la forma y las características de las viviendas construidas. Mientras en países como Italia o Grecia no han experimentado la burbuja inmobiliaria, debido a que la construcción depende en gran parte de la capacidad inmediata de ahorro del propietario. Esto facilitó en España el proceso de desarrollo de las grandes promotoras y constructoras (Allen y otros 2004) que se atribuían un préstamo que luego subrogaban a los adquirentes lo que se manifestó en el desarrollo de extensas promociones privadas de viviendas en las grandes ciudades cosa que raramente sucede en Italia y Grecia. Hoy en día el endeudamiento de los hogares por motivo de vivienda en España y Portugal sigue siendo muy superior al que se da en otros países del Sur de Europa.

Gráfico 8. Volumen del total de créditos hipotecarios en los países del Sur de Europa

en proporción de su PIB

Fuente: EMH Hypostat

Esta disposición de financiación explica el desarrollo de las Viviendas de

Protección Oficial en los años setenta y comienzos de los ochenta que llegaron a superar a las viviendas libres y cuyo principal incentivo era precisamente la garantía de disponer de un crédito hipotecario para las viviendas que dispusieran de esa calificación. Por otra parte, se añadía a este beneficio a los promotores y


adquirentes de estas viviendas la disposición de tipos de interés más bajos que los de mercado, siendo cubierta la diferencia con las subvenciones del Estado que constituían el principal destino de las inversiones directas de la política de vivienda. Pero dicha subvención empezó a perder sentido en la medida en que una vez incorporada España a la Unión Europea empieza a descender la inflación y con ella los tipos de interés de los préstamos, hasta que la entrada en el Euro consagra una situación de bajos tipos de interés, en relación con los que había en los años ochenta. Hay que tener en cuenta que todavía a principios de los años noventa estos intereses superaban el 16% anual.

Este descenso del impacto de la subvención de los intereses en la VPO lleva a trasladar los incentivos de estas viviendas a la consecución de suelos a precios por debajo de mercado, hasta el punto de que ya en el comienzo del nuevo siglo nos encontramos en algunas circunstancias en las que los intereses pactados con las entidades crediticias para la financiación de las viviendas protegidas llegaron a ser puntualmente superiores a los intereses de mercado.

Las facilidades de obtención de una hipoteca en los primeros años del nuevo siglo llegaron a extremos que exponían a los bancos y cajas a situaciones especialmente peligrosas. En estas circunstancias el Banco de España, al que le hubiera tocado regular las prácticas de las entidades crediticias que se saltaban las más elementales normativas de seguridad, dejó que las cosas siguieran hasta que vino el hundimiento del sistema financiero a nivel internacional, arrastrado precisamente por la expansión de los créditos hipotecarios más allá de lo prudente en los Estados Unidos y contagiando a las entidades crediticias españolas.

Con la crisis económica el problema para acceder a una vivienda en propiedad estriba sobre todo en la posibilidad de obtención de una hipoteca. Los bancos, cargados de hipotecas con las que en ocasiones perdían dinero, y con una enorme deuda adquirida para poder contratarlas durante los años de la expansión inmobiliaria, se volvieron muy reacios a conceder nuevos créditos (Gráfico 9), de forma que con frecuencia los pretendientes para la adquisición de una vivienda de Protección Oficial, pública o privada, se encontraban impedidos de poder conseguirla por la falta de disponibilidad de un crédito para su adquisición.


Gráfico 9. Evolución del importe total de los créditos a los hogares para vivienda 2003-13 (millones de €).

Fuente: Asociación hipotecaria española

La elevación de los precios de las viviendas alcanzados en 2007 junto con el comienzo de la restricción de los créditos hizo que se produjera en el 2007 una contracción drástica de la demanda arrastrando en esa caída a todo el sistema residencial, un año antes de que se hundiera el sistema crediticio internacional con la bancarrota de Lemann Brothers.

3.4. La intervención directa del Estado: los planes de vivienda El análisis de los sucesivos planes estatales de vivienda nos da una idea de la evolución de las políticas reales expresadas por las regulaciones de los instrumentos que maneja el Estado en la intervención sobre el mercado de vivienda. De todas maneras hay que considerar dos cuestiones importantes: el Estado tiene transferidas las competencias de la política de vivienda a las Comunidades autónomas, lo que supone que estas además de ejecutoras de los programas de inversión del Estado, llevan a cabo sus propias regulaciones y políticas de inversión, frecuentemente expresadas también a través de planes autonómicos de vivienda, con un límite temporal que se suele acompasar al límite de tres años de los planes estatales, la suma de las inversiones directas en vivienda de todos los gobiernos autonómicos ha sido con frecuencia superior a las de la Administración Central.

El papel que le queda al Estado es el de controlar los derechos fundamentales y en este caso el de diseñar los programas económicos de distribución de los recursos estatales dirigidos al alojamiento de los españoles. Por eso, es interesante considerar además de los programas, las inversiones reales que los materializan.

A partir de los años ochenta se establece una periodicidad ininterrumpida de los planes de vivienda, cuya función principal era adecuar las condiciones de


construcción y las ayudas a las viviendas VPO en relación con su financiación y con los subsidios y beneficios de los que podían ser objeto. Pero a lo largo de los últimos quince años se da un cambio en el contenido de los planes, de forma que se afianzan y expanden una serie de programas como los relativos a la rehabilitación, a partir de las figuras de los ARI y posteriormente del plan RENOVE, a la vez que se van introduciendo poco a poco medidas que tratan de fomentar el alquiler, como el desarrollo de viviendas VPO en alquiler, la infructuosa Sociedad Pública de Alquiler, la efímera Renta Básica de Emancipación y las desgravaciones durante un breve periodo de los beneficios obtenidos por el alquiler de viviendas. Pero hasta épocas más recientes no se limita el impulso de las Viviendas de Protección Oficial, que finalmente termina por eliminarse del todo en el plan de 2013. Estas medidas se llevan a cabo sin que se publique un balance sobre los efectos de las políticas que se aplican y se abandonan, lo que contribuye a dificultar el establecimiento de un juicio objetivo sobre su eficiencia.

Si establecemos un análisis comparativo con los países situados al norte de los Pirineos, nos encontramos con varias diferencias importantes, en su mayoría extensibles al resto de países del sur de Europa y que son la expresión de una política de vivienda propia de regímenes de bienestar familialista. En particular habría que reseñar, la escasa o nula dimensión de un servicio de vivienda que correspondería a la vivienda pública o a las instituciones sin ánimo de lucro cuyo volumen y características en España son una incógnita ya que no existen datos precisos, aunque las diferentes evaluaciones las hacen oscilar el volumen de viviendas públicas entre el 1% y el 2% del parque de viviendas principales lo que contrasta con los países del centro y norte de Europa que por regla general superan el 15%. El mismo concepto de vivienda social varía notablemente, ya que en España se considera como tal a la VPO cosa que difiere de los otros países en los que las viviendas en propiedad no entrarían en la calificación de viviendas sociales. La otra gran diferencia es la forma de intervención de esa política. En España la desgravación fiscal por inversión en vivienda de uso habitual ha supuesto alrededor del 75% de la inversión directa, mientras que en los países citados dicha desgravación suele ocupar en torno al 25% del total. Finalmente, existen también diferencias en cuanto a la inversión directa total en vivienda por parte del Estado, siendo más baja en España que la media de los países citados.

Se ha hecho bastante énfasis, al tratar del sistema español de vivienda en que España es un país de propietarios, en el que la cultura de la propiedad supone una de sus características frente al comportamiento de los hogares en otros países europeos. Esta afirmación es extensible al Sur y especialmente al Este de Europa donde la mayoría de los países tienen proporciones de propietarios más elevadas que en España. Pero podemos argüir que en España esa proporción de residentes propietarios es el resultado de la combinación de una política sostenida de penalización de la inversión en viviendas en alquiler, y de un impulso sostenido del acceso a la propiedad al que han ido dirigidas la mayor parte de las inversiones y beneficios de la política de vivienda desde que se promulgó la ley de propiedad horizontal tras la Guerra Civil hasta el comienzo del siglo actual en el que la proporción de propietarios comienza a descender.

Esa realidad contrasta con los reiterados intentos de normalizar un mercado fuertemente lastrado por las congelaciones y las dificultades de actualizar los


alquileres durante años. El “Decreto Boyer” de 1985 supone la primera medida provisional de liberalización de los nuevos alquileres pero hay que esperar hasta la nueva ley de arrendamientos urbanos de 1994 con una liberalización de los contratos sometida a una duración de 5 años durante los cuales el incremento de los alquileres estaba indexado con del aumento del coste de la vida. Esto, que podría haber supuesto un mayor incentivo a la inversión en vivienda para alquiler, estaba lastrado por las condiciones de inseguridad de los propietarios, debido al retraso de los juicios por impago, aunque posteriormente el desarrollo de seguros y de la empresa pública de alquiler que garantizaba la percepción de las rentas, supuso un nuevo incentivo.

Frente a este problema se aprueba en 2010 la ley de “juicios express” para los impagos de alquileres, que ha influido en el incremento de las viviendas ofertadas en régimen de alquiler. Esta mayor seguridad de los arrendadores ha ido al encuentro de una mayor demanda compuesta sobre todo por jóvenes que se emancipaban con escasos recursos y con una dudosa perspectiva en cuanto a la continuidad de sus contratos laborales. Pero esa ley que fue efectiva en su propósito de incrementar el alquiler, con el advenimiento de la crisis y el aumento del desempleo, supuso un notable incremento de los desahucios por impago de alquileres. En gran parte de los países europeos cualquier tipo de desahucio viene acompañado de una alternativa residencial para los hogares desalojados. Esas posibilidades de alojamiento se fundamentan en la existencia de una serie de acuerdos con las sociedades de alquiler social. Pero en España no podía establecerse esa alternativa simplemente porque la escasez y la falta de flexibilidad del parque público de vivienda social no lo permitían.

La ley de arrendamientos urbanos de 2013 junto con el plan de vivienda del mismo año viene a suponer un cambio en la orientación de la política de fomento de la propiedad aplicada hasta entonces de una u otra manera, en un momento en el que ya se venía dando un proceso de incremento de los alquileres propiciado por las restricciones de crédito de los bancos a partir de 2007 y por las dificultades de los nuevos hogares de poder adquirir una nueva vivienda, debido a la falta de continuidad de sus contratos laborales, a la dificultad para la obtención de hipotecas y a la inseguridad producida por el elevado número de desahucios e impagos que se están produciendo (A. Echaves 2015).

La nueva ley se decanta sobre todo por incrementar la seguridad de los propietarios, a base de reducir la de los inquilinos, limitando el tiempo de duración de los alquileres a 3 años, frente a los 5 de la ley precedente y estableciendo una mayor facilidad para desalojar las viviendas alquiladas y también para rescindir el contrato firmado tanto por parte de los propietarios como de los inquilinos. Pero el refuerzo principal de la seguridad para los propietarios proviene de la facilidad para expulsar a los inquilinos morosos lo que supone paralelamente un incremento notable de los desahucios por impago del alquiler, hasta el punto de superar en 2014 a los que provienen por el impago de las hipotecas lo que supone entre 2008 y 2014 un total de 167.575 hogares desahuciados de su vivienda habitual en alquiler lo que representa el 6,95 de todos los hogares censados en 2011 que residen en régimen de alquiler (E. Trabada 2015)

Por otra parte, para compensar la retirada de las ayudas de la Renta Básica de Emancipación, con la financiación de una parte del coste de los alquileres a los


jóvenes con bajos ingresos por debajo de los 30 años, el plan de 2013 propone cambiarla paulatinamente por las de aquellos hogares, que cumplan una serie de requisitos en términos de renta percibida y de cantidades de los alquileres que pagan, independientemente de la edad de sus miembros. Este cambio puede suponer una nueva disminución de la tasa de emancipación (A. Echaves 2015)

A parte de esas medidas tímidas de impulso del alquiler, el plan desarrolla y financia las operaciones de rehabilitación de edificios y espacios públicos que ya se había establecido en planes precedentes, siguiendo la tendencia de sustituir las ayudas a la producción de viviendas por las de rehabilitación y acondicionamiento de los parques de vivienda existentes.

El progresivo endurecimiento de las medidas para dificultar la enajenación de las Viviendas de Protección Oficial públicas y privadas (Grafico 10) y muy especialmente el retraso o simplemente la supresión de su descalificación para su venta a precios de mercado por los planes de vivienda de 2006 y 2009, marcaba un cambio en el impulso del acceso a la propiedad. Pero es en el plan de 2013, donde se da un cambio más profundo con la supresión de las subvenciones públicas a las nuevas Viviendas de Protección Oficial.

Gráfico 10. Evolución de los visados de vivienda libre y calificación definitiva de

VPO 1991-2013.


Este plan supone por primera vez un abandono de las ayudas financieras a las Viviendas de Protección Oficial, lo que no implica su supresión, como se ha anunciado en algunos titulares de prensa, sino simplemente una interrupción de esas ayudas que se daban a los adquirentes de estas viviendas para reducir las tasas de interés de las hipotecas mismas a partir de subvenciones pactadas con los bancos. Pero los compromisos adquiridos todavía suponen una continuidad de esas


ayudas, contraídas en el pasado, hasta la culminación de los periodos a los que se había comprometido la Administración.

La supresión de las ayudas financieras a los nuevos adquirentes de Viviendas de Protección Oficial no tiene un impacto grande al producirse en un momento de bajos intereses por la referencia de la gran mayoría de los mismos al Euribor. Pero esta medida tiene un valor simbólico ya que se suprimen las subvenciones a las VPO por primera vez desde su instauración, aunque su alcance es difícil de medir al no existir información (probablemente porque nunca se quiso) sobre las características reales de los beneficiarios de estas viviendas, transcurridos unos cuantos años después de su construcción.

En contraposición a esa supresión se ofrece una alternativa que estaba también en buena parte de las propuestas de cambio de la política de vivienda, consistente en concentrar las ayudas directas a la producción en las viviendas sociales de promoción pública. Hay que tener en cuenta que su producción ha sido muy escasa hasta ahora ya que solo representan el 1,4% del parque de viviendas de uso permanente (Gráfico 10). Para garantizar su objetivo el plan establece una serie de condiciones entre las que destacan la permanencia por largo tiempo en régimen de alquiler, sin poder venderse. Dichas ayudas se concentran únicamente en los costes de construcción ya que se suponen que el suelo sobre el que se edifican es de propiedad pública. Esta sustitución de las subvenciones para las VPO por las de la vivienda pública, parece razonable, aunque se podría haber ido más allá condicionando al menos una parte de las cesiones de suelo a los ayuntamientos en suelo urbanizable para la construcción de esas viviendas.

Pero por otra parte podemos considerar que la inversión real en la política de vivienda programada año a año, es una muestra la valoración de cada Gobierno por la mejora de las condiciones residenciales. El resultado no es muy alentador, en el año 2015 la inversión directa programada fue un 61% inferior en términos absolutos a la de 2008 (Gráficos 11 y 12). Pero el descenso de la inversión indirecta, expresada sobre todo en las desgravaciones fiscales, fue todavía mayor, de manera que en ese periodo experimentó una reducción en torno al 70%, hasta el punto que habría que retroceder bastantes años para encontrar una política de vivienda menos dotada que la actual. El problema en la actualidad es que la escasa inversión que se lleva a cabo en vivienda por parte del Estado no tiene capacidad para un cambio efectivo del viejo modelo, simplemente porque la mayor parte del presupuesto se va en el cumplimiento de los compromisos previos, en concreto en el pago de las subvenciones a los hogares que adquirieron sus Viviendas de Protección Oficial en años precedentes y en el pago a los hogares que consiguieron acceder a las ayudas de la Renta Básica de Emancipación, ya suprimida para nuevos demandantes. Es decir que en realidad la inversión que realiza el estado en los años más recientes tiene una escasa capacidad de hacer efectivos los siete ambiciosos programas que propone el plan de 2013.

Esta reducción se da justo en el momento crítico en el que los desahucios por el impago de hipotecas, la reducción de los salarios, el elevado desempleo de los jóvenes, la escasez de los créditos y la inseguridad de los nuevos contratos laborales dificulta el acceso a la vivienda, especialmente en el caso de los jóvenes (A. Echaves 2015). Eso explica el retraso de la edad de emancipación de los


jóvenes, el reciente incremento de los alquileres y el hacinamiento de los extranjeros (Leal, J y Aguacil, A. 2012; J.L. Paniagua 2015)

Gráfico 11. Evolución de la inversión en vivienda en términos absolutos

(millones de €) 2000-015

Fuente: Presupuestos del Estado y elaboración propia

Gráfico 12. Evolución de la inversión del Estado español en vivienda en proporción con el PIB años 2000-05

Fuente: Presupuestos del Estado, INE y elaboración propia


4. Conclusión Tras el análisis de los instrumentos aplicados en la política de vivienda y de su reciente evolución, cabe preguntarse si es posible una intervención eficaz del Estado que pudiera servir de base para aplicar el derecho a la vivienda que exige el artículo 47 de la Constitución Española y que proclaman los últimos documentos de los organismos internacionales como las Naciones Unidas. Es evidente que en el caso español esa intervención pasa por el desarrollo de un servicio público de vivienda que tenga un carácter similar al que se da en otros países europeos, es decir que vaya dirigido a los hogares con ingresos insuficientes para poder acceder a un mercado de vivienda liberalizado, ya sea en alquiler o en propiedad.

La cuestión es que disponer de un parque de viviendas sociales en alquiler, partiendo de la situación actual, supone una inversión pública intensa y a largo plazo, hasta alcanzar un volumen suficiente para solucionar los principales problemas que se presentan en una sociedad en la que el 20% de los hogares no tiene acceso al mercado residencial (Alguacil y otros 2013). Las nuevas orientaciones de las medidas aplicadas recientemente como la desgravación de alquileres, la imposición de una finalidad de desarrollo de vivienda social en los solares de cesión, el desarrollo de ayudas para el alquiler a los hogares de rentas más bajas y la promoción de viviendas sociales en alquiler con un periodo largo de mantenimiento en esa condición, son medidas adecuadas que deberían complementarse con otras en la misma dirección. Pero para llevar a cabo estas propuestas haría falta una inversión que supere notablemente a la que se ha programado los últimos años, de forma que en las condiciones actuales se puede decir que en los últimos planes se han ido imponiendo poco a poco una lista de medidas adecuada aunque sin una clara prioridad entre ellas. Pero la falta de interés político por conseguir esa base para la garantía del derecho a la vivienda ha llevado a primar otras inversiones lo que lleva a la conclusión de que la vivienda es la hermana pobre del Estado de Bienestar español con reducciones en su presupuesto de más del 50% en términos relativos con referencia al Producto Interior Bruto.

Por otra parte el reto de una activación de la inversión pública en el desarrollo de un parque de vivienda social que responda a las necesidades de conseguir un alojamiento digno, viene además dificultado por un progresivo descenso de la formación del número de nuevos hogares hasta la previsión de una reversión del ya débil crecimiento de los mismos que acompañe al actual descenso absoluto del tamaño de la población. Eso supone una seria dificultad para resolver los actuales problemas de alojamiento que se dan en la sociedad española. Unas dimensiones reducidas de la producción de nuevas viviendas no es el escenario más propicio para la producción de un nuevo parque de viviendas sociales que debería basarse en cesiones de suelo y en inversiones considerables llevadas a cabo por los tres niveles administrativos. Esto hace que la constitución de un parque de viviendas sociales tendría que hacerse en gran parte a partir del parque de viviendas existentes en la actualidad, con una rehabilitación del mismo y su adecuación a las nuevas necesidades de unos hogares más reducidos y más envejecidos.

Pero ese giro necesario para conseguir una mejora en las condiciones generales de acceso a la vivienda exige la intervención de las administraciones publicas a todos los niveles, con las aportaciones de suelo por los ayuntamientos, las


subvenciones y la constitución de promotoras sociales sin ánimo de lucro, no necesariamente de carácter público, por parte de las Comunidades Autónomas, con el aprovechamiento para ello del parque existente para su uso por parte de esta sociedad cambiante. Para ello, se hace imprescindible una inversión más generosa y con objetivos más precisos por parte del Estado en la que al menos se recuperen los niveles de gasto que se venían dando con anterioridad a la crisis, y se concentren las actuaciones en los hogares más vulnerables, a partir del desarrollo de un parque social en alquiler. Eso supondría una ruptura del modelo precedente y un acercamiento a una política de vivienda parecida a la que se lleva a cabo por nuestros vecinos del norte de Europa.

Demasiadas pretensiones quizás para una administración pública muy endeudada en todos sus niveles y sin la convicción de que haya de ser el Estado el que protagonice esa ejecución del derecho a la vivienda que propone la Constitución española.

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Cuad. relac. labor. 35(1) 2017: 43-69 43

MONOGRAFÍA


Cuestionando algunos mitos del acceso a la vivienda en España, en perspectiva europea* Sergio Nasarre Aznar1 Recibido: 18 de febrero de 2016 / Aceptado: 28 de abril de 2016 Resumen. El presente trabajo analiza críticamente cinco mitos relacionados con el acceso a la vivienda en España. Así, primero, se aportan evidencias de que, hoy por hoy, la vivienda en España no es un derecho fundamental y, donde lo es, no es tan fácil llenarlo de contenido de manera sostenible. En segundo lugar, cuestionamos que en nuestro contexto sea mejor alquilar que comprar, incluso tras la crisis de 2007. Tercero, en relación a las malas prácticas bancarias, vemos como decisiones judiciales “robinhoodianas” en pro del débil pueden afectar negativamente al acceso a la vivienda. Cuarto, que no es tan sencillo achacar la culpa del sobreendeudamiento familiar a una inadecuada financiación hipotecaria de la vivienda. Y, quinto, que es posible superar la dicotomía vivienda en propiedad-vivienda en alquiler a través de las nuevas tenencias intermedias catalanas, la propiedad compartida y la propiedad temporal. Palabras clave: vivienda; mitos; propiedad; alquiler; derecho fundamental; derecho humano; robinhoodiano; malas prácticas bancarias; tenencias intermedias; propiedad compartida; propiedad temporal. [en] Questioning some myths about the access to housing in Spain, in a European perspective Abstract. This work develops a critical analysis of five myths related to the access to housing in Spain. First, it is evidenced that today the right to housing in Spain is not a fundamental right and, in jurisdictions where it is, it is not so easy to develop it in a sustainable way. Second, it is not so clear that it is better to rent that to buy, even in our context after the 2007 crisis. Third, in relation to reckless banking practices, it is analysed that sometimes “robindhoodian” court decisions to protect the weak party may distort the right to housing. Fourth, it is no so easy to link families’ overindebtedness to an inadequate housing finance. And fifth, that it is possible to overcome the dichotomy homeownership-rented housing with the new Catalan intermediate tenures, the shared ownership and the temporal ownership. Keywords: housing; myths; homeownership; rent; leases; fundamental right; human rights; robinhoodian; reckless lending; intermediate tenures; shared ownership; temporal ownership. _____________ * El presente trabajo es posible gracias al proyecto coordinado de investigación del Ministerio de Economía y

Competitividad “Reformando las Tenencias de Vivienda: El acceso a través del alquiler, la propiedad y su tributación y Propuesta Tributaria para una ordenación integral de la Vivienda en Propiedad y en Alquiler” (el alquiler, DER2014-55033-C3-1-P) y a la concesión al autor del premio ICREA Academia 2016-2020.

1 Catedrático de Derecho Civil. Director de la Cátedra UNESCO de Vivienda. Universidad Rovira i Virgili. E-mail: [email protected]

44 Nasarre Aznar, S. Cuader. relac. labor. 35(1) 2017: 43-69

Sumario. 1. Introducción. 2. Mito 1. “El derecho a la vivienda es un derecho fundamental”. El rol constitucional de la vivienda en España y el resto de Europa. 3. Mito 2. “Es mejor alquilar que comprar”. La forma de tenencia de la vivienda en España en un contexto europeo. Causas y consecuencias. 4. Mito 3. “Los jueces deberían defender al débil”. Algunas reacciones judiciales peculiares a la crisis de la vivienda. 5. Mito 4. “Los bancos me han engañado y por eso me he sobreendeudado”. El rol de la banca en la época del boom inmobiliario y las reacciones legales. 6. Mito 5. “Solo podemos comprar o alquilar”. La superación del binomio propiedad-alquiler a través de las tenencias intermedias. 7. Conclusiones. 8. Bibliografía. Cómo citar: Nasarre Aznar, S. (2017). “Cuestionando algunos mitos del acceso a la vivienda en España, en perspectiva europea”. Cuadernos de Relaciones Laborales 35(1), 43-69. 1. Introducción Llevamos ya casi diez años de crisis financiera, hipotecaria e inmobiliaria2 y multitud de reformas legales (entre ellas cabe destacar la Ley 4/2013, de 4 de junio, de medidas de flexibilización y fomento del mercado de alquiler de viviendas3, que ha reformado la Ley de Arrendamientos Urbanos de 1994, y la Ley 1/2013, de 14 de mayo, de medidas para reforzar la protección a los deudores hipotecarios4, entre otras5), pero ninguna realmente estructural a nivel estatal, dado que parece que todavía no hemos comprendido que la clave del acceso a la vivienda es la forma de tenencia de la misma.

Mientras la generalización del dominio ha arrinconado al alquiler como forma de tenencia a lo largo de 50 años, en los últimos ocho esa forma de tenencia ha llevado a miles de familias al sobreendeudamiento y al desahucio. Al mismo tiempo, el alquiler se ha “flexibilizado” con la “esperanza troikiana” de que lo generalizará haciéndolo más atractivo para los propietarios, como si esto fuese suficiente, y sin aportar evidencias empíricas para ello, como veremos.

Esta situación ha dado lugar a una serie de mitos que intentaremos cuestionar en este trabajo: que tenemos derecho a exigir una vivienda; que los alemanes prefieren alquilar; que los jueces deben proteger al débil (ej. a los consumidores); que los bancos me han engañado y por esto me he sobreendeudado; y que solo se puede alquilar o comprar.

Ya con cierta perspectiva, creo que es el momento de intentar comprender este fenómeno desde una óptica europea, es decir, cómo se encuentra y cómo ha reaccionado España en relación a los países de nuestro entorno, especialmente, a partir de 2007. Para ello es necesario comprender la fuerza que pueda tener la _____________ 2 Existen algunos indicios de recuperación a mediados de 2015, aunque los niveles de paro, esencial para

comprender las posibilidades de crédito, sigue siendo del 22% (http://www.elconfidencial.com/economia/2015-07-23/la-economia-crea-medio-millon-de-empleos-en-un-ano-pero-el-desempleo-sigue-en-el-22_940108/; visitado 23-7-2015).

3 BOE 5 junio 2013, núm. 134, p. 42244. 4 BOE 15 mayo 2013, núm. 116, p. 36373. 5 Como la que reguló el Código de Buenas Prácticas (Anexo del Real Decreto-ley 6/2012, de 9 de marzo, de

Medidas urgentes de protección de deudores hipotecarios sin recursos (BOE 10 marzo 2012, núm. 60, p. 22492), y el Real Decreto-ley núm. 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control de gastos públicos y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa (BOE 7 julio 2011, núm. 161, p. 71548), que aumentó el mínimo de inembargabilidad para los afectados por procedimientos de ejecución hipotecaria.

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vivienda como derecho constitucional, la protección de consumidores, la función de la vivienda en propiedad en el contexto de nuestro Estado de del Bienestar, y qué representa el alquiler en otros países. Al tiempo, deberán analizarse las reacciones legales y judiciales desde le inicio de la crisis para pasar a estudiar el alcance de las reformas. Finalmente, y en sede reformas estructurales, se tratará el rol que las tenencias intermedias están llamadas a desempeñar.

2. Mito 1. “El derecho a la vivienda es un derecho fundamental”. El rol constitucional de la vivienda en España y el resto de Europa

De momento, no existe una norma vigente para toda España que obligue a la Administración o a los jueces a conceder una vivienda a aquél que lo solicite. Menos aún existe una norma que de derecho a tenerla en propiedad o que, al contrario, de derecho a “okuparla”.

Efectivamente, el art. 47 CE tanto por su contenido como por su colocación sistemática dentro de la Constitución solamente establece un principio programático, no un derecho subjetivo exigible antes los tribunales, como ya estableció la STC 152/19886. Se trata básicamente de un mandato a los poderes públicos para que promuevan políticas y normas que faciliten el acceso de las personas a una vivienda digna y adecuada. Dada la situación originada desde 2007, pueden surgir dudas de que determinada normativa, especialmente toda aquella destinada a favorecer la generalización del dominio a toda costa7, la omisión en tomar medidas para evitar la burbuja inmobiliaria, o incluso alguna normativa posterior -como diversos aspectos “flexibilizadores” de la reforma de la LAU por Ley 4/2013- cumplan con este mandato constitucional.

Más complicado parece pedirle al legislador de turno responsabilidad civil por “mala legislación”, cuyas posibilidades en nuestro derecho están limitadas a situaciones en que los daños puedan ser individualizables, concretos e identificables, como en las SSTS 3-3-19998 y 17-6-20049. También es posible si no se han transpuesto Directivas (por ejemplo, en estos momentos –abril 2016- ya ha pasado un mes desde que debería haberse transpuesto la Directiva 2014/17/UE) y con ello se ha perjudicado a los ciudadanos, lo que puede abrir una puerta desde la sentencia Aziz 201310 (ver STS 29-1-200411). En este sentido parece ir en los arts. 32.4 y 5 nueva Ley 40/201512 que prevé la responsabilidad extracontractual de la Administración Pública en dos casos específicos de wrongful legislation para el caso de que se hayan aprobado leyes que luego resultan ser inconstitucionales o contrarias al Derecho comunitario. En ambos casos, el reclamante debe haber sido _____________ 6 RTC 1988\152. 7 Nasarre Aznar, Sergio, “La vivienda en propiedad como causa y víctima de la crisis hipotecaria”, Teoría y

Derecho: Revista de Pensamiento Jurídico, 16/2014, pp. 11 y ss. 8 RJ 1999\2426. 9 RJ 2004\3887. 10 Sentencia Tribunal de Justicia de la Unión Europea 14-3-2013, asunto C-415/11 (TJCE 2013\89). Caso

Mohamed Aziz contra Caixa d´Estalvis de Catalunya, Tarragona i Manresa (CatalunyaCaixa). 11 RJ 2004\1077. 12 Ley 40/2015, de 1 de octubre, Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (BOE 2 octubre 2015, núm. 236, p.

89411).


perjudicado por la regla que luego haya sido declarada inconstitucional o contraria al Derecho de la UE, aunque deberá haber tenido que utilizar dichos argumentos para intentar la inaplicación de la norma en cuestión. En este caso, tendrá derecho a ser compensado únicamente por los daños sufridos inmediatamente anteriores a la declaración de inconstitucionalidad o la declaración de ser contrario al derecho comunitario.

No obstante, a todo ello hay que hacer algunas consideraciones: 1. Que en todas las CCAA, que tienen la competencia en vivienda (art. 148.1.3

CE), existe un sistema de vivienda pública o social. Es decir, un mecanismo para adjudicar viviendas a todos aquellos que, cumpliendo los requisitos de vulnerabilidad preestablecidos, estan necesitados de vivienda y no pueden acceder por sus propios medios al mercado privado13. Naturalmente, si cumpliendo requisitos y existiendo vivienda disponible, si sin ningún motivo no se adjudica a un determinado solicitante, éste podrá acudir a un proceso contencioso-administrativo14. Además, se puede acceder a una vivienda social o pública en propiedad o en alquiler, más algunas otras formas en otros sitios, como veremos para Cataluña infra. Básicamente, por lo tanto, la eficacia de este acceso a “vivienda asequible” se hace depender, primero, de cumplir requisitos (que efectivamente pueden ser más o menos amplios, por lo tanto, cubrir más o menos número de personas) y segundo de un stock suficiente de vivienda. En este sentido, a nivel nacional se va intentando -sin demasiado éxito- ampliar desde el RD Ley 27/2012, de 15 de noviembre15, con la creación del fondo social de viviendas (DA Única) y, a nivel autonómico, encontramos el reciente Decreto-ley catalán 1/2015 que obliga a tanteos y retratos legales en caso de ejecuciones hipotecarias sobre viviendas que estén situadas en áreas de demanda residencial fuerte y acreditada (se busca posibilitar que las familias residentes en estas viviendas puedan permanecer en las mismas en régimen de alquiler una vez ejercitado el derecho de tanteo por la Administración).

2. Que si bien no existe un derecho a “okupar” una vivienda, lo que incluso está penado por el art. 202 CP, si se lleva a cabo y se mantiene en la posesión del inmueble el tiempo suficiente (30 años, tras el año de “purga” de los arts. 460.4 y 464 CC) se puede llegar a conseguir la propiedad del inmueble por usucapión. Ello no deja de ser una antinomia en nuestro sistema.

3. Que la ley 3/201516 vasca de vivienda sí parece otorgar derechos subjetivos más allá del art. 47 CE. Por un lado, el derecho subjetivo de acceso (art. 9.1), que supone la potestad para el ciudadano de exigir a la Administración la provisión de _____________ 13 Ver, sobre el registro de solicitantes y el procedimiento de adjudicación, Tejedor Bielsa, Julio, Derecho a la

vivienda y burbuja inmobiliaria. De la propiedad al alquiler y la rehabilitación, La Ley, Madrid, 2012, pp. 123 a 147.

14 Ver, por ejemplo, en el art. 6 Ley 18/2007, de vivienda de Cataluña que preceptúa: “Todos los ciudadanos, en ejercicio de la acción pública en materia de vivienda, pueden exigir ante los órganos administrativos y ante la jurisdicción contencioso-administrativa el cumplimiento de la legislación en materia de vivienda y de las disposiciones y medidas establecidas por el planeamiento urbanístico referidas a la vivienda”. Ver, además, por ejemplo, la STSJ Madrid 6-1-2013 (disponible en http://www.viviendaprotegidasi.es/images/legislacion/ESTATAL/sentencia_tsj_irene_h.pdf), que condena a la Administración Pública por denegar indebidamente una ayuda a la vivienda.

15 BOE 16 noviembre 2012, núm. 276, p. 79877. 16 BO País Vasco 26 junio 2015, núm. 119, p. 2853.


una vivienda adecuada en condiciones económicas accesibles y, en caso de no poder proveer la vivienda (muy posible, dados los elevados requisitos que debe cumplir el inmueble, conforme al art. 1.2 Ley 3/2015 en cuanto al tamaño, el género, las etapas de la vida, las necesidades, etc.), la obligación pública se puede cumplir mediante la entrega de una prestación económica de sustitución (art. 9.2), aunque esta no queda determinada en la Ley17 (arts. 7 a 9). Y, por otro, el derecho subjetivo de permanencia, entendida como la potestad de exigir a la Administración Pública que se active la expropiación del uso temporal de la vivienda (tres años) a favor de sus ocupantes y que pudieran quedar en situación de desamparo y en riesgo de exclusión social debido a un futuro desahucio de origen hipotecario o arrendaticio (art. 74). Debe alertarse, sin embargo, que a pesar de que el art. 9.1 y 2 no ha sido impugnado por inconstitucional, por Providencia del Tribunal Constitucional 12-4-201618 se han suspendido más de 20 disposiciones de la Ley 3/2015, entre ellas varias con “incentivos negativos” para fomentar el aumento del parque público de viviendas, como el alquiler forzoso de vivienda deshabitada del art. 59 o el referido art. 74 junto con el 9.4.

En el tema de las expropiaciones debemos llamar la atención, además, sobre el ATC 32/201519 que declara inconstitucionales el art. 1 y la Disposición Adicional Primera de la Ley andaluza de vivienda al considerar, entre otros motivos, que las políticas autonómicas de vivienda no pueden implicar una distorsión de la unidad de mercado en España, especialmente, en lo que se refiere al mercado hipotecario. De aplicarse esta regla a la Ley navarra (la catalana ya derogó una disposición similar en diciembre de 2012, aunque ha recuperado algunos aspectos como la obligación de ofrecimiento en alquiler forzoso en el art. 7 Ley 24/201520) y a la vasca, no podrán admitirse expropiaciones que puedan afectar el buen funcionamiento del mercado hipotecario. Esto está en relación con lo que señala la Comisión Europea en una carta dirigida al Ministerio de Economía en 201321.

