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XI Seminario RedMuni “Repensando la Agenda Local” 18 y 19 de octubre de 2012 Universidad Nacional Arturo Jauretche TERRITORIO Y GESTIÓN LOCAL MUNICIPAL EN LA PROVINCIA DE SANTIAGO DEL ESTERO ALBA LÍA COLUCCI UNIVERSIDAD CATÓLICA DE SANTIAGO DEL ESTERO [email protected]
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TERRITORIO Y GESTIÓN LOCAL MUNICIPAL EN LA PROVINCIA DE SANTIAGO DEL ESTERO Alba Lía Colucci1 Introducción Las profundas reformas estructurales del Estado en la Argentina de los años
´90, fueron acompañadas por un mayor interés de participar por parte de los
ciudadanos. Además, en los gobiernos locales surgió la necesidad de generar
propuestas de presupuesto participativo o de llevar adelante una planificación
estratégica en el marco de un mayor asociativismo de tipo horizontal. Esto
determinó la crisis de un modelo de gestión tradicional, generalmente descripto
como burocrático y clientelar2, es decir que, aparecen nuevas
responsabilidades en los municipios con las consecuentes expectativas de la
población. Pero, a la vez que se producen paulatinos cambios en las funciones
y responsabilidades del municipio, éste se convierte en el espacio de la
demanda y de la queja. Estos nuevos escenarios en el país, fueron promovidos
por dos factores fundamentales: la globalización y la reforma del Estado:
aquella impacta fuertemente en la dimensión económica con la intensificación
de los flujos de intercambio, la producción posfordista y flexible y la
autonomización de los sistemas financieros. Induce cambios en los patrones de
localización de las empresas, con relaciones más competitivas entre las
ciudades y nuevos espacios industriales. Desde lo tecnológico, la mayor
capacidad de comunicación habilita la formación de esquemas multicéntricos
de intercambio horizontal y en lo cultural, genera pérdida y búsqueda de
identidad, privilegiando lo local y dando lugar a la heterogeneidad. Por su parte,
las políticas de descentralización significan el traspaso de las competencias en
materia de salud, vivienda, educación y planes sociales a las provincias y a los
municipios. Todo esto, afirma Daniel García Delgado, se vincula con la crisis
fiscal del Estado, la distribución de los costos del ajuste y la atención de la
cuestión social, desde una realidad más cercana. Con la descentralización, lo
que se hace es trasladar la crisis hacia abajo, hacia las provincias y éstas a los
municipios, en un proceso donde los municipios tienen que responder con los
1 Doctora en Geografía de la UNCuyo, Investigadora de la Universidad Católica de Santiago del Estero, [email protected] 2 García Delgado, Daniel (1998), Nuevos escenarios locales. El cambio de modelo de gestión en Políticas públicas y desarrollo local, Fundación Instituto de Desarrollo Regional, Rosario, Centro de Estudios Interdisciplinarios, UBA y FLACSO, Buenos Aires.
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mismos recursos y capacidades, a las demandas de la gente. Este cambio
político – institucional ha determinado el surgimiento de nuevos temas y
funciones en la agenda municipal y la implementación de tecnologías de
gestión. Surge la perspectiva del desarrollo local y la función de planificación de
la ciudad, a partir de una planificación estratégica y se re-significan funciones
como la de atención de población en riesgo y el cuidado del medio ambiente. El
cambio hacia una gestión “gerencial” supone mejor calidad en la prestación de
los servicios, un nuevo rol por parte del ciudadano y una mayor información y
control. Aunque en la práctica, esto puede variar según las características de
cada municipio. Descentralización y globalización ocasionan nuevos desafíos
económicos, políticos y sociales a los gobiernos locales y por ello es necesario
que éstos evalúen su organización, misión y funciones, desde el marco de una
mayor autonomía.
Para llevar adelante los cambios, los municipios encuentran dificultades como:
falta de profesionalización de los recursos humanos o exceso de personal, y
administración complicada con procesos de ajuste. En lo político – financiero,
luchan por un presupuesto equilibrado frente a una recaudación y una
coparticipación mezquinas. Asimismo, la restricción de recursos y la resistencia
al cambio que se observa en todos los estamentos de los municipios, ponen al
gobierno local en una situación pendular entre la debilidad institucional y las
demandas de la sociedad por mayor eficiencia en la gestión. Se plantean así
dos cuestiones importantes a la gestión municipal: su capacidad técnica y de
gestión y su llegada a la sociedad civil cada vez más demandante.
En los municipios de la provincia de Santiago del Estero se observan diferentes
modelos de gestión, por cuanto existe diversidad en el plano tecnológico, en los
estilos de gestión y en la participación de las organizaciones de la sociedad
civil. Presentan en general, cierta incapacidad institucional para enfrentar la
crisis y además, una alta vulnerabilidad, la que deviene de una larga historia de
falta de recursos materiales y humanos. Sin embargo, en la práctica atienden
además del ejido municipal a distintos parajes de hasta cien km de distancia,
generando un territorio en tensión con la no correspondencia, entre el ámbito
territorial de los problemas y el ámbito territorial de la acción legal de gobierno.
A esto se suma, cierta debilidad en cuanto a estrategias, estructuras, recursos
y sistemas organizacionales. Se podría afirmar que, a pesar de las limitaciones
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de todo tipo, se observan incipientes acciones destinadas a revertir las
deficiencias, un cierto cambio de actitud de los agentes municipales e inclusive,
alguna mejora en las formas de participación.
Se entiende como redes intermunicipales al conjunto de unidades estatales
interconectadas e interdependientes, que resulta de un proceso de
estructuración en el que intervienen diversos actores, con el fin de resolver
determinada cuestión. Se podría hablar también de cooperación
intermunicipal, dado que se incorporan cuestiones cuyo ámbito de resolución
excede los límites territoriales de los municipios y en consecuencia, es
oportuna la cooperación horizontal e ínter jurisdiccional para el tratamiento de
las mismas3. Aparecen redes intermunicipales como una nueva modalidad de
gestión no jerárquica, coordinada entre diferentes jurisdicciones. Surgen para
superar en forma estratégica la fragmentación existente y las incapacidades
particulares, con vistas a generar las condiciones de un desarrollo local y
regional4.
Desde esta perspectiva, la posibilidad de generar redes, les permitiría a los
municipios santiagueños sortear las propias dificultades y aunar criterios y
acciones en común. En la provincia sólo algunos intendentes avizoran esta
estrategia como posible y unos pocos, intentan acciones en esa dirección.
El trabajo, desde una perspectiva Humanística, se enmarca en la Geografía
Social y utiliza procedimientos del enfoque Locacional. Desde este encuadre se
propone como objetivos:
- Reconocer relaciones socio - territoriales en las ciudades-municipio.
- Relevar aspectos de la gestión local.
- Identificar redes de cooperación intermunicipal.
Metodológicamente se trabaja con variables que se relacionan cuali –
cuantitativamente, con procedimientos matriciales. Así, el abordaje de las redes
físicas se realiza mediante técnicas de estadística espacial aplicadas a la red
vial. Se trata de medir las distancias topológicas y los obstáculos naturales y
construidos, que pudieran interferir en las vinculaciones. Los mapas resultantes 3Tecco, Claudio y Bressan, Juan Carlos (2000), Las iniciativas institucionales de cooperación intermunicipal en la provincia de Córdoba durante el período 1988 – 1998, IIFAP, Universidad Nacional de Córdoba, Córdoba, www.bibliotecamunicipios.unq.edu.ar 4 Fagúndez, Patricia (2004) ponencia Redes Intermunicipales Metropolitanas en la Argentina. Un estado de la cuestión desde la perspectiva de políticas públicas, VII Seminario La gestión local en la Argentina: situación y perspectivas, Buenos Aires.
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muestran la discontinuidad espacial entre municipios. Además, se recurre a
informantes clave para inventariar la estructura organizacional, las experiencias
innovadoras y los proyectos ínter municipios. También se expresan
cartográficamente las intenciones manifiestas de los funcionarios por conformar
redes de articulación. Lo geográfico permite identificar elementos que actúan
dinámicamente en el territorio, desde la perspectiva del desarrollo local.
Resultados La red vial provincial reproduce el patrón de distribución de la población en la
provincia, muestra la mayor densidad en la zona centro – oeste con rutas
nacionales y provinciales, en general asfaltadas o enripiadas (Fig.1). Figura 1 Red vial provincial Figura 2 Transformación topológica de la red de caminos Fuente: extraído de Gioria, A., en Red vial e integración Fuente: elaborado a partir de datos de espacial en la provincia de Sgo. del Estero, 2009. Vialidad provincial, 2010. Asimismo, se construye una red topológica a partir de un conjunto de cincuenta
y un (51) localidades de hasta mil (1000) habitantes, las cuales constituyen los
nodos o vértices5. Éstos se encuentran conectados por sesenta y siete (67)
aristas o arcos, trazados siguiendo las rutas consideradas. El grafo construido
constituye una red coherente porque todos los nodos están unidos por arcos
(Fig. 2). En los circuitos resultantes se analiza sólo la situación de las ciudades
– municipio y se diferencian aquellas que integran uno, varios o ningún circuito.
De acuerdo con la participación en los circuitos topológicos, se forman cuatro
grupos de ciudades–municipio que muestran su grado de conectividad según
5 Es necesario aclarar que intervienen en el cálculo de conectividad cincuenta y un localidades- nodos pero sólo veintiocho de éstas, constituyen municipios.