_____________ 17 Para 2016 ha quedado fijada en un máximo de 250 euros/mes (ver http://www.etxebide.euskadi.eus/x39-

contpest/es/contenidos/informacion/etxecont20160101_info_dcho_sub/es_def/index.shtml; visitado 25-4-2016), lo que planta problemas de suficiencia en relación a un alquiler medio en las grandes ciudades vasca (que puede estar alrededor de los 700 euros/mes). En este sentido, cabe prestar atención a la STEDH 9-4-2015 (caso Happi; https://www.google.es/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=4&ved=0ahUKEwjfysqvqKnMAhXLmBoKHc4lDFgQFgg1MAM&url=http%3A%2F%2Fhudoc.echr.coe.int%2Fwebservices%2Fcontent%2Fpdf%2F003-5057997-6221383&usg=AFQjCNGvx5GCd_6e-KhZWlRFfN-K-wz7Iw&sig2=ipqqYlawlRaRuhueoTIXDw; visitado 25-4-2016) que evidencia la insuficiencia de la ley francesa DALO 2007 para garantizar el derecho subjetivo a la vivienda que predica, dado que prevé únicamente una aportación a un fondo como compensación en caso de insuficiencia de vivienda disponible, lo que el TEDH considera insuficiente, especialmente porque el demandante ha pasado cinco años sin ser debidamente alojado.

18 JUR 2016\75882. 19 RTC 2015\32 AUTO. Ver también el ATC 115/2014, de 8 de abril (RTC 2014\115 AUTO) 20 Ley 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la

pobreza energética (DOGC 5 agosto 2015, núm. 6928). 21 De ella se hace eco El Confidencial (24-6-2013, disponible: http://www.elconfidencial.com/vivienda/2013-06-

24/bruselas-cree-que-la-expropiacion-de-viviendas-en-andalucia-pone-en-riesgo-la-estabilidad-bancaria_193927/) que destacan que la “La Comisión Europea (CE) ha llegado a la conclusión de que el plan andaluz de expropiación temporal de viviendas a entidades financieras para evitar los desahucios a familias en riesgo de exclusión social puede afectar negativamente a la estabilidad de la banca y la recuperación económica”


Si bien esto sucede en derecho español, nos debemos preguntar si la situación es

distinta en otros países de nuestro entorno, es decir, si España está “haciendo algo distinto al resto de países” al no reconocer un derecho subjetivo a la vivienda.

Pues bien, lo primero destacable es que solamente algunas constituciones prevén el derecho a la vivienda, como lo hacen las de FI, PL, HU, PT, EL, SI, EL y NL, además de en algunas constituciones de Länder alemanes. Sin embargo, no queda claro que en ninguna de ellas se otorgue un auténtico derecho subjetivo22. Otros países sí parecen prever el derecho a la vivienda como un derecho fundamental, como Burkina Faso, Congo, Ecuador, Méjico, Nicaragua y Paraguay, pero la eficacia de tal pronunciamiento merece, en su caso, un estudio más pormenorizado en otro lugar23.

Finalmente, tampoco hallamos un derecho subjetivo a la vivienda en ningún instrumento internacional o de la Unión Europea. Ni el art. 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 194824, ni el art. 11.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 196625 lo reconocen. Únicamente lo encontramos de algún modo en la Carta Social Europea de 196126, en el art. 31 de su versión de 1996, que España no ha ratificado27.

Por lo tanto, visto lo visto, hoy por hoy, una mejor aproximación para llenar de contenido el derecho a la vivienda tiene que ver con el acceso (directamente vinculado con que familia, conforme a sus necesidades y posibilidades, tenga la forma de tenencia más adecuada), con la calidad de la vivienda (a qué se accede), con la necesidad de conciliar la tensión entre activo financiero y derecho fundamental (qué implica una vez se tiene, básicamente, derechos y obligaciones frente a terceros) y con el garantizar, en caso de vulnerabilidad, no ser desposeído o que se le atribuya una vivienda alternativa adecuada. Así lo resumimos en la Figura 1.

_____________ 22 Cornette, Fanny, “Comparative Analysis of the Right to Housing in France, Belgium and the Netherlands”;

Oren, Michelle y Alterman, Rachelle, “Housing eligibility in Constitutional housing rights”; papers presentados en la European Network for Housing Research Conference, Lisboa, 2015. Ver también Golay, Christophe y Özden, Melik, El derecho a la vivienda. Un derecho humano fundamental estipulado por la ONU y reconocido por tratados regionales y por numerosas constituciones nacionales, Una coleccion del Programa Derechos Humanos del Centro Europa - Tercer Mundo (CETIM), 2007, pp. 19 y 20. Disponible en: http://www.agirpourlesdesc.org/IMG/pdf_el_derecho_a_la_vivienda_2007_CETIM.pdf

23 Golay, Christophe y Özden, Melik, El derecho a la vivienda, cit. p. 19.. 24 Disponible en http://www.un.org/en/documents/udhr/index.shtml (última visita 30 de junio de 2014). 25 Adoptado y abierto a la firma, ratificación y adhesión por la Asamblea General en su resolución 2200 A

(XXI), de 16 de diciembre de 1966. Entrada en vigor: 3 de enero de 1976, de conformidad con el artículo 27. Ratificado por España por Instrumento de 27 de abril 1977 (BOE 30 abril 1977, núm. 103, p. 9343).

26 Disponible en: http://www.coe.int/T/DGHL/Monitoring/SocialCharter/ (última visita 30 de junio de 2014). 27 Para más detalles ver Simón Moreno, Héctor, “El cumplimiento del derecho a la vivienda en España. Especial

referencia a la asequibilidad, estabilidad y accesibilidad en el acceso a la vivienda”, CEF Legal. Revista Práctica de Derecho, núm. 169, Febrero 2015, pp. 105 y ss. Ver también Bassols Coma, Martín, La exclusión social y la contribución de los municipios a la satisfacción del derecho a la vivienda, “Revista de estudios de la administración local”, nº 291, 2003, págs. 105-108.


Figura 1. Contenido del derecho a la vivienda

Fuente: elaboración propia. De este modo, algunos países europeos se han ido aproximando a, al menos,

alguno de estos elementos, comenzando a llenar de contenido el derecho a la vivienda. Así:

A) En Francia, la Ley DALO 2008 crea comités de mediación regional y

tribunales administrativos para adjudicar vivienda a aquellos que estén necesitados de una, según unos criterios legales prefijados. No obstante, existen evidencias sobre las dificultades para atender adecuadamente a todas las peticiones que están muy concentradas geográficamente28. La Ley ALUR 2014, por su parte, pretende dar una mayor estabilidad al arrendatario, siguiendo, en cierto modo, el sistema de control de renta alemán (vid. infra)29. _____________ 28 Así, por ejemplo, de acuerdo con un estudio de la Fundación Abbé Pierre de 2013, solamente al 43% de los

candidatos seleccionados se les asignó una vivienda en 2011 (The Annual Report of the Foundation Abbe Pierre, p. 69; disponible en: http://www.fondation-abbe-pierre.fr/sites/default/files/content-files/files/18e-rapport-annuel.pdf, visitado 26-4-2016). Ello queda corroborado con que existen 59.502 familias a la espera de vivienda (de las cuales 20.000 fueron en 2014, mientras que en 2010 apenas se generaron 5.000 insatisfechos). Además, es importante denotar la relevante concentración territorial, dado que el 60% de las solicitudes son en Île de France y que en 2014 se produjeron 13.000 recursos al tribunal administrativo con 8.377 condenas al Estado en forma de multas, que fueron de cerca de 20 millones de euros solo en 2014 (datos provistos por Schaefer, Jean Pierre, La experiencia del derecho ‘oponible’ de acceso a la vivienda DALO en Francia, en “Jornada sobre la Ley Vasca de Vivienda”, Bilbao 20-4-2016, disponible en http://www.garraioak.ejgv.euskadi.eus/r41-ovad05/es/contenidos/evento/copia_ovv_jornada2015/es_ovv_admi/ovv_a_j.html; visitado 26-4-2016).

29 Ver, sobre esta cuestión, Xerri, Kurt. y Molina Roig, Elga, "La estabilización de la renta como mecanismo para incentivar el acceso a la vivienda a través del arrendamiento urbano desde una perspectiva comparada”, en CEFLEGAL, núm. 179 (diciembre 2015), que señalan que la finalidad de la Ley ALUR es “contener los aumentos de las rentas de alquiler y con ello evitar la exclusión social de los hogares en ciertas zonas debido a unos costes de vivienda inasumibles”.


B) En Polonia, el Art. 30 Constitución prevé el derecho a la dignidad inalienable

e inherente de la persona, lo que fue interpretado por su Tribunal Constitucional en 200130 como la prohibición de “desahuciar a ninguna parte”, es decir, que nadie podrá ser desahuciado si no tiene a su disposición ningún sitio adecuado a donde ir, que debe ser provisto por el Estado. De no existir ninguno, este se hará cargo del pago de las deudas necesarias para que siga residiendo en su vivienda. Esta medida no ha estado exenta de dudas, como su elevado coste para el erario público, especialmente el municipal. (16,25 millones de euros en 2011)31 dado que no siempre hay una vivienda alternativa disponible; o el conflicto de derechos que supone la situación en que se encuentra el agresor en caso de violencia doméstica que, debiendo abandonar el hogar familiar, no puede ser desposeído de este porque no existe vivienda alternativa disponible32. Esta medida de prohibición de desahuciar “a ningún sitio” también está presente en Eslovaquia33, aunque en este caso es el propietario de la vivienda el que debe hacerse cargo de buscar una vivienda alternativa, aunque si se trata de impago de rentas, será suficiente con que busque un refugio alternativo. Si bien la normativa española no ha ido, de momento, en esta línea (alerta, no obstante, con el art. 74.1 Ley 3/2015, vasca de vivienda, que prevé expropiación del uso de la vivienda a cualquier propietario que pretenda desahuciar a su inquilino por impago si luego no va a ocupar la vivienda él mismo, su cónyuge o pariente hasta segundo grado; el artículo está suspendido por Providencia TC 12-4-2016), sí que lo han hecho algunas resoluciones judiciales, siendo la más paradigmática en este contexto el AJPI núm. 39 Madrid 6-3-201334, que pospuso el desahucio de una arrendataria morosa y de sus hijos hasta el fin del año escolar, debido a su vulnerabilidad, basándose en el art. 47 CE y la Convención ONU del Niño 20-11-1989.

C) Dinamarca se ha aproximado a dar contenido real al “derecho a la vivienda” mediante la creación de un importante stock de vivienda de alquiler (de un 21%), garantizando suficiente disponibilidad para todos los potencialmente necesitados. No obstante, no debe olvidarse la Decisión de la Comisión Europea 200935, dirigida a los Países Bajos (el estado con más vivienda social en Europa), que advierte que una excesiva generalización de la vivienda social puede distorsionar la competencia en el mercado inmobiliario, de manera que tiene que limitarse a ofrecerse a los “grupos de población cualificados como vulnerables o socialmente _____________ 30 Polish Constitutional Court Decision of 4 April 2001, K 11/00, OTK-ZU [Official Journal of the

Constitutional Court; Polish: Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urzędowy] 2001, No 3, item 54.

31 Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (2012), Podsumowanie wyników ankiety dotyczącej mieszkaniowego zasobu gminy, p. 25. Disponible en: https://www.mir.gov.pl/Budownictwo/Mieszkalnictwo/Gospodarka_mieszkaniowa_i_komunalna/Informacje_o_mieszkalnictwie/Documents/20130713_ankieta_mieszkalnictwo_gminy.pdf (visitado 16-12-2015).

32 Lo que quedó resuelto por STC de Polonia 4-11-2010, K 19/06 (OTK-ZU 2010, No 9, item 96), señalando que sí era posible su desposesión en este caso.

33 Art. 186 Código Civil Eslovaco. Puede hallarse un comentario en https://books.google.es/books?id=nay3wlGYqUUC&pg=PA173&lpg=PA173&dq=substitutive+accommodation+slovakia+civil+code&source=bl&ots=I57UHPX8zK&sig=hwVbP_9LWx1kCLemhJp51FRi86s&hl=es&sa=X&ved=0ahUKEwjjntKP-NvJAhUBwxoKHRt9DW4Q6AEILzAC#v=onepage&q=substitutive%20accommodation%20slovakia%20civil%20code&f=false (visitado 26-4-2016).

34 AC 2013/726. 35 Decisión de la Comisión Europea nº 642/2009, Bruselas, 15-12-2009, C(2009)9963 final.


más desfavorecidos”. Además, Dinamarca es el país de la UE que desahucia más rápido (86 días para créditos hipotecarios y 39 días para arrendatarios), con un importantísimo volumen de procesos de desahucio iniciados por impago de alquiler (17.479 solo en 2013, para una población de 5,5 millones, los cuales el 37% viven de alquiler), de los cuales un número importante (alrededor del 21%) acaban sin hogar.

3. Mito 2. “Es mejor alquilar que comprar”. La forma de tenencia de la vivienda en España en un contexto europeo. Causas y consecuencias

Las políticas de vivienda en España desde los años 60 han ido orientadas a la promoción del dominio, con el consiguiente detrimento del alquiler como forma tenencia. Ello ha conllevado pasar del 40% de vivienda en alquiler al 15% en 50 años36.

Esto ha sido criticado por diversos autores quienes han visto en este detrimento del alquiler una de las causas de la crisis de 2007 y que, como consecuencia concluyen que debería éste fomentarse más37. Si bien por un lado no les falta razón en afirmar que con un mercado saneado de alquiler se hubiese creado una alternativa real a la propiedad en nuestro país sin necesidad de llevar a las personas a contratar hipotecas impagables38, no veo tan claro que la potenciación del mercado del alquiler sea la mejor solución o una solución estructural para favorcer el acceso a la vivienda.

Me explico. A menudo los juristas académicos insistimos en la necesidad de llevar a cabo cambios legislativos porque no nos satisface la normativa actual. Pues bien, por Ley 4/2013, es decir, recientemente, ya se cambió la LAU, y lo hizo en los puntos claves, en el sentido que apuntaban los organismos internacionales39 pero no lo que apuntaba el sentido común: que difícilmente una familia puede plantearse un proyecto de vida en una forma de tenencia poco estable (ver lo comentado con la Ley francesa ALUR supra); y que, en el caso de España, además, pagar una renta, cuya fijación inicial y actualización son libres desde la reforma, sea menos asequible que repagar un préstamo hipotecario, no solo hasta

_____________ 36 Según la Encuesta de condiciones de vida del INE. 37 Ver la discusión en S. Nasarre Aznar, M.O. García y K. Xerri, “¿Puede ser el alquiler una alternativa real al

dominio como forma de acceso a la vivienda? Una comparativa legal Portugal-España-Malta”,Teoría y Derecho, 16/2014, pp. 188 a 217. Ver la posición de BASSOLS, La exclusión…, p. 106.

38 Yo mismo lo he defendido en Nasarre Aznar, Sergio, “A legal perspective of the origin and the globalization of the current financial crisis and the resulting reforms in Spain”, Contemporary Housing Issues in a Globalized World, Padraic Kenna (Ed.), Ashgate Publishing, 2014, pp. 37-72. Ver, además, CUERPO, C. et al., Rental Market Regulation in the European Union, EU Commission, DG-Economic and Financial Affairs, Economic Papers 515, April 2014, p. 1, que señala que que “the state of development of rental markets as a genuine alternative to home-ownership stands out as a particularly relevant institutional factor shaping the outcome of the housing market and playing a balancing role and alleviating house price pressures”.

39 La denominada “Troika UE” (formada por la Unión Europea, el Banco Central Europeo y el Fondo Monetario International) ha intervenido estos últimos años en algunos países para presionar (incluso exigir) reformas en muchos campos del derecho y la economía, incluyendo los arrendamientos. Entre estos países se cuentan Grecia (Greece: Memorandum of understanding on specific economic policy conditionality, 2-5-2010, disponible en http://peter.eissner.org/Transform/MoU.pdf) y Portugal (Portugal: Memorandum of understanding on specific economic policy conditionality de 3-5-2011, disponible en http://economico.sapo.pt/public/uploads/memorandotroika_04-05-2011.pdf).


2007 sino también de nuevo a partir de 201240. Así, la Ley 4/2013 aún hizo esta forma de tenencia menos estable, reduciendo considerablemente las protecciones del arrendatario: duración mínima, posibilidad de excluir los tanteos y retractos legales, innecesaridad de referenciar la renta ni en el período de protección, compensación al propietario en caso de terminación prematura unilateral por el arrendatario, etc. De hecho, legalmente hablando, el arrendamiento español está a las antípodas de los sistemas legales arrendaticios en los tres países europeos con mayor tasa de vivienda arrendada: Alemania, Suiza y Austria, tal y como resumimos en la Tabla 1.

Tabla 1. Configuración legal de los arrendamientos en países mediterráneos en relación a Suiza, Alemania y Austria

Suiza, Alemania y Austria Países SE estudiados (todos o mayoritariamente)

Estabilidad - preferencia por arrendamientos de larga duración

- emptio non tollit locatum - tanteo y retracto legales (Alem.)

- sistema más intrusivo de duración mínima obligatoria

- más débil emptio non tollit locatum

- más débiles derechos de tanteo y retracto

Flexibilidad - causas limitadas de oposición a subarriendo

- fin anticipado del arrendamiento sin compensación al propietario, con notificación solo 3 meses antes

- subarriendo no permitido sin el consentimiento del propietario

- límites importantes a la terminación anticipada en España, Portugal y Malta

Asequibilidad - control de rentas - beneficios del depósito para

arrendatario - sistema de costes tenant-friendly

(en Suiza se incluyen, el Alemania los debe especificar el propietario)

- sin control de rentas - rendimientos del depósito no para

el arrendatario (España, Malta) - sistema de costes landlord-friendly

Fuente: Nasarre Aznar, Sergio, “La eficacia de la Ley 4/2013, de reforma de los arrendamientos urbanos, para aumentar la vivienda en alquiler en un contexto europeo”,

Revista Crítica de Derecho Inmobiliario, 2015, núm. 747, pp. 205 a 252.

Pero el desinterés del alquiler va más allá de la reforma. Así, el precio medio de los alquileres en España siga siendo en noviembre de 201541 de 7 €/m2, muy similar a un salario mínimo interprofesional para una vivienda de 90 m2, es decir, muy por encima del aconsejado 30% de esfuerzo familiar recomendado para dedicar a la vivienda.

_____________ 40 Rodríguez López, J., La lenta reacción del mercado de vivienda, “Ciudad y Territorio”, Vol. XLVI, núm. 180,

verano 2014. 41 Atendiendo a Fotocasa, http://www.fotocasa.es/indice-alquiler-inmobiliario__fotocasa.aspx (visitado 16-12-

2015).


Además, solo el 20% de los actuales inquilinos42 prefieren serlo antes que propietarios, tal y como se muestra en la Figura 2.

Figura 2. Motivos para vivir de alquiler

*Señalados con óvalos con línea contínua los que optan voluntariamente por alquilar. Fuente: Fotocasa.

Pero, aunque a algunos pueda sorprender, la falta de atractivo de los alquileres

es generalizada en Europa, como lo evidencia la Figura 3 al reflejar que en los últimos 30 años únicamente ha subido el tamaño del mercado privado de alquiler en el Reino Unido (además, liberalizando el contrato de alquiler, es decir, reduciendo la protección del arrendatario) entre los países europeos comparados.

_____________ 42 FOTOCASA TRENDS, Los españoles y su relación con la vivienda, 2013, p. 17.


Figura 3. Cambios en la regulación y tamaño del mercado privado de alquiler

Fuente: WHITEHEAD et al., C., e Private Rented Sector in the New Century – A

Comparative Approach, septiembre 2012, p. 23.

A mayor abundamiento, debería admitirse que el arrendamiento no es la forma de tenencia más recomendable en un contexto de Estado Social débil, como puede catalogarse, en este contexto, el español. Evidencias de esta debilidad, acrecentada por la crisis de 2007, son algunas de las medidas tomadas en los últimos años en nuestro país, posponiendo la edad de jubilación a los 67 años43 o las relacionadas con la salud pública44 y la educación45; o que en los medios de comunicación se advierta periódicamente de la insostenibilidad del sistema público de pensiones46. De acuerdo con Eurostat47, España estaba en 2011 y 2012 entre los países de la Europa occidental con mayor riesgo de pobreza o exclusión social.

En este contexto, pues, ¿es razonable pedir a las familias que se conformen con no tener un techo de su propiedad48? Piénsese que, atendiendo a la Asociación _____________ 43 Por art. 4 Ley 27/2011, 1 agosto, sobre actualización, adecuación y modernización del sistema de Seguridad

Social (BOE 02/08/2011 núm. 184 p. 87495). 44 Por RDL 16/2012, 20 abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de

Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones (BOE 24/04/2012 no. 98 p. 31278). Ver EUROPEAN FOUNDATION FOR IMPROVEMENT OF LIVING AND WORKING CONDITIONS (Eurofound), Access to healthcare in times of crisis, Publications Office of the European Union, Luxemburgo, 2014, pp. 23, donde se advierte que la protección en salud para los inmigrantes indocumentados se redujo en 2012 debido a la crisis; ver también pp. 38 y 61 donde se presenta un caso de estudio sobre recortes que afectan a asistencia de salud mental. En la p. 12 se afirma que: “One indicator of reduced availability of healthcare services as a consequence of the crisis is that, after years of steady reduction, average waiting times for some surgical operations in Portugal, Spain, England and Ireland show a small increase (OECD, 2013)”.

45 Por RDL 14/2012, 20 April, de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo (BOE 21/04/2012 núm. 96 p. 30977).

46 Ver, por ejemplo, esta noticia de diciembre de 2015: http://www.elcorreo.com/bizkaia/economia/201505/19/hucha-pensiones-riesgo-agotarse-20150518215140.html (visitado 26-4-2015).

47 http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/File:At-risk-of_poverty_or_social_exclusion_rate,_2011_and_2012.png (visitado 6-11-2014).

48 El VII Informe sobre exclusión y desarrollo social en España 2014 (disponible en: http://www.foessa2014.es/informe/uploaded/descargas/VII_INFORME.pdf; visitado 26-4-2016) pone de


Hipotecaria Española, el tiempo medio de amortización de un préstamo hipotecario en 2013 era de 13,4 años49 (independientemente del tiempo por el que se hayan contratado, ej. 30 años). Si esto es así, piénsese que como media, los jóvenes españoles se emancipan a los 29,1 años en 201450 y, si contratan una hipoteca (veremos luego cómo puede ser asequible y no provocar su sobreendeudamiento), teóricamente la deben tener repagada entre los 40 y los 45 años, lo que les deja más de 20 años para ahorrar para la jubilación, donde se produce una importante disminución de ingresos, a la que llegan con la vivienda pagada y en propiedad. Pues bien, ¿cuándo se acaba, en cambio, de repagar un alquiler y cada cuánto hay que renovarlo y actualizar la renta? ¿qué sucederá si nuestros mayores, que no pueden ahora acceder a la propiedad, deberán seguir pagando el alquiler, más caro y revisable en su renta y continuidad cada tres años?

Aunque una solución podría pasar por el aumento del Estado del Bienestar, ello representaría una discusión mucho más amplia que va más allá de esta contribución. No obstante, ello debería pasar por aumentar los recursos públicos, por ejemplo, reduciendo nuestra economía sumergida, la mayor de Europa (un 24,6%, al que contribuyen no solo las grandes fortunas sino también muchos autónomos, convirtiéndose en algo cultural)51 o aumentando la carga impositiva de los contribuyentes. Alemania, Bélgica, Austria, Francia, Finlandia y Suecia, entre otros, tienen una presión fiscal sobre el trabajo (tax wedge) más elevada que España52.

Y esto, entre otros motivos, ha llevado a una realidad: que la mayoría de jóvenes y de familias con ingresos medios alemanes no pueden adquirir (ni lo podrán hacer nunca o lo harán, en el mejor de los casos, más allá de los 40-45 años) una vivienda en propiedad53. Esto es debido principalmente a que el acceso a la propiedad de la vivienda requiere habitualmente aportar un 40% del valor del inmueble con recursos propios, dado que los préstamos suelen ser al 60% LTV. Esto va muy ligado a la forma habitual de refinanciación de las hipotecas alemanas a través de Pfandbriefe que tienen este límite (o similar) para poder ser utilizadas

_____________

manifiesto el aumento de la desigualdad (“España se encuentra tanto dentro del grupo de los países de la UE28 donde más amplias son las diferencias de renta entre los hogares como en los primeros lugares del ranking en las clasificaciones que extienden la comparación internacional al marco más amplio de los países de la OCDE”, p. 136), así como el enorme deterioro de la cohesión social que está experimentando nuestro país “durante los últimos siete años, con un incremento notable de los procesos de exclusión social, que se hacen además más graves, y con una expansión significativa también de las situaciones de precariedad y vulnerabilidad social”, p. 241.

49 ASOCIACIÓN HIPOTECARIA ESPAÑOLA, Resumen Anual del Mercado Hipotecario 2013, disponible en http://www.ahe.es/bocms/sites/ahenew/estadisticas/boletin-estadistico/archivos/nuevo-resumen-anual-2013.pdf (visitado 16-12-2015).

50 EUROSTAT, Estimated average age of young people leaving the parental household by sex, Last update: 12-08-2015.

51 SARDÀ, J. La economía sumergida pasa factura, enero 2014. 52 OCDE, Taxing Wages 2013-2014, 2015, p. 18 (disponible en http://www.keepeek.com/Digital-Asset-

Management/oecd/taxation/taxing-wages-2015_tax_wages-2015-en#page1); aunque estos datos deben matizarse, según BERECHET, C, Un marco fiscal para el empleo, ThinkTank Civismo, Apuntes fiscales, nov. 2015, núm. 1 (disponible en http://www.civismo.org/files/informes/2015-11-03_Informe017_Un_Marco_Fiscal_para_el_Empleo.pdf; visitado 14-12-2015).

53 Ver una aproximación en Carrillo, Jordi, El mercado alemán en alquiler. Determinantes de la cuota de vivienda en propiedad/ en alquiler, en S. Nasarre (Dir.), “El acceso a la vivienda en un contexto de crisis”, Madrid, 2011, Edisofer, pp. 473 y ss.


como su cobertura de estos valores (§14 Pfandbriefgesetz 1995, versión 201454). Las estadísticas sobre vivienda en propiedad55 en relación a los ingresos de los hogares revelan que solamente el 17.4 % de los hogares con ingresos netos por debajo de 1.300 euros/mes viven en régimen de propiedad, mientras que este era el caso para el 73,9 % de aquéllos cuyos ingresos eran superiors a 3,600 euros. Fitzsimons56 afirma que: “German home-owners are used to financing the construction or purchase of real property with capital of their own up to at least 30%. On average 40% of the capital is their own. Small and medium households are unwilling to hold such large amounts of debt and the related financing burdens”. Básicamente, por lo tanto, se trata de que hasta que no se tenga cierta estabilidad económica y no se consigan determinados ingresos –quién los pueda alcanzar- no es posible tener esa cantidad de recursos propios no financiables.

De manera que no es tan sencillo afirmar que “los alemanes prefieren alquilar” porque muchos de ellos no tienen otra opción, lo que no quita que los que son inquilinos alemanes, como hemos visto, gocen de mayor protección que los inquilinos mediterráneos, siempre que cumplan con sus obligaciones (pago de renta y cuidado de la vivienda, básicamente). Ello genera una nueva duda, parecida al dilema de si fue antes el huevo o la gallina57. Se trata de averiguar si la normativa tan protectora del inquilino es causa de tener el 55% de la población en régimen de alquiler (ahora ya sabemos, que sobre todo, de ingresos modestos), es decir, porque el alquiler se constituye como una forma de tenencia atractiva y deseada; o si dicha normativa es la consecuencia precisamente de la necesidad de proteger de algún modo por parte de los poderes públicos a tal cantidad de población, a la que mayoritariamente le está vedada la vivienda en propiedad.

Lo que evidencia la estadística y el análisis en Alemania es que solamente los más pudientes pueden llegar ser propietarios de su vivienda, llegando a porcentajes parecidos para la totalidad de la población española (cuya tasa de propiedad se sitúa alrededor del 85%). Reitero, pues, ¿estamos preparados en nuestro país para una sociedad de ricos-propietarios y pobres-inquilinos en un contexto de Estado Social débil, es decir, para admitir que a las familias con menos recursos les está vedado conseguir una vivienda en propiedad?; ¿no es más justo que una mayoría de la población pueda tener la posibilidad de ser propietarios, siempre que se pongan los mecanismos para evitar su sobreendeudamiento?

Entre estos mecanismos están las nuevas tenencias intermedias catalanas (vid. infra). Además, recordemos que la dudosidad del crédito hipotecario a los hogares para adquisición de vivienda se sitúa en junio de 2015 en un 5%58, lo que indica que le 95% de los hogares españoles hipotecados están pagando su crédito _____________ 54 BGBl. I S. 1373; modificada por BGBl. I S. 934. 55 Statistisches Bundesamt (StaBu), Einkommens- und Verbrauchsstichprobe. Wohnverhältnisse privater

Haushalte [sample survey of income and expenditure, housing conditions of private households], Wiesbaden, 2013, p. 23 f.

56 Fitzsimons, J., “The German Private Rented Sector: A Holistic Approach”, Working Paper, March 2014, p 124. Disponible: http://www.bvc.dk/SiteCollectionDocuments/Analyser/The_German_Private_Rented_Sector_web.pdf.

57 Aunque parece que ya se ha resuelto (http://www.20minutos.es/noticia/124329/0/huevo/gallina/dilema/; visitado 16-12-2015).

58 Asociación Hipoteca Española, Actividad crediticia hipotecaria de septiembre 2015, 9/2015, disponible en http://www.ahe.es/bocms/sites/ahenew/estadisticas/actividad-hipotecaria/archivos/actividad-crediticia-septiembre-2015.pdf (visitado 16-12-2015).


hipotecario con regularidad. A ello hay que añadir que, según Eurostat, alrededor del 47% de los hogares españoles viven ya en una casa en propiedad y sin hipoteca59.

4. Mito 3. “Los jueces deberían defender al débil”. Algunas reacciones judiciales peculiares a la crisis de la vivienda

Según el art. 117.3 LOPJ, los jueces deben juzgar y ejecutar lo juzgado, estando prohibido que puedan juzgar en equidad. Es decir, básicamente no pueden ni inventarse el derecho (interpretaciones contra legem) ni pueden decidir basándose en sus propios criterios o convicciones (juicios de equidad). Para ello, existe en nuestro ordenamiento jurídico un sistema de fuentes que deben respetar (art. 1 CC) en tanto que Poder del Estado.

Por ello, encuentran un difícil encaje en nuestro sistema jurídico sentencias o demás resoluciones judiciales que fuercen la ejecución hipotecaria limitada a la finca si ello no se ha pactado (AAP Navarra 17-12-201060 vs arts. 1911 CC; 666, 671 y 579 LEC y 140 LH), que permitan una segunda oportunidad (fresh start) a personas físicas si no estaba permitida legalmente (SJM 3 Barcelona 26-10-201061 vs LC; ello no ha sido posible hasta la Ley 1/2015), que declaren nulo un préstamo hipotecario porque la cláusula de los intereses de demora sea abusiva (AJPI 4 Arrecife 8-4-201362 o SJPI no 7 Collado Villalba 5-9-201363) o que se le otorgue el beneficio de excusión a un avalista que ha renunciado expresamente a él, por el simple motivo que el deudor hipotecario tiene al menos la finca y puede pagar con algo y aquél no (JM nº1 San Sebastián 2-10-201464). Similares resoluciones judiciales nos llegan también de tribunales internacionales como el TEDH (medida provisional de 15-10-2013 del caso del TEDH Ceesay Ceesay and Others v. Spain65 donde se paraliza el desalojo de “okupas” por falta de solución habitacional alternativa) o el TJUE (caso Kušionová66; dice el Tribunal: “en el Derecho de la Unión, el derecho a la vivienda es un derecho fundamental garantizado por el artículo 7 de la Carta que el tribunal remitente debe tomar en consideración este precepto al aplicar la Directiva 93/13, de 5 de abril”).

Es lo que nosotros hemos bautizado como “robinprudencia”67, la cual provoca una distorsión en un sistema jurídico-privado que, cuanto menos, se remonta a

_____________ 59 EUROSTAT, Distribution of population by tenure status, 2014. Disponible en

http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/File:Distribution_of_population_by_tenure_status,_2014_(%25_of_population)_YB16.png (visitado 16-12-2015).

60 AC 2011\1. 61 AC 2010\1828. 62 AC 2013\498. 63 JUR 2014\199191. 64 AC 2014\1674. 65 La medida cautelar puede consultarse en: http://afectadosporlahipoteca.com/wp-

content/uploads/2013/11/TEDH.pdf (visitado el 2-2-2015). 66 Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en adelante, TJUE) de 10 de septiembre de 2014

(JUR 2014\224808. Asunto C-34/13. Caso Monika Kušionová contra SMART Capital a.s. Apartado 65). 67 Ver el trabajo completo en S. Nasarre Aznar, “Robinhoodian courts’ decisions on mortgage law in Spain”,

International Journal of Law in the Built Environment, Vol. 7 Iss. 2 pp. 127 - 147.


1861 (primera Ley hipotecaria) y sus fundamentos lo hacen a los tiempos de antes de Cristo. Lacerar el derecho de propiedad o el sistema hipotecario admitiendo impagos sin ulteriores consecuencias y provocar la inoperatividad de instituciones jurídicas seculares tiene o puede tener consecuencias impredecibles. Lo que nos preguntamos es, pues, ¿quién asume los costes de dichas resoluciones judiciales robinhoodianas?

Así, por un lado, queda claro quién se beneficia: el justiciable que, sorpresivamente, ve como el tribunal o el juzgador le dan la razón y ve extinguida su deuda u obtiene una solución habitacional o no hace falta que pague la renta o el crédito. Pero, por otra parte, nos preguntamos qué sucede con: el resto de familias monoparentales con hijos en búsqueda de piso en alquiler cuando los caseros sepan que un juez puede dejarlo estar hasta, por lo menos, el fin del curso escolar, aunque lleven meses sin pagar la renta (vid. supra el caso explicado); o con la posible llamada a “okupar” al conocerse que los propietarios han sido privados de la posibilidad de desahuciar hasta que los poderes públicos provean a los “okupas” de vivienda alternativa; o de las consecuencias que implican la nulidad de los préstamos hipotecarios por la mera nulidad de una cláusula no esencial para las condiciones y los tipos de interés para la siguiente persona que entra en una entidad de crédito para solicitar un nuevo préstamo; o que se haya declarado por el TJUE que el derecho a la vivienda sea un derecho fundamental (cuando ni la posesión ni la propiedad lo son, de manera que podrían ceder ante cualquier situación de riesgo del hogar); o, yendo algo más allá, ¿qué sucederá con los mercados de valores hipotecarios respaldados con hipotecas en España, cuando estos constituyen una fuente de ingresos fundamental para las entidades de crédito?.

Bueno, pues, por ejemplo, que podría no haber alquileres en oferta para esas familias con hijos en edad escolar o serán más caros; que la “okupación” como “alternativa” habitacional seguirá aumentando (es ya el delito –art. 245. CP- que ha aumentado más desde 2008, un 168%68; según la Fiscalía General del Estado69, en 2014 se produjeron prácticamente el doble de incoaciones de delito de usurpación que en 2013, 24.164 frente a 12.569) o que los préstamos hipotecarios serán más onerosos para los nuevos necesitados de vivienda, por la incertidumbre de su ejecución o por la falta de financiación adecuada de las entidades de crédito, aumentándose a su vez y exponencialmente el riesgo de impago.

La Comisión Europea70, de hecho, en relación a la normativa protectora de los deudores hipotecarios vulnerables ante sus eventuales desahucios ha señalado que: “The implementation of the Law on evictions, and any further action in this field, continues to have an important impact on financial stability at national and regional

_____________ 68 http://www.elmundo.es/blogs/elmundo/mas-datos/2015/01/29/las-condenas-por-ocupacion-crecen-un-

168.html (visitado 16-12-2015). 69 FISCALÍA GENERAL DEL ESTADO, Memoria 2015, p. 710. Señala, además, que: “Se ha de seguir

poniendo de manifiesto que muchas conductas se dirigen contra los numerosos pisos que permanecen sin ocupar y que se han ido acumulado por algunas entidades financieras, ya sea por quiebra de la promotora que financiaban, o por ejecuciones hipotecarias sin detectarse que respondan a actuaciones grupales u organizadas, sino que se trata de familias que desalojan la vivienda por propia iniciativa tan pronto como se realiza el requerimiento judicial”.

70 EUROPEAN COMMISSION-DG ECONOMIC AND FINANCIAL AFFAIRS, European Economy. Financial assistance programme for the recapitalisation of financial institutions in Spain, 5th Review, Winter 2014, Occasional Papers 170-January 2014, p. 26.


level. Different legal frameworks on housing across the national and regional levels and legal uncertainty about the rules to be applied could weigh on the value of the mortgage collateral and the stability of financial markets. Moreover, these effects could have subsequent repercussions on the balance sheets and provisioning needs of credit institutions and on the flow of credit to the economy and the functioning of Sareb. Therefore, Spanish authorities at all levels are encouraged to monitor the implementation of the Law on evictions with a view to support financial stability”.

Por ejemplo, el Parlamento Europeo, en reciente moción para resolución de 2-10-201571, se plantea estudiar la implementación general de la dación en pago en caso de deudores hipotecarios en apuros (datio in solutum). Para ello debería tenerse en cuenta, entre otras cuestiones, la estabilidad del mercado financiero, además de las consecuencias para los deudores hipotecarios. Así, puede resultar muy útil la experiencia en los 11 de los 50 estados de Estados Unidos donde es obligatoria la ejecución forzosa únicamente sobre la finca y no sobre el resto de bienes del deudor72. Además de tener en cuenta que la dación en pago forzosa y generalizada (para cualquier situación de impago) no existe en ningún Estado europeo, tal y como lo refleja la Figura 4, resultado del proyecto Runder Tisch (2006-2016), excepto en España y Portugal para situaciones concretas de vulnerabilidad. Figura 4. Presencia de la dación en pago forzosa en los sistemas hipotecarios europeos,

Japón, Illinois, Ontario y Nueva York.

Fuente: Runder Tisch, Berlin, 2015.

_____________ 71 B8-0987/2015; Motion for a resolution further to Question for Oral Answer B8-0755/2015 pursuant to Rule

128(5) of the Rules of Procedure on mortgage legislation and risky financial instruments in Spain (based on petitions received)(2015/2740(RSP)).

72 En Nasarre Aznar, A legal perspective…, pp. 37-72, explicamos las consecuencias de esta medida, como la mayor inasequibilidad de las hipotecas en dichos Estados y un mucho mayor número de hipotecas impagadas y de walkers.


Todo ello no quiere decir, evidentemente, que no hayan existido malas prácticas

bancarias, relacionadas directa o indirectamente con la concesión de préstamos hipotecarios, que han contribuido a la causación y empeoramiento de la crisis y de sus consecuencias además de acrecentar el sobreendeudamiento familiar, lo que ya hemos discutido en otro lugar73.

5. Mito 4. “Los bancos me han engañado y por eso me he sobreendeudado”. El

rol de la banca en la época del boom inmobiliario y las reacciones legales Ya hemos constatado que, a partir de 2011, el legislador español y diversos legisladores autonómicos se pusieron (finalmente, tras cuatro años desde el inicio de la crisis) manos a la obra en reformar diversos aspectos o momentos relacionados con la vivienda, tanto en el ámbito hipotecario como en el arrendaticio y el social, reconociendo, de algún modo, que el marco legal que nos había regido hasta 2007 no era óptimo, dado el sobreendeudamiento familiar y los ulteriores desahucios.

Y, efectivamente, puede trazarse una línea que relacione a la propiedad como única forma atractiva de tenencia frente al alquiler y la poca cantidad disponible de vivienda en alquiler social. Lo que no queda tan claro es si eso era un engaño o si era, en un determinado momento, la única opción.

Así, en el ámbito hipotecario, los cambios han evolucionado desde ser más adjetivos (reforma de la LEC en 2011, especialmente por lo que se refiere al aumento del mínimo de inembargabilidad en caso de ejecución hipotecaria de vivienda) a cuestiones más sustantivas, como la Ley 20/2014 catalana, avanzadilla de la transposición de la Directiva 2014/17/UE, sin olvidar las cuestiones concursales (Ley 1/2015). El Código de Buenas Prácticas, cuyos requisitos para poderse beneficiar se han extendido ya tres veces desde 2012, si bien parece haber tenido resultados modestos74, ha señalado las diversas vías que pueden conducir a paliar las consecuencias de un posible desahucio a un deudor hipotecario en riegos, como son las reestructuraciones de deuda, las quitas y, como último recurso, la dación en pago.

Actualmente, como hemos dicho, el 5% de las hipotecas en vigor se consideran dudosas. Si bien, por lo tanto, el resto se están pagando con regularidad (posiblemente en parte también por las reestructuraciones “voluntarias” 75 llevadas _____________ 73 Ver Nasarre Aznar, S., “Malas prácticas bancarias en la actividad hipotecaria”, Revista Crítica de Derecho

Inmobiliario, núm. 727, 2011, pp. 2665 a 2737. 74 Así, de acuerdo con el Ministerio de Economía (23-10-2015;

http://www.lamoncloa.gob.es/serviciosdeprensa/notasprensa/mineco/Paginas/2015/23102015-cbp.aspx), “Desde la puesta en marcha del CBP hace tres años y medio se han registrado 50.852 solicitudes, de las que se han resuelto 23.640. El resto o bien no entran dentro del ámbito de aplicación, incumplen los requisitos o no han entregado la documentación necesaria. De las solicitudes resueltas, 18.620 finalizaron con una reestructuración de la deuda pendiente, 6 con una quita y en 5.014 casos se acordó la dación en pago, con la consiguiente extinción de la deuda”.

75 Así, y tomando como referencia el primer semestre de 2015, “las entidades recibieron 13.436 solicitudes, un 17,78% más que durante la segunda mitad de 2014. De las solicitudes recibidas, se han resuelto un total de 7.141 operaciones (un 7,73% más). De ellas, en 5.970 casos se concluyó con una reestructuración viable de la deuda pendiente (15,67% más). En 1.171 casos se acordó la dación de la vivienda en pago de la deuda hipotecaria, un 20,17% menos. Ninguna operación finalizo con una quita”, ibid.


a cabo por las entidades de crédito), es cierto que a partir de 2007 se eleva el número de ejecuciones hipotecarias de primera residencia, sin poder obtener datos fiables hasta 2012, momento en el que el Banco de España publica datos con detalle, aunque también se evidencia que desde ese mismo año al menos ya son más los inquilinos desahuciados que las hipotecas de primera residencia ejecutadas.

Por ello, debemos preguntarnos qué se ha hecho mal para llegar a esta situación. Hemos apuntado que la generalización del dominio contribuyó a ello, así como también las malas prácticas bancarias. Pero, ¿había alguna otra posibilidad habitacional para la nueva realidad en la transición de finales de los 90 del siglo pasado a mediados de los 2000? En el contexto de bonanza económica y con la esperanza de trabajar en el sector pujante de la construcción, España experimentó la llegada de millones de inmigrantes, multiplicándose por seis la cifra entre 1998 y 200576. Ante la tesitura de un mercado de alquiler desestructurado y desprofesionalizado (estamos muy lejos del 20-30% del mercado del que disponen los países con amplio parque de vivienda en alquiler privado77), poco permeable a influencias para admitir que puedan vivir en su casas personas recién llegadas sin patrimonio, apoyos, ni un trabajo estable y, en ocasiones, ni siquiera con “papeles”, y con una de las tasas más bajas de vivienda social en alquiler, el mecanismo residual consistió en facilitarles el acceso a la vivienda a través de la propiedad, ni que fuese a través de hipotecas “sub-prime” (debe recordarse que España ha tenido y sigue teniendo unos de los préstamos hipotecarios más baratos de Europa, facilitado por la liquidez que viene del préstamo interbancario y la emisión de cédulas hipotecarias y MBS en su momento)78, impulsadas a su vez por la refinanciación bancaria subprime del Decreto 926/1998, de 14 de mayo79.

Es decir, si se combinan la necesidad del incremento de la mano de obra y el atractivo de un país creciendo a un ritmo extraordinario (de un PIB en 1994 de 426 mil millones de euros se pasó a uno de más de un billón de euros en 2006), con la ausencia de un parque suficiente de vivienda pública de alquiler social (en gran parte debido por el infradesarrollo de mecanismos de gestión adecuados a grandes parques inmobiliarios80) ni de alquiler privado (desestructurado, sin suficientes garantías para los propietarios) y la gran asequibilidad del crédito hipotecario, vemos cómo se optó por la única vía realmente posible en aquel momento: financiar la compra de vivienda. Por lo tanto, tal y como se reaccionó entonces era _____________ 76 La inmigración pasó de 637.085 personas en 1998 a 3.730.610 personas en 2005, de acuerdo con Bernardos

Domínguez, Gonzalo, “Creación y destrucción de la burbuja inmobiliaria en España”, Información Comercial Española, ICE: Revista de economía, Núm. 850, 2009, pp. 32 y 33.

77 Scanlon, Kath y Kochan, Ben (2011). Towards a sustainable private rented sector – The lessons from other countries, LSE London. https://www.lse.ac.uk/geographyAndEnvironment/research/london/events/HEIF/HEIF4b_10-11%20-newlondonenv/prslaunch/Book.pdf (visitado 26-4-2016).

78 Ver Akin, Ozlem et al., The real estate and credit bubble: evidence from Spain, “SERIEs-Journal of the Spanish Economic Association” (2014), 5:223-243, p. 17, donde se demuestra que la concesión de préstamos hipotecarios en tiempos del boom inmobiliario no fue lo suficientemente estricta (especialmente por parte de las Cajas de Ahorros), por ejemplo, en relación a no tener en cuenta las características laborales del deudor; y que las entidades de crédito efectuaban tasaciones generosas para superar el límite del loan-to-value (LTV) lo que provocaba la concesión de hipotecas artificialmente arriesgadas.

79 BOE 15 de mayo de 1998. 80 Véanse los mecanismos de gestión de las housing associations en los Países Bajos e Inglaterra en Lambea

Llop, Núria, “Gestión de vivienda social: comparativa entre España y el Reino Unido”, Quaderns per a la Inclusió Social, nº4, 2015, pp. 29-53.


virtualmente la forma más inmediata de dar respuesta a una urgente necesidad habitacional, lo que no quiere decir necesariamente, visto lo visto, que todo lo que estructuralmente se había hecho durante decenios que nos había llevado a esa decisión hubiesen sido los pasos más adecuados a dar.

De hecho, algo parecido, aunque a otra escala, se está planteado hoy con la llegada prevista de unos 35.000 refugiados sirios y de otros países a España81, a los que se les debe proporcionar, al menos, un lugar donde vivir (a pesar de las existentes listas de espera82 y falta de vivienda pública disponible83) y un empleo (con un actual 22% de desempleo y alrededor de un 50% de paro juvenil).

De ahí, la necesidad de llevar a cabo cambios estructurales (y no solo coyunturales) que prevengan una nueva situación de sobreendeudamiento y de inestabilidad habitacional, como los que describimos en el punto siguiente.

6. Mito 5. “Solo podemos comprar o alquilar”. La superación del binomio

propiedad-alquiler a través de las tenencias intermedias En definitiva, desde nuestra perspectiva, dados los hechos, tenemos una serie de tendencias que en ocasiones se contraponen. Así:

A) Uno de los principales detonantes de la crisis de 2007, tanto a nivel mundial, como particularmente a nivel español, ha sido la generalización del dominio como forma de tenencia de la vivienda, a pesar, como se ha señalado, de que en el caso español era la vía “natural” de acceso, dada la situación de las diversas formas de tenencia de la vivienda en aquel momento (y que persiste, a grandes rasgos, en 2016).

B) No obstante, solo el 20% de los inquilinos actuales les gusta serlo, la normativa de alquileres ha empeorado la situación de los inquilinos y, en general, éstos viven en inmuebles de peor calidad que los propietarios84, lo que evidencia cierta estigmatización de la tenencia. Además, el crecimiento de los parques públicos de vivienda en alquiler es moderado85 debido a la falta de liquidez para promover o adquirir, pero también debido a la falta de mecanismos de gestión adecuados. _____________ 81 http://www.expansion.com/sociedad/2015/09/19/55fd8ab1e2704e133d8b4571.html (visitado 16-12-2015). 82 Solamente en Cataluña se ha calculado que hay 69.000 personas en lista de espera de vivienda pública, es

decir, inscritas en el Registre de Sol·licitants d’Habitatges amb Protecció Oficial., de acuerdo con Trilla, Carme y BermúdeZ, Tere, “Un parque de viviendas de alquiler social. Una asignatura pendiente en Cataluña”, Dossier Catalunya Social. Propostes des del Tercer Sector, Núm. 39, Octubre 2014, p. 8. Disponible en: http://www.eapn.es/ARCHIVO/documentos/recursos/2/1413876947_vivienda_catalunya.pdf.

83 De acuerdo con Carme Trilla i Tere Bermúdez, “vemos que a pesar de que es muy difícil poder hacer una estimación de las necesidades de vivienda asequible para la población catalana, las cifras se moverían alrededor de las 230.000 viviendas, tanto si las calculamos como suma de varios tipos de necesidades (Método A), como si lo hacemos por la diferencia entre la oferta social disponible en Cataluña y los estándares medianos europeos (Método B)”, ver Trilla, Carme y Bermúdez, Tere, cit., p. 10.

84 Pareja Eastaway, Montserrat y Sánchez Martínez, María Teresa, “La política de vivienda en España: lecciones aprendidas y retos de futuro”, Revista Galega de Economía, vol. 21, núm. 2 (diciembre 2012), p. 2, que afirman que “El porcentaje de vivienda en propiedad se incrementó a principios del año 2000 en la mayoría de los países europeos en comparación con la situación a principios de los años ochenta. En términos generales, se detecta en toda Europa una caída en relación con el tamaño y la calidad de las viviendas de alquiler”.

85 La vivienda social supone alrededor del 2% del total de viviendas, EUROSTAT, Housing statistics in the European Union. Income and living conditions, 2010.


C) Por lo tanto, si bien por un lado el dominio es la forma de tenencia que produce mayores externalidades positivas86 y el modo de acceso a la vivienda más deseado, especialmente en los países con un Estado Social más débil, como son los mediterráneos y de los de la Europa Central y del Este (dado que poco pueden confiar en el Estado para asistirles, en tanto inquilinos, en momentos de especial vulnerabilidad, como la vejez, el desempleo o la enfermedad) debe tenerse en cuenta que ha llevado al sobreendeudamiento de muchas familias, a su desahucio y, en último término en algunos casos, al sinhogarismo.

D) En consecuencia, combinando todas estas tendencias, con el fin de evitar una nueva burbuja inmobiliaria y el sobreendeudamiento familiar, pero también intentando ofrecer una respuesta a las aspiraciones de muchas familias que quisieran ser propietarias pero no lo pueden o no quieren serlo (el 80%, reiteramos); ante el riesgo además de que los requisitos de la Direciva 2014/17/UE (art. 18) cuando se implemente, o de la Ley catalana 20/2014 (que lo dice expresamente en su art. 263-2, hoy suspendido por recurso ante el Tribunal Constitucional87) impidan a muchas familias ser propietarias porque es muy difícil que puedan reunir ahorros propios suficientes para dar la entrada; y siendo alquilar tanto antes de la crisis como después de la misma igual o más caro que una hipoteca (descontando dicha entrada); vemos en las denominadas “tenencias intermedias” (las previstas en la Ley catalana 19/2015) una posible contribución a la solución.

Así, por Ley 19/201588 se modificó el Código Civil de Cataluña, donde se introducen dos nuevas formas de propiedad pensadas para facilitar el acceso a la vivienda, aunque también podrán utilizarse para otros bienes inmuebles y bienes muebles identificables: la propiedad compartida y la propiedad temporal; en conjunto también conocidas como “tenencias intermedias”.

Basadas en experiencias en el Reino Unido y en los Países Bajos, y siguiendo la orientación de la reciente Directiva 2014/17/UE, las denominadas “tenencias intermedias” suponen un cambio estructural del concepto de propiedad no visto desde tiempos de Napoleón en nuestro derecho civil. Se trata de combinar asequibilidad, flexibilidad y accesibilidad en el acceso a la vivienda unificando las ventajas de la propiedad (estabilidad) con las del alquiler (asequibilidad y flexibilidad). Del mismo modo, van dirigidas especialmente a aquellas familias que no contemplan el alquiler como su forma de tenencia pero que tampoco pueden recurrir al mercado de propiedad plena sin sobreendeudarse o por falta de financiación. Por ambos aspectos socio-económicos son “intermedias”.

Visto lo sucedido con la crisis que ya llevamos arrastrando casi diez años, no es posible dejar al pleno dominio como única forma de tenencia estable (que permita crear un proyecto de vida sin depender de otro, básicamente, especialmente tras las “flexibilización” del alquiler por la Ley 4/2013 a la que ya hemos aludido) de

_____________ 86 Ver, por ejemplo, Aramburu Otazu, M., La resignificación de la tenencia de la vivienda en Cataluña delante

de la crisis económica: aproximación a través de grupos de discussion, Secretaria d’Habitatge i Millora Urbana de la Generalitat de Catalunya, Barcelona, 2010, p. 38.

87 Providencia TC 6-10-2015 (JUR 2015\239027). 88 Ley 19/2015, de 29 de julio, de incorporación de la propiedad temporal y de la propiedad compartida en el

Libro Quinto del Código civil de Cataluña (DOGC 4 agosto 2015, núm. 6927).


acceso a la vivienda. Y ya hemos señalado que la Directiva 2014/17/UE puede limitar el acceso a la vivienda en propiedad a muchas familias. Pues bien, Cataluña se coloca como pionera en legislar dos nuevas formas de dominio que permitan fraccionar el mercado, ofreciendo tenencias estables y asequibles.

La propiedad compartida consiste esencialmente en una adquisición progresiva del dominio de la vivienda (y de cualquier otro bien inmueble o bien mueble identificable), de manera que el adquirente lo es inicialmente de una parte de la vivienda (por ejemplo, un 25%; un 5% con recursos propios y un 20% mediante financiación externa) y por el resto (75%) paga una contraprestación dineraria (una especie de renta) al vendedor. El comprador se considera propietario a todos los efectos de la vivienda desde el primer momento, participando en las reuniones de la comunidad de vecinos, adaptando el inmueble a sus necesidades (sin poder, claro, alterar su sustancia), usándolo y disfrutándolo en exclusiva y pudiendo disponer de la parte del mismo que ya tiene, tanto inter vivos como mortis causa. También tiene el derecho a ir adquiriendo sucesivos porcentajes de propiedad del inmueble, bien siguiendo un plan pactado (con el vendedor y/o con la entidad financiadora), bien libremente hasta 99 años. A cambio, paga todos los gastos, excepto parte de los extraordinarios, que deban satisfacerse por el bien. El vendedor, por su parte, se limita a cobrar la contraprestación dineraria por la parte del bien que aún no ha sido enajenada y tiene una acción para evitar el empeoramiento sustancial del inmueble.

La Figura 5 muestra el esfuerzo familiar necesario para un caso estándar (familia de 4 miembros con ingresos de 2.000 euros -sin poder optar a ayudas públicas conforme al Plan Estatal de Vivienda 2013-2016-, que no contempla el alquiler como opción, por una vivienda de 72m2 construidos de unos 171.936 euros+IVA), evidenciando que para muchos casos tal esfuerzo será equivalente al de alquilar, pero siendo propietario.

Figura 5. Esfuerzo familiar de la propiedad compartida, en relación a la propiedad

absoluta y el alquiler en un caso estándar

Fuente: Nasarre Aznar, Sergio y Soler, Mª José, “Altres formes d’accés a un habitatge: antecedents, concepte i càlcul de l’esforç familiar”, Observatori Local de l’Habitatge.

Revista Digital Apunts d’Habitatge, Núm. 4, 2013.

La propiedad temporal, por su parte, permite adquirir un inmueble por un número de años determinado (entre 10 y 99 años para inmuebles), es decir, por el tiempo que realmente lo necesite el comprador. Durante ese tiempo, el adquirente es propietario a todos los efectos, incluyendo su uso y disfrute en exclusiva y su posibilidad de enajenación sin límites tanto inter vivos como mortis causa. El


vendedor tiene el derecho a recuperar el inmueble gratuitamente una vez expirado el plazo, a enajenar dicha expectativa de recuperación (que vale más cuanto más tiempo pasa) y a ser compensado en caso de deterioro negligente del inmueble. La propiedad temporal es una forma de tenencia esencialmente antiespeculativa, dado que vale menos cada día que pasa.

La Figura 6 muestra las ventajas económicas que supone la PT en relación a un alquiler.

Figura 6. Implicaciones económicas de la propiedad temporal en relación al alquiler

Fuente: SIRR, Lorcan, Shared and Temporal Ownership, en S. Nasarre Aznar (dir.), “La propiedad compartida y la propiedad temporal (Ley 19/2015). Aspectos legales y económicos”, Tirant lo Blanc, en prensa, 2016.

La propiedad compartida y la propiedad temporal, además, se pueden combinar.

Ambas provocan un fraccionamiento del dominio, diversificando así los precios, colaborando a la asequibilidad de la vivienda, sin ceder en estabilidad. De este modo, ¿cuánto costará una vivienda que se adquiere progresivamente y solo por el número de años que se necesita? Desde luego, el esfuerzo familiar para su adquisición queda sensiblemente reducido.

Se consiguen con ello externalidades muy positivas, como una auténtica mixtura social: en un mismo barrio o, incluso, edificio o escalera, se encontrarán propietarios absolutos que han satisfecho por su vivienda 200.000€, otros que han satisfecho por ella 50.000€ y siguen adquiriéndola progresivamente y otros que la han adquirido por 30 años (tiempo por el que la necesitan) por 120.000€. Es decir, habrán podido estabilizar su tenencia gracias a la diversificación de la oferta, evitando así el sobreendeudamiento. Al tiempo, son instrumentos ideales para llevar a cabo políticas públicas de vivienda, haciéndolas aún más asequibles. Así, se prevé ya su utilización en el Decreto catalán 75/2014, del Plan para el Derecho a la Vivienda89.

_____________ 89 DOGC 29 mayo 2014, núm. 6633.

Propiedad temporal por 10 años Propiedad temporal por 20 años

Renta mensual media en Cataluña (85m2 a 9€/m2)

Renta anual Pago inicial Pago mensual

(80% LTV) Pago inicial Pago mensual (80% LTV)

2.84% de interés

765€ 9.180€ 67,565€ [80%=54,052€]

517€ [ahorro 248€]

97,253€ [80%= 77,802€]

423€ [ahorro 342€]

4% de interés

765€ 9.180€ 67,565€ [80%=54,052€]

545€ [ahorro 220€]

97,253€ [80%= 77,802€]

468€ [ahorro 297€]


Mientras que la mayoría de reformas legales a nivel estatal y en el resto de

CCAA sobre el tema de la vivienda han venido siendo coyunturales (ej. moratorias, ayudas a pago del alquiler, etc.), las tenencias intermedias catalanas son esencialmente estructurales -Derecho civil-, dado que pretende evitar futuras burbujas y sobreendeudamientos, y por ello se han introducido en el Código Civil de Cataluña. No por ello dejan de tener utilidades en la situación actual. Por ejemplo, si ya he satisfecho, digamos, el 15% de la hipoteca, ¿por qué no puede el deudor hipotecario llevar a cabo una dación en pago parcial de manera que este consolide dicho 15% ya adquirido como propietario y por el resto siga pagando una renta al banco, transformando así una propiedad absoluta en una propiedad compartida, con un esquema de acompañamiento para el total acceso al dominio en condiciones adecuadas, sin dejar de ser propietario de la vivienda?

Con las tenencias intermedias, pues, se abren nuevas posibilidades tanto para los necesitados de vivienda, como para todos los profesionales del mercado inmobiliario. Vistas las ventajas de los primeros, para los promotores -públicos y privados- se les abre una tercera vía de negocio (al lado de la venta y del alquiler) por la cual pueden ir vendiendo progresiva o temporalmente sus inmuebles; y para las entidades de crédito, en plena crisis de liquidez (siendo mantenidos artificialmente por el Banco Central Europeo aún), ven como las hipotecas que concedan pueden verse sustancialmente reducidas. Está naciendo un tercer mercado inmobiliario.

7. Conclusiones Con la presente contribución hemos pretendido analizar cinco factores determinantes que, o bien han contribuido a la generación de la crisis, o bien están influyendo en su tratamiento posterior.

De esta forma, primero, es difícil afirmar que el derecho a la vivienda sea un derecho fundamental aunque sí es más factible irlo llenando de contenido por diversas vías, como dar facilidades a su acceso, su calidad, un mayor equilibrio entre su consideración como activo financiero y como derecho humano y una mejor prevención, tratamiento y reacción ante los desahucios, siguiendo algunos ejemplos en derecho comparado que hemos tratado y siendo conscientes de sus limitaciones. También puede ser factible controlar al legislador por “legislación deficiente” si esta se demuestra contraria al art. 47 CE.

En segundo lugar, no podemos compartir la prédica que la solución a la crisis o para las familias vulnerables sea el alquiler, al menos en el contexto de Estado Social que ahora tenemos y con la actual LAU, recientemente modificada, que nos sitúa en las antípodas de la normativa de arrendamientos de los países como mayor tasa de alquiler de Europa. Por ello, somos partidarios de implementar mecanismos, como las nuevas propiedad compartida y temporal catalanas (Ley 19/2015), que acompañen a las personas con recursos medios hacia el dominio, de manera que ganen en estabilidad, flexibilidad y asequibilidad, evitando el sobreendeudamiento; un efecto de ello es liberar vivienda en alquiler social para personas y familias más vulnerables. En cualquier caso, el Derecho de


arrendamientos en España necesita una profunda reforma para ser una alternativa atractiva y viable al dominio

Tercero, la lenta y pálida reacción del legislador estatal a la crisis de 2007, a partir solo de 2011, provocó reacciones en ciertos sectores de la judicatura en forma de “sentencias robinhoodianas” que pueden poner en peligro la estabilidad del sistema y, ciertamente, el acceso a la vivienda de los colectivos que precisamente pretenden proteger. Por lo tanto, creemos que el camino no son cambios legislativos estéticos o simplemente “saltarse” el ordenamiento jurídico y distorsionar así pilares seculares del Derecho civil (ej. pago de las deudas, libertad, protección de la propiedad privada, etc. que han facilitado la evolución del liberalismo del s. XVIII a sociedades democráticas modernas) sino dar a las personas lo que realmente quieren: algo propio que les de techo, autonomía, seguridad ontológica (especialmente en épocas de vulnerabilidad como la enfermedad o la jubilación), intimidad y libre desarrollo de la personalidad, evitando sus efectos perniciosos, como el sobreendeudamiento, el desahucio y, ulteriormente, el sinhogarismo. Como se ha dicho, las tenencias intermedias catalanas pueden constituirse en esa punta de lanza para dar más opciones para todos.

8. Bibliografía Akin, Ozlem et al. (2014). The real estate and credit bubble: evidence from Spain, SERIEs-

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Cuad. relac. labor. 35(1) 2017: 71-99 71

MONOGRAFÍA


Las viviendas que pudieron hundir la economía española. La caída del mercado de vivienda y sus consecuencias

Julio Rodríguez López1

Recibido: 18 de febrero de 2016 / Aceptado: 23 de junio de 2016

Resumen. Dentro de las numerosas etapas de auge del mercado de vivienda experimentadas por la economía española desde la segunda mitad del pasado siglo, la del periodo comprendido entre 1997 y 2007 ha sido la de mayor alcance. Destacó en la misma la fuerte expansión del crédito destinado a financiar la promoción y la compra de viviendas. La crisis financiera mundial de 2007-2008 provocó una fuerte restricción crediticia en España que frenó las ventas y la nueva construcción residencial. El peso del ajuste recayó sobre todo en las viviendas iniciadas, y resultó moderado el descenso de los precios. Se generó un importante volumen de viviendas nuevas no vendidas. La recesión se prolongó hasta 2013 y ocasionó una significativa destrucción de empleos. El impacto sobre el sistema financiero fue importante, provocando la desaparición de las cajas de ahorros. En 2015-2016 ha tenido lugar una recuperación del mercado de vivienda y de la nueva construcción residencial. Desde la política económica se debe de impedir la creación de nuevas “burbujas” inmobiliarias, que obstaculizan la consolidación de un modelo productivo sostenible en la economía española. Palabras clave: Vivienda; crédito; burbuja; cajas de ahorros; política de vivienda. [en] The development that could have destroyed the Spanish Economy. The fall of housing market and its consequences Abstract. The period between 1997 and 2007 has been the most important boom in the housing market. It was remarkable for the amount of credit used for housing developments and for mortgages. The financial crisis of 2007 generated a strong restriction in credit that stopped house sales and new developments. Most of this credit crunch fell on new dwellings, and there was a moderate fall in house prices. There was a large stock of new developments. The recession lasted until 2013 with large numbers of unemployment and the loss of the building societies. In 2015-2016 there has been a recovery of the housing market. It is about preventing a new housing bubble that would slow down the consolidation of a sustainable productivity model of the Spanish economy. Key words: Housing; credit; bubble; saving bank Sumario. 1. Introducción. 2. Una fase cíclica de auge prolongado e intenso, 1997-2007. 3. El hundimiento del mercado de vivienda, 2008-2013. 4. La crisis se llevó las cajas de ahorros. El “banco malo”. 5. Mercado de vivienda. Política de vivienda. Modelo productivo. 6. Conclusiones. 7. Bibliografía.

_____________ 1 Consejo Superior de Estadística, Instituto Nacional de Estadística. E-mail: [email protected]

72 Rodríguez López, J. Cuad. relac. labor. 35(1) 2017: 71-99

Cómo citar: Rodríguez López, J. (2017). “Las viviendas que pudieron hundir la economía española. La caída del mercado de vivienda y sus consecuencias”. Cuadernos de Relaciones Laborales 35(1), 71-99. 1. Introducción Los ciclos del mercado de vivienda afectan de forma significativa al comportamiento global de la economía española, de acuerdo con la experiencia histórica. El último ciclo incluyó una fase alcista, 1997-2007, de fuerte empuje de las variables que describen dicho mercado. Durante la etapa de recesión posterior, 2008-2013, el comportamiento de dicho mercado contribuyó a deprimir de manera trascendente al conjunto de la economía española.

En este trabajo se comenta en el apartado segundo la evolución del mercado de vivienda de España en la fase de ajuste, que estuvo impulsada por la expansión del crédito bancario. En el apartado tercero se describe la evolución del mercado de vivienda durante la etapa de recesión posterior a 2007, en la que el nivel de actividad productiva y el empleo se vieron seriamente afectados a la baja. El cuarto apartado describe el ajuste efectuado en el sistema financiero, especialmente los pasos que condujeron a la creación del “banco malo”. El quinto apartado describe la nueva etapa de expansión que ha iniciado el mercado de vivienda, que en 2016 no había alcanzado una intensidad similar a la de la misma etapa del ciclo previo. En el sexto apartado se recogen algunas conclusiones sobre los hechos más relevantes del pasado ciclo de la vivienda. 2. Una fase cíclica de auge prolongado e intenso, 1997-2007

La economía española ha registrado desde los años sesenta del siglo pasado numerosos episodios de auge de los mercados de vivienda, seguidos de posteriores ajustes a la baja. Antes de la fuerte expansión del mercado de vivienda transcurrida entre 1997 y 2007, destacaron los importantes desarrollos inmobiliarios registrados a lo largo de los años sesenta, el de 1971-74, previo al final del anterior régimen político, y el experimentado entre 1985 y 1990.

Las etapas de fuerte expansión de la demanda interna de la economía asociada con el crecimiento de la construcción residencial, han estado acompañadas de elevados déficits externos o de balanza de pagos por cuenta corriente. Ello es así porque, entre otras circunstancias, el crecimiento intenso de la construcción residencial afecta a la baja a la producción de bienes comercializables. Las expectativas de beneficio en dicho subsector desvían inversión y actividad productiva de otras ramas de actividad hacia la construcción de viviendas.

En las fases de expansión inmobiliaria se refuerza el crecimiento de las importaciones y se frena el de las exportaciones, lo que alimenta el déficit exterior. La presencia de un importante déficit de balanza corriente frente al resto del mundo es consecuencia, pues, del fuerte empuje de la demanda interna, no acompañado de un aumento paralelo de la producción. En términos financieros, un elevado déficit exterior implica que la economía nacional, en este caso la española, sufre un aumento de su nivel de endeudamiento externo, tanto privado (hogares y empresas) como público.

Rodríguez López, J. Cuad. relac. labor. 35(1) 2017: 71-99 73

En el caso de España, una vez integrada su economía en la Eurozona, el déficit exterior que acompañó a la burbuja inmobiliaria del periodo 1997-2007 incrementó el endeudamiento externo y elevó los tipos de interés pagados por la deuda. Los impulsos mayores del mercado de vivienda suelen apoyarse sobre todo en la expansión del crédito. Un elevado precio de la vivienda obliga a recurrir con más intensidad a la financiación externa para el acceso en propiedad. Las expectativas de beneficio impulsan asimismo la financiación al promotor inmobiliario, que es un crédito con mayor riesgo. El conjunto del crédito inmobiliario (promotor, constructor y comprador) adquiere un fuerte peso en las fases de expansión del mercado de vivienda en España.

Dentro de la etapa objeto de análisis, 1997 -2007, en 2005 se alcanzó el máximo nivel anual de ventas de viviendas (987.500), según información procedente de los notarios publicada por el Ministerio de Fomento. En 2006 se registró el nivel más elevado de viviendas iniciadas (865.600), según datos del citado Ministerio procedentes de los arquitectos técnicos. En el primer semestre de 2007 el nivel de construcción residencial alcanzó el 12,4% del PIB, según la Contabilidad Nacional del INE. En la década citada, los precios de las viviendas (precios de tasación publicados por el Ministerio citado) crecieron por encima del 195%. Esto supuso un aumento medio anual nominal del 11,4%. En 1997 eran precisos 4,5 salarios anuales (estimados los salarios por el INE con frecuencia trimestral) para comprar una vivienda de 90 metros cuadrados construidos, mientras que en 2007 el precio de la vivienda media equivalía a 9,2 salarios anuales.

El contexto sociopolítico de la etapa 1997-2007 fue de amplia complicidad social en los excesos entonces producidos en la construcción de nuevas viviendas. Aparentemente, todos los agentes sociales ganaban con el continuo subir de los precios de las viviendas y del suelo. Propietarios de suelo, ayuntamientos, promotores, constructores y asalariados en el sector eran los beneficiarios directos,

Numerosos trabajos de investigación advirtieron que el proceso de aumento continuado de los precios de las viviendas podría terminar en una burbuja (burbuja: aumento de los precios de algún bien -o de algún activo- por encima de los que justifican las variables explicativas del mismo), con unas consecuencias a todas luces negativas. El Fondo Monetario Internacional (FMI) anticipó en 2003 que las burbujas inmobiliarias tienen un impacto más negativo sobre la actividad y el empleo que las producidas en el mercado de acciones.