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los puntajes: Muy Alto con 4, Alto con 3, Bajo con 2 y Muy bajo con 1. Así, la
que integra cinco circuitos se encuentra en el puntaje Muy Alto 4, las que
forman parte de cuatro y tres circuitos, tienen puntaje Alto 3. Las integrantes de
dos y un circuito, alcanzan puntaje Bajo 2 y las que no integran ninguno, tienen
puntaje Muy Bajo 1 (Fig. 3). Además, a partir de una matriz topológica, se
recurre a índices que permiten conocer el grado de accesibilidad de cada nodo,
la relación de cada uno de ellos, con los restantes y establecer la posición de
los mismos, en la red construida. Figura 3 Ciudades – municipio y puntaje según conectividad
Muy Alta 4
Alta 3
Baja 2
Muy Bajo 1
Añatuya, La Banda, Suncho Corral y Colonia Dora.
Santiago del Estero, Quimilí, Loreto, Fernández, Forres, Clodomira, Tintina, Los Juríes, Ojo de Agua, Sumampa, Los Telares, Beltrán, Bandera, Pinto y Pozo Hondo.
Monte Quemado, Pampa de los Guanacos, Campo Gallo, Frías, Termas de Río Hondo Nueva Esperanza.
Selva, San Pedro de Guasayán y Villa Atamisqui.
Fuente: elaborado a partir de los circuitos de conectividad construidos, 2010. La aplicación de estas medidas permite diferenciar dos conjuntos: ciudades-
municipio con número Asociado 6,7 u 8 e índice de accesibilidad absoluta en
151 y 214, es decir, por debajo del valor medio y que con Tintina, ofrecen
mayor accesibilidad. Las de número Asociado 9 y 10 e índice de Shimmbel
entre 216 y 280, presentan junto con Pampa de los Guanacos, menor
accesibilidad (Fig. 4) Figura 4 Localidades según índices de accesibilidad Nº
Asoc Í. de
Shimmbel Ciudad-municipio Nº Asociado
Í. de Shimmbel
Ciudad-municipio
6 151 Tintina 9 216 Bandera 8 164 Quimilí 9 217 Nueva Esperanza 7 167 La Banda 9 217 Pinto 7 175 Sgo. del Estero 9 219 Villa Atamisqui 7 182 Loreto 9 220 Añatuya 9 190 Los Juríes 9 220 San Pedro 7 198 Campo Gallo 8 224 Los Telares 7 199 Fernández 10 229 P. de los Guanacos 8 199 Clodomira 9 239 Selva 8 199 Beltrán 8 241 Monte Quemado 7 201 Forres 9 262 Frías 8 203 Pozo Hondo
8 204 Ojo de Agua 7 207 Sumampa 8 212 Suncho Corral 7 215 Colonia Dora 8 214 T. de Río Hondo
Fuente: elaborado a partir de la matriz de accesibilidad construida, 2010.
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Al comparar los resultados de la conectividad, la accesibilidad y el grado de
dispersión, se observan tres situaciones que estructuran el territorio: a) con
buena accesibilidad están las ciudades-municipios localizadas en el centro-
oeste del territorio, cercanas unas de otras y situadas a la vera de las rutas
nacionales Nº 34 y Nº 9. Esta área presenta mayor densidad de población y de
red vial, un gran dinamismo en los flujos de transporte colectivos de personas y
por ende, de capitales, de producción y comercio. Por ello, constituye el área
de mayor integración en el territorio; Figura 5 Ciudades – municipio según accesibilidad media y rango
Fuente: esquematización elaborada a partir de datos de conectividad y accesibilidad, 2010
b) Con las ciudades accesibles pero lejanas en distancia, se determina una
segunda área de baja integración, conformada por nodos vinculados entre sí
por rutas provinciales importantes. Son éstas las que definen esta área de
espacios abiertos, porque las relaciones se dan entre las ciudades localizadas
sobre ellas. En esta área, una vez que se supere la todavía precaria y/o escasa
presencia de rutas, se logrará una mayor fluidez en las comunicaciones y la
circulación. Con ello, se conseguirá consecuentemente, una mayor integración
de la población. c) Se distingue un tercer grupo de ciudades menos accesibles
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con localización discontinua y que se hallan separadas por grandes distancias
entre sí y con la ciudad Capital. Esta posición periférica en el límite del territorio
o cerca de éste, hace que muchas de ellas se constituyan en centros locales
situados sobre ejes secundarios pero importantes por su condición y estado de
conservación. Todo esto hace que tengan mayores vínculos con municipios de
las provincias vecinas. Entre ellas, la excepción la constituye Villa Atamisqui
que si bien se vincula con ejes de comunicación importantes, la red caminera
del área donde se ubica es en general, precaria y poco densa. Situación que en
la práctica hace difícil la accesibilidad esperada de este nodo (Fig. 5).
Las condiciones naturales y las ciudades. Su impacto en las posibles redes intermunicipales Es indudable la importancia del marco natural en el patrón de asentamiento de
la población y de los modelos productivos. La localización de grupos de
ciudades–municipio en un mismo ambiente, hace que las mismas compartan
similares condiciones naturales y desarrollen actividades productivas
semejantes. Así, es posible identificar grandes zonas geobioclimáticas a partir
de la consideración del soporte físico-biológico y de sus posibilidades de uso.
Actualmente los municipios cumplen un rol importante ya que con sus
actividades productivas responden a las demandas locales y nacionales a partir
de la oferta de las condiciones naturales del lugar donde se emplazan. Figura 6 Las geoformas y los municipios en el territorio provincial
Fuente: elaborado sobre la base de: Santillán, O., Geoformas, en Condiciones Naturales,
Atlas Geográfico de la Provincia de Santiago del Estero, UCSE, 2006.
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Se tuvo en cuenta el soporte geobioclimático compuesto por las geoformas
propuestas por Santillán, Osvaldo (2006)6 y los argumentos expuestos para las
condiciones bioclimáticas de la provincia por Zerda, Hugo y Moreira, Lourdes
(2006)7. Se determinaron seis (6) grupos de ciudades–municipio que
comparten desde las condiciones ambientales, potencialidades productivas
semejantes (Figuras 6 y 7). Se supone que estos grupos de ciudades–
municipio con condiciones naturales semejantes podrían desarrollar actividades
productivas similares y también experimentar problemas ambientales
parecidos. Esto es una primera cuestión a tener en cuenta al pensar en generar
redes y establecer acuerdos futuros.
Teniendo en cuenta lo expresado, se obtienen seis (6) conjuntos de ciudades-
municipio. Figura 7 Zonas geobioclimáticas y ciudades - municipio en el territorio provincial Nº Zona Geobioclimática Ciudades - municipio 1 Paleollanura del río Salado Monte Quemado, Pampa de los Guanacos, Tintina,
Campo Gallo, Quimilí, Suncho Corral, Añatuya. 2 Altos Estructurales Orientales
Los Juríes, Bandera, Selva.
3 Alto Estructural de Medellín
Los Telares
4 Sierras de Sumampa y Ambargasta
Sumampa, Ojo de Agua.
5 Bajada de piedemonte Subandino – pampeano
Nueva Esperanza, Pozo Hondo, Termas de Río Hondo, San Pedro, Frías.
6 Llanura aluvial y cono aluvial del Dulce
Clodomira, La Banda, Santiago del Estero, Beltrán, Forres, Fernández, Loreto, Atamisqui, Colonia Dora, Pinto
Fuente: elaborado a partir de datos de Santillán O., y Zerda, H., Moreira, M., en Colucci, A. (dir.), Atlas Geográfico de la Provincia de Santiago del Estero, UCSE, 2006.
Redes posibles a partir de las condiciones naturales y la red vial La propuesta de “posibles redes” constituye un primer resultado, previo a las
entrevistas realizadas oportunamente a funcionarios e intendentes municipales.
Cada red podría ser el resultado de lazos o vínculos entre conjuntos no
jerárquicos, solidarios entre sí, independientemente de que cada municipio
pueda integrar distintas redes (Figura 8). Al trazar redes entre ciudades-
municipio situadas en áreas con condiciones naturales semejantes y teniendo
en cuenta los caminos que las vinculan, se obtiene una configuración donde las
6 Santillán, Osvaldo (2006), Condiciones Naturales en Colucci, A. (dir.), Atlas Geográfico de Santiago del Estero, UCSE. 7 Zerda, Hugo, Moreira, Lourdes (2006), Condiciones Naturales en Colucci, A. (dir.), Atlas Geográfico de Santiago del Estero, UCSE.
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redes se encadenan entre sí semejando una sola red. Pero hay casos donde el
aislamiento geográfico determina también una red aislada o grandes vacíos, en
los que no se enlazan ciudades–municipio entre sí.
Las redes intermunicipales propuestas presentan una configuración que se
parece en general a la de los circuitos topológicos, pero aquellas no incluyen a
todas las localidades que conforman los circuitos, sino que se consideran sólo
a las ciudades-municipio, motivo de este trabajo. Así, al comparar las redes
propuestas con los circuitos de conectividad, se observa que hay una
importante coincidencia. De las diecisiete (17) redes propuestas, catorce (14)
de ellas, coinciden con los circuitos del grafo topológico construido
anteriormente. Figura 8 Redes posibles entre municipios de la provincia
Fuente: elaborado a partir de las condiciones naturales y la red vial provincial, 2010.
Los municipios y áreas de decisión A partir de la descentralización, los municipios y sus nuevos roles, fueron
objeto de reconocimiento por parte de instituciones provinciales y nacionales.
Esto porque poco a poco se localizan en ellos, sedes o dependencias de
jurisdicciones superiores en las ciudades de la provincia y favorecen de alguna
manera, el logro de mayor eficiencia en la gestión de los gobiernos locales.