Desde 2003 las opiniones sobre la situación del mercado de vivienda se dividieron en España entre los que afirmaban la existencia de la burbuja y los que la negaban. Estos últimos justificaban los aumentos continuados de los precios de la vivienda por el funcionamiento de las variables básicas (PIB, empleo, bajo coste del crédito). En realidad, las expectativas de aumentos continuados soportaban una parte sustancial de tales aumentos.

Algunos mitos populares justificaban el aumento permanente de los precios de las viviendas, como el de que “el precio de la vivienda no puede bajar” o el que popularizó un anuncio de radio: “No tire el dinero, compre” (García Montalvo, 2008)

Entre 1997 y 2007 hubo en España una fuerte canalización de recursos, sobre todo financieros y de suelo, hacia el mercado inmobiliario. Esto ocasionó abundantes desequilibrios, especialmente en el sector exterior, como ya se ha


comentado, y en general afectó de forma negativa a la capacidad de competir de la economía española.

La acomodaticia política monetaria, competencia de los bancos centrales, se manifestó en los bajos tipos de interés de intervención, que se trasladaron a los mercados mayoristas de dinero (mercado interbancario) y a los créditos inmobiliarios. Se dispuso además de liquidez suficiente, procedente en gran parte del resto del mundo, para impulsar de forma acusada el crecimiento de dichos créditos. La competencia entre las entidades de crédito dio lugar a una mejora general en las condiciones de financiación diferentes al tipo de interés (mayores plazos, relación préstamo/valor más elevada).

Se considera como factor desencadenante de la crisis de 2007-08 el que en Estados Unidos tuviese lugar, hasta 2007, un aumento excesivo de los créditos hipotecarios para compra de vivienda, que se concedieron a compradores insolventes (hipotecas “subprime”). La posterior venta de estos créditos “empaquetados” en bonos hipotecarios extendió el problema a las entidades adquirentes de dichos títulos, con frecuencia bancos europeos que colocaban tales valores entre sus clientes. Los títulos en cuestión habían sido calificados de forma positiva por las agencias de rating. Desde el verano de 2007 se comprobó que detrás de tales títulos financieros no había créditos solventes que permitiesen cubrir el “servicio” de los mismos.

No solo la Reserva Federal de Estados Unidos no frenó el desarrollo de la amplia burbuja inmobiliaria, sino que tampoco el Banco Central Europeo (BCE) hizo nada para limitar el intenso aumento del crédito, especialmente en los países periféricos de la Eurozona (Portugal, Italia, Grecia, Irlanda y España). Se llegó a creer que los déficits exteriores no tenían relevancia en una unión monetaria, cuando todo déficit exterior es sinónimo de aumento del endeudamiento frente al resto del mundo.

Las entidades supervisoras de la actividad bancaria fallaron en el control de las entidades de crédito. Los bancos centrales toleraron tanto la fuerte expansión del crédito hipotecario como la presencia de déficits prolongados de balanza de pagos, cuando disponían de instrumentos en la regulación bancaria para corregir dicha evolución (niveles de provisiones, coeficientes, relación préstamo/valor).

La expansión crediticia anticipaba serios problemas posteriores de endeudamiento (Economist, 2013) tanto en los destinatarios de los préstamos como en los propios bancos. Estos últimos complementaron a los depósitos como fuente de financiación con la apelación a los mercados mayoristas de dinero. El mayor fallo de los bancos centrales fue el de no atender a los insuficientes niveles de recursos propios (capital y reservas) de los que disponían los bancos para hacer frente a una expansión crediticia tan intensa y prolongada.

En el caso de España, los indicadores disponibles relativos a las magnitudes monetarias, publicados por el Banco de España, reflejaron en su evolución el comportamiento expansivo del mercado de vivienda. Así, los tipos de interés a comprador de vivienda retrocedieron con fuerza desde 1990 (el tipo medio en ese año fue el 16,7%) hasta el verano de 2005. En este último ejercicio se registró el menor nivel medio anual de dichos tipos desde 1990 (3,28%) (Gráfico 1).a


Gráfico 1. Tipos de interés. Medias anuales de los tipos de los préstamos a comprador de vivienda y del euribor a 12meses, 1990-2016 (previsión)

Fuente: Banco de España

El número total de hipotecas registradas (dato publicado por el INE) con

garantía de viviendas pasó en España desde 479.300 en 1997 hasta un máximo de 1.342.200 en 2006. Alrededor del 80% de dichos préstamos hipotecarios se destinaba a la compra de vivienda. El saldo vivo del crédito inmobiliario del conjunto de las entidades de crédito (bancos, cajas de ahorros, cooperativas de crédito y establecimientos financieros de crédito) aumentó entre 1997 y 2007 a un ritmo medio anual del 22,5%, por encima del 17,4% correspondiente al crédito al sector privado de la economía en el mismo periodo, según el Boletín Estadístico del Banco de España.

El crédito inmobiliario vio ascender su participación en la cartera de créditos al sector privado desde el 39,9% hasta el 60,4% en 2007, según datos del Banco de España. El componente relativo al crédito a promotor creció por encima del resto, concretamente a un ritmo medio anual del 33%. El ritmo medio correspondiente a comprador de vivienda fue del 20%. La mayor expansión del crédito a promotor respecto del crédito a comprador anticipaba futuras dificultades de venta de las viviendas nuevas financiadas. El crédito a comprador de vivienda aumentó a un ritmo medio del 11,5% entre 1999 y 2007 en la eurozona, mientras que en España el aumento se aproximó al 20% en el mismo periodo de tiempo (Banco Central Europeo, 2009).

En 1997 (Gráfico 2) el saldo vivo del crédito inmobiliario suponía el 27,9% del PIB de la economía española. Dicha proporción pasó a ser del 100% en 2007. En este último año el 56,6% correspondió al crédito a hogares para compra de vivienda y el 43,4% al crédito a promotores y a constructores.


Gráfico 2. Crédito Inmobiliario: total, promotor-constructor y comprador. Saldos

vivos, a 31 de diciembre. Porcentajes del PIB, 1993-2015 Fuente: Banco de España, INE

En 2006, todavía en plena expansión inmobiliaria, los inspectores del Banco de

España, en una carta dirigida al ministro de Economía y Hacienda (Inspectores, 2006), subrayaron los elevados riesgos crediticios asumidos por las entidades de crédito en el subsector inmobiliario. Los autores de la carta consideraban que estaba teniendo lugar una concentración excesiva de tales préstamos en las carteras de crédito de bancos y cajas de ahorros. También mencionaban la complicación que suponía para la gestión bancaria el que tales préstamos se cubriesen en gran parte con recursos captados en los mercados mayoristas de dinero.

El endeudamiento familiar ascendió en España desde el 35,4% del PIB en 1997 hasta el 83,6% en 2007 (datos del Banco de España). Alrededor del 90% de los nuevos créditos formalizados a comprador de vivienda lo fueron a interés variable con actualización anual, en la mayor parte con el Euribor a 12 meses como índice de referencia, por encima de la proporción del 60,5% alcanzada por dichos créditos en la eurozona en 2004.

Junto a la presencia de una política monetaria acomodaticia y a una política bancaria concentrada en exceso en los nuevos préstamos al subsector inmobiliario, destacó en España el papel desempeñado en el auge del mercado de vivienda por la política urbanística de los gobiernos locales. En los presupuestos de los ayuntamientos el peso de los ingresos fiscales derivados de la construcción residencial llegó a ser muy elevado en la etapa de la burbuja, situándose entre el 35% y el 50% del total de dichos ingresos.

Los ingresos fiscales de los municipios incluyen las tasas y tributos ligados a la construcción de nuevas viviendas, y también el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, que grava la posesión de la vivienda y que es un impuesto “para siempre” y una pieza básica en la financiación de los ayuntamientos. El interés de los gobiernos


locales se ha impuesto con frecuencia al interés general de los ciudadanos, al impulsar la construcción de nuevas viviendas en detrimento de actividades productivas sostenibles.

La significativa presencia de representantes de las administraciones competentes en materia de gobierno del suelo (urbanismo), ayuntamientos y autonomías, en los órganos de gobierno de las cajas de ahorros contribuyó a impulsar con más fuerza el crédito destinado a la promoción inmobiliaria residencial. Las cajas de ahorros fueron, pues, el instrumento que permitió a las emergentes burguesías autonómicas financiar la transformación de amplias superficies de suelo en suelo edificable. Se provocó una expansión inmobiliaria no coherente con las necesidades de vivienda derivadas de la evolución de la población, incluso en una fase de importante aumento del PIB.

Un factor adicional a la demanda de vivienda, impulsada por la formación de hogares y, sobre todo, por las expectativas de revalorización de la vivienda, fue el importante crecimiento poblacional en España que ocasionó la intensa inmigración. La población extranjera residente pasó de 637.000 en 1998 hasta 4,5 millones en 2007 (datos del INE). La proporción de inmigrantes sobre la población total de España creció desde el 1,6% de la población de 1998 hasta casi el 10% en 2007.

El intenso ritmo de creación de nuevos hogares (incluidos los procedentes de la inmigración) y, sobre todo, la presencia de una financiación crediticia abundante y barata, fueron los factores básicos que impulsaron el “tirón” de la demanda de vivienda entre 1997 y 2007. La presencia de unas amplias expectativas de revalorización de la vivienda explica que los precios de la vivienda subiesen por encima de lo que justificaba la evolución de los fundamentos de la demanda (burbuja).

En el preámbulo del texto normativo estatal sobre suelo previo a la burbuja (Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, BOE, 14 de marzo de 1998) se señalaba la necesidad de aumentar de forma sustancial el suelo urbanizable para disminuir los precios del suelo y de la vivienda. La incorporación de las expectativas generadas por el desarrollo inmobiliario a los precios de venta del suelo, como sucedía con la ley citada en los casos de expropiación forzosa, ocasionó elevaciones sustanciales de dichos precios. La nueva normativa estatal de suelo fue un factor a todas luces impulsor de especulación y de burbujas en los mercados locales de vivienda.

Los datos procedentes de los censos decenales de viviendas del INE revelan la presencia de un prolongado esfuerzo inversor en vivienda en España en el periodo comprendido entre la segunda mitad del pasado siglo y en la primera década del siglo actual (Grafico 3).


Gráfico 3. España, resultados de los censos decenales de vivienda. Viviendas familiares, viviendas principales y viviendas no principales (secundarias y vacias),

1950-2011

Fuente: INE

De los 6,7 millones de viviendas existentes en 1950 se pasó a 25,2 millones en 2011. En parque de viviendas español destacan, entre otros aspectos, la elevada relación entre el número de viviendas y el de hogares o unidades familiares (1,4 en 2011, frente a 1,2 en la Eurozona, según BCE y Eurostat) y la baja proporción de viviendas principales destinadas al alquiler (13,5% en 2011, frente al 36% de la Eurozona). Destaca también la significativa presencia de las viviendas no ocupadas habitualmente (secundarias y vacías), el 28,3% en 2011.

En los diez años comprendidos entre 1997 y 2007 la superficie a construir, según las licencias municipales de obras (datos publicados por el Ministerio de Fomento), ascendió a 811,5 kilómetros cuadrados, equivalente al 0,16% de la superficie total de España. El total de viviendas de construcción autorizada en tales licencias pasó de las 293.000 de 1997 hasta un máximo de 735.000 en 2006, retrocediendo dicho indicador desde la segunda mitad de 2007 hasta 2013.

La reacción de la nueva oferta de viviendas ante las favorables expectativas del mercado resultó, pues, espectacular. Las viviendas iniciadas, estimadas con los visados de dirección de obra de los Colegios de Arquitectos Técnicos, publicados por el Ministerio de Fomento, pasaron desde las 338.000 de 1997 hasta un máximo de 865.600 en 2006. En los diez años del periodo 1997-2007 pudieron iniciarse más de seis millones de viviendas en España, casi el doble del número de hogares creados en este periodo (Gráfico 4).


Gráfico 4: Viviendas iniciadas y variación neta del número de hogares, 1992-2016 (previsión). Totales anuales.

Las viviendas terminadas en 1998-2007 se aproximaron a los 4,5 millones. En

2007, año del cambio de ciclo, eran abundantes las obras en curso. Puesto que el periodo medio de construcción de una vivienda se aproxima a los dos años, un número importante de viviendas iniciadas en la etapa de auge salió, pues, a la venta en un mercado muy diferente al del momento en que se tomó la decisión de construir.

El importante ritmo de nuevas construcciones de viviendas se advierte comparando los resultados de los Censos de Viviendas del INE de 2001 y 2011. Según el último de dichos Censos (2011), el parque de viviendas familiares en España, 21 millones a 1 de noviembre de 2001, pasó a un total de 25,2 millones en la misma fecha de 2011.

Esta evolución implicó un aumento medio anual del parque de viviendas del 1,8% entre 2001 y 2011, correspondiente a un incremento neto de 421.529 viviendas al año. La evolución temporal del stock encubre dos etapas diferentes en la evolución del parque de viviendas. Entre 2001 y 2007 el ritmo medio anual de aumento del mismo fue del 2,2 %, mientras que entre 2007 y 2011 dicho ritmo se desaceleró hasta el 1,1 %, según estimaciones del Ministerio de Fomento.

La Contabilidad Nacional de España del INE recoge el aumento de participación de la construcción residencial en la economía en el periodo 1997-2007. Según dicha fuente la inversión en vivienda creció a un ritmo medio anual del 7,9% en la etapa de auge analizada. Mientras que en 1997 la inversión en vivienda suponía el 6,2% del PIB a precios corrientes, en 2007 dicha participación ascendió al 12,1%. Tales proporciones superaron ampliamente las correspondientes al resto de países de la Unión Europea (datos de Eurostat).

La inversión en vivienda explicó directamente más de medio punto del crecimiento medio anual de la economía española en ese periodo. Los elevados precios de la vivienda impulsaron un nivel mayor de consumo privado, financiado con nuevos préstamos, elevando los niveles de endeudamiento familiar.


El fuerte empuje de la construcción residencial modificó la oferta de la economía española. Junto al aumento del peso de la construcción, residencial y no residencial en el PIB, la producción de mercancías (sector primario más industria sin construcción) descendió desde el 24,9% del PIB en 1997 hasta el 18,3% en 2007. El PIB por habitante de España se duplicó al final de la década citada, pasando del 67,1% de la media de la eurozona en 1997 hasta el 80,1% en 2007. El empleo por cada mil habitantes pasó desde los 34,5 de 1997 hasta los 42,5 de 2007.

Pero la economía española había retornado a una situación de intenso déficit exterior corriente, impulsado por el fuerte empuje de la demanda interna de la economía, dentro de la cual la inversión en vivienda fue el principal factor dinamizador. Entre 2000 y 2011 la balanza de pagos presentó déficits por cuenta corriente significativos, que fueron especialmente acusados entre 2005 y 2008, alcanzándose el “pico” máximo en 2007, año en que alcanzó el 10% del PIB. Dicha evolución implicó un prolongado aumento del endeudamiento frente al resto del mundo, uno de los problemas principales de la economía española en la segunda década del presente siglo.

El endeudamiento masivo con el resto del mundo que financió la fuerte expansión del negocio inmobiliario no sirvió para reforzar la base productiva de la economía española, sino para crear una inmensa pirámide de viviendas no vendidas, de escasa incidencia posterior sobre la actividad y el empleo.

3. El hundimiento del mercado de vivienda, 2008-2013 El inicio de las turbulencias financieras de 2007 se situó en Estados Unidos. La crisis la desencadenó la titulización (enajenación de créditos en el mercado mediante títulos) y venta masiva de unos 500.000 millones de dólares de créditos fallidos para compra de vivienda en ese país. Dicha perturbación se extendió al resto del mundo a través del sistema financiero, elevando con carácter general el riesgo crediticio.

En España se observó, desde el tercer trimestre de 2007, una actitud restrictiva en materia de concesión de nuevos préstamos por parte de los bancos y cajas de ahorros, ante el cierre de los mercados de capitales. Pero la quiebra del banco Lehman Brothers, en septiembre de 2008, fue el hecho que marcó el momento de mayor incertidumbre en los mercados, lo que reforzó la restricción crediticia.

El contexto macroeconómico de la economía española cambió de signo de forma acusada a partir de 2008. Los retrocesos del PIB registrados desde el segundo trimestre de ese año, junto a los fuertes descensos del empleo y al aumento del paro, fueron los rasgos dominantes del panorama macroeconómico español desde ese año hasta 2013.

Las turbulencias producidas en los mercados de capitales a partir de 2008, cerrados para nuevas emisiones de las entidades de crédito españolas, ocasionaron un proceso de restricción o de racionamiento de crédito. Esta situación se prolongó en España, con mayor o menor intensidad, hasta 2013. La expresión “racionamiento de crédito”, o restricción crediticia, se emplea para designar el fallo de los tipos de interés para ajustarse de forma rápida a efectos de equilibrar los mercados financieros.


La presencia del racionamiento de crédito implica inestabilidad en las fuentes de financiación de las entidades de crédito. Se ha observado que en los inicios de las etapas de recesión del mercado de vivienda el racionamiento de crédito es el responsable en una proporción muy elevada del efecto restrictivo inicial, descendiendo su trascendencia a lo largo del tiempo.

La crisis financiera de 2007 pasó a ser poco tiempo después una auténtica crisis económica, transformándose más adelante en una crisis de la deuda y del euro. Los bancos fueron los primeros en sufrir el cambio de situación. Los gobiernos intervinieron para mantener estabilizado el nivel de actividad y también para impedir que se produjesen quiebras de bancos. Estas actuaciones generaron fuertes aumentos en las emisiones de deuda pública. Las emisiones de cada país miembro pasaron por situaciones diferentes en los mercados de bonos. Se produjo en la Eurozona una auténtica crisis del euro, visible sobre todo en el caso de Grecia.

Los bancos habían recurrido al apalancamiento (endeudamiento mediante recursos ajenos) para mejorar las cuotas de mercado y los resultados. Los plazos cortos de los pasivos les provocaban frecuentes situaciones de desequilibrios a los balances bancarios, pues los activos (préstamos) tenían plazos superiores a los de los pasivos, lo que elevaba el riesgo de crédito y de liquidez para los bancos. Como consecuencia de esta evolución, estas entidades no solo frenaron la concesión de nuevos préstamos, sino que también intentaron adelantar la recuperación de los créditos vivos. El desapalancamiento bancario fue “profundo, rápido y violento” (Economist, 2013).

En el caso de España, antes del verano de 2007 el mercado de vivienda había iniciado un “aterrizaje suave” que en poco tiempo se convirtió en intenso. Desde esa fecha el racionamiento del crédito frenó la demanda de la economía, reduciéndose de forma acusada las transacciones de vivienda, que dependen básicamente del suministro de crédito bancario para su realización. Las ventas de viviendas (datos de los notarios) disminuyeron a partir de 2008, pasando desde las 955.200 viviendas vendidas en 2006 hasta las 300.600 en 2013 (-68,5%), año en el que tuvo lugar el punto más bajo de la fase de recesión posterior a 2007. El descenso de las ventas fue mayor en el caso de las viviendas de nueva construcción que en el de las viviendas usadas.

Los precios de las viviendas reaccionaron a la baja con lentitud en la fase inicial de la crisis. El descenso fue más acusado en el periodo 2011-2013, coincidiendo con la fase de ajuste que tuvo lugar en el sistema financiero. El indicador más representativo de los precios, el índice de precios de vivienda del INE, obtenido a partir de los precios declarados en las escrituras de compraventa formalizadas ante notario, disminuyó en un 37,3% entre 2007 y 2014. El precio medio de tasación, publicado por el Ministerio de Fomento, sufrió un descenso del 30.4% entre 2008 y 2015. Según este último indicador, el precio medio de la vivienda tasada pasó desde los 2.093,7 euros/m2 del segundo trimestre de 2008 hasta 1467,8 euros/m2 en el primer trimestre de 2015. Los datos de la empresa tasadora Tinsa señalan que el mayor descenso acumulado de los precios tuvo lugar en la Costa Mediterránea, casi un 50%, mientras que el descenso más moderado correspondió a las viviendas tasadas en Baleares y Canarias, en torno al 30%.

El ajuste derivado de las menores ventas se concentró en la nueva oferta. Así, las viviendas iniciadas anuales (datos de visados de dirección de obra de los


arquitectos técnicos) retrocedieron desde las 866.000 de 2006 hasta situarse por debajo de las 50.000 en 2012-2015. Dicha evolución implicó un retroceso superior al 90%. La construcción residencial, medida por la inversión en vivienda en la Contabilidad Nacional del INE, disminuyó en un 65,4% entre 2007 y 2014.

Como puede apreciarse por los descensos sufridos por las variables básicas del mercado como ventas, precios, viviendas iniciadas y construcción residencial el ajuste a la baja registrado por el mercado de vivienda en los seis años posteriores a 2007 fue especialmente severo y bastante más acusado que los experimentados en las recesiones precedentes de dicho mercado.

La fuerte crisis del sector de la construcción, que ocasionó una fuerte recesión en la economía española, hizo que dicho sector y, sobre todo, la construcción residencial, redujesen de forma sustancial su presencia en la economía. La inversión en vivienda vio disminuir su participación en el PIB desde el 12,1% de 2006 hasta el 4,1% en 2014, según la Contabilidad Nacional de España del INE. De aportar entre medio y un punto porcentual al crecimiento entre 1998 y 2007, la construcción residencial pasó a detraer una media anual próxima a un punto porcentual al crecimiento de la economía española entre 2008 y 2014 (Gráfico 5).

Gráfico 5. Vivienda: aportación puntual al crecimiento del PIB (%). Serie anual,

1996-2016 (previsión)

Fuente: INE

Desde el segundo trimestre de 2008 hasta el mismo periodo de 2013 el PIB a precios constantes de la economía española descendió en un 9% (Gráfico 6).


Gráfico 6. España. PIB, precios de mercado, precios constantes. Serie trimestral 2008-2016

Fuente: INE

En el segundo trimestre de 2013 la economía española registró el punto mínimo de la recesión iniciada en 2008. En 2014-2016 la economía española ha vuelto a crecer. A pesar de esto último, todavía en el primer trimestre de 2016 el PIB fue inferior en un 3% al nivel alcanzado en el segundo trimestre de 2008. Los datos disponibles señalan que en la fase de recesión 2008-2013 el retroceso relativo de la actividad (medido por el INE en la Contabilidad Nacional) fue menos acusado que el del empleo (estimado por el INE a través de la Encuesta de Población Activa).

Entre los segundos trimestres de 2008 y 2014 el número de ocupados, según la Encuesta de Población Activa del INE, disminuyó en un 16% (media anual del -2,9%), correspondiente a unos 3,3 millones de empleos perdidos. El sector de la construcción, con una disminución de 1,6 millones de empleos en el mismo periodo de tiempo, explicó el 48% del retroceso total del empleo durante la prolongada recesión. En 2007 había en España 42,5 empleos por cada cien habitantes. Dicha proporción descendió hasta un nivel de 35,5 en 2013, ligeramente por encima de 1997.

Los sectores productores de mercancías (agricultura-ganadería-pesca e industria) resultaron muy afectados a la baja por el auge inmobiliario de la economía, y continuaron perdiendo peso en el PIB después de 2007. La acumulación de déficits de las Administraciones públicas de los últimos años ha elevado la deuda del conjunto de las Administraciones Públicas de España desde el 36,2% del PIB en 2007 hasta el 100% en 2016 (datos del Banco de España).


Entre 2007 y 2012 se redujo de forma acusada el déficit exterior, hasta alcanzarse un superávit en 2013. Esto implica que el endeudamiento exterior de la economía española ha dejado de aumentar desde dicho ejercicio.

Como se ha indicado antes, después de 2007 ha destacado en la economía española el retroceso relativo del peso del crédito en la economía (datos del boletín estadístico del Banco de España). El crédito al sector privado (hogares y empresas), descendió desde el 162,9% del PIB en 2007 hasta el 122,7% en 2015. La oscilación ha sido también abrupta en el caso del crédito hipotecario, que ha visto disminuir su proporción del PIB desde el 94,3% en 2007 hasta el 63,1% en 2015, ante el continuado descenso del saldo vivo de dichos préstamos (Grafico 7).

Gráfico 7. Crédito Hipotecario. Tasas de variación anual (a 31 de Diciembre) ( %).

Serie anual, 1987-2016 (previsión, datos hasta marzo).

Fuente: Banco de España

La morosidad de los créditos bancarios creció de forma extraordinaria con la crisis hasta 2014. El crédito a promotor y a constructor de vivienda fue el componente del crédito que registró los mayores aumentos de la morosidad. A 31.12.2015 la tasa de morosidad de dichos créditos era del 30,6%, frente a una media del 10,3% para el conjunto del crédito al sector privado de la economía. La morosidad efectiva de los préstamos a promotor-constructor es más elevada de lo que indican los datos citados, puesto que los activos reales obtenidos por los bancos como dación en pago no aparecen contablemente como morosos, y también entrarían en dicho concepto los créditos a promotor problemáticos vendidos a Sareb, el “banco malo”.

En el caso del crédito a hogares para compra y rehabilitación de vivienda, la tasa de morosidad creció con menor intensidad, situándose en el 4,86% a fines de


2015. La cifra absoluta de créditos destinados a la compra y rehabilitación de viviendas en situación de morosidad era de 26.803 millones de euros. El aumento de los desahucios de propietarios insolventes por ejecución de un préstamo hipotecario ha sido una de las consecuencias de la crisis más visible y con mayor alcance social. El conjunto de los procedimientos de ejecución hipotecaria desarrollados por los juzgados pasó de 17.605 en 2006 hasta 91.622 en 2012, según la estadística del Consejo General del Poder Judicial.

La crisis financiera iniciada en 2007 ha tenido, pues, consecuencias negativas para la economía española en términos de pérdida de empleo y de retroceso del nivel de vida. La crisis puso de manifiesto la debilidad que subyacía en el proceso de rápido crecimiento del periodo 1997-2007, que se apoyó en una hipertrofia de la construcción residencial y en un dinamismo recalentado del mercado de vivienda. Este se apoyó en unos flujos de financiación abundantes procedentes del sistema financiero, alimentados en gran medida por recursos procedentes del resto del mundo.

Entre 2008 y 2010 la recesión de la economía española estuvo estrechamente asociada con la caída del mercado de vivienda y con el retroceso del conjunto del sector de la construcción, especialmente de la residencial. La prolongación de la recesión entre 2011 y 2013 fue consecuencia de las políticas de austeridad practicadas en la eurozona para reducir el impacto negativo derivado del elevado endeudamiento alcanzado.

La tardanza en realizar el ajuste en los balances del sistema bancario español aplazó la recuperación del mercado inmobiliario, que se ha advertido a partir de 2015. De la crisis se han derivado cambios profundos en la composición de las entidades que lo integran, así como en la normativa que lo regula. La consecuencia más visible ha sido que las cajas de ahorros han desaparecido prácticamente como entidades de crédito.

4. La crisis se llevó las cajas de ahorros. El “banco malo” La aguda crisis del mercado de vivienda afectó, pues, a las entidades de crédito del sistema financiero español. La impresión de que los balances de dichas entidades estaban seriamente afectados por los excesos de financiación aportados al subsector inmobiliario produjo una seria pérdida de confianza en el conjunto de dicho sistema. Entre 2009 y 2011 se habían aplicado en España un conjunto de reformas y de cambios normativos encaminados a estabilizar el sistema financiero, proceso que se vio complicado por la realidad de la doble supervisión de las cajas de ahorros (Banco de España y Comunidades Autónomas).

En 2009 había un número importante de Cajas de Ahorros con serios problemas de viabilidad. Las cajas podían hacer las mismas operaciones que los bancos, pero su carácter de fundaciones le impedían ampliar el capital mediante emisiones de acciones como los bancos. Primero se redujo la presencia de políticos en los órganos de gobierno de las cajas y después se promovió desde el Banco de España la concentración de cajas., obligándose a estas a trasladar el negocio bancario al banco resultante de las fusiones a través de la fórmula de los SIP (Sistema Institucional de Protección de Activos, que permite poner en común activos y


estrategias de las entidades, aunque se mantienen los órganos de gobierno de cada una de las mismas).

Desde el gobierno se fomentó que las entidades resultantes de las fusiones fuesen bancos y dejasen de ser cajas de ahorros, a través de una regulación rigurosa del coeficiente de solvencia, pues se obligó a las entidades afectadas a apelar a las ayudas públicas para reforzar sus recursos propios. Dentro de los cambios introducidos destacó la fuerte consolidación bancaria desarrollada en el sistema financiero español desde 2009. En ese año en España había 50 entidades de crédito que suponían la mayor parte de los activos bancarios, de las que 7 eran bancos y 43 eran cajas de ahorros.

En 2012, después de tres años de fusiones, intervenciones de cajas y de actuaciones del Fondo de Regulación Ordenada Bancaria (FROB), solo eran 17 las entidades resultantes, que controlaban el 88% de dichos activos. De ese grupo, cinco entidades procedían de bancos (Santander, BBVA, Sabadell, Popular y Bankinter) y controlaban el 47% de los activos bancarios nacionales. Las restantes entidades, que concentraban el 41%, procedían de cajas de ahorros fusionadas o que habían sido absorbidas por otras cajas de mayor dimensión, entre las que destacaba Caixabank por su mayor balance.

En diciembre de 2011 entró en funciones el nuevo gobierno emanado de los resultados electorales del 20 de noviembre de 2011, que disponía de mayoría absoluta parlamentaria. En febrero de 2012 se aprobó el RDL 2/2012, de 3 de febrero (BOE del 4 de febrero de 2012), de saneamiento del sector financiero. Con él se pretendía reforzar al sector, “limpiando” para ello los balances y clarificando la situación de las entidades integrantes. La reducción de los precios de venta de la vivienda, la recuperación del crédito bancario en general y un nuevo avance en la consolidación del sector bancario se presentaron como los principales objetivos de este Real Decreto Ley (Rodríguez López, 2012).

En mayo de 2012 se aprobó el segundo de los que vinieron a denominarse como Reales Decretos “Guindos”, el RDL 18/2012, de 11 de mayo (BOE de 12 de mayo de 2012), sobre saneamiento y venta de los activos inmobiliarios del sector financiero, para “limpiar” los balances bancarios y vender los activos inmobiliarios problemáticos.

El nuevo Real Decreto Ley elevó la provisión genérica para los créditos y activos inmobiliarios no problemáticos, lo que implicó una exigencia adicional de provisiones por un importe de 30.000 millones de euros adicionales. La nueva norma impulsó la creación, a nivel de cada banco, de Sociedades de Gestión de Activos para sacar de los balances los activos inmobiliarios problemáticos.

Las nuevas exigencias a los bancos en forma de capital y provisiones ascendieron a 84.000 millones de euros. Es difícil justificar la mayor provisión en créditos que no han dejado de pagarse y mejorar la confianza cuando se anuncia un problema y no se tiene prevista una solución (García Montalvo, 2012). Con los dos Reales Decretos “Guindos” se pretendía anticipar recursos para hacer frente a una eventual entrada en morosidad de numerosos créditos a promotor de las entidades de crédito.

El 25 de junio de 2012 el gobierno español presentó una petición formal de asistencia financiera al Eurogrupo para recapitalizar las entidades financieras que lo requiriesen, a aportar por cualquiera de los dos instrumentos (la Facilidad y/o el


Mecanismo) de la Unión Europea. El volumen de la “línea de crédito” solicitada fue de 100.000 millones de euros.

El 9 de julio se conoció el apoyo del Eurogrupo a la petición del gobierno español. El 20 de julio de 2012 se firmó un “Memorándum de Entendimiento” (Mou) entre el gobierno español y el Eurogrupo sobre condiciones de política sectorial financiera. Dicho documento recogía un compromiso de asistencia financiera para la reestructuración y recapitalización del sector bancario español de hasta 100.000 millones de euros, de los que finalmente se utilizaron unos 42.000 millones.

Las condiciones básicas de esa línea de financiación serían de un tipo de interés del 0,5% anual, un plazo de 15 años. Los recursos aportados se destinarían en exclusiva a recapitalizar el sistema financiero. La financiación que se concedía por el Mou imponía fuertes condiciones a dicho sistema financiero. El documento en cuestión establecía, en primer lugar, una “hoja de ruta” para recapitalizar las entidades de crédito que necesitasen capital adicional. En segundo lugar, recogía un conjunto de compromisos concretos para modificar la normativa española, en relación con las funciones y competencias del Banco de España y del FROB, así como la creación de un nuevo marco jurídico para gestionar las crisis bancarias (De Juan, Uría y Barrón, 2013).

El Mou obligaba, además, a la creación de un “banco malo” que adquiriese los activos problemáticos de los bancos, con el propósito de facilitar el retorno de estos últimos a su actividad normal. El banco malo es una pieza destacada de la reestructuración bancaria y puede servir para aparcar los activos tóxicos de las entidades nacionalizadas y de las que reciben ayudas estatales.

En el verano de 2012 un consultor externo (Oliver Wyman) realizó un ejercicio de prueba de resistencia detallada a cada uno de los 17 principales grupos bancarios españoles. Las necesidades de capital estimadas oscilaban entre 25.900 y 53.745 millones de euros. Con la publicación, a 28.9.2012, de los resultados de la prueba de stress se abrió un periodo de recapitalización y de reestructuración de los bancos para los que se apreciase existían necesidades de capital en el escenario adverso de la misma.

Las entidades analizadas se dividieron en cuatro grupos, según las necesidades de capital y el alcance de las mismas. Las entidades del Grupo 0 no necesitarían aumentar capital (BBVA, Bankinter, Caixabank, Kutxabank, Sabadell, Grupo Santander y Unicaja). Las del Grupo 1 fueron las ya controladas por el FROB, esto es, las nacionalizadas (Bankia, Cataluña Caixa, NCG Banco y Banco de Valencia). En el Grupo 2 entrarían las entidades con necesidades de capital a cubrir con aportaciones públicas (Caja 3, Banco Ceiss, Banco Mare Nostrum y Liberbank). Por último, en el Grupo 3 se incluirían los bancos con carencias de capital pero con planes de reestructuración creíbles, para los que se estimó que podrían conseguir tales recursos sin necesidad de apelar a las ayudas públicas (Banco Popular e Ibercaja Banco).

Las entidades del Grupo 1, Bankia en especial, plantearon las mayores necesidades de capital, el 98,6% del total en el caso del escenario básico y el 86% en el escenario adverso.

De forma paralela al proceso descrito de determinación de las necesidades de capital de los bancos, el gobierno procedió a cumplir las obligaciones de cambio de


normativa recogidas en el Mou. En este aspecto destacó por su alcance el Real Decreto Ley 24/2012 (BOE de 31 de agosto de 2012), convertido, tras su convalidación en el Congreso, en la Ley 8/2012. Este Real Decreto Ley incluyó, entre otros aspectos, la creación de la sociedad de gestión de activos (“banco malo”) para eliminar los activos bancarios problemáticos, y estableció una nueva exigencia de capital mínimo bancario, que sería del 9% (Tier o Tramo 1) de los activos de riesgo.

Tuvo un especial interés la fijación de los precios de transferencia al “banco malo”, tarea que se atribuyó al Banco de España, junto a la fijación de la estructura de la sociedad de gestión de activos (Sociedad de Gestión de Activos Procedentes de la Reestructuración Bancaria, Sareb). Esta última se creó a partir del Real Decreto 1559/2012, de 15 de noviembre, que desarrolló lo previsto en el Real Decreto Ley 24/2012 antes citado.

Al transferir los activos deteriorados de una entidad financiera al banco malo, el banco original limpia su balance de activos tóxicos pero sufre una reducción de sus recursos propios (capital y reservas). Los accionistas y tenedores de bonos pierden con esta solución, pero no los depositantes. Los bancos que se convierten en insolventes como resultado de las pérdidas que les provoca este proceso se pueden capitalizar, como ha sido el caso de la experiencia realizada en España. La creación del banco malo se integró en el proceso de reestructuración del sistema bancario para que los bancos afectados recuperasen la capacidad de canalizar recursos a la economía a través sobre todo de la concesión de créditos (Ayuso y Del Rio, 2013).