Cabe aquí distinguir entre lo que es jurisdicción estrictamente municipal y las
otras jurisdicciones extramunicipales, con presencia local sólo por una oficina o
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sede. El área de decisión municipal en la provincia corresponde estrictamente a
la planta urbana8. Esto implica que el ejecutivo local tiene “poder político
administrativo” sobre ese territorio para manejar los recursos y ordenar y
controlar las actividades. También tiene el “deber social” de atender las
cuestiones humanitarias y ambientales para dejar de ser un mero intermediario
asistencialista de los poderes superiores. Este deber incluye gran parte de las
nuevas funciones, para lo cual requiere capacidades de planificación y
prevención. En esta área de decisión coinciden el poder y el deber. En las
áreas de decisión de nivel superior el poder político administrativo excede los
límites de la ciudad. Pero, las sedes locales de esas áreas de decisión, pueden
interferir en las determinaciones municipales, sea controlando las acciones o
apoyando iniciativas de desarrollo con recursos.
El incremento de instituciones extra-municipales en las ciudades de la
provincia, muestra la importancia que han cobrado los municipios en los últimos
años. Por tanto, su estudio permite detectar los que estén avanzando en la
modernización de la gestión municipal. En la provincia de Santiago del Estero
se observa este proceso entre al año 2005 y 2009 (Fig. 9 y 10) Figura 9 y 10 Instituciones extra - municipales por municipio, años 2005 – 2009
Fuente: elaborado con datos obtenidos de entrevistas directas en relevamiento y Guía de
TELECOM, 2009.
8 Art. 204 de la Constitución Provincial.
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Ya para el año 2009 se observa que, si bien mantienen la primacía la ciudad
Capital y Añatuya, se da un importante incremento de las instituciones extra-
municipales en todos los municipios de la provincia y se ven fortalecidos
proporcionalmente, los más alejados de la ciudad Capital. Todo esto se explica
por un mayor miramiento de la importancia que fueron adquiriendo los
gobiernos locales, en los últimos años.
La distribución del color político – partidario entre los municipios La convergencia de objetivos en un mismo período de gestión, otorga fluidez a
los acuerdos y facilita la estructuración de redes, entre los diferentes niveles y
sectores de la conducción política9. La actualidad política es tan compleja que
no es suficiente con ver la distribución de los partidos políticos tradicionales. Es
necesario conocer la distribución del color - político y los resultados de las
alianzas partidarias y extra-partidarias, para entender cómo la coexistencia de
distintas o iguales tendencias políticas, influyen en las decisiones. La afiliación
política de los funcionarios puede ser efímera pero el impacto de sus
decisiones puede cambiar el grado de organización de un municipio y por ende,
su capacidad para interactuar con los demás.
En la provincia, diecisiete municipios tienen gobierno de origen justicialista.
Nueve (9) de ellos, corresponden a la Agrupación Bases Peronistas orientada
por el Ministro de Gobierno, Seguridad y Culto de la Provincia aunque todos
ellos, responden al Frente Cívico liderado por el actual gobernador,
perteneciente al partido Radical. En los restantes municipios sus intendentes
tienen o tuvieron raigambre radical, entre ellos el municipio de Loreto es
conducido por un radical independiente y el de La Banda responde al
Movimiento Viable.
En la distribución del origen partidario de los jefes comunales se observa una
mayor presencia justicialista, sin embargo la mayoría de ellos llevaron adelante
acuerdos con el “Frente Cívico por Santiago”, junto con los demás frentes. La
excepción la constituye el municipio de la ciudad de La Banda.
9 Molina de Buono, Gladys (2005), El poder de gestión de las instituciones, en Molina de Buono, Gladys y Furlani de Civit María E., Teoría, Método, Práctica. Proceso metodológico para la toma de decisiones en un territorio local, Zeta Editores, Mendoza.
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Figura 11 Distribución del color político – partidario de los municipios de la provincia
Fuente: elaborado con datos obtenidos en entrevistas personales y el Juzgado Electoral y www.sde.gov.ar , 2009. El norte y el sur del territorio se encontrarían bajo una influencia justicialista
bien clara, la diagonal de mayor población tiene aparentemente una
competencia con las filiaciones radicales, pero lo más notable es que en los
municipios más grandes, domina este partido (Figura 11). En algunos casos los
intendentes logran cierta estabilidad en sus cargos, extendiendo su poder en el
tiempo a través de su sucesión controlada por familiares directos, tal es el caso
de Frías, Ojo de Agua, Clodomira y Colonia Dora.
Organización, recursos humanos, tecnología aplicada y proyectos municipales En Santiago del Estero y de acuerdo con la normativa vigente10, el conjunto de
competencias propias de los municipios es el siguiente: Obras y Servicios
Públicos; Recursos y Hacienda; Higiene y Salubridad Pública; Cultura y
Educación; Ordenamiento, planificación y seguridad en el tránsito y transporte
urbano; Salud y asistencia social; Recreación, turismo y deportes; Protección
del medio ambiente; Desarrollo local. Pero, en la práctica, el poder local se ve
10 Art. 219, Constitución de la Provincia de Santiago del Estero (2005).
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limitado en el cumplimiento de esas funciones conferidas por ley. Salvo pocas
excepciones, se limitan casi exclusivamente al mantenimiento vial y de
luminarias de la ciudad, la recolección de residuos, la provisión de agua potable
y la asistencia social directa. Esto podría deberse a recursos materiales
escasos, a maquinarias y equipamiento obsoletos y carencia de recursos
humanos capacitados para desarrollar políticas sustentables. A ello se suma la
falta de articulación entre ministerios provinciales y entre éstos con los
respectivos municipios.
La situación descripta no es igual en todos los municipios. El proceso de
reconversión de las instituciones municipales, se da lenta pero
progresivamente, en particular en aquellos que tienen una mejor articulación
con el gobierno provincial. La mayoría de los funcionarios municipales ha
expresado que los vínculos tanto con el gobierno nacional como con el
provincial, son muy buenos. Esto les ha permitido a los gobiernos locales
contar con mayor presupuesto e iniciar cambios para el logro de mayor
eficiencia en las acciones tradicionales y la búsqueda del cumplimiento de sus
funciones. Aunque se observa interés por implementar programas nacionales,
esto se ve limitado por agendas cortas y muchas veces complicadas por la
coyuntura. En algunos casos un localismo mal entendido lleva a pensar que la
respuesta y ayuda del gobierno provincial son suficientes, justificando su
inacción por falta de personal capacitado para la presentación de proyectos. En
otros casos, la actitud cerrada es resabio del pasado y temor a sanciones del
gobierno provincial, si se establecen vínculos con el gobierno nacional.
Se advierte que la falta de una legislación específica, la disponibilidad de
recursos presupuestarios, las características de liderazgo de gestión, la agenda
corta o complicada, determinan diferentes estructuras organizacionales en el
escenario provincial.
De acuerdo con la información obtenida de las entrevistas a intendentes y
funcionarios, se clasificaron los datos según los siguientes criterios: 1)
organigrama en proporción al tamaño de la ciudad–municipio; 2) recursos
humanos con relación al tamaño del municipio y a su nivel de instrucción; 3)
recursos tecnológicos mínimos y 4) proyectos y vínculos establecidos entre
ellos. A partir de esto, se ordenaron las instituciones municipales utilizando
puntajes para jerarquizar las diferentes situaciones. Así, se detecta que no hay
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correspondencia lineal entre categoría de municipio y grado actual de
organización, se destacan con puntaje 4: tres municipios de Tercera y uno de
Primera Categoría. Estos indicadores señalan pautas de cambio en el proceso
de transformación institucional y lógicamente, las estructuras administrativas
más grandes y complejas, son más difíciles de cambiar y si lo hacen, lo logran
a lo largo de un prolongado proceso.
Los vínculos. Con el objeto de analizar posibles articulaciones y conformación de redes,
también se toman en cuenta los vínculos establecidos con otras jurisdicciones,
con la comunidad y fundamentalmente con otros municipios. De acuerdo con
esto, se asigna el puntaje correspondiente. Si bien es importante considerar los
vínculos verticales, sea hacia arriba o hacia abajo, se debe notar que éstos son
habituales en un municipio tradicional. De estos niveles jerárquicos habría que
destacar la comunidad, pues sería un resultado esperado del proceso de
descentralización y de participación. En ese sentido, la mejor situación está en
los municipios de La Banda, Fernández, Quimilí, Loreto y Forres. Figura 12 Municipios según combinación entre organización y vínculos
Fuente: elaborado a partir de clasificaciones de datos obtenidos en relevamiento personal,
2007-2009.
Ahora bien, de acuerdo con el promedio asignado a los municipios por los
vínculos establecidos, además del proceso que llevan adelante para la
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conformación de microrregiones, se destacan con puntaje 4, Frías, Pinto y
Selva. Frías forma parte de la llamada Microrregión del Albigasta junto con San
pedro de Guasayán y municipios de las provincias de Catamarca y Tucumán.
Por su parte, Pinto, Selva junto con Bandera, integran la Microrregión del
Sudeste. Ambas microrregiones están en diferentes etapas del necesario
proceso de articulación, conformación y consolidación.
Para reforzar las apreciaciones y resultados expresados con puntajes,
minimizando posibles sesgos de subjetividad, se vincula el grado de
organización institucional alcanzado, con los vínculos entre municipios (Fig.13).
En general se observa una fuerte asociación, pues diecinueve (19) de los
veintiocho (28) municipios quedan incluidos en la diagonal donde coinciden los
puntajes. Así, se destacan en organización y vínculos con Muy Alto y puntaje 4,
Frías de Primera Categoría junto con municipios de Tercera Categoría como
Pinto y Selva. En otro escalón, se destacan Quimilí y Forres al acompañar a la
Capital, con buena organización institucional. En el siguiente escalón se
encuentran el conjunto C con Bajo y puntaje 2. Se trata de un grupo importante
de municipios, algunos de Segunda Categoría como Monte Quemado y Loreto
y varios de Tercera Categoría. El último grupo D alcanza puntaje Muy Bajo 1.