A Sareb se le transfirieron las carteras de activos procedentes de bancos obligados a hacer tales transferencias (bancos de los Grupos 1 y 2 que han necesitado ayudas públicas para cubrir sus necesidades de capital), de acuerdo con lo dispuesto en el Real Decreto 24/2012. Como se ha indicado, desde 2013 Sareb dispone de un plazo de 15 años para vender tales activos. Su capital será, al menos, el 8% del total de activos.

El FROB posee algo menos del 50% de los recursos propios de Sareb (capital y deuda subordinada), correspondiendo el resto sobre todo a entidades bancarias, todas ellas con una participación menor que el FROB. Los bancos del Grupo 1 transfirieron a Sareb a 31 de diciembre de 2012 todos los activos inmobiliarios problemáticos con un valor superior a los 100.000 euros, así como los préstamos de cuantía superior a 250.000 euros. El importe total de dichas transferencias fue de 45.000 millones de euros.

Los bancos del Grupo 2 efectuaron el mismo tipo de transferencias a 28 de febrero de 2013, en este caso por una cuantía de 14.000 millones de euros. Los recursos procedentes del préstamo de la Unión Europea se destinaron básicamente a capitalizar a los bancos “problemáticos” como consecuencia de la insuficiencia de recursos propios que les provocó la venta a Sareb de unos activos inmobiliarios por un valor inferior al que tenían en los balances bancarios, el 63,1% en los activos inmobiliarios “reales” adjudicados a Sareb y el 45,6% en los préstamos a promotor transferidos.

Las pérdidas de las entidades de crédito participantes se cristalizaron en los balances en el momento de la transmisión de los activos. Los recursos de Sareb, como se ha indicado, proceden de emisiones de títulos de dicha entidad


respaldados por el Estado. Las entidades que a cambio de los títulos de Sareb vendieron activos problemáticos pueden obtener financiación en el BCE con garantía de dichos títulos.

La transferencia de los activos tóxicos de los bancos nacionalizados del Grupo 1 (Bankia, Cataluña Caixa, NCG Banco y Banco de Valencia) se realizó, pues, a fines de 2012, con un valor aproximado de 44.000 millones de euros. Los activos de los bancos del Grupo 2 (Caja 3, Banco Ceiss, Banco Mare Nostrum y Liberbank) se transfirieron a Sareb en 2013. El total de los activos que han pasado a ser administrados por Sareb asciende, pues, a 50.781 millones de euros, 37.000 millones procedentes de los bancos del Grupo 1 y 14.086 millones procedentes de los del Grupo 2.

El objetivo fijado para el banco malo es la desinversión “ordenada” de los activos adquiridos a las entidades de crédito participantes, en un horizonte temporal de 15 años. El número de activos cedidos fue de 197.500, de los que 106.900 tienen carácter inmobiliario y 96.600 son activos financieros, básicamente créditos vinculados al negocio inmobiliario.

Sareb adquirió, pues, un volumen significativo de créditos problemáticos, unos 89.000 pisos y alrededor de 13 millones de metros cuadrados de suelo urbano, y deberá obtener beneficios algunos años después de su creación. Aunque Sareb se creó para contribuir al proceso de recapitalización y reestructuración de los bancos afectados por el “pinchazo” de la burbuja inmobiliaria en España, la actuación de esta entidad ha afectado al conjunto del mercado de vivienda, así como a la propia política de vivienda, sobre todo a nivel local. Los nuevos ayuntamientos salidos de las elecciones municipales de 2015 han apelado con frecuencia a Sareb para utilizar los pisos vacíos en poder de dicha entidad.

Como ya se indicó, una proporción notable de los descensos de precios de la vivienda en España después de 2008 se concentró en 2011-13. La lentitud del proceso de reestructuración bancaria en el periodo 2008-2011 impidió que se registrasen mayores descensos en los precios de las viviendas, lo que reforzó la caída de la construcción de nuevas viviendas, autentica variable de ajuste del mercado de vivienda.

La realidad de dicho mercado en España la reveló mejor el elevado número de viviendas no vendidas que la evolución de los precios de las viviendas, al menos hasta 2011. El Ministerio de Fomento ha estimado de forma indirecta (a un stock inicial se le suman cada año las viviendas terminadas y se le restan las ventas de viviendas nuevas) el número de viviendas de nueva construcción no vendidas a fines de año entre 2004 y 2014 (Gráfico 8).


Gráfico 8. Viviendas nuevas no vendidas. Stock acumulado a fin de año, 2004-2015. Número de viviendas.

Fuente: Mº de Fomento, 2004-2014, y estimación del autor para 2015

Según dicha estimación, que considera vendidas todas las viviendas promovidas por comunidades de propietarios y cooperativas. El nivel máximo de dichas viviendas se alcanzó a fines de 2009, con 649.780 viviendas, que habían descendido hasta 535.734 al final del ejercicio de 2014, equivalentes al 2,1% del parque de viviendas de España. El nivel absoluto más elevado se encuentra en la Comunidad Valenciana, con 98.087 viviendas, seguida por Andalucía (85.081). Dicho stock resulta inexistente en las Comunidades Autónomas de Cantabria y Extremadura (Gráfico 9).


Gráfico 9. Viviendas de nueva construcción no vendidas, a 31.12.2014, por Comunidades Autónomas.

Fuente: Mº de Fomento

La provincia con un volumen más elevado era la de Alicante, con 44.180 viviendas nuevas no vendidas a 31.12.2014. Con los datos de viviendas terminadas y de ventas de nuevas viviendas se puede estimar que, a 31.12.2015, el stock citado de viviendas de nueva construcción no vendidas ascendía a unas 515.000 viviendas, casi un 4% por debajo del existente un año antes.

La construcción de nuevas viviendas, muy superior a las ventas correspondientes durante varios años, ocasionó el elevado volumen comentado de viviendas nuevas no vendidas, y la consiguiente elevación de la morosidad bancaria afectó de lleno al sistema financiero, en especial a las cajas de ahorros.

La recuperación de la confianza en el sistema financiero obligó, pues, a que desde el gobierno se hiciesen aportaciones de recursos públicos al sistema financiero por una cuantía superior al 4% del PIB de la economía española. La mejoría de la actividad productiva y el empleo en 2014-15 ha facilitado la recuperación de la confianza en el sistema crediticio español. La crisis de 2008-2013 ha dejado una pesada huella en dicho sistema, como ha sido la práctica desaparición de las cajas de ahorros como entidades de crédito. Ello ha provocado una elevada concentración en el sistema financiero y también ha supuesto la eliminación de la principal forma de “banca alternativa” en España a los bancos con capital por acciones, que durante bastante tiempo había efectuado una aportación positiva al desarrollo de su economía.


5. Mercado de vivienda. Politica de vivienda. Modelo productivo La recesión del mercado de vivienda “tocó fondo” en 2013, aunque no fue del todo homogénea la evolución de los indicadores. La fase de recesión se prolongó unos seis años después de 2007. El descenso de los nuevos préstamos concedidos a comprador de vivienda fue del 87,3% entre 2006 y 2013 (datos del Banco de España). Esta evolución estuvo acompañada de un retroceso de las ventas de viviendas del 68,5% entre 2006 y 2013 (datos del Mº de Fomento, procedentes de los notarios). El saldo vivo de los créditos a comprador de vivienda siguió descendiendo en 2015, lo que indica que persiste el desapalancamiento de los hogares (los reembolsos de préstamos superan a las nuevas disposiciones).

Los datos disponibles señalaron que el peso del ajuste descansó sobre todo en la nueva construcción residencial, mientras que el retroceso de los precios de las viviendas fue moderado. Lo más destacable de la caída de los precios de las viviendas (Gráfico 10) es que resultó más acusada cuando tuvieron lugar los cambios más trascendentes en la normativa bancaria (“Decretos Guindos” de 2012) y cuando Sareb, a fines de 2012 y al inicio de 2013 adquirió de los bancos problemáticos un volumen importante de riesgos inmobiliarios con fuertes recortes de precios respecto de su valor contable.

Gráfico 10. Precios de la vivienda, 1997-2016 (previsión) 4º trimestre, (100=2007)

Fuente: INE y Ministerio de Fomento

Desde 2014 el perfil cíclico del mercado de vivienda ha cambiado en España.

En líneas generales, en 2015-16 han destacado los aumentos significativos de los precios de la vivienda, los crecimientos de las ventas, la reactivación desde niveles muy reducidos de la nueva construcción de vivienda. Todo apunta, pues, a que el mercado de vivienda está en 2016 en puertas de registrar una etapa de recuperación


significativa, en España y también en la mayoría de los restantes países de la Eurozona.

Como ya se señaló, los ciclos más intensos por los que ha pasado la economía española desde los años sesenta del pasado siglo tuvieron como principal motor al citado mercado de vivienda. Etapas de fuerte auge de la demanda y de la construcción de viviendas fueron los periodos 1970-1974, 1985-1990 y 1997-2007. La última de las tres etapas citadas fue la más prolongada e intensa de las experimentadas por la economía española, y su final abrupto ha tenido unas serias consecuencias negativas sobre la realidad socioeconómica de España y también sobre su situación política.

Los indicadores del mercado de vivienda en España confirman, pues, la presencia de una recuperación, que se refuerza conforme avanza el ejercicio de 2016. Pero dicha recuperación de ventas y nueva construcción lleva consigo la habitual secuela de aumentos de precios de venta y de los alquileres, lo que complica el acceso a la vivienda a los hogares, en especial a los de nueva creación.

Entre los indicadores más significativos destacan los relativos al aumento de los precios de la vivienda (8,0% ha sido el aumento experimentado por el índice de precios de vivienda del INE entre el primer trimestre de 2014 y el primero de 2016). También destacan las ventas de viviendas (información procedente de los registros de la propiedad), que experimentaron un crecimiento medio anual del 15,5% en 2014 y 2015 (Gráfico 11).

Gráfico 11. Transmisiones inmobiliarias. Total, nuevas y de segunda mano. Totales

anuales, 2004-2015

Fuente: Mº de Fomento

En 2015 las ventas de viviendas superaron las 400.000 unidades, con un peso destacado de la vivienda usada dentro del total de las ventas. Las ventas a extranjeros alcanzaron el 17,2% del total de ventas. El que más del 85% de las ventas de viviendas corresponda a viviendas usadas refleja el gran parque de viviendas existente en España (según el Censo de Viviendas de 2011 había 25 millones de viviendas a 1.11.2011).


Más del 30% de las ventas de viviendas se realizaron en 2015 mediante pagos al contado, sin necesidad de acudir a un préstamo hipotecario. Destaca en la demanda la presencia de inversores institucionales, fondos de inversión, que han aprovechado las oportunidades derivadas de la caída de los precios de la vivienda entre 2007 y 2014. Los jóvenes hogares están, en gran parte, fuera del mercado de ventas, ante las duras condiciones salariales de los nuevos empleos. Los salarios de los nuevos hogares solo permiten el acceso al alquiler de una vivienda o a unas habitaciones.

Un importante apoyo a la recuperación de la demanda descansa en las condiciones del mercado de dinero en España, consecuencia de la laxa política desarrollada por el Banco Central Europeo (BCE). En dichas políticas destacan las operaciones de “alivio cuantitativo” o de creación de base monetaria mediante la compra de activos a la banca por parte del BCE, sobre todo de deuda pública. Esta actuación provoca la presencia de unos tipos de interés muy reducidos y unos bajos rendimientos de la renta fija, incluidos los depósitos bancarios.

Los inversores buscan mayores rentabilidades en activos alternativos, como es la propiedad de una vivienda. En 2016 se ha extendido la presencia de tipos de interés negativos, como es el caso del Euribor a doce meses, principal indicador de referencia en los préstamos a interés variable, y el BCE cobra intereses a los bancos por el dinero que depositen en el mismo.

El inversor en unos casos alquilará y en otros se limitará a esperar a que el mercado genere precios más elevados para la reventa posterior. Se considera, no obstante, que los países de la periferia de la Eurozona tienen los mercados inmobiliarios más arriesgados para invertir. Los compradores asumen un riesgo mayor que el que están anticipando (Allen, 2015).

El stock de viviendas de nueva construcción no vendidas debió de situarse en 515.000 a fines de 2015, un 3,9% por debajo del correspondiente a fines de 2014.Tras haber alcanzado las viviendas iniciadas un nivel mínimo de 35.000 en 2014, dicha magnitud creció un 42,5% en 2015 y en el primer trimestre de 2016 lo ha hecho en un 57,1%. En 2016 las viviendas iniciadas se pueden aproximar a las 80.000.

Los precios de la vivienda y los alquileres pueden aumentar por encima del 7% en el ejercicio de 2016. Para un nuevo hogar que ganase 1.000 euros netos al mes el acceso a una vivienda de 90 metros cuadrados implicaría asignar a la vivienda más del 60% del salario. El problema de accesibilidad se acentúa en las grandes áreas metropolitanas de Madrid y Barcelona, donde los precios han crecido en los dos años transcurridos de recuperación un 12,4%, más de cuatro puntos sobre la media nacional. En Barcelona se encuentran los alquileres más elevados de España, en torno a una media de 11 euros por metro cuadrado y mes en el primer cuatrimestre de 2016, según datos de Fotocasa.

Junto al mayor esfuerzo de acceso a la vivienda, persiste una dura realidad de desahucios de viviendas. En 2015, según el Consejo General del Poder Judicial, los lanzamientos de viviendas ascendieron en España a 67.400. De dicho total, más de 29.000 se derivaron de procedimientos de ejecución hipotecaria y unos 35.700 correspondieron a impagos de alquileres.

Los desahucios han sido una de las consecuencias más negativas derivadas de la aguda recesión económica desarrollada entre 2008 y 2013. La respuesta política


a dicho problema tardó en producirse, y se está lejos de una solución definitiva al sistema a seguir en materia de procedimientos de ejecución hipotecaria.. El fondo social de viviendas, el código de buenas prácticas y la moratoria a los desahucios son paliativos al problema. Se debe de introducir en España una normativa en materia de desahucios hipotecarios que implique de hecho una “segunda oportunidad”.

Aparte de las respuestas puntuales a la cuestión de los desahucios, se puede decir que en 2016 no hay política de vivienda en España. Los presupuestos de 2016 apenas incluyen recursos para apoyar al alquiler y a la rehabilitación, supuestos objetivos del inoperante Plan Estatal de Vivienda 2013-2016. El gobierno ha dejado por completo en manos de las autonomías la promoción y venta de viviendas protegidas (VPO).

Las viviendas protegidas permiten salvar la imagen de las operaciones especulativas. Ello sucede cuando se anuncian operaciones que suponen la construcción de grandes volúmenes de nuevas viviendas de las que una determinada proporción será de viviendas protegidas. El problema radica en que los precios de venta de dichas viviendas protegidas distan con frecuencia de resultar asequibles para los hogares de ingresos medios y reducidos. En este contexto destacan las ayudas puestas en práctica en algunos de los ayuntamientos emanados de las elecciones municipales de 2015, que han debido hacer frente a la realidad de numerosas familias desalojadas de su vivienda como consecuencia de lanzamientos judiciales.

En 2015 las calificaciones provisionales de viviendas de protección oficial no llegaron a las 6.000. Las ventas de viviendas protegidas, nuevas y de segunda mano, ascendieron en ese año solo el 4,6% del total de ventas de viviendas en España. Durante cierto tiempo, antes de la gran recesión, el coste de la política de vivienda se situó en España en torno al 1% del PIB. Decididamente, la política de vivienda no es ya lo que era. El vigente Plan Estatal de Vivienda 2013-16 carece de dotación presupuestaria, por lo que su contenido, supuestamente favorable al alquiler y a la rehabilitación, es papel mojado en la práctica.

Conforme más se fortalezca el mercado de vivienda, impulsado, pues, por la política de dinero barato del Banco Central Europeo que lleva a unos tipos de interés muy reducidos en los nuevos préstamos a comprador, más difícil resultará para numerosos hogares el acceso a la vivienda, y más se complicará la emancipación de los hogares jóvenes. No cabe dejar a un número tan importante de hogares a merced del mercado en lo que al acceso a la vivienda se refiere. La política de vivienda no solo tiene que atender a la emergencia que plantean los todavía abundantes desahucios, sino que debe de actuar para atenuar el esfuerzo de acceso a una proporción importante de los nuevos hogares.

El alquiler es una pieza básica de la política de vivienda. Resulta necesario crear en España parques estables de vivienda social de alquiler gestionados por los ayuntamientos. Deberían de funcionar los registros de demandantes previstos en los planes de vivienda pasados. Los parques locales se crearían a partir de las viviendas vacías que puedan adquirir las administraciones públicas y también a partir de la construcción de nuevas viviendas protegidas para el alquiler. En la financiación crediticia de estas últimas debería desempeñar un papel significativo el ICO.


El alquiler se ha convertido en la solución del acceso a la vivienda para numerosos hogares. La oferta de dicho tipo de viviendas esta mucho menos diversificada que en el caso de las viviendas destinadas a la venta. La Encuesta Continua de Hogares del INE ha revelado que en 2015 un 17,5% de los hogares vivía de alquiler en España, destacando la tendencia creciente de dicha proporción en 2014-2015.

La política de vivienda debe de retornar de la mano del gobierno de España, apoyada en el alquiler y orientada hacia la creación de parques de viviendas sociales de alquiler, como en el resto de Europa Occidental. Las viviendas protegidas pueden contribuir a los objetivos de la política de vivienda, pero ello obliga a reformar bastantes aspectos de dicha política. El gobierno central debe de volver a coordinar la política de viviendas protegidas, sin dejar del todo la misma en manos de las autonomías.

El urbanismo local debe de reservar suelo para las viviendas protegidas de alquiler en los nuevos desarrollos., exigencia que debe de volverse a precisar en la normativa de suelo, un tanto trastocada en los últimos años. El planeamiento debe de establecer la reserva obligatoria de suelo en los nuevos desarrollos para la construcción de un parque social de viviendas de alquiler, junto al 10% vigente de cesión general al municipio.

En 2015 se ha iniciado, pues, una nueva etapa alcista del mercado de vivienda en España, cuya profundidad resulta dudosa por las serias dificultades de los nuevos hogares para acceder a una vivienda. En sus comienzos la recuperación en curso se ha apoyado sobre todo en las compras de inversores. La experiencia de la pasada recesión ha llevado a una cierta estigmatización del subsector inmobiliario, a la vez que son frecuentes las apelaciones en España a la conveniencia de conseguir una mayor diversificación en la composición de la oferta productiva de la economía española.

En cuanto a la diversificación del modelo productivo todo indica que la recuperación sostenible del crecimiento requiere desarrollar estrategias de amplio espectro en materia de política económica. El apoyo a la exportación y a la internacionalización de las empresas, la atracción de inversión exterior directa, la priorización dentro del gasto público, atendiendo a los factores que más afectan a la productividad, el conseguir un crecimiento “incluyente” en el que participe toda la población, el desarrollo de políticas activas de empleo de mayor alcance, la reforma fiscal basada en una ampliación de las bases imponibles y en la lucha contra el fraude, la garantía del acceso a los servicios públicos de todos los ciudadanos, en especial en materia de sanidad y de pensiones, con independencia del lugar de residencia y, por último, el refuerzo de la sostenibilidad financiera del sector público (Maudos, 2013). Los anteriores son algunos de los elementos más relevantes de una política que pretenda reforzar el crecimiento económico sobre la base de una economía más diversificada.

El inicio de la recuperación de la economía española en 2014 estuvo impulsado sobre todo por las exportaciones, que compensaron el importante retroceso de la demanda interna experimentado durante la crisis. En 2015 dicho crecimiento se apoyó más en la expansión de esta última magnitud, en la que destaca el aumento del consumo privado. El tejido productivo español ha presentado una importante


capacidad de competir en los mercados exteriores. Se trata no tanto de cambiar lo que se produce sino como se produce (Myro, 2015).

El subsector inmobiliario debe de volver a encontrar una presencia normal en la economía española. Es preciso evitar se repitan los errores del pasado, impidiendo las fluctuaciones excesivas en la construcción residencial y que nuevas burbujas inmobiliarias vuelvan a expulsar a otras actividades productivas y a frenar el crecimiento sostenible. Es preciso huir de la “miopía del desastre”, para impedir que este se repita.

6. Conclusiones De lo sucedido en España en el último ciclo del mercado de vivienda se pueden obtener abundantes reflexiones, con el fin de que la política económica en general y la política de vivienda eviten la repetición de situaciones de prolongada “burbuja” inmobiliaria, algunas de las cuales se recogen a continuación.

1. La política monetaria expansiva del BCE y las importantes aportaciones de ahorro procedentes del resto del mundo contribuyeron a estimular la demanda de vivienda y también la financiación a promotor inmobiliario en el periodo 1997-2007. Este último tipo de préstamo se reveló como especialmente arriesgado. Se construyó masivamente sin realizar previsiones de la demanda de vivienda.

2. En la fase expansiva analizada la demanda de vivienda resultó estimulada por la continuada elevación de los precios. También supuso un reforzamiento de la demanda de alojamiento la presencia de una fuerte inmigración, que acudió en gran parte a cubrir los empleos que generaba la construcción de nuevas viviendas.

3. Hubo una amplia complicidad social con todo lo que rodeaba la burbuja inmobiliaria. Promotores, constructores, trabajadores asalariados de la construcción, las tres administraciones públicas (estatal, autonómica y, sobre todo, la local), entidades de crédito, vivieron un periodo de generalizados beneficios. El testigo que con más claridad indicaba que la “fiesta” no podía ser indefinida fue el déficit exterior, que llegó a alcanzar el 10% del PIB en 2007 y que informaba acerca del creciente endeudamiento externo que había detrás de la construcción sin límites de nuevas viviendas.

4. Desde el punto de vista territorial los mayores volúmenes de construcción residencial tuvieron lugar en todo el “arco mediterráneo” y en el interior y periferia de la Comunidad de Madrid.

5. Los importantes aumentos de precios registrados en la fase expansiva del mercado de vivienda dieron lugar a que la vivienda en general, tanto nueva como usada, resultase inaccesible para amplios segmentos de la población. Se puso de manifiesto la difícil emancipación de los jóvenes. Los precios alcanzados por la vivienda la hacían inalcanzable para gran parte de los nuevos hogares y el parque existente de viviendas de alquiler tenía una dimensión poco significativa para paliar dicha situación.

6. Ante la llegada de la crisis y la aparición de una creciente morosidad en las carteras de crédito de bancos y cajas de ahorros tanto el gobierno como el


Banco de España tardaron bastante tiempo en reaccionar. Con la crisis, a partir de 2008 descendieron las ventas de viviendas, cayeron los precios, se redujo el nivel de empleo en la construcción, y, sobre todo, se produjo una caída brutal en el volumen de construcción de nuevas viviendas. Se había entrado en una nueva etapa cíclica que no solo afectaba de forma negativa al comportamiento general de la economía, sino que generó una crisis profunda en el sistema financiero, crisis que dio lugar a la desaparición de las cajas de ahorros.

7. La política de vivienda se encontró con un problema que hasta ese momento no había tenido una excesiva incidencia en España. Dicho problema fue el del aumento de los desahucios de hogares que no podían hacer frente al servicio del préstamo hipotecario con el que habían adquirido la vivienda. La información procedente del Consejo General del Poder Judicial puso de manifiesto que los desahucios de hogares por impago de alquileres tienen un alcance mayor del que se hubiera podido pensar por el hasta ahora poco desarrollado mercado de viviendas de alquiler en España.

8. La fase de recesión terminó en 2013. A partir de 2014 se inició una etapa de recuperación de alcance moderado, que en principio supuso volver a niveles de ventas más aproximados a la tendencia normal del mercado de vivienda español. El desarrollo por parte del BCE desde 2015 de una política monetaria expansiva más agresiva ha supuesto un empuje importante a la demanda de vivienda, que tiene un destacado componente inversor. En 2016 parece acelerarse el ritmo de actividad general del mercado de vivienda, aunque los nuevos hogares han recurrido con más fuerza que en el pasado al alquiler, como lo revelan los datos del INE (Encuesta Continua de Hogares).

9. La política de vivienda casi ha desaparecido desde el inicio de la crisis. Lo único relevante de los últimos cinco años ha sido la reducción a tres años del plazo máximo del alquiler de la vivienda (antes eran cinco) y los cambios legales introducidos en la normativa que regula los procedimientos de ejecución hipotecaria, cambios a todas luces insuficientes. Las viviendas de protección oficial tienen una presencia cada vez más reducida. El gobierno de España ha renunciado entre 2013 y 2016 a la coordinación de dicha figura con las comunidades autónomas, como se hizo en el pasado a través de los planes plurianuales de vivienda. El problema del difícil acceso al disfrute de la vivienda se acentuará conforme se fortalezca la recuperación de los precios. Resulta en especial necesaria la creación de un parque social de viviendas de alquiler gestionado por los ayuntamientos.

7. Bibliografía Allen, K. (2015). Investor warned on eurozone property. Financial Times, 17 de

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Cuad. relac. labor. 35(1) 2017: 101-126 101

MONOGRAFÍA

Cuadernos de Relaciones Laborales ISSN: 1131-8635

http://dx.doi.org/10.5209/CRLA.54985

La dimensión territorial de la crisis de la vivienda y el despilfarro inmobiliario residencial

Julio Vinuesa Angulo1; David Porras Alfaro2

Recibido: 12 de enero de 2016 / Aceptado: 18 de julio de 2016

Resumen. Tras el último boom inmobiliario y la consiguiente crisis, con efectos económicos sobradamente conocidos, hay que volver a insistir sobre la necesidad de abandonar un modelo de desarrollo urbano gobernado por el negocio inmobiliario y ajeno a criterios de racionalidad, equidad y sostenibilidad en el uso del territorio y en la construcción de espacio residencial. La vivienda, antes que un alojamiento, es un activo económico. Su mercado es la pieza fundamental de ese modelo que ignora su papel estructurante del territorio y su condición de espacio necesario para satisfacer un derecho básico. Se propone una reflexión sobre las raíces del actual modelo y se subrayan sus consecuencias en forma de despilfarro territorial y en el agravamiento de las dificultades para acceder al uso de una vivienda digna y adecuada. Finalmente, se hacen valoraciones a nivel local de los efectos del actual modelo, de las necesidades de vivienda y de las oportunidades de utilización del parque residencial existente. Palabras clave: Desarrollismo residencial; dinámica de hogares; parque residencial; política de vivienda; España.

[en] The territorial dimension of the crisis of housing and the residential real estate waste

Abstract. The background of this paper is the last real estate bubble and the subsequent and not already finished economic crisis. Considering this context, the main aim of the text is to emphasize the need to abandon a model of urban development mainly based on the real estate business, and foreign to any criteria of rationality, equity and sustainability in the use of the territory and in the construction of the residential space. In this period, housing has been assessed more for its economic value that for the services of accommodation that provides, and its market was the fundamental piece of a model that ignored its role in structuring the territory and its status as an essential element to satisfy a basic human right. The paper proposes a reflection about the roots of the current model, highlighting its most negative consequences such as the waste of spatial resources and the worsening of the access to adequate dwellings. Finally, it is stressed that the assessment of the effects of the actual model, the necessity of new dwellings and the opportunities of using the existing housing stock should be made at the local level.

_____________

1 Universidad Autónoma de Madrid E-mail: [email protected]

2 Instituto Tecnológico de Costa Rica Escuela de Arquitectura y Urbanismo E-mail: [email protected]

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Keywords: developmentalism residential; household dynamics; residential stock; housing policy; Spain.

Sumario: 1. Introducción. 2. Demanda de vivienda y dinámica demográfica. 2.1. Demanda potencial demográfica de alojamiento. 2.2. Componentes de la dinámica de hogares. 2.3. Estimación de los futuros flujos de hogares. 3. Análisis territorial de la utilidad del parque residencial. 3.1. La carencia de información, una barrera para el conocimiento y las soluciones. 3.2. Bruscos cambios de ritmo y desigual evolución territorial. 3.3. La antigüedad del parque. 3.4. Regímenes de tenencia y precios, dos factores determinantes. 4. Conclusiones. 5. Bibliografía.

Cómo citar: Vinuesa Angulo, J.; Porras Alfaro, D. (2017). “La dimensión territorial de la crisis de la vivienda y el despilfarro inmobiliario residencial”. Cuadernos de Relaciones Laborales, 35(1), 101-126.

1. Introducción

En estos tiempos de crisis económica es necesario reclamar una mayor atención por un territorio en el que abundan paisajes formados por urbanizaciones sin terminar o que, estando completamente acabadas, envejecen a la espera de que se levanten edificios, en su mayor parte residenciales, que probablemente no se construyan nunca. En otros casos, el paisaje lo constituyen espacios con cientos o miles de viviendas que nadie habita. Son paisajes de “ruinas modernas” (Schulz-Dornburg, 2012; rtve.es, 2014), que por encima de cualquier otra consideración reflejan un comportamiento social irracional, pues se trata de un inmenso despilfarro de todo tipo de recursos, especialmente los territoriales. Por resultado, tenemos una sociedad que actúa ignorando el territorio como recurso limitado e imprescindible, bajo una premisa urbanizadora de cuanto más y más rápidamente, mejor; que ha dejado impunemente comprometido el futuro desarrollo de muchas ciudades producto de las clasificaciones de suelo urbanizable por parte del planeamiento urbanístico, bajo ideas de grandes plusvalías y criterios especulativos.

Ante esta situación, este artículo se centra en la revisión crítica de la dimensión territorial de la vivienda y sus efectos, principalmente desde dos aristas: la demanda de la vivienda y su dinámica demográfica y el análisis territorial de la utilidad del parque residencial. Estos aspectos se consideran elementos indispensables a la hora de abordar las políticas en materia de vivienda pues, al no aplicarse de forma integral, en la actualidad se presentan una serie de limitaciones que han generado un modelo insostenible fuertemente arraigado en el ladrillo.

La primera parte del artículo, resalta la importancia de la dimensión territorial, ignorada en la mayoría de los casos. El desarrollo se centra en los dos aspectos antes enunciados lo cual permite desmentir planteamientos nocivos, como partir de una ilimitada demanda de vivienda sin análisis prospectivos; o mostrar los desajustes entre la oferta de vivienda y las necesidades de alojamiento de la población. Finalmente, las conclusiones alcanzadas muestran que a pesar de las millones de viviendas construidas en España se mantiene para un importante número de personas la dificultad de acceder a este derecho, acorde a sus necesidades, evidenciando la necesidad de un cambio de modelo y de las políticas de urbanismo y vivienda.

Primeramente, se requiere evidenciar algunas de las características del problema abordado pues ni siquiera el batacazo económico producido por la crisis, el

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desolador paisaje que deja la “burbuja” y el agravamiento del problema de la vivienda permiten augurar que los poderes públicos vayan a promover el cambio de un modelo de crecimiento basado en la construcción y la vivienda, que se ha ido cristalizando en un complejo y muy fuerte conglomerado en el que se mezclan los intereses privados y las políticas para el fomento del crecimiento económico.

Estamos ante un modelo de urbanización desarrollista, propiciado por las estrategias de los agentes económicos, por las ansias recaudatorias de las administraciones locales y autonómicas y por los objetivos de las políticas económicas3. Tenga o no justificación, la actividad constructora es percibida por el conjunto de la sociedad como un inequívoco indicador de bonanza económica y prosperidad.

No se trata de un modelo nuevo ni exclusivo de un periodo concreto de especial desregulación urbanística, al contrario ha mostrado planteamientos errados desde distintos gobiernos sin importar su color político. Ante ello no han faltado críticas desde la academia denunciando este modelo de desarrollo urbano (Rullán y Artigues, 2007; Burriel de Orueta, 2008; Vinuesa et al., 2009; Vinuesa y Martín, 2013; Alguacil et al., 2013; Sánchez y Sanz, 2015; Burriel, 2016). También se han producido severas recriminaciones de organismos internacionales (Naciones Unidas, 2008) en las que se cuestiona el modelo como agravante del problema de la vivienda y conculcador de otros derechos básicos individuales.

Sólo la crisis económica ha podido detener, coyunturalmente, ese modelo urbanizador inspirado y dominado por los intereses económicos. Sin embargo, no hay nada que permita asegurar que no vuelva a ponerse en marcha cuando las condiciones financieras lo permitan. Es fácil constatar que, tanto en los artículos de revistas especializadas como en los medios de comunicación, todo lo relativo a “la vivienda” está impregnado de connotaciones economicistas, escasamente cuestionadas. Las valoraciones que se hacen de los diferentes fenómenos se fundamentan en términos de mercado y se simplifican con datos a nivel nacional (Vara y Vinuesa, 2007; Vinuesa, 2013). Sólo en los últimos años ha ganado mayor protagonismo una cierta perspectiva social como consecuencia de la intensificación de los desahucios y la respuesta en la calle de unos pocos, pero muy activos, movimientos sociales.

En el proceso de construcción y en el destino que se le da al parque residencial todo está condicionado por el propósito de maximizar las plusvalías. El desarrollo urbanístico se ha ido convirtiendo desde finales de los años 80 en la principal fuente de financiación municipal. Algo similar ha ocurrido con el sector inmobiliario pues muchos promotores y constructores han tenido esa misma percepción de infinitud de la demanda. Ha sido una carrera contra la competencia, para aprovechar todas las posibilidades de urbanizar y construir ofrecidas por el planeamiento.

Lógicamente, el carácter especulador del mercado de la vivienda es la causa principal de la permanente crisis del derecho a una vivienda digna y adecuada y _____________ 3 Según el “Informe unificado de estado de desarrollo y remanente de edificabilidad de los ámbitos de

ordenación vigentes” del Ayuntamiento de Madrid, en el municipio de la capital había a 1 de enero de 2015 una edificabilidad residencial remanente equivalente a 195.000 nuevas viviendas. Sin tomar en cuenta todas las viviendas desocupadas, ¿de dónde se supone que puede salir el medio millón de personas que podrían habitar en esas viviendas?


desencadenante del proceso de despilfarro territorial. Puede decirse que este modelo de desarrollo urbano, mantenido y fortalecido a lo largo del tiempo, ha sido contrario al principio de evitar la especulación, establecido en la Ley del Suelo de 1956, y que sería también consagrado en el artículo 47 de la Constitución Española de 1978. La función social de la propiedad, la prevalencia del interés general o el uso racional y sostenible del territorio, son principios que no han sido aplicados del todo por los poderes públicos, están excluidos en las actuaciones de los agentes económicos, ignorados en los análisis de muchos técnicos y tampoco han sido exigidos por los electores.

También se puede entender el modelo dando continuidad a esta breve perspectiva histórica. La Constitución de 1978 establece una nueva organización político-administrativa del territorio, que otorga mayor protagonismo a las administraciones locales, ahora con plenas competencias sobre urbanismo y vivienda. Los nuevos ayuntamientos reciben como herencia los problemas y déficits urbanísticos acumulados durante los decenios anteriores. Algo similar puede decirse de los deteriorados y tradicionalmente mal gestionados patrimonios públicos de vivienda que fueron siendo transferidos por el Estado a las Comunidades Autónomas (CCAA).

Desde que las CCAA asumen las competencias en materia de vivienda se ha ido reduciendo progresivamente la proporción de viviendas de protección oficial y, aún en mayor medida, las de promoción pública, quedando reducidas a cifras testimoniales. La promoción privada reclama todo el protagonismo y la actuación pública se centra en medidas de apoyo fiscal y subvenciones para la VPO. La promoción pública directa queda estrictamente restringida a aquellos casos en los que la iniciativa privada no encuentra interés económico. Desde los años ochenta el proceso de urbanización va quedando en manos de intereses privados y, en el contexto de los cambios que se han ido produciendo en la concepción del planeamiento y del urbanismo, los poderes públicos se limitan a autorizar, coordinar, compatibilizar y concertar (Terán, 1996 y 1997; Leal, 2007).

Como ha quedado sobradamente constatado por los resultados, la nueva forma de hacer urbanismo ha tenido efectos muy negativos en el acceso a la vivienda y sobre la calidad y la cantidad del espacio residencial. En vez de una deseable visión global de la ciudad integrada en el territorio, predominan los desarrollos residenciales sin lógica territorial, espacialmente discontinuos, socialmente aislados e incapaces, por tanto, de ofrecer viviendas adecuadas.