Es importante el lugar alcanzado por Bandera que siendo un municipios de
Tercera Categoría, alcance puntaje 4 en organización y Alto en vínculos. Figura 13 Organización institucional y vínculos con otros municipios
igual puntaje en organización y vínculos (A;B,C,D)B,C y D)mayor puntaje en organización que en vínculos €los (E y F)mayor puntaje en vínculos que en organización (G)
Fuente: elaborado a partir de clasificaciones de datos obtenidos por entrevistas personales en relevamiento, 2007 - 2009.
4 3 2 1Frías Pinto ASelvaBandera Santiago del Estero
3 E QuimilíForres BLa Banda Monte Quemado AñatuyaTermas de Río Hondo Loreto ClodomiraFernández Suncho Corral Nueva Esperanza
2 Los Juríes Ojo de Agua Colonia Dora F Campo Gallo
Beltrán C GSumampaVilla Atamisqui
Pampa de los GuanacosTintina Pozo HondoLos Telares D San Pedro
Puntaje según organización municipal
Punt
aje
segú
n ví
ncul
os e
ntre
mun
icip
ios 4
1
17
Cabe aclarar que salvo excepciones, todo se mantiene todavía en un limitado
plano de cortesía y asistencia mutua. Sin embargo, los funcionarios
entrevistados manifiestan tener muy buenas relaciones e indican que hasta
formarían redes con las Comisiones Municipales cercanas, aunque las mismas
estuvieran localizadas en departamentos diferentes. Llama la atención que
Bandera, priorice los vínculos antes que la organización y en situación inversa
un municipio de tercera categoría como Los Juríes, tiene puntaje bajo en
vínculos pero mejor en organización interna.
La jerarquía institucional frente a la categoría de los municipios
Se vincula la jerarquía institucional, resultante del análisis precedente, con la
distribución según su categoría oficial. Figura 14 Jerarquía institucional frente a la categoría actual de los municipios
Frías 4 1 1Pinto 4 1 3Selva 4 1 3Bandera 4 1 3Santiago del Estero 3 1 1La Banda 3 1 1T. de Río Hondo 3 1 1Fernández 3 1 2Quimilí 3 1 2Forres 3 1 3Los Juríes 3 1 3Monte Quemado 2 2 2Loreto 2 2 2Suncho Corral 2 2 3Villa Ojo de Agua 2 2 3Campo Gallo 2 2 3Beltrán 2 2 3Sumampa 2 2 3Villa Atamisqui 2 2 3Añatuya 1 3 1Clodomira 1 3 2Colonia Dora 1 3 3P. de Los Guanacos 1 3 3Nueva Esperanza 1 3 3Tintina 1 3 3Pozo Hondo 1 3 3Los Telares 1 3 3San Pedro 1 3 3
Municipios
jera
rquí
a in
stitu
cion
al
Jera
rquí
ho
mol
ogad
a
Cate
goría
m
unic
ipal
Fuente: elaborado a partir clasificaciones parciales, 2010. Nota: se homologan las jerarquías institucionales para asociarlas con las categorías actuales.
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En la primera se toma en cuenta la estructura organizacional, la planta
funcional con sus recursos humanos, la aplicación de tecnología y el desarrollo
de los vínculos. Para comparar la categoría oficial de los municipios con la
organización alcanzada, se homologa la clasificación ordinal transformando los
puntajes 4 y 3 de la jerarquía institucional, en orden 1; el puntaje 2 en orden 2 y
el puntaje 1 en orden 3 (Fig. 14).
Del análisis se desprende que en general, la asociación entre el grado de
organización alcanzado por los municipios y la categoría asignada por ley, no
es constante. Entre los municipios de Primera Categoría, cuatro de ellos
coinciden con la jerarquía homologada. Añatuya sobresale por no alcanzar los
puntajes de sus pares. Contrariamente, un importante número de municipios,
por sus características institucionales, comparativamente al resto, han escalado
posiciones.