El análisis territorial exige considerar a la vivienda como factor de localización de la población, como elemento estructurante del espacio urbano y como gran consumidora de territorio. La idea de vivienda permite muchas aproximaciones conceptuales que, siendo todas ellas necesarias, no son individualmente suficientes para entender el proceso socio-espacial en el que se inscribe la construcción y la utilización del parque inmobiliario residencial. En buena lógica, éste tendría como finalidad garantizar a todos los ciudadanos el derecho a un alojamiento y a la ciudad, como pilares básicos de unos niveles de calidad de vida (educación, sanidad, empleo, seguridad, ocio…) propios de la consolidación del Estado de Bienestar.

Sin dejar de lado la condición de objeto para satisfacer la necesidad de alojamiento y la de activo económico sobre el que se sustentan grandes y diversos


intereses económicos, se quiere poner aquí el énfasis en que la vivienda, con diferentes superficies, programas, calidades y precios, es, en primer lugar, una porción de espacio residencial, de espacio urbano, de territorio. Por tanto, la idea de vivienda debería ser indisociable de su localización ya que es una de las características más determinantes de su utilidad como alojamiento y de su precio como factor segregador.

Por otra parte, los espacios residenciales son los mayores consumidores de territorio. Una muy alta proporción de la superficie urbanizada lo ha sido con la finalidad de construir viviendas. La existencia, justificada o no, de demanda de vivienda ha sido el argumento incontestable para la clasificación, incluso urbanización, de grandes extensiones de suelo.

Así pues, como estrategia general, los nuevos espacios residenciales responden a la lógica de maximizar la actividad y los beneficios del negocio inmobiliario, con la connivencia de los poderes políticos locales, en el marco de una estrategia de competencia interterritorial para “exprimir” en el territorio municipal, las plusvalías que se puedan generar con la expansión urbanizadora.

En ausencia de criterios de racionalidad territorial o normas de coordinación y cooperación a nivel supramunicipal, el planeamiento urbanístico local se ha convertido, especialmente en las zonas de mayor dinamismo urbano, en un instrumento legal al servicio de estrategias municipales “desarrollistas”, que básicamente se centran en maximizar el crecimiento mediante la construcción de viviendas, desde una perspectiva exclusivamente local, a partir de criterios en los que terminan prevaleciendo los intereses económicos particulares y a corto plazo.

Ciertas estrategias inmobiliarias, aprovechando la mejora de las infraestructuras de transporte y el aumento de los índices de automoción, junto con tendencias sociales que idealizan las viviendas unifamiliares, han provocado el auge de un modelo de urbanización difusa, extensiva y, sobre todo, excesiva. Cuando las viviendas de esos desarrollos se ocupan, la redistribución espacial de población que provocan da lugar a que se produzcan desequilibrios en la composición por edades, incrementos de la movilidad obligada e intensas oscilaciones de demanda de servicios y equipamientos urbanos específicos, con los consiguientes déficits, unas veces por congestión y otras por falta de umbrales mínimos de demanda.

No tiene sentido hablar de la utilidad social de las viviendas sin tener en cuenta su localización dentro del sistema territorial. Pero el desprecio de nuestro modelo de desarrollo urbano por el territorio no se circunscribe exclusivamente al consumo innecesario, pues los poderes públicos han sido reacios a gestionar su adecuada ordenación a partir de criterios como la equidad, la cohesión social, la eficiencia económica y la sostenibilidad. Así, como ya se ha dicho, son muy numerosos los ejemplos de desarrollos residenciales, cuya localización hace que las nuevas viviendas sean inútiles, inservibles. Sin cuestionar la calidad de la urbanización y de las edificaciones, la organización dispersa puede llegar a suponer aislamiento, la necesidad de constantes desplazamientos, densidades excesivamente bajas, la imposibilidad de que se genere vida urbana y unos costes económicos y sociales por encima de lo sostenible para las economías familiares y públicas.

Tras el estallido de la “burbuja”, en buena lógica con los planteamientos marcadamente economicistas, la expresión predominante al hablar de vivienda ha sido “crisis”. Cabe preguntarse por qué hablar de crisis cuando se han dejado de


construir viviendas inútiles y no sonaron alarmas cuando se estaban construyendo, durante casi una década, muchas más de las viviendas realmente necesarias para la dinámica de hogares. Pero antes hay que preguntarse por qué la crisis del sector inmobiliario y de la construcción deja en un segundo plano la crisis de las políticas de vivienda y la pervivencia de las dificultades para resolver las necesidades de alojamiento.

Como ejemplo positivo en relación con el principio de racionalidad, una sentencia de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo, de 19/06/15, anula la aprobación por el Ayuntamiento de Ávila y por la Junta de Castilla y León de ciertos desarrollos urbanísticos por “previsión de edificaciones no ajustada a las necesidades de población” (Poder Judicial, 2015). Es evidente que si se hubiese aplicado de forma generalizada esta doctrina estaríamos hablando de un modelo de desarrollo urbano muy diferente, mucho más respetuoso con el territorio. Lamentablemente, la práctica común ha consistido en dar respaldo legal para urbanizar innecesariamente grandes superficies de territorio en las que poder construir una cantidad injustificable de viviendas, formando parte de exitosas estrategias de especulación y agravando el problema por la repercusión de esas prácticas en la subida de los precios. 2. Demanda de vivienda y dinámica demográfica

En un contexto general de insuficiente información sobre la vivienda, no ha interesado disponer de análisis prospectivos serios sobre la dinámica demográfica, los cuales podrían poner en evidencia la ausencia de racionalidad territorial de las estrategias inmobiliarias y urbanísticas, sólo inspiradas por la supuesta conveniencia económica del crecimiento. La exigencia de que los nuevos desarrollos urbanos se justifiquen a través de la constatación de la necesidad de más vivienda, habría supuesto un importante freno al despilfarro inmobiliario residencial. Este no habría alcanzado sus actuales dimensiones de habérsele prestado la atención precisa a la evolución de las necesidades de alojamiento que se derivan de los componentes endógenos y exógenos de la dinámica demográfica.

Al afrontar esta cuestión ha de quedar claro desde el principio que, tanto en el planeamiento urbanístico como en la promoción inmobiliaria, más que en los hogares y en las viviendas que realmente se necesitan o van a necesitar, se ha actuado pensado en las viviendas que convendría construir, sin que haya sido preciso explicar para quién era la conveniencia. La justificación era considerada innecesaria porque todas las viviendas se vendían y con ello se generaba riqueza.

Los planes generales de urbanismo, por su propia naturaleza técnica, contienen, por regla general, algún tipo de previsión sobre el crecimiento de la población. Pero la mayor parte de esas proyecciones, además de ser técnicamente inaceptables, se utilizan para defender crecimientos inverosímiles por excesivos, que sin embargo casi nadie ha discutido (Burriel de Orueta, 2002; Vinuesa y Martín, 2013), probablemente porque quien lo hacía era acusado de oponerse al desarrollo de su municipio o región.

Al margen de la mala praxis a que ha sido sometida la prospectiva demográfica en el planeamiento urbanístico, las proyecciones, si son elaboradas e interpretadas


con el necesario rigor técnico, aportan conocimiento imprescindible para la toma de decisiones para una mejor organización y utilización del territorio y una más eficaz instrumentación de las políticas de vivienda. Ninguna proyección demográfica está exenta de incertidumbre, y menos aún aquellas que se realizan sobre ámbitos reducidos con gran incidencia de componentes exógenos, pero ello no invalida su utilidad.

2.1. Demanda potencial demográfica de alojamiento

La demanda potencial demográfica en un ámbito concreto podría identificarse con la resultante de los flujos de nuevos hogares en función de la dinámica demográfica. A partir de ahí habría que determinar las necesidades de nuevas viviendas por tipos, según las características demográficas y socioeconómicas de los hogares. Como ya se ha indicado, las características de las viviendas, muy especialmente su localización, pueden hacerlas más o menos adecuadas, incluso inútiles, para alojar a según qué hogares.

No se toman aquí en consideración la demanda de viviendas para segunda residencia, las que se adquieren como inversión ni la de las que tienen una marcada vocación de alojamiento turístico (APCE-AFI, 2003). Sobre la existencia y el uso de esas viviendas convendría también un cambio de tratamiento normativo desde el planeamiento urbanístico. Se trata de edificaciones con finalidades y usos que nada tienen que ver con el derecho a una vivienda digna y adecuada y, por consiguiente, convendría que quedaran fuera de la atención de las políticas de vivienda. Intencionadamente no se ha diferenciado entre la vivienda-alojamiento y la vivienda que se construye solo por los intereses inmobiliarios.

Aquí se trata de que sean los hogares el objeto de estudio, incorporando propuestas metodológicas para elaborar estimaciones sobre los diferentes flujos que conforman el número y el tipo de los nuevos hogares y, a partir de ahí, poder deducir las viviendas necesarias. La promoción y construcción de viviendas debería ser consecuencia de la dinámica de hogares y no al revés, como el modelo inmobiliario aún vigente parece pretender.

Hay dos principios básicos que conviene tener presentes al afrontar el estudio de la demanda de vivienda: una correcta delimitación de los ámbitos y de los periodos y el análisis de las variables adecuadas en un enfoque sistémico. Normalmente, se ha considerado al crecimiento de la población como una variable independiente y, aunque algunos de los componentes de crecimiento responden a la inercia de la composición por edades, intervienen también otros muchos factores cuya explicación habrá que buscarla en la interacción con los diferentes elementos de la estructura territorial dentro de las respectivas áreas de mercado: locales, comarcales o metropolitanos.

Por otra parte, normalmente se establecen las necesidades de nuevas viviendas a partir del crecimiento del número de habitantes, cuando la variable manejada deberá ser siempre la variación del número de hogares, que para un ámbito territorial determinado es la suma de los flujos de aparición, desaparición, de entradas y salidas de hogares.

Los grupos de población que pueden generar necesidades de vivienda son fundamentalmente: a) los residentes que desean formar un nuevo hogar, que en su


mayor parte se corresponden con los flujos de emancipación; b) aquellos hogares que tienen una necesidad perentoria de cambiar de vivienda dentro del propio ámbito; y c) los que precisan una vivienda por querer trasladar su residencia al ámbito territorial de estudio, sea cual sea el motivo.

El primer componente es estructural, está directamente relacionado con la composición por edades y es fácil de prever. Los flujos de demanda generados por la necesidad de cambio de vivienda son cuantitativamente menos importantes y pueden responder a la propia dinámica de los hogares o a circunstancias relacionadas con la obsolescencia de la vivienda actual, entre otras. Hay que tener en cuenta que en muchos de estos casos el cambio a una nueva vivienda supone que quedará la anterior disponible para ser usada por otro hogar. El componente migratorio es mucho más difícil de prever porqué depende de factores endógenos (fundamentalmente, la oferta de vivienda existente) y de otros exógenos muy diversos, coyunturales y no siempre previsibles.

2.2. Componentes de la dinámica de hogares

La actual dinámica demográfica y de las formas de convivencia, que previsiblemente se van a mantener en el futuro, hace que el número de hogares crezca más deprisa que el de habitantes y que se hagan más diversas sus composiciones, con un considerable aumento de los hogares unipersonales y una progresiva disminución del tamaño medio. En el crecimiento del número de hogares unipersonales influye la mayor proporción de personas que deciden vivir solas y el aumento de la esperanza de vida. El incremento de rupturas de parejas contribuye también a que se eleve el número de hogares individuales y monoparentales. El retraso y el descenso de la fecundidad actúan en favor de la reducción del tamaño medio.

Dentro de un ámbito concreto, la emancipación de los jóvenes genera el mayor flujo de nuevos hogares. Se trata de un flujo endógeno que depende sobre todo del tamaño de las generaciones en edad de emanciparse y, en menor medida, de circunstancias de la coyuntura económica (empleo y mercado de vivienda), costumbres y hábitos sociales. También se crearán nuevos hogares, y por tanto necesidades de alojamiento, al producirse las rupturas de otros preexistentes, que forman un flujo cuantitativamente mucho menor pero creciente. Por su parte, el aumento de la esperanza de vida y el consiguiente efecto de envejecimiento por la cúspide de la pirámide intensifica el principal flujo de desaparición endógena de hogares.

Irremediablemente, durante los dos próximos decenios, la inercia de la pirámide de la población española irá haciendo llegar a la edad de emancipación generaciones menos numerosas y, por el contrario, serán cada vez más nutridas las que componen los hogares unipersonales próximos a su desaparición. El saldo endógeno neto de hogares será cada vez menor. Menores serán también las necesidades de nuevas viviendas, si entendemos que pueden ser reutilizables las que quedan disponibles por la desaparición de los hogares que las ocupaban. En el apartado siguiente volveremos a referirnos a este fenómeno al hablar del parque de vivienda existente.

Hay que tener muy presente la posibilidad de que los efectos de la inercia demográfica se vean complementados por los flujos de hogares que llegan o salen


hacia otros ámbitos. El estudio de los posibles saldos exógenos de hogares nos sitúa ante un panorama mucho más diverso, complejo e incierto. Las migraciones internacionales inciden de forma muy diferente en la aparición de necesidades de vivienda: puede tratarse de migraciones de hogares completos o de personas solas, como ha ocurrido en buena medida con los recientes flujos de extranjeros, que aunque se han visto frenados por la crisis económica ya han mostrado unas marcadas tendencias a la concentración espacial en zonas residenciales periféricas o poco valoradas de los centros urbanos. En cualquier estudio prospectivo, reconociendo la incertidumbre que produce su carácter exógeno y coyuntural, las migraciones habrán de ser consideradas, en el medio y largo plazo, como el más potente factor de cambio en la dinámica demográfica y territorial.

La necesidad de más vivienda en alquiler se puede manifestar aquí de forma especialmente obvia. Será muy importante considerar el carácter reversible de las migraciones y su evolución pues, si se produce el reagrupamiento familiar y se consolida el cambio de residencia, variarán también las necesidades de alojamiento.

En las migraciones internas, especialmente las de carácter intrametropolitano, el principal desencadenante es la oferta residencial. Suelen ser desplazamientos residenciales de parejas jóvenes hacia periferias urbanas con ofertas de viviendas más “adecuadas” por precios y tipología. Aunque no suponen largos desplazamientos origen-destino, son el principal factor explicativo de la redistribución espacial de la población y dependen básicamente de las estrategias urbanizadoras locales. Hay que recordar en todo caso que si bien la inexistencia de vivienda puede ser causa suficiente para la salida de hogares de un ámbito, la oferta de vivienda no pasa de ser una condición necesaria, pero no suficiente, para atraer hogares desde otros ámbitos.

Las migraciones internas por razones de trabajo suelen ser interregionales y mucho menos intensas.

2.3. Estimación de los futuros flujos de hogares

La dinámica demográfica anuncia, de forma inequívoca, que en los próximos años se van a debilitar los flujos de nuevos hogares por emancipación y se van a intensificar los de extinción. El incremento medio del número de hogares durante el primer decenio de siglo fue de unos 300.000 al año. Según las últimas proyecciones de hogares realizadas por el INE, el saldo neto medio anual será inferior a 63.000 durante el decenio 2014 y 2024. En diecisiete provincias el saldo neto de hogares será negativo y no llegan a diez las que tendrán incrementos anuales por encima de 2.000 (tabla 1).

Como ya ha quedado explicado, esta reducción del ritmo de crecimiento es en buena medida un efecto de la inercia de los tamaños de las generaciones, sobre los que no caben demasiadas dudas ni posibilidades de cambio en la tendencia. La relación numérica entre la población de 25 a 39 años, como grupo con mayor incidencia en la aparición de nuevos hogares, y el tamaño del grupo de más de 75 años, del que depende el flujo de desapariciones de hogares, que hemos denominado Potencial Demográfico de Reemplazo de Hogares (PDRH), se reduce considerablemente en todas la poblaciones provinciales, pasando de 2,38, en 2014, a 1,45, en 2024, para el conjunto de la población de España. En la Figura 1 se


representan los valores provinciales de 2014, resultando que las provincias con valores más bajos son las que presentan una tendencia más acusada hacia la situación en la que el número de nuevos hogares será menor que el de los desaparecidos, entrando la demanda potencial demográfica de vivienda en saldos netos negativos.

Figura 1. Potencial Demográfico de Reemplazo de Hogares al 2024 en España por provincias

Potencial Demográfico = P25-35/P75+ Fuente: Elaboración propia a partir de INE, Proyecciones de Población 2014-2029.

A partir de los datos de las últimas Proyecciones de Población y de Hogares del

INE, aplicando un mismo patrón de Tasas de Persona de Referencia (Vinuesa, 1994: 345) por grupos quinquenales de edad, se han estimado los flujos de aparición y de desaparición de hogares, para los grupos de menores de 60 años y de 60 y más años de edad respectivamente. Los resultados aportan una valiosa información, tanto en relación con los nuevos hogares que previsiblemente se van a crear, y que necesitarán una vivienda, como por el volumen de las viviendas que van a quedar disponibles al desaparecer el hogar que las ocupaba. El incremento medio anual de hogares entre 2014 y 2024 (62.897) es el saldo neto resultante de restar al flujo medio anual de nuevos hogares (267.328) el flujo de los que desaparecerán (204.431).


Tabla 1. Estimaciones de flujos de hogares en España por provincias entre 2014 y 2024

Hogares (media anual) Flujo por segmento de edad SALDO

NETO 15-39 40-59 60-74 75+España 244.348 22.980 -21.937 -182.494 62.897 Albacete 2.041 201 -173 -1.692 377 Alicante 9.402 419 -781 -8.045 996 Almería 4.316 61 -349 -2.220 1.808 Álava 1.798 452 -93 -1.198 959 Asturias 4.787 1.245 -620 -5.816 -405 Ávila 713 131 -63 -1.007 -227 Badajoz 3.919 638 -311 -3.067 1.179 Islas Baleares 7.475 -62 -1.140 -3.753 2.521 Barcelona 28.443 -2.017 -5.040 -21.740 -354 Bizkaia 5.230 1.126 -560 -4.966 830 Burgos 1.624 189 -201 -1.793 -181 Cáceres 2.085 480 -108 -2.191 265 Cádiz 6.665 499 -938 -3.876 2.350 Cantabria 3.083 548 -313 -2.788 530 Castellón 2.858 -96 -350 -2.288 124 Ciudad Real 2.650 132 -283 -2.375 125 Córdoba 4.282 617 -427 -3.389 1.082 Coruña, A 5.141 1.182 -336 -5.133 854 Cuenca 1.032 99 -103 -1.175 -147 Gipuzkoa 3.261 605 -342 -2.858 666 Girona 3.661 -661 -832 -2.927 -760 Granada 5.764 1.288 -213 -3.637 3.202 Guadalajara 1.595 40 -188 -911 536 Huelva 3.112 367 -284 -1.789 1.405 Huesca 1.093 105 -127 -1.129 -58 Jaén 3.214 -3 -642 -3.146 -577 León 2.056 400 -194 -2.917 -656 Lleida 2.548 418 -15 -1.741 1.210 Lugo 1.442 516 39 -2.088 -91 Madrid 39.340 3.678 -2.582 -19.564 20.873 Málaga 9.976 1.906 -23 -5.451 6.409 Murcia 8.501 408 -548 -4.754 3.607 Navarra 3.534 581 -210 -2.406 1.498 Ourense 1.248 387 -2 -2.153 -520 Palencia 691 130 -87 -901 -168 Palmas, Las 6.346 -342 -1.151 -3.205 1.648 Pontevedra 4.655 1.209 -179 -3.615 2.071 Rioja, La 1.549 51 -161 -1.396 43 Salamanca 1.437 298 -62 -1.909 -237 S.C. Tenerife 5.777 302 -837 -3.453 1.789 Segovia 706 43 -85 -816 -152 Sevilla 11.015 849 -1.428 -6.337 4.099 Soria 405 60 -29 -579 -142 Tarragona 4.042 -147 -451 -2.946 497 Teruel 654 84 -72 -828 -162 Toledo 4.419 621 -210 -2.576 2.254 Valencia 12.734 -444 -2.107 -10.218 -34 Valladolid 2.444 408 -268 -2.145 440 Zamora 716 183 21 -1.304 -385 Zaragoza 5.128 290 -610 -4.337 471

Fuente: Elaboración propia a partir de las Proyecciones de Población 2014-2029 y las Proyecciones de Hogares 2014-2029, de 28-10-2014. INE.


Pero como venimos defendiendo, los datos globales nacionales y provinciales no son información suficiente ni adecuada. Para hacer prospectiva sobre los flujos de hogares de la población de cualquier ámbito, mientras no exista información oficial sobre los flujos de hogares a partir de los Padrones Municipales, habrá que recurrir a procedimientos indirectos y simplificadores. Tras los cálculos que han permitido la elaboración de la tabla 1, se han obtenido unos Factores de Aparición (FAH) y de Desaparición de Hogares (FDH) que permiten obtener una razonable aproximación a las futuras necesidades endógenas de vivienda para alojamiento. Los FAH son el número de nuevos hogares por cada 1.000 residentes en el segmento de edad correspondiente. Por su parte, los FDH son el número de hogares que desaparecen por cada 1.000 residentes en los respectivos segmentos (tabla 2).

Tabla 2. Valores medios de los Factores de Aparición y Desaparición de Hogares

FAH FDH

Edades 15-39 40-59 60-74 75+

Valor medio 17,9 2,6 -3,2 -42,9

Fuente: Elaboración propia a partir de la tabla 1. La aplicación de estos factores a la población de cualquier ámbito proporciona

datos aproximados de lo que serán los flujos medios anuales de aparición y desaparición de hogares. Será razonable considerar una horquilla de más o menos un 10 %, por las variaciones que podrían introducir diferentes tipos de estructura demográfica.

El saldo neto resultante de los dos flujos sería equiparable a las necesidades de nuevas viviendas-alojamiento, asumiendo que las viviendas que quedan liberadas por los hogares que desaparecen van a ser utilizadas por los nuevos hogares y que también habría que considerar el stock existente de otras viviendas disponibles.

Como la estimación de los indicadores de la tabla 1 se ha realizado a partir de las proyecciones del INE, sobre unas hipótesis migratorias basadas en las tendencias de los últimos años, no hay que descartar la posibilidad de que haya que considerar, en ámbitos y periodos concretos, la previsión de flujos migratorios sobrevenidos. Los flujos migratorios, con diversidad de intensidades, perfiles y formas de convivencia, van a ser muy probablemente el factor de cambio demográfico más importante, bien por movimientos locales de carácter residencial, como por las corrientes interregionales o internacionales generadas por motivos laborales. Pero no hay que olvidar que los hogares que migran generan necesidad de vivienda en el lugar de destino y dejan viviendas libres en el lugar de partida. Los efectos de estos flujos, de máxima relevancia en el cálculo de necesidades, quedan ocultos en los datos a nivel nacional.

El procedimiento propuesto, sin pretensiones de exactitud, podría suponer una mejora técnica importante a la hora de dimensionar las necesidades de vivienda y, por lo tanto, para dar mayor racionalidad a la planificación urbanística, así como para reorientar las políticas de vivienda y ayudaría a redimensionar la actividad inmobiliaria. Pero no basta con saber cuántas viviendas se van a necesitar en función de la dinámica de hogares, también es preciso saber qué tipo de viviendas,


segmentadas por localizaciones, superficies, programas y precios. Hay que insistir también en el requerimiento metodológico básico de establecer correctamente los ámbitos y unos razonables horizontes temporales, teniendo siempre presente que las necesidades de vivienda-alojamiento tienen carácter local.

En todo caso, la insuperable incertidumbre sobre algunos de los componentes de la dinámica de los hogares no justifica la construcción de escenarios excesivamente imaginativos, a partir de las “hipótesis más favorables”, con los que se otorga cierto carácter de realidad a unas expectativas de crecimientos altamente improbables (Matea y Sánchez, 2015).

3. Análisis territorial de la utilidad del parque residencial

El Censo de 2011 nos dice que en España hay casi 1,4 viviendas por hogar y sin embargo sigue existiendo un grave problema de vivienda. Es muy diferente al que existía en 1960 cuando, como ya se ha dicho, no existían todas las viviendas necesarias ni la capacidad para construirlas. En la actualidad el problema está en la inadecuación entre la oferta de viviendas y las necesidades. La escasa atención que se le ha prestado a los fundamentos expuestos anteriormente, en cuanto al carácter territorial de la vivienda y su interacción con la dinámica demográfica, ha hecho posible, entre otros efectos negativos, que en España haya varios millones de viviendas sin uso y que en los siete primeros años del siglo se haya construido un número de viviendas muy por encima de las necesidades previsibles para los próximos diez años, sin que por ello hayan disminuido realmente las dificultades para disponer de una vivienda.

Autores como Schulz-Dornburg (2012); Valenzuela (2013); Alguacil et al. (2013); Alguacil, Camacho y Hernández (2014) y Méndez, Abad y Echaves (2015), entre otros, han dado ya visiones detalladas de los efectos de la dinámica reciente del parque residencial, especialmente tras el estallido de la “burbuja”: el estancamiento productivo, de consumo e inversión; el establecimiento de fuertes políticas de austeridad y, finalmente, la gran destrucción de empleo, hecho que evidentemente ha llevado asociado una merma en la capacidad de consumo y un agravamiento de las dificultades de acceso a la vivienda.

El último “boom” inmobiliario, que se ha prolongado durante diez años, con una intensidad muy superior a la de principios de los setenta o a la de finales de los ochenta (Naredo, 2004: 144), marca un período excepcional en cuanto al número de viviendas construidas (Burriel de Orueta, 2008); su intensidad ha sido posible gracias a las condiciones financieras que permitieron un elevadísimo endeudamiento privado e hicieron posible el crecimiento exponencial del negocio inmobiliario. La última “burbuja” inmobiliaria reclama especialmente la atención por sus consecuencias en la crisis económica y los efectos de un uso abusivo e injustificable de territorio, pero hay que recordar que se trata de la intensificación del modelo de “desarrollo”, establecido desde hace muchos decenios en torno al ladrillo.

El análisis de la utilidad del parque residencial reclama también otros focos de atención. Hay una parte importante del parque existente que, por su antigüedad y por su importancia en la configuración de los espacios urbanos más consolidados y


de mayor centralidad, presenta crecientes necesidades de actualización que hay que interpretar también como grandes oportunidades de renovación.

En este apartado se mantiene la tesis de que para remediar los problemas existentes y corregir el actual modelo de producción, conservación y utilización del parque residencial hay que comenzar por eliminar las carencias de conocimiento. La escasa fiabilidad y adecuación de la información disponible desaconseja hacer complejos análisis estadísticos que tendrían una dudosa utilidad, especialmente por la imposibilidad de caracterizar y dimensionar la oferta residencial para ámbitos y momentos concretos. La gravedad de los efectos de la sobre-construcción a nivel nacional se multiplica y diversifica cuando se analizan ámbitos territoriales más pequeños. Los excedentes y la escasez de viviendas adecuadas pueden superponerse en un mismo ámbito y los desajustes se reparten de forma desigual en un paisaje de fuertes desequilibrios territoriales.

La información disponible solo permite vislumbrar la diversidad de las realidades locales y, más que aportar conocimiento, anima a reflexionar sobre la sobredimensión del parque y el despilfarro que supone la transformación injustificada de territorio y la construcción de muchas viviendas inadecuadas o innecesarias, así como sobre la exigencia de intervenir para reformar una parte importante del parque residencial, con miras a optimizar su utilidad social.

3.1. La carencia de información, una barrera para el conocimiento y las

soluciones

Un conocimiento integral del parque existente y de su utilidad es una necesidad insatisfecha muchas veces denunciada, pero lamentablemente aún no se dispone de información fiable, actualizada y adecuada (Palacios, 2008) y tampoco se vislumbran indicios de que vaya a mejorar a corto o medio plazo.

Los datos a nivel nacional, que han impuesto como rutina los enfoques economicistas al tomar el mercado de la vivienda como referencia de la dinámica económica, no tienen significado útil para valorar la disponibilidad de viviendas como bien social necesario para garantizar el alojamiento digno y adecuado de las personas. No será posible evaluar correctamente el problema de la vivienda, en sus dimensiones social y territorial, sin una adecuada delimitación de los territorios donde emerge la necesidad de alojamiento y sin la información suficiente sobre el parque existente y la dinámica de hogares en dichos ámbitos.

Basta con recordar que la vivienda es o no útil en función de su localización y que en esos análisis a nivel nacional se puede estar compensando, por ejemplo, la hipotética necesidad de vivienda en La Coruña con la sobre-oferta existente en Murcia. Las necesidades insatisfechas afectan a personas de unos ámbitos determinados y sólo podrán atenderse adecuadamente con las viviendas existentes dentro de sus respectivos lugares de residencia, en los que desarrollan sus actividades y han de satisfacer sus necesidades.

Se han publicado numerosos análisis, especialmente a partir del estallido de la “burbuja”, en los que se pone el foco en el exceso de construcción, tratando de explicar sus causas y sus principales consecuencias. Cuanto mayor es el detalle territorial, más claramente se ponen de manifiesto las inconsistencias de las estadísticas y la escasa expresividad de las variables manejadas. Tal ocurre cuando


se utilizan datos de las viviendas existentes a nivel local y se relacionan con variables demográficas de insuficiente significado como la población total (Feria y Andújar, 2015; Sánchez y Sanz, 2015).

La perspectiva territorial y urbanística, que aquí se propone como imprescindible, exigiría diferenciar adecuadamente las viviendas en razón de su localización y por su utilidad como alojamiento. No es conveniente mantener la simplificación de hablar del número de viviendas como si se tratara de un bien unívoco, indiferenciado. Aunque pueda resultar una obviedad, es necesario diferenciar realidades tan distintas como las viviendas construidas para uso turístico, las viviendas vacías (abandonadas e innecesarias) en el medio rural o aquellas otras, también desocupadas, que son potencialmente utilizables y necesarias en ámbitos urbanos con alta demanda.

Mención aparte merecen la falta de información y de trasparencia sobre el estado y el uso del parque de viviendas de propiedad pública y de todas aquellas que fueron promovidas o construidas con dinero público. El informe monográfico de la oficina del Defensor del Pueblo en marzo de 2013 sobre “Vivienda Protegida Vacía” y la “Declaración de los Defensores del Pueblo sobre la vivienda pública en España”, de 18 de septiembre de 2015, vienen a dar carácter institucional a estas denuncias, poniendo de manifiesto el incumplimiento de esta responsabilidad de las CCAA y exigiendo información y datos fiables en cada territorio que permitan una estadística útil para el diseño de las políticas públicas de vivienda (Vinuesa et al., 2008). También viene a subrayar la necesidad de “definir y regular el concepto de vivienda vacía e impulsar su correcto inventario”, para “la puesta a disposición en el mercado de alquiler de las viviendas protegidas deshabitadas y, en caso contrario, adoptar medidas de intervención pública”. Por último, reclama la necesidad de implantar “registros de viviendas protegidas” para poder ejercer “un control fiable del número de viviendas” (Rodríguez, 2004; Vinuesa, 2008).

Mientras no se disponga de la información precisa, con vocación de continuidad, y haya que seguir utilizando datos censales o estadísticas concebidas desde la óptica del FIC (sectores Financiero, Inmobiliario y de la Construcción), sólo será posible realizar análisis de aproximación a una realidad dinámica, diversa y muy compleja y que sólo podremos vislumbrar de forma excesivamente simplificada a escalas inadecuadas y con conceptos imprecisos.

3.2. Bruscos cambios de ritmo y desigual evolución territorial

De acuerdo con los datos del Ministerio de Fomento en su estimación del parque de viviendas, el 31 de diciembre de 2014 había en España 25.492.335 viviendas. Desde 2001 el parque ha aumentado en 4,5 millones de unidades, con una media superior al medio millón de viviendas por año entre 2002 y 2008 para quedar en poco más de cincuenta mil en 2013 y 2014. Los datos correspondientes a las Viviendas Principales deberían ser similares a los de hogares estimados por el INE en sus Proyecciones y es así, salvo en la cifra nada verosímil de 2013. Todo hace pensar que más que a un cambio radical en la utilización de las viviendas o en el crecimiento del número de hogares se trata de un ajuste técnico, no explicado, en la construcción de la serie estadística. Con todo, hay que quedarse con que los datos


reafirman que la evolución en la construcción de vivienda responde a los ciclos económicos.

A juzgar por esos datos también parece existir un cierto paralelismo con la evolución del número de hogares, pero como ya se ha explicado, esa relación exigiría un estudio más detallado y en ámbitos concretos para poder valorar la dirección de las relaciones causa efecto entre la disponibilidad de viviendas y las necesidades de alojamiento derivadas de la dinámica de hogares.

El número de viviendas por hogar es una de las medidas más expresivas de la sobredimensión del parque. Los datos manejados reflejan una reducción del peso relativo de las viviendas No Principales sobre el total del parque residencial; de 1,47 por cada hogar en 2001 el indicador llega a 1,39 en 2014 (tabla 3). Pero es difícil aceptar que, incluso en los años más dinámicos de la “burbuja”, haya disminuido realmente la proporción de viviendas no ocupadas de forma permanente por un hogar.

Tabla 3. Evolución de la sobreoferta de vivienda en España entre 2001 y 2014

Total de viviendas (000)

Viviendas Principales (000) Hogares (000) Viviendas

por cada Hogar

Creci-miento Creci-

miento Creci-miento

2001 21.034 14.184 14.280 1,47 2002 21.487 454 14.587 403 14.721 441 1,46 2003 21.926 439 15.016 429 15.129 408 1,45 2004 22.418 492 15.443 426 15.547 418 1,44 2005 22.927 509 15.997 554 15.972 425 1,44 2006 23.494 566 16.508 511 16.404 432 1,43 2007 24.035 541 16.936 428 16.873 469 1,42 2008 24.570 535 17.397 460 17.248 375 1,42 2009 24.908 338 17.628 231 17.520 272 1,42 2010 25.106 198 17.763 135 17.776 256 1,41 2011 25.249 143 18.099 337 18.017 241 1,40 2012 25.382 133 18.112 13 18.169 151 1,40 2013 25.441 59 18.991 879 18.253 84 1,39 2014 25.492 51 19.113 122 18.354 101 1,39

Fuente: Elaboración propia a partir del Ministerio de Fomento: Estimación del Parque de Viviendas e INE: Proyecciones de Hogares 2014-2029.

Los datos de la Estimación del Parque de Viviendas del Ministerio de Fomento

están desagregados por provincias y ello permite elaborar la figura 2 en la que se representan los cocientes de localización resultantes de relacionar las proporciones de cada provincia en los totales nacionales de viviendas y de población. El promedio de los cocientes de todas las provincias es 1,11. Por encima de este valor, las mayores concentraciones de viviendas se encuentran en las provincias que han experimentado un mayor despoblamiento, que no siempre son zonas de localización de vivienda secundaria, lo que viene a indicar la importancia de la emigración en el fenómeno de las viviendas desocupadas. Hay que subrayar también que los índices de localización más débiles corresponden a las grandes


zonas metropolitanas. Es también muy ilustrativo de estos desequilibrios que las provincias de Ávila, Segovia, Soria, Teruel y Cuenca apenas superan el 54 % de Vivienda Principal, mientras que las tres provincias del País Vasco, Madrid y Barcelona tienen porcentajes por encima del 87 %.

Figura 2. Cocientes de localización. Estimación del parque de viviendas en España

a nivel provincial. Año 2014

Fuente: Elaboración propia con base de datos del Ministerio de Fomento. En otro intento de aproximación a la lógica de la desigualdad territorial en la

distribución del exceso de viviendas existente, los valores de la tabla 4 reflejan que, si dejamos a un lado los municipios más pequeños, que como se sabe integran la mayor parte del territorio nacional, el exceso de viviendas es inversamente proporcional al tamaño del municipio, de forma que es en los que tienen entre 2.500 y 10.000 viviendas donde encontramos valores por encima de una vivienda y media por hogar, indicador que no llega a 1,3 en los núcleos de mayor tamaño.


Tabla 4. Distribución de la sobredimensión del parque en España según el número de viviendas principales por municipio. Año 2011

Grupos de municipios según el número de viviendas principales en 2011

Viviendas por cada hogar

Municipios con menos de 2.500 viviendas 1,36Entre 2.500 y 4.999 viviendas 1,60Entre 5.000 y 9.999 1,60Entre 10.000 y 19.999 1,48Entre 20.000 y 39.999 1,43Entre 40.000 y 99.999 1,31Municipios con 100.000 o más viviendas 1,29Total Nacional 1,39

Fuente: Elaboración propia a partir del INE: Censos de Población y Viviendas 2011. Viviendas. Principales resultados.

Asumiendo como un hecho cierto el exceso de viviendas y su desigual

distribución territorial, es imprescindible disponer de información más fiable y detallada sobre la localización, las características y los usos de los 6,4 millones de viviendas que la estadística oficial agrupa bajo la denominación de No Principales. Por el momento tenemos una cuarta parte del parque residencial en una especie de agujero negro que oculta información básica e impide hacer una correcta valoración de la utilización del parque residencial, de lo que se resienten las políticas de vivienda, la ordenación del territorio, la economía y las haciendas públicas. 3.3. La antigüedad del parque

La evolución de una vivienda tiene ritmos muy diferentes a los que rigen el ciclo vital de sus moradores. El análisis de la antigüedad del parque permite una somera aproximación a su utilidad y disponibilidad, teniendo en cuenta que también habría que cruzarla con las nuevas necesidades en prestaciones y programas de habitabilidad, que surgen de la dinámica de las formas de convivencia y de los cambios sociales en general.

De acuerdo con la información que proporciona el Censo de 2011 en cuanto a la fecha de construcción de las viviendas, un 12,8 % es anterior a 1950 y en los ámbitos urbanos esa proporción se hace menor.

El parque construido entre 1950 y 1970, una quinta parte del total, en su mayor parte son viviendas de reducido tamaño y de escasa calidad edificatoria y urbanística, han vivido un proceso de deterioro y una progresiva inhabitabilidad frente a los estándares actuales. Son, en buena medida, las viviendas que fijaron la localización de las generaciones inmigrantes de aquellos años. Conforman barrios y zonas muy consolidadas de nuestras ciudades, que concentran los intensos y crecientes flujos de desaparición de hogares, a los que hacíamos referencia en el apartado anterior. Es sobre estas viviendas, especialmente las localizadas en los municipios de mayor carácter urbano, donde habrá que efectuar actuaciones de rehabilitación física y de adecuación a los nuevos tipos de hogares. Se trata de aprovechar la oportunidad de regeneración de espacios urbanos con grandes


ventajas por su centralidad y como alternativa a los nuevos desarrollos que, además de consumir innecesariamente territorio, ofrecen soluciones de dudosa sostenibilidad por sus mayores exigencias de movilidad obligada.

Tabla 5. Antigüedad del parque en España por tipos de municipios

Total Nacional Municipios de más de 100.000 habitantes o capitales de provincia

Municipios de 10.000 a 100.000 que no sean capitales de provincia

Resto(*)

Antes de 1950 3.218.238 12,8% 776.774 10,0% 499.030 7,7% 1.942.434 17,8%

1950-1970 5.407.303 21,5% 2.222.385 28,5% 1.169.660 18,0% 2.015.258 18,5%

1971-2001 11.544.741 45,8% 3.527.864 45,3% 3.340.933 51,5% 4.675.944 42,8%

2002-2011 4.349.424 17,3% 1.058.744 13,6% 1.244.475 19,2% 2.046.205 18,7%

no consta 688.917 2,7% 208.054 2,7% 238.525 3,7% 242.338 2,2%

Total 25.208.623 100,0% 7.793.821 100,0% 6.492.623 100,0% 10.922.179 100,0%

Porcentajes sobre los totales nacionales

Antes de 1950 100,0% 24,1% 15,5% 60,4%

1950-1970 100,0% 41,1% 21,6% 37,3%

1971-2001 100,0% 30,6% 28,9% 40,5%

2002-2011 100,0% 24,3% 28,6% 47,0%

no consta 100,0% 30,2% 34,6% 35,2%

Total 100,0% 30,9% 25,8% 43,3%

(*)El INE no ofrece datos para los municipios de menos de 10.000 habitantes, por lo que esta columna se ha obtenido por diferencia.

Fuente: Elaboración propia a partir del INE: Censo de Vivienda 2011. En esa misma línea es también significativo el dato de que el 47% de las

viviendas construidas entre 2002 y 2011 se localizan en municipios de menos de 10.000 habitantes. Estos, en muchos casos, son los que acogen la expansión de los procesos de metropolitanización, los cuales más que a la lógica de un proceso de desarrollo urbano adecuadamente estructurado, responden a indeseables “efectos frontera” en un inaceptable marco de competencias intermunicipales. Se ponen aquí una vez más en evidencia las estrategias “desarrollistas”, apoyadas en los


ayuntamientos más “necesitados” y “complacientes”, y la falta de políticas de ordenación y coordinación territorial.

Es importante que no se sigan produciendo nuevos desarrollos residenciales carentes de racionalidad sociodemográfica, territorial y económica, pero para poder determinar cuántas viviendas son necesarias, antes habrá que conocer la capacidad de alojamiento del parque existente o en construcción, y cuántas viviendas podrían ser utilizables tras su adecuación física y funcional a las necesidades generadas por la dinámica de hogares.

3.4. Regímenes de tenencia y precios, dos factores determinantes

El análisis del parque residencial habría de servir fundamentalmente para evaluar su utilidad ante las necesidades de alojamiento. Desde esa perspectiva, dos de las características más determinantes son el régimen de cesión con que se oferta la vivienda y su precio.

El marcado predominio de la vivienda en venta es una de las características fundamentales a la hora de valorar cualquiera de los problemas que se producen en España en torno a la vivienda. Como ya se ha explicado, la compra de la vivienda es, al margen de cualquier otra consideración, una inversión y ello convierte a la vivienda en un activo económico, lo que la sitúa a la vez en la génesis y en las consecuencias de un modelo impregnado de estrategias para generar elevadas plusvalías y favorecer la especulación. Ese carácter de inversión segura y, hasta el estallido de la “burbuja”, muy revalorizable favorece la subida de precios, lo cual es interesante para los propietarios, que ven incrementarse su patrimonio, pero dificulta las condiciones de acceso para quienes necesitan un alojamiento. Sin ese carácter de inversión, difícilmente se habrían producido ventas de viviendas por encima de las necesidades de alojamiento y no se habría producido el desarrollismo residencial a ultranza, que ha dado lugar a una sobreoferta de lamentables efectos económicos y territoriales.

El Censo de 2011 refleja unas proporciones de alquiler del 13,5 % para el total nacional y que solo supera ampliamente el 15 % en las grandes aglomeraciones urbanas. Esta mayor presencia del alquiler tiene que ver con circunstancias del mercado de la vivienda y también con otros aspectos de la dinámica urbana, como el mercado laboral y la aparición de nuevas tipologías de hogares (tabla 6).

Tabla 6. Viviendas en España por regímenes de tenencia y tamaños de municipios.

Año 2011

Régimen de

tenencia

Tamaño de municipios

Total Nacional menos de 10.000 10.001 a 50.00050.001 a 100.000

100.001 a 500.000

mayores de 500.000

Abs. Rel. (%)

Abs. Rel. (%)

Abs. Rel. (%)

Abs. Rel. (%)

Abs. Rel. (%)

Abs. Rel. (%)

Propia 14.274.987 78,9 3.102.802 81,7 3.786.022 80,4 1.737.190 79,0 3.380.765 78,9 2.268.209 73,4 Alquilada 2.438.574 13,5 312.499 8,2 565.654 12,0 318.231 14,5 620.998 14,5 621.192 20,1

Otros 1.370.130 7,6 381.945 10,1 357.479 7,6 143.574 6,5 285.563 6,7 201.571 6,5 Total 18.083.692 100 3.797.246 100 4.709.155 100 2.198.994 100 4.287.326 100 3.090.970 100

Fuente: Elaboración propia a partir de INE: Censo de Población y Vivienda 2011.


La suma de las viviendas ofrecidas en venta y en alquiler en dos importantes portales inmobiliarios4 refleja una situación algo diferente. Sin olvidar los sesgos que pueden ofrecer estas fuentes, tanto por el momento de la observación como por una posible desigual implantación de los respectivos portales en las zonas más o menos urbanas, es interesante destacar la mayores proporciones de alquiler en capitales de provincia que cuentan con sedes universitarias (tabla 7).

Es evidente la necesidad de indagar sobre las características de los hogares que viven en alquiler, sólo con una mejor información se podrán contrastar las hipótesis que se vienen manejando para explicar el rechazo existente por este modo de tenencia de la vivienda.

Tabla 7. Capitales españolas de provincia con mayores proporciones de alquiler.

Año 2015 Total de capitales de provincia 17,3Córdoba 19,0Oviedo 19,5Guadalajara 19,7Badajoz 20,3Madrid 20,3León 21,2Segovia 21,4Sevilla 22,1Barcelona 22,7Las Palmas 23,3Cuenca 23,5Orense 23,5La Coruña 23,8Cádiz 24,4Pontevedra 25,0Pamplona 26,6Salamanca 27,3Granada 27,7Toledo 29,1Soria 32,2Ciudad Real 32,4

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de idealista.com y fotocasa.com obtenidos el 15 de octubre de 2015.

Por encima de cualquier valoración estadística, el rasgo más diferenciador de

los regímenes de tenencia y de precios de la vivienda en España está en la inexistencia de vivienda social en alquiler. El escaso 2 % de vivienda pública en alquiler, que se maneja como dato más fiable, es la constatación de la inexistencia de esta posibilidad para los hogares españoles. Hay que comenzar por decir que ni _____________ 4 Datos obtenidos en idealista.com y fotocasa.com en octubre de 2015.


siquiera existe el concepto tal como se entiende en buena parte de los países europeos. En España la vivienda social en alquiler ha sido una solución excepcional, pensada para colectivos que por su extrema carencia de recursos no pueden incluirse en los programas de vivienda protegida en venta. Con frecuencia, han sido actuaciones impregnadas de componentes segregadores que favorecen la formación de guetos, incluso al concentrar este tipo de viviendas en localizaciones poco favorables cuando no marginadas (Vinuesa et al., 2009: 517; De la Riva et al., 2011).

Las recientes medidas excepcionales (SAREB, Fondo Social de Viviendas) son una respuesta forzada ante la alarma social creada por la intensificación de los desahucios y su repercusión mediática, y en el mejor de los casos sólo un paliativo de emergencia para aliviar síntomas. Siguiendo la experiencia de otros países europeos (Moya, 2008), convendría promover una oferta de vivienda social en alquiler por iniciativa de las administraciones públicas y gestionada con la colaboración de empresas mixtas o sin ánimo de lucro. La aparición de parques de vivienda social en alquiler que proporcionasen ofertas diversificadas y flexibles es la respuesta imprescindible para el necesario cambio de modelo que reclama la política de vivienda (Burón, 2008).

Mientras la debilidad del alquiler y, especialmente, la ausencia de un modelo de alquiler social, presenta una lamentable homogeneidad territorial, los precios, primer obstáculo de los hogares para satisfacer sus necesidades de alojamiento, son también el principal factor de desigualdad territorial. Las experiencias y los estándares de vivienda social en alquiler de otros países europeos podrían servir de referencia (Alguacil et al., 2013: 69).

En la tabla 8, elaborada a partir de los escasos datos disponibles sobre precios de alquiler, se constatan importantes desequilibrios entre ámbitos. Una oferta adecuada y suficiente en cada ámbito local de alquileres de precio social regulado y adecuado a los niveles de renta de los hogares, serviría también para mitigar los efectos del círculo vicioso que se produce entre los desequilibrios territoriales y los precios de la vivienda (Moreno et al., 2012).

Tabla 8. Dispersión territorial de precios de alquiler de vivienda

en España. Año 2015

Precio promedio

(€/m2)Desviación

EstándarCociente de Variación

Distritos de Madrid 10,8 2,2 20 Municipios de Madrid 7,9 1,6 20 Conjunto Madrid 9,0 2,4 26 Distritos de Barcelona 13,3 2,4 18 Municipios Barcelona 8,8 2,3 26 Conjunto Barcelona 10,2 3,1 30 Resto de España 5,8 1,7 30 Conjunto de España 8,6 3,1 36

Fuente: Elaboración propia a partir de idealista.com: Informe de Precios de Idealista. Histórico de alquileres (consultado 1 de noviembre de 2015).


4. Conclusiones

La última “burbuja” y el consecuente periodo de crisis inmobiliaria han hecho especialmente evidente la necesidad de un cambio de modelo en la utilización del territorio para poder dar una adecuada respuesta a las necesidades de vivienda.

Las principales consecuencias de este modelo de construcción de ciudad, supeditado a los intereses económicos del negocio inmobiliario y desprovisto de la racionalidad que se supone deben imponer los poderes públicos en busca del interés general son: a) La sobreproducción de viviendas; b) el consumo innecesario de territorio; c) la falta de adecuación entre la oferta de viviendas y las necesidades derivadas de la dinámica sociodemográfica; y d) las grandes dificultades que siguen teniendo que afrontar la mayor parte de los hogares para satisfacer el derecho básico fundamental de disponer de una vivienda digna y adecuada.

En los ámbitos locales el modelo de crecimiento en torno al ladrillo se ha percibido como la única opción para un desarrollo fácil y rápido, en competencia con los territorios circundantes. La planificación urbanística y territorial no se ha servido de la prospectiva sobre la dinámica de hogares, no se ha supeditado la construcción de viviendas al estudio previo de las necesidades específicas de cada ámbito. Por el contrario, siguiendo las pautas de un mercado en busca de plusvalías, se ha actuado considerando que la demanda de vivienda era ilimitada, se ha despilfarrado un bien limitado e irreproducible como el territorio y se han construido viviendas que nunca servirán para responder a las necesidades de alojamiento. No ha hecho acto de presencia la voluntad política de garantizar realmente el derecho básico a disfrutar de un alojamiento digno.

La dinámica demográfica anuncia una progresiva reducción de los flujos de nuevos hogares por emancipación y un incremento de las desapariciones por extinción, pero el cambio de modelo pasa por disponer de información fiable y adecuada sobre los flujos que alimentan el número y las tipologías de nuevos hogares a nivel local, porque la sobredimensión del parque a nivel nacional (1,4 viviendas por hogar) no impide que puedan darse situaciones de escasez de oferta adecuada para ciertos tipos de hogares en ámbitos concretos.

El despilfarro y los desequilibrios no son únicamente efecto de los excesos de los últimos años, también son consecuencia de no haber valorado adecuadamente la oportunidad de renovar una tercera parte del parque existente que, con más de 50 años de antigüedad, vive un proceso natural de reemplazo de sus moradores y está exigiendo intervenciones para su rehabilitación y su adecuación funcional a las nuevas demandas sociodemográficas.

La política de vivienda ha estado dirigida a favorecer la construcción y la compra, sin la menor preocupación por los efectos inflacionistas sobre los precios. Es un modelo que se mantiene prácticamente inmutable desde mediados del siglo XX, está concebido para apoyar a los sectores vinculados a la construcción y para fomentar la vivienda en propiedad, que se ha convertido en el único modo de tenencia deseable. El alquiler sólo puede aceptarse como un mal menor temporal. Probablemente, la existencia de soluciones de alojamiento social en alquiler para capas amplias de la sociedad, no sólo para los colectivos más vulnerables, habría evitado la mercantilización de las ayudas públicas de la VPO. Además, actuaría como un contrapeso al mercado enfriando las tensiones desarrollistas, apaciguando


los precios, propiciando una reducción de las desigualdades territoriales y, sobre todo, cumpliendo el objetivo de asegurar un alojamiento digno y adecuado a todos los hogares (art. 47 de la Constitución Española).

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Cuad. relac. labor. 35(1) 2017: 127-149 127

MONOGRAFÍA

Cuadernos de Relaciones Laborales ISSN: 1131-8635

http://dx.doi.org/10.5209/CRLA.54986

El difícil acceso de los jóvenes al mercado de vivienda en España: precios, regímenes de tenencia y esfuerzos Antonio Echaves García1

Recibido: 18 de febrero de 2016 / Aceptado: 28 de abril de 2016

Resumen. Actualmente en España, el esfuerzo de acceso a una vivienda libre por parte de los jóvenes es susceptible de haberse reducido en términos globales como consecuencia de la significativa reducción de los precios. Sin embargo, ello no implica una mayor facilidad de acceso ya que los requisitos para comprar o alquilar se complican sustancialmente. Ni supone realmente ninguna mejora respecto a años anteriores. La razón está en que sólo un reducido número de jóvenes poseen un nivel de renta suficiente para poder acceder a una vivienda. Todo ello en un contexto residencial desfavorable, caracterizado por: predominio de la vivienda libre en propiedad, elevados precios y escasez de viviendas ofertadas en alquiler a un precio asequible, lo que sin duda nos está informando que este último régimen de tenencia no supone una alternativa real y sobretodo eficaz para facilitar la autonomía e independencia residencial de los jóvenes. Palabras clave: jóvenes; vivienda; acceso; esfuerzos; tenencia.

[en] The difficult access of young people to the housing market in Spain: prices, tenure and efforts

Abstract. Currently in Spain, the effort's access to free housing by young people is likely to have decreased globally as a consequence of the significant reduction of prices. However, this does not mean a greater ease of access since the requirements to buy or rent are substantially complicated, andnot really means any improvement over previous years. The reason is that few young people possess a level of income sufficient to gain access to housing. All this in an unfavorable residential context: predominance of free hosing market in property, high prices and shortage of affordable rental housing, which means that this last tenure regime does not mean a real and effective alternative to facilitate autonomy and residential independence of young people Key words: young people; housing; access; efforts; tenure.

Sumario. 1. Introducción. 2. Contexto en el que los jóvenes acceden al mercado residencial: evolución de los precios de la vivienda libre y factores que explican su comportamiento. 3. Las divergencias autonómicas y su relación con la demanda: régimen de tenencia de los jóvenes emancipados y diferencial de precios entre propiedad y alquiler. 4. El esfuerzo de acceso a la vivienda libre de los jóvenes en España: un indicador híbrido de la oferta y la demanda residencial. 5. Conclusiones. 6. Bibliografía.

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1 Doctor en Sociología. Miembro del Centro de Sociología y Políticas Sociales Universidad Pablo de Olavide E-mail: [email protected]

128 Echaves García, A. Cuad. relac. labor. 35(1) 2017: 127-149

Cómo citar: Echaves García, A. (2017): “El difícil acceso de los jóvenes al mercado de vivienda en España: precios regímenes de tenencia y esfuerzos”. Cuaderno de Relaciones Laborales 35(1), 127-149.

1. Introducción

La vivienda es un derecho al que todo ciudadano, según mandato constitucional, debería poder acceder y así satisfacer una necesidad social básica que es imprescindible para que cualquier persona se desarrolle dentro de una determinada sociedad. La manera de garantizar que todo individuo u hogar tenga un lugar en el que residir y llevar a cabo sus proyectos vitales no ha seguido un mismo patrón con el devenir de los años ni es homogénea en todas las sociedades occidentales. Al contrario, y para el caso europeo, la forma de proveer de este bien varía según el país, lo que da lugar a Sistemas de Provisión de Vivienda diferenciados en el que se conjugan e interactúan elementos políticos, económicos y sociales inmersos en contextos específicos.

Mientras que en ciertos países del centro y del norte de Europa existe una concepción más política a la hora de resolver las necesidades residenciales de sus habitantes, con un sistema público más extendido y con mayor tradición, en las sociedades meridionales del continente el sistema de provisión se organiza en su mayoría en base a los mecanismos que establece el mercado, tal es el caso de España. Efectivamente en nuestro país, la vivienda se organiza mayoritariamente a través del mercado, quedando el Estado relegado a un segundo lugar y supeditado a las normas del primero. Así, en estas sociedades del sur, como España, la vivienda es entendida como una mercancía, es un bien que se produce y que se consume, demandado y ofertado dentro de una lógica que conecta a individuos y hogares con los agentes encargados de proveer de este bien a la sociedad.

La preponderancia de esta visión, y el predominio de los elementos económicos, da lugar a situaciones de monopolio y a un mercado muy especializado que genera un stock con unas características de sobra conocidas y en el que quedan fuera ciertos colectivos, como es el de jóvenes, que para la lógica mercantil no forman parte de una demanda solvente. Se genera de esta manera una auténtica crisis para los jóvenes en el acceso a la vivienda. Pero es una crisis nada novedosa, pues la mayor vulnerabilidad residencial de los jóvenes españoles puede entenderse como endémica a nuestro sistema de provisión de vivienda y que el actual contexto socioeconómico no ha hecho más que agudizar.

2. Contexto en el que los jóvenes acceden al mercado residencial: evolución delos precios de la vivienda libre y factores que explican su comportamiento

A la hora de estudiar el acceso de los jóvenes a la vivienda es imprescindible analizar en primer lugar cómo ha sido la evolución de los precios de ésta a lo largo del tiempo y los valores alcanzados en el mercado, ya que en base a esto podremos saber hasta qué punto y de qué forma funcionan los precios de la vivienda como posible condicionante de los proyectos residenciales del colectivo juvenil en España.

Echaves García, A. Cuad. relac. labor. 35(1) 2017: 127-149 129

La compra de una vivienda en nuestro país, pero también el alquiler, requieren esfuerzos económicos importantes que, sin duda, van a condicionar el transcurso y la trayectoria vital de los individuos y de los hogares jóvenes, debido al elevado precio que adquiere la vivienda como bien. A mediados de los 90 del siglo pasado la vivienda era en España “(…) el bien de primera necesidad con precios más altos en nuestra sociedad” (Cortés, 1995:216). Precisamente a partir de esta época se produce un boom inmobiliario que durará aproximadamente hasta el bienio 2006-2008 y que traerá consigo un crecimiento desorbitado de los precios nunca vistos en épocas o fases anteriores, al menos en lo que a su prolongación en el tiempo se refiere.

En la base del crecimiento de los precios se encuentra sin duda el incremento de la demanda, como consecuencia del desarrollo económico y el incremento de la renta de los hogares, y como consecuencia de la bajada de los tipos de interés y la mejora de las condiciones de financiación (Rodríguez, 2010a y 2010b; Roger, 2010). Pero no toda la explicación de la espectacular subida de los precios se halla en el crecimiento de la demanda, sino también en el efecto de las propias lógicas del mercado y más concretamente de los intereses de los mercados de capitales y financieros (Cortés, 1995).

Sea como fuere, lo cierto es que el precio de venta es uno de los principales indicadores del mercado de la vivienda y representa el factor dominante para poder acceder y disfrutar de una vivienda (Rodríguez, 1993, 1994 y 2010b). Es un indicador económico relevante por múltiples motivos. En primer lugar, porque el disfrute de una vivienda digna y adecuada es un derecho constitucional (artículo 47 de la constitución española), y el poder acceder a ella va a depender, entre otros aspectos, de su precio. En segundo lugar porque la vivienda es de los activos más importantes de las familias y, por ello, las variación en sus precios tendrá un evidente efecto riqueza, alterando el equilibrio macroeconómico (consumo y demanda agregada), y consecuencias sobre la distribución de la riqueza (García-Montalvo, 2001).

Según Julio Rodríguez (2010b) en el análisis del precio de la vivienda es necesario diferenciar entre el valor de la vivienda, que es el importe total que se ha de pagar para adquirirla, y el precio, que es el valor por unidad de superficie, es decir, el precio medio en euros/m2. Este último es uno de los indicadores más utilizados en España en el estudio del precio de la vivienda (Rodríguez, 2010b), y es proporcionado tanto por el actual Ministerio de Fomento, como por empresas o sociedades de tasación, tal es el caso de la Sociedad de Tasación S.A. o de TINSA S.A.

Concretamente, la Sociedad de Tasación, través de su herramienta on-line, ofrece el precio medio en euros/m2 de la vivienda para el conjunto de España, por Comunidades Autónomas y por provincia, pero única y exclusivamente para vivienda nueva, obviando así la vivienda usada, y sin diferenciar por tipo de promoción. Por ello, y aunque no se hará una comparativa entre los precios de la vivienda nueva y de la vivienda usada, se ha optado por utilizar finalmente la información que ofrece el Ministerio de Fomento a través de sus estadísticas de vivienda y actuaciones urbanas, en las que se facilita en concreto una serie temporal del total de viviendas, en la que están incluidas tanto el precio de las viviendas nuevas como el de las usadas, es decir, se trataría de un indicador medio de ambos tipos. Además, la información se desagrega según tipo de promoción


(libre y protegida) y esto es fundamental si se quiere diferenciar aquellas viviendas (y sus características) que se encuadrarían más en la lógica mercantil de aquellas que, en teoría, son fruto de la acción pública (y privada) y, por tanto, tienen una finalidad social.

La base de la estadística de los precios que elabora el actual Ministerio de Fomento, heredera del trabajo del antiguo Ministerio de Vivienda, que a su vez sucedieron a las realizadas por el Ministerio de Obras Públicas y Fomento, es el valor tasado de la vivienda . A pesar que las tasaciones de vivienda “(…) tardan en captar los cambios cíclicos experimentados por los precios de venta de las viviendas” (Rodríguez, 2010b:55), y que pueden encontrarse por debajo de los precios reales, este es el dato que se utilizará, dado que es posible, tal y como se ha dicho antes, diferenciar según tipo de promoción y según el régimen de tenencia.

Tomando en consideración el segundo trimestre de cada año desde 1996 hasta la actualidad, podemos diferenciar dos fases o ciclos (gráfico 1): uno expansivo en el que el precio tasado de la vivienda libre aumenta desde los 697,8 euros/m2 en 1996 a casi triplicar su valor en 2008 (con un precio medio para el conjunto de España de 2095,7 euros/m2), y otro recesivo que da comienzo en 2008-2009, con una caída de los precios fuerte y continuada hasta 2013, situándose en este último año de la serie en torno a los 1.500 euros/m2.

Gráfico 1. Evolución del precio medio de la vivienda libre (nuevas y de segunda mano)

en España, 1996-2013. Unidad: euros/m2 (datos al segundo trimestre).


Un precio medio, no obstante, que a pesar de la bajada se sitúa muy por encima

de los niveles de mediados de la década de los noventa. Así, existe una total coincidencia entre el inicio de esta última fase de fuerte bajada de los precios y el comienzo de la intensa crisis económica y social que continua estando presente en nuestro país. Pero esto es algo que no debe extrañar cuando a la vivienda (al sector de la construcción en general) se le ha asignado el papel de uno de los principales motores de la economía española (Tamames, 1980; Cortés, 1995), de tal manera que cuando la primera entró en crisis y cayó en picado la construcción, irremediablemente la economía en su conjunto y el PIB del país se resintieron.


En términos relativos, entre 1996 y 2008 el incremento del precio de la vivienda libre se sitúa en torno al 200%, lo que representa una media anual del 10% aproximadamente2. En el periodo 2003-2004 se alcanza el valor máximo cifrado en un 17,5% (gráfico 2), momento a partir del cual se evidencia una ralentización que se traduce en un marcado descenso, llegando hasta un 2 % en el periodo 2007-2008, y mostrando evoluciones negativas desde 2008-2009 hasta el año 2013.

Gráfico 2. Incrementos relativos anuales del precio medio de la vivienda libre (nuevas

y de segunda mano) e índice de Precios de Consumo (IPC) en España. (datos al segundo trimestre).

Fuente: Elaboración propia a partir del Ministerio de Fomento y del INE

Si comparamos los incrementos del precio de la vivienda con los del IPC3 (ver

gráfico 2), las diferencias en el comportamiento de unos y otros son significativas. De esta manera, desde 1996 a 2008 el IPC se incrementa en un 32% aproximadamente (muy alejado del 200% protagonizado en ese mismo periodo por los precios de la vivienda), lo que se traduce en crecimientos medios anuales del 3,2%. ¿Pero cuáles son los factores que estarían explicado un crecimiento tan intenso y prolongado (1996-2008) de los precios de la vivienda? Como se ha apuntado antes, uno de los factores es el aumento de la demanda como consecuencia del aumento de la rentas de los hogares y del crecimiento positivo en esos años de la economía europea en general y de la española en particular (medida a través del PIB), tal y como puede observarse en el gráfico 3. _____________ 2 Para Julio Rodríguez (Rodríguez, 2010b), estos incrementos en los precios ya se dieron en etapas precedentes

de auge inmobiliario, como la que tuvo lugar entre 1986-1990, lo realmente novedoso de este último ciclo expansivo es que nunca se ha había producido en España tal prolongación en el tiempo de un crecimiento intenso.

3 En la metodología con base 2011, en el cálculo del IPC está incluido el precio de la propiedad, mientras que para años anteriores sólo se incluye el de los alquileres. Para más información acudir a Documentos metodológicos (www.ine.es/metodología).


Gráfico 3. Evolución del PIB a precios de mercado en España y en la Eurozona, 1996-2008 (en millones de euros).

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1.000.000

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1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

millones de euros

Eurozona (18 países) España

Fuente: Eurostat Database, National accounts, General and Regional statistics.

Pero por otra parte, la evolución de los tipos de interés en la eurozona (gráfico

4) junto con la evolución de la inflación en España (evolución del IPC) ayudan a comprender la elevada rentabilidad en todo el periodo que supuso disponer de crédito destinado a vivienda: “El objetivo europeo de potenciar fundamentalmente las economías alemana y francesa vino a ocasionar el escenario español de intereses reales negativos, lo que vino a impulsar, de manera extraordinaria, la inversión en inmobiliario y el excepcional comportamiento de los precios del suelo (y la vivienda) acaecido en esos años”. (Roger, 2010:172).

Gráfico 4. Evolución de los tipos de interés de mercado en la Eurozona, 1996-2006.

Fuente: Eurostat Database, Monetary and financial indicators, General

and Regional statistics


Junto a estas variables de carácter más económico, otras más normativas

explicarían este impulso a la vivienda, en el ritmo de construcción y en el incremento de los precios. El sistema legislativo español, concretamente a través de la Ley de Suelo 6/98, potenció aún más, si cabe, la espiral inflacionista. La normativa de ese año (que consideró todo el sueño español como susceptible de ser urbanizado) resultó idónea en un contexto de crecimiento y desarrollo socioeconómico, siendo casi inevitable la subida tan desorbitada de los precios: “En un momento de desarrollo económico potente y tendencia a la inversión en inmobiliario, el marco legislativo del 98 disponía la consideración de todo el suelo patrio, salvo el especialmente protegido, como susceptible de ser ocupado por la urbanización, blindando su valor administrativamente por el máximo valor especulativo posible y atribuyéndole al propietario del suelo reclasificado dicho valor y otorgándole finalmente, la facultad cuasi-monopolística para desarrollarlo. Obviamente, de la conjunción de semejante marco normativo con el escenario desarrollista existente, no cabía esperar otras consecuencias que las inflacionistas constatadas en esos años” (Ídem).

Todos estos factores objetivos explicarían lo sucedido en plena etapa de bonanza económica. No obstante, parte de lo acontecido no podría ser atribuido a estas variables fundamentales, lo que lleva a ciertos autores a calificar el periodo como de ‘burbuja’: “La presencia de adquirentes inversores en una proporción significativa en el último auge, el carácter generalizado de las intensas subidas de precios en la mayor parte de los países desarrollados y la realidad de un aumento de los precios de venta de las viviendas muy por encima del correspondiente a los alquileres, ente otros factores, permite calificar como de ‘burbuja’ (aumentos no explicados por las variables fundamentales) a una buena parte de lo sucedido entre 1997 y 2006 en España” (Rodríguez, 2010b:57).

Sea como fuere, lo cierto es que a partir de 2008 explota la denominada ‘burbuja’, traduciéndose en una importante bajada de los precios de la vivienda. De hecho, y si recordamos el gráfico 2, ya en el periodo 2004-2005 se produce cierta desaceleración que se traduce en incrementos relativos anuales cada vez menores hasta convertirse en negativos a partir de 2008-2009. Las causas del cambio de tendencia nuevamente están en el contexto socioeconómico. Así, la crisis financiera mundial que se deriva de “(…) la dispersión por el mundo de un amplio volumen de bonos ‘basura’ respaldado por los citados prestamos subprime fallidos” (Ídem), trajo consigo una importante restricción de los créditos, lo que unido a la subida de los tipos de interés por parte del Banco central Europeo a partir de 2006, se traducirá en una reducción y agotamiento de la demanda (Roger, 2010).

Paralelamente, la legislación en materia de vivienda y suelo surgida a partir de 2007 hará hincapié en la necesidad de contar con marco normativo que evitara los procesos inflacionistas y especulativos vividos en la etapa precedente mediante la potenciación de la vivienda con protección pública, la garantía de reservas mínimas de suelo para este tipo de promoción y el establecimiento de un nuevo régimen de valoraciones fundamentado en “(…) la realidad preexistente y no en expectativas especulativas de materialización incierta” (Roger, 2010:173). Se trataría, por tanto, de un conjunto de medidas encaminadas a reorientar y racionalizar la producción urbana. Son pues un conjunto de factores que, ante coyunturas económicas específicas, explicarían la evolución de los precios de la vivienda.


Estarían en la base de lo acaecido en el periodo expansivo (1996-2008) y en lo ocurrido en la fase recesiva que tiene lugar a partir de 2008, es decir, el comportamiento los precios de la vivienda es un fiel reflejo de un conjunto de variables que actúan y fluctúan según el estado ‘anímico’ del mercado, de la economía y de la sociedad en general.

3. Las divergencias autonómicas y su relación con la demanda: régimen de tenencia de los jóvenes emancipados y diferencial de precios entre propiedad y alquiler

Lo acaecido en el conjunto nacional se reproduce en las diferentes Comunidades Autónomas. De esta forma, todas y cada una de las regiones españolas son partícipes de aumentos considerables de los precios desde 1996 hasta 2008 y de una caída de los mismos a partir de este año.

Al margen de la evolución de los precios en las distintas Comunidades Autónomas, de los mayores y menores incrementos y descensos, lo cierto es que en España el coste de la vivienda libre, su precio, no es homogéneo en todo el territorio, al contrario, las disparidades son más que evidentes, traduciéndose en diferenciales de más de mil euros entre el precio (euros/m2) más bajo y el más elevado. Son además unas disparidades que se mantienen más o menos constantes a lo largo del tiempo, al menos desde 1996 (tabla 1), con pautas geográficas estables que hacen que unas regiones se mantengan con el paso de los años con precios por encima de la media nacional y otras muestren un valor por debajo de dicha media.

Tabla 1. Evolución del precio medio (euros/m2) de la vivienda libre (nuevas y de segunda mano) en las distintas Comunidades Autónomas e incrementos relativos

(datos al segundo trimestre).

CCAA.