En síntesis, entre los dieciocho municipios de tercera, es notable el caso de
Pinto, Selva, Bandera, Forres y Los Juríes que a pesar de su tamaño, logran
mejorar las condiciones institucionales al punto de quedar clasificados como los
de jerarquía homologada de primer orden. Es decir que estos municipios han
procurado superar las contingencias propias de una limitada posibilidad de
gestión y han mejorado su institución desde el punto de vista organizacional. La intención de redes en el territorio. Las redes que resultan de la intención de los entrevistados, guardan una
importante similitud con las “redes posibles” propuestas11 y con los circuitos
topológicos construidos12. Esta coincidencia se observa fundamentalmente, en
los municipios localizados en el este del territorio. Asimismo, se advierte un
corte o vacío entre los municipios del nordeste con los del centro – este y
sudeste santiagueño. Esto estaría vinculado en general a una escasa y
precaria red vial y a reducidas articulaciones institucionales. Asimismo, en el
centro–este, Quimilí, Suncho Corral, Añatuya y los Juríes se destacan por ser
requeridos por otros municipios en sus intenciones. Una situación similar se
observa, aunque más acotada entre ellos, entre Bandera, Pinto y Selva, a los
que se agregaría Los Juríes con intención de articulación. Por otro lado, en el
centro y oeste de la provincia, las intenciones de vínculos intermunicipales
11 Redes posibles a partir de las condiciones naturales y la red vial, Capítulo 10. 12 Circuitos topológicos según conectividad, figura 2, página 4
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aparecen en forma lineal, a lo largo de las rutas más importantes, mientras que
hacia el sur se muestra el anhelo manifiesto por los intendentes, de conformar
redes a pesar de la limitación que significa la precariedad del estado de la red
vial. Aquí Loreto es requerido por los municipios vecinos y Los Telares integra
a Villa Atamisqui en una red intermunicipal, según sus intenciones manifiestas.
Son notables los vacíos situados tanto al sudoeste del territorio, en los que
influyen predominantemente, las condiciones naturales constituidas por
extensas salinas. También aquí se observa la configuración lineal de las redes
según intención de los funcionarios y cómo algunos municipios aparecen por
fuera de las intenciones de articulación de los demás. También al noroeste se
repiten los vacíos por presencia de salinas y la disposición lineal de las
intenciones. Se destaca el hecho de que los municipios de esa zona
mencionan municipios alejados en lugar de los más cercanos y con
problemáticas semejantes. Esto se da, a pesar de la dificultad que representa
la distancia y el estado de los caminos, para conformar redes con los
nombrados. Esta coincidencia se observa fundamentalmente, en los municipios
de Nueva Esperanza que menciona a Quimilí y a San Pedro (Fig. 15). Figura 15 Conformación de redes, según intención manifiesta
Fuente: elaboración propia, 2010. Finalmente se vincula la jerarquía institucional alcanzada de los municipios con
la intención manifiesta de los funcionarios por conformar redes. Estas redes
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intencionales y la jerarquía espacial permiten apreciar una estructura que
destaca el mayor peso de la organización institucional en el centro y sur,
acentuada en aquellos que tienen una posición discontinua en el territorio.
De acuerdo con todo lo analizado y cartografiado se puede ver que la
consideración de la estructura institucional define cinco conjuntos de
municipios:
A) al noreste, conjunto de municipios aislados, baja jerarquía institucional,
alguna intención de red;
B) al sudeste, conjunto de municipios emergentes con variada jerarquía y redes
intencionales en unos casos y efectiva en otros;
C) al oeste, conjunto de municipios de jerarquía heterogénea con dificultad
para formar redes. En ese conjunto Frías mira al exterior;
D) en el centro oeste, conjunto de municipios individualmente importantes pero
escasas intenciones de red;
E) hacia el centro-sur, conjunto de municipios de jerarquía heterogénea con
cierta dificultad para conformar redes. Figura 16 Jerarquía institucional y posibles redes según intención manifiesta
Fuente: elaboración propia, 2010.
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Conclusiones
Para el análisis de las instituciones municipales se ha tomado en cuenta la
disponibilidad de recursos humanos y materiales; el tipo de liderazgo adoptado,
la agenda de gestión, la variedad de organigramas. Se constatan
administraciones en diferentes estados de aplicación de tecnología y un
diferenciado aprovechamiento de programas provenientes de nación o
provincia. Se observa que todavía en la mayoría de los gobiernos locales no se
implementan tecnologías de gestión, lo cual podría deberse a limitaciones
materiales, de recursos humanos y hasta indiferencia ante las ventajas que
podrían proporcionar aquellas. En el análisis vale la pena destacar los
extremos: Forres y los municipios del sudeste Bandera, Pinto y Selva además
de Quimilí mejoran notablemente su situación por el grado de organización
institucional. Por el contrario la Banda, las Termas de Río Hondo y Añatuya
presentan situaciones de organización institucional de menguada importancia a
la esperada por ser municipios de primera.
Todo este análisis permitió alcanzar una jerarquía institucional de los
municipios de la provincia, la que fue luego confrontada con las categorías
oficiales. Jerarquía institucional que es preliminar y ajustada al momento del
análisis, pero válida como punto de partida para estudios de caso donde podrá
ser ratificada o no, según otros puntos de vista y la profundidad de los análisis.
Otro aspecto importante para los objetivos de este trabajo es el de los vínculos
entre municipios. Éstos se analizaron a partir de la consideración de los ya
establecidos o con intención manifiesta de hacerlo. Se advierte en este sentido
el número importante de municipios que todavía no pasan de la cortesía y la
asistencia mutua, aunque todos los entrevistados manifestaron tener buenas
relaciones con los demás. Se compara la organización institucional con los
vínculos con otros municipios y sólo unos pocos, pasaron de la intención a la
acción.
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