Precio euros/m2

1996

Precio euros/m2

2008

Precio euros/m2

2013

Incrementos relativos % 1996-2008

Incrementos relativos % 2008-2013

Andalucía 503,6 1805,8 1259,0 258,6 -30,3 Aragón 581,1 1935,5 1236,7 233,1 -36,1 Asturias 666,5 1781,5 1360,6 167,3 -23,6 Baleares 599,2 2427,0 1835,2 305,0 -24,4 Canarias 613,7 1841,0 1290,1 200,0 -29,9 Cantabria 728,9 2076,2 1596,5 184,8 -23,1 Castilla y León 641,4 1509,0 1128,2 135,3 -25,2 Castilla-La Mancha 504,2 1429,8 950,2 183,6 -33,5 Cataluña 758,1 2490,5 1691,5 228,5 -32,1 C. Valenciana 499,4 1698,0 1145,1 240,0 -32,6 Extremadura 413,1 1025,3 897,6 148,2 -12,5 Galicia 601,7 1560,8 1218,0 159,4 -22,0 C. de Madrid 1070,5 2978,6 2026,6 178,2 -32,0 Murcia 428,4 1588,7 1062,3 270,8 -33,1 Navarra 724,4 1750,4 1410,4 141,6 -19,4


País Vasco 928,9 3025,9 2536,7 225,8 -16,2 La Rioja 612,4 1616,2 1174,8 163,9 -27,3 Ceuta y Melilla* 1707,9 1585,0 -7,2 T. NACIONAL 697,8 2095,7 1502,8 200,3 -28,3

Fuente: Ministerio de Fomento *El Ministerio de Fomento no proporciona el dato de Ceuta y Melilla para 1996

Ahora bien, quizá sea necesario avanzar en la clasificación de las Comunidades

Autónomas según los precios de la vivienda libre e introducir otro elemento diferenciador que dé cuenta de la gran heterogeneidad existente en precios de la vivienda. El primer aspecto discriminador ha sido el tipo de promoción, ya que el interés es analizar aquellas viviendas que están inmersas en la lógica del mercado y que no son objeto de la regulación del Estado: las denominadas libres. Pero existen otros submercados que hacen que los precios medios de las viviendas tasadas varíen significativamente, por ejemplo, según la antigüedad o en función del régimen de tenencia. Siendo conscientes de la importancia de la distinción entre viviendas nuevas y de segunda mano y de los precios que alcanzan unas y otras, se obviará este submercado y en cambio el análisis se centrará en las diferencias del precio de la vivienda por regiones según el régimen de tenencia y así recalcar la importancia de esta variable en las trayectorias residenciales de los jóvenes y su relación con ciertos indicadores de la demanda.

Pero, ¿A dónde acudir para rescatar esta información? En la actualidad el Ministerio de Fomento no proporciona esta información. Dejó de construir y de publicar estas series que sí que elaboraban los antiguos Ministerios. Por ello, ha sido necesario recurrir otra fuente, concretamente al Observatorio Joven de Vivienda en España (OBJOVI), dependiente del Consejo de Juventud en España (ver www.cje.org). El OBJOVI ha venido realizando un seguimiento con periodicidad trimestral desde el año 2002 de la relación entre los jóvenes y la vivienda en España y para cada una de las Comunidades Autónomas. Ha utilizado fuentes de todo tipo, como la EPA, el Censo de Población y Viviendas, la ECV, la Encuesta de Estructura Salarial, estadísticas del antiguo Ministerio de Vivienda, Banco de España, Sociedad de Tasación, etc., para el análisis de la evolución de ciertas series y para la elaboración, a partir de estas fuentes, de indicadores propios. Este seguimiento se tradujo en Informes publicados trimestralmente desde el año 2002 y que han durado hasta el año 2013. No han continuado más allá de esta fecha, pero aun así, todo el trabajo realizado sigue estando disponible en internet.

Así, del OBJOVI se ha ‘rescatado’ la información del precio tasado de la vivienda libre en propiedad y de la vivienda en alquiler, para el total nacional así como para cada una de las Comunidades Autónomas. El precio de la vivienda libre de compra se aplica a una vivienda de 100 m2 construidos (serie con base al año 2005). En realidad, el dato aquí publicado es el importe total en euros que es necesario pagar para adquirirla, por lo que ha sido necesario reelaborar este dato del OBJOVI para así obtener el valor por unidad de superficie, esto es, el precio medio en euros/m2. Respecto al alquiler, la elaboración propia del OBJOVI (precio medio de la vivienda libre en alquiler) hace referencia a la renta media del alquiler (euros/mes), obtenido de los anuncios publicados en el portal idealista.com. En la explotación, se descartan los anuncios de viviendas unifamiliares, de chalets, las


viviendas de más de 400 metros cuadrados y los alquileres por encima de los 1.800 euros mensuales. De esta forma, es un indicador que sirve tal cual y que no requiere una previa transformación para su análisis.

En la tabla 2 se puede observar que para España en su conjunto el precio medio de la vivienda libre en propiedad se situaba en 2013 en 1649 euros/m2, y un alquiler medio en torno a 557 euros a pagar al mes. Por encima de la media nacional (y en orden de mayor a menor) la vivienda en propiedad más cara se encuentra en las regiones de País Vasco (2.551 euros/m2), C. de Madrid (2.182 euros/m2), Cataluña (1.969 euros/m2), Islas Baleares (1.886 euros/m2) y en Cantabria (1.745 euros/m2) Claramente por debajo de la media nacional se sitúan Extremadura (933 euros/m2), Castilla- La Mancha (1.110 euros/m2), la Región de Murcia (1.186 euros/m2), Castilla y León (1.233 euros/m2), C. Valenciana (1.271 euros/m2), Galicia (1.302 euros/m2), La Rioja (1.348 euros/m2), Andalucía (1.379 euros/m2) y Navarra (1.406 euros/m2). El resto de Comunidades Autónomas se encontrarían en torno a la media nacional, ligeramente por arriba (Cantabria y Ceuta y Melilla), y ligeramente por debajo (Asturias, Aragón e Islas Canarias).

Tabla 2. Precio medio de la vivienda libre en propiedad (euros/m2) y de la vivienda

libre en alquiler (euros/mes) en las distintas Comunidades Autónomas. España, 2013 (datos al segundo trimestre).

CCAA Precio vivienda libre

en propiedad (euros/m2)

Precio vivienda libre en alquiler (euros/mes)

Andalucía 1379 466 Aragón 1455 481 Asturias 1529 490 Islas Baleares 1886 560 Islas Canarias 1444 457 Cantabria 1745 490 Castilla y León 1233 407 Castilla-La Mancha 1110 359 Cataluña 1960 661 C. Valenciana 1271 420 Extremadura 933 327 Galicia 1302 445 Comunidad de Madrid 2182 770 Murcia 1186 420 Navarra 1406 490 País Vasco 2551 808 La Rioja 1348 420 Ceuta y Melilla* 1672 - Total Nacional 1649 557

Fuente: para viviendas en propiedad, elaboración propia a partir del OBJOVI. Para viviendas en alquiler, OBJOVI. *Para Ceuta y Melilla y en el caso de las viviendas en

alquiler, el OBJOVI informa que el dato no es representativo.


Llegados a este punto, tras haber analizado la evolución de los precios de las viviendas libres según las tipologías que aquí interesaban, tras tratar de evidenciar los factores que explicarían el comportamiento de los precios en nuestro país en los últimos 20 años, aproximadamente, y tras clasificar a las distintas Comunidades Autónomas en función de estos precios, ¿es posible relacionar esta característica tan esencial de la oferta de vivienda, como es el precio que alcanza la vivienda en el mercado libre, con alguno de los aspectos del proceso de emancipación residencial? Ahora se tratará de ver el efecto de los precios en otro aspecto fundamental en la emancipación residencial: el régimen de tenencia de los jóvenes emancipados. Un dato que se puede considerar como indicador de la demanda residencial y reflejaría a priori las ‘preferencias’ de los jóvenes en lo que a formas de apropiación de la vivienda se refiere.

Pero este objetivo exige adentrarse en el debate acerca de la existencia o no en nuestro país de la denominada ‘cultura de la propiedad’. Es indudable el gran valor que en la sociedad española se atribuye al hecho de ser propietario de una vivienda, dado que la compra constituye una forma de inversión y de ahorro ante futuros inciertos (Jurado, 2006; Gaviria, 2007). Pero por otro lado, puede ser cuestionable que la estructura y oferta residencial de un país, medida ésta a través del régimen de tenencia, su evolución, sea consecuencia únicamente de las ‘preferencias’ de los individuos como sujetos demandantes. Los jóvenes, como sujetos de la acción, ‘optan’ por aquel régimen de tenencia que consideran más adecuado, pero quizá esta posibilidad de elección pudiera estar constreñida por una oferta que moldea las preferencias y, en definitiva, que modela la demanda. En este sentido, y retomando el hilo argumental, ¿sería posible explicar las diferencias territoriales en el régimen de tenencia de los jóvenes emancipados a partir de los precios que muestran las dos formas de tenencia dominantes en nuestro país? Es cierto que los jóvenes en nuestro país siguen optando, en una proporción nada despreciable (60%), por la compra. Pero detrás de esta decisión hay una clara racionalidad económica que apunta directamente a las pequeñas diferencias en los costes para acceder a una vivienda que supone vivir en propiedad o en alquiler. Muchos estudios y en encuestas han constatado que cuando se les pregunta a los jóvenes el porqué de la inclinación hacia la propiedad, muchos de ellos contestan que es precisamente por el elevado precio que en el mercado alcanza el alquiler (Jurado, 2003; INJUVE, 2006; CIS, 2008 y 2010). En todos estos estudios no se niega la existencia de preferencias, éstas existen, pero en cualquier caso la demanda de la vivienda en propiedad parece nutrirse, además, de los inconvenientes que presenta el alquiler.

En la elección del régimen de tenencia influyen las preferencias de los jóvenes y también variables demográficas y socioeconómicas de los propios individuos, como la edad, la forma de convivencia y el poder adquisitivo, pero ¿por qué no pensar que en la elección de la forma de tenencia también puede influir el precio que la propiedad y el alquiler alcanzan en el mercado? La convicción de que la respuesta a esta pregunta es afirmativa y ante la evidencia empírica de los estudios mencionados anteriormente (Jurado, 2003; INJUVE, 2006; CIS, 2008 y 2010), llevan a plantear la siguiente hipótesis: allí (en la región o Comunidad Autónoma) donde la diferencia entre el precio de la propiedad y el precio del alquiler es menor, los jóvenes emancipados optarán en mayor medida por la propiedad, mientras que si la diferencia en el precio entre ambos regímenes aumenta, el porcentaje de


jóvenes emancipados residiendo en alquiler aumentará. En esta hipótesis, por tanto, se asume o se presupone cierta racionalidad económica en los jóvenes, de tal manera que ante precios o esfuerzos parecidos, se ‘prefiere’ la propiedad. A su vez, el alquiler será rentable y una opción a tener en cuenta si el precio es mucho más reducido que el que presenta la propiedad.

Tabla 3. Porcentaje de jóvenes (16 a 34 años) emancipados residiendo en propiedad y en alquiler y diferencial del precio de la vivienda libre en propiedad y en alquiler en

las diferentes Comunidades Autónomas. España, 2011.

CCAA % jóvenes

emancipados en propiedad

% jóvenes emancipados en

alquiler

Diferencial precio propiedad-alquiler

(euros) Andalucía 68,9 20,7 913 Aragón 57,1 35,2 974 Asturias 59,8 30,1 1039 Baleares 48,0 42,3 1326 Canarias 57,4 30,7 987 Cantabria 68,9 22,9 1255 Castilla y León 61,4 29,6 826 Castilla La-Mancha 65,3 27,0 751 Cataluña 52,3 41,5 1299 C. Valenciana 68,4 23,5 851 Extremadura 67,2 19,7 606 Galicia 59,2 26,8 857 C. de Madrid 50,9 43,0 1412 Región de Murcia 66,3 27,9 766 Navarra 60,7 33,0 916 País Vasco 65,3 26,6 1743 La Rioja 62,2 31,3 928 Ceuta y Melilla* 58,3 28,8 -

Fuente: Censo de Población y Viviendas 2011 y elaboración propia a partir del OBJOVI. *No se ha podido construir el diferencial para Ceuta y Melilla dado que para el año de referencia, el OBJOVI informa que el dato del precio del alquiler no es representativo. Para comprobar esta hipótesis se ha construido un indicador con la diferencia en

cada comunidad entre el precio de la propiedad y el precio del alquiler4 (tabla 3), de tal manera que si al precio de la propiedad se le resta el precio del alquiler se obtiene un diferencial que es el que va a actuar como variable que podría explicar la proporción de jóvenes residiendo en una y en otra forma de tenencia en las _____________ 4 Quizá sea necesario explicar más la elaboración de este indicador y la interpretación que se le quiera dar con

un ejemplo. Tomemos los casos de dos comunidades, Andalucía y Asturias. En la primera el precio medio de la vivienda libre en propiedad se situaba para el año 2011 en 1441 euros/m2 mientras que el precio del alquiler era de 525 euros/mes. En Asturias, aunque el precio de la vivienda en propiedad llegaba como media hasta los 1581 euros/m2, el precio del alquiler es menor, de 465 euros/mes. Esto hace que en Asturias el diferencial de los precios sea mayor que Andalucía (1116 euros frente a 916), lo que se traduciría en mayores tasas de jóvenes en alquiler y menores tatas en propiedad en Asturias que en Andalucía.


distintas regiones españolas. Dado que el dato del porcentaje de jóvenes emancipados según régimen de tenencia hace referencia al año 2011, habrá que compararlo con los precios para ese mismo año.

La información que proporciona la tabla 3 obliga a ser un poco cautos, dado que existen regiones, como la vasca y la cántabra, en la que la regla no se cumple. Pero con todo, es cierto también que en otras muchas la relación entre el indicador de la diferencia de los precios y el régimen de tenencia de los jóvenes emancipados es la que se esperaba. En la Comunidad de Madrid, Cataluña, Baleares o Aragón al ser el diferencial del precio mayor, la proporción de jóvenes emancipados que optan por el alquiler aumenta y el porcentaje de los que residen en propiedad disminuye. Por el contrario, en comunidades como Extremadura, Castilla-La Mancha, Región de Murcia y C. Valenciana, la diferencia entre el precio de la propiedad y el precio del alquiler es mucho menor, lo que se traduce en tasas de jóvenes emancipados residiendo en propiedades mayores y tasas de jóvenes en alquiler menores.

Gráfico 5. Porcentaje de jóvenes (16 a 34 años) emancipados residiendo en alquiler y diferencial del precio de la vivienda libre en propiedad y en alquiler en las diferentes

Comunidades Autónomas. España, 2011

Fuente: Censo de Población y Viviendas 2011 y elaboración propia a partir del OBJOVI.

*No se ha podido construir el diferencial para Ceuta y Melilla dado que para el año de referencia, el OBJOVI informa que el dato del precio del alquiler no es representativo.

Sin ánimo de hacer generalizaciones ya que son datos agregados, los siguientes

gráficos de dispersión facilitan una interpretación más visual de la relación entre el indicador de demanda y el indicador de la oferta. Así, mientras que en el gráfico 5 se observa cierta tendencia positiva (a medida que aumenta el diferencial del precio


entre el alquiler y la propiedad, aumenta el porcentaje de jóvenes residiendo en alquiler) con la propiedad (gráfico 6) la relación es a la inversa (relación lineal negativa), es decir, a medida que aumenta el diferencial de los precios el porcentaje de jóvenes residiendo en propiedad disminuye.

Gráfico 6. Porcentaje de jóvenes emancipados residiendo en propiedad y diferencial

del precio de la vivienda libre en propiedad y en alquiler en las diferentes Comunidades Autónomas. España, 2011.

Fuente: Censo de Población y Viviendas 2011 y elaboración propia a partir del OBJOVI.

*No se ha podido construir el diferencial para Ceuta y Melilla dado que para el año de referencia, el OBJOVI informa que el dato del precio del alquiler no es representativo. De esta forma, un indicador de demanda residencial, como es el porcentaje de

jóvenes emancipados según régimen de tenencia (en propiedad en alquiler) está influido por una de las características de la oferta: los precios (diferencial de los precios) que en cada una de las regiones presentan los regímenes de tenencia que aquí se han analizado. Sea como fuere, la bibliografía utilizada, los estudios que al respecto existen y las evidencias aquí mostradas, permiten afirmar que la oferta residencial en un momento y un lugar concreto no es sólo resultado del crecimiento y de las características de la demanda, sino que también es el resultado de los propios mecanismos del mercado y de ciertas normativas que estarían generando un stock de vivienda, que como bien que se produce (y consume), moldea a su vez la demanda.

Dicho esto, otro aspecto a delimitar, además de los precios tasados de la vivienda libre, es el del poder adquisitivo o nivel de ingresos de los jóvenes emancipados, o mejor dicho, la relación de dichos precios con el nivel de ingresos


de los jóvenes. El objetivo, por tanto, es dar un salto y analizar un indicador que ponga en relación estas dos magnitudes, ya que al fin y al cabo, el poder acceder a una vivienda, tanto en propiedad como en alquiler, va depender, entre otros aspectos, de las características laborales y el poder adquisitivo de los individuos y de los hogares (Cortés, 1995). Aunque los precios de la vivienda (su evolución y comportamiento según regiones) han proporcionado información interesante, es necesario estandarizarlos de alguna manera para obtener una medida más fiable en las comparaciones. La manera de estandarizarlos es, como se ha dicho, relacionándolos con la capacidad adquisitiva de aquellos que quieren acceder a una vivienda. De esta manera, del cociente de los precios de las viviendas y del nivel de ingresos de los jóvenes se obtiene el esfuerzo de acceso a la vivienda por parte del colectivo juvenil, que no es sino el porcentaje de los ingresos que los jóvenes deben dedicar al pago de la vivienda, ya sea en propiedad o en alquiler.

Como se verá a continuación, aunque es cierto que el precio de la vivienda en la actualidad ha descendido, lo que sin duda se traduce en menores esfuerzos, la realidad realmente no apunta hacia una mejoría en el acceso, ya que la tasa de desempleo juvenil (16 a 34 años) asciende al 35,7 %, según datos de la EPA al II Trimestre de 2013, y aquellos jóvenes que trabajan, han visto cómo sus condiciones laborales han empeorado, ya que ha aumentado la temporalidad y se han reducido los salarios.

4. El esfuerzo de acceso a la vivienda libre de los jóvenes en España: un

indicador híbrido de la oferta y la demanda residencial.

El esfuerzo de acceso a la vivienda es un elemento fundamental para valorar el problema de la población joven y la vivienda, ya que dicho esfuerzo, como indicador, está relacionando dos aspectos (el precio de la vivienda y el poder adquisitivo o renta de individuos y hogares) que quizá constituyan de los principales escollos que están obstaculizando en nuestro país uno de los hitos más emblemáticos y visibles de la transición a la vida adulta, como es el abandono del hogar de los padres para trasladarse a una vivienda propia y formar un hogar.

Utilizado en ocasiones para evaluar la exclusión residencial (Cortés y Antón, 2007; Cortés y Martínez, 2009; Martínez del Olmo, 2013), es un indicador residencial que podríamos calificar de híbrido, ya que incorpora elementos de la demanda, como la edad y el poder adquisitivo de individuos y hogares, y aspectos claramente relacionados con la oferta: el precio que la vivienda alcanza en el mercado o el régimen de tenencia de las viviendas principales. Para el caso del esfuerzo de acceso a la propiedad, además de los citados precios y las formas de tenencia, otras variables determinantes serán los tipos de interés y el plazo de los préstamos hipotecarios.

Es necesario tener en cuenta que el esfuerzo varía según la fase del ciclo del hogar (Cortes, 1995). En fases adultas el esfuerzo será menor que en fases más tempranas, ya que si tenemos en cuanta la edad de los miembros que constituyen el hogar y relacionamos estas edades con los ingresos o salarios, las diferencias son más que evidentes. Los jóvenes presentan un menor poder adquisitivo que la población tomada en su conjunto como consecuencia del menor salario medio


percibido por el trabajo desempeñado. Así, mientras que en la población joven el salario medio en 2013 se situaba en 13.793 euros anuales, en el conjunto de la población ascendía a 22.726 (según la Encuesta Anual de Estructura Salarial elaborada por el INE). Esto sin duda, afectará al esfuerzo de acceso. Si en el año 2013, según el OBJOVI, la población joven tenía que dedicar como media en España un 52,7% de sus salarios al pago de la hipoteca, para el conjunto de la población este porcentaje representaba un 41%.

La compra o el alquiler de una vivienda constituyen uno de los mayores desembolsos económicos que deben asumir los hogares. Pero evidentemente aquí no interesa estudiar el esfuerzo de acceso del conjunto de la población o de todos los hogares, sino el que supone para el colectivo juvenil. El punto de partida para los jóvenes es pues muy diferente, ya que normalmente no cuentan con patrimonio inmobiliario alguno (Cortés, 1995), por tanto, si el joven está inmerso en el mercado de trabajo, su salario es el principal soporte para hacer frente al pago mensual de la vivienda. Pero en realidad la obtención de unos ingresos tampoco es garantía para poder llevar a cabo la emancipación residencial y acceder a una vivienda, debido a que las condiciones laborales son cada vez más precarias, con menor contratación indefinida y salarios cada vez más bajos5.

A pesar del descenso de los precios de la vivienda a partir de 2008, la enorme desproporción entre precios y salarios continúa siendo un obstáculo importante que dificulta el acceso a una vivienda libre por parte de los jóvenes españoles (OBJOVI, 2012). Pero si el contar con un trabajo que proporciona un salario no es garantía del acceso a la vivienda, aún lo es menos si no se percibe ningún tipo de ingreso ordinario (ni salario, ni prestaciones). Una realidad alarmante y que aumenta año a año según la información que proporciona la Encuesta de Condiciones de Vida (ECV) elaborada por el INE (gráfico 7).

_____________ 5 La falta de estabilidad y mayor precariedad laboral del colectivo juvenil no son específicas de la actual

coyuntura económica, sino más bien se trata de un hecho estructural que se deriva de la naturaleza del mercado de trabajo y que la crisis no ha hecho más que acentuar. (Moreno et al , 2012)


Gráfico 7. Evolución de la población joven (16 a 34 años) en España sin salarios y sin ingresos ordinarios (ni salario ni prestaciones). Varios años.

Fuente: ECV y OBJOVI

Fuentes como la Encuesta de Estructuras Salariales, la Encuesta de Población

Activa y las estadísticas del Banco de España, proporcionan la información necesaria para obtener los indicadores de esfuerzo de acceso. Pero en vez de optar por la elaboración propia, se ha decidido utilizar los esfuerzos de acceso que proporciona el Observatorio Joven de la Vivienda en España (OBJOVI). En primer lugar porque es una fuente fiable y rigurosa en la metodología utilizada y, en segundo lugar, y si cabe más importante, porque los indicadores que manejan encajan perfectamente con los objetivos de esta investigación y se ajustan a las disparidades y variaciones que en los esfuerzos de acceso existen y que aquí se quieren estudiar. Efectivamente, el OBJOVI facilita la información desagregada por grupos de edad de los jóvenes; por capacidad salarial (para los que trabajan); según ingresos ordinarios, es decir, también para aquellos que no trabajan pero que perciben algún tipo de prestación; el esfuerzo de acceso para la propiedad y el alquiler, y todo ello pudiendo establecer series desde 2003 hasta 2013.

Entre finales de los años noventa del pasado siglo XX y comienzos de los 2000, el esfuerzo de acceso a la propiedad se mantuvo para un hogar medio (para el total de hogares) por debajo del 30% de los ingresos (Rodríguez, 2010),debido fundamentalmente a que el precio de la vivienda se mantenía en torno a los 700-900 euros/m2. Por tanto hasta esta fecha, el grado de endeudamiento se situaba por debajo del porcentaje (30-35%) de la renta media que establece que la operación no resulta arriesgada (Cortes, 1995; Rodríguez, 2010; OBJOVI, 2012). Pero a partir de 2002, y al menos hasta el bienio 2007-2008, se produce un continuo incremento del esfuerzo de acceso y se supera este límite recomendable, llegando a alcanzar en 2006 y superar en 2007 el 50% de los ingresos destinados al pago de la hipoteca. A pesar de que en estos años (2000-2006) las bajadas continuadas de los tipos de interés (gráfico 8) produjeron un aumento de la solvencia de los hogares, los importantes incrementos de los precios de la vivienda libre en esos mismos años (recordar gráfico1) de alguna manera compensaron ampliamente las mejoras


producidas por los descensos de los tipos de los préstamos hipotecarios (Rodríguez, 2010), teniendo como resultado un aumento generalizado de los esfuerzos de acceso.

Gráfico 8. Evolución de tipos de interés y de créditos a hogares para adquisición

de vivienda. España, 1995-2008.

Fuente: Estadísticas del Banco de España.

Esta situación de accesibilidad a la propiedad (la tendencia) para el conjunto de

hogares y familias se reproduce para el colectivo juvenil, con la diferencia que para éstos últimos, como se ya se ha indicado, los esfuerzos o porcentaje de ingresos dedicados al pago de la hipoteca serán mayores a causa del menor poder adquisitivo, lo que les coloca en una situación de clara desventaja (Cortés y Antón, 2007) o al ‘filo de la exclusión residencial’ (Cortés y Martínez, 2009).

En la siguiente tabla, en evolución, se muestran los esfuerzos de acceso a la vivienda libre en propiedad para un hogar joven y para un joven asalariado, total y por grupos de edad. Lo primero a resaltar son las disparidades en el porcentaje de ingresos destinados al pago de la hipoteca según el tipo de colectivo. Así, la primera diferencia es la que se establece entre la unidad poblacional sobre la que se establece el esfuerzo. Como es lógico, el esfuerzo de acceso, en todos y cada uno de los años, es mayor para un joven que para un hogar, algo lógico si se tiene en cuenta que la mayoría de las ocasiones la unidad convivencial en nuestro país se compone de varios miembros, con lo que la unión de varios salarios hace más llevadero el coste de la vivienda. Por otra parte, como era de esperar, el esfuerzo es menor a medida que el joven asalariado tiene más edad, dicho de otra manera, son los jóvenes menores de 25 años asalariados los que deben dedicar un mayor porcentaje de ingresos para el pago de la hipoteca, alcanzando en varios años porcentajes que superan el 100%, lo que lleva a la reflexión y a no poder entender muy bien como esta situación ha llegado a ser sostenible. Porque aunque sean esfuerzos teóricos, no cabe duda que por aquellos años, en medio de un contexto socioeconómico favorable y con facilidades crediticias, jóvenes de esta edad decidieran comprar una vivienda y convertirse en propietarios.


Por su parte, si los jóvenes de 25 a 29 años son los que muestran un comportamiento más similar al total de asalariados, los esfuerzos de acceso a la vivienda en propiedad para los asalariados de 30 a 34 años son los menores.

Tabla 4. Evolución del esfuerzo de acceso a la vivienda libre en propiedad (% de

ingresos dedicados al pago de hipoteca) para un hogar joven y para un joven asalario según grupos de edad.

Coste de acceso hogar

joven

Coste de acceso joven

asalariado total

Coste de acceso joven asalariado

menor de 25 años

Coste de acceso joven asalariado de 25 a 29 años

Coste de acceso joven asalariado de 30 a 34 años

2003 34,6 57,9 110,0 55,2 40,8

2004 34,7 56,8 92,6 57,8 45,0

2005 35,4 50,8 64,2 51,7 44,4

2006 36,4 53,7 68,1 54,8 47,1

2007 40,4 64,3 87,0 66,7 54,5

2008 42,6 67,8 89,1 71,0 57,7

2009 51,7 84,0 106,3 84,1 74,6

2010 40,7 62,4 76,2 63,2 54,9

2011 36,2 52,4 68,3 51,9 47,1

2012 35,5 49,9 68,1 51,1 44,4

2013 36,9 52,7 69,2 52,1 47,4 Fuente: OBJOVI.

Por tanto, si el colectivo juvenil ya se sitúa en una posición de desventaja

respecto al conjunto de la población, son las cohortes más jóvenes (dentro de los jóvenes) los que se encuentran ante condiciones de acceso a la vivienda mucho más complicadas y, por tanto, expuestos a una mayor vulnerabilidad residencial.

Otro aspecto a destacar de los datos que ofrece la tabla 4 es que, en términos generales, en todos los años el esfuerzo de acceso para los jóvenes (hogares e individuos) a una vivienda en propiedad supera el límite máximo tolerable, cifrado en un 30-35% de los ingresos. Así, se puede afirmar que los jóvenes han estado siempre (en la serie estudiada) expuestos a operaciones hipotecarias arriesgadas. Esto, no obstante, lleva inevitablemente a reflexionar sobre un dato: el aumento en el último periodo intercensal de los jóvenes que residen en alquiler y el descenso de aquellos que lo hacen en propiedad. Acompañado del endurecimiento de las condiciones crediticias ofrecidas por los Bancos en la concesión de una hipoteca, el cambio en el comportamiento de los jóvenes en relación a la forma de apropiación de la vivienda podría deberse a la percepción de una mayor inseguridad y de riesgo ante posibles impagos, los que les llevaría a acceder en mayor medida al alquiler, y no debido a esfuerzos de acceso mucho menores para este régimen de tenencia (como se verá a continuación), sino debido a que el alquiler es una forma de tenencia más flexible ante determinadas eventualidades.


A su vez, y en evolución, el esfuerzo de acceso a la propiedad, tanto para

hogares como para individuos, aumenta progresivamente desde 2003 hasta el año 2009, momento en el que los porcentajes de ingresos destinados al pago de la hipoteca alcanzan su valor máximo. A partir del año 2009 el esfuerzo de acceso a este régimen de tenencia para los jóvenes asalariados desciende progresivamente hasta situarse en el año 2013 en un 36,9% para un hogar joven y hasta el 52,7% para un joven asalariado. No obstante, y aunque en términos generales haya descendido el esfuerzo, éste todavía se sitúa por encima del endeudamiento máximo tolerable, lo que unido al elevado porcentaje de población joven desempleada, no supone una mejora significativa o real en el acceso a la vivienda (Moreno et al, 2012).

A pesar de la espiral inflacionista y de condiciones laborales precarias, los créditos concedidos por los Bancos sustentaron un alto volumen de demanda de vivienda hasta los años 2008-2009, a base de alargar los plazos del crédito, de la bajada de los tipos de interés y asumiendo altos riesgos acerca de la solvencia económica a medio y largo plazo de los hogares a quienes se concedían los préstamos. Pero a partir de 2009 el mantenimiento de la demanda por parte de los jóvenes no es posible ni factible, ya que las entidades financieras van a endurecer las condiciones de acceso al crédito hipotecario6 y la capacidad adquisitiva de las personas jóvenes no resultarán suficientes para cumplir los requisitos exigidos de solvencia.

Por otra parte, la constatación del incremento del desempleo juvenil7, obliga a hacer otra distinción en el análisis de los esfuerzos de acceso a la vivienda. Afortunadamente, el OBJOVI desglosa la información según el joven sea asalariado o posea ingresos ordinarios. Éstos hacen referencia a los jóvenes que, o bien trabajan y perciben un sueldo como renta del trabajo, y a aquellos que no trabajan y perciben algún tipo de prestación. El OBJOVI en sus notas metodológicas así lo explica: “Los ingresos ordinarios de una persona adulta son la suma de la renta procedente del trabajo por cuenta ajena, del trabajo por cuenta propia, de las prestaciones por desempleo, de las prestaciones por vejez, de las prestaciones por viudedad, de las prestaciones por enfermedad, de las prestaciones por invalidez y de las ayudas para estudios. Al tratarse de una media, incluye tanto las personas que tienen más de una fuente de ingresos como las que no tienen ninguna” (ver Notas metodológicas en www.cje.org).

Tal y como se puede constatar en el gráfico 9, el esfuerzo de acceso a la vivienda en propiedad para un joven con ingresos ordinarios asciende hasta el 80,1% en 2012 y hasta el 91,5% en el año 2013, es decir, casi el doble del esfuerzo que representa para un joven asalariado que está trabajando.

_____________ 6 Según el Banco de España, “(…) este ‘endurecimiento’ se concreta en la aplicación de unos mayores

diferenciales sobre los tipos de interés de referencia, generalmente el Euríbor, en un escrupuloso examen de la capacidad adquisitiva de la demanda, en la exigencia de contratación de productos financieros adicionales y en el recorte del período de amortización” (http://www.bde.es/webbde/es/estadis/infoest/epb.html en OBJOVI, 2012).

7 Y del aumento de población joven que no recibe ningún tipo de ingresos, que para el año 2013 alcanzaba el 23,4% según datos de la ECV.


Gráfico 9. Esfuerzo de acceso a la vivienda libre en propiedad (% de ingresos dedicados al pago de hipoteca) para un joven asalariado y para un joven con ingresos ordinarios. España, varios años.

49,952,7

80,1

91,5

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

2012 2013

% de ingresos

cos te acceso propiedad joven asalariado

cos te acceso propiedad joven ingresos

Fuente: OBJOVI.

El disponer de este dato es una gran ventaja, ya que si sólo analizáramos el

esfuerzo de acceso a una vivienda libre en propiedad para los jóvenes que se en encuentran inmersos en el mercado laboral y reciben un salario, estaríamos obviando una parte de la realidad nada despreciable, máxime si tenemos en cuenta que para el año 2013, según datos de la EPA al segundo trimestre de ese mismo año, la tasa de paro juvenil (16 a 34 años) ascendía a un 35,7% y el porcentaje de jóvenes sin ningún tipo de ingresos era del 23,4% (según la EVC). Es por ello que, en el análisis del coste de acceso a la vivienda para jóvenes, sea más correcto utilizar el último dato (ingresos ordinarios), ya que como indicador medio incluye tanto a jóvenes con ingresos como a los que no, siendo así más fiel a la realidad actual.

En relación al alquiler (gráfico 10), y al igual que sucedía con la propiedad, el esfuerzo de acceso teórico es menor para un hogar que para un individuo. En 2013, aunque los esfuerzos desciendan ligeramente, se observa la misma tendencia: menor esfuerzo para un hogar joven (29,5%) y mayor para un joven asalariado (42,1%) y con ingresos ordinarios (73,2%).


Gráfico 10. Esfuerzo de acceso a la vivienda libre en alquiler para un hogar joven,

joven asalariado y para un joven con ingresos ordinarios. España, varios años.

33,729,5

48,742,1

78,373,2

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

2012 2013

% d

e ing

reso

s

coste acceso alquiler hogarjoven

coste acceso alquiler jovenasalariado

coste acceso alquiler joveningresos ordinarios

Fuente: OBJOVI.

Pero más allá de la distribución del coste de acceso en los distintos grupos,

quizá resulte más interesante la comparación de los esfuerzos entre los dos regímenes de tenencia. Por lo general, si se compara el importe de una cuota hipotecaria y la renta mensual de un alquiler, la opción de residir en una vivienda libre en alquiler representaría un esfuerzo económico menor para la población joven que vivir en propiedad. No obstante, aunque las diferencias existen, éstas no son muy significativas. Así, si en 2012 el esfuerzo de acceso a la propiedad para un joven asalariado era del 49,9% y del 80,1% para un joven con ingresos ordinarios, los esfuerzos en alquiler apenas son un punto porcentual más bajos, del 48,7% y del 78,3%.

5. Conclusiones Los datos analizados en el presente artículo llevan a la siguiente reflexión: a pesar de la bajada de los precios a partir de 2008-2009, el coste de acceso de una vivienda libre continúa situándose en la actualidad por encima del coste máximo tolerable, lo que unido al elevado porcentaje de jóvenes que no están trabajando, no supone una mejora real en el acceso. A su vez, y derivado de esto, las pequeñas diferencias en los esfuerzos entre la propiedad y el alquiler, hacen que éste último régimen de tenencia no suponga una gran ventaja respecto a la propiedad y, por tanto, no cumpla el papel de facilitador de la autonomía ni constituya una alternativa real a la vivienda en propiedad en los procesos de independencia residencial de los jóvenes dado sus elevados precios. Habiendo comprobado en páginas precedentes la existencia de cierta relación entre el diferencial de precios de la propiedad y el alquiler y el porcentaje de jóvenes residiendo en cada una de estas formas de tenencia, la información aquí mostrada sobre los esfuerzos de acceso podría reforzar la tesis de que la preferencia de los españoles a vivir en propiedad no se debe a una ‘cultura’ específica, sino que es el resultado de las oportunidades, opciones y limitaciones del mercado.


Sea como fuere, las oportunidades que tienen los jóvenes en nuestro país para poder acceder a una vivienda se ven constreñidas por una condición económica precaria, por la fragilidad laboral y por los aun elevados precios de la vivienda tanto en propiedad como en alquiler, hallándose así fuera del alcance para una gran mayoría de jóvenes. 6. Bibliografía Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS), (2008). La emancipación precaria, nº 61. Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS), (2010). Jóvenes y Vivienda. Estudio 2835.

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